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Cada una de estas etapas ver aparecer contradicciones especficas en ocasiones superables -
o cuando menos atenuables- por la poltica econmica, pero casi siempre persistentes, y es
justamente la persistencia de estas contradicciones, lo que determinar el marco general de la
intervencin estatal en la economa.
A su vez, esta doble determinacin impuesta sobre el aparato productivo conferir a la economa
colombiana un elevado grado de monopolizacin. En efecto, las restricciones del mercado
llevaron tempranamente al sector industrial a una diversificacin horizontal demasiado extensa
que responda, por supuesto, a la fragmentacin del mercado. Simultneamente, la incorporacin
de tecnologa por parte de las unidades productivas creadas para sustituir la oferta externa, se
caracterizaba por un alto grado de mecanizacin respecto a la oferta interna de factores
productivos, lo cual se traduca en el montaje de escalas de planta, superiores a la capacidad de
absorcin de productos por el mercado. Al mismo tiempo, la adopcin de estas escalas, por el
mayor potencial productivo respecto a las dems preexistentes, les permitira conformar
elevadas barreras de entrada tanto por el inferior nivel de costos de las empresas establecidas
con tecnologa moderna, como por el tamao del mercado que converta las escalas de planta
en la principal barrera. A ello debe sumarse la escasez de divisas con relacin a los fondos
internos de acumulacin (lo que conducira a un racionamiento de las mismas mediante el cual
se tenda a no asignar cupos de importacin para la ampliacin de la capacidad productiva de la
industria cuando en ella se presentase capacidad subutilizada), escasez que determinaba que el
acceso a ellas se convirtiera en un requisito de penetracin al aparato productivo.
Sin duda, la caracterstica ms notable del desarrollo industrial durante esta etapa, es la manera
como se desenvuelven las condiciones de absorcin de mano de obra. La cuestin del empleo,
en efecto, no slo ser reveladora del carcter de la acumulacin nacional, sino que estar
presente como el hecho social ms relevante y al que se vinculan, de una u otra forma, la mayora
de los debates sobre la economa colombiana durante la dcada del sesenta. A mediados de
esta dcada, el informe PREALC apuntaba lo que pareca ser la principal contradiccin de la
industria colombiana: "La tendencia es de que el sector moderno tiende a ampliar su participacin
en la industria colombiana en base a las grandes industrias que se estn modernizando
rpidamente. Este proceso ofrecera, hacia el futuro, un alza sostenida de la productividad; sin
embargo, si se mantiene la restriccin de un mercado de demanda restringida (sic), este proceso
resultar en una decreciente absorcin de mano de obra o bien en una prdida de productividad
potencial, debido a la incapacidad de absorcin del mercado de manufacturas". Ambas cosas
fueron, ms o menos, las que ocurrieron. Entre 1953 y 1958, la tasa de crecimiento anual del
empleo fabril fue de 3.5%, mantenindose la misma tasa en promedio para el perodo 1958-
1963. En el quinquenio siguiente, se haba reducido a slo 1.5%, como consecuencia de la prdi-
da de dinamismo en la produccin de bienes de consumo corriente, sector en el cual la tasa de
absorcin de empleo pas del 2% entre 1958 y 1963 a slo 0.8% entre 1963 y 1968. Como
consecuencia refleja, se vera descender tambin la absorcin en los sectores de bienes
intermedios y de capital. Esta prdida de dinamismo en la generacin de empleo era tanto ms
grave cuanto que la poblacin econmicamente activa registraba un elevado crecimiento al
tiempo que se acentuaba la descomposicin campesina.
La creciente incapacidad de absorcin de fuerza de trabajo por parte del sector industrial, en el
cual, al menos tericamente, descansaba esta responsabilidad, empez a reflejarse en un
aumento de desempleo abierto y del subempleo desde comienzos de la dcada del sesenta. La
tasa de desempleo abierto aument de 1.2% en 1951 a 4.9% en 1964 segn la informacin
censal y en las cuatro ciudades ms grandes se estimaba en 10% en 1963, 10.5% en 1966 y
13% en 1967. El subempleo se sita, segn el censo de 1964, en 18.8% para el sector primario,
el 17.55% para el sector secundario y el 17.18% en el sector terciario. Sin duda, la incapacidad
de absorcin de mano de obra y su resultado, el desempleo creciente, no eran ms que el reflejo
de la manera como se conformaba el proceso interno de acumulacin de capital24.
En la medida en que el crecimiento industrial avanzaba sobre una elevada concentracin, ello
planteaba un primer efecto sobre las tasas de absorcin de empleo. El crecimiento de la
produccin recaa sustancialmente en las empresas grandes (no obstante la subutilizacin de
capacidad), cuya capacidad de absorcin era menor, al tiempo que aquellas empresas
pequeas, ms "intensivas" en mano de obra, apenas si participaban en el incremento de
produccin. Si bien el mayor volumen de empleo absoluto descansaba sobre la gran empresa,
sta tena un bajo aumento de empleo mientras que en la pequea, la absorcin era alta, pero
la participacin en el volumen absoluto de empleo generado, era demasiado bajo como para que
sus efectos se reflejaran sustancialmente en las tasas totales de absorcin.
Por otra parte, los coeficientes del empleo por tamao de las firmas se caracterizan por ser
crecientes a medida que aumenta el tamao, lo cual significa que los efectos de la expansin
productiva sobre el empleo, son contrarrestados por los aumentos de productividad inherentes
al aumento del tamao de las empresas. A su vez, si los incrementos de productividad son
incompatibles con el crecimiento del empleo, ello es as porque el crecimiento de la demanda
efectiva es menor que el crecimiento de la productividad, por lo que la absorcin tecnolgica se
resuelve en un decrecimiento en el coeficiente de empleo. Dicho de otra manera, dadas las
limitaciones del mercado, la acumulacin se resolva toda en progreso tcnico, en el que se
incorporaban desde el comienzo los avances tecnolgicos elaborados para mercados de
dimensiones superiores, y casi nada en absorcin de empleo25.
Si bien durante los primeros aos de la dcada del cincuenta, la agricultura se haba opuesto al
desarrollo industrial en cuanto la insuficiencia en la oferta de materias primas para la industria y
la de bienes de consumo para los trabajadores urbanos, haca que hubiese que desviar recursos
hacia la importacin de unas y otras, disminuyendo as la disponibilidad de divisas, elevando los
costos y de paso, amenazando las ganancias industriales a travs de las presiones inflacionarias
y por tanto, salariales, inherentes a una insuficiencia en la oferta interna de bienes de consumo
de origen agrcola, para fines de esta dcada, el problema haba cambiado sustancialmente de
sentido. La agricultura comercial acus un notable desarrollo durante la dcada del cincuenta,
vinculando las reas planas al cultivo en forma mecanizada y desplazando de ellas a la ganadera
extensiva, lo que si bien reduca las necesidades de importacin de bienes agrcolas, planteaba
nuevos problemas.
Desde luego, el problema agrario asuma muchas caractersticas, pero al buscar las causas del
crecimiento del desempleo, la burguesa descubra de golpe la relacin entre ste y el desarrollo
agrcola.
Lo que, en efecto, preocupaba a la burguesa de los aos sesenta, no era tanto el desarrollo
agrcola en cuanto tal, sino el desempleo urbano; Lleras Restrepo, gestor a nombre del partido
liberal de la Reforma Agraria a comienzos de la dcada del sesenta, planteaba claramente los
trminos del problema: "En nuestro concepto -sealaba- lo que verosmilmente presenciar el
pas en los prximos aos, no va a ser una demanda urbana de brazos para industrias y servicios
tiles superior a la oferta sino por el contrario, un exceso de esta ltima sobremanera difcil de
absorber. En tales condiciones, lo que tienda a vincular a la tierra la poblacin campesina, puede
considerarse como social y econmicamente til, aun en el caso de que en algunos sectores
rurales tuviera que prolongarse una economa de simple subsistencia"26.
Los informes de la dcada del cincuenta, tanto el de la misin Currie como el de la misin
Lebret27, coincidan en que Colombia no tena por entonces problemas de desempleo abierto.
Por el contrario subrayaban, como un punto central del diagnstico, la "irracional" utilizacin de
la tierra en cuanto las llanuras frtiles se ocupaban en la ganadera extensiva, mientras que la
mayora de la poblacin se amontonaba en las laderas en condiciones de miseria y de precaria
productividad. Esta forma de utilizacin de la propiedad territorial habra de reflejarse, de un lado,
en el divorcio de los dos recursos ms abundantes, la tierra y la mano de obra en el sentido en
que aqulla no se usaba para explotar productivamente la fuerza de trabajo, y de otro lado, en
una presin sobre la importancia de materias primas, hecho que, segn los informes, era uno de
los factores determinantes de los altos costos industriales. Coincidan igualmente los informes,
en que deba procurarse una mejor y ms racional utilizacin de la tierra reuniendo el trabajo
asalariado junto con las tierras ms aptas, para desarrollar la explotacin capitalista del campo.
Como ya indicamos, esta va de la gran explotacin sera el camino que tomara el desarrollo
agrcola, a partir de la dcada del cincuenta, y ello haca que para comienzos de la dcada del
sesenta, la cuestin de la "irracional" utilizacin de la tierra hubiera cedido en importancia, para
ser ocupado su lugar por el desempleo como el elemento ms problemtico de la economa
nacional. En efecto, el plan decenal presentado a comienzos de la dcada, anotaba que: "El
hecho que resalta ms y el ms inquietante es de que la cuota de nueva fuerza de trabajo
absorbida por la industria fabril sea relativamente escasa frente a la creciente cantidad de gente
en busca de empleos remunerativos". Esta baja absorcin, atribuida a las deficiencias de la
demanda interna, podan solucionarse, en opinin del plan decenal, mediante una reforma
agraria que al tiempo que se constituyera en una alternativa al desempleo, se convirtiera en una
forma de elevar los ingresos campesinos permitiendo solucionar en parte las deficiencias de la
demanda interna.
Quedaba planteado as, en este diagnstico, el terreno sobre el que se desarrollaran uno de los
debates de mayor trascendencia en cuanto representacin de dos concepciones, hasta cierto
punto irreconciliables, sobre el carcter y los lmites de desarrollo del capitalismo nacional: el
debate Lleras-Currie. Debate representativo porque las posiciones en torno a l indicaran las
opciones econmicas y polticas con que se enfrentaba la burguesa durante los aos sesenta.
En ltimo trmino, lo que estaba en discusin eran las alternativas de solucin al desempleo.
Para Lleras, retener la poblacin en el campo a travs de la Reforma Agraria, implicaba no slo
una opcin inmediata, sino una particular solucin del problema agrario: fortalecer el desarrollo
agrcola por la va de la pequea propiedad campesina, postura reformista a la que, a la postre,
se acogera la burguesa durante toda la dcada de los sesenta, como veremos luego a propsito
de la poltica agraria.
Currie, por el contrario, optaba por la creacin, en el sector urbano, de condiciones para una
mayor absorcin de mano de obra a travs del estmulo a sectores con baja composicin tcnica
del capital. Ello a su vez implicaba resolver el problema agrario por la va de la gran propiedad y
a travs del fortalecimiento de empresas agrcolas tpicamente capitalistas, acelerando con ello
la descomposicin campesina, hecho este que aceptaba como el curso normal del desarrollo
capitalista, considerndolo incluso como conveniente, pues al ser absorbida productivamente
esta descomposicin, se ampliaba no slo la esfera de explotacin directa, sino que se lograba
incorporar a una vasta poblacin del mercado monetario.
Sin duda, el triunfo de la opcin propuesta por Lleras obedeca a que era polticamente ms
realista que la de Currie: la exacerbacin de las tensiones sociales en el campo, el temor a que
revivieran los movimientos campesinos de los aos treinta, las invasiones de tierras que se
adelantaron en algunos sitios del pas y por supuesto, los temores que produca en la burguesa
el ejemplo de la revolucin cubana, constituan el marco poltico que haca del reformismo agrario
una opcin polticamente ms realista. Demasiado francamente, un parlamentario conservador
saba hacerse eco del sentimiento general de estas palabras: "No quiero ser ave de mal agero,
pero si el prximo congreso no aprueba una reforma agraria, la revolucin es inevitable".
El triunfo del reformismo cancelara el debate (revivido en algunos de sus aspectos durante la
dcada de los setenta), aunque por supuesto, los problemas seguan vigentes. A lo largo de la
dcada del sesenta, los resultados de la Reforma Agraria fueron demasiado precarios. La
descomposicin campesina segua avanzando y el desempleo urbano acentundose ms
alarmantemente an. Para fines de la dcada, tanto el plan de desarrollo de la administracin
Lleras como el informe de la OIT sobre el empleo, continuaban subrayando el desempleo como
el ms esencial de los problemas. En estos diagnsticos, sin embargo, y reconociendo hasta
cierto punto el fracaso reformista (fracaso en cuanto a solucin al desempleo, no por supuesto
en cuanto a sus implicaciones polticas) se acentuaba la solucin no ya en la Reforma Agraria,
sino en los aumentos de la disponibilidad de capital y de divisas en relacin a la mano de obra y
en el ortodoxo expediente de estimular la incorporacin de tcnicas intensivas en mano de obra.
La dcada se cerrara pues, con el desempleo como la cuestin ms relevante. Los otros dos
limitantes, las deficiencias en la demanda interna y el comportamiento del sector externo,
aparecen en los diagnsticos de uno u otro modo vinculados, o bien con el problema agrario o
bien con el del empleo. El primero, la demanda interna, aparecera bajo diferentes niveles de
significacin y de orden causal, en ocasiones proponindose como resultado de la concentracin
del ingreso o de la propiedad y a veces, como consecuencia de una viciosa propagacin de los
frutos del progreso tcnico. De cualquier modo, el mercado aparecera vinculado al debate
central en cuanto plantearse resolver el desempleo desde el campo o desde los sectores
urbanos, significaba tambin plantearse -y de manera explcita en las opciones indicadas- abrir
el mercado interno desde los sectores urbanos o desde el sector agrcola, alternativa que
aparecera ms claramente postulada en los aos sesenta. En cuanto al comportamiento del
sector externo, o lo que es lo mismo, la escasez de divisas, no haba debate posible, pues su
solucin se determinaba segn las posibilidades de corto plazo y se prefiri manejarlo as, como
un recurrente problema de coyuntura.
Esta evolucin de los diagnsticos, si bien reflejaba un orden de problemas y una particular
manera de abordarlos, brindaba apenas un terreno general en el que la poltica econmica se
desenvolva, a partir del hecho de que tales diagnsticos expresaban las preocupaciones
pblicas y situaban en lo econmico las tensiones polticas resultantes de los problemas reales
de la economa nacional. En cuanto a las recomendaciones derivadas de los diagnsticos, resulta
sintomtico que, salvo una que otra de orden administrativa o la ejecucin de algunos proyectos
especficos, ninguna de las polticas diseadas en los planes o en los informes se haya puesto
cabalmente en prctica.
En efecto, la poltica econmica tomaba otro curso, a menudo contradictorio con el que
sealaban los planes de desarrollo. Ello era as, porque las posibilidades de intervencin del
estado, si bien crecientemente ampliadas desde 1950, no llegaban a las grandes
transformaciones del aparato productivo sino al manejo de variables a lo ms sectoriales, a
menudo incoherentes, pero que expresaban a su modo los bruscos virajes de las correlaciones
polticas que se movan en torno al Estado. Por supuesto, estas posibilidades limitadas de
intervencin, ponan de manifiesto la debilidad del Estado, con relacin al orden econmico, pero
mucho ms que eso, mostraban la ausencia de una perspectiva de clase coherente con relacin
al aparato econmico.
Podran distinguirse dos niveles de la poltica econmica: una poltica de largo plazo, dirigida a
estimular la acumulacin de capital o a compensar las deficiencias de sta en el aparato
productivo. En este nivel, la poltica se situaba preferentemente en el plano agrario y en el
monetario y crediticio conjuntamente con algunos aspectos del sector externo. Un segundo nivel,
la poltica de corto plazo, situada especialmente alrededor del sector externo, tenda a producir
la estabilizacin bien fuera corrigiendo, dentro de ciertos lmites, los virajes del comercio exterior,
fundamentalmente las recurrentes fluctuaciones de la balanza de pagos, o efectuando
eventuales ajustes en la produccin de algunos sectores.
Desde luego, son muchos los aspectos de la poltica eco-nmica. Nos limitaremos, sin embargo,
a las polticas agrarias, monetarias y crediticias y del sector externo, considerndolas como los
ms esenciales frentes de accin de la poltica econmica.
Habamos indicado cmo, durante la dcada del cincuenta, lo que aparece como ms
preocupante en la agricultura es la inadecuada utilizacin de la propiedad territorial, problema
sometido a diferentes propuestas de solucin enmarcadas todas sobre lo que Albert Hirschman
ha llamado el empleo de las armas fiscales. En efecto, la direccin dominante de la poltica
agraria durante esta dcada, consiste en aumentar la provisin de alimentos y de materias primas
aprovechando los recursos agrarios disponibles, sin que la cuestin del mantenimiento de orden
social estuviera determinando tal poltica. Si hubiramos de calificarla, diramos que durante la
dcada del cincuenta, la poltica agraria era francamente "prusiana", al menos en sus propsitos.
Desde las recomendaciones del informe Currie, el empleo de las armas fiscales se diriga a
inducir aumentos de productividad en las explotaciones agrcolas. Esta propuesta consista en
un gravamen a las tierras que no estuvieran adecuadamente explotadas, a travs de un impuesto
predial cuya tasa ira aumentando a medida que los rendimientos de las tierras frtiles fuesen
menores. Aunque benigna, la propuesta fue recibida con escepticismo por las obvias dificultades
de evaluar la tierra. El gobierno de Rojas Pinilla decret, en septiembre de 1953, que se
incrementara automticamente el valor de las tierras con arreglo a un coeficiente igual al del
aumento del costo de la vida registrado desde el ltimo avalo de la tierra. El decreto, ms bien
divertido, fue contrarrestado a principios de 1954, cuando se dispuso, que a partir de entonces,
el avalo de las tierras rurales se hara por declaracin del propietario ante las juntas municipales
de catastro, bajo la amenaza, para reprimir la subvaluacin, de que el valor declarado se tomara
como base de indemnizacin por parte del estado en caso de que las tierras fueran expropiadas,
posibilidad que nadie tomaba en serio.
La medida, por supuesto, no produjo ningn efecto; pero la crisis del comercio exterior, iniciada
en 1954, mostraba que la industria no poda seguir sometida a las importaciones de alimentos y
materias primas. Esto condujo al gobierno de la junta militar que sucedi a Rojas Pinilla, a renovar
los esfuerzos a fin de fomentar el cultivo de tierras incultas: se obligaba a los propietarios a incluir
en su renta gravable un ingreso terico procedente de sus tierras, despus de una clasificacin
de las mismas segn las caractersticas fsicas de los suelos. Al mismo tiempo, se incentivaba a
los terratenientes que realizaran obras de riego y avenamiento, mediante estmulos fiscales de
carcter financiero y crediticio. An si la presin fiscal para elevar los rendimientos hubiera tenido
efectos nulos, en opinin de Hirschman el avance de la modernizacin agrcola y el aumento de
las inversiones en los cultivos comerciales se vio en parte estimulada por estas medidas28.
En los comienzos del Frente Nacional, se hizo una ltima tentativa para emplear las armas
fiscales. Manteniendo la misma lnea del decreto anterior, se hacan ms rigurosos los requisitos
del cultivo de tierras; sin embargo, ya para entonces las condiciones econmicas y polticas
empezaban a cambiar, urgiendo las reformas, tal como lo vea el presidente Lleras Camargo al
advertir las alternativas de la poltica agraria: "o la distribucin a mano fuerte de la riqueza
territorial, con la natural violencia que ello provoca, o la paciente continuada e inflexible accin
estatal por medio de impuestos que van convirtiendo la tierra en un instrumentos de produccin
cuya tenencia se justifica econmicamente por la renta que produce. En esa alternativa, los
colombianos no deberan vacilar y estoy seguro de que no vacilarn". Quizs lo que el presidente
no entenda, era que si bien el problema continuaba vigente, los trminos en que l lo plantaba
eran falsos: adems de la utilizacin de la tierra, asunto solucionable por la va fiscal, estaban
otros, como la precipitacin del desempleo urbano y la agudizacin de los conflictos sociales en
el campo, que exigan, como contrapartida, concesiones de clase y por tanto, soluciones ya no
fiscales sino polticas.
El viraje hacia el reformismo, tal vez demasiado radical frente a las tendencias anteriores, estaba
determinado, ms que por el fracaso de la va fiscal, por las presiones sociales ya indicadas, que
no admitan soluciones de orden tcnico.
La Ley 135 de Reforma Agraria, que pretenda encaminar el desarrollo agrcola por la va de la
mediana propiedad, aspiraba no slo a amortiguar los riesgos polticos vigentes, sino a resolver
en el plano econmico las limitaciones del desarrollo capitalista. En opinin de Lleras Restrepo,
el proceso de industrializacin se vea amenazado por la estrechez del mercado interior de
manufacturas, la cual a su vez provena fundamentalmente de los bajos ingresos campesinos.
La distribucin de la propiedad deba pues resolver la concentracin de los ingresos, ampliando
con ello el mercado de manufacturas. Por otra parte, la Reforma Agraria deba compensar los
efectos de la penetracin del capital al campo frenando el proceso migratorio, mediante la
creacin de empleos en las reas rurales.
La alternativa que Lleras Restrepo plante para el desarrollo de la agricultura la resume l mismo
as: "No me seduce la perspectiva del gran capitalismo agrario, necesario sin duda en ciertas
ramas, pero cuya generalizacin engendrara un estado social de caractersticas insoportables...
ms que un pas de peones, Colombia debe ser un pas de propietarios. En un pas de grandes
empresas agrcolas explotadas por medio de asalariados, la oposicin de intereses entre el
trabajador y el propietario tiende a volverse cada vez ms aguda".
Desde 1950, la poltica monetaria colombiana abandon los tradicionales papeles de controlar la
expansin primaria de dinero, de manejar las reservas internacionales y de mantener la
estabilidad de precios, para convertirse, an a costa del desbordamiento de los medios de pago,
en el principal instrumento de manejo financiero de la economa. En efecto, desde entonces se
otorgaron al banco Emisor amplias facultades para realizar "una poltica de crdito y de cambios
encaminada a estimular condiciones propicias al desarrollo ordenado de la economa", segn
reza el decreto de modificacin de funciones del Banco de la Repblica en 1951.
A partir de este papel, definido en el Decreto 756 de 1951, el Banco Emisor se encargara de la
regulacin de los cupos de crdito al sistema bancario, del manejo discrecional de los encajes
sin esperar los trmites legislativos, de disponer de tasas de inters del sistema bancario para
aquellas obligaciones que pudieran ser descontadas en el Banco Emisor y de la ampliacin de
los cupos de crdito del gobierno, y adems del manejo de las emisiones monetarias. El manejo
financiero de la economa quedara pues centralizado institucionalmente en el Banco de la
Repblica.
Esta centralizacin permitira, en primer trmino, acentuar la orientacin de los crditos hacia el
financiamiento de mediano y largo plazo. La Ley 26 de 1959, establece la obligacin, para los
bancos oficiales, de destinar el 15% de los depsitos a la vista y a trmino al fomento del sector
agropecuario y en 1963 se establece el encaje legal reducido para aquellos bancos que
exhibieran un 30% de su cartera en crditos de fomento. Del mismo modo, se estableci para el
sistema bancario un rgimen de inversiones forzosas en bonos y otras obligaciones en la Caja
Agraria, el Fondo Financiero Agrario, en cdulas del Banco Central Hipotecario y en acciones del
Banco de la Repblica.
Del mismo modo que el manejo de los encajes, encaminados a dirigir a los crditos de fomento
y no al control monetario, la poltica de redescuentos del Banco Emisor se encamin al mismo
propsito; las concesiones de cupos y tasas de redescuentos se fijaban con el criterio de facilitar
los recursos del crdito para determinadas actividades. Como quiera que las tasas de
redescuentos fueron siempre inferiores a las tasas de inters, el sistema bancario obtena una
ganancia por el hecho de hacer una operacin contable, lo cual conduca a utilizar casi
permanentemente la totalidad del cupo de redescuentos, ya que ste no era utilizado como un
recurso transitorio para cubrir bajas temporales con los depsitos, sino como un recurso
permanente para aumentar las ganancias sobre el capital invertido en la actividad bancaria.
La inflacin, en efecto, si bien no fue, al menos hasta 1970, demasiado severa si se la compara
con la de otros pases de Amrica Latina (slo durante tres aos de perodo 1950-1970, super
el 20% mantenindose durante los restantes entre el 10% y el 20% de incluso en algunos aos
con tasas inferiores al 10%), no se constituye en todo caso, en un resultado indeseado e impre-
visto de la poltica monetaria, sino ms bien en un deliberado propsito de adecuar el aparato
productivo a las condiciones de sustitucin de importaciones, convirtindola, conforme a las
teoras entonces en boga, en un instrumento de desarrollo, aspecto que algn ministro sintetiz
en la frmula del "ideal de la vida cara".
As pues, la poltica monetaria enfrentaba la lentitud del proceso de acumulacin y llenaba los
vacos que ste creaba dentro del aparato productivo, no slo subsidiando, y hasta cierto punto
forzando, la formacin de capital sino ajustando, en la medida en que ello era posible, las
condiciones de circulacin a los patrones de la acumulacin industrial.
La poltica del sector externo se encargara a su turno, de estabilizar, dentro de los lmites
impuestos por el propio poder del estado sobre la economa, estos patrones de acumulacin.
No es difcil ver cmo, en lo fundamental, la poltica de corto plazo con relacin al sector externo
ha estado encaminada a moderar los efectos de sus fluctuaciones sobre la economa interna.
Desde la posguerra hasta 1954, perodo de auge en los precios internacionales del caf, la
poltica de comercio exterior y de cambios, se tradujo sin ms restricciones en una marcada
liberacin de importaciones y en la reduccin radical de los tipos mltiples de cambio. El
subsiguiente descenso de los precios llev a reducir drsticamente las importaciones y a esta-
blecer una poltica de estabilizacin a travs de un nuevo rgimen cambiario de certificados,
mediante los cuales se transaban la mayor parte de las operaciones del comercio exterior, y de
un fondo de regulacin cambiaria con el fin de evitar las fluctuaciones bruscas del comercio de
divisas y de controlar su utilizacin. De nuevo en 1959 se presenta, al unsono con la mejora en
los precios del caf, una mayor liberacin de importaciones y una expansin del gasto pblico.
Sin embargo, en este perodo 1959-1962, se establecen nuevos instrumentos de poltica: se
inicia la retencin cafetera consiguiendo regularizar los pagos en el exterior y financiar sin
presiones inflacionarias parte de los gastos pblicos. Se logra reducir la adquisicin pblica de
los excedentes no exportados de caf y se dispone que los importadores que han acumulado
deudas en moneda extranjera pagarn en moneda nacional sus obligaciones encargndose el
estado de los pagos al exterior.
Entre 1962 y 1967 el sector externo se desenvuelve en ciclos muy cortos y la poltica se vuelve
oscilante, recurriendo bien a la devaluacin, bien a medidas para reglamentar las exportaciones
liberndolas o restringindolas, o bien ampliando el sistema de cambios mltiples o reajustando
los aranceles. Quienes se han ocupado del tema, coinciden en sealar el carcter incoherente y
cortoplacista (de "tira y afloja" segn la conveniente expresin de la CEPAL) de la poltica del
sector externo. Sin embargo, poda ser de otra manera y su carcter oscilante reflejaba bien el
papel que desempea y el tipo de ajuste que quiere producir, ordenando las medidas segn la
direccin de la coyuntura por la que atraviesa el sector externo, restringiendo o liberando las
importaciones segn la disponibilidad de divisas, salvando los desequilibrios que esto conlleva
en el plano interno mediante el financiamiento externo que se encarga de mantener el ritmo de
gastos pblicos y preservando la liquidez en divisas para el aparato productivo, evitando
presiones inflacionarias desde el sector externo, las cuales conllevan efectos obviamente
diferentes a las surgidas de la poltica monetaria.
Sin duda, ha sido en el manejo cambiario donde esta unidad ha sido mejor lograda. De hecho,
el manejo de la tasa de cambio se convirti, no slo en el elemento ms importante de la estabili-
zacin, sino en el eje principal de la poltica de proteccin a la industria relegando a un segundo
plano la poltica arancelaria. En efecto, despus de la segunda guerra mundial, la proteccin no
se efectu en lo fundamental a travs del manejo arancelario, sino a travs de restricciones
cuantitativas a las importaciones, como resultado de los desequilibrios en la balanza de pagos,
ya que el arancel perdi su efectividad al implicar un nivel de proteccin menor que el proveniente
de las restricciones cuantitativas.
Desde 1950 ms o menos, se mantuvo en Colombia el sistema de tasa de cambio fija modificada
por una devaluacin al sobrevenir un desequilibrio, poltica que se mantuvo hasta 1967 ao en
que se cambi este sistema por una tasa de cambio flotante o variable. Aparte de los efectos del
sistema en cuanto la correccin del nivel de la tasa de cambio por la devaluacin, provocaba
bruscas fluctuaciones en los ingresos ordinarios del estado, en los subsidios a las exportaciones
y a la demanda por bienes domsticos competidores de las importaciones, tena el mrito de
sobrevaluar el tipo de cambio, subsidiando as la formacin de capital a travs del abaratamiento
progresivo de los bienes de capital importados. A su turno, la poltica de la tasa de cambio fija
deba necesariamente complementarse con un doble mecanismo: de un lado, con restricciones
cuantitativas a las importaciones, racionando las divisas a discrecin de las autoridades
cambiarias y no a travs de un sistema de precios y de otros, con el establecimiento de un
sistema de tipos mltiples de cambio tendiente a compatibilizar el control de las importaciones
con los efectos de la devaluacin sobre las exportaciones.
En resumen, la poltica del sector externo, si bien atenuaba los efectos de las fluctuaciones de
ste y en tal sentido era una poltica estabilizadora de corto plazo, apuntaba tambin a compa-
tibilizar los requerimientos de importacin y el racionamiento de las divisas con la defensa de los
ingresos por exportaciones y la estabilidad de precios.
En cuanto a las limitaciones inherentes no a los patrones sino a los volmenes de acumulacin,
resultantes tanto de la determinacin del sector externo sobre la economa interna como de las
condiciones de inversin interna, era posible, por supuesto, dentro de los lmites impuestos por
la debilidad del Estado frente al aparato econmico, abordarlas a travs de las polticas
monetarias y de comercio exterior.
As, la poltica monetaria se encarga de estimular la formacin del capital y la inversin dentro
del aparato productivo creando condiciones para el mantenimiento de la tasa de ganancias y al
mismo tiempo acelerando por la va del crdito, el desarrollo de la agricultura capitalista. De otro
lado, a travs de la inflacin deliberadamente promovida, ajusta las condiciones de circulacin
adecuando tanto el volumen como la composicin de la demanda global al carcter del aparato
productivo.
Por lo dems, es evidente que esta nueva orientacin intentaba resolver al menos dos de las
limitaciones de la economa colombiana: la insuficiencia del mercado internacional, volcando la
capacidad productiva hacia el mercado mundial y la disponibilidad de divisas haciendo que la
industria se ganara en el exterior las necesarias para su reproduccin y ampliacin internas. La
viabilidad de este modelo y las limitaciones que en lo interno pudiera efectivamente resolver, no
dependera solamente de la poltica econmica (la cual opera slo como una condicin necesaria
pero no suficiente) sino, como veremos luego, de la profundizacin del desarrollo industrial
interno, y sobre todo de los movimientos del mercado mundial.
Por otra parte, se ampli el "Plan Vallejo", cuya operancia era limitada a las industrias que ya
haban realizado exportaciones impidiendo as la apertura de nuevos mercados, aparte de que
por carcter de sistema de "admisin temporal", no recaa sobre las exportaciones nuevas de
productos no manufacturados. La ampliacin cobija a aquellos que exporten por segunda o
tercera vez y funciona sobre la base de que una vez realizada la exportacin, se pueden reclamar
las ventajas para la nueva importacin de materias primas a ser transformadas.
En cuanto a la poltica cambiaria, se elimin la tasa fija para seguir un ajuste gradual del tipo de
cambio mediante pequeas devaluaciones sucesivas (frecuentemente diarias), que reflejaban
mejor el movimiento de los costos internos y permitan un manejo ms flexible de la tasa efectiva
de cambio real para estimular, las exportaciones, sin los efectos traumticos de una brusca
devaluacin. Se nota aqu un cambio esencial en cuanto dejan de subsidiarse las importaciones
con la sobrevaluacin cambiaria, para favorecer persistentemente las exportaciones con las
devaluaciones graduales.
En cuanto al andamiaje constitucional, habra que mencionar la creacin del Fondo de Promocin
de Exportaciones, la de un seguro a las exportaciones, el ingreso al Pacto Andino y el estableci-
miento de puertos libres, es decir, un sistema administrativo que permite la rgida intervencin
del estado en la actividad exportadora. En este mismo orden, se reorganiz el sistema de crdito
a la exportacin mediante los reintegros anticipados, sistema mediante el cual los exportadores
potenciales toman en calidad de prstamo (con tasa de inters por debajo de las vigentes en el
mercado bancario) sumas en moneda extranjera y pagan estos prstamos con los ingresos
provenientes de las exportaciones.
Hemos advertido ya que si bien los cambios en la orientacin de la poltica econmica eran un
requisito necesario, ello no era suficiente para la expansin de las exportaciones. De un lado,
era tambin necesaria una profundizacin del desarrollo industrial en el sentido de generar
escalas de planta que permitieran las exportaciones industriales con menores costos, de adoptar
progresivamente una tecnologa que garantizase condiciones de competitividad en el mercado
mundial, de la consolidacin de la concentracin y centralizacin del capital y de una penetracin
ms intensa del capital extranjero, es decir, el desarrollo de condiciones internas que permitieran
explotar efectivamente las ventajas competitivas existentes, particularmente el diferencial salarial
y la productividad y bajos salarios en las ramas productivas de materias primas para los
productos exportables.
En tal sentido, las condiciones previas ya indicadas, que se haban consolidado parcialmente a
partir de la dcada del sesenta, seran fortalecidas a nivel de la ganancia por la poltica
econmica, que no hara ms que apoyar las condiciones internas y provocar mediante una
modificacin en la relacin ganancia interna-ganancia externa, el viraje exportador.
Pero por otro lado, la viabilidad de las exportaciones dependera sustancialmente de la coyuntura
mundial que hacia 1970 empieza a mostrar sus efectos favorables sobre la economa
colombiana. Apoyada sobre la poltica econmica y sobre las posibilidades internas ya creadas,
la industria colombiana, aprovechara cabalmente los ascensos de precios resultantes de la
expansin del mercado mundial, situacin que se mantendra hasta 1974.
Entre 1970 y 1974, las exportaciones colombianas de manufacturas crecieron de 93,8 millones
de dlares a 526.1 millones, es decir, un crecimiento del 503.5% para tasas medias anuales
superiores al 100%. Para 1974, las exportaciones distintas al caf representaron el 55% del
total, mientras que las de ste haban descendido a slo el 43% y las de petrleo al 5%. Dentro
de estas exportaciones nuevas, las de origen industrial representaban el 62.6% (27.4%
semimanufacturas y 35.2% manufacturados) y el 37.4% estaban constituidas por productos
bsicos.
Ms importante que la participacin industrial en el total de las exportaciones (lo que en todo
caso indica que efectivamente la industria se estaba ganando las divisas necesarias para su
produccin), es la participacin de las exportaciones manufactureras dentro del total de la oferta
industrial, pues ello indicar cmo las modificaciones en la esfera de la realizacin van a permitir
a la industria superar, al menos por un breve perodo, las limitaciones de la dcada anterior.
Algunas estimaciones sugieren que ya en 1970 las exportaciones representaban el 3.4% del
valor de la produccin bruta industrial, mientras que en 1974 representaban el 9.1% de la misma
produccin. En algunos renglones manufactureros cuyo peso es significativo en el conjunto de
la estructura industrial, el mercado mundial representa una importante participacin en el total de
ventas: un 24% para los textiles, un 30% para las confecciones, un 40% para la produccin de
calzado, un 13.8% para las sustancias qumicas industriales, un 49.5% para muebles y
accesorios, un 15.3% para productos metlicos y maquinaria no elctrica y un 9.4% para
alimentos, para no mencionar sino las ramas ms importantes del sector manufacturero.
Importa destacar en esta expansin de las exportaciones el papel jugado por la inversin
extranjera. Sin duda, y en cuanto las empresas extranjeras puedan penetrar ms fcilmente los
mercados de exportacin, cuentan con amplias facilidades financieras, con una tecnologa ms
ajustada a las exigencias del mercado mundial y con escalas de planta superiores a las de las
industrias nacionales, la estrategia exportadora deba sustentarse en buena parte sobre las
actividades de las corporaciones multinacionales. En este sentido, la promocin de
exportaciones coincide con los intereses del capital extranjero y lo convierte en el elementos
principal de penetracin al mercado mundial. Las empresas con inversin extranjera directa
participan, tomado el conjunto de las actividades exportadoras del sector industrial colombiano,
en 50. 6% y si se excluye la rama de alimentos, en un 61.94%. Por otra parte, en las ramas
exportadoras ms dinmicas, para 1974 las empresas extranjeras participan en el mercado en
el 66% de las exportaciones totales de textiles, en el 89.9% de las de productos qumicos, en el
96.7% de asbesto, cemento, etc.29.
Al resolver las limitaciones impuestas por el mercado interno, la orientacin de la industria hacia
las exportaciones no poda menos que reflejarse en el crecimiento del conjunto de la economa
y en un auge sin precedentes de la acumulacin. El PIB total, creci despus de 1970 a tasas
cercanas o superiores al 9% y el PIB industrial, alrededor del 6.5%, al tiempo que se presencia
una notable recuperacin de la agricultura.
El auge de la acumulacin se vera frenado a partir de 1974, prolongndose en buena parte hasta
1976, como consecuencia de la contraccin de los mercados mundiales, ocasionando una aguda
recesin cuyos sntomas empiezan a manifestarse en el segundo semestre de 197430.
Si el auge pona en evidencia las virtudes de la estrategia exportadora, la recesin hara lo mismo
con sus debilidades. En efecto, en la medida en que el auge se vinculaba al mercado mundial,
una contraccin de sta indicara la inestabilidad a que se ve sometido el aparato econmico
colombiano. Durante la sustitucin de importaciones, una fluctuacin del sector externo
comprometa ciertamente la inversin, pero ello se poda compensar, en parte, bien con una
reglamentacin del uso de las divisas, bien recurriendo al endeudamiento externo o bien intensifi-
cando la utilizacin de capacidad, moderndose as los efectos internos de la fluctuacin. En
esta ltima etapa, cuando lo que se pone en juego es la esfera de realizacin, la poltica
econmica es impotente para moderar internamente los efectos de la contraccin del mercado
mundial, haciendo que la crisis se propague ms rpida y profundamente en el conjunto del
aparato productivo. La alternativa, crear una dinmica de "reabsorcin" a partir de la demanda
interna, como la que se intent en el plan de estabilizacin de fines de 1974, es un expediente
limitado, aparte de que su operacin slo es eficaz en el muy corto plazo, aspecto que
examinaremos ms adelante. De cualquier modo, de no crearse condiciones de reabsorcin
potenciales en el mercado interno, la marcha de la economa Colombiana se ver seguramente
comprometida por la inestabilidad, ya que si bien los auges del mercado mundial provocan una
aceleracin de la acumulacin con picos cada vez ms altos, sus contracciones provocarn
descensos mucho ms traumticos por la impotencia de la poltica econmica para
compensarlos.
Por otra parte, se convirtieron algunas de las entidades pblicas, sobre todo aquellas que tienen
a su cargo las inversiones estatales, en "institutos descentralizados", quedando as las empresas
industriales del estado convertidas en entidades jurdicamente autnomas y econmicamente
semipblicas en tanto funcionaran con fondos estatales y fondos privados, siendo el ejecutivo la
suprema autoridad administrativa de ellas.
El desempleo deba resolverse, pues, en las reas urbanas a partir del mismo desarrollo
industrial, a la vez que la poltica agraria se diriga a desarrollar la agricultura capitalista en la
gran propiedad. Tal es el sentido del plan de desarrollo de las "cuatro estrategias", presentado
en 1971 y en el que se revivan, pero esta vez triunfantes, las ideas de Currie, presentadas en
"operacin colombiana" durante los aos sesenta, texto ste que haba propiciado el debate con
el abanderado del reformismo, Lleras Restrepo.
En este plan, la estrechez del mercado interno (o las deficiencias en la demanda efectiva, para
usar la expresin all utilizada), se postulaba como la restriccin fundamental para el crecimiento
de la economa, y se atribua al desempleo abierto o al subempleo resultante de las bajas tasas
de absorcin productiva (o a una baja movilidad de la fuerza de trabajo, para usar de nuevo la
expresin del plan). A su vez, el diagnstico mostraba cmo las deficiencias en la demanda
efectiva se reflejaban en la agricultura en tanto la ausencia de un amplio mercado para los
productos agrcolas se reflejaba, de un lado, en bajos ingresos campesinos y de otro, en un freno
a la descomposicin, la cual, al producir un exceso de poblacin en el campo, deprima los
salarios obstaculizando la tecnificacin de la agricultura capitalista. As, en el orden causal
propuesto por el plan, el desarrollo agrario debera impulsarse desde afuera de la agricultura y
el desempleo debera ser resultado a partir de una mayor capacidad de la economa para generar
empleos en los sectores urbanos, ampliando el sistema directo de explotacin capitalista
mediante la incorporacin de la fuerza de trabajo, tanto al aparato productivo como al mercado.
Las estrategias propuestas empezaban por impulsar aquellos sectores no agrcolas que cuentan
con una elevada demanda potencial, una baja composicin orgnica y bajos requerimientos de
importacin, requisitos cumplidos fundamentalmente por el sector de la construccin. De la
ampliacin del empleo de este sector, deba seguirse una ampliacin de la produccin agrcola,
una mejor distribucin del ingreso resultante de una elevada productividad del empleo en relacin
con las ocupaciones anteriores y como resultado global, un mayor dinamismo de la economa
que se hara posible gracias a la ampliacin del mercado y de la aceleracin de las demandas
derivadas provenientes del impulso inicial del empleo. Ello, a su vez, deba complementarse con
un impulso a las exportaciones, las cuales a la vez que resolveran las restricciones de divisas,
aceleraran la absorcin de empleo en los sectores exportadores.
De hecho, desde la administracin Lleras Restrepo (no obstante haber sido ste el promotor de
la Ley 135), se nota un viraje que sin cancelar del todo la reforma, cambiaba en todo caso el tono
con que se haban propuesto originalmente. Para entonces, el mismo Lleras haba cambiado de
opinin sobre el problema agrario. En el mensaje presidencial dirigido a los partidos polticos
sealaba: "La imagen de un pas donde predomina una gran concentracin de la propiedad
territorial es completamente falsa... el fenmeno quedara reducido a algunas regiones del pas
en las cuales quedan algunas islas del viejo feudalismo territorial. La reforma agraria integral no
puede ser una brusca destruccin de todas las estructuras existentes, sino una evolucin gradual
y progresiva, sin excluir ciertas formas de capitalismo rural (ya que) stas resultan ser las de
mayor productividad".
Como se ve, la evolucin real de la poltica agraria de los ltimos aos apunta claramente a la
consolidacin del desarrollo de la gran propiedad capitalista, evolucin que como ya hicimos
notar, se corresponde con las necesidades de producir bienes agrcolas exportables y materias
primas para la industria de exportacin en condiciones que garanticen la competitividad
internacional, tanto respecto a la productividad, como a la explotacin de la mano de obra.
Veremos despus cmo el reciente programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI), pese a su
preocupacin por la pequea propiedad, apunta en el mismo sentido.
El campo que dentro de las preocupaciones de la burguesa haba ocupado la cuestin agraria
y el problema del desempleo en la dcada del sesenta, sera ocupado en la dcada del setenta
por la inflacin, la cual, sin provocar divergencias de opinin tan amplias como las suscitadas por
los problemas anteriores, pondr de manifiesto el nuevo tipo de contradicciones generadas por
el desarrollo exportador.
Por otra parte, el auge de las exportaciones provoca un permanente supervit en la balanza de
pagos, cuyos efectos sobre la oferta monetaria pueden ser difcilmente contrarrestados, dado el
carcter del rgimen de cambios imperantes desde 1967, como veremos despus. Finalmente,
la ltima presin sobre los medios de pago surge de las operaciones de crdito del Banco de la
Repblica al sector privado, que tiene su fundamento, como ya hemos visto, en la poltica de
redescuento iniciada desde 1950, pero que a partir de 1970, adquiere una mayor severidad en
cuanto es necesario financiar la produccin y las operaciones de exportacin, lo cual supone una
irrigacin de crdito al sector cafetero, a la agricultura comercial, al Fondo de Promocin de
Exportaciones y a la industria a travs de las instituciones financieras32. Desde 1971 hasta el
presente, la poltica de contraccin de los medios de pago ha sido contradictoria, fluctuando entre
un manejo restriccionista de los encajes y expansiones efectivas producidas por los redes-
cuentos y por las necesidades ms o menos coyunturales, bien fiscales o bien crediticias, que
sumadas unas con otras terminan por contrarrestar ampliamente las medidas de contraccin
monetaria.
Pero si bien son los propios mecanismos con los que se estimula la acumulacin los que se
encargan de impedir una contraccin efectiva del circulante, tambin desde el lado del manejo
de la balanza de pagos son los propios mecanismos encaminados a promover las exportaciones,
los que impiden la atenuacin de los efectos de un supervit sobre la oferta monetaria. Hasta
1967, el persistente dficit en la balanza de pagos se converta en un factor de contencin de los
medios de pago, en cuanto se reciban menos divisas que las que se entregaban, es decir, que
como contrapartida se reciban ms pesos que los que se entregaban siendo la diferencia una
contraccin neta del circulante. Cualquier supervit transitorio se reflejara en consecuencia en
una menor contraccin y no en una mayor expansin. Despus de 1967, el persistente supervit
se traduce en la acumulacin de reservas internacionales y en una expansin monetaria que
difcilmente puede ser contrarrestada, ya que al ponerse en vigencia el estatuto cambiario, esto
impide una reduccin de la tasa de devaluacin capaz de ampliar las importaciones y disminuir
tanto las reservas como sus efectos. De otra parte, los mecanismos de control a las
importaciones implican un retraso de ellas con relacin a la disponibilidad de divisas, lo cual hace
que, por ejemplo, los prstamos externos no se traduzcan a corto plazo en la compra de bienes
importados, sino en un crecimiento de las reservas internacionales.
Apenas iniciado el nuevo gobierno, fue decretada la "Emergencia Econmica" cuyo contenido
jurdico busca liberar al gobierno, en lo inmediato, de los compromisos polticos y de la lentitud
de los procedimientos legislativos para acelerar la puesta en marcha de las reformas. Al amparo
de este decreto, se redujo el CAT, se estableci el control de gastos de los institutos des-
centralizados, se modific el impuesto a las ventas, se eliminaron algunos subsidios etc.,
medidas tendientes en buena parte a corregir las causas del dficit fiscal33.
Sin duda, la medida de mayor relevancia dentro del plan de estabilizacin fue la reforma tributaria
y fiscal, que si bien en lo inmediato se diriga a dotar el estado de una mayor capacidad financiera
disminuyendo el peso que dentro de los ingresos fiscales tenan los recursos del crdito interno
y externo, se propona alcances mucho ms amplios. De hecho, se trataba de cambiar
parcialmente las condiciones de acumulacin impulsando la eficiencia del aparato productivo,
particularmente en sus vinculaciones con el comercio exterior, disminuyendo al mismo tiempo
los estmulos gubernamentales a las exportaciones.
El sistema tributario anterior estimulaba las actividades especulativas gracias a la exencin a las
ganancias de capital invertido en bienes muebles y en activos financieros y a la exencin virtual
de las ganancias en la compra de bienes inmuebles, estimuladas por su valorizacin inflacionaria,
con el obvio efecto de reducir los fondos de acumulacin productiva mediante el desplazamiento
de capitales hacia la esfera especulativa. La accin coordinada de la renta presuntiva sobre el
patrimonio lquido y el impuesto de ganancias ocasionales, frenaba en buena parte tales
desplazamientos. Como lo describe un funcionario del gobierno: "La operacin de los dos
instrumentos fiscales sealados, en el caso de la tierra, por ejemplo, disminuira la rentabilidad
de los propietarios que mantienen los predios rurales y urbanos con fines exclusivamente
especulativos puesto que, o bien se revalan estos predios sometindose a mayores tasas
impositivas en el impuesto de patrimonio y por accin de la renta presuntiva mnima o bien se
mantiene a un costo ms bajo exponindose a una mayor tributacin en el futuro a travs del
impuesto de ganancias ocasionales... en efecto, el propietario, en estas circunstancias, se ver
obligado o bien a producir ms, bien a vender a menos precio a quien quiera que puede poner a
producir las tierras en forma ms eficiente, o bien a que la propiedad cumpla al menos la funcin
social de tributar si es que no ha de cumplir la funcin social ms importante de producir y generar
empleo".
Por otro lado, la reduccin del CAT consolida la eficiencia industrial al eliminar las empresas que
operando ineficientemente lograban subsistir cobijadas por el subsidio a la exportacin.
As, el plan de Estabilizacin, a la vez que fortaleca las finanzas del gobierno logrando mayor
autonoma en la intervencin, forzaba la acumulacin en trminos de eficiencia productiva y no
en trminos de rendimiento monetario del capital estimulados por la inflacin, al tiempo que
fortaleca la mediacin del capital financiero en la esfera de las inversiones.
El plan de Desarrollo "para cerrar la brecha", vena de cierto modo a complementar y globalizar
los propsitos del plan de estabilizacin, proponiendo convertir el sector exportador en el sector
ms dinmico de la economa, a travs de la apertura de nuevos mercados externos, del
fortalecimiento del mercado de capitales, de la liberacin de exportaciones, de una aceleracin
en la tasa de devaluacin capaz de compensar la reduccin del CAT y de una amplia
transferencia de recursos institucionales para la creacin y financiacin de la actividad
exportadora.
Planeacin Nacional reconoce que, "dadas las actuales condiciones de desarrollo del pas, el
sector industrial, por ms rpido que crezca, no ser capaz de absorber por s solo, en un tiempo
prudencial, la oferta de mano de obra que espera obtener un empleo remunerador.
En las ltimas dcadas, las fuerzas econmicas, polticas y sociales han estimulado las
corrientes migratorias hacia las grandes ciudades, privando al campo, a las poblaciones rurales
y a las pequeas ciudades, de buena parte de sus elementos ms dinmicos y creativos (sic).
Este fenmeno ha ejercido y ejerce en la actualidad, una presin que supera ampliamente las
capacidades financieras y administrativas de los centros urbanos para dotar de empleo y de
servicios pblicos a una gran masa de emigrantes. El costo social en trminos de desasosiego y
frustracin (sic) aumenta cada vez ms en esta situacin". Se evocan fcilmente los trminos de
la intervencin de Lleras Restrepo en la exposicin de motivos del proyecto de ley sobre Reforma
Agraria en 1961. Para hacer an ms palpable la semejanza, citemos de nuevo a Planeacin
Nacional, cuando al proponer la reduccin de las tasas migratorias, seala: "Para lograr tal
propsito se requiere dotar al sector rural de los elementos indispensables para que alimente a
los colombianos y a la vez ofrezca a sus habitantes mayores oportunidades de empleo junto con
los mejores ingresos y servicios bsicos; es decir en definitiva, mayores incentivos para
permanecer en el campo" 35 (los destacados son nuestros). Desde el punto de vista del empleo,
el propsito es el mismo que el de la poltica agraria de los aos sesenta. Sin embargo, en la
medida en que ya sta no se apoya en el Reformismo, el papel que se le asigna a la economa
campesina resulta esencialmente diferente. El instrumento de esta poltica, el programa de
Desarrollo Rural Integrado (DRI), se convierte en un mecanismo de retencin de la fuerza de
trabajo en el campo pero ya no para prolongar la economa de simple subsistencia, como lo
quera Lleras Restrepo, sino para integrarla al mercado, fortaleciendo la produccin de bienes-
salario de origen agrcola.
En efecto y a diferencia de los diagnsticos de los aos sesenta, el propsito explcito del DRI
es la vinculacin del campesino a la produccin para el mercado crendole condiciones de
supervivencia a la economa campesina, no a travs de reparto de tierras, lo cual garantizara
una produccin de subsistencia, sino a travs del fortalecimiento de condiciones internas de esta
economa campesina, lo cual garantiza un ingreso de subsistencia, mediante la integracin a la
esfera de la circulacin. Puesto en otros trminos, la poltica de los aos sesenta sustrae la mano
de obra del mercado de trabajo para evitar el desempleo abierto (es lo que significa produccin
de subsistencia), hacindole cumplir a la economa campesina el papel de rebajar el valor de los
bienes salario.
Por otra parte, el propsito mismo de la poltica, supone que el programa se adelantar con
prioridad para ciertas esferas de la economa, aquellas que estn en capacidad de aprovechar,
bien sea por la extensin de la propiedad o bien por el nivel tcnico preexistente, las condiciones
que el programa les brinda. Ello quiere decir que el programa se dirige al campesinado medio
que acrecentar la utilizacin de trabajo asalariado acelerando la desaparicin del campesinado
pobre.
De este modo, el DRI complementa el desarrollo de la gran propiedad, en cuanto a travs de la
conservacin y fortalecimiento de aquellos sectores de la economa campesina capaces de
vincularse al mercado, se produce una especializacin en el interior de la agricultura
encargndose aquella de la produccin de alimentos y eliminando la competencia que esto
supone para la agricultura comercial, lo cual agiliza en sta la produccin de exportacin al no
tener que dedicar recursos a la produccin de alimentos para consumo interno y finalmente,
acelerando la disolucin de los sectores productivamente rezagados ampliando la disponibilidad
de trabajo asalariado para ambos tipos de agricultura.
La accin del Estado, mediatizada as por el estrecho dominio que sobre l ejercen los grupos
dominantes de la burguesa, no se dirige siquiera a la estatizacin de sectores productivos que
pudieran considerarse estratgicos (salvo algunos sectores de servicios, y una que otra actividad
industrial en asocio del capital extranjero), sino que se circunscribe, en lo fundamental, a la esfera
de la circulacin del capital, particularmente a la rbita del capital financiero, reestructurando a
partir de ellas las condiciones en que opera el capital privado.
Si durante la fase propiamente sustitutiva las funciones econmicas del estado se ocupaban, en
un sentido global, de consolidar el proceso de industrializacin acelerando la formacin de capi-
tal, fortaleciendo las condiciones de valorizacin del capital local y amortiguando los efectos de
las crisis externas, despus de 1967 se ocuparon progresivamente, ms que de acrecentar direc-
tamente los volmenes de acumulacin -aunque ello no deje de ser importante- de impulsar las
transferencias de capital y de plusvala hacia los sectores exportadores con el empeo de
convertirlos en los sectores de punta de la acumulacin industrial, y de crear condiciones
complementarias a este propsito en aquellos sectores no vinculados directamente al sector
externo. El trasfondo ideolgico neoliberal en el que progresivamente se va inscribiendo la
poltica econmica (el hecho es ms evidente a partir del plan de estabilizacin de 1974), hace
que estas transferencias de capital deban desarrollarse hasta lograr las condiciones de
competitividad en los mercados internacionales, lo cual supone, a su vez en el manejo interno
de la poltica econmica, que la acumulacin no se desarrolle ya ms a partir de los subsidios a
la formacin de capital (a travs del subsidio a las tasas de inters y del abaratamiento del
componente importado del capital constante), sino a partir de la eficiencia del aparato productivo.
En este sentido, no se trata ya de una intervencin a posteriori que corrija las fallas de la iniciativa
privada (como en la fase sustitutiva) sino ms bien de una intervencin ex aute, como diran los
economistas, que fije las reglas del juego en que ha de operar el capital privado, garantizndole
a ste particularmente unas mejores condiciones de explotacin de la fuerza de trabajo.
Un examen amplio de la industrializacin entre 1925 y 1950, puede verse en CEPAL Anlisis y
proyecciones del Desarrollo Econmico de Colombia Naciones Unidas, Mxico 1957; La
Contribucin al Estudio del Desempleo en Colombia, de CIE-DANE (Bogot, 1971) recoge una
abundante informacin y un preciso anlisis del perodo 1950-1970; para 10 aos posteriores la
presentacin ms sistemtica es la de Salomn Kalmanovitz Auge y Receso del Capitalismo
Colombiano en Revista Ideolgica y Sociedad No 16, enero-marzo 1976; Una visin global de
las caractersticas de la industrializacin sustitutiva se encuentra en Mario Arrubla Ensayos sobre
el Subdesarrollo Colombiano Ed. La Carreta; Sobre el proceso de monopolizacin puede verse
Gabriel Misas: Contribucin al Estudio del Grado de Concentracin de la Industria Colombiana
Ed. Tiempo Presente, Bogot, 1975; sobre la inversin extranjera, Juan Ignacio
Arango Inversin Extranjera en la Industria Manufacturera en DANE, Boletn de Estadsticas
Nos. 302-303,1976.
Los aspectos de corto plazo de la poltica del Sector Externo pueden verse en Luis Bernardo
Flrez El Sector Externo en los Ciclos de la Economa Colombiana, en Revista Cuadernos
Colombianos No. 3, 1974; sobre la Poltica Agraria despus de 1970, puede verse Vctor M.
Moncayo La Ley y el Problema Agrario en Colombia y Alcides Gmez Poltica Agraria de Lpez
y Ley de Aparcera ambas en revista Ideolgica y Sociedad Nos. 14-15, julio-dic. 1975; Los
diversos aspectos de la poltica Econmica del Gobierno de Lpez han sido tratados en la
publicacin peridica Controversias hechas por el Centro de Investigaciones y Accin Social
(CIAS).