DATOS DE EDICIN: Pasado, presente y futuro de la denuncia de

ilegitimidad, en Procedimiento administrativo. A 20 aos de la reforma

constitucional, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de
Derecho, Ediciones RAP Editorial Astrea, pgs. 37/57, Buenos Aires, 2015.

Pasado, presente y futuro de la denuncia de ilegitimidad

Por Federico Jos Lisa

Sumario:
Introduccin
I. El pasado de la denuncia de ilegitimidad
1. El pasado de la denuncia de ilegitimidad en la jurisprudencia de la Procuracin del Tesoro
de la Nacin
2. El pasado de la denuncia de ilegitimidad en la ley 19.549
3. El pasado de la denuncia de ilegitimidad en la doctrina
4. El pasado de la denuncia de ilegitimidad en la jurisprudencia provincial
II. El presente de la denuncia de ilegitimidad
1. El presente de la denuncia de ilegitimidad en la legislacin
a. En la ley 19.549
b. En las leyes provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
2. El presente de la denuncia de ilegitimidad en la doctrina y jurisprudencia. Algunas
cuestiones que an se suscitan
a. Naturaleza jurdica
b. Fundamento
c. Objeto de impugnacin
d. Legitimacin
e. El carcter obligatorio de su valoracin
f. La seguridad jurdica como causal de inadmisin
g. El exceso de razonables pautas temporales indicativas del abandono voluntario del
derecho
h. Los efectos de la decisin
i. Denuncia de ilegitimidad y tutela cautelar

III. El futuro de la denuncia de ilegitimidad

1. Denuncia de ilegitimidad y agotamiento de la va administrativa previa
2. Denuncia de ilegitimidad y acto consentido
3. Denuncia de ilegitimidad y procedimiento administrativo
4. Denuncia de ilegitimidad y divisin de poderes
5. Denuncia de ilegitimidad y Estado de Derecho
6. Denuncia de ilegitimidad y moral

Juez de la Cmara de lo Contencioso Administrativo N 1 de la Provincia de Santa Fe. Doctor en

Ciencias Jurdicas por la Universidad Catlica de Santa Fe. Abogado Especializado en Derecho
Administrativo, Notario y Abogado por la Universidad Nacional del Litoral. Titular de las Ctedras de
Instituciones de Derecho Administrativo y Derecho Administrativo Especial de la Facultad de Derecho
(Subsede Paran) de la Pontificia Universidad Catlica Argentina. Adjunto de la Ctedra de Derecho
Administrativo de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral.
Docente de los posgrados de Especializacin en Derecho Administrativo de la Facultad de Ciencias
Jurdicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral; de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Rosario; de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional del Nordeste;
y de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional del Comahue. Docente del posgrado sobre
Derecho de Daos de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad Nacional del
Litoral. Docente invitado en las Carreras de Doctorado de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales
de la Universidad Nacional del Litoral y de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales del Rosario de
la Pontificia Universidad Catlica Argentina.
Introduccin

Desde el punto de vista doctrinario, y tal como con razn- lo recuerda Alberto
Snchez,1 la denuncia de ilegitimidad dio lugar a opiniones extremadamente opuestas:
desde el ms rotundo rechazo (sostenido principalmente por Marienhoff) hasta su
consideracin como una de las ms ponderables conquistas del Derecho
Administrativo de nuestro tiempo (Hutchinson).
Esta misma bipolaridad se presenta en un plano ms emocional, desde el cual
vemos a la denuncia de ilegitimidad ubicada en las antpodas de la panacea y la
mentira; de la ilusin y el desencanto.
En efecto, por momentos se trata de una institucin que nos hace pensar que
respiramos en un ambiente jurdicamente sano, en una atmsfera de pura juridicidad;
por otros, nos resulta un espejismo ms en el desierto del Estado de Derecho.
La propuesta es intentar dilucidar, desde el pasado, presente y futuro de la
denuncia de ilegitimidad, cul de esos escenarios podra acercarse a la realidad.

I. El pasado de la denuncia de ilegitimidad

La denuncia de ilegitimidad es un producto tpicamente argentino.

As lo afirma Comadira2 con cita de Abad Hernando, quien sealaba que se
trata de un instituto de creacin y desenvolvimiento argentinos; esto es, de una
institucin tpica,3 oriunda4 del procedimiento administrativo argentino.
Tal autctona circunstancia nos priva -y exime- de recurrir a la experiencia
normativa, jurisprudencial y doctrinaria de otros pases en la materia, y nos obliga a
acotar el anlisis a las realidades nacional y provinciales.

1. El pasado de la denuncia de ilegitimidad en la jurisprudencia de la

Procuracin del Tesoro de la Nacin

Es sabido que el origen de la denuncia de ilegitimidad se remonta a la

1
Snchez, Alberto M. La denuncia de ilegitimidad y su control judicial, Revista de Derecho Pblico,
2003-2 Proceso administrativo II, Rubinzal-Culzoni Editores, ps. 308/321, Santa Fe, 2003.
2
Comadira, Julio R. Procedimiento Administrativo y Denuncia de Ilegitimidad, Abeledo-Perrot, p.
39, Buenos Aires, 1996. Del mismo autor puede verse Procedimientos Administrativos. Ley Nacional
de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada, Julio R. Comadira Laura Monti
(Colaboradora). Tomo I, Del Procedimiento Administrativo en General, Acto Administrativo y
Recurso de Revisin. Arts. 1 a 34, L.L., ps. 68 y ss., Buenos Aires, 2002; Denuncia de ilegitimidad,
en Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento Administrativo. Otros Estudios,
Lexis Nexis, Abeledo-Perrot, 2da. Edicin actualizada y ampliada, ps. 199/216, Buenos Aires, 2003;
La denuncia de ilegitimidad, en Procedimiento y Proceso Administrativo, AAVV, Juan C. Cassagne
(Director), Lexis Nexis Abeledo-Perrot, ps. 237/259, Buenos Aires, 2005; Un recurso administrativo
impropio: la denuncia de ilegitimidad, en Derecho Administrativo Argentino, Julio R. Comadira
Hctor J. Escola, Editorial Porra, Universidad Autnoma de Mxico, ps. 880 y ss., Mxico, 2006.
3
Comadira, Julio R. Escola, Hctor J. Op. y loc. cits.
4
Gusmn, Alfredo S. La denuncia de ilegitimidad, una institucin oriunda del procedimiento
administrativo argentino, ED, revista del 18.7.1997, y ED 173-906. En similar sentido puede verse, de
Mauro Bonato, La denuncia de ilegitimidad y su recepcin en la Provincia de Santa Fe (L.L. Litoral
2010 (julio), 28.6.2010, 590).
jurisprudencia administrativa de la Procuracin del Tesoro de la Nacin,
magistralmente sintetizada por el maestro Julio R. Comadira desde los dictmenes
73:86 (5.5.1960), 86:285 (3.9.1963), 92:18 (11.1.1965) y 94:172 (18.8.1965),
disponibles in extenso en el apndice documental de la citada obra Procedimiento
Administrativo y Denuncia de Ilegitimidad.
Naturalmente, ante la ausencia de regulacin positiva la Procuracin extrajo la
denuncia de ilegitimidad de los principios del procedimiento administrativo:
especialmente la legalidad objetiva, el informalismo (mejor llamado atenuacin del
rigor formal), la oficialidad y la verdad material.
En tal evolucin, las secuencias son bsicamente las siguientes:
a. Carcter discrecional de la decisin de admitir o no como denuncias de
ilegitimidad a los recursos formalmente improcedentes.
b. Carcter obligatorio de esa decisin: frente a un recurso jerrquico
improcedente desde el punto de vista formal, el examen y consideracin de la
denuncia de ilegitimidad que el mismo pueda entraar no es facultad discrecional del
Poder Ejecutivo, que ste deba ejercitar con suma prudencia, sino que es su obligacin
as como la de los dems organismos intervinientes- considerar esa posible
ilegitimidad del acto impugnado y revocarlo en caso de advertir que el mismo adolece
de vicios. Ello es as porque en el procedimiento administrativo imperan como
principios cardinales el de la legalidad objetiva y el de la verdad material por
oposicin a la verdad formal (dictamen 86:285; 3.9.1963).
c. La caracterizacin de la denuncia de ilegitimidad como un instrumento
atpico de impugnacin de actos administrativos utilizable por quienes pudiesen
invocar un derecho subjetivo o inters legtimo lesionado y careciesen de la
posibilidad de acudir a algn recurso administrativo procedente desde el punto de
vista formal.
d. La impertinencia de rechazar recursos por la sola circunstancia de padecer
de vicios formales, y las razones de orden prctico que aconsejan la admisin de la
denuncia de ilegitimidad (se interpretaba que igualmente el administrado poda
interponer el reclamo administrativo previo de la ley 3952, sujeto slo al plazo de
prescripcin y exento de otras formalidades).
e. La seguridad jurdica y el abandono voluntario del derecho por transcurrir
razonables pautas temporales, como causales de inadmisin de un recurso
extemporneo como denuncia de ilegitimidad.5
En relacin a su naturaleza jurdica, la Procuracin la consider un medio no
reglado de impugnacin (dictamen 92:18).

2. El pasado de la denuncia de ilegitimidad en la ley 19.549

La denuncia de ilegitimidad fue finalmente regulada por ley 19.549, a travs

de una disposicin dedicada a los principios del procedimiento administrativo
(artculo 1) y en los siguientes trminos:
Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos se perder el derecho para articularlos; ello no obstar a que se
considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el superior, salvo que ste
dispusiera lo contrario por motivos de seguridad jurdica o que, por estar excedidas
razonables pautas temporales, se entienda que medi abandono voluntario del
5
Comadira cita el dictamen 96:400, referido a un caso en el que un ex agente penitenciario
cuestionaba una baja 14 aos despus de producida (Procedimiento administrativo y denuncia de
ilegitimidad, cit., p. 48).
derecho (art. 1, inciso e, apartado 6).
Como bien lo destaca Comadira en la obra anteriormente citada, 6 aunque en la
exposicin de motivos de esa ley no hay referencias expresas a la denuncia de
ilegitimidad, s las hay -en cambio- a la tradicional doctrina jurdica de la Procuracin
del Tesoro de la Nacin, lo que podra hacer pensar que el propsito de la ley fue
trasladar en bloque al plano normativo tal doctrina.
Sin embargo, hubo una limitacin importante: mientras la jurisprudencia de la
Procuracin habilitaba la denuncia de ilegitimidad para cualquier supuesto de
inadmisibilidad o improcedencia formal de los recursos, la ley slo lo acot al
supuesto de recursos extemporneos.
En conclusin, la denuncia de ilegitimidad fue recibida legislativamente con
un alcance menor al otorgado por la jurisprudencia de la Procuracin del Tesoro de la
Nacin que le dio nacimiento y desarrollo.7

3. El pasado de la denuncia de ilegitimidad en la doctrina

Como era de esperar, la denuncia de ilegitimidad goz del favor de la doctrina;

con la oposicin -empero- de autores de la talla de Marienhoff, quien fundaba tal
disenso en sntesis- en que la informalidad que caracteriza al procedimiento
administrativo no puede justificar el incumplimiento de los plazos o trminos
establecidos normativamente: ello no es informalidad deca- sino ilegalidad, por
lo que la denuncia tcita de ilegitimidad debera ser excluida de la ley nacional de
procedimiento en una futura reforma. 8
Entre quienes la aplaudieron se dieron importantes debates acerca de
cuestiones bsicas como su misma naturaleza jurdica, fundamento, legitimacin,
objeto de impugnacin, etc.
Atento a que la mayora de esas cuestiones conservan cierta renovada
actualidad, sern abordados en el captulo dedicado precisamente- al presente de la
denuncia de ilegitimidad.

4. El pasado de la denuncia de ilegitimidad en la jurisprudencia provincial

A nivel provincial, fueron en general las Cortes y Superiores Tribunales los

que, en ausencia de previsin expresa, admitieron este instituto.
As lo hizo la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe en autos
Mesa,9 en los que la parte actora invocaba con error- la ley nacional 19.549.
El Tribunal seal que a pesar de la inaplicabilidad, en el mbito provincial,
de las normas invocadas, no puede descartarse en nuestra Provincia la aplicabilidad de
esta institucin si se repara en que no existe en el mbito local una norma prohibitiva,
y que la doctrina y la jurisprudencia anteriores a la vigencia de aquellas normas la
admitan pese a la falta de previsin expresa, como ocurre en nuestra Provincia.
Lo propio hizo la Suprema Corte de Justicia de Mendoza en la causa

6
Pginas 49/50.
7
Comadira cita una conferencia de Adalberto Cozzi (coautor de la ley), pronunciada en la ciudad de La
Plata, en la que expresaba que el fin inspirador de la norma fue poner lmites al flujo de recursos que
pese a su notoria improcedencia, eran, no obstante, admitidos formalmente al amparo de la
construccin realizada por la Procuracin del Tesoro de la Nacin (op. cit, p. 50).
8
Marienhoff, Miguel S. A diez aos de vigencia de la ley nacional de procedimientos administrativos
y de su decreto reglamentario: valoracin de los mismos, La Ley 1982-D-708.
9
CSJPSanta Fe: A. y S. T. 94, p. 152; del 17.6.1992.
lvarez.10

II. El presente de la denuncia de ilegitimidad

Seala Halpern que la denuncia de ilegitimidad, tpicamente argentina como

vimos, se ha expandido a varios pases latinoamericanos y an europeos.11
Sin perjuicio de ello, y conforme a lo adelantado en la introduccin,
limitaremos nuestro anlisis a algunos aspectos de las realidades normativas,
jurisprudenciales y doctrinarias locales.

1. El presente de la denuncia de ilegitimidad en la legislacin

a. En la ley 19.549

El rgimen actual de la ley 19.549 deviene de la reforma introducida en el ao

1977 por ley 21.686.
Mediante esta ley se modific la determinacin del rgano con competencia
para considerar a la peticin como denuncia de ilegitimidad, sustituyndose al
superior por el rgano que hubiera debido resolver el recurso.
En su actual redaccin, la norma (artculo 1, inciso e, apartado 6; ley 19.549)
establece que Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos se perder el derecho para articularlos; ello no obstar a que se
considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el rgano que hubiera debido
resolver el recurso, salvo que ste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad
jurdica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que
medi abandono voluntario del derecho.

b. En las leyes provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

Once provincias argentinas, ms la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,

regulan expresamente a la denuncia de ilegitimidad: ocho provincias (Buenos Aires, 12

10
SCJMendoza: del 27.7.1990.
11
Halpern, David. Procedimiento Administrativo, AAVV, Tomo III, La Ley, p. 153, Buenos Aires.
2012.
12
Buenos Aires: ley 7647, art. 74: Exceptase de lo dispuesto en los artculos anteriores los plazos
establecidos para interponer recursos administrativos, los que una vez vencidos hacen perder el derecho
de interponerlos. No obstante, todo recurso interpuesto fuera de trmino ser considerado por el rgano
superior y si importa una denuncia de ilegitimidad se sustanciar, pudiendo ste revocar o anular el
acto impugnado.
Catamarca,13 Corrientes,14 Ro Negro,15 Salta,16 San Juan,17 Santa Cruz18 y Tierra del
Fuego19), ms la C.A.B.A.,20 para admitirla; tres (La Pampa,21 Formosa22 y
Tucumn23), para prohibirla (Tucumn con excepciones que, a nuestro modo de ver,
amplan formidablemente el mbito de aplicacin de la denuncia de ilegitimidad).
Tal como puede extraerse de las citas normativas que anteceden, de las
provincias que la admiten, slo dos (Ro Negro y Tierra del Fuego), ms la C.A.B.A.,
disponen expresamente la irrecurribilidad judicial del acto que resuelve la denuncia de
ilegitimidad.
A su vez, de las disposiciones de las provincias que la prohben surge patente
la positivizacin del ya mencionado criterio sostenido por el maestro Marienhoff.

13
Catamarca: ley 3559, art. 95. Exceptase de lo dispuesto en los artculos anteriores los plazos
establecidos para interponer recursos administrativos, los que a una vez vencidos hacen perder el
derecho a interponerlos. Ello no obstar a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad
por el superior, salvo que ste resolviera lo contrario por motivos de seguridad jurdica o que por estar
excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medi abandono voluntario del derecho.
14
Corrientes: Cdigo de Procedimientos Administrativos, artculo 15. Una vez vencido el plazo para
formular peticiones, opciones, interponer recursos administrativos, ejercer cualquier otro derecho
establecido por esta ley se perder el derecho para formalizarlos, salvo las excepciones establecidas por
la Ley. Ello no obstar para que se considere la presentacin como peticin o como denuncia de
ilegitimidad salvo, que se resolviere lo contrario por motivo de seguridad jurdica, o que, por estar
excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medi abandono voluntario del derecho.
15
Ro Negro: ley 2938, art. 75. Exceptanse de lo dispuesto en el artculo anterior, los plazos
establecidos para la interposicin de recursos administrativos, los que una vez vencidos, hacen perder
el derecho a interponerlos. No obstante, todo recurso interpuesto fuera de trmino, podr ser
considerado por el rgano superior, si tiene la entidad para importar una denuncia de ilegitimidad. En
su caso se sustanciar, pudiendo aquel revocar o anular el acto impugnado. Lo resuelto por la
administracin, respecto de una denuncia de ilegitimidad, no puede ser objeto de una accin
contenciosoadministrativa.
16
Salta: ley 5348, art. 156. Exceptase de lo dispuesto en los artculos anteriores los plazos
establecidos para interponer recursos administrativos, los que una vez vencidos hacen perder el derecho
a interponerlos. Ello no obstar a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el
superior, salvo que ste resolviera lo contrario por motivos de seguridad jurdica o que, por estar
excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medi abandono voluntario del derecho.
17
San Juan: ley 3784, art. 1, inc. e, apartado 6. Una vez vencidos los plazos establecidos para
interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos; ello no obstar a que se
considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el superior, salvo que ste resolviera lo
contrario por motivos de seguridad jurdica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se
entienda que medi abandono voluntario del derecho.
18
Santa Cruz: ley 1260, art. 1, inc. e, apartado 6. Una vez vencidos los plazos establecidos para
interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos, ello no obstar a que se
considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el superior, salvo que ste resolviera lo
contrario por motivos de seguridad jurdica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales se
entienda que medi abandono voluntario del derecho.
19
Tierra del Fuego: ley 141, art. 143. Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer
recursos administrativos se perder el derecho para articularlos. Ello no obstar a que se considere la
peticin como denuncia de ilegitimidad por el rgano que hubiere debido resolver el recurso, salvo que
ste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurdica o que, por estar excedidas razonables
pautas temporales, se entienda que medi abandono voluntario del derecho. La decisin ser
irrecurrible.
20
C.A.B.A.: decreto 1510/97; art. 94. Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer
recursos administrativos se perder el derecho para articularlos, quedando firme el acto. Ello no obstar
a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el rgano que hubiera debido resolver
el recurso, salvo que ste dispusiera lo contrario por motivos de seguridad jurdica o que, por estar
excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medio abandono voluntario del derecho. La
decisin que resuelva la denuncia de ilegitimidad ser irrecurrible y no habilitar la instancia judicial.
21
La Pampa: decreto 1684/79 (reglamentario de la ley 951), art. 4. Una vez vencidos los plazos
establecidos para interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos. En ningn
2. El presente de la denuncia de ilegitimidad en la doctrina y jurisprudencia.
Algunas cuestiones que an se suscitan

a. Naturaleza jurdica

No es dudoso que la denuncia de ilegitimidad constituye un mecanismo de

control de la legalidad a instancia del particular, quien tambin a travs de ella ejerce
el derecho constitucional a peticionar ante las autoridades.
Pero s es dudoso establecer a cul de las tcnicas que articulan el ejercicio de
ese derecho pertenece: denuncia, reclamo o recurso.
Como seala Comadira, la mayora de la doctrina la vincula al gnero
recursivo,24 aunque otorgndole distinto alcance al acto que la resuelve: con o sin
idoneidad para agotar la va administrativa previa y, en consecuencia, para habilitar el
respectivo control judicial.
A nuestro modo de ver, las distintas posiciones en torno a la naturaleza jurdica
de la denuncia de ilegitimidad en buena medida encarnan una distinta concepcin
previa sobre lo que es el recurso, el reclamo y la denuncia: slo ponindonos de
acuerdo sobre qu son esas tcnicas podramos recin hablar en rigor- de una distinta
concepcin sobre qu es la denuncia de ilegitimidad.
Con todo, y en tanto se reconozca su idoneidad para dar inicio a un
procedimiento administrativo en el que regirn los principios inherentes al mismo,
consideramos que la cuestin est perdiendo relevancia.
Como bien seala Seijas,25 determinar la naturaleza jurdica de la denuncia de
ilegitimidad resultara relevante si nos permitiera arribar a conclusiones diferentes en
cuanto a su admisibilidad y la procedencia del posterior control judicial, lo que no es
necesariamente as, salvo agregamos- que se haga de la esencia del recurso su
temporaneidad, o de la esencia del reclamo su idoneidad para agotar la va, o de la
esencia de la denuncia la titularidad de un inters simple; etc., con lo que
confirmamos que el problema no est slo en qu se entiende por denuncia de
ilegitimidad, sino en la previa concepcin sobre qu es un recurso, un reclamo, y una
denuncia.

b. Fundamento

caso el mero recurso rechazado por extemporneo ser considerado como denuncia de ilegitimidad.
22
Formosa: ley 971, art. 68. Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos, se perder el derecho para articularlo. En ningn caso el mero recurso rechazado por
extemporneo ser considerado como denuncia de ilegitimidad.
23
Tucumn: ley 4537, art. 39. Una vez vencido los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos, se perder el derecho para articularlos. En ningn caso, la presentacin extempornea
de recursos administrativos ser considerada como denuncia de ilegitimidad. Exceptase de lo
dispuesto en el presente artculo, los supuestos en que el acto fuere contrario al orden pblico o a las
buenas costumbres.
24
Comadira, Julio R. Procedimiento Administrativo, op. cit., p. 54; tambin en Procedimientos
Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada, op. cit.,
ps. 68/94). Comadira refiere exhaustivamente a las distintas posiciones: pararecurso (Abad
Hernando); recurso informal (Cassagne); recurso formalmente improcedente en su origen (Dromi);
modo de saneamiento de recursos extemporneos (Fiorini, Docobo, Hutchinson); recurso informal y
debilitado (Gordillo); especie de recurso presentado extemporneamente (Buj Montero, Morn).
25
Seijas, Gabriela. Procedimiento Administrativo y Denuncia de Ilegitimidad, en Procedimiento
Administrativo, AAVV, op. cit., Tomo II, p. 889.
 De conformidad a la Procuracin del Tesoro la denuncia de ilegitimidad
encuentra su fundamento en el inters que tiene el Estado en velar por el principio de
legitimidad de sus actos, correspondiendo a la Administracin agotar de oficio los
medios de prueba a su alcance para el correcto esclarecimiento de la situacin que se
plantee en consideracin al principio de la verdad material que rige el procedimiento
administrativo. Su examen y consideracin no es discrecional, sino que comporta una
verdadera obligacin, cual es la de considerar la posible ilegitimidad del acto
impugnado y revocarlo en caso de advertir errores o vicios, dado que en el
procedimiento administrativo imperan como principio el de la legalidad objetiva y el
de la verdad material por oposicin a la verdad formal.26
De ello se sigue su fundamento pblico: el inters pblico comprometido en la
juridicidad.
Pero, naturalmente, su fundamento no se agota en la satisfaccin del inters
pblico; por el contrario, ya su naturaleza jurdica -en cuanto tcnica de ejercicio del
derecho constitucional a peticionar ante las autoridades- nos indica que se extiende
tambin a la proteccin del inters del particular.
Su fundamento, pues, es mixto, tal como por lo dems- lo demuestran los dos
supuestos de inadmisibilidad de la denuncia de ilegitimidad: la seguridad jurdica y el
abandono voluntario del derecho.
Concluimos entonces en que la denuncia de ilegitimidad participa del
fundamento pblico y privado del procedimiento administrativo mismo, en el que se
instala y desarrolla.

c. Objeto de impugnacin

El objeto de impugnacin de la denuncia de ilegitimidad necesariamente habr

de coincidir con el objeto de impugnacin del recurso que no se interpuso en trmino.
Por ende, se limita a actos (declaraciones), no siendo admisible, pues, contra
operaciones, comportamientos, ni en general- hechos administrativos.
En este sentido, Halpern recuerda el dictamen 198:65 de la Procuracin del
Tesoro (del 12.8.1991) segn el cual no revistiendo la presentacin del agente el
carcter de un recurso extemporneo contra un acto administrativo, sino el de una
impugnacin a una liquidacin de haberes que no tiene tal carcter, y que segn se
expresa- no se ajust a los alcances del reconocimiento efectuado por dicho acto, no
cabe calificarla como denuncia de ilegitimidad, sino admitirla como una simple y
oportuna peticin o reclamo, sobre la que la Administracin an no se ha
pronunciado27.
En cuanto a los reglamentos, podrn ser objeto de denuncia de ilegitimidad los
que a su vez sean susceptibles de impugnacin directa; esto es, los llamados
reglamentos autoaplicativos.

d. Legitimacin

Desde luego, la lgica a aplicar respecto de la legitimacin es la misma que la

anteriormente utilizada para el objeto de impugnacin; por lo que decimos que para
interponer una denuncia de ilegitimidad debe titularizarse la misma situacin jurdica
subjetiva necesaria para interponer el recurso originario: en principio, un derecho
subjetivo o un inters legtimo.
26
Dictmenes: 211:470.
27
Halpern, David. Op. cit., p. 165.
 De ello se sigue que el mero inters simple no es, pues, idneo, para autorizar
la interposicin de una denuncia de ilegitimidad, aun cuando s habilita [] la
formulacin de simples denuncias.28
Salvo, claro est, que la naturaleza del derecho postulado imponga una distinta
solucin.
Tal el caso del derecho de acceso a la informacin pblica, para lo cual basta
un inters simple de conformidad al criterio sentado por la Corte federal en autos
CIPPEC, segn el cual en suma- la informacin pblica no es del Estado sino del
pueblo.29

e. El carcter obligatorio de su valoracin

No se han superado an las diferencias doctrinarias y jurisprudenciales

existentes respecto a este punto; aunque existe una clara tendencia mayoritaria a
considerar que la Administracin est obligada a considerar al recurso extemporneo
como denuncia de ilegitimidad.
As se seala que nunca ser legtima la decisin administrativa que rechace
un recurso con fundamento slo en su extemporaneidad; 30que su examen y
consideracin no es discrecional, sino que comporta una verdadera obligacin cual es
la de considerar la posible ilegitimidad del acto impugnado y revocarlo en caso de
advertir errores o vicios, dado que en el procedimiento administrativo imperan como
principio el de la legalidad objetiva y el de la verdad material por oposicin da la
verdad formal;31 por lo que el recurrente tiene, por ende, el derecho subjetivo a que
su recurso extemporneo se admita como denuncia de ilegitimidad y, en su defecto, a
que el acto que la desestima est causado en las circunstancias aprehendidas
legalmente a ese fin: razones de seguridad jurdica o transcurso de razonables pautas
temporales, indicativas del abandono voluntario del derecho.32
En similar sentido, la jurisprudencia ha expresado que todo recurso
formalmente improcedente configura una denuncia de ilegitimidad que permite al
administrador autojuridizarse", y que est obligada a tratar, en aplicacin de los
principios que rigen el procedimiento administrativo: legalidad, oficialidad, verdad
material, informalismo.33
Naturalmente, de esta cuestin depende si procede o no el amparo por mora
ante el silencio de la Administracin en resolver una denuncia de ilegitimidad; entre
otras cuestiones que aportan a definir el futuro mismo de la denuncia de ilegitimidad.

f. La seguridad jurdica como causal de inadmisin

En este mismo espacio acadmico (pero hace ya 9 aos) Jorge Salomoni

recordaba que la seguridad jurdica poda ser analizada desde un punto de vista formal
(como la seguridad del Derecho; la certeza y la previsibilidad del Derecho y la certeza
de la accin); y la seguridad jurdica en sentido material (donde al anterior significado
se aade el sentido de seguridad a travs del Derecho respecto a todo aquello que
28
Comadira, Julio Rodolfo. Procedimiento administrativo, cit., p. 71.
29
CSJN: CIPPECC C/ EN M Desarrollo Social - dto. 1172/03 s/ amparo ley 16.986, C. 830. XLVI,
del 26.3.2014. L.L. del 7.4.2014).
30
PTN: Dictmenes 169:271.
31
PTN: Dictmenes 211:470; 233:557, del 23.6.2000.
32
Comadira, Julio R. Procedimiento administrativo, cit., p. 80.
33
STJChubut: D.G. y otro contra Pcia. del Chubut y otros sobre Demanda contencioso
administrativa, 8.11.2004, SUQ0015736.
busca garantizar y proteger el Estado Social).
Y luego de sealar que tanto en la teora formal como en la material el
principio de la seguridad jurdica juega en favor del particular en su relacin con el
Estado exigiendo certeza y prestaciones efectivas por parte del Estado para la
realizacin de la dignidad humana-, conclua: por lo tanto, la seguridad jurdica no
se instituye, en principio, en favor del Estado en su relacin con los particulares, por
lo que es dable sostener que la procedencia de la denuncia de ilegitimidad se basa,
precisamente y a contrario, en el estudiado principio de seguridad jurdica.34
La solucin debe guardar cierta correspondencia con el respectivo rgimen de
invalidez de los actos administrativos y las posibilidades que tiene la propia
Administracin de retirar de oficio los actos ilegtimos.
De ese modo, si de conformidad a un determinado ordenamiento jurdico la
Administracin puede retirar de oficio un acto en cualquier tiempo sin violentarse la
seguridad jurdica, as tambin debera razonarse a los fines de valorar la seguridad
jurdica como causal obstativa de una denuncia de ilegitimidad.
La seguridad jurdica, pues, es una: ya sea para retirar o no retirar un acto, y ya
sea de oficio, a travs de un recurso, o a travs de una denuncia de ilegitimidad.
A su vez, si el respectivo rgimen de invalidez administrativa parte de la
distincin entre nulidad absoluta y relativa, otorgando carcter imprescriptible a la
primera, la seguridad jurdica como obstculo a una denuncia de ilegitimidad en
principio no podra tener cabida.

g. El exceso de razonables pautas temporales indicativas del abandono

voluntario del derecho

La doctrina parece haber superado la cuestin acerca de si el exceso de

razonables pautas temporales indicativas del abandono voluntario del derecho es de
apreciacin discrecional, o si, en cambio, se trata de conceptos jurdicos
indeterminados.
Nos inclinamos, como lo hace Comadira, 35 por la segunda alternativa, lo que,
agregamos, incide decisivamente en el alcance del control judicial.36
S sigue suscitando polmicas, en cambio, cmo valorar la configuracin de
este supuesto que obsta a la admisibilidad de la denuncia de ilegitimidad.
Ocurre que, como dice Snchez,37 la ley 19.549 incurre en una grave
incongruencia: intentar desentraar un acto interno de la voluntad teniendo en cuenta
solamente el mero transcurso del tiempo; y -en verdad- no puede hacerse derivar del
mero transcurso del tiempo (aspecto objetivo) la voluntariedad del abandono (cuestin
subjetiva), lo que da lugar a las ms dismiles y caprichosas soluciones doctrinarias.
34
Salomoni, Jorge. Denuncia de ilegitimidad, seguridad jurdica y derechos fundamentales, en
Cuestiones de Procedimiento Administrativo, Jornadas organizadas por la Universidad Austral,
Facultad de Derecho, AAVV, RAP, p. 920/921, Buenos Aires, 2006.)
35
Comadira, Julio Rodolfo. Procedimiento administrativo, cit., ps. 75 y ss.
36
Antes de ahora hemos sealado que la inclusin de conceptos que no se ajustan a definiciones
categricas en el ordenamiento, no necesariamente impone a la Administracin en todos los casos slo
una alternativa de obrar; ocurre que la opcin por una interpretacin posible (discrecionalidad
interpretativa) resultar excluyente de otras, lo que va a justificar un mayor esfuerzo argumentativo por
la Administracin y, a la par, una mayor densidad de control judicial (Lisa, Federico Jos. Una
revisin de los lmites de la actividad discrecional de la Administracin Pblica, en El Derecho
Administrativo hoy. 16 aos despus, A.A.V.V., Jornadas organizadas por la Universidad Austral,
Facultad de Derecho, Ediciones RAP, ps. 131/157, Buenos Aires, 2013. En similar sentido, ver
fundamentos propios en causa Soto (CCA1Santa Fe, del 4.12.2009).
37
Snchez, Alberto M. Op. cit., ps. 315 y 316.
 Agrega Snchez que el abandono voluntario se nutre de dos componentes: uno
objetivo (el abandono que en principio se presume del transcurso del plazo para
recurrir) y uno subjetivo (su carcter voluntario), siendo el administrado quien debe
demostrar que no tuvo voluntad de abandonar el derecho, porque es el nico que
puede hacerlo con objetividad y precisin.
En este punto nos parece fundamental atender a los criterios restrictivos sobre
la renuncia a los derechos; y como propone Halpern, a los principios generales del
derecho de las obligaciones y del Cdigo Civil en materia de expresin de la voluntad
contenidos en los artculos 873, 874 y 918.38
Debe tambin computarse que lo que aqu se supone renunciado no es slo el
derecho substancial en juego, sino en el estado actual de la jurisprudencia- la tutela
administrativa y judicial efectivas.
Consideramos que a los fines de establecer la voluntariedad o no del abandono
es de decisiva trascendencia la existencia de normas que impongan en la notificacin
del acto qu recurso debe interponerse, en qu plazo y, podramos agregar, las
consecuencias que se siguen de su no interposicin en trmino.

h. Los efectos de la decisin

ste es el gran tema de la denuncia de ilegitimidad, y el que -junto a la suerte

de otras instituciones conexas- tambin delinear su futuro.
Como es sabido, la cuestin gira en torno a la revisibilidad judicial del acto
que decide una denuncia de ilegitimidad.
No subsiste debate acerca de que s es revisable judicialmente la desestimacin
de una denuncia de ilegitimidad por razones formales; esto es, por razones de
seguridad jurdica o abandono voluntario del derecho, caso en el que se debatir
judicialmente slo estas cuestiones.
Tampoco es dudosa la revisibilidad judicial del acto que resuelve una denuncia
de ilegitimidad y que resulta ilegtimo en s mismo, caso en el que tambin- el
control judicial se limitar slo a ese acto pudiendo el recurrente obtener nada ms
que el dictado de un nuevo pronunciamiento administrativo sobre la denuncia de
ilegitimidad.
Y tambin merecen control judicial las denuncias de ilegitimidad
errneamente calificadas y resueltas por la Administracin como recursos.
Esta solucin fue criticada por Comadira (con fundamento en que encubre la
dispensa de un plazo no disponible para la Administracin), 39 pero sostenida por la
jurisprudencia con base en el necesario respeto a lo decidido por la
Administracin.40 Es ms, la Procuracin del Tesoro avanz sobre esta lnea
sosteniendo que ni siquiera la propia Administracin en su sede puede volver sobre un
recurso que ha sido tratado y resuelto como tal, para calificarlo como denuncia de
ilegitimidad.
Este criterio se sostiene sobre la base de dos principios: la teora del acto
propio, por la cual el Estado es el primer obligado tico y jurdico a actuar en
forma coherente con el comportamiento jurdico que ha sostenido en el pasado; y el
ms novedoso principio de no retroaccin, segn el cual cuando la Administracin
habilit un procedimiento y se encuentran firmes los actos que lo componen, no

38
Halpern, David. Op. cit., ps. 158/159.
39
Comadira, Julio Rodolfo. Procedimiento administrativo, cit., p. 68.
40
CNACAF, Sala 3, causa Wolcken, del 8.9.1988; LL 1989-B-567; DJ 1989-2-57.
resulta admisible producir una retroaccin que cambie su rumbo.41
Pero el tema verdaderamente es complejo cuando la denuncia de ilegitimidad
es rechazada por la Administracin por razones de fondo.
Es por todos conocido que la mayora de la jurisprudencia y doctrina sostiene
la irrevisibilidad judicial de tales rechazos.42
Se trata del criterio sentado por la CSJN en autos Gorordo, 43 el cual
reiteramos- ha sido aceptado por la mayora de los tribunales, 44 por la Procuracin del
Tesoro, 45 y por la mayora de la doctrina.
Sin embargo, se observan importantes avances jurisprudenciales y doctrinarios
a favor de la revisibilidad judicial de los actos que rechazan denuncias de ilegitimidad
por razones de fondo.
En el mbito jurisprudencial se destacan los precedentes porteos Frvega y
Solito.46
En cuanto de autores se trata, mencionamos a Rejtman Farah, 47 Balbn,48

41
Dictmenes 241:249; 252:48; 267:79, 275:41, y, ms recientemente 282:383 del 5.9.2012.
42
En cuanto al nivel legislativo, aunque -como vimos- slo tres ordenamientos vedan expresamente el
control judicial en estos casos (Ro Negro, Tierra del Fuego y Ciudad Autnoma de Buenos Aires),
deben tambin computarse las normas procesales administrativas que excluyen la revisin de actos
firmes, o que son reproduccin o ejecucin de actos consentidos.
43
Fallos 322:73.
44
CNACAF: tanto con anterioridad a Gorordo (Sala 3: Quiroga, del 18.7.1995; Sala 5: MS Auto
Sport SA, del 13.9.1995), como con posterioridad a Gorordo (Sala 4: De la Vega, 13.9.2001; Sala
3: Silva, 18.9.2005; Sala 2: Amarillo, 3.9.2002; Prez, 13.11.2008, PK2, 16.4.2009. Plenario
Fernndez (25.8.2010). CNASS: Sala 1: Furman Sami, del 28.8.2006; Garca, del 5.2.2007;
Universidad de Buenos Aires, del 29.2.2008. SCJBuenos Aires: con anterioridad a Gorordo
(Hotelera, del 25.6.1991) y con posterioridad (Sujonitzki, del 12.9.2001; Cicalesi, del 26.2.2003;
Sciutto, del 8.2.2006; Oviedo, del 4.10.2006). CCAMar del Plata: Brocal del 17.5.2012.
CCACCMSan Juan: Bustos (Sala 3; 11.2.2011; RCJ 5657/11). CSJSanta Fe: Niisawa, A. y S. T:
170, p. 411; del 4.4.2001). CCA1Santa Fe: ELMECO, A. y S. T. 6, p. 374, del 2.11.2006. CCA2Santa
Fe: Rodrguez (A. T. 1, p. 246) y Mio (A. y S. T. 22, p. 271). CCA1Tucumn: Liacoplo, del
27.4.1999. STJChubut: CM y Ca SC, del 1.4.2003. CJCatamarca: Kaswalder, del 20.9.2010; etc.
45
Por todos, Dictmenes 262:421: Una vez vencido el plazo para interponer un recurso, el
administrado perdi el derecho de defensa que la ley le confiri, y asumir que puede seguir recurriendo,
es lo mismo que decir que los plazos para interponer recursos, carecen de sentido o virtualidad.
46
CCAyT CABA: Sala 1, primero fue la disidencia de Balbn in re Osmifa SA, del 10.9.2001;
despus fue la Sala en Solito, del 1.3.2011. En cuanto a la Sala 2, es conocida la causa Frvega del
28.12.2006. Se declar la inconstitucionalidad del artculo 94 del decreto 1510/97.
47
Rejtman Farah, Mario. La posibilidad de impugnar judicialmente el acto que resuelve una denuncia
de ilegitimidad, comentario al fallo Frvega, en Suplemento JA de Derecho Administrativo,
25.7.2007, Lexis Nexis; y en JA 2007-III-108; tambin en Summa de Derecho Administrativo.
Doctrina Legislacin Jurisprudencia. Revista de Derecho Administrativo. Jurisprudencia Argentina.
Tomo I, Abeledo Perrot, ps. 1131/1136, Buenos Aires, 2013; ver tambin Impugnacin judicial de la
Actividad Administrativa, La Ley, p. 77, Buenos Aires, 2000.
48
Balbn, Carlos F. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, La Ley, p. 639, Buenos Aires,
2010.
Snchez,49 Gordillo,50 Mairal,51 Petrella,52 Villasur Garca,53 entre otros doctrinarios
que se van sumando a esta tendencia favorable al pleno control judicial de la denuncia
de ilegitimidad.
Sin dejar de considerar la complejidad del tema, recordamos que la negacin
del control judicial en estos casos se basa en la siguiente afirmacin: en el
procedimiento administrativo no da lo mismo ser diligente que negligente.
Concretamente, la Corte federal seala en autos Gorordo que la garanta de
defensa no ampara la negligencia de las partes; y que no se puede colocar en un pie
de igualdad al particular que se comporta en forma negligente respecto de aquel que
acta con diligencia para proteger sus derechos.
Pues bien: si de diligencia y negligencia se trata, entendemos que no es posible
prescindir de los criterios sobre la culpa.
La culpa dicen los que saben de ella- 54, requiere necesariamente la
imputabilidad, pues supone la ponderacin de las circunstancias para hacer un juicio
de previsibilidad de las consecuencias del propio actuar; de tal modo, la conducta
cuyos efectos no pueden preverse no puede ser reprochada.
Si eso es as, podramos preguntarnos acerca de si es previsible para el hombre
comn quien en el mejor de los casos intuye epidrmicamente la existencia de plazos
de prescripcin- la existencia de breves plazos para recurrir.
Recordemos que el rostro55 de la culpa elegido por la jurisprudencia es la
negligencia; y que la negligencia es la omisin de aquellas diligencias que exigiere la
naturaleza de la obligacin y sus circunstancias, dndose como ejemplo tpico el del
sujeto que procede a la quema de malezas y se retira del campo sin verificar que el
fuego est absolutamente apagado.
Como se observa, un caso bien distinto al del sujeto buen padre de familia
quizs- que deba interponer, en un breve plazo, un preciso recurso administrativo
previsto en un ordenamiento fisionado, y no lo hizo.
Por ello, la cuestin desde esta ptica- exige preguntarnos si no nos
estaremos manejando con los estndares propios de la negligencia profesional, y, a la
par, condenando al administrado aun al buen padre de familia, hombre medio,
comn- por mala praxis.
Es por eso que insistimos en la importancia de advertir al administrado acerca
de los recursos que debe interponer, plazo y consecuencias de la omisin.

i. Denuncia de ilegitimidad y tutela cautelar

49
Snchez, Alberto M. Op. cit., ps. 320/321. Coherente con su criterio acerca del abandono voluntario,
Snchez admite la revisin judicial aunque partiendo de la base de que es el interesado quien debe
probar que no hubo negligencia de su parte; esto es, que la no presentacin de recursos no le es
imputable y, en razn de ello, se le ha permitido cuestionar el acto administrativo, aun a pesar del
vencimiento de los plazos para recurrir.
50
Gordillo, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, 4. edicin, Fundacin de
Derecho Administrativo, ps. VIII-11 y ss., Buenos Aires, 2000.
51
Mairal, Hctor. Control Judicial de la Administracin Pblica, T. I, Ed. Depalma, p. 342, Buenos
Aires, 1984.
52
Petrella, Alejandra. Procedimiento Administrativo, AAVV, Directores Hctor Pozo Gowland y
otros, op. cit., Tomo V, p. 272.
53
Villasur Garca, Mara A. La denuncia de ilegitimidad como tcnica de control de la actuacin
administrativa. Avances en la doctrina de PTN y en la jurisprudencia, RDA 2007-61-951; y en
Summa de Derecho Administrativo, op. cit., ps. 1137 y ss.
54
Kemelmajer de Carlucchi, Ada y Parellada, Carlos. En Responsabilidad Civil, AAVV, tomo 9, 1.
Reimpresin, Hammurabi, p. 142, Buenos Aires, 1993.
55
dem, p. 143.
 Por ltimo, la importancia actual de la tutela cautelar aconseja hacer alguna
breve referencia respecto de cmo se articula con la denuncia de ilegitimidad.
En ese orden, observamos que la admisin de la tutela cautelar depender de la
posicin que se tenga en orden a la revisibilidad judicial de la denuncia de
ilegitimidad: una revisibilidad plena autorizar tanto la tutela cautelar autnoma como
la incidental; en cambio, el sostenimiento de su irrevisibilidad judicial slo permitir
la posibilidad de obtener tutela cautelar autnoma, mbito en el cual -pensamos- los
criterios materiales de decisin debern al menos transitar por los propios del fumus
non mali iuris.

III. El futuro de la denuncia de ilegitimidad

El futuro de la denuncia de ilegitimidad, como el de toda institucin jurdica,

va a depender -en muy buena parte- de lo que decidan los legisladores y los jueces,
pero no slo sobre ella, sino especialmente sobre otros temas e instituciones del
ordenamiento jurdico en el que se integra y desarrolla.
Veamos algunas de esos temas e instituciones de cuyo futuro depender
tambin el de la denuncia de ilegitimidad.

1. Denuncia de ilegitimidad y agotamiento de la va administrativa previa

Sin dudas, el futuro de la denuncia de ilegitimidad ir de la mano de la

exigencia del agotamiento de la va, pues la denuncia de ilegitimidad, en efecto, no
tiene cabida, ni sentido, en los casos en que no corresponde agotar la va
administrativa previa.
En ese sentido, se van sumando excepciones a esta exigencia que, en veinte de
las veintitrs provincias argentinas, tiene consagracin constitucional.
Tal el caso del amparo, y, en algunos sistemas (slo en algunos sistemas), la
tutela de los intereses difusos, los procesos sumarsimos, las acciones declarativas de
inconstitucionalidad, las mere declarativas en general, demandas de repeticin, daos
y perjuicios por responsabilidad extracontractual, etc.
Se agrega a estas excepciones el principio de la ineficacia cierta, el cual, como
lo ha establecido la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, no necesita consagracin legal expresa (plenario Crdoba,
del 18.5.2011).

2. Denuncia de ilegitimidad y acto consentido

De igual manera, el futuro de la denuncia de ilegitimidad va a depender de la

mayor o menor fuerza que se le reconozca a la tcnica del acto consentido.
As, la suerte de la denuncia de ilegitimidad no va a ser la misma en los
sistemas de control judicial basados en la irrevisibilidad de los actos consentidos, que
en los sistemas, como el neuquino o el propuesto por el Cdigo Procesal
Administrativo Modelo para Iberoamrica, donde esta tcnica prcticamente no existe
ms que para reiniciar el proceso si no estuvieren vencidos los plazos de prescripcin.

3. Denuncia de ilegitimidad y procedimiento administrativo

Naturalmente, el futuro de la denuncia de ilegitimidad depender del futuro

mismo del procedimiento administrativo en el que se inserta.
En este sentido, mencionamos el interesante trabajo de Tawil que lleva como
ttulo, precisamente, Sobre el futuro del procedimiento administrativo 56, y en el que
formula algunas propuestas a tener en cuenta: revalorizar el principio de colaboracin
como eje del proceso de cambio, erradicndose la idea del enfrentamiento entre la
Administracin y los administrados; obtener el favor de los administrados, en el
sentido de que ellos recurran al procedimiento administrativo no por imposicin legal
sino para asumirlo como medio de solucionar conflictos; y en fin, antes que la
eliminacin del procedimiento administrativo, su reformulacin y jerarquizacin,
hacindolo imprescindible, no por imposicin legal, sino por el propio peso de su
utilidad y eficacia.

4. Denuncia de ilegitimidad y divisin de poderes

El futuro de la denuncia de ilegitimidad en cuanto institucin que coadyuva a

definir la dinmica de las relaciones entre la Administracin y los Tribunales- puede
depender tambin de la concepcin misma sobre el principio de divisin de poderes.
En ese orden, si bien es cierto que la divisin de poderes es una exigencia
federal, tambin lo es que la precisin exacta de su alcance es una cuestin local.57
De ello se sigue, en lo que a nosotros interesa, que el mencionado criterio
Gorordo no constituye una doctrina que vincule sin ms a las provincias y la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, quienes desde luego- son soberanas para delinear el
alcance mismo del principio y, en consecuencia, los efectos de la decisin que rechaza
por razones de fondo una denuncia de ilegitimidad.

5. Denuncia de ilegitimidad y Estado de Derecho

Naturalmente, el futuro de la denuncia de ilegitimidad depende asimismo del

apego de la Administracin al Derecho: frente al desprecio sistemtico y deliberado
de la juridicidad, no hay denuncia de ilegitimidad, ni institucin alguna que pueda
tener algn futuro.

6. Denuncia de ilegitimidad y moral

Y depende tambin, y como siempre, de cunto le interesa al Estado la moral.

Al respecto recordamos que la Procuracin del Tesoro ha referido a la
dimensin moral de la denuncia de ilegitimidad en los siguientes trminos: Los
argumentos esgrimidos en el sentido de que la denuncia de ilegitimidad contemplada
en la Ley N 19.549 no es admisible cuando, como en el caso, se encuentran previstos
recursos especficos ante el Tribunal Fiscal de la Nacin o ante la justicia, no
constituye un criterio que sirva para resolver este conflicto con justicia. En primer
lugar, porque si la Administracin se encuentra obligada a preservar la legitimidad de
su accionar, esa obligacin abarca todo su mbito y no solamente un rea
56
Tawil, Guido Santiago. En Procedimiento Administrativo, AAVV, Tomo II, La Ley, ps. 1/24,
Buenos Aires, 2012.
57
La CSJN ha sealado en autos Marincovich (del 1.8.2013) que La necesidad de armona entre
las provincias y el Estado Nacional [] debe conducir a que las constituciones de Provincia sean, en
lo esencial de Gobierno, semejantes a la nacional []. Pero no exige, ni puede exigir que sean
idnticas, una copia literal o mecnica, ni una reproduccin ms o menos exacta e igual de
aqulla (considerando 11; la cursiva es del texto, y corresponde a la cita que hace la Corte a
Joaqun V. Gonzlez).
determinada. Es que la Administracin es, a la vez, un ser jurdico y moral que debe
respetar el principio de legalidad aun a costa de perder el estado de no litigiosidad de
un derecho a su favor. Es, justamente, en la figura de la denuncia de ilegitimidad,
donde esta dimensin moral aparece ms claramente.58

58
Dictmenes 262:241.