ARTIGOS
A utilizao das estatsticas criminais no
planejamento da ao policial: cultura e
contexto organizacional como elementos
centrais sua compreenso
Ana Lusa Vieira de Azevedo
Doutoranda em administrao pela Fundao Getlio Vargas,
Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas. Rio
de Janeiro, RJ Brasil. Mestre em sociologia pela Universidade
Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Filosofia e Cincias Sociais.
Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatsticas, Escola Nacional de Cincias
Estatsticas. Rio de Janeiro, RJ - Brasil
E-mail: analuisa.azevedo@bol.com.br
Vicente Riccio
Doutor em sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do
Rio de Janeiro (Iuperj). Professor adjunto da Escola Brasileira de
Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas
(Ebape-FGV). Rio de Janeiro, RJ - Brasil
E-mail: vriccio@fgv.br
Marco Aurlio Ruediger
Doutor em sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do
Rio de Janeiro (Iuperj). Professor adjunto da Escola Brasileira de
Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas
(Ebape-FGV). Rio de Janeiro, RJ Brasil
E-mail: ruediger@fgv.br
Resumo
A utilizao da informao no planejamento da atividade
policial se coloca como uma das principais questes
no debate sobre os paradigmas de segurana pblica
contemporneos. Dessa forma, as estatsticas criminais
situam-se como importante instrumento neste processo.
Este artigo busca promover uma reflexo sobre o
uso das estatsticas criminais pelos profissionais de
segurana pblica como uma fonte de informao
para o planejamento de suas aes. Para tal, foram
abordadas trs variveis consideradas centrais para
o desenvolvimento da discusso: os paradigmas
de policiamento contemporneos, a utilizao e as
funcionalidades das estatsticas no planejamento da
atividade policial, e a utilizao das estatsticas criminais
por parte dos profissionais de segurana pblica tendo em
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vista o contexto organizacional no qual esto inseridos.
A concluso do artigo aponta para a necessidade de
se observarem a cultura e a estrutura das instituies
policiais como elementos centrais no desenvolvimento de
um modelo de policiamento marcado pela inteligncia,
pr-atividade e preveno criminalidade.
Palavras-chave
Segurana pblica. Instituies policiais. Estatsticas
criminais. Planejamento da atividade policial. Uso da
informao.
The use of criminal statistics in the
planning of police activities: culture and
organizational contexts as central elements
to its understanding
Abstract
The use of information on the planning of police activities
is one of the core issues concerning the debate on the
contemporary public security paradigms. Thus, the
criminal statistics are an important instrument in this
process. This article promotes a discussion about the
usage of criminal statistics as a source of information in
their planning actions. Three variables were considered
on the papers development: the contemporary policing
paradigms; the usage and the functionalities of criminal
statistics in their planning activities; and the usage
of criminal statistics by law enforcement officers and
their organizational context. As a conclusion, the paper
considers the necessity to observe the culture and
structure of police institutions as a key element in a model
of policing based on intelligence, pro-activity and crime
prevention.
Keywords
Public security. Police institutions. Criminal statistics.
Police activities planning. Information use.
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 Ana Lusa Vieira de Azevedo / Vicente Riccio / Marco Aurlio Ruediger
INTRODUO
O presente artigo analisa a utilizao das estatsticas
criminais na gesto de polticas de reduo da violncia.
A mudana advogada em relao ao paradigma da
segurana pblica, contemporaneamente, apresenta
forte nfase na integrao com a comunidade, na
adoo de tecnologias da informao e na utilizao
de mecanismos de avaliao. Todos esses elementos
contribuem para uma ao voltada adoo de
prticas preventivas de controle da criminalidade e
demandam, por sua vez, uma mudana nos padres
organizacionais vigentes nas instituies policiais.
A utilizao da informao no planejamento da
atividade policial uma questo importante, pois
est relacionada a uma mudana significativa em
seu modelo de atuao, marcado pela inteligncia,
pr-atividade e preveno. A mudana envolve
diversos aspectos, como a cultura profissional, o
modelo organizacional e a persistncia de um modelo
reativo de policiamento. preciso reconhecer que
a anlise criminal pode englobar informaes de
diversas naturezas, como as sigilosas provenientes
de informantes, as estruturais (como o efetivo
policial e a quantidade de viaturas disponveis) at
dados sociodemogrficos. Contudo, acredita-se que
as estatsticas criminais situam-se como um dos
instrumentos centrais nesse processo, razo pela qual
constituem objeto de discusso do presente texto.
Este artigo tem como objetivo promover uma
reflexo acerca da utilizao das estatsticas criminais
por parte dos profissionais de segurana pblica
para o planejamento de suas aes. Logo, o texto
apresentado busca aprofundar as questes relativas
utilizao desta fonte de informao no mbito
das instituies policiais e os fatores que favorecem
e dificultam o seu uso. Tal anlise foi estruturada
tendo em vista as caractersticas do modelo
contemporneo de policiamento que preconiza a
utilizao da estatstica como elemento fundamental
na construo da anlise criminal.
Nesse sentido, reconhece-se que esse um tema
transversal que ultrapassa os limites da discusso
10
do campo da segurana pblica e se relaciona com
as questes concernentes ao desenvolvimento
dos sistemas de informao e ao contexto de
sua utilizao, bem como em relao cultura
organizacional das instituies policiais. Contudo,
o foco do presente artigo a discusso acerca
dos aspectos culturais e institucionais necessrios
incorporao do uso da estatstica criminal no
planejamento da ao policial. Ou seja, o trabalho
ressalta a relevncia desses aspectos em um modelo
de gesto da informao no qual a utilizao das
estatsticas criminais um elemento central. Dessa
forma, o artigo no aborda o mtodo de anlise
criminal stricto sensu. A perspectiva adotada pelo
trabalho vai ao encontro da natureza interdisciplinar
caracterstica da cincia da informao. Cabe
destacar, ainda, que a sociedade contempornea
marcada, cada vez mais, pela maior presena das
tecnologias da informao em seu cotidiano. O
presente trabalho busca analisar o contexto em que
um sistema de informao constitudo, levando-
se em considerao os aspectos organizacionais,
culturais e de seus usurios, principalmente em
razo de seu impacto na construo de polticas de
segurana inovadoras. O texto marcado por uma
perspectiva interdisciplinar, na qual a informao
analisada em razo de mltiplos aspectos. Essa
abordagem contribui para o campo da cincia da
informao na medida em que os seus estudos
contemporaneamente buscam incorporar os
saberes de diversas disciplinas, como a matemtica,
a sociologia, a semiologia, a psicologia, dentre
outras. Desse modo, assume-se uma perspectiva
de complexidade e compreenso da presena
e utilizao da informao nos mais distintos
contextos sociais (ARAJO, 2003).
O artigo est dividido em quatro sees e a
concluso. A primeira aborda os paradigmas de
controle da criminalidade contemporneos; a
segunda analisa os conceitos de informao e
inteligncia e o papel das estatsticas criminais; a
terceira discute a utilizao e as funcionalidades das
estatsticas no planejamento da atividade policial; a
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A utilizao das estatsticas criminais no planejamento da ao policial: cultura e contexto organizacional como elementos centrais...
quarta seo trata da utilizao das estatsticas por
parte dos profissionais de segurana. Ao final, a
concluso analisa os pontos crticos relacionados
difuso de sua utilizao no contexto de um
policiamento fundado em prticas preventivas.
OS ATUAIS PARADIGMAS DE CONTROLE
E PREVENO DA CRIMINALIDADE
Diante do problema da segurana pblica, novas
abordagens a respeito do controle e preveno da
criminalidade foram estabelecidas, bem como em
relao ao policiamento. Esse processo deriva das
deficincias observadas no modelo reativo clssico
de policiamento. A adoo de tais parmetros
intensificou-se a partir dos anos 70 com o policiamento
orientado resoluo de problemas (problem-oriented
policing); o policiamento comunitrio (community policing)
e o policiamento orientado inteligncia (intelligence-
led policing), como as trs linhas mais significativas de
mudana (PLANT; SCOTT, 2009).
Para melhor compreend-las, preciso considerar
que essas abordagens vm sendo discutidas muitas
vezes de forma transversal, inseridas no mesmo
processo de tentativas de atribuir novas vises sobre
como a polcia deve lidar com o problema do crime.
Na dcada de 70 do sculo XX, tais abordagens
comearam a ganhar fora com a ascenso das
perspectivas do policiamento orientado resoluo
de problemas e do policiamento comunitrio
(NEWBURN, 2005).
A discusso sobre o policiamento orientado
resoluo de problemas inaugura-se com Herman
Goldstein, por meio de clebre artigo publicado
em 1979. Nesse texto ele defende a posio de
que a polcia precisa ter uma preocupao mais
sistemtica com o produto final de seus esforos,
que o combate criminalidade. Logo, ela no deve
ficar restrita a uma atuao burocrtica e voltada
exclusivamente sua competncia administrativa.
Os esforos da polcia devem estar direcionados
para os problemas com os quais deve lidar. Assim,
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o policiamento deve buscar prevenir e combater o
crime (GOLDSTEIN, 1979).
Goldstein associa a definio de problemas
s situaes que os cidados consideram
responsabilidade da polcia, como os roubos de
rua, os assaltos residncia, os casos de violncia
domstica, o vandalismo, os atos de terrorismo e
todos os tipos de eventos que causem insegurana.
No se trata da eliminao de tais problemas, mas de
sua reduo. Assim, evita-se a sua repetio e obtm-
se a otimizao de suas aes. Busca-se inicialmente
a identificao dos padres dos incidentes. Em etapa
posterior, a anlise de suas causas estabelecida e
formas de interveno so efetivadas, como tambm
se determinam mecanismos de avaliao para suas
aes (GOLDSTEIN, 1979).
A perspectiva definida por Goldstein tem influenciado
diversas prticas de policiamento em todo o mundo,
pois ressalta a preveno como instrumento de
conteno da violncia (NEWBURN, 2005). Tal
integrao permite a obteno de informaes sobre
crimes ocorridos, ou em vias de ocorrer, bem como
sobre criminosos, que tm impacto significativo na
reduo da violncia. Ou seja, a informao passa
a ganhar importncia cada vez maior na construo
de um novo modelo de policiamento, no qual a
utilizao das estatsticas tem grande peso.
Conforme Kelling e Moore (2005) destacam,
o policiamento comunitrio incorporou as
ideias de preveno e soluo de problemas
introduzidas por Goldstein. A partir dos anos 80 e
90, o policiamento orientado a problemas assistiu
ascenso do policiamento comunitrio como uma
nova perspectiva de aes em prol da segurana
pblica. Embora tenha o foco na resoluo de
problemas e na preveno, no caso do policiamento
comunitrio, a participao da sociedade central
sua configurao. Alm disso, o policiamento
comunitrio no se resume a projetos especficos,
mas sim a processos mutveis de tomadas de deciso
que acabam deixando a definio de prioridades
e os recursos para implement-las nas mos dos
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moradores e dos policiais que servem nas respectivas
reas. Assim, o suporte de informao adequado
anlise das causas do crime e de seu surgimento
essencial para polticas de segurana baseadas na
integrao com a comunidade (SKOGAN, 2006).
Em termos mais especficos, Skogan e Hartnett
(1997) consideram o policiamento comunitrio
como uma estratgia organizacional que redefine os
objetivos da ao da polcia a partir dos seguintes
princpios: a descentralizao dos nveis hierrquicos
da organizao e a reorientao do patrulhamento,
com base no dilogo entre a polcia e a comunidade;
o foco na resoluo de problemas da comunidade;
a necessidade de a polcia ser sensvel s demandas
do pblico na definio de prioridades e tticas, bem
como o compromisso de ajudar as comunidades a
resolverem seus problemas relacionados ao crime.
A aplicao prtica dos princpios estruturantes do
policiamento comunitrio importa em transformaes
significativas para as instituies policiais, que para a
adoo em larga escala desses programas necessita
de processos de mudana tanto em sua estrutura
quanto em sua cultura (ADAMS, ROHE & ARCURY,
2002). Alm disso, a prtica policial incorpora, cada
vez mais, a utilizao de sistemas de tecnologias da
informao com a finalidade de prevenir, reprimir
e resolver crimes. A diversidade desses sistemas
pode ser observada nas estatsticas, na utilizao de
monitoramento digital e na interceptao telefnica,
dentre outros. No caso do presente trabalho, a
discusso recai sobre as estatsticas criminais, que so
a base para o planejamento de polticas modernas de
segurana pblica.
A participao da comunidade na preveno
e resoluo de problemas a fim de se evitar a
decadncia urbana e, por consequncia, o aumento
dos ndices de criminalidade, tem seu primeiro
marco de referncia em artigo publicado por Wilson
e Kelling (1982), denominado Broken Windows. Estes
autores afirmavam serem os problemas locais, como
pequenos crimes e incivilidades cotidianas, decisivos
no crescimento dos ndices de criminalidade. Esses
12
leves sinais acarretariam, posteriormente, crimes
mais graves. Tal artigo teve grande repercusso,
tanto em termos acadmicos, quanto em relao a
polticas pblicas.
As ideias ali contidas forneceram, por exemplo,
os fundamentos tericos para o programa de
Tolerncia Zero (SOARES, 2008). O programa
acabou ganhando visibilidade na dcada de 1990,
quando foi adotado pelo prefeito da cidade de Nova
York, Rudolph Giuliani, obtendo como resultados
a reduo das taxas de criminalidade. Seu foco
est na aplicao rigorosa da lei pelos agentes de
polcia. Entretanto, ele tambm alvo de crticas em
funo da nfase no rigor de suas aes, que podem
trazer consequncias involuntrias negativas tanto
para as operaes do sistema da justia criminal
local, quanto para as relaes polcia-comunidade
(PLANT; SCOTT, 2009). Um ponto a ser destacado
a incompreenso que se estabelece entre os termos
Tolerncia Zero e Broken Windows. O primeiro
refere-se a uma poltica baseada na ao sobre as
pessoas que praticam um delito a fim de que no
cometam crimes. J o segundo termo trata do foco
na proteo comunidade, pois o descuido em
relao a ela acarreta um processo de decadncia
cada vez mais acentuado (SOARES, 2008).
A experincia do Tolerncia Zero trouxe outras
inovaes, por exemplo o Compstat, que pode ser
definido como uma tcnica de gesto de processos
orientada por metas, baseada na utilizao de
tecnologia computacional, estratgia operacional e
responsabilidade gerencial para estruturar o modo
como o departamento de polcia fornece servios
voltados para o controle da criminalidade. Logo,
o Compstat no um mtodo de mapeamento do
crime por si s, mas um instrumento de gesto
baseado em informao gerada pela tecnologia da
informao (RATCLIFFE, 2004). Sua utilizao
teve impactos significativos na experincia de Nova
York nos anos 90 e foi expandida para outros
departamentos de polcia, dentro e fora dos Estados
Unidos (NEWBURN, 2005; SOARES, 2008).
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A utilizao das estatsticas criminais no planejamento da ao policial: cultura e contexto organizacional como elementos centrais...
Autilizao e tecnologias da informao de maneira
intensa verificou-se, tambm, no desenvolvimento
do programa de policiamento comunitrio de
Chicago, que adotou uma perspectiva de participao
com a comunidade, em vez do foco nos pequenos
delitos, tal qual o Tolerncia Zero (SKOGAN, 2006).
Como se observa, a informao passa a ser um
elemento central na construo de polticas de
segurana pblica, razo pela qual um dos aspectos
mais marcantes nesse processo a necessidade
de mudana cultural nas instituies policiais, a
fim de incorpor-la em profundidade. Para efetiva
mudana nos padres de policiamento, a utilizao
da informao fundamental. Nesse sentido, h
uma relevncia entre os problemas aqui levantados
e o campo da cincia da informao, visto que ele
no se ocupa apenas da utilizao da informao
estatstica, mas aborda os fenmenos relacionados
produo, ao processamento, disseminao,
organizao, ao armazenamento, recuperao, ao
uso e interpretao da informao. Ou seja, a cincia
da informao dialoga com diversas disciplinas, e tal
perspectiva multidisciplinar adotada pelo presente
trabalho (BRAGA, 1995).
Ademais, o sistema Compstat caracteriza-se pela
utilizao de dados criminais com o mapeamento
geogrfico das reas a serem policiadas. Esse
instrumento est associado a tcnicas como o
mapeamento de zonas quentes (hotspot mapping)1,
que so definidas a partir da utilizao das estatsticas
criminais. Ainda que o processo Compstat seja
uma prestao de contas da gesto, o mapeamento
da criminalidade passou a ser a referncia para a
eficcia de um comandante de polcia (RATCLIFFE,
2004). Na prtica, porm, a implementao do
Compstat nos departamentos de polcia americanos
apresentou dificuldades de carter institucional. As
mudanas de carter tcnico do Compstat, por sua
vez, foram objeto de grande resistncia no interior
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Consiste na definio geogrfica de reas de concentrao de
crimes por meio de tcnicas computacionais em que o policiamento
pode ter impacto significativo (Ratcliffe, 2004).
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das instituies policiais (WILLIS; MASTROFSKI;
WEISBURD, 2007).
Para Ratcliffe (2004), esse processo de experimentao
operacional est desafiando as crenas fundamentais
e as atitudes policiais e gestores de suas organizaes
sobre o que constitui um policiamento eficaz.
necessria a ocorrncia de um treinamento para
que a polcia interprete a anlise de produtos da
anlise criminal. Assim, o modelo de policiamento
voltado inteligncia no pode ser implementado
de forma eficaz sem um treinamento especfico dos
gestores das organizaes, a fim de que possam
melhor compreender as informaes e anlises
apresentadas. Por tal razo, o incremento da
capacidade tcnica dos analistas criminais essencial
nesse processo, visto que informao depende de
interpretao. Profissionais qualificados so os
responsveis por isso.
O modelo de policiamento orientado inteligncia
(intelligence-led policing) busca uma perspectiva
diferenciada, baseada na anlise de dados, na
obteno de informao e gerao de inteligncia,
a fim de instruir a tomada de deciso por parte dos
gestores das organizaes policiais. Em razo dos
recursos escassos, materiais e humanos, a utilizao
da informao bsica otimizao da ao policial,
razo pela qual o esforo em direo reorientao
da ao da polcia no exerccio da sua autoridade e
competncias nicas pode ser otimizado por meio
da inteligncia (RATCLIFFE, 2008).
O policiamento orientado inteligncia um modelo
gerencial e uma filosofia de gesto na qual a anlise
de dados, a obteno de informao e a gerao de
inteligncia so essenciais para um modelo objetivo
de tomada de deciso que facilite a reduo do crime.
Sua adoo requer esforo acordado por todas as
partes envolvidas no policiamento, tais como os
analistas, operadores e altos dirigentes. No caso
dos analistas, as informaes devem fundamentar
aes tticas e estratgias, sejam elas de dimenso
operacional ou de longo prazo. Em se tratando
dos operadores, necessria a coleta de dados bem
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estruturada e a obteno de informao a fim de
traar anlises inteligentes com todas as informaes
em curso. Por fim, esse processo exige dos altos
dirigentes um preparo para engajar ativamente os
analistas e os operadores, agindo de modo a distribuir
recursos de acordo com as prioridades definidas a
partir da utilizao de inteligncia no planejamento
da ao policial. Nesse caso, as estatsticas criminais
possuem papel central, pois elas consolidam as
informaes que fornecem a base para a tomada
de deciso. Assim, h um conjunto de elementos
inter-relacionados na utilizao das estatsticas que
envolve a cultura profissional, a organizao e a
transformao de informao em inteligncia. Estes
aspectos, como visto at o momento, so essenciais
discusso de um modelo de gesto da informao
que incorpora a utilizao de estatsticas criminais
para o planejamento da ao policial.
INFORMAO E INTELIGNCIA: O
PAPEL DAS ESTATSTICAS CRIMINAIS
Um ponto a ser ressaltado a diferena entre o
conceito de inteligncia e o de informao. Embora
muitas vezes sejam aceitos como sinnimos, a
informao por si s no inteligncia, pois no h produz informao que permite a elaborao de
inteligncia sem anlise. A inteligncia no o que
coletado. Ela o resultado da anlise dos dados
coletados (BUREAU OF JUSTICE ASSISTANCE,
2005).
Alm disso, o dado uma referncia no elaborada
e ainda no interpretada , que em sua forma bruta
no conduz ao entendimento de um fato dentro
de um contexto (PEREIRA, 2006). A informao
o dado trabalhado que propicia o aumento do
conhecimento e a informao estatstica e, mais
especificamente, pode servir de suporte para o
diagnstico do ambiente e a formulao de polticas
pblicas. Assim, o dado representa a informao
que deve ser processada e divulgada para ser
transformada em conhecimento e ser analisada para
auxiliar na tomada de deciso. Isto , ser utilizada de
maneira inteligente (GRACIOSO, 2003). Ouseja,
14
o dado processado por um usurio para que se
transforme em informao, a qual ser processada
em um contexto especfico marcado pela expectativa
de seus usurios (OAKFORD; WILLIAMS, 2011).
De modo semelhante, Amey, Hale e Uglow (1996,
p.45) caracterizam informao como uma srie
de observaes, medies ou fatos; conhecimentos
de eventos ou situaes especficas e oportunas.
A inteligncia definida como informaes
analisadas na tomada de decises para o emprego
de recursos na preveno do crime ou na represso
de criminosos. Logo, a anlise da informao
indispensvel ao processo de tomada de deciso dos
gestores, principalmente em se tratando dos novos
modelos de policiamento.
Para Ractcliffe (2008), a inteligncia direcionada
anlise criminal de qualidade deve incorporar
no apenas as informaes de vigilncia, obtidas
junto a criminosos e informantes, que so o meio
mais comum de atuao da polcia, mas necessita
integrar os dados produzidos pela polcia, os
dados socioeconmicos e demais dados de outras
instituies pblicas relacionados de algum modo
questo da segurana. A partir dos dados se
inteligncia. Assim, existe a necessidade de melhor
integrao dos sistemas de informao postos
disposio da polcia para que ampla variedade de
dados e fontes permita a definio de um quadro
do ambiente criminoso. A inteligncia primordial
para o planejamento estratgico e para melhor
orientao de recursos e decises gerenciais. Por
isso, a incorporao da inteligncia ao processo
de planejamento depende do compartilhamento
de informaes a fim de que se torne uma poltica
sustentvel, em vez de uma prtica informal nas
organizaes de segurana. Ou seja, uma mudana
cultural e institucional deve ser estruturada e
sustentada no interior dessas organizaes.
Para Gottlieb, a anlise criminal caracteriza-se por
um conjunto de processos sistemticos direcionados
ao provimento de informao oportuna e pertinente
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A utilizao das estatsticas criminais no planejamento da ao policial: cultura e contexto organizacional como elementos centrais...
sobre padres do crime e suas correlaes de
tendncias, de modo a apoiar as reas operacional e
administrativa no planejamento e na distribuio de
recursos para a preveno e supresso das atividades
criminais (GOTTLIEB apud BORGES; BAYMA;
ZOUAIN, 2009, p.96). Logo, a anlise criminal
suporta vrias atividades, incluindo a implantao
de patrulhamento, operaes especiais e unidades
tticas, investigaes, planejamento e pesquisa,
preveno do crime e servios administrativos
como oramento e planejamento de programas
(OSBORNE; WERNICKE, 2003). A adoo da
anlise criminal permite um ganho de eficcia na
ao policial. Contudo, o simples reconhecimento
de seus mritos no significa que seja incorporada
de imediato pelas instituies policiais. Ao contrrio,
a adoo de um modelo de ao baseado na anlise
criminal depende tambm de aceitao por parte
dos integrantes das instituies policiais.
Conforme Osborne e Wernicke (2003), o campo
da anlise criminal tem como base o avano
da tecnologia e a possibilidade de anlise de
uma quantidade maior de dados. Seu principal
objetivo a produo de inteligncia destinada
aos investigadores, aos policiais responsveis pelo
patrulhamento e, principalmente, aos gestores
com o objetivo de qualificar o trabalho da polcia
em todos os seus matizes, que a preveno e a
represso ao crime e a manuteno da paz social.
Nesse contexto, a utilizao das estatsticas criminais
altera rotinas consolidadas nas estruturas das
organizaes policiais e pode ser objeto de grande
resistncia (VELLANI, 2010).
Newburm (2005) indaga a respeito da ligao
entre o policiamento orientado resoluo de
problemas, o policiamento comunitrio e as mais
recentes mudanas no policiamento associadas ao
Compstat (e a introduo do policiamento orientado
inteligncia). A ligao seria a informao, bem
como o pressuposto de que a gesto e a utilizao da
informao so o cerne do policiamento moderno
eficaz. Desse modo, a adoo da inteligncia como
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base da ao policial permitiria um trabalho mais
preventivo por parte da polcia, em vez de adotar
uma prtica reativa. O modus operandi referido
anteriormente tpico do modelo burocrtico
de policiamento, que se baseia na reao a um
evento ocorrido ou em vias de acontecer, e tem
no patrulhamento motorizado sua principal
caracterstica (MOORE, 1992).
Assim, preciso reconhecer que as estatsticas
criminais detm importante papel na anlise
criminal e podem ser aplicadas no planejamento das
atividades policiais. Alm disso, cumpre destacar que
as estatsticas esto relacionadas a uma sequncia
de operaes caracterizadas pela produo,
processamento e disseminao de informaes
(SILVA, 2005). Por fim, tais operaes representam
um fluxo de trabalho, pessoas e informaes em que
tanto os aspectos tcnicos dos modelos de gesto
quanto as caractersticas culturais da organizao
devem ser consideradas (LAURINDO, 2008).
No caso da segurana pblica, ressalta-se a
importncia de se considerarem os sistemas de
informao sob uma perspectiva local para o
planejamento das aes policiais. Os sistemas
locais de informao visam a coletar, analisar e
divulgar importantes dados eletronicamente, ou
seja, com o auxlio de recursos computacionais.
Segundo Oakford e Williams (2011), a vantagem dos
sistemas locais est na sua capacidade de fornecer
informaes mais precisas, permitindo maior
detalhamento geogrfico e dados mais atuais.
A prtica policial baseada na inteligncia obtida a
partir da anlise das estatsticas criminais parte
do cotidiano de diversas polcias no mundo. Um
estudo realizado sobre a cidade de Memphis, nos
Estados Unidos, aponta sua importncia na reduo
da criminalidade. De acordo com Schiller (2011), a
utilizao de tecnologias, com pacotes estatsticos e
de georreferenciamento, ajudam no direcionamento
do trabalho policial, trazendo resultados positivos
com a reduo da criminalidade. Todavia, o sistema
15
 Ana Lusa Vieira de Azevedo / Vicente Riccio / Marco Aurlio Ruediger
deve ser considerado em uma perspectiva mais
ampla, no somente em razo de seu aspecto
tcnico, mas tambm em funo do usurio, de
suas demandas e contexto (FIALHO; ANDRADE,
2007).
A UTILIZAO DAS ESTATSTICAS E OS
PROFISSIONAIS DE SEGURANA
Outro aspecto a ser destacado o fato de que o
termo estatstica pode se referir a ampla gama de
informaes, desde dados econmicos at itens
sobre sade e educao. Os dados podem ser
obtidos por meio de pesquisas oficiais e dos registros
administrativos dos rgos pblicos (SILVA, 2005).
No caso das estatsticas criminais, as informaes
so comumente obtidas com base nos registros
dos crimes notificados pela populao aos rgos
policiais.
Em se tratando da utilizao das estatsticas
criminais, importante destacar o relatrio clssico
publicado em 1931 (Relatrio Wickersham) acerca
do crime e da aplicao da lei, que defendia vasta
reforma das polcias. Os problemas apontados no
documento foram: a falta de profissionalismo entre
os profissionais da poca; ausncia de formao
especfica; corrupo e brutalidade, e o uso de
procedimentos ilegais na aplicao da lei. Dentre
os resultados do relatrio, a recomendao para o
estabelecimento de estatsticas criminais destinadas
ao planejamento da ao policial foi estabelecida
(MANNING, 1978).
As estatsticas criminais tornaram-se, de acordo com
Manning (1978), parte importante das atividades da
polcia. O registro do crime permite uma anlise de
sua incidncia a partir daqueles eventos relatados.
Apesar disso, a diferena entre a taxa real e os crimes
conhecidos pode ser denominada cifra negra do
crime, ou no original em ingls dark figure of crime.
Isso importante para se observar o impacto das
estatsticas no planejamento da atividade policial.
16
Soares (2008), em estudo sobre homicdio no Brasil,
ressalta este problema da no notificao dos crimes,
pois os registros s incluem o informado pela
populao, que possui restries em procurar os
servios pblicos em geral, e a polcia em particular.
O autor demonstra que boa parte das tentativas
de homicdio observadas em sua pesquisa no foi
denunciada polcia e consequentemente no foi
contabilizada nas estatsticas. Isso tambm pode ser
observado em relao aos crimes de agresso sexual
e furtos, que tm percentual de notificao muito
baixo (MUSUMECI, 2007).
Como atesta Batittucci (2007), a contabilidade oficial
dos crimes por meio de registros administrativos,
como Boletins de Ocorrncia (ou Registros de
Ocorrncias) ou Declaraes de bito, possuem
problemas que vo desde a falta da abrangncia
dos dados e da subnotificao dos crimes, at a
questes relativas prpria metodologia da coleta,
processamento ou interpretao das informaes.
Logo, a organizao das estatsticas e a disseminao
de sua utilizao central a uma poltica de mudana
de paradigma da ao policial.
Um risco presente o fato de a utilizao das taxas
criminais resultar em uma funo estritamente
de controle organizacional, na qual a principal
preocupao so as taxas de crime, e no as suas
causas reais. Aumentos ou diminuies nos registros
podem resultar em falsa impresso acerca de sua
ocorrncia. De acordo com Manning (1978), a
atividade da polcia est sujeita a vrias contingncias,
e a utilizao dos recursos tecnolgicos na preveno
da criminalidade no ser suficiente se no houver
uma definio exata a respeito de como a tecnologia
ser aplicada e quais resultados sero esperados.
Para ele, constitui princpio bsico da administrao
pblica que a poltica feita nos escales superiores
de uma organizao s ser eficaz, se todos os nveis
sucessivamente inferiores da hierarquia estiverem
em conformidade com a poltica e forem capazes
de realiz-la.
Ci. Inf., Braslia, DF, v. 40 n. 1, p.9-21, jan./abr., 2011
A utilizao das estatsticas criminais no planejamento da ao policial: cultura e contexto organizacional como elementos centrais...
Souza (2008) reconhece que um dos maiores desafios
colocados atualmente para as organizaes policiais
que potencializem sua capacidade de produo,
organizao e processamento de informaes de
maneira sistemtica. As organizaes policiais
precisam desenvolver uma metodologia de gesto
que oriente ao mesmo tempo o planejamento
estratgico e operacional de suas atividades em
relao avaliao e o monitoramento de seus
resultados, baseadas em evidncias e anlises.
Logo, necessrio maior comprometimento das
organizaes policiais com um modelo de gesto da
informao e de resultados, de modo que estejam
capacitadas em implementar formas mais eficazes
e proativas na soluo de problemas.
Para Jannuzzi (2001), o planejamento pblico
deve incorporar a coordenao das atividades dos
agentes estatais participao da sociedade, com
a finalidade de estabelecer polticas voltadas a um
fim especfico. Tais elementos so relevantes em
todos os tipos de polticas pblicas, e por esta
razo um sistema de indicadores necessrio
mensurao dos seus resultados. Estatsticas so
peas fundamentais na composio de sistemas de
monitoramento e a sua aplicao efetiva envolve
uma mudana no interior das organizaes. A
capacitao para interpretar as informaes obtidas
e o reconhecimento de sua importncia por parte de
seus usurios bsica ao seu bom funcionamento.
Da a relevncia da utilizao das estatsticas
criminais pelas organizaes policiais estar alicerada
em uma mudana cultural profunda em relao sua
aplicao, bem como em mecanismos institucionais
que valorizem sua incorporao ao planejamento
cotidiano de suas aes.
OS DIFERENTES ATORES ENVOLVIDOS
NO PROCESSO DE UTILIZAO DAS
ESTATSTICAS CRIMINAIS
Ao se falar de segurana pblica, a primeira
associao com a polcia como agente responsvel
por combater o crime. Entretanto, alm de lidar
Ci. Inf., Braslia, DF, v. 40 n. 1, p.9-21, jan./abr., 2011
com crimes mais conhecidos, como homicdio,
estupro, roubos e furtos, ela trata outras questes
de sociabilidade que no se configuram como
crimes. Isso, por sua vez, acarreta uma rotina na
qual se lida com inmeros problemas de segurana,
que diferem entre si e exigem respostas distintas
(PLAN; SCOTT, 2009). Logo, o trabalho policial
implica equilbrio e priorizao de objetivos, pois
essa instituio possui um papel multifacetado
na sociedade .
Em relao ao processo de utilizao das estatsticas
criminais, importante destacar que a polcia pode
atuar em suas diversas etapas; estando envolvida
no s na coleta dos dados, contabilizando os
crimes ocorridos, como tambm na utilizao
desse material para auxiliar no controle dos eventos
criminosos. Por tal motivo, sua disseminao no
interior da organizao policial deve ser respaldada
em seu planejamento e incorporada por seus
usurios em todos os seus nveis organizacionais.
Faz-se oportuno registrar que alguns sistemas de
informao e seus usurios possuem caractersticas
particulares que devem ser consideradas no seu
processo de utilizao. Este o caso das estatsticas
criminais, que representam um sistema no qual tanto
o produtor quanto o usurio da informao podem
estar inseridos na mesma estrutura organizacional
(SILVA, 2005). Alm disso, a aplicao da estatstica
pode mudar prticas e estruturas no poder
estabelecidas no interior das instituies policiais,
razo pela qual sua adoo objeto de grandes
resistncias em muitos casos.
Estudos como o de Gottschalk e Solli-Saether
(2007) relacionam os efeitos positivos que o uso de
tecnologias de informao pode ter no desempenho
policial. Contudo, no se deve acreditar que a
transformao organizacional algo simples e
fcil de ser atingido (MOTTA, 2001). Isto est
relacionado ao fato de o uso das estatsticas
criminais no planejamento da atividade policial
estar condicionado a decises gerenciais neste
17
 Ana Lusa Vieira de Azevedo / Vicente Riccio / Marco Aurlio Ruediger
sentido. Alm da figura dos policiais e dos tcnicos
responsveis pela anlise criminal (em muitos casos
policiais), os gestores tambm possuem papel
determinante no processo. Assim, as decises
gerenciais devem ser transmitidas no apenas pelos
gestores das polticas pblicas, como tambm pelos
prprios gestores das organizaes policiais.
A utilizao das estatsticas criminais aplicadas
ao planejamento da atividade policial caracteriza-
se, contemporaneamente, como processo de
inovao no mbito das organizaes responsveis
pela segurana pblica. Como afirma Motta
(2007), a inovao representa, acima de tudo,
um compromisso gerencial que deve ser sentido
por toda a organizao. Os dirigentes devem
demonstrar com suas aes e decises este
compromisso, alm de promover incentivos
e recompensas que estimulem a inovao.
Oprocesso de mudana, em muitos casos, objeto
de resistncias, principalmente em corporaes
rgidas como as polcias.
Ratcliffe (2004) assinala a importncia da interao
entre os envolvidos no processo de utilizao da
inteligncia para interpretar o ambiente criminal. De
acordo com ele, o papel do analista no pode ser
subestimado na estrutura do policiamento. Oautor
cria um modelo em que existe interao entre a
figura dos analistas e dos gestores tomadores de
deciso. Ao ressaltar esse aspecto, afirma que no
basta a introduo de uma tcnica sofisticada sem
existir integrao de fato entre o analista e o gestor
responsvel pela tomada de deciso.
No caso da utilizao das estatsticas criminais,
os gestores precisam estar conscientes de
como o prprio ambiente policial incorpora
tal abordagem. O processo de mudana nas
organizaes policiais, por sua vez, marcado por
resistncias, sejam elas decorrentes de ausncia
de variaes de natureza estrutural ou derivados
da subcultura policial tradicionalmente refratria
adoo de inovaes capazes de reduzir sua
18
discricionariedade cotidiana (CHAPPELL, 2009;
OBERWEISS; MUSHENO, 2001).
Gundhus (2005), em estudo sobre a polcia
norueguesa, explora os aspectos culturais e
prticos da utilizao crescente das tecnologias
de comunicao e informao como instrumento
de preveno do crime. A autora identifica que
h resistncia dos policiais em assumir novas
formas de policiamento, motivada pela cultura
organizacional da prpria corporao. Segundo
ela, h ncleos de oposio em que a cultura local
do ambiente de trabalho impede a plena integrao
das novas ferramentas voltadas para o controle da
criminalidade. Isso aponta para a importncia de
se compreender o contexto no qual a informao
empregada e o modo pelo qual elementos no
tcnicos impactam em sua presena.
Em seu estudo, ela indica que embora a adoo do
policiamento orientado resoluo de problemas
(POP) tenha sido encarada como positiva pelos
gestores da polcia, os policiais que atuavam no
patrulhamento tinham uma viso negativa sobre
essa abordagem, visto que a consideraram como
pura estratgia de gesto. A experincia com a
implementao do POP representou um obstculo
para a liberdade e a discricionariedade dos policiais,
pois limitava seu campo de ao com orientaes
a respeito do que fazer em determinados lugares
e momentos especficos. Alm disso, a crtica em
relao ao estabelecimento de metas particulares
foi tambm observada.
O trabalho analtico, baseado no conceito do
policiamento orientado pela inteligncia, era visto
como improdutivo pelos policiais estudados por
Gundhus (2005). Os profissionais que trabalhavam
internamente como analistas usando tcnicas
computacionais eram desclassificados em relao
aos policiais que trabalhavam nas ruas. Ou seja,
verificou-se a necessidade de constituir mecanismos
de gesto para mediar a relao entre esses grupos
e a utilizao de inteligncia.
Ci. Inf., Braslia, DF, v. 40 n. 1, p.9-21, jan./abr., 2011
A utilizao das estatsticas criminais no planejamento da ao policial: cultura e contexto organizacional como elementos centrais...
Portanto, para melhorar a forma como os dados
podem ser usados em favor do desenvolvimento
da anlise criminal, tendo em vista a utilizao
das estatsticas criminais, preciso que os
gestores das organizaes policiais e de polticas
pblicas de segurana considerem esse processo
inserido em uma estrutura marcada por interesses
contraditrios.
Esse por sua vez um desafio comum no mbito
da gesto pblica, principalmente a brasileira, que
se divide em dois problemas-chaves. O primeiro
a necessidade de organizar o trabalho das
pessoas de forma convergente e articulada. J o
segundo caracteriza-se na promoo do contnuo
alinhamento de incentivos, culturas e estruturas,
a fim de se produzir uma integrao maior das
instituies e dos seus desafios (GAETANI,
2008). Portanto, a contribuio observada a partir destas
Todos esses problemas envolvem a gesto pblica
da segurana e so um obstculo efetivao de um
policiamento marcado pela preveno e inteligncia.
Assim, o uso crescente das informaes criminais
para o planejamento da atividade policial depende
da considerao por parte dos gestores do contexto
organizacional no qual elas sero utilizadas. A
mudana para um modelo gerencial em que a
informao construda a partir das estatsticas
sirva de base para a aplicao do conhecimento
na tomada de deciso exige que haja um esforo
acordado entre todas as partes envolvidas, bem
como uma mudana organizacional especfica.
Ainda, a informao como instrumento de
gesto do conhecimento aliada ao planejamento
no envolve somente aspectos tecnolgicos e
estruturais, mas tambm questes relativas
gesto de pessoas e s motivaes e perspectivas
individuais daqueles que esto inseridos em uma
organizao especfica (ROSSETTI; MORALES,
2007). No caso das organizaes policiais esse
aspecto relevante, dado o carter de sua cultura
e subculturas (WADDINGTON, 2005).
Ci. Inf., Braslia, DF, v. 40 n. 1, p.9-21, jan./abr., 2011
CONCLUSO
As diferentes abordagens sobre novas formas de
se pensar o policiamento e a criminalidade foram
expostas neste artigo com o intuito de demonstrar
como as polticas pblicas de segurana vm
caminhando para adoo de novos mecanismos
de controle e preveno da criminalidade,
incorporando de forma cada vez mais sistemtica
o uso de informaes. Alm de preconizar
a utilizao da informao transformada em
conhecimento no planejamento da atividade policial,
em que as estatsticas criminais podem ser bastante
teis, reconhecem tambm que so necessrias
medidas no s de carter tcnico, mas tambm
de transformao dos ambientes organizacionais
responsveis pelas polticas de segurana pblica.
abordagens a de que para introduo de uma lgica
de policiamento preventivo, baseada em sistemas
de informaes que realmente auxiliem a trazer
resultados mais positivos para o planejamento da
atividade policial, necessrio que os profissionais
de segurana pblica, sobretudo os prprios
policiais, estejam dispostos a serem mais flexveis
na sua viso sobre anlise criminal e do seu
prprio ambiente de trabalho. Do mesmo modo,
os analistas devem estar capacitados para enfocar a
criminalidade com uma perspectiva de preveno.
Alm disso, os tomadores de deciso precisam
incorporar esta ideia e estar preparados para lidar
com seus preconceitos pessoais, a presso da mdia,
bem como as expectativas dos agentes diretamente
envolvidos no processo.
O debate a respeito dos diferentes atores envolvidos
no processo de utilizao das estatsticas criminais
no planejamento das atividades policiais demonstra
que esta uma discusso que deve ser encarada
no como algo pontual, mas que tem implicaes
no prprio ambiente interno das organizaes
que lidam com a questo da segurana pblica.
19
 Ana Lusa Vieira de Azevedo / Vicente Riccio / Marco Aurlio Ruediger
preciso reconhecer que os gestores das
organizaes policiais e de polticas de segurana
pblica possuem significativo papel como
tomadores de deciso ao considerarem no
apenas a adoo de novas abordagens para tratar
da criminalidade, como tambm o posicionamento
de todos os atores envolvidos no processo, e
as condies necessrias para que o uso das
estatsticas criminais passe a fazer parte da rotina
do planejamento operacional da polcia. Nesse
contexto, a polcia tem tambm papel essencial a
desempenhar, como uma pea chave para que de
fato as estatsticas possam ser mais bem utilizadas
em benefcio de suas atividades.
A questo que no adianta simplesmente afirmar
que as estatsticas podem ser usadas, preciso que
se esteja consciente de qual uso ir se fazer para
o planejamento da atividade policial. Igualmente
importante admitir que o uso desta informao
da melhor maneira possvel tambm depende do
modo que esta informao produzida e divulgada.
preciso estar consciente de que est se falando de
um processo em que todas as etapas devem estar
articuladas e incorporadas pelos profissionais de
segurana pblica envolvidos.
Finalmente, preciso registrar que este artigo
no esgotou todas as questes que permeiam a
problemtica apresentada, sendo necessrio no s
o aprofundamento em alguns pontos, como tambm
a incluso de novas discusses, principalmente
pelo fato de se tratar de tema que possui carter
multidisciplinar. O movimento em direo a
polticas mais contemporneas de segurana pblica,
baseadas em aspectos mais preventivos, impe a
considerao do modo pelo qual a utilizao de
tais ferramentas ser inserido em organizaes
baseadas em forte cultura profissional e com grandes
resistncias mudana de seus modelos tradicionais.
Artigo submetido em 09/10/2009 e aceito em 20/02/2012.
20
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