A centralidade das aglomeraes

metropolitanas na economia globalizada:

fundamentos econmicos
e possibilidades polticas*
The centrality of metropolitan agglomerations in the globalized
economy: economic foundations and political perspectives

Daniel Sanfelici

Resumo
Em que pese a infinidade de previses sobre o imi-
nente declnio da importncia das grandes cidades,
estas ltimas mantm-se como ns privilegiados
do desenvolvimento econmico. Este artigo prope
uma discusso terica sobre as foras econmicas
que reiteram a centralidade da metrpole no pro-
cesso de globalizao e sobre as possibilidades e
limites da ao poltica local. Na primeira parte, o
artigo dedica-se a examinar os fundamentos eco-
nmicos da aglomerao espacial. Na segunda par-
te, discute como essas mesmas foras econmicas
bsicas, mediadas pela ao pblica local, estru-
turam o espao intraurbano. E, na terceira e lti-
ma parte, discute as possibilidades abertas ao
pblica local, ressaltando que, para ser eficaz, esta
ltima deve ser concebida, ao mesmo tempo, como
transescalar e multidimensional.
Palavras-chave: globalizao; urbanizao; proxi-
midade espacial; desenvolvimento local. proximity; local development.
Abstract
D e spit e t h e nu m e r o u s p r e d ic t io ns a b o u t
the imminent decline in the impor tance of
large cities, they continue to be key hubs of
economic development. This articles aims to
discuss the economic forces that keep the
metropolis at the center of globalization, as
well as prospects and limits for political action
at the local level. In the first part, the paper
discusses the economic foundations of spatial
agglomeration. The second par t looks into
how these economic forces, mediated by local
public action, structure intra-urban space. In
the third and last part, the paper examines
the possibilities open to local public action,
underscoring that, in order to be effective, it
has to be seen as simultaneously trans-scalar
and multi-dimensional.
Keywords: globalization; urbanization; spatial

Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016

http://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3701
Daniel Sanfelici
Introduo
Em julho de 2015, o governo chins anunciou
um plano ambicioso de consolidar, no nordes-
te do pas, uma rea metropolitana contnua
entre Beijing e Tianjin, a 150 km da capital.
Se o projeto tiver xito o que depende, en-
tre outras coisas, de investimentos pesados em
infraestrutura de transporte e o deslocamento
de parte considervel da estrutura administra-
tiva, atualmente concentrada na capital, para
um ponto intermedirio entre os dois polos ,
a megalpole ostentar uma populao pr- por redes de pequenas e mdias cidades fisi-
xima a 130 milhes de habitantes, ocupando
uma rea equivalente a seis vezes a cidade de
Nova York (Johnson, 2015). Em que pesem as
ambies superlativas do governo chins pa-
ra esse projeto, ele apenas um entre outros
planos recentes que parecem sinalizar para
uma percepo aguada, por parte das auto-
ridades chinesas, acerca da conexo existente
entre crescimento econmico e urbanizao
(Johnson,2013). Esta ltima, longe de ser ape-
nas o resultado passivo do primeiro, cada vez
mais reconhecida como seu motor indispens-
vel, uma descoberta bem-vinda para um go-
verno que aspira a manter um ritmo frentico
de crescimento como pea de legitimidade de
um sistema poltico autoritrio. No obstante
todas as incertezas que envolvem projetos de
tal porte, o ritmo acelerado de urbanizao e
o crescimento do nmero de metrpoles no
esto circunscritos China, tampouco so fruto
de simples voluntarismo poltico; antes, trata-
-se de uma tendncia clara na maior parte dos
pases, desenvolvidos ou em desenvolvimento,
intervencionistas ou mais liberais.
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Essa constatao de uma trajetria de
urbanizao acelerada e, no mbito desta,
uma importncia inegvel das metrpoles e
megacidades, refuta um sem-fim de narrativas
surgidas nos ltimos decnios que, evocando
as facilidades de comunicao e transporte
engendradas pelas inovaes tecnolgicas,
ponderavam que a proximidade espacial e, por
conseguinte, a aglomerao da populao em
grandes centros urbanos haveriam perdido seu
sentido econmico e social. No mnimo, o mun-
do haveria de caminhar para um processo de
urbanizao cada vez mais difuso, dominado
camente prximas e economicamente conecta-
das, a exemplo do que ocorre na Terceira Itlia;
em verses mais ousadas, a difuso do traba-
lho a distncia e as infinitas possibilidades de
subcontratao viabilizadas pela comunicao
em tempo real permitiriam formas de coope-
rao que diluiriam por completo a necessi-
dade de copresena em um espao de fluxos
imateriais. Embora a primeira hiptese parea
mais plausvel, a realidade que no apenas
a urbanizao, mas a metropolizao continua
sendo um trao indelvel da economia atual, o
que suscita a necessidade de discutir, de uma
parte, as foras que continuam a impelir esse
crescimento ininterrupto das cidades e a re-
estruturao dos seus espaos e, de outra, as
aberturas e possibilidades polticas existentes
para direcionar esse crescimento para configu-
raes mais desejveis do ponto de vista social
e ambiental.
Com isso em vista, este artigo procura
refletir criticamente sobre as condicionantes
econmicas subjacentes ao ressurgimento
das cidades e s mudanas na estruturao
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016

espacialinterna dos centros urbanos. Revisitan-
do brevemente a literatura relativamente ex-
tensa sobre o processo de aglomerao e seus
fundamentos econmicos, a primeira seo do
artigo discute como o crescimento vertiginoso
das grandes cidades repousa sobre um rol de
vantagens econmicas colocadas em marcha
pela proximidade espacial sob a forma de eco-
nomias externas ou externalidades. A dinmica
de acumulao no apenas responsvel, con-
tudo, por produzir nveis cada vez mais eleva-
dos de urbanizao e de metropolizao, mas
igualmente por fomentar transformaes de
grande envergadura na estrutura espacial in-
terna das cidades atravs da modificao dos
usos do solo urbano. Visando lanar luz sobre
esses processos, muitos dos quais francamen-
te desfavorveis ao acesso mais democrtico
cidade, a segunda parte do artigo discute
os principais interesses, agentes e foras en-
volvidos na produo do espao da cidade e
aponta como a entrada de novos agentes no
circuito imobilirio colocou novas questes pa-
ra a reflexo. Como ficar evidente nessas duas
primeiras sees, o reconhecimento da impor-
tncia desses processos e foras econmicas
nas transformaes em curso no significa,
absolutamente, a adeso a uma concepo da
economia enquanto um campo independente
da prtica social, operando exclusivamente de
acordo com suas leis internas; antes, ressaltar-
-se- o entrelaamento inevitvel dos proces-
sos e prticas ditas econmicas com as dimen-
ses social e poltica. Por fim, na ltima seo,
o artigo coloca em pauta os principais desafios
que se perfilam no horizonte da gesto das me-
trpoles nos prximos anos, desafios estes que
se revelam ainda mais urgentes nos pases em
desenvolvimento desde problemas bsicos
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016
A centralidade das aglomeraes metropolitanas...
de moradia e saneamento, passando por trans-
porte, segregao e acesso desigual ao urbano,
at os problemas ambientais que se avultam.
Observa-se que avanos em muitos desses
campos s podem ser obtidos atravs de um
enfoque integral dos problemas em questo e
de formas de cooperao territorial mais sofis-
ticadas no mbito da gesto das metrpoles e
da elaborao e execuo de polticas pblicas.
A vantagem das metrpoles:
aglomerao e inovao
Entre as profecias que, no auge dos anos 1990,
o discurso otimista da globalizao validava,
estava a ideia de que as tecnologias da infor-
mao e de transporte levariam, em maior ou
menor grau, perda de importncia ou disso-
luo do territrio como nexo fundamental de
interao social.1 Para os economistas versados
na teoria econmica ortodoxa, esse vaticnio
se amparava na premissa de que a reduo
ininterrupta dos custos de transporte e de co-
municao, ao propiciar maior fluidez na trans-
ferncia dos fatores de produo, favoreceria
inexoravelmente uma distribuio mais equi-
tativa dos recursos no espao, enfraquecendo
gradativamente as foras gravitacionais que
geram a polarizao (Veltz, 2014). No tempo
que transcorreu desde ento, as evidncias
no pararam de se acumular no sentido opos-
to: se, por um lado, a globalizao favoreceu
efetivamente o comrcio de longa distncia e
viabilizou, atravs das tecnologias da informa-
o, prticas mais sofisticadas de coordenao
global das estratgias empresariais, por outro,
no eliminou a necessidade de proximidade
625
Daniel Sanfelici

territorialna organizao das atividades eco- mais ou menos simplificadas em torno de no-
nmicas. Antes, h indicativos de uma corre- es como centro e periferia ou pases desen-
lao robusta entre a integrao econmica volvidos e subdesenvolvidos. A questo crucial
global e a aglomerao espacial em alguns compreender por que e como certos polos
poucos polos urbanos que concentram, cada de aglomerao atingem nveis de produtivi-
vez mais, as atividades econmicas mais avan- dade e inovao crescentes, distanciando-se,
adas, articulando-se horizontalmente em uma em termos de riqueza produzida e apropriada,
rede de cidades que extrapola as fronteiras, e das demais cidades e regies. Muitas disputas
muitas vezes a capacidade de ao, dos esta- surgiram em torno da resposta mais adequada
dos-nao (Amin e Thrift, 1992; Sassen, 2000; a essas questes, mas h hoje um consenso
Scott, 1998; Veltz, 2014). Um indicador ilus- de que as metrpoles gozam de uma srie de
trativo dessa importncia adquirida pela me- vantagens de natureza cumulativa sob a for-
tropolizao o crescimento exponencial do ma de economias externas ou de aglomerao
nmero de megacidades no mundo definidas (Scott, 1988; 1998; 2006; Scott e Storper, 2007;
como aglomeraes com mais de 10 milhes Storpere Walker, 1989; Storper, 1997; Veltz,
de habitantes. Segundo relatrio da ONU, em 2014; Bathelt, Malmberg e Maskell, 2004;
1990 havia 10 megacidades no mundo, cifra Pecqueur, 2009).3 Estas ltimas englobam fe-
que saltou para 28 em 2014. 2 Esse nmero nmenos diversos que podem ser condensados,
pode, alm disso, ser uma subestimao da sob o risco de certa simplificao, em quatro
soma total: um relatrio recente da Organi- principais: 1) o compartilhamento de infraes-
zao para a Cooperao e Desenvolvimento truturas fsicas de alto custo e marcadas pela
Econmico (OCDE) calculou em 15 o nmero indivisibilidade; 2) as interdependncias tran-
de megacidades existentes apenas na China, sacionais entre firmas de um mesmo segmen-
7 a mais do que as estimativas da ONU indica- to ou cadeia produtiva; 3) a formao de um
vam (cf. Krause-Jackson, 2015). Nem mesmo mercado de trabalho denso, diversificado e es-
os graves e persistentes problemas sociais e pecializado; e, finalmente, 4) a criao de um
ambientais que concentraes populacionais ambiente propcio circulao de ideias, ao
dessa dimenso costumam ocasionar parecem aprendizado e inovao. Esses diferentes in-
frear o ritmo de crescimento das metrpoles, centivos aglomerao no so mutuamente
sobretudo nos pases em trajetria de cresci- excludentes; antes, eles frequentemente se so-
mento econmico acelerado. brepem ou se articulam de modos complexos.
Extrapolando o registro meramente ane- Todavia, o peso ou a importncia de cada um
dtico, foroso indagar quais so as causas deles se altera ao capricho de mudanas tec-
desse surto de urbanizao recente. H pelo nolgicas, de mudanas regulatrias que fa-
menos dois decnios, uma bibliografia vasta no vorecem ou inibem o comrcio internacional e
campo da geografia econmica e da economia de novas formas de concorrncia que emergem
regional vem procurando oferecer respostas como reao a transformaes no ambiente de
mais refinadas a essa interrogao, qualifi- negcios. Convm discorrer brevemente sobre
cando o debate a fim de suplantar explicaes cada um deles.

626 Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016

A mais bsica de todas as formas de eco-
nomia de aglomerao aquela que decorre
do compartilhamento de um sistema de infra-
estruturas de suporte ao comrcio e inds-
tria. Com efeito, uma srie de infraestruturas
bsicas e fundamentais acumulao indus-
trial como rodovias, ferrovias, portos, aero-
portos, sistemas de telecomunicao, sistemas
de esgoto, etc. possui custos elevados e alto
grau de indivisibilidade. Essa sensibilidade das
infraestruturas s economias de escala diminui
a viabilidade de disperso das delas pelo terri-
trio, principalmente em pases com escassos
recursos para serem investidos. Historicamen-
te, portanto, o compartilhamento de infra-
estruturas de alto custo foi um dos impulsos
primordiais para aglutinar as firmas em torno
de polos de urbanizao intensiva, e isto de
maneira tanto mais exacerbada quanto mais
limitados eram os recursos para investimento
no ambiente construdo.
Um segundo patamar de vantagens aglo-
merativas emerge como resultado da densidade
e frequncia das trocas efetuadas entre produ-
tores independentes em um contexto de divi-
so social do trabalho. Recorrendo teoria dos
custos de transao de Ronald Coase e a seus
desenvolvimentos posteriores em autores como
Stigler e Williamson, Scott (1988; 2006) elabora
uma teoria da aglomerao que tem por ncleo
explicativo a busca das firmas por reduzir os
custos de transao. Segundo esse autor, mui-
tos setores industriais obtm sua organizao
tima na forma de sistemas de produo de-
sintegrados verticalmente ou seja, sistemas
nos quais as diferentes etapas do processo de
produo de um bem final so efetuadaspor fir-
mas independentes, unidas apenas por relaes
de mercado, em vez de unidades produtivas
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016
A centralidade das aglomeraes metropolitanas...
verticalizadas em que as diferentes etapas da
produo e suas conexes so coordenadas
por deliberao administrativa.A inclinao
em favor de um determinado sistema de pro-
duo (no caso, menos verticalizado) responde
a imperativos de eficincia que se relacionam
com economias de escala ou seja,qual escala
de produo mais apropriada para a fabrica-
o de um determinado componente e com
os custos de transao ou seja, os custos de
obteno de um insumovia mercado compa-
rado com os custos de produzi-lo internamen-
te, o que remete ao que se costuma designar
por economias de escopo ou de variedade. A
contribuio de Scott (1988) teoria da orga-
nizao industrial proposta por esses autores
consiste em integrar a distncia espacial como
um componente essencial dos custos de tran-
sao. A proximidade espacial e a aglomerao
aparecem, ento, como produto de uma busca
por maior eficincia atravs da reduo dos
custos de transao especificamente relaciona-
dos com a distncia fsica. No entanto, como o
prprio autor admite (Scott, 2006), mais do que
apenas uma reduo dos custos de transao
associados distncia, a proximidade espacial
entre produtores articulados em uma cadeia
de valor possibilita reajustamento e reconfi-
gurao cleres das relaes de fornecimento
(input-output), o que se revela particularmente
vantajoso em um contexto de volatilidade da
demanda e de inovaes de produto recorren-
tes, como tem sido o caso do capitalismo nos
ltimos decnios. Em outras palavras, em um
contexto de incerteza de mercado e da conse-
quente necessidade de ajustar frequentemen-
te o perfil da oferta para responder de modo
adequado evoluo rpida e imprevisvel
da demanda, a aglomeraomitiga os riscos
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Daniel Sanfelici

derivados da necessidade de encontrar novos know-how e a experincia adquiridos na em-

fornecedores e insumos especializados. presa em que estava.
Um terceiro nvel de externalidades rela- Indubitavelmente mais importante na
cionadas aglomerao surge da formao de atual fase do capitalismo, em que a concorrn-
um mercado de trabalho denso e diversificado. cia entre empresas nos setores lderes da eco-
Aqui as vantagens emergem das facilidades nomia se baseia no mais apenas no preo final
de que gozam as empresas no momento de e sim, crescentemente, no conhecimento e na
prospectar e de contratar novos empregados inovao (Storper, 1997; Veltz, 2014; Mouhoud
com qualificaes especializadas para realizar e Plihon, 2009; Scott, 2014; Courlet e Pecqueur,
funes especficas, minimizando o risco de 2013), a aglomerao est associada com um
no encontrar a mo de obra de que necessi- quarto efeito de externalidade positiva: a pro-
tam para responder evoluo dos mercados. moo do aprendizado. O ponto de partida pa-
Do ngulo do empregado, existncia de um ra estabelecer essa relao entre aprendizado
universo extenso e heterogneo de empresas e aglomerao o reconhecimento de que os
permite-lhe valorizar competncias especfi- caminhos que conduzem inovao e ao pro-
cas, incentivando e justificando maior nvel de gresso tcnico no esto circunscritos pesqui-
qualificao e especializao (Scott e Storper, sa e ao desenvolvimento realizado em labora-
2007; Scott, 2006; Puga, 2010). Esse incentivo trios, separados do dia a dia da produo e da
habitao em reas aglomeradas ainda mais gesto dos negcios. Com efeito, se, no auge
contundente quando se trata de casais com do perodo fordista, no era de todo equivoca-
qualificao elevada, visto que a probabilida- do destacar a forte separao entre o momento
de de ambos encontrarem insero adequada da concepo e o momento da execuo como
no mercado de trabalho significativamente um dos traos marcantes da organizao da
maior em metrpoles do que em cidades me- produo (Veltz, 2014), nos segmentos tipica-
nores (Veltz, 2012). preciso, outrossim, levar mente ps-fordistas a inovao aparece cada
em considerao, como outro fator de estmulo vez mais como resultado de processos intera-
aglomerao, que os trabalhadores localiza- tivos que ocorrem no seio de uma densa malha
dos em uma rea aglomerada tm maior pro- de relaes cotidianas travadas entre profissio-
babilidade de exibir uma trajetria profissional nais de uma mesma firma e, mais amplamen-
de mobilidade entre empresas de um mesmo te, pertencentes a uma mirade de firmas que
setor ou mesmo de setores diferentes. Essa mo- cooperam horizontalmente no interior de uma
bilidade , ao mesmo tempo, fonte de sociali- mesma cadeia produtiva (Veltz, 2014; Bathelt,
zao ou seja, fomenta a internalizao, pelo Malmberg e Maskell, 2004; Malmberg, 1997).4
trabalhador, dos ritmos, hbitos e prticas de Essas relaes envolvem a troca frequente de
trabalho dominantes na aglomerao em ques- conhecimentos diversos, mormente de natu-
to, induzindo o aumento da produtividade das reza tcita, que contribuem para solucionar
empresas e de circulao de aprendizado toda sorte de problemas relacionados orga-
na medida em que, ao migrar de uma empresa nizao da produo e que, mais amplamente,
para outra, o trabalhador leva consigo todo o estimulam a experimentao de novas formas

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de organizaodo trabalho, o uso de novos
equipamentos tcnicos e a criao de novas
linhas de produtos. A proximidade espacial de-
sempenha aqui um papel indispensvel (embo-
ra, deva-se frisar, jamais exclusivo) na medida
em que gera um ambiente propcio inovao
contnua atravs da troca constante de infor-
mao, ambiente este caracterizado pelo que
Storper e Venables (2004) denominaram bur-
burinho. Bathelt, Malmberg e Maskell (2004,
p. 38) explicam que o burburinho:
[...] refere-se ecologia de informao e
comunicao criada pelos contatos face a
face, pela copresena e pela colocalizao
das pessoas e firmas em uma mesma in-
dstria e lugar ou regio. Esse burburinho
se compe de informaes especficas e
contnuas atualizaes dessas informa-
es, processos intencionais ou no inten-
cionais de aprendizado em encontros or-
ganizados ou acidentais, a aplicao dos
mesmos esquemas interpretativos e en-
tendimentos mtuos sobre novos conhe-
cimentos e tecnologias, assim como tra-
dies culturais e hbitos compartilhados
em um domnio tecnolgico particular,
que estimulam o estabelecimento de con-
venes e outros arranjos institucionais.
(Traduo nossa)
Por isso, uma vez que ganham forma,
em uma regio, convenes duradouras ba-
seadas no que Storper (1997) denominou in-
terdependncias no comerciais (untraded
interdependencies)entre os produtores, e insti-
tuies que, ao mesmo tempo, refletem e repro-
duzem as caractersticas fundamentais dessas
convenes, o processo de aglomerao tende
a se fortalecer como decorrncia das vanta-
gens competitivas geradas pelos processos de
aprendizado. Algumas aglomeraes passam,
ento, a exibir uma trajetria de crescimento
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016
A centralidade das aglomeraes metropolitanas...
acelerado e autossustentadoatravs da espe-
cializao em um setor ou em um grupo de
setores econmicos de destaque, crescimento
este que lhes confere uma posio privilegiada
na diviso territorial do trabalho. assim que
certas cidades vm a adquirir reputao pelo
domnio que exercem sobre as cadeias produ-
tivas de alguns setores econmicos, como o
caso de Londres e Nova York nas finanas, So
Francisco e o Vale do Silcio na indstria de tec-
nologia da informao, Milo na moda e Paris
na indstria farmacutica, para citar apenas
os exemplos mais conhecidos. importante
ressaltar, portanto, que as externalidades de
aprendizado a que estamos aludindo no so
um resultado mecnico dos automatismos de
mercado, mas repousam sobre a capacidade
de os agentes econmicos locais construrem
instituies (formais e informais) e desenvolve-
rem rotinas que fomentem a cooperao para
o aprendizado de longo prazo, o que coloca
em questo muitos dos modelos de desenvol-
vimento urbano e regional que dominam a
agenda poltica das cidades (voltaremos a esse
ponto adiante).
A persistncia desse conjunto de meca-
nismos econmicos primrios sustenta, portan-
to, as foras centrpetas de aglomerao que,
por sua vez, promovem a acelerao do pro-
cesso de urbanizao na escala global, como
o exemplo da China atual ilustra bem (Miller,
2012). A menos que transformaes profundas
ocorram no atual modelo de desenvolvimento
econmico, a marcha da urbanizao no de-
ver ser refreada e, menos ainda, revertida nos
prximos decnios. Por isto, o urbano e a urba-
nizao precisam estar no centro de qualquer
reflexo acerca do desenvolvimento econmi-
co e social e dos sentidos que lhes devem ser
629
Daniel Sanfelici
atribudos. Em particular, parece inevitvel hoje
a concluso de que a mobilizao do potencial
latente de cooperao no contexto da imensa
diversidade de culturas, hbitos, concepes e
habilidades que as cidades encerram uma das
chaves para repensar o desenvolvimento na
atualidade. No entanto, antes de discutir essas
questes relativas s possibilidades de inter-
veno poltica, convm colocar em pauta uma
outra dimenso do processo urbano, a saber,
as transformaes do uso do solo urbano, os
agentes que as promovem e suas consequn-
cias para os diferentes grupos e classes sociais
que habitam as cidades.
A mudana nos usos
do solo urbano
e a estrutura intraurbana
As mesmas foras de atrao gravitacional que,
na escala do territrio, ocasionam a aglomera-
o da atividade econmica em concentraes um preo (renda) centralidade pode ser vis-
urbanas de elevada densidade e grande exten-
so, condicionam algumas das caractersticas
bsicas da estrutura interna das cidades. O
tecido intraurbano marcado pela justapo-
sio de uma gama extensa de usos do solo
que conformam uma totalidade ao mesmo
tempo altamente diferenciada e fortemente
polarizada. Essa polarizao reflete a procura
das firmas e dos indivduos nelas empregados
por proximidade espacial, gerando pontos de
maior densidade ocupacional que estruturam,
grosso modo, a distribuio dos usos do solo
(Scott, 2008). O acesso proximidade espacial
e s vantagens dela decorrentes mediado,
na economia capitalista, pela regulamentao
630
dos direitos de propriedade e pela formao de
um mercado no qual os proprietrios negociam
seus imveis a um preo que reflete a capitali-
zao do fluxo esperado de renda (na forma de
aluguis) que a cesso do uso da propriedade
imobiliria pode lhes proporcionar. Esse fluxo
esperado de renda guarda estreita relao com
o posicionamento (cambiante) de uma parce-
la do solo no tecido metropolitano. O princpio
mais bsico de estruturao do espao urbano
, portanto, o da precificao da centralidade,
o que explica que o gradiente de preos do so-
lo urbano tenda a atingir seus patamares mais
elevados nas proximidades dos pontos de maior
concentrao das atividades econmicas ou em
locais onde o acesso a essas centralidades
facilitado pela existncia de infraestruturasde
transporte (Harvey, 2010; Scott, 1980) o que
no significa que outros princpios de estrutu-
rao do solo urbano no se faam igualmen-
te presentes, como amenidades diversas que
criam externalidades positivas.
Esse princpio bsico de atribuio de
lumbrado nitidamente em operao quando
um investimento realizado pelo Estado em
uma nova linha de transporte metropolitano
interliga pontos antes mal conectados com as
reas centrais da cidade, reposicionando as di-
ferentes parcelas do tecido urbano no espao
relativo (Harvey, 1999). Um exerccio hipottico
permite ilustrar esse processo. Quando ocorre
um investimento em uma nova rede de trans-
porte ou a extenso de uma linha de transporte
j existente, o solo urbano situado nas imedia-
es de um novo terminal de transporte torna-
-se alvo de disputa entre potenciais usurios
com fins residencial ou comercial em funo
do seu melhor posicionamento em relao s
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016

principais centralidades da metrpole. Essa dis-
puta gera uma expectativa de preos futuros
em ascenso que sinaliza, aos empreendedo-
res imobilirios, uma oportunidade de ganhos
com a oferta de imveis novos na regio. Os
proprietrios de imveis ou terrenos na regio
so, ento, confrontados com uma demanda
crescente de firmas de incorporao e constru-
o em busca de terrenos para construo. Se
a disponibilidade de terrenos for limitada por
se tratar de uma regio j plenamente constru
da, os empreendedores imobilirios devero
adicionar, aos demais custos de um empreen-
dimento, os custos de demolio das estrutu-
ras existentes e, com base nesse clculo, deci-
dir acerca da viabilidade do empreendimento.
Com a expectativa de ganhos futuros validan-
do os planos de investimento dos empreende-
dores imobilirios ocorrer um gradativo aden-
samento ocupacional acompanhado de (maior
ou menor) elevao dos preos imobilirios na
localidade, alterando, por sua vez, o perfil so-
cioeconmico dos moradores.
Se inegvel que a lgica da centralida-
de estrutura em grandes linhas a distribuio
dos usos do solo urbano, a caracterizao do
processo de transformao nos usos do solo
nos termos acima capta apenas parcialmente a
realidade, porque supe o triunfo irrestrito de
uma racionalidade econmica pura em que os
empreendedores apenas respondem cegamen-
te aos estmulos gerados pela evoluo da de-
manda. Em primeiro lugar, e de modo evidente,
todas as decises de transformao do uso do
solo so mediadas por instituies e por mar-
cos regulatrios, operantes em diversas escalas
espaciais, que restringem ou direcionam a ao
dos proprietrios, dos investidores, dos empre-
endedores e dos usurios finais (Ball, 1983; Guy
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016
A centralidade das aglomeraes metropolitanas...
e Henneberry, 2000). Para permanecer com a
ilustrao precedente: se as leis de zoneamen-
to da rea adjacente ao novo terminal de trans-
porte inibirem o adensamento e a verticaliza-
o, a elevao dos preos e, por conseguinte,
a velocidade e intensidade das transformaes
sero sobremaneira limitadas.5 Em segundo
lugar, essa explicao focaliza (quase) exclusi-
vamente o lado da demanda por espao como
determinante nas transformaes que ocorrem
nos usos do solo, atribuindo ao segmento imo-
bilirio (e, portanto, oferta) o papel eminen-
temente passivo de reagir aos sinais de preo
gerados pelo crescimento e pelas preferncias
cambiantes da demanda estas ltimas con-
dicionadas por foras macroeconmicas ou
macrossociais, como a gerao de empregos,
para o caso da demanda das empresas, ou o
aumento da renda, para o caso da demanda
das famlias (Healey e Barrett, 1990; Healey,
1991; Gottdiener, 1994). No entanto, ainda que
em um nvel elementar, a demanda por novos
imveis responda a estmulos macroeconmi-
cos variados, a natureza e a direo espacial
das transformaes imprimidas na escala local
refletem igualmente as interaes (muitas ve-
zes conflituosas) entre uma gama heterclita
de agentes proprietrios de terras, incorpora-
dores, investidores, bancos, agncias de plane-
jamento urbano, etc. inseridos em um contex-
to de convenes, valores, instituies e rotinas
de produo particulares ao territrio no qual
operam. Dito de outra maneira, a simples exis-
tncia de uma demanda no permite antever
com preciso: 1) se essa demanda ser aten-
dida (no volume necessrio) e com que rapi-
dez, tendo em vista os inmeros obstculosde
natureza regulatria e de coordenao que se
interpem aos agentes na produo de novos
631
Daniel Sanfelici
imveis; e 2) como essa demanda ser atendi-
da, seja em termos de tipologias e qualidades
de construo, seja em termos de localizao.
Depreende-se disso, entre outras coisas, que
a reconfigurao dos usos do solo da cidade
no deve ser interpretada apenas como uma
reao do mercado imobilirio a variveis que
lhe so exgenas, como a evoluo da renda,
o crescimento econmico, a mudana das pre-
ferncias dos consumidores e a ampliao das
infraestruturas de transporte, mas tambm, em
boa medida, como um produto das decises e
apostas especulativas de empreendedores que,
longe de agir isoladamente, fazem-no em um
ambiente denso de interaes, trocas de infor-
mao, crenas compartilhadas, alianas, etc.
(Guy e Henneberry, 2000; Fainstein, 2001).
essa autonomia relativa da oferta em relao
s circunstncias econmicas que explica a
capacidade de o setor imobilirio criar novas
centralidades urbanas em localidades pouco
evidentes do ponto de vista dos eixos estru-
turantes de uma metrpole, produzindo um
redirecionamento do crescimento da cidade
atravs da redistribuio dos grupos sociais no
tecido urbano.6
O enredamento do mercado imobilirio
em contextos sociais, polticos e culturais de
referncia tem por corolrio evidente que a
morfologia espacial das cidades jamais um
reflexo de uma racionalidade econmica pura,
como preconizam ou desejam algumas aborda-
7
gens econmicas. Como assinala Haila (1988),
as condies de exerccio de uma racionalidade
mais puramente econmica, que viabilizaria o
tratamento do solo urbano como um ativo fi-
nanceiro nos termos de Harvey (1999), nem
sempre esto presentes e, mesmo quando es-
to, os agentes portadores dessa racionalidade
632
devem disputar o espao (social, mas tambm
geogrfico) com outras formas de conceber
os benefcios aportados pela propriedade de
imveis. Ademais, raramente os habitantes de
uma cidade aceitam passivamente o avano da
racionalidade econmica sobre formas alter-
nativas de conceber, imaginar e organizar os
usos e fluxos que perpassam o espao urbano
(Fainstein, 2001). Embora inmeras disputas de
moradores contra o adensamento e a constru-
o de novos edifcios no sejam muito mais
do que defesas de privilgios, bem sintetizadas
no acrnimo ingls NIMBY,8 muitas outras so
conduzidas por organizaes e movimentos
sociais com uma viso mais ampla de direito
cidade. So essas organizaes que pressio-
nam o poder pblico para intervir no sentido de
impedir que o adensamento excessivo elimine
os espaos pblicos ou gere uma sobrecarga
sobre a infraestrutura existente; para preservar
o patrimnio histrico-cultural da cidade; pa-
ra reivindicar o direito de grupos sociais mais
vulnerveis permanecer em reas mais centrais
das cidades (seja mediante o investimento em
novos projetos de moradia social, seja atravs
da regularizao e qualificao de assentamen-
tos informais); ou para solicitar melhor acessi-
bilidade das reas mais empobrecidas aos cen-
tros de emprego e lazer atravs da ampliao
da rede de transporte. A mercantilizao do
solo urbano e a rgida segregao dos grupos
sociais no espao que dela resulta no podem
ser, portanto, vistas como um processo cont-
nuo e inexorvel, sem contradies e disputas
que impem avanos e recuos (voltaremos a
esse ponto adiante).
Em sntese, a estrutura interna das ci-
dades traduz, inegavelmente, os imperati-
vos econmicos bsicos de aglomerao e
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016

polarizao,mas essas foras primrias so
sempre mediadas e defletidas por normas,
instituies, rotinas e convenes sociais que
produzem resultados pouco previsveis em ter-
mos socioespaciais algo que um olhar com-
parativo superficial entre cidades to diferentes
como Amsterde Los Angeles, ou So Paulo
e BuenosAires, pode facilmente confirmar
(Shatkin,2007). Dito isto, pertinente reconhe-
cer que a entrada em cena de novos agentes
na produo do espao vem produzindo pres-
ses em favor de um aprofundamento de uma
racionalidade mais estritamente econmica na
concepo e produo das cidades. Referimo-
-nos aqui relevncia que assumiram os ativos
de base imobiliria nas estratgias de gesto
de portflio de agentes financeiros designados
genericamente como investidores institucio-
nais. Desde meados da dcada de 1980, sob
o efeito triplo da desregulamentao e libe-
ralizao financeira iniciada com mais mpeto
nos Estados Unidos, das inovaes no mbito
das tecnologias da informao e, finalmente,
do redirecionamento da poupana privada,
antes concentrada em depsitos bancrios,
para alternativas de investimento mais rent-
veis como fundos de penso e mutual funds,
os investidores institucionais tornaram-se
protagonistas das transformaes profundas
ocorridas na economia capitalista, muito alm
do domnio financeiro stricto sensu. So essas
transformaes de ampla envergadura nas es-
truturas bsicas do capitalismo que uma litera-
tura extensa, e em franco crescimento aps a
crise de 2008, procurou englobar com o con-
ceito de financeirizao (Braga, 1997; Orlan,
1999; Froud, Johal e Williams, 2002; Chesnais,
2002; Lapavitsas, 2009; Belluzzo, 2009). No
nosso propsito aqui revisitar esse debate, mas
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016
A centralidade das aglomeraes metropolitanas...
antes assinalar um ponto de comum acordo
entre a maioria dos autores, a saber, que um
dos traos mais expressivos da ascenso das
finanas globalizadas seu af de reduzir, para
fins de comparabilidade imediata, todos os se-
tores da economia a um denominador comum
universal: sua capacidade de gerar valor para
o acionistainvestidor. Esse apetite por renta-
bilidade se combina com estratgias de diver-
sificao de ativos tanto geogrficas quanto
setoriais que prometem reduzir a exposio
ao risco concentrado, compensando flutuaes
negativasem algum setor com ganhos mais ex-
pressivos em outro.
O setor imobilirio emergiu, nesse con-
texto, como uma das alternativas de diver-
sificao de investimento aos investidores
institucionais, que podem obter exposio a
essa classe de ativos (jargo comum no meio
financeiro) por mais de uma via por exem-
plo, a compra de aes ou de ttulos privados
emitidos por construtoras e incorporadoras;
a aquisio direta de imveis para locao a
outras empresas, como edifcios corporativos
nos distritos de negcios das cidades ou gal-
pes logsticos situados prximos a entronca-
mentos rodovirios estratgicos; a aquisio
de cotas de companhias imobilirias ou fundos
de investimento imobilirio; a compra de par-
ticipao em shopping centers, etc. Conforme
uma gama de pesquisas vem demonstrando, a
entrada desses novos agentes no financiamen-
to atividade imobiliria acarretou mudanas
importantes no apenas na organizao inter-
na do setor imobilirio, que em alguns pases
levou consolidao de firmas de maior poder
de mercado, mas tambm na prpria manei-
ra como esse setor produz as cidades (Bote-
lho, 2007; Fix, 2007; Shimbo, 2012; Theurillat,
633
Daniel Sanfelici
Corpatauxe Crevoisier, 2010; Aalbers, 2008;
David e Halbert,2014; Halbert e Rouanet, 2014;
Sanfelicie Halbert,2016; Guironnet, Attuyer
e Halbert 2015; Fields e Uffer, 2016). Em par-
ticular, a presena dos investidores financeiros
introduziu temporalidades e espacialidades dis-
sonantes no processo de produo das cidades,
geralmente tributrias de um modo diferente
de conceber rentabilidade e risco (Theurillat,
Rrat e Crevoisier, 2015).
Trs breves exemplos so suficientes
para esclarecer esse ponto. Primeiro, no caso
de ativos como edifcios de escritrio, o mo-
vimento de externalizao (venda) do patri-
mnio imobilirio por parte de empresas at
ento proprietrias-ocupantes, iniciado nos
anos 1980 e justificado pelo anseio por maior
flexibilidade operacional, tornou esses ativos
imobilirios alvos preferenciais de investidores
como fundos de penso e veculos de investi-
mento especializados, como os fundos de in-
vestimento imobilirio. Esses agentes investem
seja adquirindo imveis j existentes de firmas
que desejam se desvencilhar de seu patrimnio
imobilirio, seja adquirindo (e s vezes finan-
ciando) imveis novos que lhes so ofertados
por promotores imobilirios. As anlises exis-
tentes sobre as estratgias de investimento
desses investidores financeiros apontam para
lgicas de seletividade pronunciadas que con-
tribuem para a concentrao geogrfica dos
investimentos imobilirios em um ncleo duro
de metrpoles com vocao global e, dentro
delas, em alguns poucos distritos de negcios
consolidados. Essas lgicas possuem funda-
mentos diversos, mas frequentemente encon-
tram explicao em noes de risco e retorno setor devido maior participao de mercado
muito prprias s finanas de mercado, que le-
vam os investidores a priorizar o investimento
634
em cidades nas quais a liquidez dos ativos
mais elevada, ou seja, em que a densidade do
mercado imobilirio local facilita tanto a re-
venda do ativo para reestruturao da carteira
quanto a prospeco de um novo locatrio na
ocasio de uma resciso ou trmino de contra-
to; e em que a percepo de risco menor de-
vido familiaridade com o ambiente de neg-
cios (Theurillat, Corpataux e Crevoisier, 2010;
Henneberry e Mouzakis, 2014).
O segundo exemplo refere-se presena
dos investidores como acionistas de empresas
de construo e incorporao, um tema sobre o
qual instrutivo olhar para a evoluo recente
no Brasil. A partir de 2005, quando uma onda
de investimento estrangeiro atingiu o segmen-
to da construo e incorporao, um grupo de
incorporadoras tirou proveito das condies
de financiamento para adotar estratgias de
expanso acelerada atravs da aquisio de
outras empresas e da entrada em mercados
regionais (Shimbo, 2012; Fix, 2011; Sanfelici,
2013). Essa estratgia de expanso acelerada,
fruto de uma conveno coproduzida entre a
comunidade financeira e a diretoria das cons-
trutoras de capital aberto, engendrou um en-
curtamento do horizonte temporal das empre-
sas, cujo desempenho passou a ser mensurado,
nos anos que sucederam abertura de capital,
cada vez mais de acordo com o aumento no
volume de unidades lanadas de um trimestre
para o outro, em detrimento de uma viso de
mais longo prazo e multidimensional (Sanfelici
e Halbert, 2016). Essa nfase na capacidade de
expanso das empresas teve como resultado,
alm de uma mudana decisiva na estrutura do
das incorporadoras de capital aberto, a multi-
plicao de grandes projetos imobilirios, como
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016

condomniosfechados e loteamentos denomi-
nados bairros planejados, que fortaleceram
um padro fragmentado de produo do espa-
o nas grandes cidades (Sanfelici, 2013).
Por fim, convm sublinhar que os in-
vestidores financeiros se caracterizam pelo
recurso a prticas de investimento pouco con-
vencionais que permitem extrair o mximo de
rendimento de um ativo imobilirio. Uma des-
sas prticas a aquisio de imveis na fase
recessiva do ciclo de negcios, visando ganhos
de capital de curto e mdio prazo. Essa prtica
geralmente est acessvel somente a grandes
fundos de investimento que podem recorrer
alavancagem (contrao de emprstimos) para
maximizar os ganhos e j se faz presente na
realidade brasileira com a entrada recente de
grupos internacionais como Blackstone (Grant,
2015). aquisio pode se seguir um projeto
de renovao do ativo para adequ-lo s exi-
gncias das empresas ocupantes e, aps a reto-
mada do crescimento econmico, a revenda do
ativo para outros investidores e a realizao de
expressivos ganhos de capital.
A participao mais ativa de investido-
res financeiros no circuito de financiamento da
atividade imobiliria bem como o volume de
recursos que esses agentes esto aptos a mo-
bilizar sinalizam, portanto, para um avano da
racionalidade financeira que converte os ativos
imobilirios em ativos financeiros comparveis
a outros ttulos e obrigaes (Harvey, 1999).
Cada vez mais zonas urbanas percebidas como
subaproveitadas do ponto de vista da gerao
de renda so reconvertidas a fim de possibilitar
uma extrao de renda compatvel com a sua
localizao no tecido metropolitano. Essa pres-
so por capitalizao financeira dos fluxos de
rendimento urbano traduz-se, em muitos casos,
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016
A centralidade das aglomeraes metropolitanas...
em processos de valorizao territorial que tor-
nam mais difcil a presena de moradores de
renda mais baixa e de pequenos comerciantes
em reas de acessibilidade urbana elevada,
embora as repercusses concretas de projetos
imobilirios ou planos de renovao urbana
precisem ser estudadas caso a caso e no de-
dutivamente presumidas.9 De todo modo, esses
novos agentes econmicos e as estratgias que
acionam colocam importantes desafios para
gerir as metrpoles, sobretudo de uma perspec-
tiva que priorize as questes de justia social e
direito cidade.
Desafios futuros
das metrpoles: reinventar
o desenvolvimento local
atravs de um enfoque
transescalar e multidimensional
Diante do quadro de transformaes acima es-
boado, em que foras econmicas abstratas
parecem impor tanto um recrudescimento da
metropolizao em escala global quanto uma
profunda reestruturao da morfologia interna
das metrpoles, haveria ainda sentido em pen-
sar (e exercer) a poltica na escala local? Ou,
ao contrrio, haveriam as interdependncias
tecidas pela globalizao e a proeminncia de
agentes econmicos desterritorializados causa-
do um esvaziamento da poltica nessa escala
geogrfica? E, finalmente, se a resposta para
esta ltima indagao for negativa, que mar-
gem de manobra haveria restado aos governos
locais? As reflexes elaboradas nos pargrafos
acima, que sublinharam o carter social e po-
liticamente situado da economia capitalista e
635
Daniel Sanfelici
das trocas de mercado, sugerem, de imediato,
uma resposta positiva primeira interrogao.
No entanto, entendemos que preciso quali-
ficar esse debate se se pretende pensar o de-
senvolvimento local e, sobretudo, nesse movi-
mento, responder terceira questo, sobre as
margens de manobra na escala local.
Conforme argumentou Halbert (2016),
duas formulaes, em boa medida antagnicas,
ganharam proeminncia na reflexo sobre o
papel dos governos locais no contexto da glo-
balizao. A primeira ressalta a fluidez e mo-
bilidade dos atores econmicos ensejadas pela
globalizao da economia e propugna a imple-
mentao de polticas visando a atrair esses
atores desterritorializados mediante a oferta
de incentivos de natureza diversa, como inves-
timentos em infraestrutura fsica e incentivos
fiscais. Segundo essa concepo da poltica lo-
cal, no restaria a esta ltima, portanto, seno
adequar-se ao poder de mobilidade das gran-
des firmas e disputar com outras localidades a
atrao dessas firmas, na esperana de que a
instalao de novos agentes exgenos possa
gerar sinergias positivas em suas interaes
com outras firmas locais e, assim, impulsionar
o crescimento econmico. A ideia de cidade
criativa, inspirada pela teoria de Richard Flori-
da, no seria muito mais do que uma variante
desta ltima concepo, cujo foco a atrao, senvolvimento local na atualidade, sobretudo
no de empresas, mas de indivduos altamente
qualificados para os centros urbanos atravs
da melhoria de sua qualidade de vida (medida
pela existncia de espaos pblicos, cosmopoli-
tismo cultural, tolerncia, etc.).
Uma vertente diferente desta ltima
aquela por alguns denominada novo regio-
nalismo (Amin, 1999) ou localismo endgeno
10
(Brando, 2007), em suas diversas variantes.
636
Ao contrrio da concepo anterior, que v a
poltica local inteiramente merc do poder
de fogo das maiores empresas e de sua inca-
pacidade de estabelecer laos mais duradou-
ros com as localidades, esta ltima concepo
se inspira em boa parte na literatura, revisada
no primeiro item deste artigo, que versa sobre
as externalidades geradas pela copresena de
atores econmicos organizados em cadeias
produtivas locais. Para esta, a internacionali-
zao das economias nacionais e a consequen-
te perda de capacidade de coordenao eco-
nmica dos Estados nacionais haveriam alado
a escala local linha de frente na poltica de
desenvolvimento. No se trataria, entretan-
to, de atrair investidores exgenos atravs da
concesso de incentivos, mas de identificar
os recursos latentes de uma regio e poten-
cializar sua mobilizao atravs do incentivo
cooperao entre os agentes locais. Como
enfatiza Halbert (2016), tratar-se-ia, aqui, de
uma engenharia territorial suave, baseada
menos na oferta de ativos materiais do que no
incentivo mobilizao e associao entre os
atores econmicos.
No nosso objetivo, aqui, analisar cri-
ticamente essas duas vertentes (para isso, ver
Halbert, ibid.), mas antes apontar dois aspectos
que nos parecem essenciais para pensar o de-
se quisermos escapar de duas iluses muitas
vezes presentes na literatura sobre o desenvol-
vimento local: a de que o exerccio da poltica
nas demais escalas geogrficas haveria perdido
importncia ou sentido na era da globalizao;
e a de que a poltica local deve focar-se no est-
mulo ao crescimento econmico, visto que me-
lhorias sociais e ambientais viriam naturalmen-
te a reboque do crescimento. O primeiro deles
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016

consiste em reafirmar o lugar da poltica na
escala local, mas, diferentemente da perspecti-
va dita localista, atentar para suas imbricaes
com outras escalas polticas, ou seja, pensar a
poltica exercida na escala local como inserida
em arranjos escalares mais complexos, que no
podem ser ignorados nem suplantados pela
pura vontade dos atores locais. Por isso, enten-
demos que uma poltica de desenvolvimento
que se dirija ao local no pode perder de vista
a complexidade escalar do Estado e da poltica.
O segundo consiste em ressaltar que uma pol-
tica de desenvolvimento urbano s merece es-
sa denominao a partir do momento em que
as diferentes dimenses do que se deveria con-
siderar desenvolvimento estejam devidamente
articuladas em um projeto de longo prazo.
Quanto ao primeiro ponto, que denomi-
naremos transescalaridade da poltica urbana,
ele decorre de pelo menos duas constataes
importantes. A primeira refere-se ao fato de
que a preeminncia da escala local, mesmo nos
casos de descentralizao da gesto pblica
mais pronunciados, precisa ser, ainda assim,
relativizada. Apesar da delegao de inmeras
responsabilidades administrativas s escalas
de governo regional e local, em toda parte a
escala nacional continua tendo um peso cen-
tral na definio de algumas das diretrizes ba-
silares do desenvolvimento social e econmico.
Decises importantes com respeito a aspectos
to diversos quanto a poltica de juros, a previ-
dncia social, a definio do salrio mnimo, a
destinao de verbas sade e educao, a
poltica comercial, o investimento em pesquisa
e tecnologia, o investimento em grandes infra-
estruturas, entre inmeros outros, continuam,
em muitos pases, sendo prerrogativa poltica
dos governos centrais ou federais. Esperar que
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016
A centralidade das aglomeraes metropolitanas...
uma poltica de estmulo econmico implemen-
tada na escala local, segundo as linhas de ao
propugnadas pelo modelo de desenvolvimento
endgeno, seja o suficiente para desatar um ci-
clo de crescimento virtuoso significa ignorar a
complexidade dos arranjos escalares nos quais
est inserida a poltica local (Brando, 2004;
MacLeod e Goodwin, 1999; Brando, 2007;
Veltz, 2012; Amin, 1999).
Uma segunda constatao, relacionada
primeira e que fortalece a perspectiva de pen-
sar a poltica local como inserida em arranjos
escalares maiores, refere-se ao fato de que a
importncia adquirida pela escala local na ges-
to do desenvolvimento urbano no apenas
um corolrio da reorganizao da economia
global, que haveria elevado esse nvel escalar
como aquele funcionalmente mais adequado
para equacionar os problemas que entravam
o desenvolvimento; na verdade, nos pases em
que a descentralizao avanou de maneira
mais rpida e consistente, isto ocorreu tambm
como consequncia da implementao de uma
estratgia de reorganizao do Estado que
reflete um determinado projeto poltico hege-
mnico (Brenner, 1999; MacLeod, 2001). Isto
significa, portanto, pensar a estrutura e orga-
nizao (inclusive escalar) do Estado no como
um produto direto de determinaes econ-
micas advindas da globalizao da economia,
mas como um resultado (sempre temporrio)
de conflitos e disputas polticas em torno de
um projeto hegemnico (Swyngedouw, 1997;
MacLeod e Goodwin, 1999).11
Quais so as implicaes, para a poltica
urbana, que decorrem do reconhecimento da
complexidade escalar da poltica e do Estado?
Parece-nos essencial ressaltar, aqui, que qual-
quer projeto de desenvolvimento na escala
637
Daniel Sanfelici
urbana deve almejar a construo de vnculos
de cooperao e alinhamentos de metas com
outras escalas de administrao poltica, visan-
do potencializao dos ganhos gerados por
uma determinada poltica pblica. evidente
que a construo desses vnculos entre escalas
polticas no apenas um problema de nature-
za tcnica, visto que as relaes entre escalas
esto permeadas por relaes de poder, e estas
definem em grande medida em torno de quais
polticas a convergncia escalar ser possvel
voltaremos a esse ponto das relaes de poder.
No entanto, preciso frisar que a ausncia de
formas de coordenao interescalar na formu-
lao e implementao das polticas urbanas
resulta em toda sorte de disfuncionalidades e
ineficincias que constituem importantes im-
pedimentos para avanos imprescindveis no
mbito do desenvolvimento urbano. A questo
emergente da mobilidade urbana no Brasil, que
esteve no centro dos protestos de 2013, ilustra
bem a urgncia de uma poltica de coordena-
o entre escalas. Embora inmeros munic-
pios tivessem envidado esforos genunos, nos
ltimos anos, no sentido de aprimorar o siste-
ma de transporte coletivo e, assim, abreviar o
tempo de deslocamento dirio entre moradia e
trabalho, as polticas implementadas em nvel
federal de incentivo ao transporte individual
motorizado e de financiamento subsidiado
aquisio da casa prpria anularam todo e
qualquer avano que tivesse sido efetuado na
escala local ou metropolitana (Maricato, 2011;
Souza, 2013), deteriorando, sobremaneira,
as condies de deslocamento de parte dos
habitantes da cidade. A necessidade de ao
transe scalar igualmente evidente em uma
poltica de mitiga o das desigualdades so-
cioespaciais locais, e aqui novamente o caso
638
brasileiro ricoem exemplos. certo que exis-
tem inmeras polticas e intervenes em nvel
local, muitas delas previstas no Estatuto da
Cidade, que podem atenuar as desigualdades
urbanas, como a definio de zonas especiais
de interesse social, o uso do IPTU progressi-
vo para coibir a especulao com terrenos em
regies providas de infraestrutura, a regulari-
zao e urbanizao de favelas e a concesso
de terrenos pblicos ou a desapropriao de
terrenos privados para fins de moradia social
(para um rol desses instrumentos, ver Souza,
2001). Essas polticas e mecanismos devem
ser reconhecidos em sua utilidade e devem ser
empregados em todo seu potencial. No entan-
to, essas aes tero seus efeitos limitados ou
mesmo dissolvidos enquanto o sistema tribu-
trio brasileiro, institudo em sua maior parte
em mbito federal, permanecer caracterizado
por injustias tributrias gritantes (Gondim e
Lettieri, 2010), um ponto que muitos estudio-
sos do urbano soem ignorar.12
O segundo ponto que merece ateno
diz respeito multidimensionalidade das pol-
ticas de desenvolvimento local, ou seja, exi-
gncia de um reconhecimento mais explcito e
reflexivo, pelos agentes polticos, das interde-
pendncias existentes entre as diferentes di-
menses do fenmeno urbano como condio
para a formulao de polticas pblicas mais
abrangentes e justas. Subjacentes a esse ape-
lo estariam razes tanto de ordem normativa
quanto de eficincia. No que tange sua base
normativa, a ideia de multidimensionalidade
implica transcender uma viso de desenvolvi-
mento local e regional que, a despeito de avan-
os, continua a colocar o acento sobre o cres-
cimento do produto como indicador prioritrio
do progresso (Moulaert e Nussbaumer, 2005).
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016

Essa viso economicista, j h muito criticada
por pensadores das mais variadas filiaes te-
ricas, segue muito presente na literatura sobre
desenvolvimento regional. Ora, se verdade
que no se pode conceber o desenvolvimento
local e regional em um contexto de privao
material aguda, como ocorre em muitos pases
do mundo em desenvolvimento, tambm ca-
da vez mais inegvel que a noo de desenvol-
vimento extrapola em grande medida a mera
elevao do produto e da renda. Com efeito,
sabe-se hoje que este ltimo no necessaria-
mente garante direitos bsicos, como o acesso
educao, ao saneamento bsico, a condies
ambientais salutares, ao atendimento mdico,
etc., benefcios que decorrem tambm de ou-
tros aspectos, como as disputas polticas em
torno das prioridades de gasto pblico, o dese-
nho das instituies, a qualidade da implemen-
tao das polticas, a distribuio da renda, etc.
Em um plano mais pragmtico, os avanos
tericos efetuados nos campos da geografia
econmica, sociologia econmica e economia
institucional, que colocaram em evidncia o
carter social e culturalmente situado da eco-
nomia (Amin, 1999; Peck, 2005), fornecem sub-
sdios para uma poltica de desenvolvimento
regional que tem na integrao entre as dife-
rentes dimenses do mundo social uma condi-
o bsica de eficincia da interveno estatal.
Com efeito, cada vez mais se reconhece que a
robustez econmica das regies se alicera na
qualidade e densidade dos elos que aproximam
os diferentes agentes econmicos, suscitando
um ambiente propcio confiana e coope-
rao. A construo de vnculos de associao
mais duradouros inclui, entre outras coisas, a
criao e o fortalecimento de uma cultura de
participao democrtica e cidad, atravs da
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 37, pp. 623-646, nov 2016
A centralidade das aglomeraes metropolitanas...
instituio de fruns de discusso e de acom-
panhamento das polticas pblicas; a promoo
de canais de dilogo e troca de conhecimento
entre as empresas locais e exgenas visando
a estimular a reflexividade, o aprendizado e a
inovao; o combate s dinmicas de segrega-
o socioespacial que erigem barreiras (fsicas
e simblicas) ao encontro de grupos sociais e
culturais diferentes, um dos impulsos vitais da
vida urbana. Trata-se, aqui, de apenas alguns
exemplos que evidenciam o fato de que mui-
tas das polticas frequentemente concebidas
como pertencentes ao campo do social e do
poltico so tambm componentes essenciais
da vitalidade econmica da metrpole. Por isto,
o horizonte de um urbanismo aberto (Halbert,
2010), que se oponha s tendncias de frag-
mentao e segregao sempre presentes nas
metrpoles, deve estar no centro das polticas
de desenvolvimento local. Desnecessrio frisar
que, tal como a ideia de uma poltica multies-
calar, a incluso dessa perspectiva totalizante
no planejamento urbano e regional um ato
essencialmente poltico, no sentido de que pre-
cisa confrontar uma gama de foras, interesses
e setores econmicos que promovem e se be-
neficiam de um modelo de cidade e de poltica
urbana de vis segregador.
Consideraes finais
O presente artigo procurou sintetizar, em gran-
des linhas, as principais foras econmicas
que impelem o processo de urbanizao e as
mudanas territoriais urbanas no capitalismo
atual. Observou-se, em primeiro lugar, que o
motor bsico da acumulao, impulsionado
pela presso competitiva em um ambiente
639
Daniel Sanfelici
econmico crescentemente global, exacerba a
busca pela proximidade espacial por parte dos
agentes econmicos, principalmente em funo
das vantagens competitivas que a aglomerao
espacial engendra o que contraria um leque
variado de previses surgidas no limiar da mais
recente revoluo tecnolgica acerca da perda
de importncia da copresena no funcionamen-
to bsico da economia. So essas foras funda-
mentais que reorganizam a economia global
em um extenso arquiplago composto de den-
sas aglomeraes urbanas interconectadas por
redes (comerciais, informacionais, tecnolgicas)
de longa distncia cada vez menos definidas ou
controladas pelas fronteiras nacionais. Em um
segundo momento, assinalamos que igualmen-
te na escala local existem determinaes eco-
nmicas fundamentais que moldam e reconfi-
guram incessantemente a distribuio dos usos
do solo urbano, sobretudo em funo da acessi-
bilidade principal (ou principais) centralidade
da cidade. Contudo, como procuramos salientar,
em especial no item precedente, essas foras
econmicas no operam em um vcuo social,
mas esto fortemente enraizadas em estrutu-
ras polticas, tradies culturais, instituies,
convenes e redes de poder local. Por isso as
transformaes impressas pela globalizao na
escala local no devem ser vistas como o resul-
tado de foras de mercado inexorveis, s quais
no restaria outra opo seno adaptar-nos (a
famosa proposio neoliberal sobre no haver
alternativa). Antes, h margem considervel de
manobra para redirecionar o desenvolvimento
econmico para arranjos mais favorveis do
ponto de vista da justia social e ambiental.
Para isso, como foi ressaltado, necessria
uma viso que tome em consideraotanto a
640
complexidadeescalar da poltica o que per-
mite escapar de um localismo ingnuopresente
em parte da literatura sobre o ressurgimento
das cidades e regies quanto a multidimen-
sionalidade do desenvolvimento econmico.
Ressaltar as oportunidades de transfor-
mar as reas metropolitanas em prol de um
desenvolvimento econmico e social alterna-
tivo no significa, de forma alguma, ignorar o
fato de que a poltica local est enredada em
relaes intricadas e multiescalares de poder
(MacLeod, 2001). De uma parte, os governos
locais precisam encontrar caminhos para for-
jar alianas com outras escalas de poder, que
facilitam o acesso aos recursos (monetrios,
tcnicos, operacionais, etc.) necessrios para
implementar aes na escala local. A existncia
de divergncias polticas entre diferentes entes
territoriais pode tanto dificultar o acesso a es-
ses recursos, perturbando iniciativas potencial-
mente positivas, quanto, em casos mais extre-
mos, bloquear por completo a possibilidade de
capacidade de um governo local levar adiante
um projeto poltico alternativo.
De outra parte, evidente que, no m-
bito local, a existncia de vises arraigadas (e
muitas delas francamente conservadoras) sobre
o desenvolvimento local e a inrcia que essas
vises produzem opem foras de monta para
o avano de projetos polticos mais progressis-
tas. Em uma democracia, as divergncias e as
disputas polticas devem sempre ser decididas
com base na construo de novos consensos
que permitam agregar os cidados em torno
de um projeto poltico mais amplo. A disputa
acerca desses consensos est, todavia, sempre
aberta. Por isso, a construo de uma poltica de
desenvolvimento local alicerada em uma viso
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mais progressista da cidade requer, antes de vocabulrio) poltico capaz de oferecer uma vi-
tudo, que as foras progressistas na sociedade so alternativa de cidade que seja coerente e
civil elaborem um novo imaginrio (e um novo que mobilize os diferentes grupos sociais.

Daniel Sanfelici
Universidade Federal Fluminense, Instituto de Geocincias, Departamento de Geografia. Niteri,
RJ/Brasil.
danielsanfelici@gmail.com

Notas
(*) Este artigo o resultado de reflexes desenvolvidas durante estgio de ps-doutorado no
Laboratoires Techniques, Territoires et Socits (Universit Paris-Est). Agradeo Capes pelo
financiamento ao estgio de pesquisa.

(1) Esse discurso no se circunscrevia aos debates no campo da economia, mas, em suas diferentes
verses, estava presente nos principais debates das cincias humanas, como o atesta a
prevalncia do conceito de desterritorializao entre seus proponentes. Cf. Haesbaert (2004).

(2) Cf. http://www.un.org/en/development/desa/news/population/world-urbanization-

prospects-2014.html.

(3) A profuso de pesquisas explorando a relao entre aglomerao e desempenho econmico foi
precedida, no perodo ps-guerra, por teorias de economistas como Franois Perroux, Albert
Hirschman e Gunnar Myrdal. Apesar do pioneirismo desses autores, a questo ficou em grande
medida submersa diante de outros temas que eram considerados mais importantes, como as
relaes entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos ou entre centros e periferias, na arena
internacional (Scott, 2002).

(4) Sobre isto, Veltz (2014) afirma que na interorganizao [...] que se constroem as competncias
e que se definem, em grande parte, os avanos tcnicos. O progresso tcnico , ao mesmo
tempo, cada vez mais endogeneizado na economia mercantil e submetido s suas leis, e mais
dependente de processos cooperativos e socializados (p. 190, traduo nossa).

(5) Pode-se presumir, como muitos o fazem, que os interesses de alguma frao de classe ou
setor econmico ou, ainda, e de maneira mais abstrata, do capital sero determinantes na
formulao das leis de uso e ocupao do solo. Existem, evidentemente, muitos exemplos para
confirmar tal assertiva. Entretanto, existem inmeros outros exemplos em que, no embate
entre proprietrios e construtoras, os primeiros acabam por impor suas preferncias, sobretudo
quando so proprietrios de alta renda.

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(6) Essa capacidade endgena do mercado imobilirio de redefinir, em um contexto de expectativas

e crenas partilhadas entre os empreendedores privados, a distribuio dos usos do solo na
cidade levou Abramo (2001 e 2012) a desenvolver uma anlise da produo da cidade baseada
na economia das convenes.

(7) Em edio recente, a revista The Economist, tradicional porta-voz do liberalismo econmico,
lamentou a persistncia de limitaes ao aproveitamento do solo urbano em cidades como
So Francisco e calculou que o PIB americano seria em torno de 13% mais elevado caso essas
restries fossem suprimidas. Em que pese a estreita reduo do bem-estar social dimenso
do PIB que uma proposio desse tipo carrega, mesmo essa revista reconhece que, levada ao
limite, a racionalidade econmica destruiria o que as cidades tm de melhor.

(8) Not In My Back Yard, que traduz a ideia do tpico morador de renda mdia e alta que indiferente
ao adensamento e construo, desde que no ocorram no seu bairro.

(9) Justamente porque, como procuramos discutir nos pargrafos anteriores, as reivindicaes
da sociedade civil podem, em muitos casos, frear os efeitos mais negativos da valorizao
imobiliria ou modificar projetos de renovao urbana para contemplar interesses diversos.

(10) Muitos autores fazem vista grossa s nuances e gradaes existentes entre autores muitas vezes
classificados como pertencentes a uma mesma vertente terica, o que acaba por empobrecer
o debate.

(11) Essa concepo estratgica do Estado, inspirada no trabalho de Bob Jessop, est bem sintetizada
no texto de MacLeod e Goodwin (1999).

(12) possvel mesmo conjeturar que uma reforma tributria que corrigisse as distores regressivas
do atual sistema tributrio brasileiro poderia ter efeitos mais profundos sobre o acesso
habitao do que uma poltica de subsdios aquisio da casa prpria.

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Texto recebido em 25/jan/2016

Texto aprovado em 29/jun/2016

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