Novos atores no sistema
internacional contemporneo:
as unidades subnacionais na nova
geografia econmica transnacional
New actors in the contemporary international
system: the role of subnational units in the
new context of transnational economy
Resumo
A intensificao de fluxos econmicos e de co-
municao desde a dcada de 1970, a perda de
centralidade da agenda de segurana na polti-
ca internacional e a consequente ampliao da
agenda temtica das relaes internacionais,
sobretudo no que se refere descentralizao
da execuo poltica no cenrio mundial, foram
mudanas cruciais na redefinio do sistema in-
ternacional contemporneo. Em decorrncia dos
impactos da globalizao e da interdependncia
complexa, o Estado tem seu papel redefinido com
a emergncia das unidades subnacionais frente
s demandas de nveis locais e regionais. Nes-
te artigo elaboramos uma contextualizao do
processo de emergncia das cidades no mbito
internacional com o intuito de analisar seu desen-
volvimento e suas potencialidades de atuao da
forma como tm se inserido atualmente no cen-
rio internacional.
Palavras-chave: Globalizao; Sistema interna-
cional; Estado; Descentralizao; Unidades sub-
nacionais; Internacionalizao
Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010
Luciana Paiva
Marina Scotelaro
Abstract
The intensification of economic flows and com-
munication since the 1970s, the end of bipola-
rity and the reduction of the security agenda as
a nodal point of international politics, the ex-
pansion of the thematic agenda of international
relations and decentralization of policy have been
changing the world scenario and redefining the
international system. As a result of the impacts of
globalization and complex interdependence, the
state has changed its role with the emergence of
subnational units to answer some local and regio-
nal demands, because the state actions are ineffi-
cient to handle them. Considering the complexity
of these processes, an analysis of the context in
which it is connected is required, as well as the
conditions of development, the potential role of
new actors and how they fit into the international
scenario today.
Key words: Globalization; International system;
State; Decentralization; Subnational units; Inter-
nationalization.
91
 O presente trabalho tem como objetivo discutir o processo de emer-
gncia de unidades subnacionais no mbito poltico internacional.
Para tanto, realizamos uma discusso inicial em torno da intensifi-
cao dos fluxos econmicos e de comunicao ocorridos principal-
mente em meados da dcada de 1970, intensificados aps o fim da
Guerra Fria, que envolvia as potncias mundiais da poca, Estados
Unidos e Unio Sovitica. Nesse momento, o sistema tornou-se mul-
tipolar e assuntos relativos segurana tiveram sua preponderncia
reduzida na agenda internacional, enquanto outros temas emergiam
e demonstravam ser to importantes quanto a segurana fora.
A partir disso, desencadearam-se mudanas cruciais na for-
mulao de polticas, dentre elas um importante movimento, a
ao descentralizada, que modifica os sentidos da poltica interna-
cional de vrios Estados e suas interaes no mbito internacional.
Dadas todas essas transformaes, o Estado tem seu papel redefi-
nido, com a emergncia de novos atores polticos.
Dentre esses novos atores, as unidades subnacionais que,
pela proximidade maior com a gesto das particularidades de suas
respectivas sociedades, conseguem lidar mais diretamente com as
demandas locais e regionais, quando, por muitas vezes, o Estado
se faz insuficiente para atend-las. Portanto, analisaremos os pro-
cessos e o contexto em que todas essas modificaes ocorreram e
como isso afeta o cenrio internacional.

Um contexto de transformaes
O perodo iniciado aps a II Guerra Mundial foi caracterizado,
at a virada da dcada de 1990, pela existncia de duas superpotn-
cias militares, os Estados Unidos e a Unio Sovitica, que disputaram
poder e influncia de forma competitiva e ideolgica segundo ordens
capitalista ou socialista, respectivamente, colocando em mxima evi-
dncia questes referentes segurana (ROSENAU, 2005). A partir
das dcadas de 1970 e 1980 os fluxos internacionais sofreram uma
profunda intensificao no cenrio internacional, ocasionando mu-
danas estruturais importantes no sistema internacional, sendo o
fim da Guerra Fria um marco fundamental para delimitar o impacto
de tais modificaes (BARROS, 2009). O realismo1 predominou de

1.Corrente explicativa das Relaes Internacionais que caracteriza os seres humanos

como predominantemente competitivos e preocupados somente com o seu bem-estar
(JACKSON; SORENSEN, 2007).

92 Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010

 Novos atores no sistema internacional contemporneo:
as unidades subnacionais na nova geografia econmica transnacional

tal forma que a definio de paz foi condicionada por uma compe-
tio aberta em termos de poder definido, luz de tal teoria, como
capacidade de manter a soberania, colocando assim o Estado como
principal ator das relaes internacionais (por ser o detentor do
monoplio do uso da fora. Com o fim do bloco sovitico, a Guerra
Fria terminou, formando uma nova agenda internacional, quando o
capitalismo passou a predominar como um sistema concretamente
global (GALVO, 1998).
A partir desse momento, o campo de Relaes Internacionais
voltou grande parte de seus estudos para explicaes sobre as mu-
danas que estavam ocorrendo na poltica externa dos Estados,
elaborando novos esquemas tericos com variveis anteriormen-
te tratadas de maneira indireta por tericos realistas, como, por
exemplo, as relaes econmicas. Como tentativa potencialmente
complementar para uma anlise das novas configuraes mundiais
que envolviam mudanas nas interaes entre os Estados, Robert
Keohane e Joseph Nye (2001) propem um debate frutfero nesse
aspecto, com a chamada interdependncia complexa. Tais autores
elaboraram modelos diferentes dos baseados nas teorias realistas,
que se tornaram incapazes de compreender satisfatoriamente as
novas configuraes mundiais, no mais fundadas em questes pu-
ramente blicas.
Para sustentar sua afirmativa, os autores definem pressu-
postos bsicos que demonstram a existncia de interdependncia
no mundo, dentre eles: mltiplos canais de comunicao, ou seja,
novos atores, no apenas o Estado, como definidores do sistema
internacional; ausncia de hierarquia temtica: multinacionais e
as demais agncias no-estatais seriam agentes igualmente impor-
tantes s negociaes internacionais; e, por ltimo, a ausncia de
hierarquia na agenda, uma vez que existem mltiplos atores intera-
gindo no ambiente internacional (KEOHANE; NYE, 2001).
As novas temticas incorporadas pela agenda internacional
passaram a tangenciar diversos aspectos, j que no s questes
tradicionalmente estatais estavam em foco, mas assuntos plurais
que agora permeiam o cenrio internacional, tais como: a garantia
dos direitos humanos, a atuao de organizaes no-governamen-
tais, a ao poltica de unidades subnacionais, todos com impor-
tantes impactos internacionais. A partir desse momento surgiram
novos canais de interao no sistema, ao mesmo tempo em que
esses novos atores com poder de atuao e influncia passaram a

Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010 93

Luciana Paiva et al

demandar mais espao nos fruns internacionais. Considerando

que os problemas polticos nem sempre podem ser resolvidos ade-
quadamente de maneira isolada, a cooperao entre Estados-nao
e agentes no-estatais passa a ser um nvel de interconexo impor-
tante a se considerar.
O Estado ficou diante tanto de presses internas quanto ex-
ternas, e sua autonomia interna acabou sofrendo um movimento
de deslocamento, j que antes os Estados nacionais eram os nicos
responsveis por toda a ao no plano externo, e os nicos reco-
nhecidos como atores internacionais, determinando a resoluo
da agenda internacional. A nova agenda internacional ampliada
tanto em nmero de temas como em nmero de atores tornou
mais complexa a diferenciao entre poltica interna e externa,
alm de aumentar a necessidade de resolues rpidas para entra-
ves internacionais. Por tais motivos, os entes federados passaram
crescentemente a ter maior autonomia de ao em relao Unio,
a dizer, passaram a ter maior margem de manobra com relao
aos seus oramentos e maior nmero de competncias privativas e
concorrentes (BARROS, 2009, p. 28), imposio tal para a prpria
sobrevivncia do Estado.
Dessa forma, nesse novo perodo, com o sistema sem uma po-
tncia central responsvel pelo seu ordenamento, empreendeu-se
uma maior descentralizao do poder, a fim de que o Estado pudes-
se responder melhor s novas demandas transnacionais. Tais fatos
provocaram uma mudana quantitativa no cenrio internacional;
enquanto a interdependncia sistmica cresce, o nvel nacional
permeado e transformado pelo internacional.
Manuel Castells (1999) descreve esse perodo como a era da
chamada revoluo da informao, na qual avanos tecnolgicos
conduziram a um decrscimo no custo de processamento e disse-
minao da informao, o que levaria a um relativo nivelamento
de poder entre os Estados, viabilizado pela simetria de acesso in-
formao e, consequentemente, previsibilidade e possibilidade de
aes polticas. Entretanto, o que se percebe so uma redistribui-
o e uma reconcentrao de poder, agora baseado na deteno da
prpria informao, de acordo com as capacidades de absoro e
incorporao de seus efeitos na conduo das polticas dos Estados
(CASTELLS; GERHARDT, 1999).
Ao mesmo tempo em que se descentraliza o acesso infor-
mao por diminuir os custos, as barreiras aos fluxos, no poss-

94 Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010

 Novos atores no sistema internacional contemporneo:
as unidades subnacionais na nova geografia econmica transnacional

vel reproduzir efeitos proporcionais nas relaes entre os Estados

(KEOHANE; NYE, 2001). Ademais, com o desenvolvimento do novo
modelo, conhecido como taylorista,2 houve maior desregulamenta-
o dos sistemas financeiros nacionais, remoo dos controles de
capitais, em alguns pases, e o aumento dos fluxos financeiros glo-
bais. Uma produo que utiliza intensivamente novas tecnologias
para a produo de seus bens e servios (HARVEY, 1992).
Assim, nessa nova configurao, chamada por Castells e
Gerhardt (2007) de uma nova economia global, os vrios segmen-
tos econmicos interconectados conseguem ter papel decisivo na
economia de cada pas (GERHARDT; CASTELLS, 2007). Como con-
sequncia de tais mudanas, o papel assumido pelas corporaes
multinacionais tem sido fundamental para a sua organizao, pois
se tornaram uma fonte direta de fluxos financeiros.3 Os avanos
tecnolgicos reduziram muito os custos da mundializao tanto
dos servios quanto do setor de produo, configurados de acordo
com a necessidade da empresa naquele momento, podendo sincro-
nizar suas operaes independentemente da localizao geogrfi-
ca, facilitando assim a descentralizao do capital. As altas tecno-
logias, aliadas produo flexvel, reduzem o papel das fronteiras
fsicas entre os pases, j que a comunicao torna-se vivel entre
pessoas de diferentes pases, e minimizam a necessidade de mo de
obra especializada (HARVEY, 1992).
Alm da perda de controle do Estado sobre determinados
aspectos de sua poltica econmica, a estabilidade adquirida pelo
comrcio internacional veio em decorrncia da interdependncia
dos mercados financeiro e monetrio e da crescente transnaciona-
lizao da produo. Os impactos das aes das multinacionais e
das redes integradas constitudas por essas empresas tm minado
a capacidade dos Estados de controlar os fluxos e reter os lucros
dentro do seu territrio (CASTELLS, 2000). A consequncia disso

2. A poltica econmica nacional no consegue ser to eficiente como j foi. O modelo

fordista de produo, que no permitia a flexibilizao da produo, comeou a falhar.
Nesse perodo o modo de produo era linear, sob padres que no poderiam ser mo-
dificados, pois existia uma forte crena de que essa era a nica maneira de progredir.
3. Desde os anos 1950 as multinacionais foram responsveis por aumentar o fluxo comer-
cial entre os pases, pois durante esse perodo o crescimento destes voltava a ser elevado
e as barreiras importao tinham cado drasticamente. Os locais de produo, monta-
gem e comercializao dos produtos das empresas so determinados por sua estratgia
corporativa global. Essas estratgias corporativas, por sua vez, so altamente afetadas
pelas caractersticas da economia nacional que hospeda tais empresas, pelas barreiras co-
merciais existentes e pelas possibilidades de minimizar as taxas comerciais e financeiras.

Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010 95

Luciana Paiva et al

o fato de as empresas, ao atuarem em mercados globais e inte-

grados, arcarem com os custos em termos de benefcios sociais e
com diferentes nveis de regulamentao , assumindo funes de
responsabilidade historicamente delegadas ao Estado.
Em vrios aspectos, o Estado est cercado por dilemas referen-
tes diviso da sua soberania em questes vitais e nas prprias ins-
tituies polticas. Isso leva eroso do poder unitrio do Estado-
-nao em troca de sua manuteno. As instituies internacionais,
produto de aes concertadas entre os Estados, do vida prpria s
suas burocracias, independentemente das aes de seus membros,
a fim de no depender tanto de sua influncia (CASTELLS, 2000).
Ainda que seja preciso relativizar os reais efeitos desse pro-
cesso no que se refere aos ganhos e perdas para os atores envol-
vidos, as transformaes ocorridas nas ltimas dcadas apontam
para mudanas irreversveis no funcionamento do sistema inter-
nacional. A despeito da tipologia existente, imprescindvel con-
siderar a intensificao de fluxos econmicos e sociais como fato-
res condicionantes e catalisadores da emergncia de novos atores
no cenrio internacional.

O fenmeno da globalizao
Alguns autores consideram esse processo de modo mais am-
plo, a dizer, como o fenmeno da globalizao, no qual as altera-
es no cenrio internacional, no papel dos Estados nacionais e
nos padres de interdependncia entre as sociedades reconfigu-
ram a geografia das relaes sociais (PRADO, 2009). Segundo a vi-
so liberal de Jon Scholte (2000), o processo da globalizao seria
uma ampliao das conexes mundiais, que envolve reduo de
barreiras, alterando a prpria natureza do espao social. O espao
territorial continua tendo importncia para as relaes sociais,
sendo um determinante, mas tambm , agora, resultante das
novas interaes transnacionais. O territorialismo existente nas
relaes internacionais (em decorrncia das fronteiras nacionais)
passa por um processo de desterritorializao (desligamento das
noes territoriais convencionais de Estado) e, em seguida, por
uma reterritorializao (redefinio dos lugares centrais ao fun-
cionamento das relaes sociais) em funo das interaes globais
que se concretizam por atores estatais (centrais ou no) e no go-
vernamentais (SCHOLTE, 2000; 2005).

96 Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010

 Novos atores no sistema internacional contemporneo:
as unidades subnacionais na nova geografia econmica transnacional

O fenmeno da globalizao poltica, econmica, social e cul-

tural afeta a soberania do Estado Nacional, e consolida de maneira
latente o aprofundamento dos fluxos transnacionais e a contribui-
o para a formao de uma nova geografia da centralidade (BAR-
RETO; MARIANO, 2004). Nesse cenrio, as barreiras fixas no so
mais impostas aos fluxos internacionais, o que, alm de aumentar
a porosidade das fronteiras nacionais, d incio a novos processos
integrativos entre os atores no sistema internacional (ROSENAU
apud PRADO, 1997). A economia internacional est se tornando
cada vez mais integrada, ao passo que muitas sociedades politica-
mente organizadas esto se tornando cada vez mais fragmentadas.
As fronteiras no mais se conciliam (HOCKING, 2004). H uma
transformao na natureza e no grau de interconexo da economia
mundial e do prprio sistema capitalista.
David Held (1999) define o processo de globalizao como uma
transformao espacial que gera fluxos transcontinentais e inter-re-
gionais, cuja intensidade pode ser verificada nas localidades, sem que
seja possvel identificar os limites domsticos e globais do seu desen-
rolar (HELD, 1999). A globalizao seria um novo ciclo do processo de
ocidentalizao do mundo, j que a modernidade est em sua origem,
e s se expandiu por sua superioridade em termos de poder. Segundo
Galvo (1998), Giddens aprofunda a discusso acerca do termo, classi-
ficando aspectos dialticos do processo. A globalizao seria definida
como a intensificao de relaes sociais de alcance mundial, que
vinculam lugares distantes de tal forma que os acontecimentos lo-
cais so influenciados por eventos remotos e vice-versa. Trata-se,
portanto, de processo dialtico, do qual fazem parte tanto os acon-
tecimentos e transformaes locais quanto as relaes distantes
que os afetam. Nestas condies, o resultado no necessariamen-
te, ou mesmo usualmente, um conjunto de mudanas que atuam
em direo uniforme. (GIDDENS apud GALVO, 1998, p. 44)

Determinados aspectos da globalizao no so inovadores.

Ademais, grande parte da populao mundial ainda no est inte-
grada aos processos da globalizao, geralmente concentrados
nos principais centros econmicos mundiais em pases centrais; to
pouco os aspectos positivos atribudos a ela ou aqueles negativos
tm sua causa direta no processo, mas outros fenmenos avanos
tecnolgicos, imprevistos histricos e polticas nacionais insensa-
tas, por exemplo podem ocorrer devido a outros fatores, e que
apenas so compartilhados internacionalmente (GILPIN, 2004).

Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010 97

Luciana Paiva et al

Robert Gilpin (2004) discute a globalizao sob uma perspec-

tiva notadamente econmica: ela seria a crescente vinculao das
economias nacionais atravs do comrcio, dos fluxos financeiros e
do investimento direto internacional (IDE) por parte das empresas
multinacionais (GILPIN, 2004, p. 397). Para ele, os tericos que
argumentam favoravelmente aos efeitos da globalizao entendem
que esta propicia uma igualdade maior entre os povos e a conver-
gncia dos desempenhos entre as economias nacionais.
As economias menos desenvolvidas, ao serem integradas
economia mundial, elevariam seu crescimento econmico e sua
produtividade. Seu emparelhamento s economias desenvolvidas
indicaria seu nvel de proximidade aos nveis avanados. J aqueles
com uma perspectiva mais ctica considerariam que a globalizao
institui um sistema poltico e econmico internacional hierarquiza-
do, formado por um ncleo das economias desenvolvidas e, de ou-
tro lado, a periferia empobrecida das economias menos desenvol-
vidas. Tem-se uma concentrao de poder corporativo no interior
das fronteiras, apoiada por organizaes internacionais dominadas
pelos Estados Unidos (Banco Mundial, Organizao das Naes
Unidas, Fundo Monetrio Internacional, por exemplo), o que agra-
varia mais ainda as desigualdades internacionais (GILPIN, 2004).
De qualquer forma, o impacto da globalizao na distribuio
do poder entre os Estados deve ser relativizado, j que, historicamen-
te, as configuraes dos sistemas internacionais tm sido em alguma
medida hierarquizadas. No mundo contemporneo, a pequena re-
distribuio de poder verificada beneficiou economias menos desen-
volvidas, que tiveram condies de absorver os benefcios oferecidos
pela intensificao dos fluxos econmicos, como na China, que veio
a se tornar uma das principais economias do globo (GILPIN, 2004).
Gilpin (2004) afirma que os tericos otimistas dos efeitos da
globalizao entendem que um dos resultados mais importantes foi a
consolidao do mercado sobre o Estado-nao e consequente eroso
da soberania nacional. Para os crticos a essa perspectiva, a suprema-
cia do mercado indica o fim das possibilidades do Estado como ga-
rantidor do bem-estar dos fracos frente aos economicamente fortes.
Significa a subordinao dos valores e das instituies humanas aos
interesses comerciais e aos lucros corporativos. Para Gilpin (2004), a
despeito da sua importncia, a globalizao no minou o Estado; as
idiossincrasias e polticas nacionais se mantm como fatores deter-
minantes de questes nacionais e internacionais.

98 Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010

 Novos atores no sistema internacional contemporneo:
as unidades subnacionais na nova geografia econmica transnacional

De modo geral, o fenmeno da globalizao define teorica-

mente bem a conjuntura econmica e poltica contempornea. Para
alm da diminuio da importncia de barreiras fsicas para a pro-
moo das relaes internacionais, preciso ter em conta um novo
processo que surge paralelamente a essa tendncia: uma reaproxi-
mao deliberada de atores polticos para a obteno de ganhos, um
novo conceito de regio, ligado menos a questes fronteirias do
que a questes polticas concretas.4

Um rearranjo poltico: o regionalismo

O novo arranjo poltico e econmico resultante das transfor-
maes no ambiente internacional nos ltimos decnios conferiu
nova importncia noo de regio, em especial pelo desenvolvi-
mento econmico mundial, a reorganizao da produo e o lugar
na economia global. Consideramos o termo regio de acordo com
Hocking (2004), para quem o termo abarca quaisquer atores alm
dos Estados centrais espaos polticos como cidades, governos
federados, organizaes subcontinentais e continentais que se
lancem ao ambiente internacional em busca de objetivos concretos
que beneficiem suas localidades.
Ainda que o comrcio internacional continue a ser um fator
importante nesse campo, os atuais fluxos financeiros e a consolida-
o da prestao de servios especializados auxiliaram na reorgani-
zao do espao na economia, que, a partir da dcada 1970, havia
sido contestado graas ao crescente movimento de globalizao
econmica (SASSEN, 1998). Como o campo fora tradicionalmen-
te vinculado ideia de supremacia do Estado como nico agente
e guiado por questes relacionadas sobrevivncia nacional em
um sistema internacional anrquico, a noo de regio limitava-se
a uma subrea do sistema internacional (HOCKING, 2004), ba-
sicamente delimitada por proximidade territorial, sem pressupor
homogeneidade entre as unidades.
As regies despontam no ambiente internacional de acordo
com motivaes de ordem: a) econmica, como a busca por inves-
timentos, mercados e tecnologias para modernizao; b) cultural,
como a atrao de recursos e apoio internacional; e c) poltica, no in-
4. A localizao geogrfica configura-se como um aspecto exgeno formao pol-
tica da regio, mesmo que ainda seja importante no momento de vinculao entre
seus membros formadores, na medida em que pode facilitar a elaborao de infraes-
truturas de cooperao.

Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010 99

Luciana Paiva et al

tuito de buscar reconhecimento e legitimao de suas aes a fim de

influenciar decises pblicas locais, bem como promover campanhas
polticas internacionais (KEATING, 2004). Alm disso, exercem in-
fluncia sobre seus respectivos governos nacionais para que alterem
sua agenda a tal ponto que os interesses regionais possam ser busca-
dos por meio da prpria poltica externa (HOCKING, 2004).
As caractersticas de suas ligaes estabelecidas no sistema
internacional so, por sua vez, condicionadas pelo grau de auto-
nomia na execuo dos cursos de ao definidos, tanto em termos
de recursos disponveis para a realizao das polticas quanto das
possibilidades institucionais em suas respectivas constituies na-
cionais de origem.
Os avanos das iniciativas de integrao regional alteraram as
condies de administrao dos Estados nacionais. Com a globa-
lizao, as regies passaram a possuir maior autonomia de ao.
Assim, elas podem procurar maneiras de se integrar com outras
regies para solucionar problemas internos em que elas no sejam
atendidas satisfatoriamente pelo Estado Nacional e necessitem da
ajuda de outros atores (HOCKING, 2004). As regies, sob o impul-
so de todas as transformaes no sistema mundial e presses dos
governos e elites empresariais, organizaram-se para conseguirem
ser competitivas na economia global e estabelecerem redes de co-
operao entre as instituies regionais e entre empresas. Logo, as
regies ficam integradas nas redes internacionais que ligam seus
setores mais dinmicos (CASTELLS; GERHARDT, 2007).
A despeito das restries, a emergncia de regies como ato-
res no cenrio internacional ajuda a demonstrar um novo padro
da poltica mundial, caracterizada por ligaes que transpassam
as fronteiras do nacional, ressaltando a importncia de vrios
nveis de agncia existentes em uma poltica internacional mais
participativa (HOCKING, 2004). Por outro lado, reafirmando a
importncia do Estado-nao, Paul Hirst e Grahame Thompson
(1998) apontam-no como fundamental para interconectar os no-
vos nveis de governabilidade, tanto no ambiente supranacional,
com instituies internacionais, quanto em unidades subnacio-
nais e atores no estatais.
O que se verifica a incapacidade de os Estados imporem
resultados em todas as dimenses da poltica por sua autoridade
dentro de seu territrio, como acontecia outrora. A poltica est
se tornando mais policntrica, sendo os Estados meramente um

100 Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010

 Novos atores no sistema internacional contemporneo:
as unidades subnacionais na nova geografia econmica transnacional

nvel, em um sistema complexo de agncias de governabilidade5

sobrepostas e frequentemente competentes (HIRST; THOMP-
SON, 1998, p. 283).
O poder dos Estados passa a ser gerenciado, com uma que-
bra induzida de seu monoplio para a manuteno das unida-
des do sistema. O poder alienvel na medida em que os pr-
prios Estados podem ceder poder para agncias supra ou sub-
nacionais, garantindo assim a legitimidade dessa transferncia
de funes. Assim, os Estados-nao so, agora, simplesmente
uma classe de poder e agncias polticas em sistema de poder
complexo dos nveis mundiais aos locais, mas tm uma cen-
tralidade devido sua relao com o territrio e a populao
(HIRST; THOMPSON, 1998, p. 294).
O Estado passa por um processo de descentralizao do po-
der poltico, cujo objetivo, alm de desafogar as demandas para a
Unio, tambm atender recente demanda de autonomia dos en-
tes subnacionais que constituem determinado pas. A despeito das
mudanas, a Unio ainda legisla sobre os poderes cabveis a cada
um dos entes federados; contudo, uma vez adquiridos tais poderes,
Unio, estados e municpios (ou quaisquer outras subdivises in-
traestatais) se tornam concorrentes diretos por recursos ao mesmo
tempo em que precisam estar coordenados pela interdependncia
natural existente entre eles.
Assim, no cenrio contemporneo, os Estados no so mais
os nicos atores relevantes do sistema, ainda que sejam tratados
como os mais importantes. visivelmente no nvel local que as
aes polticas se expressam de forma mais visvel, e se estendem
aos nveis nacional e internacional na medida em que as atividades
sujeitas regulao extrapolam o nvel municipal.
A globalizao e o auge dos regimes transnacionais, especialmente
as reas de comrcio regional, diluram a distino entre assuntos
domsticos e exteriores e, da mesma maneira, transformaram a
diviso de responsabilidades entre Estado e os governos subesta-
tais.6 (KEATING, 2004, p. 49, traduo prpria)

5. Governabilidade entendida como controle de uma atividade, por alguns meios, de

modo que um conjunto de resultados desejados seja obtido no entanto, no sim-
plesmente incumbncia do Estado (HIRST; THOMPSON, 1998, p. 284).
6. La globalizacion y el auge de los regimenes transnacionales, especialmente las areas
de comercio regional, han diluido la distincion entre asuntos domsticos y exteriores y,
de la misma manera, han transformado la division de responsabildades entre el Estado
y los gobiernos subestatales.

Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010 101

Luciana Paiva et al

Em resumo, os Estados com base geogrfica iro continuar a

estruturar a poltica numa era da informao, mas os processos da
poltica mundial no interior dessa estrutura esto a ser submetidos
a uma mudana profunda (KEOHANE; NYE, 2001, p. 257).

A emergncia de atores subnacionais:

o papel poltico das cidades
De acordo com Saskia Sassen (1998), as cidades dentre ou-
tras unidades subnacionais, a dizer, governos estaduais, provncias
etc. adquirem um papel importante no centro do comrcio mun-
dial e das atividades bancrias. Apesar da crena sobre os concei-
tos fundamentais de globalizao, economia da informao e te-
lemtica [que sugerem] que o lugar no importa mais (SASSEN,
1998, p. 19), a disperso das atividades econmicas gerou novas
formas de centralizao territorial, necessrias para controlar as
operaes financeiras. Por conseguinte, o melhor lugar, estrategi-
camente lgico, para exercer essa funo seriam as cidades, j que
nelas se realizam os processos produtivos e se encontram os merca-
dos consumidores (SASSEN, 1998).
medida que a economia global se expande e incorpora novos
mercados, tambm organiza a produo dos servios avanados
necessrios para o gerenciamento das novas unidades que aderem
ao sistema e das condies de suas conexes e mudanas contnu-
as. (CASTELLS; GERHARDT, 2007, p. 470)

Dessa maneira, as cidades tornaram-se os modernos pontos de

comando da nova organizao da economia mundial, ou seja, lugares
e mercados fundamentais para as indstrias, finanas e servios es-
pecializados direcionados s empresas, incluindo a produo de ino-
vaes. Determinadas cidades j ocupam uma posio de destaque
nessa nova dinmica das estruturas mundiais, uma vez que so gran-
des centros financeiros ou comerciais internacionais, como Tquio,
Frankfurt, Paris, Londres, entre outros (SASSEN, 1998).
Cidades como So Paulo e Cidade do Mxico tambm podem ser
includas, pois as transaes financeiras, investimentos e fluxo de ser-
vios nelas tm aumentado expressivamente nos ltimos anos (SAS-
SEN, 1998). O termo cidade global designa combinao de disperso
geogrfica das atividades econmicas e integrao dos sistemas, que
est no centro da atual era econmica e que contribuiu para o papel
estratgico desempenhado pelas grandes cidades (SASSEN, 1998).

102 Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010

 Novos atores no sistema internacional contemporneo:
as unidades subnacionais na nova geografia econmica transnacional

Nesse contexto, a atuao dos governos subnacionais pode

atingir um nvel nacional, regional ou global. A ao de cada uni-
dade subnacional vai depender do tipo de federalismo existente
em seu estado e, portanto, do nvel de autonomia conferida aos
seus municpios.
No existe um padro na forma de atuao destes atores para alm
das fronteiras nacionais, dependendo das caractersticas de cada
governo subnacional e de seu posicionamento no contexto nacio-
nal e tambm internacional. (MARIANO; MARIANO, 2005, p. 9)

As cidades globais possuem a capacidade de articular a economia

global, conectando as redes de informao, centros produtivos e de
consumo de servios avanados. So os chamados ns da economia
global, centros de poder do novo processo espacial, o que, no limite,
faz com que algumas cidades se tornem responsveis pelo desenvol-
vimento de suas regies, utilizando polticas pblicas inovadoras para
atrair investimentos externos diretos (IED) que consigam promover
o crescimento local (CASTELLS; GERHARDT, 2007). As cidades que
procuram obter o investimento necessitam traar estratgias para al-
canar tal objetivo, moldadas por suas motivaes e estruturao de
oportunidades (KEATING, 2004, p. 66, traduo nossa),7 variando de
acordo com as necessidades de cada governo subnacional.
A organizao industrial tambm foi alterada, sendo que essas
duas modificaes significam que as empresas precisam ter altas
tecnologias, mxima flexibilidade e amplas redes de negociao
(CASTELLS; GERHARDT, 2007). Quando a globalizao afetou as
indstrias, ela tornou-se mais complexa quanto s transaes e
desregulamentao do comrcio.
Para Saskia Sassen (1998), nesse processo as cidades exercem
um papel fundamental, pois so lugares-chaves para os servios
avanados e para as telecomunicaes necessrias implementao
e ao gerenciamento das operaes econmicas globais (SASSEN,
1998, p. 35). Alm disso, nas cidades esto localizadas as matrizes
das grandes corporaes, em especial aquelas que possuem vrias
unidades produtivas por vrios pases, j que conseguem obter ser-
vios especializados e financeiros.
Certos aspectos da disperso territorial da atividade econmica
podem ter levado a alguma disperso dos lucros e das proprieda-
des. Grandes empresas, por exemplo, aumentaram a subconcen-
7. Las estrategias que adoptan las regiones em sus relaciones exteriores quedan confor-
madas por sus motivaciones y sus estructuras de oportunidad.

Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010 103

Luciana Paiva et al

trao de pequenas empresas espalhadas pelo mundo, e muitas

empresas nacionais, nos pases recentemente industrializados,
cresceram rapidamente graas aos investimentos realizados por
empresas estrangeiras e ao acesso aos mercados mundiais, fre-
quentemente por meio de acordos com empresas multinacionais.
(SASSEN, 1998, p. 39)

Portanto, foi e tem sido imprescindvel o desenvolvimento de

canais e redes sociais (SASSEN, 1998, p. 24), indissocivel da in-
tensa internacionalizao da economia. A internacionalizao de-
senvolveu-se de tal forma que por meio dela foi possvel colocar em
discusso o carter sistemtico do conjunto das atividades urbanas,
cuja produo consegue atingir nveis mundiais muito maiores do
que o metropolitano.
Discutir a internacionalizao da economia, envolvendo as ci-
dades na anlise de questes internacionais, representa um ponto
de vista diferente da maioria das literaturas at hoje, que consi-
derou o Estado-nao como o privilegiado pela ao no campo in-
ternacional (SASSEN, 1998). As cidades desempenham diferentes
papis no contexto econmico e social de um pas, de modo que
Borja e Castells (1996) consideram-nas como atores sociais com-
plexos e de mltiplas dimenses. Elas articulam as instituies po-
lticas e a sociedade civil por meio de aes coletivas e conjuntas
com objetivos definidos (campanhas por recursos, cooperao para
o desenvolvimento local, afirmao de uma autonomia poltica lo-
cal, dentre outras) (BORJA; CASTELLS, 1996).
Incluir as cidades nesta anlise acrescenta duas importantes di-
menses ao estudo da internacionalizao econmica. Em pri-
meiro lugar, essa incluso introduz, no conceito de Estado-Nao,
uma variedade de componentes que podem ser significativos para
a compreenso da atividade econmica internacional. Em segundo
lugar, desloca o enfoque do poder exercido pelas grandes corpora-
es em relao aos governos e as economias para o mbito das ati-
vidades e arranjos organizacionais necessrios implementao e
manuteno de uma rede global de fbricas e operaes ligadas
prestao de servios e mercados. (SASSEN, 1998, p. 16)

Sem dvida, o elevado crescimento dos fluxos financeiros in-

ternacionais fez com que a complexidade das transaes aumen-
tasse. Para tanto, faz-se necessrio que as cidades apresentem uma
nova infraestrutura capaz de comportar concentraes de recursos
de telecomunicaes e de servios especializados, que, apesar de
serem insumos de alto nvel de capacitao tcnica, ajudam a criar

104 Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010

 Novos atores no sistema internacional contemporneo:
as unidades subnacionais na nova geografia econmica transnacional

no apenas empregos de alto nvel, mas tambm postos de traba-

lho que no exigem qualificaes e que so de baixa remunerao.
Consequentemente, as cidades acabaram por concentrar funes
de comando (SASSEN, 1998).
Tomando como exemplo a situao latino-americana, o papel
das cidades foi valorizado pelos processos de democratizao po-
ltica e descentralizao do Estado, que criaram as condies para
que a capacidade de liderana dos prefeitos fosse expressa. Entre-
tanto, so notrias as limitaes da emergncia das cidades como
protagonistas na resoluo de problemas como marginalidade, de-
sigualdades, deficits infraestruturais, que s em 1990 comeam a
ganhar certo espao. O crescimento demogrfico e da marginali-
dade social, a extenso da economia informal, o persistente deficit
de infraestrutura moderna e a fraqueza de governos locais despon-
tam como fatores contraproducentes ao desenvolvimento urbano
(BORJA; CASTELLS, 1996).
Por outro lado, os nveis menores de desemprego, o maior di-
namismo econmico, a flexibilidade das estruturas produtivas e seu
potencial econmico so caractersticas positivas que colocam a re-
gio frente das cidades europeias. Seria preciso reorganizar e cen-
tralizar o espao pblico, reconstruir a cultura cvica, realizar uma
reforma poltica em prol de governos locais mais eficazes e participa-
tivos, estabelecer pactos eficientes entre agentes pblicos e privados
e, sobretudo, modernizar a infraestrutura bsica para que, a partir
da, as respostas urbanas possam ser produtivas e duradouras para
as cidades latino-americanas (BORJA; CASTELLS, 1996).
Ento, a partir de 1990, a abertura econmica conseguiu mo-
bilizar os agentes econmicos de tal forma que, pela conscientiza-
o da necessidade de contar com uma cidade competitiva (atrativa
e funcional, com infraestrutura moderna, que fornecesse garantias
mnimas de qualidade de vida e segurana pblica), passaram a re-
alizar aes de carter coletivo e compatveis com o governo local.
Assim, os atores pblicos e privados comeam a empreender aes
de carter social-urbano ao perceber que a excluso e a marginali-
zao de sua populao so caracterstica indissocivel de cidades
precrias e comprometidas (BORJA; CASTELLS, 1996).
Com a necessidade de integrar socioculturalmente a grande
maioria da populao, criaram-se condies para a emergncia de
espaos de debates pblicos entre setores polticos, intelectuais,
profissionais e organizaes sociais populares, ponto de grande

Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010 105

Luciana Paiva et al

superao nas cidades latino-americanas. A cidade converte-se em

um mbito de respostas possveis aos propsitos econmicos, pol-
ticos e culturais: torna-se um espao simbitico e simblico (BOR-
JA; CASTELLS, 1996).
Assim, as cidades se tornam importantes atores polticos e
econmicos, com respostas s crises urbanas (segurana pblica,
deficit habitacional, insalubridade) por meio de projetos de reforma
poltica e financeira, protagonismo poltico de prefeitos de grandes
cidades, planos estratgicos de desenvolvimento com participao
da sociedade civil, descentralizao dos governos locais, coopera-
o entre setores pblico e privado em grandes projetos urbanos
(BORJA; CASTELLS, 1996).
Um plano estratgico adequado constri e modifica a imagem
da cidade para seus habitantes e tambm para aqueles que a veem
de fora de seus limites urbanos. Uma reforma poltica radical em
si um questionamento do governo local (suas competncias e orga-
nizao) e seus mecanismos de relacionamento com seus cidados,
o que leva ao questionamento de sua imagem projetada para o exte-
rior e da prpria maneira como a cidade tem se inserido internacio-
nalmente. imprescindvel alcanar a autonomia local, caracters-
tica do municipalismo, para que os processos de descentralizao
poltico-administrativa da cultura democrtica moderna sejam
adequados ao exerccio dos recursos pblicos municipais (BORJA;
CASTELLS, 1996).

Consideraes finais
Com o fim da Guerra Fria percebeu-se a existncia de novos
atores alm do Estado no sistema mundial. O advento da globa-
lizao foi central para o surgimento desses novos atores e para a
mudana da agenda internacional, tornando o mundo mais inter-
ligado e interdependente economicamente. Dentre o surgimento
desses novos atores percebeu-se a ao internacional das unidades
subnacionais, nesse caso, as cidades, com o escopo de possibilitar o
desenvolvimento econmico de suas regies, gerando maior renda
e empregos, e melhorando a infraestrutura.
A globalizao modificou as transaes econmicas, tornando-
-as mais complexas. A partir de 1970, a relao entre o livre comrcio
e os investimentos externos diretos demonstrou ser eficiente para:
uma melhor redistribuio da riqueza entre grandes e pequenas em-

106 Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010

 Novos atores no sistema internacional contemporneo:
as unidades subnacionais na nova geografia econmica transnacional

presas; a gerao de empregos locais e promoo do crescimento; e

tambm para possibilitar elos duradouros com as economias que
abrigam as multinacionais. Isso fundamental na anlise, na medida
em que a cidade que abriga a multinacional responsvel por organi-
zar as questes econmicas que concernem sua regio, viabilizando
assim o desenvolvimento e a promoo local.
Anteriormente todo tipo de tomada de deciso estava concen-
trado no Estado central, responsvel por todas as aes de poltica
externa. A existncia de um novo papel poltico das unidades subna-
cionais mostra a importncia de vias alternativas para o desenvolvi-
mento de localidades no atendidas plenamente pela ao da Unio.
Entretanto, ainda que as tendncias vantajosas descritas aci-
ma sejam constatadas nos ambientes urbanos engajados em ativi-
dades de promoo local, estas so apenas fenmenos generaliza-
dos quando, em muitas realidades, tais ganhos devem ser relativi-
zados. Para realizar qualquer anlise de uma localidade especfica,
preciso estabelecer parmetros e padres, para que as especificida-
des no sejam sobrepujadas pelas experincias de cidades globais.
Dessa maneira, a crescente participao das cidades nas tran-
saes econmicas e polticas transnacionais contemporneas
resultado de um movimento de descentralizao do poder estatal,
concomitante iniciativa delas para satisfazer suas demandas lo-
cais. Como processo em contnua ampliao, a insero internacio-
nal dos atores no gera, de imediato, benefcios para o desenvolvi-
mento regional, mas cada vez mais um caminho promissor para
as unidades subnacionais.

Referncias
BARRETO, Maria Ins. A insero internacional das cidades enquanto estratgia
de fortalecimento da capacidade de gesto dos governos locais. In: CONGRES-
SO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA
ADIMINISTRACIN PBLICA, 10, 2005, Santiago de Chile. Anais... Santiago de
Chile: CLAD, 2005.
BARRETO, Maria Ins; MARIANO, Marcelo Passini. Questo subnacional e inte-
grao regional: o caso do Mercosul. In: WANDERLEY, Luiz Eduardo et al. (Org.).
A dimenso subnacional e as relaes internacionais. So Paulo: Educ, 2004. Cap.1,
p. 21-48.
BARROS, Mariana Andrade. A atuao internacional dos governos subnacionais. Belo
Horizonte: Del Rey, 2009.

Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010 107

Luciana Paiva et al

BORJA, Jordi; CASTELLS, Manuel. As cidades como atores polticos. Novos Estu-
dos Cebrap, n. 45, p. 152-166, jul. 1996.
BORJA, Jordin. As cidades e o planejamento estratgico: uma reflexo europeia e
latino-americana. In: FISCHER, Tnia (Org.). Gesto contempornea, cidades estrat-
gicas e organizaes locais. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1996. p. 79-100.
CASTELLS, Manuel.Fim do milnio.2. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2000. (A era da
informao. Economia, sociedade e cultura; 3).
CASTELLS, Manuel; GERHARDT, Klauss Brandini.A sociedade em rede. 10. ed. So
Paulo: Paz e Terra, 2007.
CASTELLS, Manuel; GERHARDT, Klauss Brandini.A sociedade em rede.So Paulo:
Paz e Terra, 1999. (A era da informao. Economia, sociedade e cultura; 1).
FERREIRA, Joo Sette Whitaker. O mito da cidade-global: o papel da ideologia na
produo do espao urbano. Petrpolis: Vozes, 2007.
GALVO, Marcos B. A. Globalizao: arautos, cticos e crticos. Poltica Exter-
na,So Paulo, v. 6, n. 4, p. 36-88, mar./abr. 1998.
GILPIN, Robert. O desafio do capitalismo global: a economia mundial no sculo
XXI.So Paulo: Record, 2004.
HARVEY, David. Condio ps-moderna. So Paulo: Loyola, 1992.
HELD, David.Global transformations:politics, economics and culture.Cambridge:
Polity Press, 1999.
HIRST, Paul; THOMPSON, Grahame.Globalizao em questo:a economia inter-
nacional e as possibilidades de governabilidade. Petrpolis: Vozes, 1998.
HOCKING, Brian. Regionalismo: uma perspectiva das relaes internacionais. In:
WANDERLEY, Luiz Eduardo et al. (Org.). A dimenso subnacional e as relaes inter-
nacionais. So Paulo: Educ, 2004. Cap.3, p. 77-108.
JACKSON, Robert H.; SORENSEN, Georg.Introduo s relaes internacionais:te-
oria e abordagens.Rio de Janeiro: Zahar, 2007.
KEATING, Michael. Regiones y asuntos internacionales: motivos, oportunidades
y estratgias. In: WANDERLEY, Luiz Eduardo et al. (Org.). A dimenso subnacional
e as relaes internacionais. So Paulo: Educ, 2004. Cap. 2, p. 49-76.
KEOHANE, Robert O.; NYE, Joseph S.Power and interdependence.3. ed. New York:
Longman, 2001.
MARIANO, Karina L. Pasquariello. Globalizao e seus impactos no sistema inter-
nacional: a ascenso dos novos atores. In: CENTRO DE ESTUDOS DE CULTURA
CONTEMPORNEA. Gesto pblica e insero internacional das cidades. 2 Relat-
rio Cientfico. So Paulo: Cedec, 2007. p. 29-43.
MARIANO, Karina Pasquariello. Globalizao, integrao e o Estado. Lua Nova,
So Paulo, n. 7, p. 123-168, 2007.
MARIANO, Karina L. Pasquariello; MARIANO,Marcelo Passini. Governos subna-
cionais e integrao regional: consideraes tericas. In: CONGRESSO INTERNA-
CIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTR-

108 Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010

 Novos atores no sistema internacional contemporneo:
as unidades subnacionais na nova geografia econmica transnacional

CION PBLICA, 10,2005. Santiago. A insero internacional das cidades enquanto

estratgia de fortalecimento da capacidade de gesto dos governos locais. Brasil, CE-
DEC, p.01-16, 2005.
NUNES, Carmen; SALMON, Mnica. A ao externa dos governos subnacionais
no Brasil: os casos do Rio Grande do Sul e de Porto Alegre: um estudo comparativo
de dois tipos de atores mistos. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, v. 29, n. 1, p.
99-147, jan./jun. 2007.
PRADO, Dbora Figueiredo Barros do.As cidades como atores nas Relaes Inter-
nacionais: a atuao via rede. In: SIMPSIO EM RELAES INTERNACIONAIS
DO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM RELAES INTERNACIONAIS SAN
TIAGO DANTAS, 1, 2007, So Paulo. Anais... So Paulo: Unesp; Unicamp; PUC SP,
2007.
RODRIGUES, Gilberto Marcos Antonio. A insero internacional de cidades: no-
tas sobre o caso brasileiro. In: WANDERLEY, Luiz Eduardo et al. (Org.). A dimenso
subnacional e as relaes internacionais. So Paulo: Educ, 2004.
ROMERO, Maria del Huerto. Poder local y relaciones internacionales em contex-
tos de integracin regional: el caso de la red de mercociudades y la Renion Espe-
cializada de Municipios e Intendencias (Grupo de Mercado Comn). In: WANDER-
LEY, Luiz Eduardo et al. (Org.). A dimenso subnacional e as relaes internacionais.
So Paulo: Educ, 2004. Cap. 13, p. 403-440.
ROSENAU, James N. Governana, ordem e transformao na poltica mundial. In:
CZEMPIEL, Ernst-Otto; ROSENAU, James N. (Org.). Governana sem governo:or-
dem e transformao na poltica mundial. Braslia:Ed. UnB, 2000. Cap.1, p. 11-46.
RUBIM, Albino. Metrpole: lugar de conviver, televiver, ciberviver. In: FISCHER,
Tnia. (Org.). Gesto contempornea, cidades estratgicas e organizaes locais. Rio
de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1996.
SASSEN, Saskia. As cidades na economia mundial. So Paulo:Studio Nobel,1998.
SASSEN, Saskia. Sociologia da globalizao. Porto Alegre: Artmed, 2010.
SCHOLTE, Jan Aart. Globalization. In: CRAIG, E. (Ed.).Routledge Encyclopedia of
philosophy on-line. London: Routledge, 2000.
SCHOLTE, Jan Aart. The sources of neoliberal globalisation. Geneva: United Nations
Research Institute for Social Development,2005.

Belo Horizonte, v. 9, n. 17, p. 91 - 109, 1o sem. 2010 109