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MAPA DE POBREZA

URBANA Y EXCLUSIÓN

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN

SOCIAL

SOCIAL
MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL VOLUMEN 1. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

VOLUMEN 1. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL VOLUMEN 1. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA
MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL VOLUMEN 1. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA
VOLUMEN 1 CONCEPTOS Y METODOLOGÍA
VOLUMEN 1 CONCEPTOS Y METODOLOGÍA
VOLUMEN 1 CONCEPTOS Y METODOLOGÍA
VOLUMEN 1 CONCEPTOS Y METODOLOGÍA
VOLUMEN 1 CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

VOLUMEN

1

CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

VOLUMEN 1 CONCEPTOS Y METODOLOGÍA
VOLUMEN 1 CONCEPTOS Y METODOLOGÍA
VOLUMEN 1 CONCEPTOS Y METODOLOGÍA
VOLUMEN 1 CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

Editores Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Programa El Salvador, Ministerio de Economía (MINEC), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) San Salvador, El Salvador, 2010

para el Desarrollo (PNUD) San Salvador, El Salvador, 2010 Dirección †Carlos Roberto Briones (Director FLACSO

Dirección †Carlos Roberto Briones (Director FLACSO Programa El Salvador)

Consejo asesor Jessica Faieta, Cecilia Gallardo, Alberto Harth Déneke, Salvador Samayoa, Leonor Calderón, Alex Segovia, Sandra de Barraza, Roberto Góchez y Edin Martínez

Coordinación general William Pleitez (PNUD), Carolina Ávalos (Secretaría Técnica de la Presidencia), Carlos Guillermo Ramos (FLACSO) y Nancy Argueta (PNUD)

Carlos Guillermo Ramos (FLACSO) y Nancy Argueta (PNUD) Equipo de investigación FLACSO Programa El Salvador

Equipo de investigación FLACSO Programa El Salvador Xochitl Hernández (investigadora asociada), Oscar Alejandro López (especialista informático) y Rolando Lemus Gómez (asesor estadístico matemático) Colaboradores: Jorge Pleitez (coordinador de procesamiento de información geográfica), Carlos Canjura (asesor matemático) y Lourdes Rosales (administración)

Equipo técnico MINEC Rafael Barrientos (gerente de Tecnología de Información, Censos Nacionales); Mario Hernández (analista de sistemas); Zoila Alicia Azahar, Ana Patricia Castro, Gloria Reina Nóchez, Marina Estela Jiménez (manzanización); José Leopoldo Chávez, Salvador Oswaldo Rodríguez, Celia Guadalupe Peña, Uri David Zepeda, Cinthya Maricela de Sierra (digitalización); David Ernesto Marroquín (administración de geodatabase); José Roberto Herrera (toponimia)

Equipo técnico PNUD Giulia Perrone, Jimmy Vásquez, Pablo Gago, Andrea López y Silvia Guzmán

Equipo Secretaría Técnica de la Presidencia Aída Argüello de Morera, Sonia Hasbún y Juan Francisco Meléndez

Equipo editorial: María Tenorio (edición de textos); Guaza Studio (concepto), Contracorriente Editores (diseño y diagramación); Jorge Colindres (fotografía de portada); Mauro Arias y Jorge Colindres (fotografías interiores); Miguel Huezo Mixco (coordinación editorial)

Impresión: Algier’s Impresores

ISBN: XXXX XXXXXX

Forma recomendada de citar:

FLACSO, MINEC, PNUD (2010). Mapa de pobreza urbana y exclusión social. Volumen 1. Conceptos y metodología. El Salvador. San Salvador.

Los mapas utilizados en este documento no implican la expresión de ninguna opinión por parte de las entidades que lo publican sobre la condición jurídica de ningún país, territorio, ciudad o área respecto de sus autoridades, la delimitación de sus fronteras o límites, o la nomenclatura oficial de las vías urbanas.

La representación cartográfica y la denominación tanto de colonias como de asentamientos urbanos precarios utilizadas en los mapas se basan en referencias provistas por residentes durante la realización del VI Censo de Población y V de Vivienda, y no expresan opiniones por parte de los editores sobre la organización territorial urbana de los municipios, la nomen- clatura oficial de los asentamientos o la identidad comunitaria de sus residentes.

Con el apoyo financiero de:

la nomen- clatura oficial de los asentamientos o la identidad comunitaria de sus residentes. Con el

Índice

Presentación

6

Agradecimientos

8

Siglas y acrónimos

10

Prólogo

12

Introducción

16

1. Entender la pobreza urbana y la exclusión social

20

1.1 Cómo entender y medir la pobreza

21

1.2 El fenómeno de la exclusión social

26

1.3 Exclusión laboral, dimensión primaria de la exclusión social

29

1.4 Síntesis del análisis realizado: elementos para la elaboración

del Mapa de pobreza urbana y exclusión social

32

2. Los asentamientos urbanos precarios: Espacios de concentración de pobreza y exclusión social

38

2.1 Consideraciones iniciales: el asentamiento urbano precario como categoría de análisis

39

2.2 Surgimiento y consolidación de los AUP

40

2.3 Capital locacional: factor de consolidación y diferenciación de los AUP

44

3. ¿Cómo se construyó este Mapa de pobreza urbana y exclusión social?

50

3.1 Definición de la unidad de análisis e intervención

51

3.2 Localización de áreas precarias

52

3.3 Clasificación de asentamientos urbanos precarios

62

3.4 Ordenamiento de asentamientos urbanos precarios

70

4. Distribución territorial y caracterización de los asentamientos urbanos precarios

76

4.1 ¿Cuántos AUP fueron identificados?

77

4.2 ¿Dónde se concentran los AUP y su población?

77

4.3 ¿Qué tan heterogéneos son los AUP?

80

4.4 ¿Dónde se concentran los asentamientos urbanos más precarios?

88

4.5 ¿Cuáles son y dónde se encuentran los asentamientos urbanos precarios que requieren atención prioritaria?

89

EL SALVADOR, 2010

4

ÍNDICE

Consideraciones finales

94

Glosario

97

Referencias bibliográficas

101

Anexos

105

Recuadros

1.1

Una metodología para medir la pobreza como fenómeno multidimensional

21

1.2

Breve reseña sobre el origen del concepto de exclusión social

27

4.1

Exclusión social en AUP y hogares urbanos

84

Figuras

3.1

Etapas de la elaboración del Mapa de pobreza urbana y exclusión social

51

3.2

Índices construidos para este Mapa de pobreza urbana y exclusión social

52

3.3

Proceso de localización de áreas precarias

54

3.4

Vivienda: necesidades humanas y requerimientos

55

3.5

Ámbitos que condicionan el proceso de exclusión social de los hogares

64

Gráficos

3.1

Representación de los conglomerados (variables originales)

71

4.1

Distribución de AUP, hogares y población por región (porcentajes)

78

4.2

AUP según predominancia de precariedad (Total país: 2,508 AUP)

81

4.3

Estratificación social de los hogares urbanos según localización

83

4.4

Porcentaje de AUP según predominancia de precariedad (por región)

89

Mapas

3.1

Localización de áreas precarias en el departamento de San Salvador:

Un ejemplo de microfocalización

58

3.2

Áreas precarias sobre la línea férrea, municipio de Santa Ana: Cotejo de resultados

61

3.3

Clasificación de exclusión social de manzanas urbanas, zona postal 01, municipio de San Salvador

69

4.1

Asentamientos urbanos precarios en el AMSS

87

Cuadros

1.1

Criterios de medición de pobreza urbana

23

FLACSO | MINEC | PNUD

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

1.3

Comparación de indicadores entre tipologías de hogares (área urbana)

25

1.4

Hogares urbanos según condición de pobreza y tenencia de bienes durables

26

1.5

Hogares urbanos según sector ocupacional del jefe del hogar y del cónyuge

30

1.6

Incidencia de la pobreza en los hogares urbanos según la condición de ocupación del jefe del hogar (En porcentaje)

31

1.7

Características educativas del jefe del hogar y condición de pobreza de los hogares urbanos

32

2.1

Hogares pobres del AMSS según carencias habitacionales, 2007

40

2.2

Vivienda urbana popular en el AMSS, por tipo de asentamiento y número de viviendas, 1971-1989

42

2.3

AMSS: Estimaciones de vivienda popular urbana por tipo de asentamiento (1989-2007)

44

3.1

Criterios para definir necesidades básicas habitacionales insatisfechas

55

3.2

Estratos para clasificación de precariedad residencial

56

3.3

Total de manzanas y hogares en áreas precarias según categoría de clasificación de manzana

60

3.4

Formación de categorías de exclusión/inclusión laboral

65

3.5

Formación de categorías de exclusión por oportunidades de reconversión laboral

67

3.6

Formación de categorías de exclusión por descalificación primaria

67

3.7

Formación de categorías de exclusión por movilidad laboral intergeneracional

68

3.8

Formación de categorías de exclusión por oportunidades de formación de capital humano y competencias básicas

68

3.9

Formación de categorías de exclusión de acceso a servicios estatales básicos

70

3.10

Conglomerados e índices usados en su formación

71

4.1

Asentamientos urbanos precarios por departamento

79

4.2

Municipios con mayor incidencia de hogares en AUP

80

4.3

Porcentaje de hogares en AUP por tipo de carencia habitacional, según predominancia de precariedad del asentamiento

82

4.4

Condición de inclusión/exclusión de los hogares urbanos según localización

83

4.5

Características de los AUP y sus hogares (comparación entre el municipio de San Salvador, AMSS y total áreas urbanas, indicadores seleccionados)

86

4.6

Distribución de AUP en municipios del AMSS

88

4.7

Municipios con mayor incidencia de hogares en AUP de predominancia de precariedad extrema y alta

90

5

EL SALVADOR, 2010

6

ÍNDICE

Presentación

Ponemos en sus manos el Mapa de pobreza urbana y ex- clusión social, documento que constituye una valiosa he- rramienta para localizar geográficamente y dimensio- nar la pobreza en las zonas urbanas de El Salvador.

Este trabajo de más de dos años de duración supera los límites de un serio ejercicio intelectual; persigue un objetivo práctico: apoyar con criterios técnicos la toma de decisiones de focalización de los programas sociales, para así contribuir a mejorar la calidad de vida de las familias urbanas que viven en condiciones de pobreza y exclusión social.

Mediante un riguroso trabajo de análisis espacial y es- tadístico a nivel de microáreas censales, el Mapa da cuenta de las aglomeraciones de hogares que habitan en áreas precarias y de sus características demográficas y sociolaborales. Estos espacios —denominados asen- tamientos urbanos precarios o AUP— concentran no menos de dos millones de personas que enfrentan importantes carencias habitacionales y situaciones de exclusión en diversos ámbitos educativos y laborales.

La crisis económica internacional ha venido a agravar esta situación no sólo en las áreas urbanas, sino tam- bién en las zonas rurales, provocando un incremento de las migraciones del campo a la ciudad, lo cual ven- drá a acentuar las ya de por sí difíciles condiciones de los asentamientos urbanos precarios. Todo esto demanda intervenciones integrales y efectivas que in- volucran a diversas entidades del Estado.

Este Mapa, junto con la Propuesta para un programa de pobreza urbana en El Salvador, presentado al Presidente de la República el 2 de julio de 2009, constituyen los insumos básicos requeridos para dar cumplimiento al tercer objetivo del proyecto Hacia una estrategia na- cional para la atención a la pobreza y el cumplimiento de los ODM, acordado entre el Gobierno de El Salvador y el PNUD. Dicho objetivo consiste en: «construir un programa consensuado de atención a las familias ur- banas en extrema pobreza que, tomando en cuenta las complejidades del fenómeno en las áreas urbanas, permita focalizar y brindar una atención integral a la población beneficiaria».

FLACSO | MINEC | PNUD

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

Al igual que para la Propuesta mencionada, el proceso de preparación de este Mapa se benefició del apoyo de un Consejo Asesor integrado por profesionales, aca- démicos y líderes sociales con amplios conocimientos y experiencia sobre pobreza urbana.

El Mapa de pobreza urbana y exclusión social tiene un sig- nificado especial, debido a que es la obra póstuma de Carlos Briones, Director de FLACSO Programa El Salvador (2004-2009), quien además de dirigir el proyecto, tuvo a su cargo el diseño de la metodología utilizada para su construcción. Él, con el soporte del

equipo encargado de la coordinación general, organi- zó los aportes proporcionados por el personal técni- co de FLACSO, Ministerio de Economía, Secretaría Técnica de la Presidencia y PNUD. A él le dedicamos este trabajo.

Hay también más personas y entidades que han par- ticipado en este esfuerzo. A todas ellas, y de manera especial al gobierno del Gran Ducado de Luxembur- go por el financiamiento para la realización de este trabajo de enorme trascendencia para El Salvador, les dejamos constancia de nuestra gratitud.

El Salvador, les dejamos constancia de nuestra gratitud. Carlos G. Ramos Director FLACSO Programa El Salvador

Carlos G. Ramos Director FLACSO Programa El Salvador

Carlos G. Ramos Director FLACSO Programa El Salvador Héctor Dada-Hirezi Ministro de Economía San Salvador,

Héctor Dada-Hirezi Ministro de Economía

San Salvador, abril de 2010

Héctor Dada-Hirezi Ministro de Economía San Salvador, abril de 2010 Jessica Faieta Representante Residente del PNUD

Jessica Faieta Representante Residente del PNUD

7

EL SALVADOR, 2010

ÍNDICE

Agradecimientos

8

FLACSO | MINEC | PNUD

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

9

EL SALVADOR, 2010

PRÓLOGO

Siglas y acrónimos

10

AMSS

Área Metropolitana de San Salvador Área Metropolitana de Sonsonate Asentamiento popular urbano Asentamiento urbano precario

AMSO

APU

AUP

BID

Banco Interamericano de Desarrollo Canasta básica alimentaria Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía Comisión Económica para América Latina y el Caribe Clasificación internacional normalizada de la enseñanza Clasificación industrial internacional uniforme Clasificación internacional uniforme de ocupaciones Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (México) Casco urbano Conglomerado de viviendas en manzanas Dirección General de Estadística y Censos Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

CBA

CELADE

CEPAL

CINE

CIIU

CIUO

CLACSO

CONEVAL

CU

CVM

DIGESTYC

FISDL

FLACSO

FLACSO | MINEC | PNUD

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

FONAVIPO

Fondo Nacional de Vivienda Popular Fondo Social para la Vivienda Fundación Salvadoreña de Desarrollo y Vivienda Mínima Instituto Libertad y Progreso Índice de estratificación socioeconómica Índice de exclusión social Índice de marginalidad residencial Ley General de Desarrollo Social Ministerio de Economía Nuevos Asentamientos Organizados Necesidades básicas insatisfechas Núcleo habitacional Núcleo poblacional Origen del casco urbano Objetivos de Desarrollo del Milenio Población económicamente activa Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano

FSV

FUNDASAL

ILP

IESOCE

IEXCS

IMARES

LGDS

MINEC

NAO

NBI

NH

NP

OCU

ODM

PEA

PNUD

VMVDU

11

EL SALVADOR, 2010

12

PRÓLOGO

Capítulo 1

Prólogo

Los cambios demográficos de las últimas décadas han convertido a El Salvador en una sociedad predomi- nantemente urbana. Las ciudades salvadoreñas, frag- mentadas y desiguales, albergan a más de dos millo- nes de personas que residen en casi medio millón de

hogares ubicados en áreas que se caracterizan por sus condiciones de precariedad. Hoy en día en El Salva- dor más de la mitad de los pobres viven en ciudades. Pero aunque la pobreza urbana y la rural tienen mani- festaciones diferentes, la pobreza es una sola.

El Mapa de pobreza urbana y exclusión social constituye un primer e importante esfuerzo para situar la pobreza urbana en la cartografía de El Salvador. Elabora, para ello, una categoría espacial que da cuenta de aglome- raciones de viviendas con carencias en sus materiales de construcción o en su acceso a servicios básicos:

los asentamientos urbanos precarios (AUP). En este Mapa, esa unidad territorial es localizada y analizada de forma sistemática con un método riguroso y con datos confiables.

Conocidos comúnmente como «zonas marginales» o «tugurios», los AUP constituyen los principales nú-

cleos de concentración de población en condiciones de pobreza y exclusión social en las ciudades. La in- formación que aporta el Mapa, construida a partir del VI Censo nacional de población y V de vivienda, ofrece una «fotografía» inédita y confiable de la situación de la pobreza urbana en El Salvador. Además, pone a dis- posición de los usuarios una cartografía censal nacio- nal en formato digital que posibilita la organización y cruce de los datos según las manzanas identificadas como parte de AUP.

La representación sobre la pobreza urbana que ofrece el Mapa es la más completa que se ha tenido hasta la fecha en el país. No sólo refleja cartográficamente que la mayoría de las zonas urbanas del país están salpi- cadas por aglomeraciones de pobreza de tamaños y formas diversas, situadas al lado de sectores habitacio- nales más prósperos; también ofrece información es- tadística relevante que detalla diversos tipos y grados de carencias en el territorio nacional.

Para el caso, si bien el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) presenta la mayor concentración de hogares y población en AUP, los asentamientos de

FLACSO | MINEC | PNUD

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

mayor nivel de precariedad se encuentran en regiones más alejadas del AMSS. Santa Ana, por ejemplo, es la ciudad con el mayor número de AUP (130), pero municipios como Ahuachapán y Cuscatlán registran

a más del 80% de su población urbana viviendo en

este tipo de asentamientos. Por su parte, la principal carencia habitacional es la infraestructura sanitaria in- adecuada, que afecta a 58 de cada cien hogares en los AUP. Esto significa que la mayoría de los hogares en AUP no disponen de inodoro conectado a una red de alcantarillado y que sea de uso exclusivo del hogar.

La exclusión social es un concepto central en este traba- jo. Se define como el proceso de acumulación y combi- nación de factores individuales, económicos, sociales, culturales y políticos que ponen a la gente en desventa- ja. Este proceso se corresponde con situaciones en las que las personas o los hogares se encuentran incapa- citados de practicar convenientemente las normas de consumo (materiales y simbólicas) prevalecientes en su sociedad como consecuencia de no insertarse en los mercados laborales, o hacerlo de manera eventual, in- segura o inestable. Este proceso de exclusión se repro- duce sistemáticamente y suele pasar de generación en generación. Aunque la exclusión social no es privativa de los AUP y alcanza a otros sectores de la población,

el 70% de los hogares en estos territorios reportan al-

gún grado de exclusión, contra un poco más del 37%

de los hogares no residentes en los mismos.

Otro aspecto que se destaca a partir de la lectura de este Mapa es que el sector en donde se vive determina en gran medida el acceso a oportunidades de educa-

ción, salud, trabajo y diversión, y que esto condiciona,

a su vez, las opciones de vida de las personas y las capacidades que pueden desarrollar. De acuerdo con

el Mapa, los ámbitos determinantes de la exclusión so-

cial de los hogares urbanos, y de manera particular los de los AUP, son la baja empleabilidad y la deficiente calidad de inserción en los mercados de trabajo.

En este ámbito los jóvenes constituyen uno de los sectores más vulnerables. Así, se tiene que el 75% de los jóvenes entre 18 y 24 años de los AUP carece de la acreditación mínima para continuar con estudios superiores, contra un 70% para el resto urbano, por lo cual se les reducen las oportunidades de acceder a mejores trabajos y romper con el ciclo de pobreza y exclusión.

Entre otras novedades, este Mapa ofrece información estadística desagregada para los asentamientos urba- nos precarios identificados en todas las áreas urbanas en los diferentes municipios del país. Esto significa que es posible cuantificar el número de hogares y po- blación residente en los AUP, profundizar sobre sus características socioeducativas y laborales, identificar las principales carencias en términos de habitabilidad de los hogares, entre otros. Asimismo, el Mapa ofrece indicadores para clasificar y ordenar AUP de acuer- do con índices de marginalidad residencial, exclusión social y estratificación socioeconómica, estableciendo criterios objetivos para priorizar la intervención y el mejoramiento de los mismos.

El antecedente más próximo de este Mapa, y su punto de partida, es el estudio Escenarios de vida desde la exclu- sión urbana. Una mirada al hábitat popular de 32 ciudades de El Salvador (FUNDASAL y PNUD, 2009). Este ofre- ce la localización y estadísticas preliminares de asen- tamientos en 32 de las principales ciudades del país. Esta investigación, rica en información recolectada en recorridos a pie, ha sido empleada para validar los re- sultados obtenidos con la metodología empleada por el Mapa de pobreza urbana y exclusión social, cuya única fuente de información es la base de datos censal.

Las fortalezas del Mapa, derivadas de su fuente prima- ria de datos y de su metodología, lo convierten en el instrumento que permite dimensionar y caracterizar con mayor precisión las privaciones físicas y socia- les que enfrentan los pobres urbanos en El Salvador. Sin embargo, no reemplaza la necesidad de realizar trabajos de campo de verificación para identificar po- tenciales beneficiarios de programas de atención a la pobreza urbana.

El Mapa de pobreza urbana y exclusión social está dirigido a instituciones gubernamentales y no gubernamentales que desarrollan proyectos sociales en territorios urba- nos. Permite tener una mirada informada al interior de los AUP a fin de determinar, a partir de sus caren- cias y necesidades, las prioridades para intervenir en ellos y mejorar las condiciones que mantienen en la pobreza y exclusión social a muchos de sus hogares. Su principal utilidad es apoyar la toma de decisiones de políticas públicas sustentada en criterios técnicos de selección y ordenamiento de intervenciones en un territorio dado. En otras palabras, se constituye en el

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EL SALVADOR, 2010

14

PRÓLOGO

instrumento básico para la focalización de los progra- mas de atención a la pobreza urbana en el país y refleja un compromiso del Estado salvadoreño por construir información confiable para las políticas sociales.

Este Mapa se inscribe dentro del proyecto Hacia una estrategia nacional para la atención a la pobreza y el cumpli- miento de los ODM, del PNUD, que cuenta con el aus- picio del gobierno del Gran Ducado de Luxemburgo. Su producción resulta del esfuerzo conjunto de varias instituciones. La Facultad Latinoamericana de Cien- cias Sociales (FLACSO), Programa El Salvador, estu- vo a cargo del diseño de la metodología. El Ministerio de Economía (MINEC) puso a disposición y procesó la información estadística contenida en los censos de población y vivienda 2007. La Secretaría Técnica de la Presidencia formuló observaciones a los documentos presentados en las diferentes fases del proceso. Final- mente, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) coordinó, junto con FLACSO, las diversas etapas de elaboración del documento y es- tuvo a cargo de edición final.

Esta publicación presenta, en dos volúmenes impre- sos y uno digital, el recorrido conceptual, metodológi- co y los resultados del mismo, plasmados en mapas y colecciones de indicadores estadísticos para los AUP identificados en todos los municipios del país.

El primer volumen Conceptos y metodología presenta, en cuatro capítulos, la trayectoria conceptual y metodo- lógica que sustenta el mapeo de los asentamientos urbanos precarios. Asimismo, ofrece los resultados generales de localización, clasificación y ordenamien- to de los AUP. Incluye también un glosario y cuatro anexos: dos donde se explica la metodología empleada para construir el Mapa, y otros dos con los principales cuadros estadísticos, con información desagregada a nivel de AUP.

El segundo volumen Atlas. Localización de asentamientos urbanos precarios brinda ofrece una colección de mapas municipales con los asentamientos urbanos precarios identificados y clasificados según su nivel de preca- riedad. Presenta, además, información estadística relevante sobre los AUP por municipio y por depar- tamento.

Finalmente, la publicación incorpora un «Sistema de información del Mapa de pobreza urbana y exclusión social», una herramienta interactiva integrada a un sistema de mapas en línea (Google maps), que permite visualizar los AUP en mapas de alta resolución, explotar datos estadísticos y generar reportes predeterminados de los indicadores más relevantes de los AUP para cada municipio.

FLACSO | MINEC | PNUD

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

15

EL SALVADOR, 2010

INTRODUCCIÓN

Capítulo 1

Introducción a este volumen

16

Este primer volumen presenta el camino conceptual y metodológico recorrido, así como los resultados obtenidos, en la caracterización y localización de la pobreza urbana en la cartografía de El Salvador. Está

organizado en cuatro capítulos que van desde la ex- posición de los conceptos clave —pobreza urbana,

exclusión social y asentamiento urbano precarios— hasta el análisis de los resultados del mapeo de la po- breza urbana, pasando por una sucinta explicación de la metodología de su construcción. Incluye, ade- más, unas consideraciones finales, un glosario y cua- tro anexos que amplían la elaboración metodológica

y ofrecen cuadros estadísticos con indicadores de los asentamientos urbanos precarios.

El punto de partida de este estudio, expuesto en el ca- pítulo primero, es la comprensión de que el principal problema que enfrentan los pobres urbanos no es la

escasez de ingresos, sino las limitaciones en el acceso

a distintos recursos que, a fin de cuentas, les impiden

insertarse en los aparatos productivos con buenos em- pleos que garanticen el bienestar de sus familias. En este sentido, la pobreza se entiende como una forma

de exclusión social que coloca a muchos en severa des- ventaja respecto de la capacidad de acceso a recursos e instituciones claves para desenvolverse satisfactoria- mente en sociedad.

La pobreza urbana tiene una expresión física y terri- torial en la vivienda y el sector de la ciudad donde se habita. En el segundo capítulo se propone la noción de asentamiento urbano precrio (AUP) como unidad espacial donde se concentra la pobreza urbana y se materializa la exclusión social. Los AUP serían, en este sentido, los espacios propuestos para ser inter- venidos por políticas públicas que busquen mejorar las condiciones de vida de los pobres urbanos. Se en- tienden como aglomeraciones de hogares en viviendas que carecen de acceso a todas las facilidades propias de la urbanización y que poseen claras deficiencias en sus condiciones de habitabilidad: en los materiales es- tructurales de construcción o en el tipo y la calidad de acceso a los servicios urbanos básicos.

Al hablar de AUP es necesario precisar que se tra- ta de espacios heterogéneos: no todos los pobres de

FLACSO | MINEC | PNUD

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

ingresos residen en AUP, ni todos los que viven en estos lugares tienen ingresos inferiores a la línea de pobreza monetaria establecida; sin embargo, los AUP presentan las proporciones más altas de hogares en viviendas precarias en las áreas urbanas. Algunos de estos asentamientos presentan ventajas —capital loca- cional— que mantienen a hogares no pobres viviendo dentro de sus límites.

Situar los AUP en la cartografía salvadoreña invo- lucró complejos cálculos que convierten en cifras e indicadores una serie de conceptos operativos. El ca- pítulo tercero describe, de manera sucinta, las cuatro etapas metodológicas para la elaboración del Mapa:

definición de los AUP como unidad de análisis e in- tervención, localización de las áreas precarias, clasi- ficación de los AUP y ordenamiento de los mismos. La solidez de los resultados obtenidos con esta meto- dología se debe, en buena medida, a la disponibilidad de información estadística recogida por el VI Censo de población y V de vivienda (MINEC y DIGESTYC,

2008a).

La primera etapa metodológica define el AUP como la aglomeración de viviendas urbanas que presen- tan condiciones de precariedad en sus materiales de construcción o en el acceso a servicios residenciales básicos. La segunda etapa caracteriza las manzanas, donde se ubican viviendas precarias, por niveles de pobreza habitacional para luego englobarlas en asen- tamientos urbanos precarios. La tercera etapa consiste

en la clasificación de los AUP en distintas categorías, según sus grados de pobreza habitacional y exclusión social. En este momento se describe, de forma some- ra, el procedimiento de construcción y aplicación de los índices de marginalidad residencial (IMARES)

y de exclusión social (IEXCS) para la formación de

conglomerados de AUP o clusters. En la etapa final se ordenan jerárquicamente los AUP al interior de cada conglomerado mediante la aplicación del índice de es- tratificación socieconómica (IESOCE).

Una vez presentada la metodología, este estudio ana- liza los resultados obtenidos mediante una serie de preguntas y respuestas que describen el fenómeno de

la pobreza urbana en el país. En particular, el cuarto

capítulo revela cuántos AUP se han identificado en el país; en cuáles regiones, departamentos y municipios se agrupan más asentamientos; qué tan heterogéneos son los AUP y dónde se concentran los más precarios.

Este volumen ofrece, además, unas consideraciones finales con algunas recomendaciones de políticas pú- blicas emanadas del estudio. Incluye un glosario de términos relacionados con la comprensión de la po- breza urbana como una forma de exclusión social que se afinca en los asentamientos urbanos precarios. Presenta, finalmente, dos anexos donde se explica en detalle la metodología empleada para construir este Mapa y otros dos con los principales cuadros estadís- ticos con información desagregada a nivel de asenta- miento urbano precario.

17

EL SALVADOR, 2010

INTRODUCCIÓN

18

Capítulo 1

Entender la pobreza urbana y la exclusión social

EL SALVADOR, 2010 INTRODUCCIÓN 18 Capítulo 1 Entender la pobreza urbana y la exclusión social

FLACSO | MINEC | PNUD

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

19

Foto: PNUD / Mauro Arias

CAPÍTULO 1

EL SALVADOR, 2010

ENTENDER LA POBREZA URBANA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

Capítulo 1

Entender la pobreza urbana y la exclusión social

20

La pobreza es la «condición humana que se caracteriza por la privación continua o crónica de los recursos, la capacidad, las opciones, la seguridad y el poder nece- sarios para disfrutar de un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, culturales, económicos, políti- cos y sociales», según el Comité de Derechos Econó- micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, (OMS, 2009). Esta definición destaca las múltiples di- mensiones en que puede manifestarse la pobreza, así como sus efectos adversos sobre el desarrollo huma- no y el goce de la ciudadanía. Ser pobre implica ha- ber enfrentado y continuar enfrentando limitaciones para acceder a servicios (educación, salud y seguridad social) y mercados (laborales, de bienes de consumo, suelo y vivienda, entre otros).

En este sentido resulta pertinente abordar la pobreza como una forma de exclusión social, entendida esta como «la acción y el efecto de impedir la participación

de ciertos grupos o segmentos poblacionales en as- pectos considerados como valiosos para la vida en co- mún» (PNUD, 2009). Un enfoque como este permite comprender y analizar la pobreza a partir de procesos históricos y sociales que afectan a determinados gru- pos situándolos en desventaja respecto de otros. En otras palabras, incorpora una perspectiva relacional:

se es pobre o excluido en relación con una norma o estándar social, o en comparación con el acceso que otros tienen a un conjunto de bienes y servicios dispo- nibles en una sociedad.

Esta perspectiva relacional es aún más relevante cuan- do la pobreza y la exclusión se examinan en un te- rritorio específico. La vivencia de la pobreza, aún al interior de un mismo país, difiere dependiendo si se sitúa en zonas rurales o urbanas. Las condiciones par- ticulares de localización hacen variar los estándares de lo que se considera necesario para llevar una vida tole-

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RECUADRO 1.1

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

Una metodología para medir la pobreza como fenómeno multidimensional

La concepción multidimensional de la pobreza, impulsada por la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) de México, ha sido definida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CO- NEVAL) como: «una serie de carencias definidas en múltiples dominios, como las oportunidades de partici- pación en las decisiones colectivas, los mecanismos de apropiación de recursos o las titularidades de derechos que permiten el acceso a capital físico, humano o social, entre otros» (CONEVAL, 2009, 22-23).

Para delimitar aquellas áreas de la vida humana cuya privación haría considerar pobre a una persona, el CO- NEVAL conjugó aspectos relativos al bienestar económico, los derechos humanos y el contexto territorial. De este modo, estableció las siguientes dimensiones para entender y medir la pobreza con indicadores espe- cíficos: ingreso corriente, rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda y acceso a alimentación.

La noción conceptual y metodológica de CONEVAL ha tomado en consideración el enfoque de las capacida- des que, promovido por Amartya Sen y adoptado por el PNUD, propone el empleo de indicadores no mone- tarios que den cuenta de la libertad para llevar una vida valiosa en la medición de la pobreza (Laderchi, Saith y Stewart, 2003). La pobreza humana sería aquí la contracara del desarrollo humano, entendido este como la ampliación de capacidades, expansión de opciones, mejora de las libertades y cumplimiento de derechos humanos (Fukuda Parr y Kumar, 2004 citado en FUNDASAL/PNUD, 2009).

rable, ampliar o reducir las oportunidades de acceso a mercados e instituciones, evidenciar vulnerabilidades específicas, entre otros.

En El Salvador de la última década se ha reconfigu- rado la expresión territorial de la pobreza. De hecho, la pobreza de ingresos está aumentando rápidamente en las zonas urbanas y la tendencia es a que las ciu- dades concentren el mayor número de pobres. Para el 2008, por ejemplo, el 58% de los pobres vivía en zonas urbanas. No obstante lo anterior, las estadís- ticas agregadas y los indicadores disponibles suelen hacer énfasis en la pobreza medida a partir de la disponibilidad de recursos, sin poner de manifiesto otras dimensiones y sin revelar las formas en que se concentra en las ciudades. El Mapa de pobreza urbana y exclusión social pretende superar algunas de las dificul- tades existentes en materia de medición y localización de la pobreza urbana.

En este primer capítulo se presenta una breve revisión de los conceptos, enfoques y métodos de medición de la pobreza. Luego se expone una caracterización de la pobreza urbana en el país a partir de las formas predominantes de medirla utilizando las encuestas de hogares de propósitos múltiples. Esta caracterización

no es exhaustiva y se utiliza como base para la defini- ción de dimensiones adicionales y el establecimiento de criterios propios para configurar el Mapa de pobre- za urbana y exclusión social. Posteriormente, se presenta una reflexión sobre los vínculos entre pobreza y ex- clusión social, prestando especial atención a la calidad de inserción en los mercados de trabajo. Por último, se hace una síntesis del análisis realizado y se reto- man aquellos elementos más relevantes para construir modelos de localización y clasificación de la pobreza y exclusión en zonas urbanas, a partir de fuentes cen- sales que no brindan información sobre los ingresos de los hogares.

1.1 Cómo entender y medir la pobreza

El umbral de pobreza

Si bien existe un amplio reconocimiento sobre las múl- tiples dimensiones de la pobreza, la forma predomi- nante de comprenderla continúa relacionándola con la escasez de ingresos para que un individuo o familia satisfagan ciertas necesidades consideradas como bá-

21

CAPÍTULO 1

EL SALVADOR, 2010

22

ENTENDER LA POBREZA URBANA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

sicas. Esta noción, aceptada por el sentido común, es sostenida por la metodología más empleada universal- mente para dar cuenta de la proporción de pobres en un determinado territorio: la línea de pobreza.

Este método determina una suma que, en un momento dado, debería alcanzar para satisfacer adecuadamente los requerimientos de consumo básico de las familias. Dicha suma establece un umbral 1 para clasificar a la población de un país, región o ciudad: quienes perci- ben ingresos inferiores a esa línea son pobres.

Al no medir la satisfacción real de las necesidades, este método es de enfoque indirecto. Sin embargo, la línea de pobreza se considera un buen indicador, porque en las sociedades fundadas en los intercambios mercanti- les, la mayoría de satisfactores se adquieren mediante actos de compraventa. Por consiguiente, hay una es- trecha asociación entre el nivel de ingreso y el nivel de consumo privado (el primero puede ser considerado una variable proxy del segundo), y de este último con el grado de satisfacción de las necesidades básicas.

La gran ventaja del método de la línea de pobreza es que refleja, con un solo indicador sintético, la capaci- dad de los hogares para acceder a la satisfacción de las necesidades básicas. El criterio que lo inspira es que el ingreso, en tanto principal fuente de recursos del hogar, determina la participación en el estilo de vida cotidiano de una sociedad determinada.

Ahora bien, la desventaja principal de este método es su elevada sensibilidad a las variaciones coyunturales de la economía y del mercado laboral. En general, los ingresos que sirven para ubicar a los hogares en rela- ción con la línea de pobreza normativa corresponden al mes en que se realiza la encuesta (o al mes anterior a la entrevista). De ahí que solo puede determinarse con certeza la incapacidad del hogar en cuestión para satisfacer el costo de la canasta de bienes de consumo

1. La definición del umbral de pobreza, basada en una canasta de consumo que refleje la participación o exclusión de las familias de la vida cotidiana de la sociedad en cuestión, plantea ciertos problemas acerca de los bienes y servicios que deben integrar dicha canasta. No obstante, estos problemas pueden resolverse mediante encuestas de ingresos y gastos que muestren la asig- nación de los presupuestos familiares en patrones y gastos de consumo.

sin afectar su posición patrimonial 2 en relación con el período específico en que se hizo la entrevista.

Esta noción de la pobreza, que ha probado ser útil como proxy de la condición de pobreza de un determi- nado grupo social y que ha permitido la comparabili- dad internacional, ha sido cuestionada por reducir la pobreza a un problema monetario.

Necesidades básicas insatisfechas

El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI), en contraste con el del umbral de pobreza, se refiere a la satisfacción o insatisfacción verificable de ciertas necesidades elementales entre las que suelen contarse: la calidad de la vivienda y su espacio en re- lación con el número de personas que la habitan, el acceso a servicio de agua potable, el saneamiento, el acceso a los servicios de salud y de educación. Este método mide aspectos más duraderos de las condi- ciones de vida del hogar que los considerados al cal- cular la insuficiencia del ingreso corriente familiar. En otras palabras, las insatisfacciones no responden fácilmente a las variaciones transitorias del ingreso corriente y, por eso, tienden a revelar una pobreza –o la ausencia de algún tipo de bienestar– de carácter más permanente.

La limitación más importante del método de las NBI es su incapacidad para sintetizar, en un indicador úni- co, la insatisfacción de una serie de necesidades, y para calcular no solamente la extensión de la pobreza en un país determinado, sino también la intensidad de la misma, la brecha de pobreza y, en alguna medida, la desigualdad entre los pobres. Ahora bien, su principal ventaja es que la elasticidad-ingreso de la vivienda es baja por ser, además de un satisfactor de la necesidad de techo o protección contra la intemperie, el bien du- rable o patrimonial más importante para los hogares y, simultáneamente, un símbolo de estatus social.

2. Utilizar el ingreso corriente (y aceptarlo como estable) es una convención que resulta de la dificultad, o del mayor costo, para captar, mediante encuestas de hogares de propósitos múltiples (EHPM), el consumo global de las familias, o bien, la totalidad de recursos movilizables para tal fin.

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MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

CUADRO 1.1 Criterios de medición de pobreza urbana

MÉTODO

CLASIFICACIÓN/INDICADORES

UMBRAL/CRITERIO

Línea de pobreza

Pobreza extrema

Ingresos de los hogares inferiores a costo de canasta básica alimentaria (costo mensual: US$146.30)

Pobreza relativa

Ingresos de los hogares inferiores a costo de canasta básica ampliada (costo mensual: US$292.60)

Necesidades básicas

Adecuación del tamaño de la vivienda a familia (espacio vital de la vivienda)

Tres o más personas por cuarto o dormitorio

insatisfechas (NBI)

Alojamiento o vivienda adecuada

Familias que habitan viviendas con materiales de construcción inadecuados para piso, techo o paredes

Infraestructura doméstica adecuada

Hogares sin servicio sanitario o que comparten letrina, fosa séptica, o inodoro común a alcantarillado. Hogares sin cañería de agua potable dentro de la vivienda

Acceso a servicios educativos

Hogares con presencia de niños de seis a quince años que no asisten a la escuela

En este sentido, no basta con mejoras transitorias de los ingresos familiares para mudarse definitivamente de vivienda y zona residencial, ya que los hogares de- berán considerar si han experimentado cambios per- manentes en su ingreso o en su «ciclo de vida». Asi- mismo, habrá resistencias al cambio de domicilio en la medida que ello represente un descenso en la escala social, ya que la movilidad residencial descendente re- fleja una caída muy aguda y prolongada de los ingre- sos del hogar. 3 Además, la ubicación territorial de la vivienda está asociada con un mejor o menor acceso a ciertos servicios básicos, de manera que también es- tos últimos presentan una baja elasticidad-ingreso. 4 En esta medida, el enfoque de las NBI permitiría dis- tinguir situaciones de pobreza de largo plazo.

Combinación de métodos de medición

Este Mapa de pobreza urbana y exclusión social parte de una definición multidimensional, dinámica, relacio- nal y heterogénea de la pobreza urbana, entendida

3. La movilidad residencial no es la única respuesta al deterioro serio de los ingresos. Otros indicadores de las NBI reflejan otras respuestas: el deterioro de los materiales de la construcción, por falta de inversiones de mantenimiento, el subarrendamiento de parte de la vivienda con pérdida de privacidad y disminución de la relación tamaño familia-espacio habitacional, etc. Estas alter- nativas requieren que la disminución de los ingresos sea aguda y percibida como permanente o de muy largo plazo.

4. Es evidente que si los servicios básicos son resultado de inver- siones públicas, su existencia no depende del ingreso de las fa- milias. Lo que depende de este es la ubicación de sus residencias en áreas con mayor o menor dotación de los servicios básicos.

Fuente: Elaboración propia de acuerdo con Briones, 1992 y MINEC y DIGESTYC, 2008b

como una forma de exclusión social. Esto significa, en primer lugar, que vivir en la pobreza es mucho más que carecer de ingresos monetarios para adquirir bienes; es enfrentar privaciones en diversos ámbitos de la vida. Segundo, la pobreza no es una condición de vida inmutable: se puede entrar en condición de pobreza, salir de ella, permanecer en ella, estar en riesgo de caer en ella. En tercer lugar, se es pobre al estar privado de acceso a productos y servicios dispo- nibles en la ciudad donde se vive, que son considera- dos como estándares urbanos; es decir, se es pobre en oposición a los no pobres. Y, cuarto, la pobreza no se da del mismo modo para todos los grupos, familias o individuos, sino que observan gradaciones, incluso en la misma localidad; mientras algunos hogares, por ejemplo, enfrentan falta de acceso a agua potable y saneamiento, otros viven en hacinamiento.

Para contar con una primera aproximación y com- prensión de la pobreza urbana, se combinan los dos métodos tradicionales de medición, aprovechando las ventajas de cada uno: mientras la estimación de las NBI de los hogares permite establecer diferen- cias en el tiempo, el método de la línea de pobreza monetaria señala desigualdades entre los grupos de población (Katzman, 1989). Esto conduce a una me- jor ponderación y caracterización de las situaciones de pobreza.

Los criterios utilizados para volver operativa la medi- ción de la pobreza urbana en El Salvador se registran en el cuadro 1.1. En relación con la pobreza moneta-

23

CAPÍTULO 1

EL SALVADOR, 2010

ENTENDER LA POBREZA URBANA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

CUADRO 1.2 Tipología y porcentaje de hogares urbanos salvadoreños según condición de pobreza

 

INGRESOS POR DEBAJO DE LA LÍNEA DE POBREZA

INGRESOS IGUALES O SUPERIORES A LA LÍNEA DE LA POBREZA

TOTAL HOGARES

URBANOS

Presencia de al menos una NBI (carencia crítica)

Hogares en pobreza crónica

Hogares con carencias inerciales

24.0%

33.2%

57.2%

Ausencia de

Hogares en pobreza reciente

Hogares en condiciones de integración

carencias críticas

5.8%

37.0%

42.8%

Total de hogares urbanos

29.8%

70.2%

100.0%

24

ria, se considera que un hogar urbano 5 se encuentra en pobreza extrema si su ingreso mensual es inferior al costo de la canasta básica alimentaria (US$146.30); y en pobreza relativa si no cubre el costo de la canasta básica ampliada (US$292.60) (MINEC y DIGESTYC, 2008b). 6 En cuanto a la pobreza por NBI, se considera el hogar que registra carencias en por lo menos uno de los indicadores de privación crítica propuestos.

Combinando los dos métodos se obtiene una clasi- ficación de la condición de pobreza en un cuadro de doble entrada, que tipifica a las unidades familiares en cuatro categorías: pobreza crónica, pobreza reciente, carencias inerciales e integración.

De acuerdo con esta tipificación, los hogares en pobre- za crónica serían aquellos con ingresos por debajo de la línea de la pobreza (costo de canasta básica ampliada) que presentan una o más necesidades básicas insatisfe- chas. Por su parte, los hogares en pobreza reciente tienen ingresos per cápita por debajo la línea de la pobreza en el momento de la encuesta, pero no presentan ningu- na carencia crítica en términos de NBI. Esta situación revelaría ausencia de pobreza en el pasado y una mo- vilidad social descendente.

Los hogares con carencias inerciales son aquellos que, pese a obtener ingresos per cápita que los sitúan por encima de la línea de la pobreza, presentan una o más

5. Para un promedio de 3.81 miembros en hogares urbanos.

6. Se utilizan datos de la EHPM del año 2007 para mantener consis- tencia con datos censales del mismo período.

Fuente: Briones, 1992 y EHPM, 2007

necesidades básicas insatisfechas. 7 Finalmente, los ho- gares en condiciones de integración reciben ingresos ma- yores que la línea de pobreza y, además, no presentan ninguna carencia crítica. Si la ausencia de estas caren- cias se acompaña de ingresos relativamente alejados de la línea de pobreza, puede asumirse que la mayoría de estos hogares tiene una alta probabilidad de acceder a las condiciones de vida que garantizan la satisfac- ción adecuada de los estándares sociales que definen un modo de vida digno en la sociedad salvadoreña. Evidentemente, en este grupo se encuentra desde una minoría de los hogares con acceso a estilos de vida opulentos, hasta la gran mayoría de la clase media que alcanza la integración a ciertos niveles o patrones de consumo a través de un permanente endeudamiento.

Los resultados de la combinación de los métodos de medición se presentan en el cuadro 1.2. Como se pue- de observar, mientras casi el 30% de los hogares urba- nos se registran como pobres en términos monetarios, más del 57.2% refleja alguna necesidad básica insatis- fecha y, por lo tanto, también podrían considerarse pobres en otras dimensiones.

El cuadro 1.3 muestra los principales indicadores de los hogares urbanos que dan cuenta de la heterogeneidad de la pobreza urbana. En la mayoría de los hogares con

7. Para PNUD (1990), estos hogares deberían ser clasificados como pobres inerciales. Sin embargo en este Mapa se considerarán «con carencias inerciales», donde el déficit en la satisfacción de las necesidades básicas revelaría una historia social de pobreza y el necesario requerimiento de tiempo para ajustar el aumento de los recursos del hogar a un nuevo nivel de consumo perma- nente (Katzman, 1989).

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MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

CUADRO 1.3 Comparación de indicadores entre tipologías de hogares (área urbana)

 

HOGARES EN

HOGARES EN

HOGARES CON

HOGARES EN

CARACTERÍSTICAS

TOTAL HOGARES

POBREZA

POBREZA

CARENCIAS

CONDICIONES

 

CRÓNICA

RECIENTE

INERCIALES

DE INTEGRACIÓN

Jefe del hogar hombre (%)

62.7

62.2

52.4

62.3

64.9

Jefe del hogar mujer (%)

37.3

37.8

47.6

37.7

35.1

Hogares en hacinamiento (%)

32.7

67.1

0.0

49.8

0.0

Hogares con infraestructura doméstica inadecuada (%)

47.4

84.9

0.0

81.4

0.0

Hogares con materiales de construcción inadecuados (%)

6.0

13.3

0.0

8.3

0.0

Edad promedio del jefe del hogar (años)

48.5

48.2

50.0

48.1

49.5

Escolaridad promedio de jefe de hogar (años de estudio)

7.4

4.6

6.8

6.4

10.2

Tamaño medio del hogar (número de miembros)

4.4

4.5

3.7

3.7

3.5

Miembros en PEA (promedio)

1.5

1.6

1.2

1.8

1.8

Miembros ocupados (promedio)

1.3

1.4

1.1

1.8

1.7

Ingreso per cápita mensual (US$)

152.3

48.1

53.1

156.9

286.0

Tasa de dependencia

2.3

2.3

2.6

1.1

1.1

necesidades básicas insatisfechas, la principal carencia es la inadecuada infraestructura doméstica: menos del 20% de los hogares en estas tipologías dispone de servi- cios de agua o saneamiento adecuados. El hacinamien- to también se revela como un problema dominante, en especial en aquellos hogares en pobreza crónica.

Por su parte, existen diferencias importantes entre los niveles de escolaridad promedio de las jefaturas de hogar: la brecha entre los hogares en pobreza crónica

y los hogares en condiciones de integración casi al-

canza los seis años de escolaridad. De hecho, diversos

análisis complementarios parecen indicar un umbral

a partir del cual la mayor educación se constituye en

una especie de condición necesaria 8 para escapar de la

pobreza. Este umbral se situaría en 10 y más años de escolaridad, lo que equivale a un nivel de enseñanza secundaria o de bachillerato.

8. Aproximadamente un cuarto de los hogares en pobreza reciente son liderados por personas con más de diez años de escolaridad, lo que implica que la educación es condición necesaria pero no suficiente para escapar la pobreza ya que también depende de cómo se valoriza en los mercados de trabajo o cómo se maximi- zan los rendimientos al asociarse a otras formas de capital.

Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008b

Finalmente, los hogares en pobreza reciente reflejan algunas características particulares: no sólo presen- tan el mayor porcentaje de jefaturas femeninas, sino también la mayor tasa de dependencia económica y el menor promedio de miembros ocupados. Esto puede implicar vulnerabilidades y necesidades específicas de género que merecen ser exploradas con más pro- fundidad.

Otro aspecto diferenciador clave entre los hogares pobres y no pobres en el país se relaciona con la satis- facción de las necesidades de consumo privado, que se refleja en la tenencia de bienes durables. En este caso se considera que determinadas actividades domésti- cas y de ocio de las familias son facilitadas por cierto equipamiento de bienes, que proporcionan una mayor o menor calidad de vida. 9

9. La medición del nivel y de la calidad del consumo privado de las familias requiere de información sobre gastos en alimentación, composición de la canasta alimentaria, consumo de vestuario, gastos de recreación, etc. Esta información debería ser objeto de un análisis más detallado de los resultados de la Encuesta na- cional de ingresos y gastos de los hogares (ENIGH), elaborada por MINEC y DIGESTYC.

25

CAPÍTULO 1

EL SALVADOR, 2010

ENTENDER LA POBREZA URBANA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

CUADRO 1.4 Hogares urbanos según condición de pobreza y tenencia de bienes durables

EQUIPAMIENTO

DOMÉSTICO

TOTAL

URBANO

HOGARES EN

HOGARES EN

HOGARES CON

HOGARES EN

POBREZA

POBREZA

CARENCIAS

CONDICIONES DE

CRÓNICA

RECIENTE

INERCIALES

INTEGRACIÓN

Radio

51.4

51.1

46.1

52.8

51.2

Equipo de sonido

58.6

37.1

60.8

55.8

74.5

Televisión

90.5

78.3

92.7

90.4

98.2

Refrigeradora

68.7

39.4

76.8

64.8

90.0

Lavadora

16.7

1.6

12.3

7.7

35.2

Teléfono fijo

52.1

24.2

56.6

44.4

76.4

Teléfono celular

67.7

53.0

57.6

70.4

76.4

Licuadora

64.2

37.8

63.4

61.1

84.0

Ventilador

47.8

23.2

51.5

44.6

66.0

Máquina de coser

14.4

9.5

15.2

12.1

19.6

Los hogares en pobreza crónica son totalmente defi- citarios en el consumo de bienes domésticos durables (cuadro 1.4). Exceptuando el teléfono celular y los bienes básicos para la recreación hogareña, el radio y el televisor, no alcanzan niveles aceptables de equi- pamiento para ningún otro bien durable, y mantienen brechas grandes en relación con las tasas de penetra- ción de consumo de dichos bienes en el conjunto de

26 hogares urbanos.

La brecha entre los pobres crónicos y los hogares en condición de integración es tal que define práctica- mente dos modos de consumo y dos modos de vida en el mismo espacio urbano. Incluso puede suponerse que, en muchos casos, la tenencia de ciertos bienes durables (la refrigeradora y la licuadora) en los hogares en pobreza crónica está más asociada al uso comercial de los mismos (tiendas, chalets, cafetines, entre otros) que a un mayor nivel de confort en el hogar.

Después de los hogares en condiciones de integración, los que se hallan en situación de pobreza reciente son los que muestran mayores niveles de equipamiento doméstico. En general, para cada bien considerado, el consumo de estos últimos hogares supera al de los ho- gares con carencias inerciales, lo cual sugiere que alcan- zaron niveles mayores de bienestar material antes del

Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008b

desajuste de los ingresos familiares. Estos resultados confirman la tipificación adoptada para estos hogares, «ausencia de pobreza en el pasado y en proceso de mo- vilidad descendente», determinándolos, además, como los que poseen mayores facilidades para superar su con- dición de pobreza mediante políticas de compensación adecuadas o de reactivación global de la economía.

Por otra parte, se observa una similitud en las canas- tas de bienes de consumo durable de los hogares con carencias inerciales y en pobreza reciente. Esto sugiere que, habiendo superado la pobreza monetaria, la mayo- ría de los hogares con carencias inerciales siguen siendo pobres en otras dimensiones en tanto presentan déficit de acceso a ciertos servicios por residir en espacios ur- banos que, debido a una insuficiente inversión pública o privada, no se encuentran plenamente equipados.

1.2 El fenómeno de la exclusión social

Comprender la pobreza como una manifestación de exclusión social pretende subrayar el fenómeno persis- tente de grupos sociales que no alcanzan los estánda- res dominantes o deseables en una sociedad del siglo

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RECUADRO 1.2

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

Breve reseña sobre el origen del concepto de exclusión social

Diversos autores coinciden en señalar en la Europa de los años setenta del siglo pasado el origen del con- cepto de exclusión social, vinculado a la población no integrada al estado de bienestar (Pérez Sainz y Mora Salas, 2007; Enríquez, 2007; Lépore, 2003; Abruzzini y Quinti, 1993). La genealogía del concepto parte del trabajo L’exclusion sociale del académico francés Pierre Massé (1965) y de la discusión generada por el texto del entonces Secretario de Acción Social Rene Lenoir (1974), Les Exclus: Un Francais sur dix, donde se consideraba como excluidos a una población marginada y asocial, discapacitados no protegidos, ancianos inválidos, niños de familias monoparentales, entre otros (Lépore, 2003). En este enfoque, los excluidos eran una suerte de «núcleo duro poblacional» de difícil integración al sistema general de bienestar social que, por entonces, no había entrado en crisis.

De acuerdo con Enríquez (2007), en su origen el concepto denota una visión dualista en el sentido de que los excluidos están fuera de la sociedad al no gozar de una plena ciudadanía social. Así, la exclusión «es definida en relación con los derechos sociales (o de ciudadanía) a partir de los cuales se puede establecer (según la legislación de cada país) un estándar mínimo de vida. La exclusión sería la negación de esos derechos, y deri- varía de mecanismos o barreras que impiden su gozo» (Abruzzini y Quinti, 1993; traducción propia).

Por otra parte, Pérez Sainz y Mora Salas (2007) consideran el concepto cargado de polisemia desde su origen, ya que Lenoir utiliza el término de manera amplia y empírica incluyendo grupos muy dispares, conectados únicamente por su desvinculación al estado de bienestar. Más adelante, cuando el concepto se populariza, se incluyen también las crecientes masas de desempleados de largo plazo que pierden su vínculo de integración con la institucionalidad que garantiza y reproduce la ciudadanía social.

El concepto fue ganando una mayor aplicación y adoptándose oficialmente dentro de la institucionalidad de la Unión Europea, para ir definiendo políticas orientadas al combate de la desigualdad social y no exclusiva- mente a la superación de un umbral de pobreza monetaria.

Sin embargo, mientras ganaba aceptación en los círculos de los diseñadores y ejecutores de las políticas públi- cas, el concepto se hacía más impreciso, por su continua reinterpretación desde distintos enfoques teóricos. «El concepto de exclusión social ha intentado traducir e introducir manifestaciones económicas, sociales y psicológicas de las exclusiones dentro de la sociedad. Así concebido, el concepto sería tan vasto que cada uno puede reconocerse en él, pero en revancha su imprecisión se vuelve excesiva» (Abruzzini y Quinti, 1993; traducción propia).

Una larga lista, no exhaustiva, de términos utilizados como sinónimos es indicativa de la diversidad de situacio- nes y de enfoques subyacentes en el término de «exclusión»: apartheid informal, desafiliación, deprivación, discri- minación social, inadaptación, descalificación, marginalización, pobreza multidimensional, vulnerabilidad, etc.

XXI (Katzman, 2001). Así, «la exclusión social se aso- cia con la falta de acceso de una parte de la población al disfrute de las oportunidades económicas, sociales, políticas y culturales» (PNUD, 2009). Remite, en este sentido, a una profunda desigualdad individual o gru- pal en relación con la capacidad de acceso a diversos recursos e instituciones claves para desenvolverse sa- tisfactoriamente en sociedad.

Membresía social desigual

La exclusión social es un fenómeno estructural que, incluso sin ser impuesto por el ejercicio de poder de un grupo social, responde a escasas opciones individuales, determinadas por las características de los contextos de inserción residencial o por la condición económica familiar. Estas opciones relativamente involuntarias, al

27

CAPÍTULO 1

EL SALVADOR, 2010

ENTENDER LA POBREZA URBANA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

irse acumulando a lo largo del tiempo, se manifiestan como barreras para entrar a las instituciones y orga- nizaciones estructuradas que configuran los mercados de trabajo. «La membresía en un sociedad es, por lo tanto, necesariamente desigual» (Lépore, 2003).

La exclusión social —en sus manifestaciones más extremas— se constituye prácticamente en una nega- ción de la ciudadanía, ya que representa la incapacidad del Estado de garantizar la cohesión del cuerpo social. Ahora bien, si en un sujeto pueden acumularse distin- tos ámbitos de exclusión, por lo general no se presenta una exclusión social absoluta que desconecte comple- tamente a los individuos, hogares o grupos sociales del resto de la sociedad. 10

De acuerdo con lo anterior, la exclusión social expresa

y sintetiza diversos tipos de desigualdades sociales que

afectan a los individuos o a los hogares en relación con

su acceso a los recursos que facilitan una capacidad de interacción social y a las instituciones sistémicas que minimizan los distintos riesgos sociales. Por ejemplo, en América Latina las extremas distancias sociales con- figuran segmentos de población excluidos, «en gran medida porque llevan a una lógica de abandono virtual de los sectores más vulnerables» (PNUD, 2009).

La exclusión social es un fenómeno acumulativo, que se fundamenta en exclusiones o descalificaciones prima-

rias que tienden a interactuar, reforzarse y amplificarse,

28 generando diferentes tipos de exclusión en términos de

la intensidad de la (des)integración a la sociedad.

Los vínculos entre pobreza y exclusión social

Existen fuertes vínculos entre los procesos de exclu- sión social y las situaciones de privación asociadas con la indigencia que padecen ciertos individuos y hoga- res como consecuencia de una radical insuficiencia de

10. Los «marginales» (en el sentido que se sitúan al margen o afuera de la sociedad), sin ningún acceso a servicios sociales, con patro- nes de producción y reproducción completamente disociados de los aceptados como «normales o mínimos aceptables» en la sociedad, y plenamente incapacitados para integrarse producti- vamente aun en los ciclos de crecimiento económico, constitu- yen por lo general un núcleo relativamente reducido dentro de una población que puede estar excluida de algunos campos de interacción social y de otros no.

ingresos monetarios. La relación de causalidad debe atribuirse a los procesos de exclusión que condicio- nan una reproducción material deficiente. Es claro que condiciones de pobreza perdurables en el tiempo en sociedades de muy baja movilidad social tienden a perpetuar las carencias intergeneracionalmente, pero la causa no es la insuficiencia de ingresos sino la sis- temática exclusión a recursos económicos que puedan ser movilizados de manera productiva en los mercados en los que se insertan dichos individuos u hogares.

Así, hay que decir que exclusión social no es sinónimo de pobreza. La categoría de exclusión social se refiere a un fenómeno más amplio que la pobreza: no todos los excluidos son pobres, pero sí todos los pobres son excluidos. Pese a estas diferencias, de la exclusión social se pueden predicar similares atributos que de la pobre- za: es relacional, dinámica, multidimensional y hetero- génea. No está de más repetir que, en ninguno de los casos, su explicación se reduce, explica o corrige, pri- mordialmente, en relación con la carencia de ingresos.

Relacional. La exclusión social parte de la premisa de que se es excluido en relación con el acceso que tie- nen otros. Asimismo, la exclusión (a determinados empleos, a la propiedad, etc.) puede determinar una privación extrema con respecto a una norma, o es- tándar de consumo, y derivar eventualmente en una situación de pobreza; sin embargo, el fundamento de la exclusión es la desigualdad, no la penuria.

Dinámica. La exclusión no es una situación inalterable sino un proceso relativamente dinámico. Así, algunos grupos pueden pasar de una condición de «exclusión social relativa» a «baja inclusión» con relativa facilidad y sin que su condición de pobreza o de carencias mate- riales haya cambiado de manera significativa. De igual forma se puede dar la situación inversa: por ejemplo, que las transferencias de ingresos de algunos programas compensatorios alteren relativamente su disponibilidad de recursos monetarios sin modificar el acceso, por ejemplo, a servicios educativos o a mercados de trabajo (las condiciones básicas de exclusión) y, por lo tanto, que el proceso de exclusión social permanezca invaria- ble (Márquez, Chong, Duryea, Mazza y Ñopo, 2007).

Multidimensional. La exclusión social, en tanto fenóme- no multidimensional, tiene dimensiones primarias de exclusión (determinantes para la reproducción de la

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MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

exclusión social o claves en el surgimiento de otras ma- nifestaciones de exclusión) y dimensiones suplementa- rias más referidas a normas culturales predominantes en las sociedades específicas, que pueden reforzar las dimensiones primarias para algunos grupos particu- lares. Así, por ejemplo, se pueden reconocer distintos ámbitos de exclusión: económica, cuando determina- dos grupos sociales, hogares o individuos carecen de acceso a mercados y servicios que garanticen sus ne- cesidades básicas; política e institucional, al estar pri- vados de derechos civiles y políticos que garanticen su participación ciudadana; y, además, sociocultural, al desconocer identidades y particularidades de género, generacionales, étnicas o religiosas (PNUD, 2009).

Heterogénea. No todos los excluidos en una sociedad lo son de la misma manera ni en igual intensidad. En otras palabras, pueden existir distintos niveles o gra- daciones de exclusión social.

1.3 Exclusión laboral, dimensión primaria de la exclusión social

La inserción laboral de los miembros de los hogares

se considera como la dimensión primaria en la deter- minación de las dinámicas de exclusión social. Quien carece de propiedades patrimoniales —la mayoría de la población— y además carece de un trabajo remu- nerado se puede decir que no es parte de la sociedad

y, por ende, que está excluido de la misma o que vive

en sus márgenes.

La exclusión social puede entenderse, desde esta pers- pectiva, como una desafiliación a la sociedad salarial, según Robert Castel (2004). Esa se caracteriza no porque la mayoría de la población sea asalariada, sino porque «la inmensa mayoría de la población acceda

a la ciudadanía social en primer lugar a través de la

consolidación del estatuto del trabajo». 11 De esta for-

11. En las sociedades de industrialización tardía —como la mayo- ría de las latinoamericanas— hubo un temprano excedente estructural de mano de obra, en relación con la capacidad de absorción de la nueva estructura económica. Ello impidió la ge- neración de suficientes empleos y a la mayoría de la población

ma, el acceso a empleos estables y regulados permite a los individuos superar la situación de exclusión que se configura a partir de la privación de los recursos pro- ductivos, mediante el acceso a la propiedad social.

Además, el empleo, en tanto construcción social pro- pia de la economía capitalista, «incluye garantías no mercantiles como el derecho a un salario mínimo, las

protecciones del derecho laboral, la cobertura por ac- cidentes, por enfermedad, el derecho a la jubilación

o retiro, etc.» (Castel, 2004). En este contexto, si los empleos permiten la adhesión a colectivos profesio- nales, otorgan estatus ocupacionales, definen trayec- torias profesionales y permiten ingresos estables, ca- paces de garantizar el acceso a mínimos satisfactorios de consumo asociados a las normas predominantes en

la sociedad, una inserción laboral que no pasa por el

empleo, no permite una inclusión social adecuada.

Ahora bien, como indican Supervielle y Quiñones (2005) —siguiendo al sociólogo chileno Fernando Robles (2000) 12 —la exclusión laboral determina una

exclusión primaria fundada, en sociedades periféricas como la nuestra, en una relación compleja entre los in- cluidos pertenecientes al sector formal de la economía

y los excluidos insertados laboralmente en el sector informal.

Esa exclusión primaria se retroalimenta y se refuer- za con otras exclusiones secundarias. Estas se carac- terizan por el no acceso a redes de intercambio de influencias o por exclusiones derivadas de la con- frontación de ciertos atributos personales con los marcos institucionales vigentes, en ciertos espacios de transacciones o interacciones colectivas o indivi- duales. Por ejemplo, un excluido del mundo laboral por una condición de desempleo relativamente larga

acceder a la nueva condición asalariada. Sin embargo, el desa- rrollo de la ciudadanía social se vinculó desde el principio con los derechos y protecciones emanadas de la transformación de la relación contractual, originada en la adopción de las normas laborales de las sociedades más desarrolladas. En este sentido, la exclusión social entendida como desafiliación de la sociedad salarial tiene en Latinoamérica un fundamento estructural.

12. Robles (2000) indica, a partir de las relaciones entre exclusiones primarias y secundarias, que pueden existir cuatro tipos de si- tuaciones: «inclusión en la inclusión»; «exclusión en la inclusión»; «inclusión dentro de la exclusión» y «exclusión en la exclusión». De esta manera se tendría —en función de la exposición al ries- go— una especie de continuo en la cual habría dos polos: uno de inclusión plena o satisfactoria y el otro de exclusión extrema.

29

CAPÍTULO 1

EL SALVADOR, 2010

ENTENDER LA POBREZA URBANA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

CUADRO 1.5 Hogares urbanos según sector ocupacional del jefe del hogar y del cónyuge

SECTOR

OCUPACIONAL

HOGARES EN

HOGARES EN

HOGARES CON

HOGARES EN

TOTAL

POBREZA

POBREZA

CARENCIAS

CONDICIONES DE

CRÓNICA

RECIENTE

INERCIALES

INTEGRACIÓN

Jefe del hogar

Sector privado

87.4

96.3

96.1

88.9

80.3

Formal

35.0

31.3

33.7

33.6

38.4

Informal

52.4

65.0

62.4

55.3

41.9

Sector público

12.6

3.7

3.9

11.1

19.7

Cónyuge

Sector privado

86.9

98.8

98.9

92.8

76.7

Formal

26.5

15.5

16.8

24.7

32.8

Informal

60.4

83.3

82.1

68.1

43.9

Sector público

13.1

1.2

1.1

7.2

23.3

30

(exclusión primaria) puede enfrentar una segunda ex- clusión, la relativa a un grupo de edad, ya que si es mayor de 30-35 años, la mayoría de ofertas de empleo no lo consideran independientemente de sus compe- tencias laborales (Supervielle y Quiñones, 2005). Esta segunda exclusión refuerza la primera y tiende a blo- quear la reinserción social.

Precariedad laboral en El Salvador:

determinante de pobreza, expresión de exclusión

Según un informe del BID (Márquez et al., 2007):

«El mercado laboral de un país cumple una función fundamental en materia de inclusión social. Dado que

representa la fuente principal (si acaso, la única) de in- gresos de la vasta mayoría de los habitantes de un país,

el desempleo, los malos empleos, o los bajos salarios

imponen importantes privaciones para los trabajado-

res y sus familias». La precariedad laboral se constitu-

ye así en una expresión de exclusión que se traduce en

carencias y privaciones para los hogares.

Ser pobre o no serlo tiene, entonces, una estrecha rela- ción con el acceso diferenciado al mercado del trabajo.

A continuación, se aplica el cruce de algunas variables

de empleo con la combinación de métodos de medi- ción de la pobreza para evidenciar que las probabili- dades de ser pobre crónico o no pobre en condición de integración varían según el sector de ocupación,

Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008b

la condición de ocupación y las características educa- tivas de los jefes de los hogares. Estos resultados se utilizan posteriormente como base para desarrollar, a partir de fuentes censales, un índice de exclusión so- cial (IEXCS). 13

Sector de ocupación

En los países latinoamericanos el sector público es uno de los más reglamentados y protegidos. Para ac- ceder a este sector, es necesario contar con creden- ciales sociales o políticas. Como los pobres suelen carecer de estas, por lo general, su presencia en este sector es mínima o nula. 14 En el país, por cada jefe de hogar pobre crónico trabajando en el sector público hay cinco jefes de hogares en condiciones de integra- ción (cuadro 1.5). La relación es aun más drástica en el caso de los cónyuges con plaza en el sector público:

por cada uno de estos perteneciente a hogares en po- breza crónica, hay 19 cónyuges de hogares no pobres integrados.

13. En el capítulo 3 se explica en qué consiste el índice de exclusión social (IEXCS) y se explica brevemente la metodología empleada para construirlo.

14. El grupo laboral de empleados públicos tiene una incidencia menor de pobreza entre sus miembros, dada la naturaleza de su doble estructura de remuneraciones. Por una parte, una estruc- tura de empleos de oficina que exige mayores calificaciones y, por otra, una estructura de empleos o de tareas manuales poco calificadas. Los asalariados pobres se concentran en el sector de construcción pública, donde predominan las tareas manuales.

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MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

CUADRO 1.6 Incidencia de la pobreza en los hogares urbanos según la condición de ocupación del jefe del hogar (En porcentaje)

CONDICIÓN DE

OCUPACIÓN

TOTAL

URBANO

HOGARES EN

HOGARES EN

HOGARES CON

HOGARES EN

POBREZA

POBREZA

CARENCIAS

CONDICIONES DE

CRÓNICA

RECIENTE

INERCIALES

INTEGRACIÓN

Desocupados

100

57.0

16.4

10.8

15.8

Inactivos

100

27.6

8.3

31.2

32.9

Patrono

100

4.6

1.6

30.4

63.4

Cuenta propia con local

100

12.9

2.8

35.8

48.5

Cuenta propia sin local

100

30.0

6.4

35.9

27.7

Familiar no remunerado

100

13.3

8.8

44.6

33.3

Asalariado permanente

100

14.9

3.8

32.7

48.6

Asalariado temporal

100

41.6

3.6

40.1

14.7

Servicio doméstico

100

31.4

4.5

44.5

19.6

Otros

100

11.5

14.1

25.3

49.1

La gran mayoría de los trabajadores pobres se encuen- tran insertos en el sector privado informal. En los ho- gares en pobreza crónica —es decir, con ingresos por debajo de la línea de pobreza y una o más NBI— el 65% de los jefes y el 83% de los cónyuges ocupados trabajan en actividades informales, seguramente de subsistencia y, por tanto, con un alto grado de precariedad.

No obstante lo anterior, la inserción laboral en el sec- tor informal no implica necesariamente una condición de pobreza: cuatro de cada diez cónyuges y jefes de hogares en condiciones de integración laboran en di- cho sector, superando la proporción de los mismos que trabaja en el sector formal o moderno de la econo- mía. En síntesis, la probabilidad de la pobreza crónica es mayor en aquellos insertos en los sectores informa- les de la economía, y menor en aquellos que forman parte del sector público.

Condición de ocupación

En los hogares urbanos donde la inserción laboral de quien lleva la jefatura es fallida (desempleados) o muy inestable (asalariado temporal), domina la condición de pobreza crónica (cuadro 1.6). Así, en más de la mi- tad de los hogares en pobreza crónica (57.07%) el jefe de hogar se encuentra desempleado. Esa condición se reduce a cuatro de cada diez hogares en el caso de que el jefe trabaje como asalariado temporal.

Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008b

En contraste, la mayoría de hogares cuyo jefe tiene ac- ceso a la propiedad de activos productivos son no po- bres en condiciones de integración, ya que sus ingre- sos superan la línea de pobreza y no presentan NBI:

eso ocurre en seis de cada diez hogares donde el jefe es patrono y en la mitad de hogares donde la jefatura reside en trabajadores por cuenta propia con local.

Características educativas

La pobreza de las familias está también asociada con las características educacionales que determinan la calidad de la fuerza de trabajo de los miembros del hogar. El nivel educativo de los jefes de familia de los hogares en pobreza crónica es bastante inferior al encontrado para el total de los hogares (cuadro 1.7). Así, mientras aquellos tienen una escolaridad prome- dio de 4.6 años de estudio, los jefes de hogares en pobreza reciente o con carencias inerciales alcanzan dos años adicionales de estudio. El contraste es ma- yor en el caso de los jefes de hogares en condición de integración, que alcanzan más de 10 años de estudio como promedio.

Asimismo, el 70% de los jefes de hogares en pobre- za crónica han cursado 6 años de estudio o menos, mientras que en los hogares no pobres integrados la proporción de jefes en ese rango educativo se reduce a 30%. El hecho de que aproximadamente un cuarto

31

CAPÍTULO 1

EL SALVADOR, 2010

ENTENDER LA POBREZA URBANA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

CUADRO 1.7 Características educativas del jefe del hogar y condición de pobreza de los hogares urbanos

CARACTERÍSTICAS EDUCATIVAS (AÑOS APROBADOS DE ESTUDIO)

 

HOGARES EN

TOTAL

HOGARES EN

POBREZA

CRÓNICA

HOGARES EN

POBREZA

RECIENTE

HOGARES CON

CARENCIAS

INERCIALES

CONDICIONES

DE

INTEGRACIÓN

 

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Ninguno

13.8

24.8

13.9

15.1

5.5

3 y menos

14.8

21.8

18.2

16.1

8.6

De 4 a 6

21.0

24.0

22.1

24.6

15.7

De 7 a 9

18.1

19.9

14.8

21.4

14.4

De 10 a 12

19.1

8.7

24.4

17.1

26.9

13 y más

13.1

0.7

6.5

5.7

28.8

Escolaridad promedio

7.4

4.5

6.8

6.4

10.2

32

de los jefes de familia de los hogares en pobreza re- ciente posean una instrucción superior a los diez años de estudio indica que la educación es una condición necesaria pero no suficiente para escapar de la pobre- za. Depende de cómo se valoran los estudios en los mercados de trabajo o cómo se maximizan sus rendi- mientos al asociarse con otras formas de capital.

1.4 Síntesis del análisis realizado: elementos para la elaboración del Mapa de pobreza urbana y exclusión social

La dimensión habitacional de la pobreza

La combinación de los métodos de línea de pobreza y NBI arroja luces sobre la dimensión habitacional de la pobreza urbana en El Salvador, la cual suele escon- derse tras tasas de incidencia de pobreza de ingresos. Asimismo, los resultados del análisis muestran la hete- rogeneidad de condiciones entre las cuatro tipologías de hogares conformadas.

Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008b

El grupo de los hogares en pobreza crónica se constitu- ye en el núcleo duro de la población en situación de pobreza. Por sus características, este grupo es poco sensible a los repuntes de la actividad económica ori- ginados en cambios de la estructura productiva y pre- senta condiciones para la reproducción intertemporal

e intergeneracional de la pobreza. Muy difícilmente

podrán estas unidades familiares superar su situación de pobreza sin acciones directas y focalizadas —sos- tenidas durante un tiempo bastante largo— destina- das a afectar su limitada dotación de recursos.

Por otra parte, el perfil de los hogares con carencias inerciales —que únicamente podrían ser considerados pobres por el método NBI— sugiere, más que una situación de pobreza, un pasado de pobreza monetaria relativamente prolongado. Este ha marcado sus po- sibilidades para acceder a una vivienda digna o ade- cuada, limitando al mismo tiempo su capacidad de un usufructo pleno de su condición de ciudadano citadi- no, al mantener una integración urbana deficiente o de mala calidad.

Estos dos grupos son bastante disímiles en las varia-

bles no asociadas con las carencias de habitabilidad de

la vivienda. En este sentido, cabe esperarse que com-

partan los mismos espacios urbanos como sitios de habitación, ya que «las ciudades se encuentran frag- mentadas socioespacialmente pues son apropiadas de

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MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

manera diferencial por los distintos grupos sociales;

a los pobres y excluidos les tocan las peores tierras; al momento de competir por la adquisición de un bien finito como el suelo urbano, su baja capacidad adquisitiva, los deja fuera del sistema» (FUNDASAL

y PNUD, 2009).

Dicho de otra manera, por las limitaciones que en- frenta la mayoría de la población de bajos ingresos para acceder a la tierra urbana a través de los merca- dos formales, se espera que los hogares pobres y una buena proporción de hogares de bajos ingresos (la me- dia del ingreso per cápita de los hogares con carencias

inerciales es apenas el equivalente de cuatro líneas de extrema pobreza) se ubiquen —más o menos masiva- mente— en espacios urbanos generalmente residuales

o marginales para los operadores del mercado formal

de viviendas, o bien que ocupen espacios urbanos de- gradados o en proceso de degradación.

Así, la dimensión habitacional de la pobreza adquiere una alta relevancia en los contextos urbanos. Pero más allá de identificarla o caracterizarla, es importante co- nocer su expresión y distribución territorial. Para este propósito, se desarrolla en este Mapa de pobreza urbana y exclusión social una metodología que permite discrimi- nar las unidades espaciales censales de menor tamaño (manzanas) con base en la predominancia de hogares/ viviendas con carencias. Si estas unidades se presen- tan agregadas en áreas geográficas de mayor tamaño, se estaría en presencia de espacios de concentración de pobreza y exclusión: los denominados asentamien- tos urbanos precarios (AUP).

Las condiciones habitacionales de las viviendas en es- tos asentamientos también son utilizadas para cons- truir un índice de marginalidad residencial (IMA- RES), que permite comparar y clasificar los AUP en todo el territorio nacional.

Exclusión social con acento en lo laboral

El bienestar de las personas y sus familias depende, en gran medida, de la calidad de la inserción laboral. Esta determina el estilo de vida —ámbito de las relaciones sociales mediadas por el consumo y los intercambios personales— al que tienen acceso individuos, hogares

y grupos sociales. En una sociedad donde la mayoría

de la población no es dueña más que de su fuerza de trabajo, el acceso a un empleo de buena calidad es fun- damental para posibilitar una existencia digna.

La exclusión social se corresponde con situaciones en

las que los individuos o los hogares se encuentran in- capacitados de practicar convenientemente las normas de consumo (materiales y simbólicas) prevalecientes en su sociedad como consecuencia de la no inserción

a los mercados laborales, de procesos de inserción de

mala calidad a los mismos (eventuales, inseguras, ines- tables, etc.) o por la incapacidad de insertarse a dichos mercados con un estatuto laboral satisfactorio. Este proceso de exclusión se reproduce sistemáticamente y, por lo general, se arraiga repitiéndose sin muchos cambios de manera intergeneracional. 15

La elaboración de este Mapa define y operativiza la ex- clusión prestando énfasis en su dimensión primaria: el ámbito laboral. En este sentido, vale la pena esclarecer en cuatro puntos lo que expresa y no expresa el con- cepto de exclusión que se emplea de aquí en adelante y que luego sirve de base para la construcción del índice de exclusión social que se utiliza para caracterizar y clasificar los asentamientos urbanos precarios identi- ficados en el país.

Estilos de vida. La exclusión originada en la inserción

a la estructura ocupacional se refleja en una situación

de incapacidad de practicar un estilo de vida, que puede ir desde una situación extrema de hogares en reproducción deficitaria total hasta una situación de hogares donde la insuficiencia solo implica exclusión en campos complementarios (exclusión digital, exclu- sión de protección social, etc.). Así, se puede hablar de exclusión extrema, en el primer caso, y de exclusión relativa, en el segundo. En ambos, las capacidades de consumo y de interacción social están especificadas primordialmente por el tipo y la calidad de la inser- ción laboral.

15. Esta definición —aunque centrada en los estilos de vida, a los que se accede a través del consumo— no desconoce que la modalidad de inserción laboral puede excluir de redes sociales que permiten un mayor acceso al capital social que puede ser rentabilizado económicamente, acceso a sistemas de protección social —consumo colectivo de ciertos bienes y servicios— y también a una capacidad de movilización política más activa.

33

CAPÍTULO 1

EL SALVADOR, 2010

34

ENTENDER LA POBREZA URBANA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

Posiciones ocupacionales. El tipo de inserción laboral es fundamental para establecer la exclusión/inclusión social de los individuos y de sus hogares de pertenen- cia en la medida que define posiciones ocupacionales. Estas, a su vez, delimitan categorías sociales (clases

o estratos sociales) propias de un orden social jerar-

quizado, donde algunas categorías están más integra- das que otras. De igual forma, la ocupación formaliza competencias y calificaciones que influyen en los in- gresos y en los accesos a la «propiedad social» y las protecciones que esta asegura. 16

Modalidades. El tiempo y la modalidad de exclusión la-

boral es primordial en la determinación de la severidad de la exclusión social. Así, los miembros de hogares en exclusión extrema han sufrido alguna modalidad de exclusión social por más de una generación (los padres mantuvieron inserciones laborales de mala o muy baja calidad y los hijos se ocupan en trabajos no regulados ni protegidos). En cambio, un desemplea- do reciente puede vivir un proceso brutal de exclu- sión laboral, al convertirse en parte del excedente de

la fuerza de trabajo, sin necesariamente presentar las

condiciones de vida asociadas a una exclusión social de larga data.

Naturaleza cambiante. La exclusión laboral se reconfi- gura o se reinventa de forma permanente en función misma del desarrollo económico. Así, los cambios que impulsa el proceso de globalización en las esferas

productivas, de distribución y consumo, determinan que no solamente trabajos del sector informal que an- tes eran funcionales en el modelo de acumulación se vuelvan irrelevantes, sino que también tiende a desca-

16. La homogenización/estandarización del trabajo permite no solo una clasificación profesional de individuos relativamente «igua- les» sino también la creación de colectivos laborales con identi- dades compartidas, estilos de vida y socializaciones similares que, en función de su estatuto ocupacional, están más cerca o más ale- jados del «estilo de vida» socialmente dominante.

lificar empleos en función de las reconversiones eco- nómicas o territoriales que provoca. De esta manera, la probabilidad de permanencia en la exclusión laboral extrema aumenta para los miembros de hogares en ex- clusión y se incrementa el riesgo de que otros grupos de la PEA caigan en exclusión laboral y social, al per- der el acceso a las redes de protección institucional.

Equipamiento de los hogares como proxy de ingresos

Dado que este Mapa de pobreza y exclusión social se ela- bora utilizando información censal, adolece de la ausencia de datos sobre los ingresos de los hogares. Para abordar esta dimensión monetaria, se utiliza el equipamiento de los hogares como un proxy de los ingresos, partiendo de las importantes diferencias en el consumo privado de bienes duraderos que existen entre los hogares clasificados en pobreza crónica y el resto de las categorías.

Esta dimensión se operativiza mediante la construc- ción de un índice de estratificación socioeconómica que, como se verá en el capítulo 3, se utiliza como cri- terio final de ordenamiento de los AUP al interior de ciertos agrupamientos realizados tomando en cuen- ta los índices de marginalidad residencial y exclusión social. En otras palabras, el Mapa de pobreza urbana y exclusión social no omite la incorporación de variables relacionadas con la dimensión monetaria de la pobre- za, pero sí asigna un mayor peso a indicadores que explican aspectos estructurales de la pobreza y la ex- clusión social en las zonas urbanas del país.

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MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

35

EL SALVADOR, 2010

INTRODUCCIÓN

36

Capítulo 2

Los asentamientos urbanos precarios: Espacios de concentración de pobreza y exclusión social

36 Capítulo 2 Los asentamientos urbanos precarios: Espacios de concentración de pobreza y exclusión social

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MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

37

Foto: PNUD / Mauro Arias

LOS ASENTAMIENTOS URBANOS PRECARIOS: ESPACIOS DE CONCENTRACIÓN DE POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL

CAPÍTULO 2

EL SALVADOR, 2010

Capítulo 2

Los asentamientos urbanos precarios: Espacios de concentración de pobreza y exclusión social

38

Muros improvisados o cercos de plantas sirven como límite a aglomeraciones de viviendas que se desarro- llan en las ciudades, o en sus márgenes, sin acceso a todas las facilidades propias de la urbanización. Son espacios que, en general, no poseen atractivos para ser vistos o visitados. Suelen carecer de trazo ordenado de manzanas, de calles pavimentadas, de edificacio- nes seguras, de espacios recreativos. Sus casas están construidas sin intervención del diseño arquitectónico y, muchas veces, con materiales de desecho: cartones, vallas publicitarias caducas, láminas o pedazos de ma- dera reciclados. Lejos están, en suma, de alcanzar los estándares mínimos de abrigo, comodidad y salubri- dad propios de las viviendas urbanas del siglo XXI.

Esos espacios semiocultos a la mirada de los transeún- tes —los asentamientos urbanos precarios (AUP)— son identificados por este Mapa como territorios donde se concentra la pobreza urbana y donde se

materializa la exclusión social. Estos espacios distan de ser homogéneos en la disponibilidad y calidad de servicios básicos, las condiciones de sus viviendas y las características socioeconómicas de sus habitantes. Si bien los AUP afincan en su mayoría familias con ingresos insuficientes para adquirir una vivienda en el mercado formal, algunos presentan ventajas (capi- tal locacional) que mantienen a hogares no pobres (en términos monetarios) viviendo dentro de sus límites.

La heterogeneidad de los AUP radica no sólo en fac- tores históricos asociados con la formación de los asentamientos, sino también en la interacción entre el funcionamiento de los mercados inmobiliarios, las in- tervenciones institucionales y el desarrollo urbanísti- co. Todo ello les confiere a estos asentamientos y a sus pobladores accesos diferenciados a servicios y merca- dos en un determinado territorio. En este capítulo se ofrece una mirada reflexiva y analítica a los múltiples

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MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

factores que explican el surgimiento, la evolución, la consolidación y la diversificación de los asentamientos urbanos precarios en el país.

2.1 Consideraciones iniciales: el asentamiento urbano precario como categoría de análisis

La categoría de AUP se atribuye a aglomeraciones espaciales de viviendas con claras deficiencias en sus condiciones de habitabilidad. Estas deficiencias se ob- servan, de manera concreta, en los materiales estruc- turales de construcción o bien en el tipo y la calidad de acceso a los servicios urbanos básicos. En otras pala- bras, las viviendas de los AUP comparten un conjunto de carencias de necesidades básicas de albergue, 17 ta- les como: materiales de construcción no satisfactorios para el apropiado aislamiento del hogar en relación con eventos climáticos; bajo acceso a servicios urba- nos básicos, incluyendo agua potable o disposición de aguas negras; deficiente red de accesos viales y pea- tonales; y, muy frecuentemente, inadecuado espacio habitacional respecto del tamaño de los hogares. 18

En el país, los asentamientos urbanos precarios son generalmente conocidos como comunidades margina- les y lotificaciones ilegales. Las definiciones propues- tas por FUNDASAL 19 (FUNDASAL y PNUD, 2009), organización pionera en el estudio e intervención de la vivienda urbana popular en el país, exponen que:

«Una comunidad marginal es un grupo de viviendas con gran densidad poblacional, localizado en terrenos semicéntricos de extensión considerable, no siempre

17. El concepto de necesidades básicas insatisfechas (NBI) de alber- gue ha sido utilizado en estudios regionales (Estado de la Na- ción, 2004) para mostrar la segregación residencial (aglomera- ciones espaciales diferenciadas de viviendas de hogares pobres y viviendas de hogares ricos).

18. De acuerdo con la definición de UN-HABITAT, los tugurios se ca- racterizan por: estatus residencial inseguro, acceso inadecuado al agua potable, acceso inadecuado al saneamiento básico, vi- vienda de baja calidad y hacinamiento (Candia Baeza, 2005).

19. FUNDASAL utiliza el concepto de asentamientos populares ur- banos (APU) para englobar tres tipos de asentamientos: comu- nidades marginales, lotificaciones ilegales y mesones. El mesón se define como «una vivienda de tamaño diverso, subdivida en

vinculados a la trama urbana en sus accesos. El tipo

y la calidad de los servicios y de las edificaciones no es homogéneo y depende de la antigüedad del pobla- miento».

«Una lotificación ilegal es un grupo de viviendas loca- lizadas, por lo general, en terrenos periféricos, de gran extensión, subdivididos en lotes de trazo regular, de baja densidad poblacional, adquiridos en contratos de compraventa sin amparo legal. Las familias no tienen vínculos previos, la calidad de las edificaciones es ‘bue- na’, pero el acceso a servicios, muy deficiente».

Estas definiciones reflejan las diferencias y simili- tudes entre diversas tipologías de asentamientos. Al mismo tiempo, destacan la complejidad para ca- racterizar los AUP con precisión debido, en primer lugar, al dinamismo de los procesos de crecimiento

de las ciudades que, por ejemplo, puede convertir zo- nas periféricas en partes constituyentes de grandes áreas metropolitanas; o, en segundo lugar, debido

a los cambios (deterioros progresivos o mejoras su-

cesivas) que experimentan las mismas edificaciones por el paso del tiempo o el mantenimiento. Por otra parte, es conveniente ampliar esas definiciones para considerar otro tipo de aglomeraciones de viviendas precarias, independientemente de la lógica (formal o informal) de su construcción.

Por sus características, los AUP son considerados como expresiones territoriales de la pobreza urbana. Los pobres en términos de ingresos tienden a habitar en viviendas que presentan múltiples necesidades bá- sicas insatisfechas (NBI) de albergue. El cuadro 2.1, elaborado con datos de la EHPM 2007 y con una línea de pobreza relativa de US$76.80 por persona, muestra que una significativa proporción de los hogares po- bres del Área Metropolitana de San Salvador (AMSS)

varias piezas de alquiler habitadas por familias de escasos recur- sos, no propietarias, que al pagar la renta tienen derecho al uso de servicios básicos compartidos y usualmente legales. Su ubi- cación es céntrica e integrada a la trama urbana» (FUNDASAL y PNUD, 2009, 58). Sin embargo, la metodología de este Mapa no localiza mesones ni los define como asentamientos urbanos precarios (AUP) en tanto la subdivisión de una vivienda agrupa hogares pero no aglomera espacialmente viviendas. Esta distin- ción no es sólo conceptual y metodológica, sino también prácti- ca. Se requieren políticas públicas diferenciadas para abordar las particularidades asociadas con las necesidades habitacionales de esta población.

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CAPÍTULO 2

EL SALVADOR, 2010

LOS ASENTAMIENTOS URBANOS PRECARIOS: ESPACIOS DE CONCENTRACIÓN DE POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL

CUADRO 2.1 Hogares pobres del AMSS según carencias habitacionales, 2007

CARENCIAS HABITACIONALES

HOGARES POBRES CON CARENCIAS HABITACIONALES

PORCENTAJE CON RESPECTO AL TOTAL DE HOGARES EN POBREZA MONETARIA

Techo de lámina u otro material de desecho

40,462

44.3

Material de paredes de baja calidad*

9,857

10.8

Piso de tierra

39,689

43.5

Servicio sanitario no exclusivo o no conectado a red de alcantarillado

29,805

32.6

No servicio de agua por cañería dentro de la vivienda

38,815

42.5

Hacinamiento de tres o más personas por habitación

48,742

53.4

* Se entiende baja calidad en materiales de paredes en viviendas urbanas, cuando no predomina el concreto o sistema mixto.

tiene carencias habitacionales. Más de la mitad vive en condiciones de hacinamiento (tres o más personas compartiendo la misma habitación) y cuatro de cada diez de esos hogares habitan en viviendas con piso de tierra, techo de lámina u otro material de desecho y, además, no cuentan con servicio interno de agua por cañería.

Si bien es cierto que no todos los que se consideran pobres de ingresos viven en estos asentamientos, ni

todos los que viven en AUP tienen ingresos inferiores

a la línea de pobreza monetaria establecida, los AUP

presentan las proporciones más altas de viviendas

40 precarias. Por esta razón deben ser reconocidos como

aglomeraciones espaciales de hogares con alta proba- bilidad de mantener una condición de muy bajos in-

gresos en relación con el resto de hogares de la ciudad

a la que están integrados. Además, los AUP engloban

una importante proporción de hogares con carencias inerciales, es decir, hogares que, aun obteniendo in- gresos ligeramente superiores a la línea de pobreza monetaria, mantienen necesidades básicas insatisfe- chas, sobre todo relativas a espacios residenciales, y viviendas inadecuadas a los contextos urbanos en que habitan.

En los siguientes párrafos se da cuenta de algunos fac- tores que explican el surgimiento y consolidación de los AUP en América Latina y en El Salvador, desta- cando su naturaleza heterogénea y dinámica en rela- ción con sus condiciones de habitabilidad, integración

a las ciudades y capital locacional.

Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008b

2.2 Surgimiento y consolidación de los AUP

La proliferación de los AUP en América Latina se aso- cia, en términos generales, con los procesos de mo- dernización industrial y transformación urbana que se desarrollan en algunos países alrededor de la década de los treinta del siglo pasado, y cerca de los años cin- cuenta y sesenta para los países de industrialización tardía. En esencia, estos procesos se vincularon con el crecimiento de la migración de población eminen- temente agraria que, en las ciudades, se convertía en una especie de población sobrante: se integraba en actividades de estricta sobrevivencia. Ahora bien, la segunda generación de esos hogares podía integrarse a la economía urbana si había logrado desarrollar el mínimo de credenciales requeridas por los mercados de trabajo, que se estaban transformando con la in- dustrialización, y el crecimiento del aparato público de servicios estatales (Quijano, 1970).

Candia Baeza (2005) indica que «el origen de los asentamientos precarios urbanos en América Lati- na obedece a la combinación de variados factores, por un lado el crecimiento natural de la población de las ciudades, la migración hacia zonas urbanas, el aumento del valor de los alquileres, la pobreza, la falta de viviendas y los altos valores del suelo y, por otro lado, la inexistente o insuficiente planificación urbana, respuestas políticas y sociales por parte del Estado».

FLACSO | MINEC | PNUD

MAPA DE POBREZA URBANA Y EXCLUSIÓN SOCIAL. CONCEPTOS Y METODOLOGÍA

En El Salvador, de acuerdo con Ulrike Zschaebitz (1999), la consolidación de comunidades marginales se da a partir de los años cincuenta y se intensifica entre los años setenta y ochenta del siglo pasado. Las principales razones son, entre otras, la incapacidad de la estructura agraria de mantener la fuerza de traba- jo en el campo combinada con el inicio del conflicto armado en los ochenta; la marcada concentración de la población urbana en el AMSS a partir de los años cincuenta; la escasez de suelo urbano y el constante aumento de precio del mismo; y los terremotos de 1965 y 1986 que destruyen una buena proporción de las antiguas y tradicionales viviendas populares, los mesones, en San Salvador.

Más suelo urbano en el mercado informal

En las décadas de los setenta y ochenta, se consolidó la aglomeración de hogares y población residente en AUP en detrimento de los hogares residentes en mesones. Este fenómeno obedeció a la producción de suelo ur- bano por parte del sector privado en los submercados informales de tierra, a partir del primer quinquenio de los setenta; y a la acentuada disminución del papel del Estado como productor directo de vivienda social (a través del Instituto de Vivienda Urbana, IVU), que ini- ció en el segundo quinquenio de los setenta. Al mismo tiempo, el sector privado formal desaceleró su papel en la construcción de viviendas como consecuencia del conflicto armado que tuvo lugar entre 1981 y 1992 y de las consiguientes restricciones financieras de la banca.

El cuadro 2.2 muestra las transformaciones observa- das en una selección de ciudades. Entre 1971 y 1974 se produjo un significativo crecimiento de tugurios o comunidades marginales: las viviendas en los AUP se multiplicaron casi por cuatro. Para 1974 la categoría de comunidades incluía, además de los tugurios, las denominadas lotificaciones (o colonias ilegales). Los municipios más representativos de esta creación de suelo urbano informal fueron San Marcos (en donde pasaron de 0 a 3,827, en su mayoría lotificaciones ile- gales), Ciudad Delgado, Cuscatancingo, Soyapango 20

y San Salvador. Por su parte, entre 1974 y 1989 se pro- dujo un quiebre del crecimiento de las viviendas en piezas de mesón en Ciudad Delgado, Mejicanos, Santa Tecla y, sobre todo, en San Salvador, donde el número cayó en aproximadamente un 41%.

En total, y a lo largo de dos décadas, las comunidades marginales o tugurios se triplicaron en el AMSS, y las viviendas en piezas de mesón se redujeron en cerca de 10 mil, posiblemente como consecuencia del terre- moto que afectó la capital en 1986. En el municipio de San Salvador, la pérdida de viviendas en pieza de mesón fue compensada, en esos años, por un aumento en casi el mismo volumen de viviendas en comunida- des marginales.

La combinación del terremoto, la transformación de espacios comerciales en barrios y el aumento del pre- cio del suelo urbano ya existente tendieron a densifi- car algunos de los tugurios en las zonas centrales de San Salvador. Asimismo, a crear algunos nuevos en la periferia de la ciudad, por las relocalizaciones que se realizaron —vía campamentos— con el apoyo del go- bierno central y de los gobiernos locales del AMSS.

Sin embargo, el hecho central en ese período fue la producción de suelo urbano y de viviendas populares a través del mercado informal y no la creación de asenta- mientos, más o menos espontáneos, por toma de tierras. Para 1974, único año para el que se cuenta con datos de viviendas en lotificaciones ilegales, estas duplicaban (22,283) las de los tugurios (9,790), siendo inferiores únicamente en San Salvador (FUNDASAL, 1995).

Este desarrollo tuvo implicaciones en las caracterís- ticas de las viviendas que podían construirse y en el perfil económico de los residentes. En efecto, las co- lonias ilegales presentaron, en principio, menor res- tricción de espacio para las viviendas y para la cons- trucción de vías de acceso más amplias que en de los tugurios. De ahí que presentaran mayores facilidades para la futura consolidación de la vivienda a través de mejoras y ampliaciones con materiales adecuados de construcción.

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CAPÍTULO 2

EL SALVADOR, 2010

LOS ASENTAMIENTOS URBANOS PRECARIOS: ESPACIOS DE CONCENTRACIÓN DE POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL

CUADRO 2.2 Vivienda urbana popular en el AMSS, por tipo de asentamiento y número de viviendas, 1971-1989

1971

1974

1989

MUNICIPIO

COMUNIDADES

MESONES

COMUNIDADES

MESONES

COMUNIDADES

MESONES

Número

Viviendas

Número

Viviendas

Número

Viviendas

Número

Viviendas

Número

Viviendas

Número

Viviendas

Santa Tecla

6

492

ND*

3,102

ND

519

ND

3,765

14

1,945

183

1,872

Antiguo Cuscatlán

3

108

ND

141

ND

81

ND

11

7

352

19

140

Soyapango

5

934

ND

1,513

ND

3,439

ND

1,837

36

5,005

517

3,479

Ilopango

8

173

ND

340

ND

1,210

ND

413

13

1,437

189

1,109

Ciudad Delgado

14

426

ND

2,894

ND

3,510

ND

3,512

22

1,130

317

2,225

Cuscatancingo

1

12

ND

806

ND

2,220

ND

978

7

242

150

840

Ayutuxtepeque

1

5

ND

168

ND

550

ND

204

2

65

28

159

San Marcos

0

0

ND

738

ND

3,827

ND