Efeitos combinados dos movimentos de

moradia sobre os programas

habitacionais autogestionrios
DOI 10.1590/1678-987316245804

Luciana Tatagiba e Ana Claudia Chaves Teixeira

Resumo

O artigo discute os efeitos polticos dos movimentos sociais sobre a poltica pblica, a partir do caso da Unio Nacional por Moradia
Popular (UNMP). Para essa anlise, mobilizamos a literatura anglo-saxnica que tem se dedicado ao estudo dos resultados dos
movimentos, com nfase sobre o modelo dos efeitos combinados (joint-effect model). A UNMP tem impactado a poltica pblica no
que concerne aos programas habitacionais autogestionrios, a partir de uma combinao entre capacidade de mobilizao e a
presena de aliados em posies institucionais de poder. Na compreenso sobre como essas variveis se combinam na produo
resultados, destacamos dois fatores explicativos: o compartilhamento de projetos e a mltipla filiao.

PALAVRAS-CHAVE: resultado dos movimentos sociais; autogesto; poltica habitacional; polticas pblicas; movimentos sociais.

Recebido em 24 de Setembro de 2014. Aceito em 27 de Janeiro de 2015.

I. Introduo*

interesse na anlise dos movimentos sociais est em sua capacidade de

*
A primeira verso deste
texto foi apresentada no IX
Encontro da ABCP, em 2014,
agradecemos os sugestes dos
debatedores e do pblico
presente. Agradecemos
tambm a leitura e os
comentrios de Karin
Blikstad, Evaniza Rodrigues,
Rosangela Paz, Benedito
Barbosa, Luciana Lago e Caio
Santo Amore. Aos pareceristas
da Revista de Sociologia e
Poltica agradecemos as
pertinentes sugestes para a
reviso da verso final do
texto.
1
No domnio poltico, os
estudos tambm discutem os
impactos do exerccio da
influncia poltica sobre os
padres de atuao e de apoio
das organizaes de
movimentos sociais.
O
provocar mudana. No deixa, portanto, de ser intrigante o baixo
investimento da literatura internacional no tema das consequncias da
ao dos movimentos. Essa afirmao est na j influente reviso da literatura
feita por Giugni (1998), na qual o autor destaca os imensos desafios metodo-
lgicos dessa rea de estudos, tais como os problemas referentes atribuio
causal, os efeitos no pretendidos ou indesejados e os efeitos de longo prazo. H
ainda dificuldades relativas ao alcance das pesquisas que se encontram ainda
muito concentradas no contexto americano, com pouco esforo de comparao
entre movimentos de diferentes setores e entre movimentos semelhantes em
diferentes contextos nacionais.
Um dos avanos na agenda de pesquisa sobre resultados dos movimentos
tem sido a distino entre os domnios de resultados: poltico, cultural e
biogrfico (Bosi & Uba 2009). O domnio biogrfico refere-se s mudanas nas
trajetrias e estilos de vida dos ativistas como resultado de sua participao no
movimento. O domnio cultural, mais difcil de ser estudado, refere-se aos
impactos dos movimentos sobre os valores e vises de mundo na sociedade, no
sentido da produo de novos cdigos. J os resultados polticos, nos quais se
concentram a maioria dos estudos, referem-se s mudanas nas polticas pbli-
cas, legislao, poltica partidria, instituies ou regimes polticos (idem)1. A
distino dos domnios dos resultados torna claro que os movimentos atuam
numa diversidade de frentes e que o sucesso em uma dessas frentes no significa
sucesso na outra (Gupta 2009). Neste artigo, vamos abordar os resultados
polticos dos movimentos sobre a poltica pblica, conscientes de que esse
apenas um dos domnios nos quais os movimentos podem provocar mudanas
sociais significativas.

Artigo Rev. Sociol. Polit., v. 24, n. 58, p. 85-102, jun. 2016

86
2
Atuando no plano nacional,
alm da UNMP, existem ainda
outras quatro organizaes
articuladoras: Central de
Movimentos Populares
(CMP), Confederao
Nacional das Associaes de
Moradores (CONAM),
Movimento Nacional de Luta
por Moradia (MNLM) e
Movimento dos Trabalhadores
Sem Teto (MTST).
3
Nesse sentido, vale a pena
lembrar outras demandas do
movimento de moradia que
no tiveram o mesmo impacto.
O Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social
foi aprovado em 2005, mas
com o Programa Minha Casa
Minha Vida (PMCMV), no
chegou a ser plenamente
implementado. A criao de
um Sistema Nacional de
Desenvolvimento Urbano
permanece h anos como
demanda sem ser
concretizado.
II. Political outcomes
Luciana Tatagiba e Ana Claudia Chaves Teixeira
O estgio do conhecimento nesse campo tem convergido no reconheci-
mento de duas dimenses relevantes que afetam os resultados dos movimentos
no domnio poltico: a infraestrutura de mobilizao dos movimentos (orga-
nizao e repertrio) e o contexto (a estrutura de oportunidade poltica). A
combinao entre essas duas dimenses deu origem a trs modelos expli-
cativos: o modelo dos efeitos diretos; o modelo dos efeitos indiretos e o modelo
dos efeitos combinados (joint-effect model).
Seguindo as trilhas abertas pela literatura anglo-saxnica, em particular o
joint-effect model, buscamos refletir sobre os resultados de uma organizao do
movimento de moradia, a Unio Nacional por Moradia Popular (doravante
UNMP) sobre a poltica de habitao para populao de baixa renda no Brasil.
Escolhemos a UNMP2 por tratar-se de uma organizao de luta pela moradia
que ao longo de quase trs dcadas tem tido como objetivo expresso influenciar
a produo da poltica habitacional a partir de uma proposta alternativa de
produo de moradia: a autogesto com financiamento pblico. Outros movi-
mentos na rea de habitao no chegaram a construir propostas de polticas
pblicas to concretas, e este um caso em que o movimento formula concreta-
mente uma iniciativa e contribui com sua implementao desde o nvel local at
nacional. Escolhemos tambm a proposta de poltica pblica do financiamento
pblico para empreendimentos autogestionrios porque, dentre o conjunto das
demandas da UNMP, esse um caso que nos permite falar em impactos do
movimento sobre a poltica pblica3. Evidentemente que o impacto do movi-
mento no se d de forma absoluta, mas sim em termos de ganhos incremen-
tais, como demonstraremos.
Nossa argumentao est baseada em uma vasta pesquisa sobre o movimen-
to de moradia no Brasil, em especial no estado de So Paulo, iniciada em 2008.
A mais recente etapa dessa pesquisa investigou a atuao dos movimentos na
elaborao e implementao do Programa Minha Casa Minha Vida Entidades.
Nesse processo foram entrevistadas mais de 20 importantes lideranas regio-
nais e nacionais do movimento, realizadas visitas a empreendimentos habita-
cionais autogestionrios, alm da observao nas atividades do movimento e
em espaos de interao com o Estado.
Comeamos com o debate terico internacional sobre os efeitos polticos
dos movimentos e seguimos com a apresentao do estudo de caso.
Consequncias polticas so efeitos das atividades dos movimentos que
alteram o ambiente poltico no qual eles atuam (Giugni 2008). No domnio
poltico, Amenta et al. (2010) se referem a duas subcategorias de impactos: i) a
de nvel estrutural, no qual as consequncias potenciais dos movimentos se
expressam na extenso de prticas e direitos democrticos e na formao de
novos partidos polticos e (ii) no nvel intermedirio, no qual os impactos
potenciais se referem a mudanas na poltica pblica a qual can provide consis-
tent benefits to a movements constituency as well as enforce collective identi-
ties and aid challengers in struggles against targets not mainly state oriented
(idem, p. 289). Nesse nvel intermedirio se situa muito da ao coletiva, que
envolve mudanas legislativas na poltica pblica e sua implementao (idem).
No domnio poltico dos resultados dos movimentos os desafios metodolgicos
se traduzem no esforo emprico de demonstrar as consequncias da ao dos
movimentos sobre decises dos police makers e/ou sobre os processos relacio-
nados produo e acesso aos bens pblicos. Alguns autores tm discutido os
desafios inerentes a essa avaliao (Amenta & Young 1999) e oferecido
alternativas para contorn-los. Embora os problemas metodolgicos continuem
a desafiar os pesquisadores da rea, a literatura sobre o tema tem avanado a
Efeitos combinados dos movimentos de moradia 87

passos largos, principalmente na ltima dcada (Amenta et al., 2010). Nesses

estudos h um renovado esforo para a identificao das dimenses explicativas
relevantes e a busca por mtodos de anlise capazes de garantir respostas mais
conclusivas questo se os movimentos importam, o quanto importam na
comparao com outros atores relevantes e como importam. No que se refere
especificamente aos efeitos polticos dos movimentos, a questo at que ponto
se poderia dizer que bens coletivos relacionados ao Estado no seriam alcana-
dos na ausncia dos movimentos ou de aes especficas tomadas pelos movi-
mentos (Amenta & Young 1999; Amenta et al., 2010).
O que explica o sucesso ou fracasso dos movimentos no domnio poltico?
H trs vertentes principais de anlise: o modelo dos efeitos diretos; o modelo
dos efeitos indiretos e o modelo dos efeitos combinados (joint-effect model)
(Giugni 2008).
O modelo dos efeitos diretos est bem explicitado no trabalho clssico de
Gamson (1990). Em sua tipologia, Gamson comea distinguindo dois tipos de
resultados: i) aceitao, que diz respeito a ser aceito pelas autoridades do
sistema poltico como interlocutor poltico legtimo e, com isso, obter acesso ao
policy process e (ii) vantagens, que se refere aos ganhos que a base e as
organizaes dos movimentos obtm com as mobilizaes. Alinhado aos pres-
supostos da Teoria da Mobilizao de Recursos, argumenta que o sucesso do
movimento em qualquer uma dessas duas frentes depende da sua capacidade de
mobilizao, ou seja, suas formas de luta e estrutura organizacional. Sua princi-
pal concluso que os movimentos que adotam tticas mais radicais ou
violentas, que distribuem incentivos seletivos, e que so mais organizados e
burocratizados, tm maior probabilidade de sucesso do que aqueles movi-
mentos que no tm essas caractersticas. Os pontos mais controversos, e que
suscitaram debates acirrados nos anos seguintes, foram o papel da violncia e da
organizao (Giugni 1998; Tarrow 1994). No o caso de lidarmos com essa
controvrsia aqui. O que importa destacar o sentido geral da anlise: movi-
mentos provocam mudana diretamente, ou seja, contando com eles mesmos, e
o contexto no qual a ao ocorre no mobilizado como dimenso explicativa
relevante.
Os resultados inconclusivos das pesquisas conduzidas sob os pressupostos
gerais do modelo do efeito direto alertaram para a importncia de considerar o
contexto. Como explica Giugni (1998), os estudos de casos mostravam que
tticas que funcionavam em um contexto eram completamente ineficazes em
outros, e que o potencial de sucesso de certas estruturas organizacionais era
altamente contingente, Thus, more recent work has shifted away from the
study of the effectiveness of disruption and the organizational characteristics of
social movements toward the environmental conditions that channel their con-
sequences (idem, p.379). O estudo do contexto de ao dos movimentos se
desdobrou em duas frentes de pesquisa: na anlise do papel da opinio pblica e
das estruturas de oportunidades polticas.
A ateno ao contexto gerou os outros dois modelos explicativos mencio-
nados anteriormente: o modelo dos efeitos indiretos (mediao) e o modelo dos
efeitos combinados (joint-effect model). O pressuposto do modelo dos efeitos
indiretos que os movimentos provocam mudana na poltica pblica de forma
indireta ao alterar o contexto no qual atuam. O movimento afeta as alianas
polticas e/ou a opinio pblica e esta(s), por sua vez, impacta(m) a poltica
pblica (idem).
Enquanto no efeito direto (independente) o movimento sozinho produz
resultados, e no indireto o movimento afeta um fator do contexto que depois
aparece como crucial para a mudana, no joint-effect model a capacidade de
mobilizao do movimento tem chances de produzir resultados apenas quando
88
4
Entendemos
compartilhamento de projetos
polticos como utiliza Dagnino
(2002), como projetos que
atravessam sociedade e Estado
e num sentido prximo da
viso gramisciana, so
Luciana Tatagiba e Ana Claudia Chaves Teixeira
combinada a certos fatores do contexto, por exemplo, a presena de um partido
progressista no poder (idem). Ou seja, o modelo mantm a importncia explica-
tiva do contexto (presente no modelo indireto), mas a associa capacidade de
mobilizao dos movimentos. Afirma que o impacto do movimento esperado
quando aliados polticos ou opinio pblica favorvel (ou os dois) combina-se
com um movimento com forte capacidade de mobilizao. Ou seja, no modelo
dos efeitos combinados o resultado da ao dos movimentos depende de
variveis internas e externas ao movimento. O modelo dos efeitos combinados
sustenta duas hipteses centrais: i) o impacto do movimento sobre as polticas
pblicas condicionado pela presena de aliados poderosos na arena institu-
cional, pela opinio pblica ou por ambos os fatores simultaneamente; (ii) os
resultados da ao dos movimentos variam em funo da natureza das reivin-
dicaes: quanto mais conflitivas as reivindicaes e mais centrais as reas de
poltica em jogo menor a probabilidade do movimento obter sucesso (idem).
Concordamos que o joint-effect model abre vias promissoras para estudos
futuros, ao combinar como variveis explicativas a fora do movimento e as
caractersticas do contexto, mostrando como os resultados dos movimentos so
condicionais e contingentes presena de fatores externos (Amenta 2005;
2006; Giugni 2008; Giugni & Yamasaki 2009). Partindo dessa via de anlise, o
desafio passa a ser ento compreender de que formas variveis internas e
externas se combinam para gerar determinados efeitos.
O principal argumento que sustentamos neste artigo que, em um contexto
altamente adverso, a UNMP tem sido capaz de impactar de forma incremental a
poltica de habitao popular no Brasil levando os tomadores de deciso a
adotar polticas que sem a ao do movimento eles no teriam adotado. A ao
da UNMP produz resultados que se expressam no seu reconhecimento como
ator poltico legtimo no campo da produo da poltica, e na adoo de
programas e projetos que investem recursos pblicos na produo habitacional
autogestionria, com ganhos para a base do movimento.
No que se refere aos fatores que explicam os resultados, o caso confirma as
principais hipteses do modelo dos efeitos combinados. Como veremos, a
capacidade da UNMP de impactar a poltica pblica deveu-se a uma combi-
nao entre fatores internos (organizao e repertrio) e externos (presena de
aliados na arena institucional), associados natureza no conflitiva da deman-
da. Contudo, nosso caso permite tambm qualificar o modelo ao discutir de que
forma o fator externo presena de aliados poderosos opera em contextos de
governos de esquerda com relaes de proximidade histrica e programtica
com os movimentos.
Embora a literatura aponte para a importncia das interaes entre poltica
institucional e no institucional na chave de aliados poderosos, essa uma
questo pouco explorada e que em nosso caso se mostrou determinante. O que o
nosso caso revela a importncia de qualificar as interaes entre movimentos
sociais e atores poltico-institucionais para a compreenso dos resultados.
Governos e partidos no so apenas aliados ou antagonistas dos movimentos;
em certos casos eles podem ser parte da rede do movimento ou manterem com
eles uma identidade de projetos. E aqui para dar conta destas interaes,
preciso mobilizar dois conceitos para melhor compreender como os movi-
mentos atingem seus resultados. Primeiro, h o compartilhamento de projetos
polticos4, que conforma uma estrutura de oportunidades para a ao do movi-
mento que diferente do que simplesmente contar com aliados que podem
encaminhar ou vocalizar demandas em espaos institucionais de poder. O
compartilhamento de projetos polticos estrutura compromissos de longo prazo
entre movimentos e atores institucionais, que permitem aos movimentos sobre-
viverem em conjunturas menos favorveis. E mais, por compartilharem os
Efeitos combinados dos movimentos de moradia
utilizados aqui para designar
os conjuntos de crenas,
interesses, concepes de
mundo, representaes do que
deve ser a vida em sociedade,
que orientam a ao poltica
dos diferentes sujeitos" (idem,
p.282)
5
A ideia de mltipla filiao
foi desenvolvida por Mische
(2008) e est relacionada
maneira como indivduos
pertencem ao mesmo tempo a
mltiplas redes de igrejas,
partidos, agremiaes,
associaes e ONGs. Ao
transitar entre vrios grupos
essas lideranas conferem
maior complexidade a esses
atores coletivos ao mesmo
tempo em que incorporam, em
suas trajetrias, novos saberes
e expertise conquistados
nessas interaes.
6
Destacamos, dentre outros,
Abers e Bulow (2011);
Dowbor (2013); Teixera
(2013); Lotta (2012); Silva e
Schmitt (2012); Silva e
Oliveira (2011); Blikstad
(2012), Abers, Serafim e
Tatagiba (2014); Abers e
Tatagiba (2015); Meza e
Tatagiba (2015).
7
Embora a ideia de sucesso
ou fracasso esteja presente
na literatura sobre as
consequncias dos
movimentos, nesse texto
preferimos nos referir a
efeitos, impactos,
resultados ou frutos, aqui
empregadas como sinnimos,
para significar resultados
parciais ou incrementais.
89
mesmos projetos que o movimento passa a formular propostas de polticas
pblicas na interao com profissionais ligados rede movimentalista e que
ocupam cargos no governo. No possvel ter certeza, mas como veremos,
provvel que as propostas de autogesto com financiamento pblico nem
seriam formuladas desta maneira se no fossem as primeiras experincias de
governo petista municipal na cidade de So Paulo. Alm disso, tambm sob a
base do reconhecimento desses projetos compartilhados que os movimentos
podem cobrar os parceiros quando eles assumem postos de poder no Estado.
No caso especfico da UNMP o que vemos que o sucesso do movimento
est em grande parte associado a um tipo de interao com o Partido dos
Trabalhadores e com o governo, quando o PT est no poder, orientada pelo
compartilhamento de projetos em torno do ideal da autogesto e operada na
chave da mltipla filiao5. Esse o segundo conceito importante, associado ao
de compartilhamento de projetos, para compreender como os movimentos
atingem seus resultados. A mltipla filiao tem permitido uma associao par-
ticular da UNMP com o campo poltico-institucional. Por meio dela, o movi-
mento se estrutura nacionalmente e atua de forma multiescalar, do local ao
nacional, a partir de um repertrio diversificado que combina ao institucional
e ao direta.
A identificao desses elementos nos permite concluir que o sucesso da
UNMP consiste num tipo particular de ativismo, cuja particularidade justa-
mente atuar na interseco entre a poltica institucional e a no institucional.
Enquanto na literatura dos political outcomes as fronteiras entre Estado e
sociedade parecem bem delimitadas e a relao entre movimentos sociais e
Estado pensada na chave da aliana/oposio; no caso em tela destaca-se uma
condio na qual muitas vezes o movimento atua a partir do Estado e do partido.
Trata-se de um ativismo nas interseces entre Estado e movimento que a
recente literatura brasileira sobre os movimentos sociais tem sido prdiga em
retratar6, nesse caso ativado pelo compartilhamento de projetos polticos e pela
mltipla filiao.
Por fim, um ltimo comentrio no que se refere ideia de sucesso ou, o
que nos parece mais apropriado, de resultados incrementais do movimento7.
Nossa pesquisa parte do reconhecimento de que a poltica habitacional no Brasil
responde aos interesses do mercado da construo civil e do setor imobilirio,
do que resulta um padro de produo habitacional focado nas classes mdias e
altas com baixo ou nenhum incentivo produo para a populao de baixa
renda. A luta pela moradia digna em um pas no qual o mercado da construo
civil detm tamanha influncia no jogo poltico uma luta profundamente
desigual e os resultados do movimento no podem ser lidos na chave de
vitria ou derrota definitivas. Melhor seria pensar em termos de resultados
incrementais, como sugere Gupta (2009). O raciocnio da autora que, se
aceitarmos que as perdas e ganhos dos movimentos so como pequenas batalhas
de uma guerra e que a relao entre os que fazem a poltica e os que a recebem
so constantes e interativas, tambm aceitamos que os resultados de um round
prvio afeta as etapas subsequentes. Assim, o foco da anlise inverter a forma
como geralmente se estuda resultados. Ao invs de avaliar como determinadas
estratgias, fatores e/ou contexto afetam os resultados dos movimentos, Gupta
prope pensar como o fracasso ou sucesso do movimento afeta a organizao/as
organizaes que os engendra e seus possveis resultados num round seguinte.
A hiptese que resultados incrementais importam, given that movement out-
comes are highly consequential, as successes or failures in one period of time
can influence a movements subsequent reputation, development, choices, and
efficacy (idem). O que interessante para nossa anlise essa viso dinmica
dos resultados, ou seja, a viso segundo a qual ganhos e perdas passadas alteram
90 Luciana Tatagiba e Ana Claudia Chaves Teixeira

os atores, o contexto da interao e, como consequncia, moldam os resultados

futuros. Resultados no so apenas outputs, mas inputs para novas disputas.

Interessa aqui apontar em termos de resultados incrementais como o caso

pode aprofundar o modelo dos efeitos combinados. Segundo o modelo, quanto
mais conflitivas as reivindicaes e mais centrais as reas de polticas, menor a
probabilidade de sucesso. O caso da UNMP nos faz pensar no que significam
reivindicao conflitiva e reas mais perifricas de polticas. O que a
UNMP prope altamente disruptivo: propriedade da terra para os mais pobres;
empreendimento subsidiado pelo Estado e no por meio de emprstimo no
mercado financeiro; construo autogestionria, ou seja, que os movimentos
faam a gesto das obras e no o mercado; e a propriedade coletiva (que ainda
no foi conquistada, mas segue como bandeira de luta). Ademais, no Brasil
contemporneo difcil dizer que a poltica habitacional seja uma rea de
poltica perifrica. O crdito habitao, e consequentemente para a construo
civil, foi central para o Brasil enfrentar a crise econmica mundial em 2008, por
exemplo. Este caso mostra que o sucesso no depende do movimento ter uma
reivindicao no conflitiva, mas sim da maneira particular como esta reivin-
dicao conflitiva se acomoda ou entra em choque com os demais interesses. O
que observamos que o financiamento para moradia popular no mexeu num
conflito central, que foi a propriedade da terra. Ou seja, como veremos, todas
essas demandas da UNMP no afetaram os interesses do mercado da construo
civil e do setor imobilirio. Apesar de potencialmente disruptivas do ponto de
vista ideolgico, elas se tornaram uma poltica pblica residual e pouco visvel.

III. A influncia da UNMP sobre a poltica de habitao popular

Neste item vamos mostrar como, na interao entre militantes, assessorias

tcnicas, partidos, acadmicos, tcnicos de Estado e representantes gover-
namentais, o movimento de moradia foi se envolvendo com a formulao de
propostas de polticas pblicas, aprendendo com a prtica dos mutires e
construindo sua agenda em defesa da autogesto subsidiada com recursos
pblicos. Focaremos, portanto, nas dimenses de organizao e repertrio deste
movimento. Veremos que todo esse aprendizado resulta, em 1987, na criao da
UMM (Unio dos Movimentos de Moradia, sediada no Estado de So Paulo),
que foi o embrio da UNMP. Seguida, em 1993, pela criao da sua expresso
nacional, a UNMP (Unio Nacional por Moradia Popular) erguida no lastro das
primeiras vitrias do movimento.

III.1. Sobre a UNMP: origens e estrutura organizacional

O movimento de moradia no Brasil bastante diversificado, composto por

um conjunto de organizaes com diferentes vinculaes polticas, padres
organizacionais, reivindicaes e repertrios. Mesmo assim, possvel associar
as origens do movimento ao processo de urbanizao e industrializao e seus
efeitos sobre a classe trabalhadora (Kowarick 2009). No interior desse coletivo
diverso que chamamos movimento de moradia, destacamos a UMM, um grupo
forjado na interseco entre os trabalhadores pobres, a igreja catlica progres-
sista, assessorias tcnicas e o Partido dos Trabalhadores (PT) que conferiu um
sentido especfico s lutas pela moradia ao associ-las luta, travada em
conjunto com outros movimentos, pela democracia e pela construo do poder
popular (Doimo 1995). A identidade da UMM, ou seja, suas prticas organi-
zacionais, estratgias de interao com o Estado, alianas polticas, discursos e
narrativas s podem ser adequadamente compreendidos se relacionados ao
quando e onde o movimento comeou: incio dos anos de 1980, na Zona
Leste de So Paulo.
Efeitos combinados dos movimentos de moradia
8
Por isso, neste artigo, nos
referimos UNMP como esse
grupo que surge na Zona
Leste, estrutura-se como
UMM e depois cria a UNMP.
Esse desenho da pesquisa
importante para podermos
apreender a dinmica da ao
das lideranas desde o plano
local at a esfera nacional.
9
Stio da UNMP. Disponvel
em: http://www.unmp.org.br.
Acessado em 30 de julho de
2014.
10
Stio da UNMP de So
Paulo. Disponvel em:
http://www.sp.unmp.org.br.
Acessado em 30 de julho de
2014.
11
Evaniza Rodrigues uma
importante liderana com
atuao tanto na cidade de So
Paulo quanto no plano
nacional.
91
No vamos aqui recuperar essa rica histria, que j est muito bem contada
(Gohn 1991; Doimo 1995; Sader 1988). Basta apenas lembrar que na Regio
Leste da cidade o forte investimento da Igreja Catlica progressista e, depois, do
Partido dos Trabalhadores, gerou um caldo de cultura extremamente favorvel
organizao poltica, que fez da Zona Leste um dos grandes celeiros de
formao de grupos sociais durante os anos de 1980, com impacto por todo o
ciclo de mobilizaes pela democracia (Sader 1988; Doimo 1995; Cavalcanti
2006; Iffly 2010). No caso especfico da moradia, outro fator que favoreceu a
mobilizao foi a crise econmica no comeo dos anos 1980 que levou vrias
famlias, que no conseguiam mais pagar aluguel, a engrossar as fileiras do
movimento e participar das ocupaes (Bonduki 1994a).
deste emaranhado onde difcil saber onde comea uma instituio e
termina a outra Igreja, partido, movimento, assessorias tcnicas e governo
que as estruturas de mobilizao, os repertrios e as demandas da UMM se
forjaram. Ou seja, este movimento o resultado do mltiplo pertencimento dos
seus militantes s organizaes populares de luta pela moradia, ao PT, s
Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) e s pastorais da moradia. A UMM o
ponto onde esses diferentes pertencimentos convergem formando uma teia
intrincada de forte base popular e religiosa, que no campo poltico professa a
crena na democracia como forma de vida. Esses mltiplos pertencimentos
estruturam pontos de tenso e potencialidades que se fazem presentes ao longo
de toda a trajetria da UMM e posteriormente da UNMP, e se tornam parti-
cularmente sensveis quando o PT assume o governo federal. Mais do que
simplesmente aliados no poder, parte do movimento se desloca em direo a
cargos dentro do Estado.
A Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP) herda esse caldo de cultura
da UMM e foi criada em 1993 para coordenar as lutas do movimento nacional-
mente. Hoje tem representao em 21 estados da federao. Entretanto, as lide-
ranas com atuao em So Paulo so a referncia para a atuao da rede
nacional8.
A UNMP tem uma estrutura organizacional composta por Encontro Nacio-
nal, Plenria nos estados, Coordenao Nacional, Coordenao Execu-
tiva e Secretaria Executiva9. Todos os estados filiados participam nessa
estrutura e seguem preceitos comuns, por exemplo, a realizao da autogesto,
entretanto possuem significativa liberdade de ao, constituindo-se como orga-
nizaes autnomas. A UNMP no tem apoio financeiro permanente, conta
apenas alguns apoios eventuais de agncias nacionais e internacionais. J a
UMM-SP financiada, entre outras agncias, pela Misereor (Agncia de Coo-
perao Internacional Alem)10. Ela tambm sustentada com as contribuies
individuais dos seus filiados. A UMM-SP a secretaria executiva da UNMP, e
as sedes de ambas funcionam no mesmo local na cidade de So Paulo.
Toda esta estrutura est assentada no que a UNMP denomina de grupos de
origem. Os grupos de origem fazem parte da forma de organizao da UNMP
desde o seu nascimento, e esto ligados ao modus operandi da Igreja Catlica.
Como explica Evaniza Rodrigues11 (em entrevista), os grupos de origem so a
porta de entrada no movimento. Quando uma famlia procura o movimento,
deve participar primeiro de um grupo do movimento no bairro onde mora. L
ela faz sua inscrio e comea a participar das reunies. Nesses encontros, a
famlia tem contato com a histria do movimento, suas lutas e suas bandeiras.
nos grupos de origem que acontecem os processos de formao do que se chama
a base do movimento. A participao das famlias nas reunies do grupo de
origem e nas atividades promovidas pelo movimento o critrio para que o
movimento elabore sua lista das famlias beneficirias, para priorizar aqueles
que mais se envolvem quando o movimento consegue construir unidades
92
III.2. A institucionalizao da autoconstruo na dcada de 80
12
Nesse esforo de
reconstruo histrica da
trajetria do movimento com
foco sobre o processo de
produo da poltica pblica,
dialogamos de forma estreita
com a dissertao de mestrado
Bliskstad, que destaca entre os
principais achados de sua
pesquisa a centralidade da
poltica pblica para
compreender a configurao e
a trajetria do movimento
(Blikstad 2012, p.11).
Luciana Tatagiba e Ana Claudia Chaves Teixeira
habitacionais. o mecanismo chamado de pontuao. Por um lado, o que se
valoriza com esta forma de organizao o envolvimento das famlias com as
causas do movimento. Ao participar das reunies e dos atos, os indivduos
obtm ferramentas que lhes permitem associar o problema da moradia a ques-
tes mais amplas, como por exemplo, a especulao imobiliria. Por outro lado,
o sistema de pontuao oferece UNMP (e aos outros movimentos que o
adotam) uma significativa capacidade de mobilizao de suas bases, por meio
da distribuio de incentivos seletivos. Essa capacidade particularmente
importante quando o movimento precisa mostrar sua fora nas ruas.
A ocupao e a autoconstruo so modalidades de ao coletiva a que
recorrem os grupos pauperizados, na ausncia de um Estado de bem-estar social
que lhes garanta o direito moradia. No comeo dos anos 1980, a combinao
de um conjunto de fatores recesso, valorizao da terra, crise do Banco
Nacional de Habitao (BNH), alta do preo dos aluguis, desemprego, falta de
poltica habitacional para a faixa de 0-3 salrios mnimos (SM) resultou num
processo acelerado de ocupaes de terras, principalmente nas regies peri-
fricas (Bonduki 1994a). Como afirma Rodrigues, as ocupaes ao mesmo
tempo em que denunciam a falta de polticas governamentais, mobilizam e
abrem espao, no territrio e no imaginrio poltico, para construo de uma
proposta alternativa de moradia (Rodrigues 2013, p.37) 12.
Enquanto se forjavam os sentidos polticos das ocupaes, os governos
eram pressionados a responder ao crescente dficit habitacional. nesse con-
texto desfavorvel do ponto de vista econmico, mas favorvel do ponto de
vista de mobilizao que a forma popular de construo de moradia a
autoconstruo pela primeira vez institucionalizada como poltica pblica.
Os primeiros programas federais de financiamento da autoconstruo foram o
Profilurb (Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados, 1975), Promorar
(Programa de Erradicao de Sub-Habitao, 1979) e Joo de Barro (Programa
de Autoconstruo assistida, 1984). Como avalia Baravelli (2007), esses pro-
gramas transformavam a autoconstruo em soluo do problema da habi-
tao popular. Entretanto, os resultados deles foram inexpressivos, com poucas
unidades construdas por todo o pas, at a extino do Banco Nacional de
Habitao (BNH) em 1986 (idem).
No caso do estado de So Paulo, a adoo da autoconstruo nos programas
habitacionais est relacionada eleio de Franco Montoro, em 1982. Eleito
como oposio ao regime militar, o governo Montoro produziu inovaes em
diversas reas, a partir do dilogo com os movimentos populares. Neste caso, o
governo Montoro de fato foi um aliado dos movimentos. Na habitao, as
propostas focavam na descentralizao e na participao (Royer 2002), com o
apoio autoconstruo, como se l nas diretrizes do Plano Estadual de Ao
Governamental, de 1985 (idem, p.41). A proposta de construo com mutires
foi consolidada em 102 municpios conveniados (idem, p.45). Royer atribui as
iniciativas do Governo Montoro na rea da moradia presso dos movimentos,
que desde 1981 seguiam num ritmo crescente de organizao. Nesse sentido,
cabe lembrar as ocupaes massivas na Zona Leste em 1983 (Gohn 1991; Iffly
2010), e as primeiras reunies no Centro Pastoral Belm, a partir de 1985, que
dariam origem UMM.
Ao mesmo tempo, quando Mrio Covas (1983-1985) assumiu a prefeitura
da cidade de So Paulo, ele aumentou o oramento destinado habitao e
conduziu polticas de realizao de mutires e urbanizao de favelas (Royer
2002, p.47). Uma das experincias mais significativas desse perodo foi o
Mutiro da Vila Nova Cachoeirinha (localizada na Zona Norte). O empreen-
Efeitos combinados dos movimentos de moradia
13
O processo de proviso
habitacional instaurado no
Uruguai a partir do final dos
anos 1960 se tornou a
principal referncia para a
defesa do processo
autogestionrio de produo
de moradias e modelo para o
movimento de moradia de So
Paulo (Arantes 2002, p.182).
14
As Caravanas para
Braslia so parte importante
do repertrio do movimento de
moradia e passaram a ser
realizadas anualmente a partir
de 1988 (Paz 1994).
III.3. Na experincia de ser governo a definio das bandeiras de luta
15
Dentre eles estava o Padre
Tico, do Movimento
Sem-Terra Leste II, filiado
UMM naquele momento,
Nabil Bonduki (arquiteto
assessor dos movimentos nos
empreendimentos
93
dimento foi um dos oito programas financiados pelo Promorar em So Paulo e
sua importncia est no fato de ser o primeiro mutiro inspirado no modelo da
Fuvcam (Federacin Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mu-
tua), do Uruguai13 (Baravelli 2007). Segundo Baravelli (idem) os timos resul-
tados alcanados pelo empreendimento da Vila Cachoeirinha deram munio
aos movimentos e s assessorias tcnicas para defender os experimentos auto-
gestionrios. Utilizando dos termos de Gupta (2009), possvel ver aqui como
os resultados incrementais vo dando as bases para os passos seguintes. O
sucesso da Vila Cachoeirinha tornou evidente tambm o papel que as assesso-
rias tcnicas teriam para o desenvolvimento da proposta poltica do movimento
de moradia.
Bem como merece destaque o papel das assistentes sociais na FABES
(antiga Secretaria da Famlia e Bem-Estar Social), que at 1986 era a secretaria
mais importante para o atendimento da populao pobre que precisava de
moradia. Ambos, assistentes sociais dentro do Estado e assessorias tcnicas,
podem ser considerados aliados importantes dos movimentos, que compar-
tilham projetos, nos termos utilizados na introduo deste trabalho. At este
momento, claramente o movimento tem resultados porque tem uma estrutura
organizacional forte, pressiona e possui aliados, confirmando o modelo dos
efeitos combinados.
Apesar de casos isolados bem sucedidos, as polticas habitacionais alterna-
tivas continuaram sendo residuais e altamente sujeitas s descontinuidades
decorrentes das mudanas das coalizes polticas frente dos executivos. Esse
quadro ficaria evidente com a mudana de conduo no executivo municipal, na
gesto de Janio Quadros (1985-1988) e estadual, com Orestes Qurcia (1987-
1991). Como afirma Royer (2002, p.47), a partir do governo Qurcia, a
soluo empresarial ganha fora, ficando os programas alternativos como
marginais, com finalidades polticas bem delimitadas. No primeiro ano de sua
gesto, Orestes Qurcia (1987-1991) extinguiu o programa dos mutires criado
na poca de Franco Montoro, sob o argumento de que o mutiro no oferecia
moradias na escala exigida pelo tamanho do dficit habitacional. Ao contrrio
das empreiteiras, que cumpririam muito melhor esse papel por serem capazes de
executar obras em ritmo acelerado (Barbosa 2008). deciso seguiu-se a maior
onda de ocupaes realizadas at ento em So Paulo. Na Zona Leste, 238 reas
foram ocupadas por cerca de 32.000 famlias, num total de 100 mil pessoas.
Com o fechamento das oportunidades no plano estadual, o grupo voltou-se
para uma ao mais efetiva no plano federal e realizou da 1 Caravana da
Moradia para Braslia14, em 1988. Naquela ocasio, levou 30 nibus com a
presena de militantes de diversos estados brasileiros. Como fruto desta 1
Caravana e de outras caravanas nos anos posteriores, foram realizados trs
projetos pilotos: na Regio Leste II (na cidade de So Paulo), em So Bernardo
e em Diadema. A dcada de 1980 terminava com a criao da UMM, em 1987, e
a eleio de Luiza Erundina, do PT, para a prefeitura de So Paulo (1989-1992).
Luiza Erundina era comprometida com as lutas dos moradores de favelas e
uma vez eleita fez da moradia uma das prioridades de sua gesto, convidando
vrios militantes do movimento de moradia e intelectuais comprometidos com a
bandeira da autogesto a compor o seu governo15. No governo de Erundina, o
que eram s ideias viraram experincia. E essa experincia impactou toda a
trajetria de um campo movimentalista. A Unio dos Movimentos de Moradia
(UMM-SP) acabara de ser criada. A experincia durante a gesto Erundina
contribui para que militantes, assessorias tcnicas, tcnicos governamentais e
acadmicos se encontrem, formulem suas propostas e comecem a implemen-
94
autogestionrios, que foi
indicado como
Superintendente de Habitao
Popular no Governo
Erundina), Leonardo Pessina,
uruguaio com experincias nas
cooperativas de
autoconstruo, entre outros.
16
Foram realizados 93
convnios com organizaes
de luta pela moradia,
envolvendo 12 mil unidades
habitacionais construdas pelo
sistema de mutiro com
autogesto.
Luciana Tatagiba e Ana Claudia Chaves Teixeira
t-las. Ao mesmo tempo que esses coletivos propem, aprendem com a prtica,
com a execuo das polticas e reformulam e qualificam suas propostas. Por
meio de militantes (da academia, das assessorias tcnicas, e do prprio movi-
mento) que passam a estar no governo e que compartilham os mesmos projetos
que surgir a bandeira da autogesto. A partir deste momento, com um
governo de esquerda, possvel observar que a natureza da interao entre os
movimentos e as instituies polticas, j no se apresenta circunscrita na chave
do apoio de aliados poderosos.
Um ms aps a posse, em fevereiro de 1989, a Secretaria Municipal de
Habitao (SEHAB) divulgou um documento com suas aes emergenciais,
dentre as quais constava como diretriz da poltica a autogesto:
Nos novos projetos habitacionais ser dada prioridade demanda organizada
pelos movimentos de luta por moradia ou de urbanizao de favelas [...] As
cooperativas de habitao ou associaes comunitrias de construo geridas
pelos prprios associados, assim como as entidades de assessoria habitao
popular e de desenvolvimento tecnolgico reconhecidas publicamente, recebe-
ro apoio e estmulo da administrao municipal (Programa de Ao Imediata
apud Baravelli 2007, p.99; sem grifos no original).
No primeiro ano de governo foi elaborado o FUNAPS Comunitrio (Fundo
de Atendimento Populao Moradora em Habitao Subnormal), um pro-
grama habitacional para populao de baixa renda baseado nos seguintes
elementos: financiamento do governo, gesto dos recursos pelas organizaes
populares e responsabilidade da obra pelas assessorias tcnicas (Miagusko
2008). Essa foi uma grande inovao. Foi a primeira vez que o mutiro
autogestionrio se convertia de fato em programa habitacional e que os movi-
mentos eram reconhecidos como atores do processo de implementao da
poltica. Anteriormente o que havia era apenas os mutires ou a autoconstruo,
sem que os recursos fossem geridos pelos movimentos. Os futuros moradores
antes eram apenas mo-de-obra. O lugar escolhido para lanar o Programa foi a
Zona Leste e, nas palavras da Prefeita, isso se devia ao grau de organizao da
luta por moradia naquele territrio16.
O que a bibliografia permite afirmar que a proposta de autogesto no
surgiu dos movimentos e nem era consenso no interior do Governo Erundina. A
proposta surgiu da atuao das assessorias tcnicas que desde o comeo dos
anos 80 se apropriaram do conceito a partir da experincia pioneira do Uruguai
(Bonduki 1994b; Paz 1994). Segundo Bonduki (1994b), j havia ocorrido
algumas trocas de experincias com visitas de brasileiros s experincias
uruguaias de construo por autogesto em 1981, e depois de uruguaios ao
Brasil em 1984, mas as experincias brasileiras se identificavam muito mais
com o tema dos mutires: A proposta da autogesto, ainda em 1989,
assumida muito parcialmente. Os movimentos no a tinham como palavra de
ordem. O que colocavam sim, era a questo do mutiro e da terra. [...] Inicia-
mos, ento, a colocar a questo da construo das casas por autogesto e os
movimentos comearam a rever suas bandeiras (idem, p.9). Nessa mesma
direo, Paz (1994) afirma que no fim dos 1980, quando a instituio da qual
fazia parte, a FASE (Federao de rgos para Assistncia Social e Educa-
cional, uma organizao no-governamental de abrangncia nacional) optou
por trabalhar com os grupos da Zona Leste, percebeu que eles pouco sabiam o
que era a autogesto. O que os movimentos defendiam era o mutiro. A defesa
da autogesto foi ficando mais evidente aos poucos, passando a significar,
grupos organizados, com poder de controle e deciso, com regras definidas
atravs de negociaes e interlocuo com o poder pblico: repasse e gesto dos
recursos pblicos, definio de um agente promotor e um agente comunitrio,
quer se trate de uma cooperativa ou uma associao (idem, p.116).
Efeitos combinados dos movimentos de moradia
III.4. Propor e pressionar: o movimento atuando nas brechas
17
Sobre o uso das ocupaes
como forma de luta do
movimento, ver Trindade
(2014) e Paterniani (2013).
95
A eleio de Luiza Erundina foi um importante ponto de inflexo na
trajetria da UMM contribuindo para sua organizao e definio de suas
propostas de interveno na poltica pblica. Nesse perodo, a UMM adquiriu
uma capacidade de mobilizao das bases e dilogo com o poder pblico que
lhe permitiu iniciar os anos de 1990, como uma das mais reconhecidas e
prestigiadas organizaes de movimento popular do pas. Essa experincia
tambm mostrou que a defesa da poltica pblica poderia significar outra forma
de relao entre Estado e movimentos, como vemos nessa avaliao de Bene-
dito Barbosa:
Os movimentos em outros governos eram meramente reivindicativos, iam para
a porta da Prefeitura para desestabilizar o Estado. [...] Sempre enxergvamos o
Estado como inimigo a servio da burguesia. No governo de Luiza Erundina,
passamos a enxergar o Estado de uma forma diferenciada, no mais como
inimigo, mas como o parceiro do movimento no sentido de estar construindo
uma poltica pblica, que no caso a moradia digna para os trabalhadores da
cidade (Barbosa 1994, p.65).
Em um cenrio no qual o uso da terra urbana condicionado de forma to
significativa pelos interesses do mercado, interessante perceber como o
Estado posto pelos movimentos na condio no apenas de cenrio, ou rbitro,
mas objeto da disputa. Para influenciar a poltica pblica habitacional a UMM, e
posteriormente a UNMP como veremos, combinar ao direta e atuao
institucional, sempre com o objetivo de garantir a negociao em torno das suas
pautas. No percurso errtico e descontnuo da poltica habitacional, foram
acumulando know-how, aprendizado de negociao e uma forte capacidade de
resilincia.
O contexto dos anos de 1990 foi particularmente duro para a ao do movi-
mento, limitando em muito o avano das suas pautas. O vazio deixado pelo
BNH no foi preenchido e no houve da parte do governo federal estratgia
consistente para enfrentamento do dficit habitacional na faixa de 0 a 3 salrios
mnimos. A ausncia de poltica articulada e coerente entre os nveis da
federao levou a UMM a atuar nas brechas, buscando garantir recursos para os
programas autogestionrios, a partir da combinao entre presso e negociao
principalmente no plano estadual, nos governos Fleury e Covas e, depois no
plano municipal, com a eleio de Marta Suplicy, do Partido dos Trabalhadores,
em 2001.
Aps a gesto de Luiza Erundina, o FUNAPS foi suspenso e nas gestes
municipais dos prefeitos Paulo Maluf e Celso Pitta (1993-2000) no s no
houve lugar para novas iniciativas, como foi suspenso o repasse de recursos
para as organizaes gerando, consequentemente, a paralisao das obras.
Maluf definiu que a nica parceria da prefeitura na gesto urbana se daria com
as empresas privadas (Baravelli 2007). Nesse contexto, a estratgia do movi-
mento foi acampar em frente Prefeitura para pressionar pela liberao dos
recursos (Rodrigues 2013) e reforar a ttica das ocupaes como forma de luta,
agora no apenas na periferia, mas principalmente na regio central da cidade,
sob a bandeira do direito moradia no centro. S a UMM, entre 1995 e 1999,
afirma ter organizado mais de trinta ocupaes em prdios pblicos no centro de
So Paulo17.
A presso era, como dissemos, combinada com a negociao. No governo
estadual do Fleury (1991-1995), a UMM conseguiu recursos para realizar os
mutires a partir de um programa que trazia o seu nome Mutiro-UMM, por
meio do qual o governo se comprometia a construir trs mil unidades habi-
tacionais no sistema de mutiro autogestionrio na regio metropolitana de So
96
18
Para uma anlise do CMH,
cf. Tatagiba e Teixeira (2007).
Para uma anlise das disputas
entre movimentos e governos
em torno da composio do
CMH, ver Tatagiba e Blikstad
(2011).
III.5. O reconhecimento da autogesto no plano federal
19
Para Cavalcanti (2006), a
causa para a diminuio da
Luciana Tatagiba e Ana Claudia Chaves Teixeira
Paulo. No Jornal da Unio, afirma-se que as conquistas no governo Fleury
foram resultado de um aprendizado, no sentido de associar a ao direta
intensa negociao propositiva com o governo (Cf. Editorial: Como foi o en-
contro, 1993).
O governador Mario Covas (PSDB, 1995-2001), que sucedeu Fleury no
governo do Estado, criou o Programa Paulista de Mutires, construindo 21
mil moradias pelo sistema de mutiro (Barbosa 2008). No programa de Covas,
contudo, os mutires no vinham associados ideia da autogesto, reduzindo de
forma significativa o poder dos movimentos sobre a gesto do empreen-
dimento. Por meio de diversas mobilizaes, o movimento garantiu que os
mutires contratados com o governo estadual tivessem recursos para a elabo-
rao dos projetos e para a contratao de assessoria tcnica prpria.
A partir de 2000, o Programa foi extinto, e apesar do PSDB continuar
frente do governo do estado nenhum outro programa para mutires foi criado.
Fechavam-se as portas, tambm, no plano estadual e a esperana de atuao do
movimento se deslocava para o plano municipal com a eleio de Marta
Suplicy, do PT (2001-2004).
A permeabilidade da nova prefeitura aos movimentos ficaria evidente com a
indicao de Paulo Teixeira, militante da causa da moradia, ao cargo de
Secretrio de Habitao. Novamente, aqui, a mltipla filiao e o compar-
tilhamento de projetos so fatores explicativos fundamentais para entender os
resultados do movimento. A conquista mais importante na gesto de Marta
Suplicy foi a criao do Conselho Municipal de Habitao, em 2002, uma
antiga demanda dos movimentos, mas que na gesto Erundina havia sido
barrado pela Cmara de Vereadores18. Contudo, o segundo governo petista na
capital no se traduzira em inovaes na experincia da autogesto, e os ganhos,
na perspectiva do movimento de moradia foram avaliados como menores
(Cavalcanti 2006; Barbosa, em entrevista), pelo menos quando comparado aos
do Governo Erundina.
Uma interpretao corrente nesses balanos, e que nos interessa particular-
mente, que no governo Marta os movimentos avanaram menos em suas
pautas porque eles pressionaram menos. Parte da avaliao dos movimentos
sobre as dificuldades enfrentadas pelo governo Erundina dizia respeito a uma
autocrtica de que os militantes teriam sido muito exigentes com sua gesto,
contribuindo, mesmo que indiretamente, para as dificuldades de governa-
bilidade. Por isso, na avaliao dos movimentos, a diminuio da presso sobre
o governo Marta estaria relacionada ao impacto que o discurso da governa-
bilidade teve sobre as estratgias de luta. A experincia do governo Erundina
mostrou como a oposio poderia se favorecer de uma eventual desesta-
bilizao do governo. H diversas entrevistas e documentos recuperados das
pesquisas sobre o perodo Marta Suplicy que mostram essa leitura sobre o
contexto. No geral, as falas destacam o peso de atuar numa situao na qual o in-
terlocutor do movimento um governo que deve ser pressionado e, ao mesmo
tempo, fortalecido. Em Cavalcanti (2006) h uma declarao que sumariza
essas exigncias contraditrias postas sobre o movimento: ns acabamos
pecando talvez por no exigir mais da Marta, pressionando mais. E, por outro
lado, pecando tambm porque no conseguimos reeleger ela (Liderana da
UMM apud Cavalcanti 2006, p.125)19.
Antes do PT chegar ao governo federal, as conquistas dos movimentos de
moradia no plano nacional foram praticamente inexistentes.
Efeitos combinados dos movimentos de moradia
presso est em outro lugar: na
profissionalizao dos
militantes dos movimentos. A
partir de meados dos anos
1990, segundo Cavalcanti,
teria se intensificado a atuao
dos militantes nos diretrios
zonais do PT, assim como nos
gabinetes dos parlamentares
petistas. Como consequncia,
os movimentos teriam
moderado suas formas de luta.
20
Organizao da sociedade
civil dirigida por Lula.
21
Evaniza Rodrigues, da
UNMP, participou da equipe
de coordenao do Projeto.
22
Em Naime (2009) h uma
interessante referncia s
disputas entre movimentos,
MinCidades e CEF, sobre a
paternidade do programa.
97
Foi nos preparativos da campanha presidencial de 2002 que a UNMP
encontrou espao para reiniciar uma articulao mais efetiva no plano nacional.
Entre 1998 e 2000, o Instituto Cidadania20 reuniu militantes e intelectuais para
formular uma proposta de interveno na rea da habitao, conhecida como
Projeto Moradia21. A autogesto constituiu uma das diretrizes do Programa, ao
lado do apoio indstria da construo (Bonduki 2009). A vitria de Lula abriu
uma oportunidade sem precedentes para a influncia do movimento no plano
federal. Toda a rea da habitao foi remodelada com a criao do Ministrio
das Cidades, Conselho Nacional e Conferncia das Cidades e a entrada de
vrios militantes e intelectuais do campo da reforma urbana para postos chave
no interior do Ministrio (Serafim 2013). A presena do PT no poder, mais uma
vez, abriu espao para que a mltipla filiao dos atores que ocupavam cargos
no governo se traduzisse em inovao institucional. Novamente aqui podemos
dizer que no so apenas aliados (no sentido expresso no modelo dos efeitos
combinados) que esto no Estado e atendem demandas, mas so atores multi-
filiados que partilham os mesmos projetos e contribuem para o desenho e
execuo das polticas pblicas.
Contudo, os limites para a incorporao dos movimentos no sistema de
produo da moradia popular continuaram, face predominncia crescente dos
interesses do mercado da construo. Foi nesse contexto complexo carac-
terizado pela alta permeabilidade do Estado aos movimentos e pela baixa
disposio do governo Lula de produzir mudanas radicais no sistema, que a
UNMP conseguiu extrair suas maiores conquistas.
O primeiro passo foi utilizar os espaos de participao, como o Conselho
das Cidades e a Conferncia das Cidades onde a UNMP tinha significativa
capacidade de influncia para pautar o tema da autogesto como princpio. A
1 Conferncia Nacional das Cidades, realizada em 2003, foi um marco impor-
tante nesse sentido ao definir em suas resolues a autogesto como modelo. No
mesmo ano, a UNMP encaminhou ao Ministrio das Cidades um Ofcio em
defesa da autogesto, que evocava os sentidos construdos ao longo de sua
trajetria: A UNMP defende a autogesto como uma maneira no s de
construir casas, bairros, ou equipamentos sociais, mas como uma forma de
construo de poder popular [...]. Construmos alternativas de gesto onde
somos sujeitos de nossa histria (UNMP, Ofcio ao Ministrio das Cidades,
abr. 2003, apud Rodrigues 2013, p.64).
No final de abril de 2004 foi criado o Programa Crdito Solidrio (PCS), que
visava atender s necessidades habitacionais das famlias de baixa renda,
permitindo a atuao de cooperativas e/ou associaes de moradores, mediante
concesso de financiamento diretamente ao beneficirio. Uma grande parte da
literatura considera o Crdito Solidrio uma conquista dos movimentos (Lago
2012). Nessa mesma direo, Mineiro e Rodrigues (2012) afirmam que a
proposta de criao do Programa teria surgido aps uma srie de protestos e
ocupaes realizadas em abril de 2004, qual se seguiram, segundo os autores,
inmeras negociaes entre a Caixa Econmica Federal (CEF), o Ministrio das
Cidades e os movimentos22. Vale ressaltar aqui como as estratgias disruptivas
se combinam com estratgias de proximidade. No apenas presso, nem
somente ocupao de cargos e dilogo com governos. a combinao destas
duas formas de ao. Mas, houve muitas dificuldades para que os movimentos e
os rgos governamentais responsveis pela gesto conseguissem operacio-
nalizar o Programa. Ao longo desse perodo, houve inmeras manifestaes,
passeatas, acampamentos, ocupaes e reunies reivindicando a desburo-
cratizao do PCS (idem, p.24).
Em 2008, o governo lanou o Programa Produo Social da Moradia. Esse
programa concluiu sua primeira seleo de beneficirios em maro de 2009,
98
23
A meta da modalidade
Entidades era de 3% dos
recursos que seriam gastos no
Programa MCMV. Entretanto,
segundo dados da pesquisa
realizada pelo IAU-USP So
Carlos e a assessoria tcnica
Peabiru, a modalidade
Entidades representa menos de
0,5% dos recursos contratados
no Programa MCMV no pas,
incluindo todas as
modalidades e todas as faixas
de renda (IAU/Peabiru 2014).
24
H vrias evidncias da
influncia dos movimentos no
desenho do Programa. Por
exemplo, para lidar com o a
especulao em torno do preo
da terra, os movimentos
propuseram a modalidade
Aquisio de terreno,
elaborao de projetos e
legalizao, conhecida como
compra antecipada, que
destina recursos para a compra
do terreno antes de toda a
burocracia estar finalizada.
IV. Concluses
25
Atualmente, ao final do
processo construtivo no h
possibilidade de propriedade
coletiva. A famlia assina o
contrato e aps quitar sua
dvida ter a posse da moradia.
Luciana Tatagiba e Ana Claudia Chaves Teixeira
mas foi interrompido porque nesse momento foi lanado o Programa Minha
Casa Minha Vida (MCMV), que passaria a concentrar os recursos da rea. O
MCMV um programa massivo de produo de moradias, criado para aquecer
o mercado da construo civil como resposta crise econmica internacional de
2008. Segundo os pesquisadores, o Ministrio das Cidades praticamente no
participou da criao deste Programa, muito menos os movimentos sociais. Ele
foi criado pela Casa Civil e Ministrio da Fazenda no dilogo com empresrios.
Em seguida, o governo federal lanou o Minha Casa Minha Vida-Entidades
(MCMV-E) e o regulamentou cinco meses depois. Neste programa estava
prevista a participao dos movimentos e demais organizaes da sociedade
civil na implementao da poltica. O MCMV-E hoje a principal forma pela
qual os movimentos sociais participam da implementao da poltica pblica.
Tanto o movimento quanto a literatura sobre o tema afirmam que o MCMV-E
surgiu como resultado da presso dos movimentos (Lago 2012). A modalidade
Entidades representa menos de 1% do valor total investido no MCMV o que
mostra seu carter residual em relao ao programa como um todo23. De
qualquer forma, ele o primeiro programa a garantir um recurso definido para a
construo da moradia, no qual o movimento se responsabiliza por todas as
etapas da obra, da aquisio do terreno, elaborao do projeto seleo das
famlias beneficirias.
Desde a sua criao, o MCMV-E tem sofrido inmeras alteraes em suas
normativas. Essas alteraes refletem, por um lado, os problemas de operacio-
nalizao da poltica habitacional em um contexto novo, no qual a implemen-
tao fica a cargo da sociedade civil; e, por outro lado, refletem a capacidade
que o movimento tem de executar o programa na ponta, identificar problemas,
propor alternativas e pressionar os rgos governamentais (especialmente a
CEF) pelas mudanas. O know-how e a legitimidade adquiridos pela UNMP ao
longo de sua trajetria tem lhe permitido exercer presso na correo dos rumos
do Programa e uma evidncia disso foi a indicao de Evaniza Rodrigues, da
UNMP, como Assessora da Presidncia da Caixa Econmica Federal, funo
que ela exerceu entre 2011 e 2013, quando regressou atuao no movimento
nacional e a atuar na Zona Leste, seu territrio inicial de militncia24.
E a presso do movimento sobre o desenho da poltica permanece. Entre os
dias 23 e 25 de maio de 2014, em Belm, a UNMP realizou seu Encontro
Nacional que teve a autogesto como tema central. Foram tambm debatidas
propostas para aperfeioar o MCMV-E, como lemos no boletim do Encontro:
A maioria das intervenes [dos participantes durante o dia 24] foram sobre o
Minha Casa, Minha Vida Entidades (...).Todas as propostas foram levadas
pessoalmente ao representante do Ministrio das Cidades, Marcos Aurlio,
presente no debate. Ele fez um balano do programa e reconheceu que preciso
aprimorar (Jornalzinho do 13 Encontro, 24 maio 2014, p.2).
Segundo Benedito Barbosa (em entrevista), a UNMP estaria pressionando
mais uma vez pela viabilizao da propriedade coletiva da moradia autoges-
tionria25.
Este trabalho discutiu os efeitos polticos dos movimentos sociais sobre a
poltica pblica, a partir do caso da Unio Nacional por Moradia Popular
(UNMP). Para essa anlise, mobilizamos a literatura anglo-saxnica que tem se
dedicado ao estudo dos resultados dos movimentos, com nfase sobre o modelo
dos efeitos combinados (joint-effect model). Segundo esse modelo, o que
explica os resultados dos movimentos uma combinao entre a capacidade de
mobilizao do movimento associado presena de condies externas favor-
Efeitos combinados dos movimentos de moradia 99

veis, por exemplo, a presena de aliados poderosos. Nosso estudo confirma

parcialmente as hipteses principais do modelo: a capacidade de mobilizao da
UNMP obteve melhores resultados no contexto de governos alinhados ao movi-
mento. Governos mais abertos como os de Covas e Montoro (e principalmente
tcnicos engajados dentro do Estado) permitiram que algumas propostas de
mutiro fossem frente. Mas nosso caso tambm possibilita um aprofun-
damento deste modelo tal como est formulado. Foi a presena do PT no
governo, um partido surgido dos movimentos, que ampliou a margem para a
experimentao poltica ao oferecer recursos organizacionais e financeiros que
permitiram, aos atores engajados com a proposta alternativa de gesto da
poltica pblica, no apenas colocarem em prtica suas ideias, mas refor-
mul-las. Quando o PT esteve no governo municipal e depois no federal, o
movimento passou a fazer parte do Estado, seja porque atores multifiliados
foram para dentro dele, seja porque vrios compartilhavam os mesmos projetos.
A capacidade de mobilizao da UNMP, por sua vez, empurrou os governos
petistas a ampliarem os recursos para a construo habitacional autogestionria.
Quando isso no ocorreu, os ganhos foram menores. Ou seja, no plano mais
geral, podemos ento afirmar que a UNMP com suas redes que se estendem at
a universidade, s assessorias tcnicas, ao PT afetam a poltica pblica.
O caso da UNMP aponta para a importncia de considerar a mltipla filiao
e o compartilhamento de projetos como parte do sucesso do movimento. Os
resultados incrementais alcanados pela UNMP esto relacionados a esse tipo
de ativismo, cuja particularidade justamente atuar nos interstcios entre a
poltica institucional e no institucional.
Os programas e normativas, que foram criados ao longo desse percurso,
expressam uma proposta alternativa de poltica pblica, construda nas intera-
es entre movimentos, assessorias tcnicas, partidos, academia, tcnicos do
Estado, governos e comunidades a partir do aprendizado prtico em conjunturas
dadas, operada na chave da mltipla filiao. No so no sentido clssico
demandas do movimento que o Estado acolhe. Como vimos ao longo desta
narrativa, o processo mais complexo, visto que a prpria demanda pode ser
lida como resultado da dinmica da interao Estado-movimento, a partir do
qual se forjou entre os atores um forte compartilhamento de projeto que
atravessou as fronteiras do movimento, do estado e do partido.
No que se refere especificamente estrutura de mobilizao e as estratgias
de ao da UNMP, destacamos a combinao das estratgias insider e outsider,
ambas submetidas ao objetivo principal que a negociao com o Estado. Essa
nfase na negociao estabelece internamente os limites das prticas disrupti-
vas. Como nos disse uma importante liderana da UNMP em certa ocasio:
nossos protestos so para estabelecer a negociao, no para fechar as portas
de acesso ao Estado. Por isso temos que saber a hora de ir para a rua e de chamar
nosso povo de volta. Destaca-se tambm a atuao multiescalar. A UNMP se
move continuamente do plano local do territrio ao plano nacional, com notvel
capacidade de articulao retroalimentao das aes no interior desses
diferentes nveis.
Por fim, a UNMP tem impactado a poltica pblica sob a forma de resultados
incrementais em um contexto bastante adverso dado a supremacia dos interes-
ses do capital imobilirio na produo das cidades brasileiras. Complemen-
tando o que afirma o modelo dos efeitos combinados, a UNMP tem resultados
no porque suas demandas sejam pouco conflitivas. Muito pelo contrrio, no
plano ideolgico elas so altamente disruptivas e mexem com uma poltica cen-
tral para a economia do pas e para a vida das pessoas. O problema que, sem
poder para inverter a lgica da produo habitacional, a UNMP foi comendo
pelas bordas, explorando as brechas e as janelas de oportunidades, no percurso
100 Luciana Tatagiba e Ana Claudia Chaves Teixeira

errtico e descontnuo que marca a produo da poltica de habitao popular no

Brasil. A proposta de autogesto pode conviver com o sistema habitacional
orientado para o mercado, desde que seja mantido como programa alter-
nativo, piloto, experimental ou residual, como o caso atualmente da
modalidade Entidades, do Programa Minha Casa Minha Vida, que destina
menos de 1% para a autogesto habitacional. Mesmo assim, no custa lembrar
que esse residual exigiu grande dose de empenho e pacincia para ser
conquistado.

Luciana Tatagiba (tatagiba@g.unicamp.br) Doutora em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp), Professora do Departamento de Cincia Poltica da Unicamp e Coordenadora do Ncleo de Pesquisa em
Participao, Movimentos Sociais e Ao Coletiva (NEPAC) na mesma universidade. Vnculo Institucional: Departamento de
Cincia Poltica, UNICAMP, Campinas, SP, Brasil.

Ana Claudia Chaves Teixeira (anatex99@uol.com.br) Doutora em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp) e pesquisadora do Ncleo de Pesquisa em Participao, Movimentos Sociais e Ao Coletiva (NEPAC) na mesma
universidade. Vnculo Institucional: Ncleo de Pesquisa em Participao, Movimentos Sociais e Ao Coletiva, UNICAMP,
Campinas, SP, Brasil.

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102 Luciana Tatagiba e Ana Claudia Chaves Teixeira

Artigos de jornais

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Jornalzinho do 13 Encontro, 24 maio 2014, p.2.

Outras fontes

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abordagem etnogrfica de casos selecionados. Braslia: Ministrio das Cidades/Cnpq.

Abstract
The article discusses the political effects of the National Union for Popular Housing (UNMP, in Portuguese) on public policy. For this
analysis, we mobilize the Anglo-Saxon literature that has been devoted to the study the results of social movements, especially the lit-
erature on the model of the joint-effect model. The UNMP has impacted the self-managed housing programs through a combination of
mobilizations capacity and the presence of institutional allies in positions of power. To understanding how these variables are com-
bined to produce results, we highlight two explanatory factors: projects sharing and multiple membership

KEYWORDS: result of social movements, self-management, housing policy, public policies, social movements.
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