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LECCIONESPARA ALUMNOSD~SCOLOS(~'
SUMARIO:
l. EL MERCADO NO ES PERFECTO, PERO SUELE SER MEJORQUE EL MO-
NOPOLIO
II. LOS FALLOS DEL MERCADO, CON FRECUENCIA, SONTAMBIN FALLOS
DE LA REGULACIN
111. ALGUNAS EXIGENCIASDE LA R E G U L A C I ~ SECTORIAL
N
IV. LA RESBALADIZA MISIN DE LA REGULACIN D E P R O M O V E R Y DE-
- FENDER LA C O M P E T E N C I A
V. LO QUE ES Y LO QUE NO DEBE SER EL D E R E C H O DE LA C O M P E T E N -
CIA
VI. ELTRAJE DEL E M P E R A D O R : LOS LLAMADOS REGULADORES, A LOS QUE
SIEMPRE SE CONOCICOMO A D M I N I S T R A C I O N E S I N D E P E N D I E N T E S
(1) *) Mi dedicacin al Derecho Administrativo se debe a que hace ya no pocos aos tuve
la fortuna de ser alumno del profesor ARINO, en las aulas del viejo edificio de la Facultad
de Derecho de Valladolid, impenetrables a las nieblas del Pisuerga y del Esgueva. Entre
otras muchas, le rebosa una de las ms preciosas cualidades que requiere el docente:
la capacidad para transmitir entusiasmo por el objeto estudiado. A ello se aade -por
destacar solo otra de sus virtudes- su capacidad de hacerse las preguntas pertinentes,
que disparan directamente al ncleo del problema, y una dialctica a la que no es fcil
oponerse. Desde entonces, su magisterio no ha dejado de acompaarme. D e ah que la
redaccin de estas pginas sea para m un momento de profunda emocin
O LA LEY 11 79
La regulacin del mercado. Lecciones para alumnos dscolos
(2) WHISH,R., Competition Law, 6Ihedit., LexisNexis, 2009, pgs. 6 y SS.; JONES, A,, SUFRIN, B.,
EC Competition Law, 2nd. Edition, Oxford University Press, Oxford, 2004, pgs. 6 y 5s.
(3) No hay acuerdo, en absoluto, entre los expertos, sobre el nmero indispensable para
hacer posible el mercado en un sector determinadon. LPEZ DECASTRO GARC~A-MORATO,
L., ARINOORTIZ,C., Derecho de la competencia en sectores regulados. Fusiones y adqui-
siciones, control de empresas y poder poltico, Comares, Granada, 2001, pg. 273.
(4) LACUNA DEPAZ,J. C., Servicios de Inters Econmico General, Civitas, Madrid, 2009.
1 1 80 @ LA LEY
obstculos gubernamentales para la adquisicin del control de empresas
nacionales, etc.). Adems, hay que aceptar que -en la mayor parte de los
casos-, la concurrencia ser siempre limitada, incluso a nivel europeo.
Con todo, no pueden tambin dejar de reconocerse los progresos que se
han alcanzado en este campo. En las dos ltimas dcadas, se han des-
mantelado la mayor parte de las barreras legales que dejaban extramuros
del mercado interior a las grandes actividades econmicas, encerradas en
monopolios nacionales. Las autoridades estatales actan de forma ms co-
ordinada, tienen ms experiencia y mayor cualificacin tcnica, mientras
que los operadores dominantes no han dejado de verse inquietados por
una competencia que les ha forzado a mejorar sus prestaciones. En algunos
casos, se ha transformado por completo el sector (telecomunicaciones~5~,
transporte areo), con beneficios claros, en trminos de eficiencia y satis-
faccin del consumidor.
(5) LAGUNADE PAZ, J. C., Telecomunicaciones: Regulacin y Mercado, 3" edic., Aranzadi,
201 o.
(6) Frente a lo que a veces se ha dicho, en general, la aregulacin econmica no nos descu-
I ~ r enuevas tcnicas, ni desde luego nos sita ante un rtnuevo Derecho Administrativo.
Se trata sim~lementede la a ~ l i c a c i nde los tradicionales instrumentos de intervencin,
adaptados a las nuevas circunstancias tecnolgicas, econmicas y sociales en que se
encuentran los sectores liberalizados. La sregulacin econmica, sobre todo, se traduce
en medidas de ordenacin y supervisin, completadas con otras de carcter ablatorio,
sujetas todas ellas al universal control de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Esta
apreciacin no tiene un simple valor terico: permite la aplicacin de todo el arsenal
de principios y reglas que durante decenios la doctrina, jurisprudencia y legislacin han
generado en relacin con estas tcnicas. En el Derecho, nada ms difcil -ni ms inse-
guro- que la novedad. Vid. BETANCOR, A,, Regulacin: mito y Derecho. Desmontando
e l niito para controlar l a intervencin de los reguladores econmicos, Civitas, Madrid,
201 o.
La regulacin del mercado. Lecciones para alumnos dscolos
Sin embargo, la experiencia ensea que, con frecuencia, los fallos del
mercado son tambin fallos de la regulacin. La crisis financiera internacio-
nal de 2007, precisamente, ha destapado serias carencias en la n ~ r r n a t i v a ~ ~ ~ :
desde la ingeniera financiera que permita construir castillos en el aire de
los derivados [Finally, the banks got directly involved in garnbling (...)))]'lO)
hasta el dbil rgimen hipotecario estadounidense (mortgage), en el que a
la limitacin de la responsabilidad patrimonial se unen las inseguridades
que provoca la falta de un Registro de la Propiedad. Los boquetes abiertos
por los fallos de la regulacin estn siendo apresuradamente taponados. El
grupo internacional de reguladores (Basilea 111) acaba de acordar un endu-
recimiento de la normativa en materia de capital, solvencia y transparencia
de las entidades financieras.
(7) MART~NEZ LOPEZ-MUNIZ, J. L., aEn torno a la nueva regulacin de los servicios esenciales
econmicos en red. ( A propsito de la nueva Ley General de Telecomunicaciones y su
sistema conceptual)*, Libro Honlenaje alprofesor R. Martn Mateo, 1998, pg. 15.
(8) ARIOORTIZ, C., Sobre el significado actual de la nocin de servicio pblico y su rgi-
men jurdico. (Hacia un nuevo modelo de regulacin), en ARIO O R T I ZC.,
, DE LA CuE-
TARA MART[NEZ, J. M., MART~NEZ LPEZ-MUNIZ, J. L., El nuevo Servicio pblico, ~ a r c i a PonS,
l
Madrid, 1997, pg. 25.
(9) Forme key elements of new regulation must involve greater transparency and bettersu-
pervision. Self-regulation didn't workn (KROES,N.,<<Competition policy and tlie crisis. The
Commission's approach to banking and b e ~ o n d nCompetition
, Policy Newsletter, nm.
1 , 201 O, pg. G.
(10) STICLITZ, J., Freefall. America, free markets, and tlie sinking o i t h e World economy, Norton,
New York, 201 0, pg. 6.
(1 1 ) s (... j whatever system we design, there will be those who will figure out how to circum-
vent the regulations and rules put in place to protect us. The World, too, cvill change, and
regulat~onsdesigned for today iwill work Nnperfectly in the economy of the mid-tiwenty-
first Century. But the aftermath of the Great Depression, we did succeed in creating a
regulatory structure that served us well for a half Century, promoting growth and stability
(. ..I in the Iiope that w e can d o so again),. STICLITZ,J., Freefall ..., cit., pg. XXV.
Derecho Administrativo y regulacin econmica
(1 2 ) ciBut the mortgage companies could not have done their mischief without being aided
and abetted by the banks and rating agencies (...). The rating agencies, which should
have checked the growth of these toxic instruments, instead gave them a sea1 of approval,
which encourage others (...) to buy them (...). In short, America's iinancial markets had
failed to perform their essential societal iunctions o i managing risk, allocating capital,
and mobilizing savings while keeping transaction costs loiw. Instead, they had created
risk, misallocated capital, and encouraged excessive indebtedness while imposing high
transaction costsx. STIGLITZ, J.,Freefall ..., cit., pg. 7.
(1 3 ) , LAMPERT,S., Finanzmarktregulierung. Welche Regelungen empfehlen sich fr
W E N D TR.,
den deutschen und europaischen Finanzsektor? Stand und Perspektiven der MaPnahmen
zur Stabilisierung des Finanzsystems, DVBI, 16, 201 0, pgs. 1007-1 008.
(14) Reglamento (CE) nm. 106012009, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre las
agencias de calificacin crediticia, de 16.9.2009 ( D O L 302, de 17.1 1.2009).
(1 5 ) http://ec.europa.eu/internal~markeVconsultations/docs/201 Olcralcpaper-en.doc.
(1 6) LAGUNA DE PAZ, J .C., Telecomunicaciones..., 3" edic., cit., pgs. 157 y SS. e ({Internet en
un cruce de caminos: jneutralidad o gestin razonable de las infraestructuras!., REDA,
nm. 141, 2009, pgs. 43 y 5s. Vid. la reciente FCC, Open lnternet Order, de21.12.2010
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O/db1223/FCC-10-201Al.
[http://transition.fcc.gov/DaiIy~Releases/Daily~Business/201
pdil.
11 7 ) As por ejemplo: en los servicios vinculados a grandes iniraestructuras, los costes fijos
son muv altos, mientras que los costes variables son muy bajos (a veces, incluso prxi-
mos a cero); la mayor parte de las empresas son multiproducto, lo que hace que la
produccin (infraestructura) tenga costes comunes, resultando muy difcil su asignacin
individualizada; el cambio tecnolgico comporta una dificultad aadida para contabili-
zar los costes de las empresas.
(18) STPl de 30.1.2007, T-340103, France Tlcom (antes Wanadoo) v. Comisin, marginales
129 y SS.
1184 O LA LEY
Derecho Administrativo y regulacin econmica
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%,. 111. ALGUNAS EXIGENCIAS D E LA REGULACIN
SECTORIAL
1. En una economa de mercado, la regla debe ser la libertad econmi-
ca. Las restricciones a la libertad de empresa (art. 38 CE) -aunque posi-
bles-, deben ser necesarias, adecuadas y proporcionadas. En otro caso,
la regulacin no solo resultar lesiva para los derechos y libertades de los
ciudadanos, sino que representar tambin un obstculo para la actividad
econmica(1g).Este principio tiene mltiples manifestaciones, entre las
que pueden destacarse las siguientes:
(19) As, por ejemplo +n el sector financiero-, la Comisin Europea advierte de la necesi-
dad de cooperar activamente con los Estados miembros para garantizar una aplicacin
correcta de la normativa comunitaria y evitar la adopcin de disposiciones superfluas
((~sobrerregulacin~)). Libro Blanco sobre la Poltica de los servicios financieros 2003-
2010a, pg. 6.
(20) L~PEZ-JURADO, F. B., Tcnicas especficas de los servicios en red)), en M u c ~ o zMACHADO,
S., ESTEVE PARDO,J. (Dirs.), Derecho de la regulacin econmica, vol. I (Fundamentos e
instituciones de la regulacin), lustel, Madrid, 2009, pgs. 824-825.
(21 MART~NEZ L~PEZ-MUNIZ, J. L., La regulacin econmica en Espaa, en ARINOORTIZ, C., D E
LA CVTARA MAKT~NEZ, J.M., MART~NEZ LPEZ-MUIZ,J. L., El nuevo servicio pblico, Marcial
Pons, Madrid, 1997, pgs. 227-228.
122) FERNANDO PABLO,M. M., Derecho General de las Telecomunicaciones, Colex, Madrid,
1998, pg. 154.
La regulacin del mercado. Lecciones para alumnos dscolos
(23) As, por ejemplo, en algunos casos, el legislador parece aceptar el carcter de cuasirno-
nopolio de las redes de distribucin de electricidad. La Administracin denegar la auto-
rizacin para las instalaciones de energa elctrica cuando no se cumplan los requisitos
previstos legalmente o la empresa no garantice la capacidad legal, tcnica y econmica
necesarias para acometer la actividad propuesta, o cuando tenga una incidencia negativa
en e l funcionamiento del sistema (art. 40.1, prrafo 3", LSElect). Adems, la autoriza-
cin, que no conceder derechos exclusivos de uso, se otorgar atendiendo tanto al ca-
rcter del sistema de red nica y monopolio natural, propio de la distribucin elctrica,
como al criterio de menor coste posible, propio de toda actividad con retribucin regu-
lada, y evitando e l perjuicio a los titulares de redes ya establecidas obligadas a atender
/OSnuevos suministros que se soliciten)) (art. 40.2 LSElect). Se ha hablado en este sentido
de la condicin de cuasi-exclusividad de las redes de distribucin. VILLARROIAS, F. J., "El
acceso de terceros a las redes de transporte y distribucin de electricidad, en AA.W.,
Tratado de regulacin del sector elctrico, tomo 1, Thomson-Aranzadi, Pamplona, 200%
pg. 565.
(24) La Autoridad Portuaria puede limitar e l nmero de prestadores de cada servicio bsico
por razones objetivas derivadas de la disponibilidad de espacios, de la capacidad de
las instalaciones, de la seguridad o de normas ambientales (art. 64.5 L. 4812003) No
obstante, la determinacin del nmero de prestadores deber realizarse considerando
el mayor nmero posible de prestadores que permitan las circunstancias. Las licencias
se otorgarn por concurso, fijando un plazo ms breve que el que correspondera si se
prestase e l servicio en rgimen de libre concurrencia. En la medida en que se alteren las
causas que la motivaron, esta limitacin ser revisable por la Autoridad Portuaria.
(25) Como excepcin -cuando sea necesario por razones de deontologa profesional o Pa-
ra garantizar su independencia e imparcialidad-, podrn verse sujetos a restricciones:
Derecho Administrativo y regulacin econmica
(i) las profesiones reguladas; ii) y los servicios de certificacin, acreditacin, control
tcnico, pruebas o ensayos. En todo caso, en los supuestos de ejercicio simultneo de
distintas actividades, los Estados deben (art. 25.2 DServicios): (i) prevenir conflictos de
intereses e incompatibilidades entre actividades; (ii) asegurar la independencia e impar-
cialidad que requieren determinadas actividades; (iii) garantizar que los requisitos deon-
tolgicos de las distintas actividades son compatibles entre s, en especial, en l o que se
refiere al secreto profesional.
Como puede verse, la desregulacin debe tener tambin sus lmites. As -por ejem-
plo-, con buen criterio, la normativa espaola tradicionalmente impeda que las enti-
dades de crdito ofertasen seguros a sus clientes, bien consciente de que la presin que
se ejerce desde el negocio principal (crdito), en la prctica, priva al consumidor de toda
capacidad de eleccin respecto del negocio secundario (seguro), que acaba teniendo
que suscribir tambin con la misma entidad financiera. En determinados casos, la mejor
solucin para el consumidor, sencillamente, es la separacin de actividades.
(26) As-por ejemplo-, el sistema de transportes forma una unidad, cuyas modalidades, en
parte, resultan complementarias y, en parte, compiten con las dems. A este respecto, es
preciso mantener un difcil equilibrio entre las legtimas opciones que en cada momento
pueden inspirar la poltica de transportes y la no distorsin de la competencia entre sus
distintas modalidades.
La regulacin del mercado. Lecciones para alumnos dscolos
1188 O LA LEY
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, S, Derecho Administrativo y regulacin econmica
IS,e
$.
127) GUILLLNCARAMES, J . (Dir.), El rgimen jurdico del sector ferroviario. Comentarios a la Ley
39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario, Thomson-Aranzadi, 2007.
(281 LAGUNA DE PAZ, J. C., Telecomunicaciones..., 3." edic., cit., pgs. 31 3 y SS.
O LA LEY 1189
La regulacin del mercado. Lecciones para alumnos dscolos
Por otra parte -en sectores caracterizados por una fuerte innovacin
tecnolgica-, la intervencin pblica puede conducir a un modelo de
negocio que se vea superado antes de que haya podido dar los resultados
esperados. En el sector de las telecomunicaciones, esto es lo que sucede
con las redes de acceso de nueva generacin (NGA), que -en algunos
casos- pueden significar la implantacin de una arquitectura de red local
que no permita ya la continuidad de la desagregacin del bucle de abona-
d ~ ' ~A ~SU) vez,
. esto sita a la Administracin ante la incmoda tesitura de
tener que arbitrar soluciones transitorias, de mantenimiento de la red de par
de cobre, que eviten la brusca interrupcin de la actividad y, con ello, la
prdida de inversiones por parte de los operadores alternativos.
(29) LAGUNADEPAZ,J. C., Telecomunicaciones ..., 3" edic., cit., pgs. 313 y SS.
(30) BANEGA~ NNEL, J., Telecomunicaciones rnviles; rectificar es de sabios, Redeti, nm. IV
extraordinario (mviles), 2001, pg. 29.
(31) ATKINSON,R. D., {(Framinga national broadband policy., CommLaw Conspectus, vol. 16,
2007, pgs. 145 y SS. (http://commlaw.cua.edu//articles/vl6/16.l/Atkinson.pdf).
(32) SEC(2007)1483 final, marginal 3.3, pgs. 16-17.
(33) M DAcceso, nm. 19.
1;-
i4. Derecho Administrativo y regulacin econmica
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(34) All donde sea pensable y posible la competencia en infraestructuras, no puede man-
tenerse sine die un generoso rgimen de acceso, sino que los nuevos entrantes deben
asumir obligaciones de inversin en infraestructuras al cabo de un tiempo razonable (4 a
5 aos). ARIOORTIZ, G., L ~ P EDE
Z CASTROGARC~A-MORATO, L., Derecho de la competencia
en sectores regulados. Fusiones y adquisiciones, control de empresas y poder poltico,
Comares, Granada, 2001, pgs. 30-31.
(35) ERG, Revised ERG Common Position on the Approach to Appropriate remedies i n the
ECNS regulatory framework (May 2006), ERG (06)33, pg. 18.
(36) <El mercado no se fortalece con la entrada de operadores parasitarios, con peajes por
debajo de costes y orientados exclusivamente al descreme del mercado)). ARIOORT~Z,
C., Prlogo al libro de QUINTO ROMERO, J., En busca de un mercado competitivo de gas
natural en Espaa, Comares, Granada, 2001, pgs. XVIII-XIX.
(37) La posible introduccin de la separacin funcional en el sector de las telecomunicacio-
nes podra manifestar que, en realidad, ((se ha perdido confianza en que la competencia
en redes sea posible y que se prefiere preparar un modelo en la prctica de una sola red
con precios que tendran que ser fijados administrativamente (...). Podra ser llamativo
que al final del proceso volvamos, de facto, al monopolio en las redes y a la competencia
en los servicios)). DELAQUADRA-SALCEDO,T., alntroduccini>,en la obra por l dirigida De-
O LA LEY 1191
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11 92 O LA LEY
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2. En materia organizativa, las soluciones hay que juzgarlas por sus re-
s u l t a d o ~ ( ~ES~ )indudable
. que estas entidades comportan algunas ventajas:
(i)en uno u otro grado, consiguen una mayor distancia (que no completa
desvinculacin) de la influencia gubernamental (((arrn'slength bodiesp); (ii)
sus rganos directivos se nutren de expertos en la materia; (iii)su mayor au-
tonoma organizativa les permite reclutar a un personal cualificado, acorde
con la capacitacin tcnica que requiere la mayor parte de sus decisiones.
(45) SALA ARQUER, J.M., ((El Estado neutral: contribucin al estudio de las Administraciones in-
dependientes,), REDA, nm. 42, 1984, pgs. 401 y SS.;BETANCOH, A,, Las Adniinistraciones
independientes, Tecnos, Madrid, 1994; MAG~OE HERRERO, M., Lniites constitucionaies de
las Adniinistraciones independientes, INAP, Madrid, 2000.
(46) LAGUNAD E PAZ,J. C., Autoridades sectoriales (independientes) en telecomunicaciones:
experiencia espaola y comunitaria europea, en ROOR~GUEZ-ARANA, BENAVIDES, SHEFFER,
SENOIN, Derecho Administrativo Iberoamericano. Discrecionalidad, lusticia Administrativa
y Entes reguladores, vol. 1, 2009, pgs. 451 y SS.
(47) LAGUNA D E PAZ, J.C., Televisin y Competencia, La Ley, Madrid, 2000, pgs. 145 y 5s.
(48) No debe olvidarse que -en el Reino Unido- la conveniencia de este tipo de enti-
dades no ha sido pacfica desde su creacin. Para empezar, no existe una definicin
comnmente admitida de estas entidades. El acrnimo quango (aquasi-autononious
non-governmental organisations))) no ha sido utilizado tradicionalmente por el Gobier-
1194 O LA LEY
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0 LA LEY
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