O Expansionismo penal ante a retrica do combate ao terrorismo: o delrio

normativo do Projeto de Lei 2016/2015

Saulo Ramos Furquim1

(Universidade de Coimbra)

Gabriela Segarra2
(Universidade de Coimbra)

Maria Vaz3
(Universidade de Coimbra)

RESUMO: Com o presente resumo propomo-nos estabelecer uma correlao entre as

tendncias de delrios normativos e a seletividade da Justia Penal, em voga no Brasil. Para
tal, voltar-nos-emos para a elaborao de uma anlise crtico-reflexiva, tendo como enfoque o
novo Projeto de Lei 2016/2015 de combate ao terrorismo. Para tanto, buscaremos com o
presente estudo compreender os mecanismos que legitimam e explicam o tratamento penal
daquele Projeto de Lei, procurando evidenciar o carter de norma penal em branco da
definio de terrorismo, o qual poderia enquadrar movimentos sociais e protestos populares
em carter de resistncia s arbitrariedades do Estado. Nessa linha de pensamento,
procuraremos abordar a temtica do terrorismo, com todas as suas incertezas conceituais
quer sob um ponto de vista normativo, quer sob um ponto de vista criminolgico e
envidaremos esforos para aferir se no se tende a dar margem de aplicabilidade s polticas
criminais voltadas para a neutralizao de hipotticos grupos de risco, segregando-os em
nome da lei e da ordem, como se isso fosse garantia de efetivao da paz pblica, como se
isso no aumentasse drasticamente, com toda a desumanidade envolvida, o sistema carcerrio
deste pas.

Palavras chaves: Projeto de Lei 2016/2015; delrios normativos; movimentos sociais;

encarceramento.

1
Mestre em Cincias Jurdico-Criminais pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra com estudos na
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Especialista em Cincias Criminais pela Universidade
Anhanguera. Professor de Direito Constitucional nas Faculdades de Atibaia FAAT. Advogado.
2
Mestre em Cincias Jurdico-Criminais pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra com estudos na
Universidad Complutense de Madrid. Especialista em Direito Penal Econmico e Europeu pela Universidade de
Coimbra. Especialista em Direito Penal e Processo Penal pela Universidade Presbiteriana. Advogada.
3
Doutoranda em Cincias Jurdico-Criminais na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Aluna de
intercmbio e pesquisadora-visitante na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Mestre em Cincias
Jurdico-Criminais pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra.
I. INTRODUO

Para fabricar armas preciso fabricar inimigos. Para produzir

inimigos imperioso sustentar fantasmas. A manuteno desse
alvoroo requer um dispendioso aparato e um batalho de
especialistas que, em segredo, tomam decises em nosso nome. Eis o
que nos dizem: para superarmos as ameaas domsticas, precisamos
de mais polcia, mais prises, mais segurana privada e menos
privacidade4.

O presente trabalho destina-se a analisar o projeto de lei n. 2016/2015, concebido pelo

Poder Executivo com a finalidade de criar uma norma incriminadora para prticas terroristas
no Brasil e que, nesse sentido, estabelece alteraes Lei n. 12.850/13 (Lei das Organizaes
Criminosas) e Lei n. 10.446/12 (Lei das infraes penais de repercusso interestadual e
internacional).
Se partirmos para a anlise dos fundamentos que subjazem a incriminao,
encontramos mais presses econmicas do que jurdicas, dado o medo de que os produtos da
prtica de criminalidade econmica e financeira se destinem ao financiamento de
organizaes terroristas. Um dos organismos que mais tem envidado esforos nesse sentido
o GAFI (Grupo de Ao Financeira, Lavagem de Dinheiro e Financiamento do Terrorismo),
que, inclusivamente, advertiu o Brasil por no ter criado mecanismos legais que fossem ao
encontro dos propsitos do grupo. Foi nesse contexto seguindo a praxis de outros pases
membros do grupo , que o nosso pas resolveu criar a presente proposta de lei.
Entrando em um campo mais conceitual, nota-se que a definio de terrorismo, seria
to somente espalhar o terror5. Entretanto, mantem-se na inrcia a conceituao do que seria
esse terror. Assim, diante da ausncia dessa concepo, o problema perfaz-se tambm em seu
campo dogmtico, no sentido de estarmos diante de uma norma indeterminvel e, por isso
mesmo, plausvel de ilegalidade, desde a sua concepo. No diferente, com a inovao

4
COUTO, Mia. Murar o Medo. Conferncia de Estoril, Portugal, 2011.
5
As indagaes sobre o que ser, objetivamente, o terror conduz-nos ao pensamento de Hannah HARENDT
acerca da banalidade do mal. A banalidade do mal encarnada por EICHMANN, que pratica atos demonacos,
relembrando que Arendt equipara o nazismo ao terrorismo e considera ambos como manifestaes daquilo que
considerava crime contra a humanidade. Os atos demonacos em questo tornavam-se banais porque as
normas penais os permitiam e, nessa medida, pareciam totalmente normais ao agente que os praticava sem
questionar a sua legitimao material, supra formal das normas. Fazendo uma relao com o supra
mencionado, entendemos que o presente pode banalizar o mal atravs das normas incriminadoras do projeto de
lei em apreo. Para uma leitura mais atenta da questo: PAMPLONA, Gustavo. Crimes Polticos, Terrorismo
e Extradio: nos passos de Hannah Arendt. Porto Alegre: Simplssimo, 2011, pp. 10 e ss.
trazida pelo projeto de lei que pretende a punio de estados de preparao que circundam a
mera cogitatio.
Atendendo s inmeras lacunas, o intuito do presente artigo, refletir sobre a
ingerncia do projeto de lei 2016/2015 nas relaes cotidianas, mormente no que se diz
respeito as manifestaes populares, as quais, aparentemente, sero o pblico alvo de
represso dessa legislao.

II. AUSNCIA DE CONCEITO DE TERRORISMO: INCONSTITUCIONALIDADE

Para um leitor mais atento no necessariamente jurista , basta uma leitura mais
pormenorizada para que se coloquem algumas questes a que a lei no d resposta: afinal, o
que o terrorismo? O que seria um ato terrorista? Existe, inegavelmente, uma incapacidade
de conceituao daquilo que o Projeto de Lei visa punir.
No obstante as carncias objetivas, que a lei deveria, seno determinar, tornar
determinveis, podemos dizer que o terrorismo um conceito subjetivo e fludo, que se
adapta a uma concreta situao ftica, o que faz com que a sua catalogao fique merc do
subjetivo decisionismo do Poder Judicirio.
No mbito internacional, inexiste qualquer tipo de consenso relativamente s
estratgias estatais no combate ao terrorismo, bem como das comunidades estrangeiras no que
tange sua descrio, objetivos ou resultados expectveis. Desse modo, torna-se difcil
perceber o que realmente deve ser prevenido e/ou controlado, bem como o estabelecimento de
uma boa estratgia de poltica criminal que, em termos um tanto ou quanto funcionalistas, se
revele eficaz.
Aduz BAUSSIONI que no h consenso internacional quanto s estratgias estatais e
da comunidade internacional, naquilo que cerne seus valores, objetivos e resultados,
dificultando o que deve ser prevenido e controlado. Em sua dico: As a result, the pervasive
and indiscriminate use of the often politically convenient label of terrorism continues to
mislead this field of inquiry6.
A ausncia de conceito acerca do que seria terrorismo no um imbrglio apenas do
Projeto de Lei 2016/2015, constituindo uma dificuldade conceitual at aos mais renomados

6
BAUSSIONI, M. Cherif. A Policy-Oriented Inquiry into the Different Forms and Manifestations of
International Terrorism In Legal Responses to International Terrorism: U.S. Procedural Aspects. Martinus
Nijhoff Publishers: The Netherlands. 1988. p. xvi.
autores estrangeiros. Assim, destacamos CASSESE, que ousou defender a necessidade de
existncia de 03 (trs) requisitos essenciais para que o crime pudesse ser configurado:

(i) os atos devem ser considerados um delito na maioria dos sistemas legais; (ii) os
atos devem ser destinados a espalhar terror, por medo ou intimidao, atravs da
violncia ou ameaa dirigida ao Estado, o pblico ou grupo particular de pessoas; (iii)
os atos devem ser motivados politicamente, religiosamente ou de outras ideologias que
no seja a busca de finalidade privada7.

Lida a concituao de CASSESE, no deixamos de encontrar problemas na Proposta

de Lei n 2016/2015, designadamente na densidade e na abertura do conceito de terror
(figura no art. 1, 2, inciso II), que contribui veementemente para que a presente proposta de
lei padea, no nosso entendimento, de uma desconformidade Constituio. E dizemos isso
pelo fato de o legislador penal ter tipificado conceitos demasiado abertos e insusceptveis de
definio limitada, violando, desse modo, um dos princpios basilares do Direito
Constitucional: a proibio da interminabilidade dos elementos do tipo (nullum crimen nulla
poena sine lege certa), pautada pelo Princpio da Reserva Legal8.
Destarte, resta-nos evidenciar que na linha do Princpio da Legalidade e da Reserva
Legal (artigo 5, inciso XXXIX, CF/88), a Lei penal deve ser clara, precisa e exata, s
existindo crime quando exista um fato ofensivo (por colocao em perigo ou leso) a um bem
jurdico com dignidade penal. Diferentemente, para que possamos constatar a presena
constante de ambiguidades conceituais, atendamos atentamente redao do art. 1, 2, inc.
II:

II - s organizaes terroristas, cujos atos preparatrios ou executrios ocorram por

razes de ideologia, poltica, xenofobia, discriminao ou preconceito de raa, cor,
etnia, religio ou gnero e que tenham por finalidade provocar o terror, expondo a
perigo a pessoa, o patrimnio, a incolumidade pblica ou a paz pblica ou coagir
autoridades a fazer ou deixar de fazer algo (destaques nosso).

7
CASSESE, Antonio. International Criminal Law. New York: Oxford University Press Inc., 2003. p. 124
8
O princpio da reserva legal implica a mxima determinao e taxatividade dos tipos penais, impondo-se ao
Poder Legislativo, na elaborao das leis, que redija tipos penais com a mxima preciso de seus elementos,
bem como o Judicirio que as interprete restritivamente, de modo a preservar a efetividade do princpio.
QUEIRZ, Paulo de Souza. Direito Penal Parte geral. 4 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 23-24.
Sobre o princpio da reserva de lei e da sua estrita relao com a necessidade de determinabilidade dos
elementos do tipo (que requerem notas objetivas, alm da subjetividade), vide: COSTA, Jos de Faria. Noes
Fundamentais de Direito Penal (fragmenta iuris poenalis). Coimbra: Coimbra Editora, 2 Edio, 2009, pp.
129 e ss.
 Conforme os termos destacados, fica clara a nebulosidade nos elementos provocar
terror e coagir autoridades a fazer ou deixar de fazer algo no crime de terrorismo, ficando
explcita, ainda, a perigosa incriminao do terrorismo por omisso, para no falar da
inoquidade das expresses.
Destarte, ainda que a crtica se insurja pela existncia de normas penais em branco ou
de normas incriminadoras de tipo aberto, parece-nos inelidvel a existncia de uma diferena
vincada entre aqueles mecanismos jurdicos de incriminao e os conceitos totalmente
indeterminados e vagos, que abrem espao a subjetividades arbitrrias das instncias formais
de controle e, sobretudo, a decisionismos judiciais: enquanto que as normas penais em branco
ou de tipo aberto estabelecem uma remisso para normas em que se determina uma conduta
ou se esclarece um conceito.
Sobre o tema normas penais em branco, segue o entendimento doutrinal:

Normas penais em branco so normas de tipo incompleto, normas em que a descrio

das circunstncias elementares do fato tem de ser completada por outra disposio
legal, j existente ou futura. Nelas a enunciao do tipo mantm deliberadamente uma
lacuna, que outro dispositivo legal vir integrar. Nessas leis existe sempre um
comando ou uma proibio, mas enunciados em geral, de maneira genrica, a que s a
disposio integradora dar a configurao especfica9.

A presente proposta de lei limita-se a uma indeterminao indeterminvel, na medida

em que nenhum outro diploma legislativo lhe serve de suporte ou confere a necessria certeza
jurdica de que a ao praticada pelo agente do fato constitui crime.
A controvrsia tambm se encontra na linha tnue entre a distino de crime poltico
e de terrorismo. O Projeto de Lei em apreo, ao fazer meno s razes de terrorismo por
ideologia e por motivos polticos, torna a questo mais complexa e delicada. Segundo
Maurcio DIETER:

A breve incurso terica naquilo que poderia ser chamado de crime poltico ou
ideolgico j mostra a impossibilidade de conciliar as categorias fundamentais do
fato punvel aos episdios descritos como terrorismo, o que torna evidente o fato de

9
BRUNO, Anbal. Direito penal Parte Geral, Tomo I, 3. ed., Editora Forense: Rio de Janeiro. 1978. p. 204.
Mais sobre o assunto: H certas leis penais que dependem, para sua exiquibilidade, do comportamento de
outras normas jurdicas in fieri ou da futura expedio de certos atos normativos (regulamentos, portarias,
editais). o que se chama leis penais em branco, cegas ou abertas. Contm a sanctio (cominao de pena),
mas o proeceptum (ou, pelo menor, a precisa fixao deste) remetido lex ferenda ou futuro ato
administrativo. A pena cominada transgresso (desobedincia, inobservncia) de uma norma (legal ou
administrativa) a emitir-se in futuro. HUNGRIA, Nelson; FRAGOSO, Heleno Cludio. Comentrios ao
Cdigo Penal, vol I, 6. ed., Editora Forense: Rio de Janeiro, 1980. pp. 103-104.
 que o direito penal pouco ou nada tem a ver com o problema terrorista, que no
propriamente um problema jurdico, mas antes e sobretudo um fato poltico10.

Tambm no entendimento de Heleno FRAGOSO a conceituao de terrorismo se

mostra ambgua e de difcil determinao. De acordo com a opinio daquele autor, os
exemplos que costumam ser dados para que se possa definir o que o terrorismo acabam por
solidificar a sua subjetividade intrnseca, alimentando a eterna questo em torno da
catalogao do terrorismo como um crime poltico ou, no mnimo, com motivaes polticas.
Assim, nas suas palavras:

A violncia, por exemplo, pode no existir se um sistema de telecomunicaes

desarranjado por meios eletrnicos, ou se bacilos de molstias contagiosas so
enviadas pelo correio. O motivo poltico pode no existir, como no caso do sequestro
dos ministros da OPEP em sua reunio de Viena, em 1975. A Criao de terror pode
tambm no existir em fatos isolados, como os assassinatos de Martin Luther King e
de Robert Kennedy11.

Nesse ensejo, no so raros os casos em que o terrorismo confundido com crime

poltico, ficando novamente merc do subjetivismo do Judicirio tal deciso. Nesse nterim,
afirma Paulo Jos da COSTA JUNIOR:

O terrorismo est compreendido na categoria dos crimes polticos subjetivos, porque a

conduta pe em perigo o convvio social, provocando pnico e alarme (...) existe, por
parte da doutrina e da jurisprudncia, inegvel resistncia em qualificar o terrorismo
como crime poltico, para evitar que possa ele receber tratamento jurdico mais
favorvel12.

Deste modo, parece-nos notrio o tratamento diferenciado aos agentes de crime

poltico e de terrorismo, a saber: no so consideradas, como infraes conexas ao crime
poltico, delitos como corrupo passiva, pilhagem de bens nacionais, financiamentos ilcitos
de partidos polticos, venda de armas para o Ir ou o financiamento a contrarrevoluo na
Nicargua. Entretanto, terrorista poderia ser o autor de um ataque mo armada, que apenas

10
DIETER, Maurcio Stegemann. Terrorismo: reflexes a partir da Criminologia Crtica. In: Revista Brasileira
de Cincias Criminais, n: 75, 2008, p. 302.
11
FRAGOSO, Heleno Cludio. Terrorismo e criminalidade poltica. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1981. p.
05
12
COSTA JR., Paulo Jos da; CERNICCHIARO, Luiz Vicente. Direito Penal na Constituio, So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1995. p.253.
estava tentando revelar a sua pertena etnia, mas que estava a ser perseguido por agentes ao
servio do poder, culminando em uma extradio para Ruanda13.
Ante essas ausncias conceituais, segue mais um inconveniente de ordem jurdico
internacional, que seria a tentativa incansvel da doutrina em retirar das aes terrorista o seu
carter de criminalidade poltica14. Todavia, no h convergncia entre os doutrinadores sobre
os elementos que constituem os tipos em questo. Ora, a nica certeza a escassez de um
conceito unvoco acerca de terrorismo e crime poltico.
Face a essa ausncia de tipificao do conceito de terrorismo, foi editado o substitutivo
do projeto que visa regulamentar o disposto do art. 5, inc. XLIII da CF, para disciplinar o
terrorismo e reformular o conceito de organizao terrorista. Outrossim, entendemos que
mesmo com a tipificao detalhada do crime de terrorismo, dos seus atos e, sobretudo, dos
atos preparatrios, o projeto lei no deve prosperar. Isto porque, ainda incorre na descrio de
tipos incriminadores vagos. Vejamos:

Art. 2 O Terrorismo consiste na prtica, por um ou mais indivduos, dos atos previstos
neste artigo quando cometidos com a finalidade de:
I intimidar Estado, organizao internacional ou pessoa jurdica, nacional ou
estrangeira, ou representaes internacionais, ou coagi-los a ao ou omisso;
II provocar terror, expondo a perigo pessoa, patrimnio, a paz pblica e
incolumidade pblica.

Para tanto, a obscuridade conceitual suscitada no projeto pode tambm facilmente ser
identificada no Projeto de Lei substitutivo. As definies permanecem indeterminveis e a dar
azo a ambiguidades relativamente quilo que seria provocar o terror. Entendemos, ento,
que a expresso deveria ser certa e acompanhada de uma descrio tpica daquilo que,
legalmente, seria considerado terror (ou remetido para uma lei com elementos objetivos
nesse sentido). Deste modo, parece-nos existir uma ntida possibilidade de que os crimes
existentes na parte especial do Cdigo Penal possam ser catalogados como terrorismo. A
ttulo de exemplo, vejamos o plasmado no Projeto Lei substitutivo:

1 So atos de terrorismo:
II Incendiar, depredar, saquear, destruir ou explodir meios de transporte ou
qualquer bem pblico ou privado;

13
ZIMMERMANN, Robert. La Coopration judiciaire internationale em matire pnale. Deuxime dition.
Bruxelas: Staempli Editions AS berne, 2004. p. 434 -435.
14
PRADO, Luiz Regis; CARVALHO, rika Mendes de. Delito poltico e terrorismo: uma aproximao
conceitual. Revista dos Tribunais, ano 89, v. 771, jan. 2000. p. 438.
 Pena recluso, de 20 (vinte) a 30 (trinta) anos, alm das sanes correspondentes
ameaa ou violncia.

No obstante, o Cdigo Penal tambm tipifica o delito de incndio, quase nos mesmos
moldes, mas com grandiosas diferenas nas penas:

Art. 250 - Causar incndio, expondo a perigo a vida, a integridade fsica ou o

patrimnio de outrem:
Pena - recluso, de 03 (trs) a 06 (seis) anos, e multa.

A convergncia de tipos praticamente idnticos com penas desproporcionais e a

ausncia de contexto ftico do conceito de provocar o terror pode originar
discricionariedades decisrias por parte do Juiz. Para sermos mais pragmticos, vejamos: a
aquisio de gasolina, pelo agente X, com a inteno de incendiar um nibus (ato preparatrio
que no expressamente punvel na lei) segundo a proposta de lei em apreo, totalmente
enquadrvel na subjetividade decisria do juiz no conceito de terror , pode ser punida pelo
crime de terrorismo, ainda que aquele agente desista do crime e nem sequer exera qualquer
tipo de manifestao contrria a qualquer norma incriminadora. E porque o mal no vem s:
esse mesmo agente seria punido com penas privativas da liberdade agravadas, totalmente
desproporcionais prtica de um fato que, em boa verdade, nem se iniciou. Obviamente, estas
polticas normativamente delirantes, pela proteo da sociedade ao limite da riscofobia,
criam, no nosso entendimento, mais males do que benefcios para a sociedade, sendo o pior
deles o desumano encarceramento em massa.
Voltando questo delimitadora, entre um incndio e algo catalogado como
terrorismo, chegamos concluso de que se trata de uma questo de sorte: o terrorismo por
ser de grande repercusso miditica gera a necessidade, com base em um populismo penal
(punitivista) de fazer jus quilo que a populao defende como moralmente justo, luz da
ideologia que os orgos de comunicao social propagam, sendo a sua pena mnima
extremamente agravada, iniciando-se em 20 anos de pena privativa da liberdade; de outra
banda, o crime de incndio no tem grandes apelos e no gera clamor de vingana colectiva,
nem especulao jornalstica, tendo, assim, a sua pena visivelmente atenuada em termos
comparativos.
Pois bem, no nosso entendimento, claro que o Projeto Lei foi editado sem qualquer
estudo prvio de Direito Penal ou de Poltica Criminal, com o intuito de evidenciar a
necessidade de se tutelar um bem jurdico indefinido, de forma indelimitada.
III. PUNIO DOS ATOS PREPARATRIOS

O punitivismo do projeto de lei 2016/2015 atinge, inclusive, aquilo que, via de regra, o
Direito Penal no pune: os atos preparatrios15. Assim, podemos apontar o fato de que o
artigo art. 1, 2, inc. II categrico quando nos leva a crer que o legislador no estabelece
ou vislumbra qualquer diferena entre atos preparatrios e atos executrios, devendo ambos
ser punidos de acordo com o elevado quantum das penas estabelecidas. Mas no s: o j
mencionado projeto substitutivo corrobora a punibilidade dos atos preparatrios, todavia
estabelece uma atenuante no que toca ao quantum da pena16.

Art. 5: Realizar atos preparatrios de terrorismo com o propsito inequvoco para

consumar tal delito:
Pena: A correspondente ao delito consumado, diminuda de um quarto at a metade

Bem vistas as coisas, a extenso da punibilidade a estgios anteriores aos atos

executrios no deixa de merecer uma reflexo crtica, ante a periculosidade no do agente
de uma conduta que, de to indeterminada, pode abranger qualquer crime previsto na parte
especial ou em legislao avulsa dos excessos de poltica criminal em prol do descuramento
da legitimadora teoria do bem jurdico17.
Nesse sentido, entendemos que a punibilidade dos atos preparatrios, nos termos dessa
proposta de lei, desencadearia efeitos nefastos para os direitos, liberdades e garantias do

15
Os atos preparatrios, normalmente, no so punidos, a menos que a lei penal o expresse. Um dos exemplos
paradigmticos em que os atos preparatrios so expressamente punveis so os atos preparatrios de emisso
de moeda falsa, conforme consta no art. 291 do Cdigo Penal.
16
Para uma perspectiva crtica em torno da desproporcionalidade da gravidade do facto relativamanete
gravidade da pena aplicada: NEUMANN, Ulfrid. O principio da proporcionalidade como princpio limitador
da pena. In RBCCrim, n. 71, 2008, pp. 205 229. De forma similar: STERNBERG-LIEBEN, atende ao fato
de que o princpio da proporcionalidade (enquanto clusula de Estado de Direito) dever-se-ia conjugar com
os princpios fundamentais, funcionando como limite da autoridade estatal no sentido da limitao da
liberdade mediante a definio de certas condutas como delito. Cfr. STERNBERG LIEBEN, Detlev. Bien
Jurdico, proporcionalidad y libertad del legislador penal. In La Teoria del bien jurdico: fundamento de
legitimacin del derecho penal o juego de ablorios dogmtico. Marcial Pons Ediciones jurdicas, Barcelona,
2007, p. 107. Sobre a utilizao de penas longas e desproporcionais, vejam-se as tendncias daquele que ficou
conhecido como Direito Penal do Inimigo: JAKOBS, Gnther / MELI, Manuel Cancio. Direito Penal do
Inimigo: noes e crticas. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2005.
17
Sobre os perigos da subverso da poltica criminal: MUOZ CONDE, Francisco. Edmund Mezger e el
derecho penal de su tiempo: estudios sobre el Derecho Penal en el nacionalsocialismo. 4 Edicin, revisada e
ampliada. Valencia: Tirant lo blach, 2003, p. 33 ss. Sobre o vislumbre do perigo como um desvalor de
resultado (de perigo e no de dano), na medida em que a ofensa de perigo atingiria o Vorfeld protetivo do bem
jurdico e contaminara, a posteriori, a aco do agente do facto: COSTA, Jos de Faria. O perigo em Direito
Penal (contributo para a sua fundamentao e compreenso dogmticas). Coimbra Editora: Coimbra, 1999, p.
410.
agente18. Para que possamos compreender melhor: a antecipao da tutela penal atinge o seu
limite, em um Estado de Direito Democrtico, na tutela de um bem jurdico nos crimes de
perigo abstrato.
No nosso entendimento, a extenso da tutela penal a estgios preparatrios, que quase
tocam o estgio de cogitao de que j ULPIANUS, no longnquo Direito Romano, negava
como hipoteticamente punvel19, soa-nos a uma poltica criminal pura, no caminho de um
autoritarismo, ancorada em falaciosos ideais de preveno geral positiva20, legitimados pela
lei, mas com falta de freios materiais, subsistindo apenas na sua dimenso falaciosa de
confiana na normatividade vigente21.

IV. A CRIMINALIZAO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS E A INFLUNCIA

MIDITICA

Ainda que no projeto haja uma meno de excludente ante as manifestaes polticas,
sociais e sindicais, continua a vigorar a discricionariedade do Poder Judicirio:

3 O inciso II do 2 no se aplica conduta individual ou coletiva de pessoas em

manifestaes polticas, movimentos sociais ou sindicais movidos por propsitos
sociais ou reivindicatrios, visando a contestar, criticar, protestar ou apoiar, com o
objetivo de defender ou buscar direitos, garantias e liberdades constitucionais.

Todavia, se as mesmas manifestaes ocorrerem nas condutas genricas de provocar o

terror e coagir autoridades sero tipificados como terroristas. Assim, preocupamo-nos ao
notar que o Projeto de Lei 2016/2015, involuntariamente, criminaliza as manifestaes sociais

18
Sobre a distino entre atos preparatrios e executrios e a sua evoluo desde o flagitum imperfectum e o
flagitum perfectum do Direito Romano: COSTA, Jos de Faria. Tentativa e Dolo Eventual (ou da relevncia
da negao em direito penal). Separata do nmero especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra -
Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Eduardo Correia. Coimbra, 1987, p. 7, nota 6.
19
Com base na clebre citao de ULPIANUS no Digesto, cogitationis poenam nemo partitura. Cfr. D., 48,
19, 18
20
Para uma crtica apurada aos ideais de preveno geral positiva, abordando a sua racionalidade e a facilidade
com que dispe sobre os fins e, possivelmente, sobre os meios: Cfr. NAUKE, Wolfgang. Prevencin general y
derechos fundamentales de la persona. In Principales problemas de la prevencin general. Buenos Aires:
Editorial B de F, 2004, p. 21. A maior crtica a estes tipos de finalidade da pena foi apontada por KANT, que
as classifica de empricas e de ausncia de cabea, fazendo uma analogia com a falta de cabea de Fedro.
Seguindo KANT, NAUKE afirma que aquele autor fora clarividente e que a regra emprica fundada no
poder, elevada a direito positivo, demasiado plida do ponto de vista terico, vazia do ponto de vista do
contedo, pedante do ponto de vista da linguagem, e cmoda do ponto de vista poltico. Cfr. NAUKE,
Wolfgang. A crtica de KANT teoria emprica do direito. In RBCCrim, n 95, 2012, p,98 e p. 114.
21
Sobre a necessidade de ofensividade a um bem jurdico para que haja crime em sentido material, devido
violao ou quebra da relao onto-antropolgica de cuidado-de-perigo: COSTA, Jos de Faria. Ilcito-
tpico, resultado e hermenutica (ou o retorno limpidez do essencial). In RPCC, Ano 12, 1, 2002, pp. 7 e ss.
e polticas, expandindo o controle penal s condutas que, sob a perspectiva do direito penal
garantista, no so delitos, mas expresso do exerccio democrtico.
Tais assertivas so comprovadas pelas generalidades e obscuridades do Projeto de Lei
ao NO definir os termos de provocar terror e coagir autoridades, bem como a ausncia
de uma poltica criminal, repita-se, que no diferencia os tipos penais incursos no Projeto de
Lei dos j existentes e tipificados no Cdigo Penal.
Essa preocupao j remonta a um passado distante, Francesco CARRARA, no ilustre
Programa do Curso de Direito Criminal, sustentava que a ofensa segurana pblica pode
exteriorizar-se por um ataque sociedade, na pessoa da autoridade que a representa, e por um
ataque sociedade, nos membros que a compem22.
Assertivas como segurana pblica, provocar terror e coagir autoridades so
comprovadas pelas generalidades e obscuridades, bem como a ausncia de uma poltica
criminal. Termos que, pela nossa experincia histrica latino-americana, legitimam no sentido
da instrumentalizao em situaes taxadas de desobedincia civil com o objetivo de
criminalizar movimentos sociais e de resistncia poltica. E repita-se: no diferencia os tipos
penais incursos no Projeto de Lei dos j existentes e tipificados no Cdigo Penal.
No contraponto, defendemos uma maior ateno ao papel da mdia, enquanto fator
negativo importante, dado que a sua estrutura facilita a exposio de informaes carregadas
de simbologias negativas e acaba por difundir elementos punitivos, influenciando a
criminalizao das manifestaes e legitimando a sua tipificao no vago conceito de
provocar o terror23.
Temos como marco para o estudo do terrorismo os ataques de 11 de setembro de 2001,
que tiveram os Estados Unidos da Amrica como o palco. Aps esses incidentes, a que se
juntou uma enorme repercusso miditica, foi aberta uma nova era punitiva com a
necessidade de combater o terrorismo em um nvel global. Entretanto, no sejamos levianos
em acreditar que o terrorismo teve seu marco histrico inicial com o atentado que vitimou os

22
CARRARA apud TANGERINO, David; DAVILA, Fbio; CARVALHO, Salo. O Direito Penal na luta
contra o terrorismo. Revista Sistema Penal e Violncia, Porto Alegre: Volume 4 Nmero 1 p. 1-21
janeiro/junho 2012. p. 10.
23
Sobre a temtica: ARGOLO, Jos Amaral. Terrorismo e Mdia. Rio de Janeiro: edies e-papers, 2012. Ainda
dentro da relao entre o terrorismo e a difuso do medo nos meios de comunicao social, no podemos
deixar de mencionar NOAM CHOMSKI, que nos alerta para os perigos do terrorismo dos poderosos
relativamente aos mais fracos. Assim: CHOMSKI, Noam. Terrorismo e poder: entrevistas e conferncias ps
11 de Setembro. Rio de Janeiro: Record, 2005.
 estadunidenses, esses apenas tm de singular os meios utilizados, o nmero de vtimas e as
suas repercusses globais24.
Alis, esses ataques foram ao encontro da ambio dos terroristas, quais sejam o
clamor pblico e a repercusso miditica, que queriam provar ao mundo, com louvor, que o
imprio americano tambm poderia ser plausvel de demolio. E assim fizeram, utilizando
dos servios da mdia e da crena que a populao deposita nela, divulgando imagens dos
avies e discurso de Osama Bin Laden.
Explica Brigitte NACOS as 4 (quatro) reais intenes dos terroristas:

Primeiramente, os terroristas querem ateno e conscincia de vrias audincias

internas e externas, que envolvam seu pblico alvo (...). Segundo, os terroristas
querem reconhecimentos de suas condutas e esperam que a mdia e o pblico
explorem a questo: Por que eles nos atacaram? Terceiro, terroristas querem o respeito
e a simpatia daqueles cujo interesses eles pretendem agir. Quarto, terrorista querem o
status de quase legitimao e o mesmo ou similar tratamento que os atores polticos
recebem da mdia25.

Podemos dizer que foi neste contexto que surgiu o momento crucial na chamada
globalizao das ameaas, fenmeno que se insere na criminalidade transnacional,
favorecendo a implementao de medidas progressivas mais restritivas26. Neste diapaso, o
ataque terrorista em Nova York surgiu como um novo divisor de guas no combate ao
terrorismo, levando-se esse combate a agir, em inmeras esferas do direito. Conforme salienta
Cornelius PRITTWITZ, El 11 de septiembre ha venido a confirmar lo difcil que resulta hoy
en dia establecer la diferencia entre el Derecho penal y guerra27.
De acordo com o supra mencionado, a guerra contra o terrorismo foi (e ainda )
amplamente vendida pelos meios de comunicao social, dentro da realidade de cada pas, de
acordo com aquilo que seja considerado terror. No cenrio nacional, as jornadas de Junho de
2013 foram as que causaram mais preocupao miditica sobre o conceito vago j discutido:
espalhar o terror. Nessa linha de pensamento, foi transmitida uma simbologia negativa, por

24
MIRANDA, Jorge. Os direitos fundamentais e o terrorismo: os fins nunca justificam os meios nem para um
lado, nem para outro in Revista da Faculdade de Direito de Lisboa. Volume 44, nmero 1 e 2. Coimbra
Editora. 2003, p. 658-659.
25
NACOS, Brigitte L. Mass Mediated Terrorism: The central role of media in terrorism and counterterrorism.
Lanham, Boulder, New York, Toronto, Plymounth, UK: Rowman & Littlefiled Publishers. 2007. p. 20
(traduo nossa).
26
STUMPF, Juliet. DER LEUN, Joanne van. DER WOUDE, Maartje van. GUIA, Maria Joo. A emergncia da
Crimigrao. Edio CINETS, Coimbra. 2012., p. 151-152.
27
PRITTWITZ, Cornelius. Derecho Penal del enemigo: Anlisis crtico o programa del Derecho Penal? La
Poltica Criminal en Europa. MARTN, Vctor Gmez (Coord.), 2004, p.98.
parte dos grandes meios de comunicao, sobre a ilegalidade das manifestaes,
principalmente no que toca aos denominados black blocs.
Segundo relata Jock YOUNG, pnicos e panaceias morais andam lado a lado,
constituem o estoque dirio das coberturas noticiosas, assim como as histrias trgicas dos
que esto aflitos pelo cncer e as descobertas revolucionrias regulares no seu tratamento28.
No que pese, tais pnicos e panaceias, esto intrnsecos no avano dos movimentos
securitrios, que subvertem a ordem pblica e causam uma espcie de crise de ordem. Por
conseguinte, originam ondas de insegurana ontolgica, que resulta em tentativas repetidas de
criar uma base segura e de reafirmao da segurana pblica29, declarando que outros grupos,
que incidem nos conceitos abertos, desvirtuam essa ordem pblica e merecem o tratamento
punitivo e excludente.
Assim, os mdia atuam como grandes expositores de mensagens negativas, muitas
vezes passando a ser o indutor da criao de novas regras e operando no conceito que
BECKER apelida de empreendedorismo moral30. Assim, mesmo com o aspecto difuso do
discurso dos manifestantes e sua composio heterognea nas Manifestaes de Junho de
201331, os protestos passaram a ser midiaticamente associados desordem e ao terror.
Esse engajamento, tanto miditico quanto legislativo, se preocupa mais com os fins do
que com os meios. No entanto, a finalidade de redao de normas incriminadoras especficas
(e desprovidas de uma real vocao geral e abstrata), para extirpar um determinado problema
no se importando que leve a um arcabouo punitivo onde a linha de distino de outros
delitos se torna vaga e obscura , merc de um subjetivista conceito de terror, que faz de um
instrumento penal de exceo regra.
Para Giorgio AGAMBEN, o estado de exceo um espao anmico onde o que est
em jogo uma fora de lei sem lei32, um espao vago que no jurdico e cujo intuito busca

28
YOUNG, Jock. A Sociedade Excludente: excluso social, criminalidade e diferena na modernidade recente.
Traduo: Renato Aguiar. Rio de Janeiro: Revan. 2002, p. 189.
29
FURQUIM, Saulo. A Criminologia Cultural e a Criminalizao das Culturas Perifricas. Dissertao de
mestrado apresentada a Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2015, p. 87.
30
As regras so produtos da iniciativa de algum e podemos pensar nas pessoas que exibem essa iniciativa como
empreendedores morais. Duas espcies relacionadas criadores de regras e impositores de regras ocupam a
nossa ateno. Cf. BECKER, Howard. Outsiders: estudos de sociologia do desvio. Traduo, Maria Luiza
Borges. Rio de Janeiro: Editora Zahar. 2008. 2008. p. 153.
31
Cf. RICCI, Rud; ARLEY, Patrick. Nas ruas: a outra poltica que emergiu em junho de 2013. Belo Horizonte:
Editora Letramento, 2014
32
AGAMBEN, Giorgio. Estado de Exceo Homo Sacer II, So Paulo: Boitempo Editorial, 2004, p. 61.
justamente definir o sentido, o lugar e as formas de sua relao com o direito33. Para tanto, a
mdia atua como forma de legitimao daquele Estado de Exceo.
Sendo assim, parece-nos que a aprovao desse Projeto de Lei constituir um
verdadeiro retorno a um Estado punitivo, de Exceo, obstando a mobilizao social, com o
objetivo de criminalizao de movimentos sociais por meio de um instrumento genrico,
dbio e que no apresenta qualquer certeza jurdica sob a sua aplicao.

V. CONSIDERAES FINAIS

Devido aos fatores mencionados mais econmicos do que voltados para a proteo
de um qualquer bem jurdico essencial ao modo de vida em sociedade , no podemos deixar
de estabelecer um alerta, que em nada deixa o seu vis crtico, de que a proposta de lei em
apreo, dadas as presses conexas ao prazo de cumprimento, no foi alvo de grandes
discusses pblicas ou na especialidade. Desse modo, na medida em que nos encontramos
perante questes internacionais importantes, que se relacionam com uma rea de atuao de
ltima ratio na linha da defensibilidade de um Direito Penal minimalista e protetor da
liberdade , entendemos que, pelo inolvidvel impacto no ordenamento jurdico nacional,
deveria ter sido criado um amplo debate jurdico, sociolgico e, sobretudo, que fosse
empregue um elevado rigor tcnico sobre o disposto no diploma legal.
Portanto, compulsando todas as variveis do Projeto de Lei e do seu Substitutivo,
parece-nos categrico afirmar que a susceptibilidade de generalizao e indefinio dos tipos
penais consubstanciadas com os elementos dos tipos indefinidos de provocar o terror e
coagir autoridades levaria a uma discricionariedade das agncias de controle formal e
aplicao indiscriminada da lei em determinados atos de protesto.
No histrico recente das manifestaes no pas, o poder punitivo, a fim de coibir ou
reprimir os mencionados movimentos sociais, pode provocar um encarceramento em massa
de manifestantes por meio dos mecanismos jurdicos contestveis da Lei da Organizaes
Criminosas, como a Colaborao Premiada, a Ao Controlada ou a Infiltrao de Agentes.
Nessa linha de pensamento, entendemos que a proposta de lei em apreo foi elaborada
com carter urgente para que fossem cumpridos os requisitos formais de pertena ao GAFI e
para que, desse modo, o Brasil no incorresse em qualquer tipo de incumprimento. Com base
no supra mencionado, podemos dizer que o Projeto de Lei n 2016/2015 visa regular uma

33
AGAM.BEN, Giorgio. Homo Sacer - O Poder soberano e a vida nua I. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2010,
p. 80.
temtica que sequer possui unanimidade conceitual, de forma que no se trata de mera norma
penal em branco, mas sim uma verdadeira norma indeternimada e indeterminvel, que padece
de um vcio de ilegalidade desde a sua elaborao.
Outrossim, o projeto de lei inovador no seu esprito punitivo em desejar a punio,
inclusive de estgios de preparao que tocam a mera cogitatio: aquela fase em que a vontade
de cometer o crime se desenvolve no foro ntimo do agente sem sequer ser exteriorizada com
um elemento objetivo contrrio vigncia da norma. Nestes moldes, parece-nos de bom
alvitre a ateno dos legisladores para que a punio dos atos preparatrios no seja utilizada
sem parcimnias e nos faa rumar ao autoritarismo.
Em concluso, parece-nos que o projeto de lei 2016/2015 pode ser pensado de acordo
com a reflexo que YOUNG, FERRELL e HAYWARD nos trazem: O que no pode ser
estudado diretamente, contudo, deve ser levantado com base nos registros ou talvez nas
percepes pessoais daqueles cujo trabalho exatamente erradicar o que no podem definir
com preciso34.

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