Ponencia preparada para el

X Congreso Nacional de Ciencia Poltica

Organizado por la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico y la

Universidad Catlica de Crdoba

Crdoba, 27 al 30 de julio de 2011

Hay polticas de Estado en la Argentina?

Aproximaciones a un concepto

Walter Jos Cueto (wcueto.uncuyo@hotmail.com)

Mara Melina Guardamagna (meliguardamagna@gmail.com)

Centro de Estudios sobre Innovacin Institucional para la Gobernabilidad Democrtica

(CEII). Facultad de Ciencias Polticas y Sociales

rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Subreas: Debates tericos sobre el Estado y la Administracin Pblica /

Teoras y enfoques en el anlisis de las polticas pblicas

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 Hay polticas de Estado en la Argentina? Aproximaciones a un concepto

Resumen
Este trabajo se propone problematizar y poner en perspectiva el uso y abuso que
en el lenguaje poltico actual se hace de la idea de poltica de estado; cuestin sobre la
que ya algunos autores han hecho significativos aportes, aunque parecieran insuficientes
porque la nocin se utiliza cada vez ms con mayor confusin. Se pretende entonces
avanzar en la bsqueda de los lmites de esta nocin, indagar sobre su sentido y alcance,
analizar la posibilidad de encontrar atributos especficos, si hay polticas en la Argentina
que puedan ser calificadas como polticas de estado y qu implica su existencia en
democracia.

Abstract
This paper intends to problematize and put into perspective the use and abuse in
the current political language about the idea of "State policy". Some authors have
already made significant contributions, but seem insufficient because the notion
increasingly used to further confusion. The idea is search the limits of this notion,
inquire about the meaning and scope, analyze the possibility of finding specific
attributes, whether there are policies in Argentina that could be classified as State
policies and what does its existence in a democracy .

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 Hay polticas de Estado en la Argentina? Aproximaciones a un concepto

Walter Jos Cueto, Melina Guardamagna

Las siguientes reflexiones estn destinadas a problematizar y poner en

perspectiva el uso y abuso que se hace de la idea de poltica de Estado en la
cotidianeidad del debate poltico contemporneo en la Argentina. Ms all de los
significativos aportes de algunos autores sobre la cuestin, no se ha generado an una
conceptualizacin que permita precisar tanto en el lenguaje poltico cotidiano como en
la literatura sobre el tema, cundo una poltica es de Estado, con el peligro de quedarnos
sin un recurso conceptual bsico para hablar y entendernos en el mbito de los asuntos
pblicos, donde esto es esencial.

La intencin no es discutir sobre verdades absolutas o sobre principios

intangibles sino insistir en la bsqueda primaria de acuerdos sobre el sentido y alcance
que las palabras tienen en la discursividad habitual y que ellas sigan siendo
herramientas para discutir los distintos puntos de vista sobre las cuestiones comunes
Cmo acordar o finalmente disentir sobre una poltica si estamos vaciando o cargando
supuestos trminos tcnicos con intencionalidades amaadas?

Quizs no sea un debate prioritario de politlogos ni entre politlogos pero es

necesario que desde la disciplina se aporte en la bsqueda de precisiones conceptuales
que ayuden a desarrollar un lenguaje con bajo nivel de equivocidad que contribuya
fundamentalmente a que los actores se entiendan.

El propsito de este trabajo es tratar de ver si efectivamente hay polticas que

pueden ser calificadas como polticas de Estado y en cuyo caso cules son los atributos
que las diferencian de las polticas de gobierno, partiendo de la base que gobernar es
generar polticas.

Por qu decimos que el trmino se suele usar mal y sigue aportando

confusin? Pareciera que cualquier problemtica significativa y estratgica para un
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Estado puede encuadrarse en la definicin de poltica de Estado. Se tratara de
cuestiones que para los polticos deben tener continuidad ms all del cambio de
gobierno, quedando al margen de las diferencias entre partidos. Una poltica de
Estado, en la medida que trasciende a los partidos y a las ideologas debera ser
producto del consenso o de un gran acuerdo nacional que ponga por delante el inters
del conjunto de la Nacin (Jorge Rulli. Ecoportal.net, 27-03-06). Nadie negara que en
este sentido existen polticas de Estado efectivas y vigentes que identifican a cada pas,
como por ejemplo la poltica sobre Malvinas en Argentina, la poltica energtica de
Brasil o la poltica de paz en Colombia, ms all de lo cual, se evidencia una creciente
ambigedad e indefinicin en la utilizacin del concepto.

Desde el propio gobierno se habla de polticas de Estado por el slo hecho de

formular iniciativas desde su mbito, como si fuera posible definir una poltica de este
tipo a priori y unilateralmente. Ejemplo de ello es la forma en que el gobierno hace
referencia a las polticas centrales de su gestin: se trata de polticas de Estado
(Portal Presidencia de la Nacin Argentina. www.casarosada.gov.ar) que abarcan todas
las reas de gestin economa; trabajo; poltica social; salud; educacin;
infraestructura y servicios; defensa; derechos humanos; seguridad; medioambiente;
turismo; cultura; poltica exterior y ciencia y tecnologa a travs de las cuales se trazan
las principales lneas del plan de gobierno.

En el caso de los dirigentes, algunos reclaman incluso que el Gobierno formule

polticas de Estado de manera unilateral e imperativa. Uno de los ms significativos
ejemplos de los ltimos tiempos es la necesidad de incluir en la agenda los problemas
sociales ms graves. Tal es el caso del diputado por la UCR, Ulises Forte que reclama al
gobierno polticas de Estado de contencin social: si se implementaran polticas de
Estado serias y estructurales, que contuvieran a las personas en los pueblos y no los
obligaran a migrar a bolsones de pobreza, no tendramos que ser testigos de los
lamentables episodios que estamos viendo en estos das, y que hemos visto antes, en los
que se utilizan impunemente los tiros para intentar acallar conflictos sociales que son
consecuencia de los hechos de exclusin y marginalidad que el Estado mismo propicia
(Parlamentario. com, 11-12-10). Tambin existen demandas con formato de polticas de
estado que se hacen desde el plano del deber ser, como es el tema de la desnutricin. En
este sentido, Abel Albino, a cargo de la Fundacin Conin sostiene que la desnutricin
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debera ser una poltica de Estado al referirse a la necesidad de que el gobierno defina
una estrategia a mediano y largo plazo que implique un abordaje integral de la
problemtica (Infobae.com, 26-10-10).

Por otro lado, hay quienes afirman que la prolongada indefinicin o ausencia del
Estado ante determinadas problemticas, como la seguridad, las polticas sociales, la
educacin, la salud, etc. constituiran una forma de poltica de Estado pero definida, en
este caso, en sentido negativo, como una poltica de no hacer. En este sentido, frente al
aumento de homicidios en Venezuela, Valentn Arenas se pregunta si esto no constituye
una poltica de indefensin, impunidad e inseguridad del Estado, en su artculo titulado:
La inseguridad una poltica de Estado? (Analtica.com, 08-03-10). Mientras, en la
Argentina, frente a las crecientes transformaciones vinculadas a la agricultura y sus
consecuencias ambientales, Jorge Rulli sostiene que la poltica de Estado en el pas es
continuar produciendo soja transgnica, en respuesta a los intereses de los agro
negocios, de los grandes sojeros y de las empresas agro exportadoras (Ecoportal.net,
27-03-06).

Tambin, a nuestro juicio, se utiliza mal el concepto al confundrselo con el de

poltica pblica. Una poltica pblica definida con un amplio consenso social y poltico
y con intenciones de perdurar a largo plazo, no necesariamente se convertir en una
poltica de Estado o acaso se podra definir a priori una poltica de Estado? Creemos
que no. A fines del ao pasado, una nota publicada en el diario La Nacin titulada
Inusual acuerdo opositor sobre polticas de Estado se refera en realidad al acuerdo
de gobernabilidad y polticas pblicas (22-12-10) firmado por representantes de los
partidos de la oposicin, un ejemplo ms de la confusin que usualmente los polticos
hacen del concepto.

Estos ejemplos responden a una cada vez ms frecuente demanda de polticas de

Estado, principalmente en contextos de crisis. Sin embargo, lo que en realidad se
reclama es la presencia del Estado a travs de polticas, que, sin duda, no es lo mismo.

Muchos acadmicos y analistas definen una poltica de Estado a travs de los

que seran dos de sus atributos ms caractersticos, pero no los nicos, como son el
consenso y el tiempo: en el diseo de polticas de Estado se destaca la necesidad

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de trazar un rumbo a largo plazo consensuado por todos los partidos (Juana Marco,
Nuevo encuentro, www.editor@nuevoencuentro.com, 16-06-2010). Este es el caso de la
ligera y hasta imprecisa conceptualizacin que realiza el analista poltico Rosendo
Fraga, para quien las polticas de Estado seran aquellas polticas que son compartidas
por todas las expresiones polticas relevantes de un pas y cuya ejecucin, en
consecuencia, no depende de los cambios que puedan producir en los gobiernos los
resultados electorales (La Nacin, 11-11-98).

Otro ejemplo en este sentido es el de Jorge Castro, economista chileno al

referirse a la poltica exterior de su pas: a nivel regional la poltica exterior de
Chile tiene carcter de poltica de Estado. Surge de un consenso entre las fuerzas de
centroizquierda que integran la Concertacin Democrtica y la centroderecha
Coalicin por el Cambio, que acaba de triunfar en las elecciones Y continua: Ac no
hay, en lo referente a la estrategia de insercin internacional, posiciones de derecha o
izquierda. Hay un consenso nacional y polticas de Estado. Es el modelo surgido del
consenso y del acuerdo entre las fuerzas polticas de oposicin al rgimen militar,
encabezadas por la Democracia Cristiana y el socialismo en 1989 (La Prensa, 24-01-
2010). De este tipo de afirmaciones, surge el interrogante si se puede diferenciar una
poltica de Estado de otra ms circunstancial y ligada a una gestin gubernamental;
porque si no fuera as continuaramos alentando la ambigedad del concepto.

Ninguno de estos ejemplos parece el prlogo de una poltica de Estado, porque

en definitiva lo que se le est pidiendo al gobierno fundamentalmente es que gobierne
por polticas aunque no todas finalmente se conviertan en polticas de Estado.

1. Qu aportes se han hecho para comprender la idea de una poltica de

Estado?

Veamos que aportes razonables y relevantes se han hecho, inclusive con similar
intencionalidad y sintona en algunos artculos de divulgacin que ayudan a entender la
naturaleza del problema. Una primera aproximacin al tema, podra ser el planteo que
realizarn ya hace tiempo Cavarozzi y Berensztein (La medida del Estado. Clarn, 15-
11-1998). El mismo se encuadra en la preocupacin por democratizar al Estado, para lo
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cual proponen la discusin sobre qu Estado queremos y cmo queremos que en ese
Estado se definan las polticas. Su principal crtica se dirige a quienes, desde una visin
tecnocrtica y mnima del Estado, definen y reclaman polticas de Estado a partir de la
formacin de consensos entre los grupos polticos relevantes del pas. Decisiones que en
democracia deberan, para los autores, reflejar las opiniones plurales de la ciudadana.
En respuesta a esta preocupacin Cavarozzi y Berensztein explicitan las que consideran
trampas del concepto polticas de Estado. La primera hace referencia a la discusin, an
pendiente, del tipo de Estado que necesita la Argentina. Muchos de los actores
econmicos y polticos ms influyentes que supuestamente comparten los consensos
contemporneos en realidad difieren acerca de qu Estado y cunto Estado debe haber
en la Argentina (Cavarozzi y Berensztein. En Clarn, 15-11-1998). Es decir, antes de
pretender polticas de Estado, sostienen los autores, deberamos abrir el debate sobre la
medida del Estado que queremos.

La segunda trampa del concepto se refiere al peligro de considerar que las

polticas de Estado suponen nicamente consensos, cuando en realidad el conflicto
tambin es inherente a ellas. La poltica es bsqueda de consensos pero tambin es
terreno de resolucin de conflictos materiales y simblicos (Cavarozzi y Berensztein.
En Clarn, 15-11-1998). Plantear la poltica en trminos de consensos genera
desafeccin poltica de la ciudadana que no encuentra espacios de participacin y
disenso. Para los autores, este tipo de visiones simplistas y tecnocrticas de la poltica
suponen prestar aquiescencia a las decisiones de Estado asegurando su continuidad al
margen del resultado de las elecciones (Cavarozzi y Berensztein. En Clarn, 15-11-
1998). En este contexto, la idea de consenso nos acerca a la tercera trampa que
encerrara el concepto; ya que la bsqueda de polticas de Estado consensuadas, que no
expresan la pluralidad y complejidad de la sociedad, podra terminar constituyendo una
forma no democrtica de formular polticas.

El punto de vista de Follari (El consenso es antidemocrtico. Pgina 12, 21-

06-10), cercano al planteo de Chantal Mouffe, es an ms terminante que el de estos
autores ya que al consenso, entendido como un componente del paradigma neoliberal, lo
considera como la muerte de la poltica. La poltica, antes de la globalizacin
(digamos, en la Argentina de los aos 50 o 60) implicaba posiciones diferentes,
programas distintos, ideologas diversas. Eso es lo genuino en poltica: ofrecer
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opciones diferenciadas, y ejercerlas como tales. No como en la poca del menemismo,
en que todos recitaban el libreto neoliberal. No haba poltica, pues se haba
renunciado a sta: se jugaba al consenso, que consista en que haba que administrar y
gestionar la privatizacin generalizada. En eso, todos estaban de acuerdo (Follari. En
Pgina 12, 21-06-10).

El autor contrasta dicho perodo, el consenso ahoga la pluralidad negando las

diferencias, e impide la representacin efectiva de las diversas voces y opciones que
existen de hecho en la ciudadana (Follari. En Pgina 12, 21-06-10), con el que
comenz en el 2003 durante la presidencia de Kirchner, al retornar la poltica; es decir,
los antagonismos y las diferencias, atributos de la democracia. El valor de la
democracia reside en albergar el abanico de opiniones que hay en la sociedad,
evitando los discursos homogeneizantes que son tan habituales en las dictaduras
(Follari. En Pgina 12, 21-06-10).

Para Chantal Mouffe la democracia supone diversos puntos de vista, posiciones

que por momentos llegan a ser irreconciliables pero que encuentran un lugar para
expresarse. La poltica tiene que ver con el conflicto y la democracia consiste en dar
la posibilidad a los distintos puntos de vista para que disientan. El disenso se puede dar
mediante el agonismo: un adversario reconoce la legitimidad del oponente y el
conflicto se conduce a travs de las instituciones. Es una lucha por la hegemona
(Pgina 12, 05-09-10). Es la lucha por lograr mayor niveles de democratizacin que
permitan salir del modelo neoliberal, donde no hay lugar para el consenso.

En definitiva, en la visin de dichos autores la idea de polticas de Estado

vinculada esencialmente al concepto de consenso se encuentra directamente asociada al
modelo neoliberal, al achicamiento y creciente tecnicismo del Estado y al vaciamiento
de contenido de los grandes debates polticos en la sociedad a favor de quienes gozan
del status quo. Es decir, se tratara de un concepto definido por y para la ideologa
neoliberal. En este sentido es consistente la crtica de los autores y su prevencin para
evitar que se sacrifique el debate democrtico y se regrese a posturas arbitrarias y
autoritarias. Sin embargo, no sera parcial excluir un concepto tan amplio como el de
consenso e inclusive sostener su carcter antidemocrtico por la manipulacin ideologa
que hace el neoliberalismo del mismo?; porque as, estaramos restringiendo el uso del
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concepto al paradigma neoliberal, y a su pretendida discursividad hegemonizante. Por
ello, aunque coincidimos con los autores en el rechazo terminante de un consenso
adjetivado por el neoliberalismo, entendemos que el concepto en s sigue siendo un
componente que ayuda a entender el conflicto y cmo se desarrolla dinmicamente
dentro de una democracia.

En el 2008, en medio del conflicto por la resolucin 125 entre el gobierno y los
sectores de la produccin agro-ganadera, frente a la demanda de una poltica de Estado,
Jos Natanson (Pgina 12, 29-06-08) en un breve pero preciso artculo se pregunta
Qu es, en realidad, una poltica de Estado? Es cierto que en Argentina escasea? Es
verdad que a los dems pases les sobra?

A partir de la comparacin de distintas polticas de Estado en Latinoamrica el

autor identifica algunos atributos en el concepto analizando casos. El de la poltica
energtica de Brasil, es -a su juicio- uno de los ms notables si se tiene en cuenta la
significativa performance de Petrobras que desde su creacin en 1953, aunque con
muchos cambios, siempre tuvo el propsito de garantizar el autoabastecimiento
energtico. Hoy, Petrobras es la nica empresa hidrocarburfera de primera lnea
cuyas reservas crecen ms rpido que su produccin (Natanson. En Pgina 12, 29-06-
08). Este sera entonces el resultado de una poltica energtica de Estado que desde
mediados siglo XX a la actualidad ha sido sostenida por los diversos gobiernos de
Brasil.

La venta de YPF, en cambio, priv al Estado argentino de un recurso

fundamental y ha dejado al pas en una situacin muy complicada. Argentina est
lejsimo de Brasil y recuperar la soberana energtica no es tan sencillo: se han
perdido ya demasiadas herramientas cuya recompra insumira un costo que el pas
difcilmente podra afrontar y habra que debatir seriamente si tiene sentido hacerlo
(Natanson. En Pgina 12, 29-06-08). En todo caso, lo evidente es que, a diferencia de
Brasil, Argentina carece de una poltica de Estado en materia energtica.

Lo que de acuerdo a Natanson (Pgina 12, 29-06-08), constituye una poltica de

Estado, desde el retorno a la democracia en Argentina, es la referida a la defensa y la no
intervencin militar en asuntos de seguridad interna. Argentina en el contexto

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latinoamericano, es la que hizo las revisiones ms profundas y los cambios ms
notables para avanzar en el control civil democrtico de las Fuerzas Armadas. Es el
pas que dio ms pasos en la tarea de hacer de la poltica de defensa una poltica
pblica decidida por el Poder Ejecutivo, con aportes tanto del Congreso como de la
comunidad acadmica. Y es el pas latinoamericano en el que los militares intervienen
menos en la toma de decisiones (Rut Diamint. Revista Nueva Sociedad 213. Enero /
febrero 08). Esto fue posible gracias al consenso en la clase poltica, a partir de 1983,
para devolver a los militares sus funciones originales, tras aos de dictadura donde se
violaron sistemticamente los derechos humanos y el fracaso de la incursin militar en
Malvinas. En definitiva, sostiene Natanson, hoy la poltica militar es una buena
poltica de Estado (Pgina 12, 29-06-08).

En la poltica exterior argentina, la relacin con Brasil constituira otro ejemplo

de lo que puede considerarse una poltica de Estado. Desde 1983, los sucesivos
gobiernos argentinos abandonaron la absurda competencia geopoltica e impulsaron
un proceso de construccin de confianza que incluy la desnuclearizacin de la
relacin bilateral. Ese es el verdadero origen del Mercosur, que naci con Alfonsn,
continu con Menem y se profundiza con Kirchner y que, aunque durante los 90
asumi un tono ms comercial y hoy tiene un enfoque ms poltico, nunca ha
desaparecido del todo Pgina 12, 29-06-08). En consecuencia, de acuerdo a Natanson
(Pgina 12, 29-06-08), una poltica de Estado no puede pensarse como un programa
rgido y esttico en el tiempo, sino como el resultado complejo y cambiante de la
combinacin de fuerzas polticas, equilibrios sociales, historia y cultura. Es por ello que
consensuar una poltica de Estado supone riesgos, porque puede llegar el momento en
que sea necesario cambiarla, o modificarla y la inercia poltica de muchos aos tal vez
lo impida.

Ms recientemente -en agosto de 2010- Luis Alberto Romero, desde una

perspectiva historiogrfica busca rescatar el sentido de lo que es y debe entenderse por
una poltica de Estado, incluso demostrando cmo el consenso no es un requisito sino,
en todo caso, el resultado de un proceso, extenso, controversial y cambiante.

A lo largo de la historia argentina, las que hoy llamamos polticas de Estado han
sido reconocidas bajo distintas denominaciones y caracterizadas de diversas formas,
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aunque siempre poniendo el acento en el consenso como prerrequisito para su
continuidad. Este es el caso del proyecto de la Generacin del 80, formulado por
tcnicos calificados y polticos expertos (Romero. En Perfil.com, 21-08-10) que
permiti la transformacin del pas en materias tan centrales como la educacin, la
salud, el desarrollo econmico, y la inmigracin, entre otras. En 1880 la Argentina
adopt un camino que result exitoso, en parte porque se adecu a las circunstancias
del mundo, y en parte porque hubo debates speros y enconados sobre cuestiones
decisivas y progresistas para la poca.Luego de ellos, se tomaron decisiones, que
supusieron la victoria de unos criterios y la derrota de otros. Fueron debates
enconados, y sus protagonistas, lejos de felicitarse por los consensos, a menudo
murieron amargados y convencidos de su derrota. As se construy lo que a la distancia
llamamos exitosas polticas de Estado (Romero. En Perfil.com, 21-08-10).

Tambin el denominado proyecto nacional al que se ha apelado en varias

oportunidades a lo largo de nuestra historia, y tan vigente en la actualidad, ha servido
para expresar la voluntad y unidad del pueblo tras un proyecto de Estado, bajo la gua
de un lder capaz de encarnar y dar forma a la aspiracin unnime del pueblo
nacional (Romero. En Perfil.com, 21-08-10), cuyo ejemplo ms emblemtico en
Argentina es, sin duda, Juan Domingo Pern.

Con el retorno a la democracia, aquella unanimidad comienza a ser cuestionada.

Tal como tambin afirman Cavarozzi y Berensztein (Clarn, 15-11-1998) los recuerdos
de un reciente pasado autoritario desalientan la bsqueda de consensos por el temor de
minimizar el debate y la discusin de ideas plurales. Sin embargo, la sociedad aprecia y
reclama polticas de largo plazo, que, por lo general, reconocemos como polticas de
Estado. Son estables y continuas. No dependen de los cambiantes humores polticos de
los gobiernos, ni de las coyunturas electorales, sino que se apoyan en saberes tcnicos
y en consensos. Hoy, las polticas de Estado aparecen en muchas propuestas como un
programa redactado por expertos y rubricado por polticos y en las antpodas del
decisionismo. Combinan la ilusin tecnocrtica con una dosis de otra ilusin: el
consenso (Romero. En Perfil.com, 21-08-10).

Cmo construir entonces polticas de Estado, a partir del consenso o de la

confrontacin? Las polticas de Estado suponen ambas dimensiones y requieren un
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Estado capaz de impulsar y coordinar debates colectivos propios de la democracia. Para
esto es indispensable un funcionamiento institucional que facilite la circulacin del
debate por los rganos representativos, los partidos, la prensa y los mbitos civiles de
opinin, que precedan la decisin poltica. En el transcurso de esa circulacin habr
combates. As, aunque sus protagonistas no lo adviertan, se decantarn los consensos
que asegurarn la continuidad del meollo de las polticas (Romero. En Perfil.com,
21-08-10).

En otros trminos, el Estado es el nico instrumento a travs del cual se pueden

desarrollar polticas que definan, producto de la discusin colectiva, el rumbo del pas.
Es por ello que, de acuerdo a Romero la principal responsabilidad recae sobre el
gobierno y la forma en la que maneja al Estado. A principios del siglo XX mile
Durkheim dijo que el Estado adems de sus oficinas y funcionarios es el lugar en
donde la sociedad reflexiona sobre s misma. Donde polticos y funcionarios elaboran
diagnsticos y propuestas, que circulan por los rganos deliberativos, por la prensa y
la opinin, por la sociedad y sus asociaciones, y retorna enriquecida y consensuada al
punto de partida. Creo que estaba describiendo lo que hoy llamamos polticas de
Estado (Romero, 2011: 2). Sin embargo, desde la visin del autor, en la Argentina
actual mecanismos como la discusin y el acuerdo se encuentran ausentes en la escena
pblica, producto de un estilo de gobierno y del profundo deterioro del Estado.

A partir del anlisis de la poltica exterior uruguaya, Oscar Bottinelli vuelve

sobre los conceptos de consenso y continuidad para referirse a los principales atributos
de una poltica de Estado y dar un poco ms de claridad al tema. El trmino poltica de
Estado se entiende en dos sentidos diferentes. Uno de ellos es en el sentido de polticas
de continuidad y otro en el sentido de polticas adoptadas y ejecutadas con un alto
grado de consensualidad en el sistema poltico (Nueva Mayora, 02-06-08),
caractersticas opuestas a las de una poltica de gobierno. En este sentido, la poltica de
Estado por excelencia sera la que logra conjugar en el ms largo tiempo posible la
continuidad con el consenso. Sin embargo, no siempre sucede as. En el caso de la
poltica exterior de Uruguay, de acuerdo a Bottinelli (Nueva Mayora, 02-06-08), la
poltica de Estado fue ms fuerte en cuanto a su continuidad que en cuento al consenso
con el que se tomaron decisiones y se ejecut la poltica. Es ms, muchas veces dicha
continuidad fue producto de la confrontacin entre el gobierno y la oposicin. E
12
inclusive, hubieron perodos en los que no prim ninguno de estos atributos; momentos
en los cuales la poltica exterior del pas fue esencialmente una poltica de gobierno. Es
decir que, una poltica de Estado no es necesariamente consenso y continuidad al mismo
tiempo. La poltica puede ser de Estado en tanto consenso, y un consenso puede
generarse para provocar un cambio en la lnea seguida anteriormente; o una mayora de
gobierno puede aplicar una poltica de continuidad que tuvo anteriormente un consenso
nacional y que en determinado momento puede ser resistido por la oposicin. Tampoco
es necesario que la poltica de Estado, se d ininterrumpidamente en el tiempo; una
misma poltica puede plantearse como poltica de Estado en un perodo y como poltica
de gobierno en otro.

Respecto al componente ideolgico de la poltica, una poltica de Estado

tampoco es necesariamente sinnimo de polticas pragmticas ni de raison dEtat. Un
pas puede tener una poltica de continuidad y consensuada con alta carga ideolgica.
A la inversa, un gobierno puede apostar a la raison dEtat sin contar con el consenso
de la minora nacional, o puede la raison dEtat ser la ruptura con una poltica
continuada de alta carga ideolgica (Bottinelli. En Nueva Mayora, 02-06-08).

En sntesis y de acuerdo a los aportes que se han hecho, las polticas de Estado
constituyen una realidad dinmica y ms an en democracia, donde los acuerdos son el
resultado de los constantes debates entre las distintas fuerzas polticas y los actores
sociales. En este sentido, los dos componentes centrales de una poltica de Estado seran
el consenso y la continuidad, que no necesariamente se dan de forma simultnea. De
estos dos, el ms controversial es el concepto de consenso, definido por algunos autores
desde el paradigma neoliberal, contrario a los principios de una democracia plural.
Mientras desde otras posturas, el consenso en democracia, es pensado como el resultado
de un proceso de confrontacin entre actores colectivos, alentado por el Estado.

Qu nos queda por decir a nosotros entonces. Ordenemos los interrogantes que
requieren ser contestados para intentar una contribucin razonable en la reduccin de
equvocos conceptuales sobre la idea de poltica de Estado.

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 2. Qu es una poltica de Estado?

Cuando se habla de polticas de Estado, se hace referencia inmediata a un tipo

especial de poltica, dando por supuesto que existen otras de carcter ms circunstancial,
coyuntural o especficas relacionadas con una gestin gubernamental particular; sin
embargo no existe una conceptualizacin generalizada que permita precisar en el
lenguaje poltico cotidiano cundo una poltica es de Estado, identificando sus atributos
operativos y tangibles. No se trata de una cuestin terica en s, sino de un problema
prctico que se le plantea a la teora poltica desde el lenguaje y la gestin poltica.

Si siguiramos una secuencia descriptiva quizs podramos decir que es una

poltica que trasciende al gobierno que la inicia y continuada como un mandato por
otros gobiernos que lo suceden. Alguien la pens y dio los primeros pasos, luego
cambi el gobierno y ocuparon los puestos decisorios tal vez sus opositores que, van a
modificar todas las polticas, menos aquella poltica estratgica que entonces es
continuada ms all de toda bandera poltica. Las polticas de este tipo entonces, no
constituyen ni un acto reflejo ni una respuesta aislada sino un conjunto de iniciativas y
respuestas, manifiestas o implcitas que, observadas en un momento histrico y en un
contexto determinado, permiten inferir la posicin predominante del Estado frente a una
cuestin que atae a sectores significativos de la sociedad.

Una poltica de Estado fija cursos de accin que van a influir en la vida del
Estado y de su propia sociedad. Es decir que supone un conjunto de acciones y
omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en
relacin a una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores
en la sociedad civil. De dicha intervencin puede inferirse una cierta direccionalidad,
orientacin normativa, que posiblemente afectar el futuro curso del proceso social
hasta entonces desarrollado en torno a la cuestin. Esto es as porque el Estado, a travs
de sus polticas, encarna valores compartidos por la sociedad, algunos de los cuales son
vertebrales para su desarrollo, como la educacin, la salud, la seguridad, en torno a los
cuales se formulan polticas, que ms all del componente ideolgico de cada gobierno,
perduran en el tiempo convirtindose en verdaderas polticas de Estado. Sin embargo, y
ms all de esta caracterizacin tal vez sea conveniente y til delimitar que no es una

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poltica de Estado y a partir de all acercarnos a una conceptualizacin ms precisa del
trmino.

3. Cul es la diferencia entre una poltica de gobierno y una poltica de

Estado?

Para responder a este interrogante, quizs convenga recordar alguna nocin

bsica sobre qu es el gobierno y qu es el Estado. El gobierno es el conjunto de
personas que detentan la autoridad temporaria para conducir, administrar y gestionar al
Estado. Se trata bsicamente de los rganos que dan direccin al Estado. Mientras, el
Estado es la organizacin poltica y jurdica, que a travs de un esquema institucional,
se da una sociedad. Su existencia trasciende los diversos perodos de gobierno.

La organizacin del Estado est dada por una burocracia estatal, y el conjunto de
normas, reglamentos, procedimientos y controles que, articulados por una cierta idea de
lo que se puede y se debe constituyen las buenas prcticas de la administracin. En este
esquema, el Gobierno, es el encargado de dirigir y conducir el Estado, formado por
equipos de dirigentes y tcnicos que se renuevan peridicamente y que tienen la
responsabilidad de formular, implementar y ejecutar las polticas.

En este sentido, una primera diferenciacin nos permitira afirmar que una
poltica de gobierno es aquella que se circunscribe a una gestin en particular y
responde a los intereses y criterios de esta. Por lo tanto, dura mientras est vigente el
gobierno que la concibi. La poltica de Estado, por el contrario, responde a intereses
ms generalizados, valores que son menos cuestionables por la mayora de la sociedad y
que adems son de suma importancia para el desarrollo del pas, tal como el caso de la
poltica energtica de Brasil o la poltica de derechos humanos en Argentina. Esto no
supone necesariamente que haya unanimidad sobre la misma. Muchas polticas se
implementan con el desacuerdo de las fuerzas polticas de la oposicin o de
determinados sectores de la sociedad y sin embargo, a largo plazo, adquieren
continuidad y consenso por su relevancia. Es decir que, vara el horizonte temporal de
ambos tipos de polticas.

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 Con la intencin de precisar algunos atributos que nos ayuden en esta
diferenciacin, Bottinelli (Nueva Mayora, 02-06-08) sostiene que, contrapuesta a una
poltica de Estado, una poltica de gobierno no tiene continuidad ms all del propio
gobierno que la formul y la sostuvo. Tampoco busca consensos extendidos, sino que,
en todo caso, refleja el pensamiento de la mayora que durante un periodo determinado
sustenta a ese gobierno. Una poltica de gobierno no tiene por qu mantener continuidad
con polticas anteriores, no necesariamente tiene consenso y fundamentalmente no
busca ese consenso, porque la raz ideolgica que diferencia la poltica nueva con la
anterior, es la misma que diferencia al gobierno de la oposicin dentro del pas
(Bottinelli. En Nueva Mayora, 02-06-08).

El componente ideolgico de la poltica es otro atributo a tener en cuenta. En

una poltica de gobierno se espera una definicin respecto al componente ideolgico de
la misma. En este caso, el contenido, que hace referencia a una visin consumatoria o
teleolgica de la poltica es central. Es por ello que los cambios en la direccionalidad de
la poltica se deciden, por lo general, en forma casi unilateral.

En el caso de las polticas de Estado, que trascienden perodos de gobierno, el

nfasis est puesto, ms que en el contenido, en el proceso, es decir, habra una visin
ms instrumental de la poltica. En este tipo de polticas, es probable que se generen
conflictos y diferencias ideolgicas entre el gobierno y la oposicin o con el partido que
estuvo con anterioridad en el gobierno y an con diferentes sectores de la sociedad. Es
decir que lo que permite configurar la poltica como poltica de Estado es el proceso de
conflictividad que desarrolla el mismo. De hecho, puede suceder que un gobierno entre
en conflicto con una poltica de Estado, pero tambin que gobiernos distanciados
ideolgicamente, continen la misma poltica de Estado, como ha sido el caso de la
poltica econmica en Chile, implementada en un perodo de dictadura y seguida por
sucesivos gobiernos democrticos.

Los gobiernos formulan polticas que definen rumbos en sus principales reas de
actuacin -educacin, desarrollo econmico, salud, poltica exterior, entre otras- desde
las cuales se desprenden nuevos conjuntos de polticas que terminan de integrar la
estructura de la accin pblica. En este sentido, pareciera que, una poltica de Estado
supone una orientacin fundamental que conserva una cierta direccionalidad en el
16
tiempo, que difcilmente ser modificada ms all de la ideologa de quien est en el
ejercicio del poder. La continuidad de estos grandes lineamientos funciona como un
marco de accin que proporciona una relativa estabilidad y coherencia en la
formulacin y ejecucin de las polticas pblicas. Es por ello que, incluso, muchas
veces las polticas de Estado son plasmadas en el propio texto de la Constitucin e
integran en forma permanente la agenda gubernamental.

Luego de esta primera diferenciacin sobre lo qu es o debiera ser una poltica

de Estado en contraposicin a una poltica de gobierno, es necesario insistir en la
bsqueda de aquellos atributos que nos permitan encontrar un marco conceptual bsico
que caracterice este tipo de polticas. Por lo pronto, algunas de estas caractersticas nos
permiten resaltar la continuidad temporal de la poltica y su permanencia en la
estructura institucional del Estado; la relevancia del conflicto en el proceso de
construccin; el nivel de consenso entre los actores sociales y polticos para sostener
criterios bsicos de gobernabilidad y la inclusin y el compromiso de los mismos, tanto
en la formulacin de la poltica como en aspectos de su implementacin y evaluacin.

4. Cmo es una poltica de Estado? Cules son los atributos que la

distinguen de una poltica pblica en general?

Consecuentes con lo dicho hasta ahora, el trmino "Poltica de Estado" no es una

expresin jurdica sino poltica. Se ha usado histricamente para referirse a cuestiones,
de las que depende la supervivencia misma tanto del Estado como de la sociedad. En
este sentido, una poltica de Estado supone en primer lugar que el espacio pblico desde
donde se gobierna es el del Estado; es decir que no hay ningn otro actor o espacio
pblico que pueda atribuirse la mxima capacidad de conduccin o direccin. El Estado
tiene el monopolio de la violencia legtima dentro de un territorio (Weber, 2007) y
como tal es la nica realidad histricamente individualizada que detenta el poder de
coercin sobre las ciudadanas y ciudadanos que lo integran.

Las polticas de Estado constituyen la manifestacin ms significativa de la

capacidad de conduccin del Estado. Forman parte de las estrategias centrales de un
pas y se sostienen ms all del color poltico-ideolgico de un gobierno. Es por ello que
17
trascienden la temporalidad de la gestin de los gobiernos, la resolucin de problemas
de coyuntura y an los de mediano alcance para tratar de definir criterios que resuelvan
problemas de nivel estructural. Para ello requieren que desde el nivel gubernamental se
establezca y garantice la construccin institucional que consolide el largo aliento de
varias de estas medidas, que a priori no pueden clasificarse como polticas de Estado.

Toda poltica de Estado para trascender en el tiempo necesita el soporte de algn

tipo de marco normativo. Sin embargo, no hay necesariamente una relacin
indispensable entre poltica y norma. Una poltica de Estado no necesariamente se
corresponde con el soporte de una nica ley. Por ejemplo, la poltica de aguas en
Mendoza es una poltica de Estado, con un marco normativo amplsimo y altamente
complejo que se ha ido desarrollando en un extenso proceso histrico, poltico y cultural
que no puede asociarse exclusivamente con la existencia de una Ley General de Aguas
y tiene adems muchos componentes que no necesariamente dependen de la formalidad
jurdica.

En este sentido, ningn gobierno puede desarrollar una poltica de Estado por y
bajo su nica responsabilidad. Las polticas de Estado son obra de una sucesin de
gestiones, de miradas diversas a veces hasta contrapuestas que finalmente coinciden
en cuestiones bsicas que trascienden la cotidianeidad. Ningn gobierno puede
atribuirse la autora, la paternidad o la creacin original de una poltica de Estado; lo
que s puede sostener es que una poltica de su gestin finalmente ha adquirido la
dimensin de este tipo. Es por ello que slo retrospectivamente es posible sostener que
una poltica es una poltica de Estado.

Dentro de esta misma lgica, la consolidacin de una poltica de este tipo,

implica, principalmente en democracia, atravesar mltiples conflictos, divergencias y
contrariedades entre los actores. Esto es as porque el consenso no constituye un
requisito primario para el diseo de la poltica de Estado, sino una suerte de
decantacin o de consecuencia en el proceso de construccin de la misma.

Por otro lado, desde el inters por los contenidos de la poltica, lograr consensos
para el establecimiento de polticas de largo plazo tampoco es tarea fcil. Para algunos
la re-distribucin equitativa de la riqueza; la justicia social; el combate sobre el hambre

18
y la pobreza; la promocin de las economas regionales; el crdito accesible para las
unidades productivas pequeas y medianas; el fortalecimiento de las cadenas de valor
en industrias estratgicas en funcin del desarrollo econmico y social; la educacin
pblica; la salud; entre tantas otras, deberan ser polticas de Estado. Por el contrario hay
quienes sostienen que las polticas de desregulacin (encubiertas o explcitas) de
distintos mercados tendran que ser tambin polticas de este tipo. Es decir que el
carcter controversial de la poltica no slo la afecta en su proceso sino tambin en su
contenido, con lo cual y tal como anticiparan Cavarozzi y Berensztein lo que est en
discusin es el tipo de Estado que queremos en democracia y debiramos agregar el tipo
de relacin Estado / sociedad que queremos. Tal como sostiene Romero, sin Estado no
existe el instrumento para desarrollar poltica alguna, y mucho menos para discutir
colectivamente el rumbo del pas (2011: 1)

Podemos entonces analizar las polticas de Estado desde dos miradas distintas
pero complementarias: una, cuando pensamos en el concepto de polticas de Estado
desde el plano instrumental, para referirnos preferentemente a polticas consolidadas
histricamente. La otra, cuando el anlisis se orienta a los contenidos de la poltica,
acercndonos al plano del deber ser y a una visin prospectiva.

En definitiva, hablar de polticas de Estado supone que siempre se gobierna por

polticas, ms all de la trascendencia temporal que ellas puedan lograr. De tal manera
que a un gobierno no se le puede reclamar que formule polticas de Estado porque esa
no es su competencia. Lo que no puede dejar de hacer es gobernar por polticas y en
consecuencia proponerlas, discutirlas, tratar que prevalezcan sus criterios,
implementarlas, ejecutarlas y aplicarlas.

Para tener polticas de Estado se requiere de un espacio o un campo poltico

donde estado y sociedad se piensen entre y a s mismos. Para ello los gobiernos deben
alentar una institucionalidad que facilite la circulacin de los conflictos y del debate
pblico que preceden la decisin poltica. Como lo ha dicho Romero habr
combates y aunque los protagonistas no lo adviertan, se decantarn los consensos que
asegurarn la continuidad de las polticas.

19
 A modo de consideraciones provisionales

Seguramente quedan numerosas aristas incompletas o ausentes en el tratamiento

del tema pero hemos priorizado debatirlo ya.

En primer lugar coincidimos que en torno a la idea de polticas de Estado hay

trampas conceptuales que es imprescindible abordar. En tal sentido, antes de hablar tan
ligeramente sobre ella debiramos debatir qu Estado necesitamos y cunto Estado
queremos. Que en una poltica de Estado el consenso no es tanto un requisito como, el
resultado de un proceso, extenso, controversial y cambiante; es decir que el conflicto es
inherente a ella. Y que la bsqueda de polticas de Estado consensuadas, que no
expresen la pluralidad y complejidad de la sociedad, podra terminar constituyendo una
forma no democrtica de formular polticas.

No obstante, una poltica de Estado supone ambas dimensiones -consenso y

conflicto- y requiere de un Estado capaz de impulsar debates colectivos y conducir
conflictos propios de una democracia. Privilegiar el consenso y el tiempo es slo una
visin simplificada y quizs hasta imprecisaEs ms, consensuar una poltica de
Estado supone riesgos, porque puede llegar el momento en que sea necesario cambiarla
o modificarla y la inercia poltica de muchos aos tal vez lo impida.

Tampoco una poltica no puede ser calificada a priori como poltica de Estado;
en todo caso puede plantersela como una aspiracin. Slo el desarrollo del proceso
sociopoltico que la envuelva podr finalmente alentar una posibilidad tal. Es por ello
que una poltica de Estado no puede pensarse como un programa rgido y esttico en el
tiempo, sino como el resultado complejo y cambiante de la combinacin de fuerzas
polticas, equilibrios sociales, historia y cultura. Inclusive, una misma poltica puede
plantearse como poltica de Estado en un perodo y como poltica de gobierno en otro.
Lo cierto es que la sociedad reclama polticas de largo plazo que, por lo general,
reconocemos como polticas de Estado: estables y continuas.

Las polticas de Estado constituyen una realidad dinmica y ms an en

democracia, donde los acuerdos son el resultado de constantes debates entre las diversas
fuerzas polticas y los actores sociales. En este sentido, los dos componentes centrales
de una poltica de Estado seran el consenso y la continuidad, aunque no necesariamente
20
se den de forma simultnea. De los dos, el ms controversial es el consenso, que para
algunos es contrario a los principios de una democracia plural, mientras que para otros,
el consenso en democracia, es pensado como el resultado de un proceso de
confrontacin entre actores colectivos, alentado por el Estado.

A nuestro juicio la existencia de polticas de Estado en democracia supone altos

niveles de conflictividad y, al mismo tiempo, requiere consensos que garanticen un
orden mnimo necesario para el sostenimiento del rgimen poltico. Ambos son
componentes de una democracia, pero el conflicto es el componente central y
permanente a travs del cual se genera el cambio.

La democracia es mucho ms que un modelo institucional. Se trata de un

dispositivo simblico que presupone la existencia de un espacio pblico poltico donde
confluye una sociedad civil que ha ganado el derecho a tener derechos. Se trata de una
teora de integracin poltica a travs del conflicto ms que del consenso (Cansino,
2008: 173). Es decir que, una sociedad verdaderamente democrtica no sacrifica sus
diversos puntos de vista en la bsqueda de un consenso imaginario, sino que a travs
de sus conflictos irreconciliables, y sin perder su antagonismo, son capaces de fundar
un espacio simblico que, al mismo tiempo, los integra (Cansino, 2008: 176). En
definitiva, es la solucin a los conflictos o el tratamiento eficaz de los mismos lo que da
forma y fortalece a ese capital simblico.

Desde esta perspectiva, entendemos que la poltica de Estado se construye en un

proceso de naturaleza conflictiva en el cual hay momentos en los que la lucha y el
disenso, dan paso a acuerdos, a instancias que ayudan a generar puntos de encuentro o,
por lo menos, a aceptar que alguien finalmente logra imponer su visin y eso
transitoriamente genera un orden. Es por ello que aceptamos que ninguna teora
democrtica mnimamente coherente puede reivindicar hoy la idea de consenso para
caracterizar la poltica democrtica, pues lo que hay en todas partes es conflicto
(Cansino, 2008: 199) En todo caso -como ya hemos dicho- el consenso entre los actores
sociales y polticos permite sostener criterios bsicos de gobernabilidad e inclusin sin
los cuales es imposible pensar en un rgimen poltico democrtico.

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