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ai 7/27/07 2:23:43 PM
C
y miden su alcance, evalan los resultados principales e identifican los obstculos de su
implementacin, en especial los de naturaleza institucional.
del Estado
El estado de las reformas del Estado constituye el esfuerzo con mayor xito y rigor
en Amrica Latina
M
hasta la fecha, para que la discusin sobre la reforma de las instituciones pase de los
Y
clichs vacos a la accin Es posible reformar el Estado y en este libro se muestra
CM
cmo hacerlo.
MY -Moiss Nam, Editor en jefe, Foreign Policy Magazine, Washington, DC.
CY
Este importante libro proporciona un recuento ilustrativo e informativo de las refor-
CMY
mas que estn cambiando el paisaje institucional del sector pblico de los pases la-
K tinoamericanos. Es una mina de oro con informacin sobre muchas de estas reformas y
debera ser lectura obligada para las autoridades de gobierno y los acadmicos serios.
-Vito Tanzi, Ex Director, Departamento de Asuntos Fiscales
Fondo Monetario Internacional, Washington, DC.
Editado por
Eduardo Lora
ISBN 978-958-8307-14-5
BANCO INTERAMERICANO
DE DESARROLLO
8
Privatizacin y regulacin
en Amrica Latina
Alberto Chong y Juan Benavides
Durante la mayor parte del siglo xx, los gobiernos latinoamericanos favo
recieron la propiedad estatal y la administracin de empresas en industrias
estratgicas, basados en la idea de que fallas en el mercado ameritaban
dicha decisin. En general, las empresas de propiedad del Estado se de
sempearon, y siguen desempendose, en forma deficiente ya que, con
pocas excepciones, han demostrado que son despilfarradoras e ineficientes
y producen bienes y servicios de baja calidad y alto costo. Protegidas de
la competencia, las empresas de propiedad del Estado tenan el mandato
implcito o explcito de mantener los precios por debajo del nivel de recu
peracin de costos, lo que acarreaba crecientes prdidas financieras, que
en algunos casos llegaron a ser equivalentes hasta un 5 o 6% del PIB.
Estas distorsiones condujeron a operaciones de rescate y presiones
fiscales excesivas. Para cubrir las prdidas de las empresas de propiedad
del Estado fue necesario que los gobiernos financiaran mayores dficits
fiscales y aumentaran los ingresos tributarios, redujeran el gasto pblico
en otras reas, o ambas cosas. La financiacin de las prdidas de las em
presas estatales a travs del sistema bancario estatal aument los costos de
intermediacin, redujo el acceso del sector privado al crdito y puso en
peligro la viabilidad del sistema financiero en general. Al estar cada vez
ms restringidos, los gobiernos quedaron tambin incapacitados para pro
porcionar capital a dichas empresas estatales, tanto para mantenimiento y
reparaciones como para sus necesidades de expansin e inversin. Hacia
finales de los aos ochenta, este modelo de funcionamiento econmico
haba sufrido un colapso en la mayora de los pases de la regin que lo
haban aplicado.
Coincidiendo con lo anterior, a principios de la dcada de los noven
ta, la teora de incentivos econmicos haba llegado a su apogeo de tal
25
20
frica
Porcentaje del PIB
15
10 Asia
Amrica Latina
5
Pases industriales
0
19 8
19 0
19 1
82
83
19 4
85
19 6
19 7
19 9
88
79
90
91
92
93
94
95
96
97
8
8
8
8
8
7
19
19
19
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19
19
19
19
19
19
19
cin, y por ende el aparato estatal todava representa ms del 15% del PIB
en la regin. Asia es otra regin con grandes variaciones; varios pases
asiticos no han buscado con consistencia estrategias de privatizacin.
China, por ejemplo, ha seguido un proceso de privatizacin ad hoc por
ms de dos dcadas y slo recientemente se ha comprometido a privatizar
todas las empresas estatales, salvo las ms grandes. En India, donde la
privatizacin no ha figurado de manera prominente hasta ahora, se calcula
que el 43% del capital en acciones del pas es todava de propiedad del
Estado. Aun despus de la crisis asitica de 1997, cuando los fondos de
capital privados y los potenciales inversionistas esperaban grandes ventas
de empresas estatales a bajos precios, muchos gobiernos de la regin
todava se aferraban a sus activos en sectores como el de la energa, las
telecomunicaciones, el transporte y la banca (The Economist, 2001).
En contraste, tanto las economas en transicin como las economas
latinoamericanas han estado muy activas en sus respectivos esfuerzos
privatizadores. Para facilitar su trnsito a economas de mercado, la mayor
parte de esos pases lanzaron programas masivos de privatizacin, que
dieron como resultado drsticas reducciones de propiedad estatal. Sin
embargo, estos programas han demostrado ser impopulares y en ocasio
nes han generado acusaciones de corrupcin, retrasos deliberados en la
implementacin de reformas de gobierno corporativo y no han permitido
una proteccin adecuada para los nuevos inversionistas minoritarios.
Aun contra el teln de fondo de masivas transformaciones econmicas
en las economas en transicin, el historial de privatizacin de Amrica
Latina es notable. En los aos noventa, Amrica Latina represent el
55% de los ingresos totales por privatizacin del mundo en desarrollo
(ver el grfico 8.2).
Sin embargo, no obstante ser la regin ms activa en la dcada de
1990, Amrica Latina ha detenido virtualmente su proceso de privati
zacin en aos recientes.
El mpetu de la privatizacin se ha desvanecido tambin en otras
regiones, quedando los gobiernos todava en propiedad de muchos
negocios. De hecho, las empresas de propiedad estatal an representan
ms del 20% de la inversin y alrededor de un 5% del empleo formal
en el mundo (Kikeri, 1999). Si se mide en forma apropiada, los gobier
180
160
140
1990 94
120 1995 99
US$ miles de millones
1990 99
100
80
60
40
20
0
Asia oriental Asia Europa y Amrica Medio Oriente frica
y Pacfico meridional Asia central Latina y frica subsahariana
y el Caribe septentrional
Paraguay
Per
Bolivia
Panam
Guyana
Argentina
El Salvador
Brasil
Guatemala
Belice
Venezuela
Repblica Dominicana
Mxico
Jamaica
Trinidad y Tobago
Chile
Nicaragua
Honduras
Colombia
Barbados
Ecuador
Bahamas
Costa Rica
Uruguay
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Ingresos de privatizacin acumulados como porcentaje del PIB
6
10
36 Finanzas
Telecomunicaciones
16 Transporte
Petrleo y gas
Energa
Otros
17
15
140
1990 94
120 1995 99
1990 99
US$ miles millones
100
80
60
40
20
0
Infraestructura Manufacturas Sector Servicios Otros
primario financieros
Historial de privatizacin
En general la evidencia emprica muestra que la privatizacin conduce
no slo a mayor rentabilidad, sino tambin a mayor crecimiento de la
produccin, a mayores beneficios fiscales y a mejoras de calidad y acceso
para los pobres. En telecomunicaciones y electricidad, la participacin
Caracterstica
Pequea inversin Restructuracin Inversin Posiblemente
Ya parcialmente de capital sustancial extranjera directa considerada Marco regulador
Industria privada requerida necesaria esencial estratgica especial esencial
Comercio minorista X X
Servicios al consumidor X X
Vivienda X X
Agricultura X X X
Industria ligera X X
Industria pesada X X X
Banca X X X X
Electricidad X X X X
Telecomunicaciones X X X X
01/08/2007 21:48:28
PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 311
Los pases incluidos en el estudio son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colom
bia, Per y Mxico.
25
Relacin utilidad neta a ventas
Relacin utilidad operativa a ventas
Incremento en puntos porcentuales
20
15
10
0
Argentina Bolivia Brasil Chile Mxico Per
120
60
40
20
20
40
Bolivia Brasil Chile Mxico Per
Barbados
Jamaica
Repblica Dominicana
Brasil
Per
Argentina
Colombia
Costa Rica
Venezuela
Bolivia
Ecuador
Mxico
Honduras
El Salvador
Chile
Panam
Belice
Guatemala
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
ndice de regulacin de telecomunicaciones
(escala de 0 a 20)
Argentina
Costa Rica
Panam
Repblica Dominicana
Colombia
Mxico
Nicaragua
El Salvador
Chile
Ecuador
0 5 10 15 20 25
ndice de regulacin de electricidad
(escala de 0 a 25)
Conclusiones
La privatizacin en Amrica Latina empez ms temprano, se difundi
ms y con mayor rapidez que en cualquier otra parte del mundo en
desarrollo. En la dcada de 1990, los ingresos acumulados provenientes
de la privatizacin en 18 pases latinoamericanos alcanzaron el 6% del
PIB. De 1990 a 2001, la inversin privada slo en infraestructura lleg a
US$361.000 millones. Se vendieron ms empresas y de mayor tamao en
la regin y se obtuvieron ms ingresos que en casi cualquier otra regin
del mundo. Sin embargo, la privatizacin no ocurri por igual a lo largo
de la regin y son muy grandes las diferencias entre pases. Los sectores
privatizados y el potencial de mayor privatizacin dependen del pas y
parecen no estar vinculados a variables puramente econmicas, sino a la
capacidad institucional y a la fuerza de la ley. Aun as, el historial general
de las privatizaciones es positivo y contrasta con la idea corriente de que
la privatizacin es negativa para las sociedades.
De hecho, la opinin pblica y los diseadores de polticas en Amrica
Latina y otras regiones se han vuelto en contra de la privatizacin. Los
estudios que se revisaron en el presente captulo no niegan que haya ha
bido fracasos, pero s demuestran que aquellos no constituyen la norma.
La mayora de instancias de fracasos se pueden explicar por dos factores.
En primer lugar, los procesos opacos con intensa participacin del Estado
abren las puertas a la corrupcin y al comportamiento oportunista. En
segundo lugar, un deficiente diseo de contratos y captura reguladora
se asocian con una falta de regulacin adecuada.
En general, un enfoque de economa poltica explica por qu es difcil
efectuar cambios en la regulacin despus de la privatizacin y por qu las
empresas privatizadas pueden renegociar sus contratos favorablemente.
El perfeccionamiento de nuevos marcos reguladores puede tomar tiempo
considerable y requerir soluciones transitorias de corto plazo para evitar
el regreso a los errores del estatismo e impulsar la iniciativa privada. Las
polticas en pro del crecimiento vinculadas con mejoras en el clima de
los negocios y la capacidad institucional harn cada vez ms factible la
opcin privada a largo plazo, siempre que se acepte el cabal respeto a
los derechos de propiedad de los inversionistas.
1. Telecomunicaciones
Organismos reguladores
Ha empezado a funcionar un organismo regulador
separado del servicio y del ministerio de comunicaciones? 0 No 1 S
Puede el regulador principal obligar a emitir
informacin financiera y de desempeo? 0 No 1 S
Est disponible pblicamente la informacin
financiera y de desempeo? 0 No 1 S
Al organismo regulador lo encabeza una sola persona o un
grupo de personas (por ejemplo, una junta reguladora)? 0 Una 1 Grupo
Se nombra al jefe por un perodo fijo? 0 No 1 S
Puede el ejecutivo despedir a discrecin al regulador? 0 No 1 S
Puede ser despedido el regulador por conflicto de
intereses? 0 No 1 S
Puede ser despedido el regulador por incompetencia? 0 No 1 S
Puede ser despedido el regulador por corrupcin? 0 No 1 S
Pueden los consumidores participar en los
procedimientos reguladores? 0 No 1 S
Pueden los competidores participar en los
procedimientos reguladores? 0 No 1 S
Se han creado cuerpos reguladores regionales? 0 No 1 S
Decisiones reguladoras
Estn abiertas al pblico en la prctica las reuniones
sobre regulacin? 0 Ninguna 1 Todas
Se requiere por ley que estn abiertas al pblico las
reuniones sobre regulacin? 0 No 1 S
Estn disponibles pblicamente las decisiones reguladoras? 0 No 1 S
Publica el regulador las decisiones en la prctica? 0 No 1 S
Obliga la ley al regulador a publicar las decisiones? 0 No 1 S
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