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participao em
agendas para cidades
sustentveis
Anlise de quatro
experincias
no Brasil
Maro 2017
Centro de Estudos
em Sustentabilidade da
Fundao Getulio Vargas
(GVces)
Coordenao-geral
Mario Monzoni e Paulo Branco
Coordenao Tcnica
Daniela Gomes Pinto, Letcia Artuso e Lvia Pagotto
Equipe Tcnica
Carolina Derivi, Kena Chaves
Coordenao Grfica
Bel Brunharo
Projeto Grfico
Chico Max
2
Reviso
Ktia Shimabukuro
Instituto Arapya
Diretor Executivo
Marcelo Furtado
Gerente de Projetos
Thais Ferraz
Analistas de Projetos
Tayara Calina
Adriana Cestari
Colaborao
Alexandre Schneider
ndice
Apresentao ............................................................................................................... 4
Introduo ....................................................................................................................... 5
Direitos humanos,
diversidade e equidade
Go
vi
de
Ocupao e revitalizao
ve
Esportes e lazer Direito
(placemaking)
rn
e
cidade
ad
an
Urbanismo Democracia
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Segurana pblica Parques e praas
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ttico digital
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recursos hdricos desburocratizao maker
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Economia de Micro finanas Economia
lid
tic
baixo carbono Emprego, e incluso criativa
ad
financeira Economia do r
Pa
renda e
e
empreendedorismo conhecimento
Economia inclusiva
e cultura local
Qualidade de vida Trata-se de um ideal refletido no apenas num espao pblico am-
bientalmente saudvel, mas tambm no acesso a bens, servios e oportunidades funda-
mentais, tais como moradia, sade, educao, lazer, cultura e trabalho.
Para alm dos ideais que orientam a ao voltada sustentabilidade urbana, a ma-
neira particular como a sociedade se empenha para atingi-los se revela na premissa
de governana e participao cidad. o foco desse trabalho e ser detalhado no
captulo a seguir.
2 A FORMA DE FAZER: GOVERNANA
E PARTICIPAO CIDAD
O que governana? A DEFINIO DE PRIORIDADES EM ambiente de participao social tm mais
Processo por meio determinada cidade pode configurar-se, chances de serem efetivas. No entendi-
do qual o Estado e os como vimos, em mltiplas abordagens. mento do Banco Mundial, as autoridades
grupos no estatais Assim, no protagonismo de seus habi- pblicas no atuam no vcuo: suas deci-
interagem para formular tantes na definio de narrativas e cami- ses refletem o poder de negociao dos
e implementar polticas, nhos prprios que as cidades do futuro cidados que concorrem entre si para
trabalhando sob um tero mais chance de encontrar adern- avanar interesses competitivos. Segun-
conjunto de normas cia de suas propostas, e atender a um n- do o relatrio, a distribuio desigual de
formais e informais mero mais variado de cidados. poder pode excluir grupos e pessoas das
em prol de objetivos A necessidade de mobilizao em di- recompensas e ganhos da participao
comuns. ferentes escalas vem promovendo, em poltica. Dessa forma, a eficcia da imple-
todo o mundo, um deslocamento de pr- mentao das polticas pblicas depende
Fonte: Adaptado de Banco ticas de poder centralizadas nos Estados do olhar no apenas sobre quais polticas
Mundial, 2017
10
para novas instncias locais, regionais e so necessrias, mas tambm como se-
supranacionais. Assim, ao passo que essa ro implementadas.
expanso da arena poltica se revela mul- Uma mudana significativa possvel
tinvel, tambm se firma como multiator, graas participao e interao dos ci-
medida que a prpria sociedade civil e dados, por meio de coalizes que mudam
suas organizaes representativas emer- os incentivos dos tomadores de deciso.
gem como um interlocutor estratgico e E o conjunto de regras formais e informais
de legitimao democrtica dos rumos que compem a governana pressupe
pactuados para as cidades. confiana e transparncia nas relaes,
O Relatrio de Desenvolvimento Glo- mecanismos de incluso da diversidade
bal do Banco Mundial de 2017 dedica- dos interesses representados e amplo
do ao tema de governana e demonstra acesso a informaes relevantes para o
como polticas pblicas formuladas em processo de tomada de deciso.
A UN-Habitat apresenta argumentos Governana e participao nos Objetivos
similares ao observar a reinveno do do Desenvolvimento Sustentvel (ODS)
planejamento urbano, que se afasta ra-
dicalmente da sua ambio original de Garantir a participao plena e efetiva
comandar e controlar a cidade para posi- das mulheres e a igualdade de oportunidades
cionar a participao cidad e a consulta para a liderana (ODS 5);
a diversas partes interessadas como o
estado da arte da governana7. Aumentar capacidades para o planejamento
Tambm no conjunto de Objetivos do e gesto de assentamentos humanos
Desenvolvimento Sustentvel (ODS), for- participativos (ODS 11);
mulados no mbito das Naes Unidas
para orientar a cooperao internacional Garantir a tomada de deciso responsiva,
e as polticas nacionais dos pases-mem- inclusiva, participativa e representativa
bros, figura a governana ampliada como em todos os nveis (ODS 16);
condio de sucesso em diversas reas,
por meio de participao, transparncia e Ampliar e fortalecer a participao dos pases
acesso informao (ver quadro ao lado). em desenvolvimento nas instituies de
governana global (ODS 16); 11
7 - UN-Habitat, 2010
Assegurar o acesso pblico
informao (ODS 16);
FIGURA 2:
Avaliao e
monitoramento Engajamento
Participao
social
Implementao Diagnstico
Formulao
Fonte: Elaborao prpria
3 PARTICIPAO SOCIAL
NA CONSTRUO DE AGENDAS
PARA CIDADES SUSTENTVEIS:
O QUE OBSERVAR
ESTE TRABALHO DESEJA CONTRIBUIR atuao do Instituto Arapya como cofi-
para construo de processos e arranjos nanciador e apoiador institucional, por meio
de governana urbana que privilegiem o de seu programa Cidades e Territrios :
fortalecimento da cidadania baseada em Sobral de Futuro (municpio do Cear);
descentralizao, transparncia e parti- Trs Lagoas Sustentvel (municpio
cipao social e busca responder s se- de Mato Grosso do Sul),
guintes perguntas: Curitiba 2035 (capital do estado do
Como construir espaos urbanos mul- Paran);
tinvel e multiator em uma complexa e Casa Fluminense (Regio Metropoli- 13
diversa rede de articulao social? tana do Rio de Janeiro);
Como promover legitimidade e enga- Para o levantamento das informaes
jamento na construo de agendas? foram utilizados os principais relatrios
Como aproximar o gestor pblico e so- e documentos referentes a cada uma
ciedade? delas, alm de visitas in loco com parti-
Quais lies aprendidas orientam o cipao em eventos especficos e 28 en-
avano nessa discusso? trevistas semiestruturadas com atores
Para tanto, foram analisadas quatro ini- locais (Anexo 2).
ciativas de construo participativa de As visitas e conversas aconteceram en-
agendas futuras para cidades, a partir da tre outubro e novembro de 2016, dentro
de um percurso de estudo de sete me- A anlise da qualidade da participao
ses. Todos os projetos, portanto, tiveram social das quatro experincias seguiu
andamentos relevantes aps esse mo- trs lentes de anlise:
mento e que no so tratados aqui. O representatividade e tomada de deciso;
objetivo da pesquisa no preconizar a transparncia e acesso a informao; 14
probabilidade de sucesso das iniciativas, desenvolvimento de capacidades.
mas fortalecer os processos por meio da Trata-se de um recorte que dialoga mais
sistematizao de aprendizados, assim diretamente com os atributos das expe-
como inspirar outras experincias seme- rincias analisadas e que encontra res-
lhantes. paldo em manuais e guias voltados para
As iniciativas analisadas se encontra- a formulao das agendas 21 e de outros
vam, quele momento, na fase de enga- instrumentos de planejamento como o
11 - MMA, 2002; MMA, sem jamento, diagnstico e formulao de plano diretor das cidades alm das re-
data; Ministrio das Cidades, suas agendas. Sendo assim, o foco da comendaes contidas na Agenda 2030,
2004; Instituto Plis, 2011;
ICLEI, 1996; Kranz, 1995; anlise foi limitado ao momento especfi- relativa aos objetivos do desenvolvimento
ONU, 2015 co do planejamento (Figura 3). sustentvel (ODS)11.
}
Avaliao e
monitoramento Engajamento
Participao
social Momento
de planejamento
Implementao Diagnstico
REPRESENTATIVIDADE Grupo gestor com pessoas interessadas Comit gestor formado por instituies Grupo gestor diverso e representativo. Organizao da sociedade civil com olhar
e motivadas, mas a percepo local fortes, mas baixa participao da A percepo local de necessidade metropolitano. Sua rede de parceiros
aponta falta de lideranas comunitrias. sociedade civil. Ausncia de jovens de incluso dos bairros perifricos e representa a RMRJ. A Casa ajuda a dar
uma das preocupaes apontadas. rurais, movimentos sociais e lideranas voz s organizaes de atuao local.
comunitrias no processo. H forte
participao de jovens
e das universidades.
TOMADA DE DECISO Forte protagonismo dos lderes da A conduo da iniciativa est Protagonismo da consultoria na A Casa conta com uma equipe do ncleo
iniciativa (Fibria/BID/Synergia/Prefeitura) a cargo do Comit Executivo (Prefeitura, conduo do processo de construo da executivo e um conselho. O processo
na conduo dos processos e tomada Fiep, Arapya, Comunitas). O comit agenda, porm com forte envolvimento de elaborao da Agenda Rio 2017 deu-
de deciso. Ao tempo das entrevistas, gestor ainda no participa ativamente do comit gestor. Criou-se um espao -se considerando estudos e planos j
Grupo Gestor declarava baixo domnio das decises, funcionando como frutfero para construo coletiva. existentes somados a fruns de debate
da conduo dos processos e das papel consultivo. em vrios municpios da RMRJ com carter
informaes relevantes. deliberativo, nos quais foram definidas 23
prioridades e aes estruturantes.
TRANSPARNCIA Informaes tcnicas que embasam a H um aplicativo para consulta Envolvimento de vrios bairros e Fruns para construo da agenda
E ACESSO agenda e do credibilidade ao processo. e contribuio da sociedade para distritos na construo da agenda e com aconteceram de forma descentralizada
INFORMAO Tecnicismo em excesso demanda forte os temas da agenda. Ainda h incerteza mecanismos de devolutiva previstos na RMRJ, em diversos municpios.
decodificao para a disseminao das sobre como isso traz a efetividade no mtodo. A iniciativa tambm contou A agenda foi impressa e disponibilizada
informaes. da participao no processo. com apoio de consultoria especfica de on-line para acesso pblico.
comunicao do projeto.
DESENVOLVIMENTO Capital social baixo, com pouca cultura Alta capacidade tcnica e institucional Capital social forte: a cidade tem Capacidade institucional e poltica -
DE CAPACIDADES de participao, mas integrantes no comit gestor. Capital humano forte histrico de construo coletiva boa articulao com diferentes partes
demonstram grande motivao com a e integrantes bem articulados entre de agendas locais. Apesar disso, interessadas.
iniciativa. Instituies locais demandam si. Com maior diversidade, comit tem demandam-se mais esforos de
fortalecimento para maior qualidade do boas condies de contribuir com o engajamento e mobilizao contnua
engajamento. fortalecimento de capacidades para desenvolvimento de capacidades.
a outros atores relevantes.
4 UM CONTNUO
CAMINHAR:
RECOMENDAES
PARA AGENDAS
DE LONGO PRAZO
ELABORAR OS ALICERCES DE UMA
rota para a promoo do desenvolvimen-
to sustentvel, em colaborao com toda
a sociedade, por si s uma etapa trans-
formadora, propcia a adensar vnculos de
cidadania e a gerar novas e fortalecidas
capacidades entre os envolvidos. Mas
boa parte desses aprendizados segue 24
sendo necessria ao longo de toda a vida
til de uma agenda, incluindo-se a imple-
mentao e o contnuo monitoramento
de processos e resultados. Neste cap-
tulo, destacamos os principais desafios
e recomendaes para agendas de cida-
des sustentveis no longo prazo, expli-
citando os papis da participao e do
controle social nos quatro pontos apre-
sentados.
1 - PLANEJAMENTO MULTISSETORIAL:
HARMONIZAR POLTICAS, INSTRUMENTOS
E ESPAOS DE TOMADA DE DECISO
Integrar com demais espaos e instrumentos de planejamento
Atentar para antagonismos e sobreposio de esforos
Promover apropriao e uso em outros espaos de participao
Fiscalizar a transversalidade
TANTO MELHOR SER O ENGAJA- dos e devem ser explorados. Entre eles,
mento das partes interessadas quanto os consrcios municipais se apresentam
mais clara for a percepo de que esto como sada interessante entre municpios
dadas as condies necessrias para que possuem desafios comuns, como no
implementao contnua daquilo que se caso da gesto de resduos slidos e do
planeja. Isso no significa, obviamente, transporte pblico em regies metropo-
que um nico investidor dever garantir o litanas. As PPP (Parcerias Pblico-Priva- 26
aporte de todo o capital necessrio, mas das) podem dar conta de certas questes
significa, de fato, que s lideranas des- nas cidades, com relevante considerao
se processo compete o planejamento de sobre a transparncia do papel privado
vinculao daquelas estratgias a fontes nesses espaos.
de recursos e eventuais parceiros capa- Alm da prpria implementao da agen-
zes de lev-las a cabo. da, a questo da disponibilidade de recur-
Em Trs Lagoas, por exemplo, a meto- sos passa tambm pela continuidade da
dologia prev um mapeamento de formas governana e dos processos de constru-
de financiamento dos temas presentes o participativa. Nas experincias obser-
na agenda, sinalizando caminhos espe- vadas, no h definio de financiamento
cialmente para o poder pblico local. Na da governana para as prximas fases da
ordem pblica, o oramento municipal j agenda (exceto na iniciativa da Casa Flumi-
existente tambm pode ser reorientado, nense), e isso se mostra uma preocupao
sem custo adicional para a sociedade e entre todos os entrevistados, que enten-
numa abordagem de agenda positiva. Um dem a animao do espao, hoje realizada
exemplo, ainda que de escala estadual, pelas consultorias, como essencial para a
o ICMS ecolgico, que, em lugar de elevar continuidade do processo. Preservar re-
impostos e taxas, prioriza o direcionamen- cursos para que haja facilitao de grupo
to de recursos com base em critrios de por profissionais uma forma de atentar
sustentabilidade, estimulando a criao e s assimetrias, s flutuaes de engaja-
a consolidao de reas naturais protegi- mento e adequao do construto final
das. Outros arranjos tambm so espera- s contribuies que foram oferecidas.
natural imaginar que cada iniciativa de
realizao de uma agenda, e a depender
da fase em que se encontra, vai deman-
dar diferentes intensidades de acompa-
nhamento e participao por partes dos
atores sociais. Nem sempre esse envol-
vimento demandar contrapartida finan-
ceira ou estruturas administrativas mais
complexas, como secretarias executivas.
Entretanto, por vezes a indisponibilidade 27
de recursos secundrios, a ttulo de ajuda
de custo, pode acentuar disparidades em
que atores mais capitalizados tm me-
lhores condies de contribuir, enquanto
outros tendem a ser paulatinamente ali-
jados. Trata-se de planejar e enderear as
diferentes necessidades do grupo para
participao, em aspectos simples como
materiais, transporte, alimentao e hos-
pedagem, quando necessrio.
Vale ressaltar que os estmulos mais
efetivos no necessariamente sero
financeiros. Alternativas como capaci-
tao tcnica e parcerias entre setores
so frequentemente tambm eficazes.
As possibilidades so inmeras e a ma-
neira de identific-las est no entendi-
mento negociado das necessidades dos
pblicos que se deseja alcanar, portan-
to uma abordagem francamente custo-
mizada para cada localidade e sua reali-
dade particular.
3 - DILOGO INCLUSIVO: EQUILBRIO ENTRE
CONHECIMENTO TCNICO E EXPERINCIA REAL DOS
CIDADOS AO LONGO DE TODA A TRAJETRIA
Equilibrar e potencializar participao e conhecimento tcnico
Usar o acesso a boa informao como instrumento de mobilizao
Reconhecer a sabedoria e a experincia real dos cidados
Entender o processo como oportunidade criar lastro na sociedade
Identificar e combinar diferentes formas de acesso e dilogo
1. PONTO DE PARTIDA
a. Caractersticas gerais da cidade
b. Quem estava envolvido em impulsionar o projeto?
c. Percepo sobre a metodologia utilizada
3. CONSTRUO DA AGENDA
a. Como as pautas se formaram?
b. Quem faz/fez parte?
c. Quem fica/ficou de fora?
d. Processo contou com consulta pblica? 36
e. Conexo entre a agenda desenvolvida e as polticas pblicas: isso foi discutido?
f. H conexo com outros espaos de participao social? Quais so eles?
4. IMPLEMENTAO
a. Formato do arranjo/governana & atores envolvidos
b. Como se d a comunicao entre os atores envolvidos?
c. Como se d a tomada de deciso? Quem est envolvido?
d. Existe algum recurso (pblico, privado, misto) disponvel para a execuo da agenda?
e. Quais os riscos de no implementao? O que poderia ser feito para minimiz-los?
5. MONITORAMENTO
a. Qual o arranjo previsto?
b. Que articulaes foram/sero necessrias?
c. H canais de acesso a informao? Que tipo de informao
esta disponvel? As informaes so teis, acessveis, fceis de compreender?
6. CONSIDERAES GERAIS
a. O que chama mais ateno em todo esse processo?
b. As capacidades institucionais dos atores envolvidos estavam
suficientes/adequadas para envolvimento no processo?
c. Quais so as perspectivas futuras?