A UTILIZAO DE INDICADORES NA ADMINISTRAO PBLICA:

A LEI N. 12.120/2002 DO ESTADO DE SANTA CATARINA

Esperidio Amin Helou Filho

Nilo Otani

RESUMO

A utilizao de indicadores sociais tem possibilitado o aumento de padres de desempenho na

Administrao Pblica brasileira. So identificados neste trabalho, os aspectos que
caracterizam o modelo burocrtico de organizao e as fases da administrao pblica no
Brasil, focalizando os resultados que o Pas tem logrado nas componentes de seu nvel de
desenvolvimento e oferecendo uma viso panormica das desigualdades sociais. Neste
contexto, a Lei do Estado de Santa Catarina n. 12.120, de 09/01/2002, identificada, sob o
aspecto de sua repercusso, bem como sobre o conjunto de indicadores que descrevem a
condio catarinense ao exigir disciplina e continuidade na perseguio de melhorias
objetivamente aferveis. O objetivo deste artigo demonstrar luz da referida Lei, a
utilizao de indicadores sociais como elementos de referncia que possam contribuir para a
melhoria dos resultados da gesto pblica para a sociedade brasileira. O delineamento da
pesquisa configura-se como estudo exploratrio, quanto aos procedimentos sistemticos,
preconiza a abordagem qualitativa. Os levantamentos, embora bibliogrficos, permitem
concluir que os conceitos dos indicadores convergem para consolidar sua condio de
referncia para os rgos pblicos no Brasil, sendo que os resultados apurados na avaliao da
situao de Santa Catarina demonstram compatibilidade entre os indicadores apreciados e a
situao do Estado no contexto da Federao.

Palavras-chave: Indicadores de Desempenho. Administrao Pblica. Lei n. 12.120/2002 do

Estado de Santa Catarina.

_____________
Professor do Departamento de Cincias da Administrao da Universidade Federal de Santa Catarina, Mestre
em Administrao pelo CPGA/UFSC, Advogado. Endereo: Universidade Federal de Santa Catarina, Centro
Scio-Econmico, Departamento de Cincias da Administrao. Campus Universitrio s/n- Trindade. CEP:
88034-900 - Florianopolis, SC - Brasil E-mail: e.amin@uol.com.br.
Professor Adjunto do Departamento de Cincias da Administrao da UFSC, Professor do Instituto de Ensino
Superior da Grande Florianpolis, Doutorando em Engenharia e Gesto do Conhecimento pela UFSC, Mestre
em Administrao pelo CPGA/UFSC. Endereo: Instituto de Ensino Superior da Grande Florianpolis. Rua
Vereador Walter Borges, 424- Campinas. CEP:88101-030 - Florianopolis, SC Brasil. E-mail:
otani@cse.ufsc.br. Artigo recebido em: 18/2/2006. Aceito em: 2/10/2006.
1 INTRODUO

Pela busca da melhor prestao de servio ao cidado, a Administrao Pblica tem

procurado prticas que contribuam com a melhoria de formulao e implementao de
polticas pblicas pelo Estado.
O modelo ideal de Administrao Pblica inspirou-se nas idias de Taylor: separao das
funes de gerenciamento e de execuo, diviso do trabalho e especializao das funes,
padronizao das tarefas e estabelecimento de regras; em Weber: a adoo do princpio
hierrquico nas organizaes, a lealdade impessoal aos superiores hierrquicos e a eficincia
como resultante da obedincia a regras e em Wilson: a separao entre a poltica responsvel
pela formulao das polticas pblicas e a administrao responsvel por sua implementao
(PACHECO, 2006).
A abordagem gerencial conhecida como nova administrao pblica (PEREIRA,
2005, p.7), parte do reconhecimento de que os Estados democrticos contemporneos buscam
a formulao e a implementao de polticas pblicas estratgicas para suas respectivas
sociedades, tanto na rea social quanto na cientfica e tecnolgica. necessrio, neste sentido,
que o Estado utilize prticas gerenciais modernas, sem perder de vista sua funo
eminentemente pblica. A perspectiva desenvolvida na administrao de empresas, fazer
acontecer difere de evitar que acontea, vlida para as organizaes pblicas.
luz do magistrio de Osborne e Gaebler (1998), o setor pblico se encontra em
ritmo de mudana. O surgimento de uma economia global ps-industrial, baseada no
conhecimento, abalou velhas realidades em todo o mundo, criando oportunidades e
problemas. Os governos grandes e pequenos, federais, estaduais e locais comearam a
reagir.
O servio pblico no pode, neste sentido, ignorar as mudanas contextualizadas do
mundo, o que no significa que a elas se submeta. As mudanas, antes de uma ameaa, devem
ser consideradas como oportunidades de desenvolvimento das organizaes.
Para Trosa (2001), as razes ideolgicas, s vezes, so alavancas das evolues.
Contudo, mais do que ideologia, as principais alavancas das evolues so as transformaes
profundas na sociedade que predominam como fatores determinantes das evolues.
O Estado no pode ficar indiferente evoluo dos usurios, estes no querem apenas
servios mais corteses, mas, tambm, servios adaptados a seus problemas. O Estado no
pode ficar indiferente a seus servidores, para os quais a ausncia de capacidade de iniciativa e
a lentido dos circuitos hierrquicos e de gesto tornam-se cada vez mais difceis de serem

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toleradas. O Estado, em todos os pases, pressionado pela opinio pblica a prestar contas;
no as contas tradicionais, mas, sim, conta dos servios prestados aos cidados (TROSA,
2001).
A utilizao de indicadores tem se constitudo uma ferramenta legitimadora para a
determinao da agenda pblica para o desenvolvimento social. medida que seus sistemas
forem reconhecidos e aceitos, podem se tornar elementos fundamentais dessa agenda,
iniciando um processo de mudanas na gesto pblica.
Os indicadores de desenvolvimento dos municpios do Estado de Santa Catarina, mais
especificamente, da Sade (2003 a 2004), Educao (1998 a 2004) e Desenvolvimento
Econmico (1998 a 2003) so apresentados sinteticamente. Neste sentido, a Lei do Estado de
Santa Catarina n. 12.120, de 09/01/2002, identificada, sob o aspecto de sua repercusso e
representada como um esforo de consolidao de polticas sociais objetivamente aferveis,
buscando promover a elevao do nvel de vida e reduo de desigualdades.

2 METODOLOGIA

O delineamento da pesquisa caracterizou-se como estudo exploratrio, a pesquisa

bibliogrfica foi fundamentada em fontes secundrias para a formao do referencial terico.
A pesquisa documental foi baseada na Lei n. 12.120, de 09/01/2002 do Estado de Santa
Catarina e demais documentos de relatrios governamentais. Quanto aos procedimentos
sistemticos o estudo se desenvolveu em um ambiente que preconizou a abordagem
qualitativa.
Para a organizao do contedo, fez-se inicialmente, uma incurso terica nos
aspectos que caracterizam o modelo burocrtico de organizao, a administrao pblica, a
gesto por resultados, os indicadores de desempenho e os indicadores de excluso social no
Brasil. Na seqncia, foram abordadas as polticas pblicas preconizadas pela Lei n. 12.120,
os indicadores de desenvolvimento de Santa Catarina e as concluses do estudo.
As concluses, se bem que passveis de generalizaes, devem ser entendidas como
restritas realidade do Estado de Santa Catarina. Quanto dimenso temporal, os resultados
referem-se aos perodos analisados entre 1998 a 2004, estudos que venham a ser feitos
posteriormente podero, portanto, permitir diferentes concluses.

3 MODELO BUROCRTICO DE ORGANIZAO

3
 A Teoria Geral da Administrao abrange os conhecimentos descritivos ou
prescritivos que se relacionam com as organizaes e o processo administrativo. Os
conhecimentos que compem sua Teoria, de acordo com Maximiano (2000) agrupam-se em
trs categorias principais: Enfoques, Escolas e Modelos. Modelo um conceito com dois
significados: Modelo de Gesto e Modelo de Organizao. O Modelo de Gesto um
conjunto de doutrinas e tcnicas do processo administrativo. O Modelo de Organizao um
conjunto de caractersticas que definem organizaes e a forma como so administradas, o
produto da utilizao de determinadas doutrinas e tcnicas.
O modelo burocrtico de organizao caracteriza-se pela regulamentao e
padronizao de procedimentos. De acordo com Ramos (1983), foi Weber quem, pela
primeira vez, conferiu burocracia o significado de um conjunto de elementos caractersticos
de sistemas sociais relativamente avanados, quanto ao desenvolvimento capitalista.
Weber (1944) erigiu a burocracia como sendo uma evoluo positiva da administrao
pblica. Os seus atores so regidos por regras, por regimentos e por regulamentos. A
documentao, a hierarquia funcional, a busca da especializao funcional, a
profissionalizao e a submisso a normas de conduta e de procedimentos, so avanos
apropriados ao estado democrtico de direito.
Ao contrrio das organizaes substantivas, as organizaes formais so
fundadas em clculo e, como tais, constituem sistemas projetados, criados
deliberadamente para a maximizao de recursos. Como tpico da teoria
padro de organizao, so artefatos sociais e, nesse sentido, organizaes
formais de variados objetos tm existido em todas as sociedades, embora s
se tenham transformado em objeto de estudo sistemtico num estgio recente
da histria (RAMOS, 1989, p.125).

As organizaes planejadas e operadas como se fossem mquinas so, portanto,

chamadas de burocracia. Seu surgimento como instituio administrativa representou um
progresso, sob o aspecto moral e de gesto na administrao pblica.
A administrao burocrtica clssica, baseada nos princpios da administrao do
Exrcito prussiano, foi implantada nos principais pases europeus e nos Estados Unidos, no
sculo XIX. Segundo Pereira (2005), a administrao pblica burocrtica foi adotada em
substituio administrao patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas e na qual o
patrimnio pblico e o privado eram confundidos.
De acordo com Weber (1944), a razo decisiva para o avano da organizao
burocrtica tem sido sempre a sua superioridade tcnica sobre todas as outras formas de
organizao. O mecanismo burocrtico totalmente desenvolvido compara-se com outras
organizaes exatamente como o faz a mquina com os modos de produo no mecanizados

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 Neste contexto, pode-se considerar que o advento dos princpios que regem a
burocracia significou avano sob o aspecto moral, para a administrao pblica. Substituir
aes originadas das prticas patrimonialistas por regras e regulamentos supra pessoais,
escritas, aplicveis a todos caracterizam uma respeitvel concesso ao estado de direito.

4 O ESTADO BUROCRTICO BRASILEIRO E OS ESFOROS GERENCIAIS DA

ADMINISTRAO PBLICA

A idia de uma administrao pblica gerencial no Brasil comeou a ser delineada na

primeira reforma administrativa, nos anos 30, e estava na origem da segunda reforma, ocorrida
em 1967. Conforme Pereira (2005), os princpios da administrao burocrtica clssica foram
introduzidos no pas pela criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP.
O modelo de anlise de administrao pblica supe que a burocracia pode e deve ser
agente de mudanas sociais. Tal pressuposto, contudo, contrape idia que fazem da
burocracia no s o pblico leigo em geral, como tambm estudioso que atribuem ao processo
burocrtico, caractersticas que o tornam inapto para realizar atividades inovadoras.
A burocracia assunto complexo, alm do substantivo, seu termo assume carter
polinimo e polissmico. Tem sido focalizada sob variados ngulos, por vrios autores. A
contextualizao deste trabalho considera duas conotaes bsicas que o tema suscita: uma
positiva; outra negativa. Determinados autores descreveram os conceitos negativos da
burocracia, entre eles, Michels (1949); Mises (1944) e Selznick 1964).
Para Weber (1944), h que levar em considerao o conceito negativo de burocracia,
quando se pretende conferir-lhe funes modernizantes ou atribuir-lhe atividades inovadoras.
Tal conceito no uma elaborao cerebrina. Tem fundamentos empricos.
A burocracia, na opinio de Ramos (1983, p.237), intrinsecamente, no nem
positiva, nem negativa. Suas caractersticas refletem o meio social geral. No emanam de uma
essncia metafsica. Mudam historicamente.
A estrutura do Estado Burocrtico Brasileiro, teria sido, portanto, crucialmente
responsvel pela incapacidade de estabelecer prioridades, agir em decorrncia dessa eleio
de prioridade, comportar com a eficincia exigida e, finalmente, produzir as alteraes no
cenrio social brasileiro, de sorte a transformar em um modelo bem sucedido de
desenvolvimento.
Ao estabelecer o primado do formalismo burocrtico, parece inequvoco que o
governo prioriza o como fazer em relao ao resultado pretendido. Os ganhos em termos

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ticos no compensam os prejuzos acumulados relativamente a polticas pblicas e seus
resultados, especialmente quando os dados sobre a realidade social brasileira so confrontados
com os do mundo.
O prprio enunciado das crticas ao Estado Burocrtico estabelece diretrizes para um
novo modelo. De outra parte, os nmeros mais elementares relativos ao cenrio social do Pas
h muito demonstram expressivos fracassos em polticas pblicas essenciais. Esta
circunstncia deve ser levada em considerao quando se procura a explicao sociolgica
da hipertrofia dos quadros burocrticos no Brasil e nos outros pases latino-americanos,
desde o incio de sua formao.
A difuso do jeito reflete a vigncia de uma estrutura de poder altamente
oligarquizada. A industrializao, acarretando o surgimento de classes
sociais diferenciadas e a exigncia de serem adotadas normas
universalsticas na elaborao de decises governamentais, restringe e
tende a anular a eficcia do "jeito". Isto porque a indstria, necessariamente
competitiva, no subsiste sem o predomnio da racionalidade nas relaes
sociais. Por isso, o jeito tanto mais eficaz quanto mais o exerccio do
poder pblico se acha submetido a interesses de famlias ou de cls, no
sentido lato do termo. Onde domina a poltica de cl, pode-se sempre dar
um jeito, a despeito da lei ou contra ela. Obviamente, a prtica do jeito,
foi, no Brasil, mais usual ontem do que hoje (RAMOS, 1983, p. 289).

A busca de um modelo gerencial capaz de traduzir em resultados positivos a sua

eficincia constitui o atual desafio da administrao pblica. Este o sentido da administrao
gerencial defendida por autores modernos. A procura do ajustamento da gesto pblica a
tcnicas consideradas vitoriosas pela gesto privada, isto , tcnicas bem sucedidas no
Mercado, conduzem os nossos esforos s formas modernas da administrao por
resultados.
Pereira (2005) clarifica que a administrao pblica gerencial emergiu na segunda
metade do sculo passado como resposta crise do Estado, como modo de enfrentar a crise
fiscal, como estratgia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administrao dos
imensos servios que cabiam ao Estado e como um instrumento de proteo do patrimnio
pblico contra os interesses do rent-seeking ou da corrupo aberta. Mais especificamente,
desde a dcada de 1960, cresceu a insatisfao, amplamente disseminada, com relao
administrao pblica burocrtica. Algumas caractersticas bsicas definem a administrao
pblica gerencial. Fundamentalmente, ela orientada para o cidado e para a obteno de
resultados.
As tendncias favorveis gesto pblica "testadas no mercado" baseiam-se tambm
na possibilidade de avaliar o desempenho do aparelho de Estado. Quando se criam incentivos

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 eficincia, devem criar-se, tambm, meios de avaliar diferentes alternativas. Determinado
programa funciona bem? H alternativas melhores? A resposta a essas questes
fundamentais depende basicamente de que se possa aferir resultados e adotar o critrio de
avaliao para orientar as decises de poltica pblica. Os servios ao consumidor,
sobretudo, dependem de que se possa oferecer informao suficiente para que os cidados-
consumidores faam escolhas inteligentes. A avaliao do desempenho, portanto, a pedra
fundamental de muitas reformas.
Conduzir a mudana da administrao burocrtica para uma nova gesto pblica exige
novas competncias dos dirigentes e dos gestores pblicos. E antes disso: exige gerentes
pblicos profissionais. A gerncia no setor pblico deve aproveitar o que houver de melhor
em tecnologia gerencial desenvolvida no setor privado mas necessrio adaptar este
conhecimento e tecnologia gerencial para as especificidades do setor pblico (ALECIAN;
FOUCHER, 2001).
A par da construo de processos de parcerias, expresses prprias de moderna viso
de cidadania e participao social, as modernas tcnicas de gesto subordinam resultados to
objetivos quanto possvel avaliao de seus procedimentos e sucessos. A capacidade de
tornarem objetivos e mensurveis os resultados de uma gesto far a administrao gerencial
mais compreensvel e disseminada, especialmente como mtodo de gerenciamento.

5 GESTO POR RESULTADOS

O termo gesto vem se disseminando no Brasil como substituto da palavra

administrao, para melhor interpretao do termo original norte-americano management.
Conforme observaes de Drucker (1973), a palavra management no facilmente traduzida.
Denota, ao mesmo tempo, a funo a ser cumprida; as pessoas que a executaro; um nvel
hierrquico e tambm, uma disciplina, um campo de estudo.
Na Gesto Pblica, a dimenso estratgia da gesto particularmente complexa. Por
um lado, as questes associadas transitoriedade dos mandatos e limitada governabilidade
sobre os andamentos das aes dos diversos atores relevantes j levaram mais de um analista
a formular modelos alternativos, frente aos tradicionais. Por outro lado, o carter
empreendedor do gestor pblico se v usualmente bastante limitado pelos marcos legais e
normativos que regem sua ao, para no falar da usual restrio de recursos, o que o obriga a
considerar, em sua estratgia, o valor para o pblico que sua contribuio original poderia
criar alm do resultado compulsrio definido no mbito destes marcos (CAULLIRAUX;

7
YUKI, 2004).
No governo, a avaliao de resultado no tarefa simples. Avaliar um resultado, seja
qual for, no como saber qual foi o lucro de uma empresa, por exemplo. necessrio um
perodo de tempo para desenvolver medidas, ou critrios de avaliao adequados que atendam
as necessidades de maneira clara e objetiva.
A avaliao de polticas pblicas no constitui um exerccio formal
desinteressado, semelhana de um clculo de custo-benefcio. Ela est
fortemente ancorada num conjunto de valores e noes sobre a realidade
social partilhados pelos membros relevantes de uma maioria de governo a
includos elites polticas e burocrticas -, que os permite distinguir a boa
da m poltica (RICO et al., 1998, p.11).

Trata-se de evoluo considervel: a administrao pblica passa a subordinar seus

rumos, esforos e direo a um conjunto de informaes e aferies que interagem como se
constitussem um norte. Mais do que regras e regulamentos, so os resultados objetivos,
palpveis, concretos que regem o conjunto das aes de gesto, sobretudo a pblica.
Popovich (1998) define que um dos principais fatores que geram a necessidade de
mudanas nas organizaes do governo a percepo de desperdcio e ineficincia, uma vez
que grande parte dos cidados acredita que o setor pblico ineficiente e no efetivo na
proviso de segurana, educao, empregos e oportunidades. Soma-se a isso um aumento da
exigncia dos clientes que esperam mais e demandam mais, traduzindo-se na necessidade de
melhor qualidade, mais servios e maior produtividade.
nesse sentido que muitos governos esto introduzindo o que Drucker chamou de
administrao por objetivos: declaraes de misso, descrevendo objetivos abrangentes;
contratos fixos, especificando o que se espera que os funcionrios faam e medidas de
desempenho, medindo sua eficcia em exercer as funes esperadas (MICKLETHWAIT;
WOOLDRIGDE, 1998).
Assim, a gesto por resultados tem sido erigida como forma moderna e competente
por autores como Trosa (2001). A noo de que, perseguindo a evoluo de indicadores
objetivamente expressos toda a mquina administrativa se mover compromissada assumida
por esta autora, discutindo a necessidade de a administrao pblica gerenciar-se no mais por
inputs (recursos), mas sim por resultados, sejam eles quantificveis, tangveis e imediatos
(servios oferecidos) ou impactos voltados aos usurios.
O estudo e anlise acerca do tema conduzem necessidade de a administrao pblica
assimilar as necessidades e os desejos dos cidados, e assim definir objetivos, metas e
prioridades. Significa que a mensurao do desempenho deve estar inserida em um processo

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de avaliao de planejamento. S assim se poder garantir a avaliao do que efetivamente
considerado importante pelos gestores, bem como pela sociedade.

6 INDICADORES DE DESEMPENHO

O termo indicador originrio do latim indicare, que significa descobrir,

apontar, anunciar, estimar. Os indicadores podem comunicar ou informar
sobre o progresso em direo a uma determinada meta, como, por exemplo,
o desenvolvimento sustentvel, mas tambm podem ser entendidos como um
recursos que deixa mais perceptvel uma tendncia ou fenmeno que no
seja imediatamente detectvel (HAMMOND et al., 1995, apud BELLEN,
2005, p.41).

Um exemplo corriqueiro de indicador aquele que demonstra a velocidade de

deslocamento no tempo - km/h -. No mbito organizacional, entre os indicadores utilizados
poderiam ser citados: indicadores de quantidade de unidades produzidas pelo nmero de
empregados na produo; indicadores de assiduidade e de turn over; indicadores de resultados
obtidos em um determinado perodo de tempo.
Na opinio de Andersen (2004), os indicadores permitem um diagnstico da realidade
local e revelam a grande diversidade existente, mesmo dentro do municpio e da regio. A
disparidade na disponibilidade de recursos financeiros dos governos municipais, por exemplo,
implica em distintas capacidades de atendimento s demandas da sociedade, sendo que esse
um dos fatores que deve ser levado em conta nos estudos de avaliao de desempenho das
administraes.
Neste trabalho, adota-se o conceito de que indicadores so funes que permitem obter
dado ou informao numrica sobre as medidas relacionadas a um sistema, um processo, um
produto ou uma grandeza, sendo utilizados para acompanhar e melhorar os resultados do
objeto de estudo ao longo do tempo.
Medir o desempenho organizacional consiste, portanto, na avaliao dos resultados
dos processos desenvolvidos por uma empresa, por meio da utilizao de indicadores com
objetivos previamente determinados.
O processo avaliativo no campo da administrao empresarial marca sua presena pela
avaliao das caractersticas e condies do mercado, situao dos concorrentes, expectativas
e anseios dos consumidores, performance financeira, economia global e gesto de pessoas
(OTANI, 2005, p.103-104).
Os indicadores de desempenho fornecem neste sentido, dados ou informaes para que
a organizao verifique se as melhorias implementadas esto produzindo resultados positivos,

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identificando como suas atividades vm sendo realizadas, se os objetivos vm sendo
atingidos, se os processos esto sob controle e onde seriam necessrias mudanas. Segundo
Osborne e Gaebler (1998, p.159): se os resultados no forem avaliados, no h como
distinguir sucesso de insucesso.
Por indicadores de desempenho subentendem-se os ndices numricos
estabelecidos sobre as principais causas que afetam determinado indicador
de qualidade. Portanto, os resultados de um indicador de qualidade so
garantidos pelo acompanhamento dos indicadores de desempenho. Os
indicadores de desempenho podem ser chamados de itens de controle das
causas, bem como so estabelecidos sobre os pontos de verificao do
processo (TACHIZAWA; ANDRADE, 2003, p.211).

Os indicadores de desempenho como instrumento de suporte ao processo decisrio

devem ser de fcil compreenso. Por exemplo, o indicador de produtividade e qualidade, sem
definies detalhadas, pode ter significado diferente para diferentes funes da organizao.
Para Harrington (1995), as organizaes devem verificar certos aspectos quanto ao uso
de indicador de desempenho: representar metas atingveis; ser facilmente mensurados;
expressar necessidades do cliente e da alta-administrao; ser de fcil compreenso e
alinhamento quanto s metas da organizao.
A administrao baseada no desempenho, pode, na opinio de Pereira (2005), ajudar
as pessoas envolvidas no processo a pensar mais estrategicamente. Pode ajudar os
administradores pblicos a se concentrarem no melhor modo de fazer seu trabalho e de
explicarem aos governantes o que esto tentando fazer para traduzir em resultados os
objetivos da legislatura. Pode ajudar os governantes a ponderar os pedidos que disputam
recursos e a aloc-los nos projetos em que podem gerar os melhores resultados. A
administrao baseada no desempenho relaciona-se com a comunicao poltica. Mais: pode-
se perceber que, medida que so popularizados os resultados expressos por indicadores,
mais e mais esforos para aprimor-los so desenvolvidos.

7 INDICADORES DE EXCLUSO SOCIAL NO BRASIL

O conceito de desenvolvimento humano parte do pressuposto de que para aferir o

avano de uma populao no se deve considerar apenas a dimenso econmica, mas,
tambm, outras caractersticas sociais, culturais e polticas que influenciam a qualidade da
vida humana.
Os indicadores sociais, tambm chamados no-financeiros, so instrumentos bsicos
nas etapas do processo de formulao e implementao das polticas pblicas, sejam

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programas voltados educao, moradia, sade, emprego, renda, segurana, por exemplo.
Para Januzzi (2001), um indicador social informa sobre um aspecto da realidade social
ou sobre mudanas que esto se processando na mesma, , portanto, o elo de ligao entre os
modelos explicativos da teoria social e a evidncia emprica dos fenmenos sociais
observados. Ainda com este autor, os indicadores sociais utilizados de modo responsvel e
transparente podem estabelecer parmetros concretos para discusso da natureza, contedo e
prioridades das polticas governamentais, dos programas pblicos e dos projetos de ao
social, so, portanto, instrumentos para efetivo empoderamento da sociedade civil, de controle
e direcionamento das atividades do poder pblico.
Considerando que os resultados, assim como os recursos empregados, devem ser
avaliados por intermdio de indicadores especficos, a utilizao de indicadores sociais
potencializa, entre outros aspectos, os resultados das polticas pblicas.
Uma das aferies quanto aos resultados do Brasil tem sido o conjunto de indicadores
que exprimem o quadro da excluso social. Os atestados so unnimes: o Brasil ocupa lugar
de constrangedor destaque no ranking da desigualdade social. Tal assertiva fundamentada
em publicaes como: Radar Social (2005); Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento - PNUD (2005) e Relatrio de Desenvolvimento Humano PNUD/RDH
(2005).
O conceito de Desenvolvimento Humano base do Relatrio de Desenvolvimento
Humano RDH e do ndice de Desenvolvimento Humano IDH. O IDH, apesar de ter sido
publicado pela primeira vez em 1990, foi recalculado para os anos anteriores, a partir de 1975,
tornando-se referncia mundial. Seu trabalho consiste em propor uma agenda sobre temas
relevantes relacionados ao desenvolvimento humano e reunir tabelas estatsticas e
informaes sobre o assunto. A cargo do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento, o relatrio publicado em mais de cem pases.
O IDH um indicador-chave dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio das
Naes Unidas e, no Brasil, tem sido utilizado pelo governo federal atravs do ndice de
Desenvolvimento Humano Municipal IDH-M, que pode ser consultado no Atlas de
Desenvolvimento Humano no Brasil - PNUD (2005), um banco de dados com informaes
scio-econmicas sobre os 5.507 municpios do Brasil, os 26 Estados e o Distrito Federal.
O Radar Social publicado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA,
rgo vinculado a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrios de
Planejamento, Oramento e Gesto SPI/MP. Seu estudo aborda a realidade social brasileira
sob o enfoque de sete tpicos setoriais: Demografia, Trabalho, Renda, Educao, Sade,

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Moradia e Segurana. Segundo constata a referida publicao, o Brasil, num universo de 130
pases considerados, encontra-se no penltimo lugar em matria de Desigualdade. A
comparao do nmero de pobres do Brasil com o de outros pases dificultada em razo
dos diferentes critrios e mtodos por vezes usados pelos pases. No entanto, em termos de
desigualdade, possvel afirmar que a distribuio de renda no Brasil uma das piores do
mundo.
O Brasil tem uma longa histria de grandes desigualdades. Conforme o PNUD
(2005), os 10% das famlias mais ricas tm 70 vezes o rendimento dos 10% mais pobres. Nos
ltimos 10 anos, as diferenas entre as taxas de analfabetismo alargaram-se entre os estados
mais ricos e os mais pobres. E embora a pobreza tenha comeado a declinar no princpio dos
anos 90, f-lo desigualmente e no est a cair suficientemente depressa para o Brasil atingir o
primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milnio. Ao ritmo de progresso atual, o Sul a
nica regio que se espera poder reduzir a pobreza para a metade at 2015. Mas o Nordeste,
a regio mais pobre, tambm reduziu significativamente a pobreza, tal como as regies
Central e do Sudeste.

8 AS POLTICAS PBLICAS PRECONIZADAS PELA LEI N. 12.120/2002

O Estado de Santa Catarina tem se distinguido quanto aos indicadores de

desenvolvimento humano relativamente s demais unidades da Federao.
Santa Catarina, juntamente com So Paulo, apresenta a menor proporo de
municpios em situao de excluso social, com trs focos: um localizado ao norte, na divisa
com o Paran, outro ao sul e um terceiro, a oeste, estes dois na divisa com o Rio Grande do
Sul. So Paulo, por sua vez, apresenta reas de incluso social situada no nordeste e na rea
central do Estado (POCHMANN, 2003).
O projeto do Estado de Santa Catarina de homogeneizao social se
fundamenta na Lei n.12.120, de 9 de janeiro de 2002, que cria o Programa
Catarinense de Incluso Social. A implementao do Programa se d atravs
da adoo e operacionalizao de Polticas Compensatrias voltadas (I) s
administraes municipais com ndice de Desenvolvimento Social IDS
igual ou inferior a 85% do ndice mdio do Estado; e (II) s pessoas
residentes nos municpios com IDH igual ou inferior a 80% do ndice mdio
do Estado. As polticas compensatrias de vria gama transformam-se em
programas e oramentos, em metas plurianuais (trienais e qinqenais) e
planos de ao, tudo gerido e avaliado por grupo executivo e de
acompanhamento. Cumpre-se aqui a proposta do Banco Mundial de que
possvel erradicar a pobreza e a reduo dela depende da interao de
esforos dos mercados, das instituies governamentais e da Sociedade Civil
(AMIN; BAUER, 2002, p.5).

12
 Os cinqenta e seis municpios catarinenses, cujos ndices os faziam objeto das aes
preconizadas pelo Artigo 2 da Lei eram, em 2002, os apresentados nas Tabelas 1 e 2, com os
respectivos ndices de Desenvolvimento Social - IDS.

Tabela 1: Municpios referentes ao Tabela 2: Municpios referentes ao

inciso I do art. 2 da Lei n 12.120 inciso II do art. 2 da Lei n12.120
Classificao Municpio IDS Classificao Municpio IDS
238 Marema 0,793 274 Ouro Verde 0,746
239 Nova Itaberaba 0,792 275 Vitor Meireles 0,744
240 Princesa 0,792 276 Lebon Rgis 0,740
241 Ipuau 0,792 277 Imaru 0,734
242 Herval DOeste 0,792 278 Saltinho 0,734
243 Santa Terezinha do Progresso 0,789 279 Anita Garibaldi 0,733
244 Ponte Serrada 0,788 280 Abdon Bartista 0,730
245 Irati 0,787 281 Flor do Serto 0,729
246 Caxambu do Sul 0,787 282 Santa Terezinha 0,726
247 Chapado do Lageado 0,786 283 Brunpolis 0,722
248 Capo Alto 0,785 284 Calmon 0,722
249 Monte Carlo 0,784 285 Campo Belo do Sul 0,718
250 Balnerio Arroio do Silva 0,779 286 Painel 0,715
251 Araquari 0,778 287 Matos Costa 0,713
252 Monte Castelo 0,778 288 Macieira 0,710
253 guas de Chapec 0,777 289 So Jos do Cerrito 0,701
254 Bocaina do Sul 0,777 290 Bela Vista do Toldo 0,698
255 Palmeira 0,776 291 Bandeirante 0,683
256 Urubuci 0,776 292 Cerro Negro 0658
257 Garuva 0,773 293 Timb Grande 0,629
258 So Joo do Sul 0,773 Fonte: Lei n.12.120, de 9 de janeiro de 2002
259 Passo de Torres 0,772
260 Irani 0,771
261 Angelina 0,770
262 Passos Maia 0,769
263 Praia Grande 0,768
264 Pedras Grandes 0,768
265 Balnerio Gaivotas 0,767
266 Entre Rios 0,764
267 Rio Rufino 0,763
268 Ibicar 0,762
269 Bom Jesus 0,756
270 Bom Jardim da Serra 0,755
271 Alfredo Wagner 0,754
272 Irinepolis 0,752
273 Vargem 0,749
Fonte: Lei n.12.120, de 9 de janeiro de 2002

A Lei n. 12.120/2002 representa, portanto, um esforo de consolidao de polticas de

incluso social. Pode-se perceber a facilidade de visualizao de situaes nos municpios do
Estado e, a partir da situao apurada, adotar providncias com o objetivo de promover
melhorias, contribuindo para elevao do nvel de vida e reduo de desigualdades.
O prprio texto da lei explicita forma de gerenciamento (artigo 9) e enuncia

13
responsabilidades na conduo de normas pertinentes. Os parmetros que ensejam o
enquadramento dos municpios no mbito das aes preconizadas pela lei so subordinados
ao confronto entre os ndices do respectivo municpio e a mdia do Estado.
Um rol de aes preconizado para os municpios com IDS igual ou inferior a 85% do
ndice mdio do Estado. A este rol de aes sobrepe-se outra listagem para o grupo cujo IDS
esteja situado em patamar equivalente a 80% ou menos do ndice mdio do Estado. O
primeiro grupo correspondia, no momento da aprovao da lei, a 56 municpios. O segundo
grupo correspondia a 20 municpios.

9 OS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO DE SANTA CATARINA: SADE,

EDUCAOE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

Os indicadores de desenvolvimento da Sade, Educao e Desenvolvimento

Econmico dos municpios do Estado de Santa Catarina so apresentados de modo resumido
nas tabelas que seguem. O ndice do Desenvolvimento da Sade considera a colocao do
municpio, dentre os 293 existentes, os nascidos vivos abaixo do peso, a mortalidade infantil
menor de um ano, a mortalidade infantil menor de cinco anos, o ndice de aplicao das
vacinas BCG tuberculose, DTP coqueluche, poliomielite, sarampo e s gestantes assistidas.
O ndice Sade refere-se ao ndice geral de sade do municpio. O Nvel relaciona-se a
classificao do municpio, que pode receber conceitos entre: alto, mdio alto, mdio, mdio
baixo e baixo. A Tabela 3 exemplifica dois municpios de nvel alto, de nvel mdio alto e de
nvel mdio baixo.

Tabela 3: ndice do Desenvolvimento da Sade 2003/04

infantil menor

infantil menor

Vacina DTP-
Vacina BCG
vivos abaixo

Mortalidade

Mortalidade

poliomielite
tuberculose
Municpios

coquluche

Gestantes
Lugar SC

assistidas
de 5 anos
Nascidos

Sarampo

NDICE
de 1 ano

SADE
do peso

NVEL
Vacina

Vacina

SANTA CATARINA 0,920 0,930 0,970 1,000 0,990 1,000 0,900 0,970 0,960 alto

1 Macieira 0,957 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 0,995 alto

2 Nova Veneza 0,989 1,000 1,000 0,983 1,000 0,976 1,000 0,994 0,993 alto

..... ..... .....

146 Cambori 0,912 0,929 0,889 1,000 0,890 1,000 0,950 0,968 0,942 mdio alto

147 Entre Rios 0,960 1,000 1,000 0,900 0,764 0,962 0,944 1,000 0,941 mdio alto

..... ..... .....

292 Palmeira 1,000 0,000 0,000 1,000 0,971 1,000 0,886 0,929 0,723 mdio baixo

293 Ponte Alta 0,900 0,179 0,179 1,000 1,000 0,688 0,762 0,993 0,713 mdio baixo
Fonte: Secretaria de Estado da Sade, 2005

14
 Na Tabela 4 - Indicadores de Desenvolvimento Social: Educao - so relacionados os
municpios de Santa Catarina discriminando a evoluo do ndice do desenvolvimento da
educao bsica IDEB entre os anos de 1998 e 2004.

Tabela 4: Indicadores de Desenvolvimento Social: Educao

Evoluo do ndice do desenvolvimento da educao bsica - IDEB, segundo o Estado, Regio e Municpios - 1998-2004

LVIMENTO
REGIONAL

SECRETAR
LUGAR SC

DESENVO

IDEB 1998

IDEB 2004
Municpios

VARIA
NDICE -

NDICE -

2004 - %
NVEL -
Regio e

NVEL -

O 1998-
IAS DE
Estado,
2004

1998

2004
- SANTA CATARINA - 0,753 Mdio baixo 0,837 Mdio 11,11
1 Porto Unio 26 - Canoinhas 0,775 Mdio baixo 0,914 Mdio alto 17,89
2 Peritiba 06 - Concrdia 0,721 Mdio baixo 0,910 Mdio alto 26,13
..... ..... ..... ..... .....
144 Otaclio Costa 27 - Lages 0,667 Baixo 0,828 Mdio 24,09
145 Correia Pinto 27 - Lages 0,661 Baixo 0,827 Mdio 25,01
..... ..... ..... ..... .....
292 Passos Maia 05 - Xanxer 0,698 Baixo 0,696 Baixo -0,39
293 Matos Costa 26 - Canoinhas 0,614 Baixo 0,664 Baixo 8,18
Fonte: Censo Escolar - Secretaria de Estado da Educao, Cincia e Tecnologia-SC, 2005.

A Tabela 5 refere-se aos Indicadores de Desenvolvimento Econmico quanto

evoluo do Produto Interno Bruto-PIB, per capita, a preos constantes de 2003 - segundo o
Estado, Regio e Municpios de Santa Catarina, analisados entre 1998 a 2003. Tal como as
tabelas 3 e 4, resumida a seis municpios dentre os 293 existentes.

Tabela 5: Indicadores de Desenvolvimento econmico

Col. SC 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Variao
Municpio
2003 R$/hab R$/hab R$/hab R$/hab R$/hab R$/hab 2003/98 (%)
- SANTA CATARINA 10.054 9.894 10.780 10.821 10.785 11.095 10,36
1 So Francisco do Sul 15.502 18.262 23.792 33.345 40.650 45.572 193,97
2 Presidente Castello Branco 28.472 27.184 27.296 26.644 39.598 41.864 47,04
..... ..... ..... .....
145 Rio Negrinho 8.164 8.813 9.595 9.868 10.135 9.333 14,32
146 Brao do Norte 9.562 9.639 10.627 10.725 10.554 9.274 -3,01
..... ..... ..... .....
292 Laguna 4.021 3.528 3.686 3.528 3.395 3.262 -18,88
293 Governador Celso Ramos 3.271 3.156 3.209 3.214 3.029 3.002 -8,20
Fonte: Secretaria de Estado do Planejamento SC, 2005.
OBS: Na correo dos valores para 2003, utilizou-se o deflator implcito do PIB, Conjuntura Econmica - FGV, Agosto 2005

10 CONCLUSES

A realidade brasileira marcada pela desigualdade social que constrange o nosso Pas
e a nossa cidadania. Ao focalizar os ndices de desenvolvimento social e outros indicadores de
desenvolvimento, a Gesto Pblica pode alcanar resultados que repercutam sobre a

15
sociedade reduzindo os nveis de desigualdade que a caracterizam. As polticas pblicas
centradas na melhoria dos indicadores representam objetivamente o atingimento de nveis
superiores de qualidade de vida.
possvel comparar a gesto por indicadores ao vo por instrumentos. Ao pautar a sua
conduta e os seus procedimentos pelos informes que obtm dos instrumentos de navegao, o
piloto reduz a participao do instinto e da habilidade pessoal na conduo do vo e se
subordina a um instrumento cientfico, cujo resultado final tende a ser o sucesso da
navegao. Portanto, mais do que aes instintivas baseadas no sentimento e na percepo
pessoal, a gesto por indicadores representa uma evoluo qualitativa na gesto pblica.
Propicia medir constantemente os resultados em questes cruciais para o bem estar social.
Em consonncia com Osborne e Gaebler, se os resultados no forem avaliados, no
h como distinguir sucesso de insucesso (1998, p.159). No caso concreto, a prpria prtica;
a utilizao reiterada de indicadores de desenvolvimento social que assegure sua validade.
Esta prtica j significa fator de emulao para os gestores e contribui para a evoluo da
cidadania, eis que imprensa, organizaes no governamentais e a prpria sociedade j
empregam ndices e indicadores para expressar uma realidade. Assim, no mbito da pesquisa,
procurou-se investigar o arcabouo terico das prticas de medio dos indicadores de
desempenho nos rgos pblicos, com planejamento de melhoria de resultados orientados
para a sociedade brasileira.
Embora a pesquisa seja bibliogrfica, as concluses so congruentes e alinhadas com
os referenciais de indicadores sociais apresentados neste trabalho. Dentre essas concluses
destacam-se:
a) Os conceitos dos indicadores convergem para consolidar sua condio de
referncia para os rgos pblicos no Brasil;
b) Os resultados apurados na avaliao da situao catarinense demonstram
compatibilidade entre os indicadores apreciados e a situao do estado no
contexto da Federao;
c) Os indicadores sociais apurados no Estado de Santa Catarina revelam uma
posio diferenciada do Estado em relao ao conjunto da Federao e
demonstram que a Lei Estadual n. 12.120/2002 enseja uma efetiva
mudana de paradigma de gesto; e,
d) O Estado de Santa Catarina, juntamente com So Paulo, apresenta a menor
proporo de municpios em situao de excluso social. Com trs focos:
um localizado ao norte, na divisa com o Paran, outro ao sul e um terceiro,

16
 a oeste, estes dois na divisa com o Rio Grande do Sul.

Neste sentido, pode-se considerar que este trabalho pretende oferecer uma viso do
modelo de gesto oferecido pela utilizao de indicadores e ndices, sob a tica de se tentar
criar um nvel mnimo de comparabilidade nas medidas e, como tais ferramentas so
aplicadas na contemporaneidade.
Para Marcel Proust, A verdadeira viagem de descoberta no consiste em buscar novas
terras, mas em v-las com novos olhos. Sob esta parfrase, citada por Dolabela (1999, p.
189), considera-se que o processo de desenvolvimento da Nao passa pela formao e
informao de seus cidados. No Brasil, onde a burocracia inconclusa, a tarefa de
transform-la desafiadora. Os servidores pblicos, alm do cumprimento de formalidades,
devem engajar-se no compromisso com resultados de qualidade, compatveis com as polticas
orientadas para o crescimento local.
Tem-se a conscincia das dificuldades contextualizadas no universo das instituies
pblicas, no s brasileira, mas tambm mundial. Ao abordar o tema, sob gide cientfica,
objetivou-se contribuir para a disseminao da utilizao de indicadores sociais pelos gestores
pblicos e para a reflexo pontual no assunto. E, ao final, entende-se ser possvel remover os
obstculos que dificultam o desenvolvimento social, econmico, cultural e poltico, faces
indissociveis e essenciais ao futuro do Pas.

THE USE OF INDICATORS IN THE PUBLIC ADMINISTRATION: THE LAW N.

12.120/2002 OF THE STATE OF SANTA CATARINA

Abstract

The use of social indicators has been facilitating the increase of acting patterns in the
Brazilian Public Administration. They are identified the aspects that characterize the
bureaucratic model of organization and the phases of the public administration in Brazil,
focusing the results that the Country has been achieving in the components of its development
level and offering a panoramic vision of the social inequalities. In this context, the Law n.
12.120, of the State of Santa Catarina, of January 9, 2002, it is identified, under the aspect of
its repercussion, as well as on the group of indicators that describe the Santa Catarinas
condition when demanding discipline and continuity objectively in the persecution of
improvements. The risings allow to conclude that the concepts of the indicators converge to
consolidate its reference condition for the public organs in Brazil, and the results hurried in
the evaluation of Santa Catarina's situation demonstrate compatibility between the appreciated
indicators and the situation of the state in the context of the Federation.

Key-words: Acting Indicators. Public Administration. Law n. 12.120/2002 of the Santa

Catarinas State.

17
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