Regimen Juridico MAU01

RGIMEN JURDICO
DE LA ACCIN
ADMINISTRATIVA
Jess Andrs Vega Gutirrez

Cada autor es responsable del contenido de su propio texto.
De esta edicin:
Universidad Continental S.A.C 2012
Jr. Junin 355, Miraflores, Lima-18
Telfono: 213 2760
Derechos reservados
Primera Edicin: Junio 2013
Tiraje: 500 ejemplares
Autor: Jess Andrs Vega Gutirrez

Oficina de Produccin de Contenidos y Recursos
Impreso en el Per en los talleres de

X Printed Solucin Grfica S.R.L.
Jr. Pomabamba 607, Brea Lima
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NDICE
PRESENTACIN
UNIDAD I: ORDENAMIENTO JURDICO NORMATIVO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (Diagrama de presentacin) .......10
Tema N 1: Fuentes del Derecho Administrativo ...........................................................................................11

1 Nocin conceptual .............................................................................................................................................11
2 Constitucin Poltica ..........................................................................................................................................12
3 La Ley, la Ley Orgnica, el Decreto Ley, el Decreto Legislativo, y el Decreto de Urgencia (procedimientos
para su dacin). .................................................................................................................................................13
4 Ordenanzas Municipales, Edictos, Decretos y Resoluciones de Alcalda .......................................................15
5 Otras fuentes ......................................................................................................................................................15
Lectura seleccionada 1: Constituye el acto administrativo fuente del Derecho en el Ordenamiento Nacio-
nal?, En: Revista de Derecho Administrativo, N 9 Ao 5, Circulo de Derecho Administrativo, Diciembre, 2010.
DANOS ORDOEZ, Jorge, pgs. 22 - 26 ................................................................................................................17
Actividad N 1 .............................................................................................................................................................21
Tema N 02: Principio de legalidad en la Administracin Pblica. ..........................................................21

1 Principio de legalidad. .......................................................................................................................................21
2 Potestad reglamentaria ......................................................................................................................................23
Lectura seleccionada 2: Potestad Reglamentaria y Regulacin de Actividades Econmicas.

Conferencia pronunciada en las VII JORNADAS INTERNACIONALES EN HONOR AL PROFESOR ALLAN R. BREWER-
CARAS EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ORDENACIN JURDICO-ADMINISTRATIVA DE LA LIBERTADECON-
MICA, organizadas por la Fundacin de Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA) y realizadas los das
3, 4 y 5 de noviembre de 2004 en Caracas, Venezuela. PABLO E. PERRINO ....................................................26
Actividad N 2 .............................................................................................................................................................29
Control de lectura N 01 ......................................................................................................................................29
Autoevaluacin de la Unidad I ..........................................................................................................................30
Bibliografa de la Unidad I ...................................................................................................................................33
UNIDAD II: RGIMEN JURDICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO (Diagrama de presentacin) ........................................34
Tema N 1: Acto Administrativo ........................................................................................................................35

1 Manifestaciones de la Administracin Pblica: Acto Administrativo y Acto de Administracin interna ............35
2 Concepto ............................................................................................................................................................36
3 Requisitos Validez .............................................................................................................................................38

4 Clases de Acto Administrativo ...........................................................................................................................38
Tema N 2: Ejecutividad y ejecutoriedad .........................................................................................................39

1 La Eficacia del acto administrativo ...................................................................................................................39
2 Rgimen de notificacin administrativa ...........................................................................................................40
3 Ejecucin del acto administrativo .....................................................................................................................41
Lectura seleccionada 1: Manual de Derecho Administrativo. Hispana Libros, Buenos Aires, Doceava Edi-
cin, 2009. DROMI, Jos R. Pgs. 339-344 ..........................................................................................................43
Actividad N 1 .............................................................................................................................................................45
Tema N 3: La Invalidacin del Acto Administrativo Viciado .......................................................................46

1 Nulidad ................................................................................................................................................................46
2 Conservacin .......................................................................................................................................................48
Tema N 4: Acto de Administracin Interna ....................................................................................................49

1 Concepto. ............................................................................................................................................................49
2 Efecto ...................................................................................................................................................................51
Lectura seleccionada 2: Manual de Derecho Administrativo. Hispana Libros, Buenos Aires, Doceava Edi-
cin, 2009. DROM, Jos R.Pgs. 382-383 ............................................................................................................51
Actividad N 2 ...............................................................................................................................................................54
Tarea acadmica N 01 ...............................................................................................................................................54
Autoevaluacin de la Unidad iI ..........................................................................................................................55
Bibliografa de la Unidad Ii ..................................................................................................................................58
UNIDAD III: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (Diagrama de presentacin) ................................................59
Tema N 1: Concepto, Naturaleza y Caracterizacin ....................................................................................60

1 Principios .............................................................................................................................................................60
Tema N 2: Sujetos del Procedimiento Administrativo .................................................................................65

1 Autoridad Administrativa ...................................................................................................................................65
2 EL Administrado .................................................................................................................................................66
Lectura seleccionada 1: El procedimiento administrativo. Concepto y principios generales. En: Trata-

do de Derecho Administrativo y Obras Selectas, 9 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 2009. GORDILLOAgustn,
pgs. IX-08 IX- 11 ............................................................................................................................................68
Actividad N 1 ...............................................................................................................................................................70
Tema N 3: Dinmica del Procedimiento Administrativo ..............................................................................71

1 Iniciacin (escrito administrativo) ....................................................................................................................71
2 Ordenacin .........................................................................................................................................................72
3 Instruccin ..........................................................................................................................................................72
4 Conclusin (resolucin administrativa y otros modos de conclusin) ...........................................................73
5 Revisin (en sede administrativa) ......................................................................................................................74
6 La Potestad Sancionadora de la Administracin ..............................................................................................74
Tema N 4: Proceso Contencioso Administrativo (Impugnacin Judicial) ................................................75

1 Derecho a la tutela judicial efectiva y agotamiento de la va administrativa. ..................................................75
2 Proceso Contencioso-Administrativo Ordinario. ..............................................................................................76
3 Proceso Contencioso-Administrativo de Lesividad. ..........................................................................................77
Lectura seleccionada 2: Recursos Administrativos: Algunas consideraciones bsicas y el anlisis del trata-
miento que les ha sido otorgado en la Ley N 27444.En Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General Ley N 27444, Segunda Parte, Ara Editores, Lima, julio 2003. ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy.
Pgs. 444 a 448 .....................................................................................................................................................78
Actividad N 2 ..............................................................................................................................................................82
TAREA ACADMICA N 2 ................................................................................................................................................82
Autoevaluacin N iii .............................................................................................................................................83
Bibliografa de la Unidad III ................................................................................................................................87
UNIDAD IV: POTESTAD SANCIONADORA Y PROCEDIMIENTO SANCIONADOR (Diagrama de presentacin) ...................88
Tema N 1: El Estado y su actividad sancionadora ........................................................................................89

1 Potestad sancionadora del Estado: Origen y Concepto ...................................................................................89
2 Legalidad y potestad sancionadora en el Per .................................................................................................89
Tema N 2: Principios sancionadores .............................................................................................................91

1 Principios de la potestad sancionadora administrativa ...................................................................................91
Lectura seleccionada 1: Comentario a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Sexta Edicin. Lima:
Gaceta Jurdica, 2007. MORN URBINA, Juan Carlos,pgs. 634-635 ....................................................................93
Actividad N 1 ..............................................................................................................................................................95
Tema N 3: La Sancin Administrativa ..............................................................................................................96

1 La sancin administrativa ...................................................................................................................................96
2 Medidas correctivas .............................................................................................................................................97
3 Prescripcin de las sanciones administrativas ..................................................................................................97
4 Medidas de carcter provisional ........................................................................................................................98
Lectura seleccionada 2: Los actos medidas (medidas correctivas, provisionales y de seguridad)

y la potestad sancionadora de la Administracin. En: Revista de Derecho Administrativo,N 9Ao 5,
Circulo de Derecho Administrativo, Diciembre, 2010.MORN URBINA, Juan Carlos, pgs. 135 -140 ......98
Actividad N 2 .............................................................................................................................................................101
Tarea Acadmica N2 ................................................................................................................................................102
Autoevaluacin N iv ............................................................................................................................................102
Bibliografa de la Unidad Iv ...............................................................................................................................104
ANEXO ............................................................................................................................................................................105
Solucionario de las Autoevaluaciones

INTRODUCCIN
T
e doy la bienvenida al conocimiento del rgimen conocer al procedimiento administrativo general como la he-
jurdico del Procedimiento Administrativo General, rramienta indispensable para dacin de actos administrativos.
herramienta bsica en la Gestin Pblica y que
constiutye una garanta del ejercicio de del poder pblico Si durante el discurrir del curso existe en ti la necesidad de
acorde a los prametros legales. profundizar, en particular, respecto a determinado tema
en especfico, siempre tendrs a tu disposicin material
Este manual auto formativo tiene por objetivo brindarte un adicional para tu investigacin y que te ser remitido a la
panorama general del rgimen jurdico inherente a la actua- brevedad posible.
cin estatal, especficamente del procedimiento seguido por
la Administracin Pblica para la emisin de actos adminis- Concluyo estas breves lneas con la expectativa de generar en
trativos. ti la identificacin suficiente para con la actividad estatal y
despertar tu inters con el Derecho Administrativo.
Al finalizar la asignatura estars en capacidad de identificar
las formas de actuacin de la Administracin Pblica y de re- EL AUTOR.
REGIMEN JURDICO DE LA ACCIN
Desarrollo
de contenidos
Actividades Autoevaluacin
ADMINISTRATIVA MANUAL AUTOFORMATIVO
9
Lecturas Glosario Bibliografa

seleccionadas
DIAGRAMA DE PRESENTACIN
DE LA ASIGNATURA
Recordatorio Anotaciones
Diagrama Objetivos Inicio
COMPETENCIA DE LA ASIGNATURA
Conoce y analiza el rgimen jurdico del Procedimiento Administrativo General,

herramienta
Desarrollo
bsica en la Gestin Pblica, a efecto de su correcta aplicacin e in-
terpretacin. El mismo, comprende la dacin de actos administrativos y de actos
de contenidos
de administracin interna. Valora, respeta y resguarda los intereses Estatales y de
la Administracin Pblica en general, buscando un eficiente uso de los recursos
estatales y la proteccin del administrado, en un marco normativo.
Comprende y maneja desde el punto de vista legal la estructura de la Administra-
cin Pblica,Glosario
Lecturas
las competencias funcionales de las Entidades, el carcter normativo
Bibliografa
de la actividad administrativa, las funciones del Estado, sus cometidos y la respon-
seleccionadas
sabilidad en el marco del procedimiento administrativo.
UNIDADES DIDACTICAS
UNIDAD N 1 UNIDAD N 2 UNIDAD N 3 UNIDAD N 4
ORDENAMIEN- RGIMEN JURDI- EL POTESTAD SAN-

TO JURDICO CO DEL ACTO AD- PROCEDIMIENTO CIONADORA Y
NORMATIVO DEL MINISTRATIVO ADMINISTRATIVO PROCEDIMIENTO
DERECHO ADMI- SANCIONADOR
NISTRATIVO
TIEMPO MINIMO DE ESTUDIO:

UNIDAD N 1 UNIDAD N 2 UNIDAD N 3 UNIDAD N 4
1 y 2 semana 3 y 4 semana 5 y 6 semana 7 y 8 semana

16 horas 16 horas 16 horas 16 horas
10
Actividades Autoevaluacin Modalidad
Virtual UNIDAD I: ORDENAMIENTO JURDICO NORMATIVO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Glosario Bibliografa Diagrama Objetivos Inicio
UNIDAD I: ORDENAMIENTO JURDICO NORMATIVO DEL DERECHO

Desarrollo Actividades Autoevaluacin
Anotaciones ADMINISTRATIVO.
de contenidos

seleccionadas
DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD

CONOCIMIENTOS PROCEDIMIENTOS ACTITUDES
Tema NActividades
Desarrollo
1: Autoevaluacin
1. Conoce la base constitu- 1. Favorecer la investi-
de contenidos
Fuentes del Derecho Adminis- cional y legal que ordena gacin de los concep-
trativo. el Derecho Administrativo. tos elementales de la
2. Analiza las diferentes fuen- asignatura.
1. Nocin conceptual.
tes normativas del Dere- 2. Favorecer el inters y
2. Constitucin
Lecturas
seleccionadas
Glosario
Poltica.
Bibliografa
cho Administrativo. predisposicin en co-
3. La Ley, la Ley Orgnica,
Actividad N 1: nocer el Rgimen Jur-
el Decreto Ley, el Decreto
Buscar una Resolucin de dico aplicable a la Ad-
Legislativo, y el Decreto de
ministracin Pblica.
Urgencia
Recordatorio (procedimientos Indecopi en la cual se haya
Anotaciones
para su dacin). utilizado ms de dos fuentes 3. Favorecer el inters

del derecho administrativo en conocer cules
4. Ordenanzas Municipales,
para resolver un caso, sea- son los fundamentos
Edictos, Decretos y Resolu-
larlas e identificarlas. del Derecho Adminis-
ciones de Alcalda.
trativo y su aplicacin
5. Otras Fuentes. 1. Conoce y analiza el prin-
a la Administracin
cipio de legalidad y su
Lectura Seleccionada 1: Pblica.
aplicacin en la Adminis-
DANOS ORDOEZ, Jorge, tracin Pblica.
Constituye el acto adminis-
trativo fuente del Derecho 2. Maneja las herramientas
en el Ordenamiento Nacio- jurdicas a efecto de apli-
nal?, En: Revista de Derecho car la potestad reglamen-
Administrativo N 9 Ao 5, taria.
Circulo de Derecho Admi-
nistrativo, Diciembre, 2010. Actividad N 2:
Pgs. 22 -26. Investigue y comente un caso
Tema N 2: concreto en el que se haya
vulnerado el principio de le-
Principio de Legalidad en la
galidad.
Administracin Pblica.
1. Principio de Legalidad. Control de Lectura N 1:
2. Potestad Reglamentaria. Prueba escrita referida a los
temas 1 y 2.
Lectura Seleccionada 2:
PABLO E. PERRINO Potestad
Reglamentaria y Regulacin
de Actividades Econmicas.
Conferencia pronunciada en
las VII JORNADAS INTER-
NACIONALES EN HONOR
AL PROFESOR ALLAN R.
BREWERCARAS EL PRIN-
CIPIO DE LEGALIDAD Y LA
ORDENACIN JURDICO-
ADMINISTRATIVA DE LA
LIBERTAD ECONMICA, or-
ganizadas por la Fundacin de
Estudios de Derecho Adminis-
trativo (FUNEDA) y realizadas
los das 3, 4 y 5 de noviembre de
2004 en Caracas, Venezuela.
Autoevaluacin N 1
UNIDAD I: ORDENAMIENTO JURDICO NORMATIVO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Desarrollo
de contenidos
11

seleccionadas
TEMA N01: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
1 Nocin Conceptual.
En el derecho, la palabra fuente es utilizada en sentido metafrico para indicar el
fundamento u origen de las normas que integran el ordenamiento jurdico vigente
en una determinada poca y sociedad. As, el concepto de fuente del derecho se
vincula estrechamente con el concepto de origen del sistema jurdico.
En el mbito del Derecho Administrativo Peruano, la Ley del Procedimiento
Administrativo General - Ley 27444 en el artculo V del Ttulo Preliminar enumera
las fuentes del ordenamiento jurdico administrativo, sealando lo siguiente:
Artculo V.- Fuentes del procedimiento administrativo

1. El ordenamiento jurdico administrativo integra un sistema orgnico que tiene autonoma
respecto de otras ramas del Derecho.
2. Son fuentes del procedimiento administrativo:
2.1. Las disposiciones constitucionales.
2.2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurdico Nacional.
2.3. Las leyes y disposiciones de jerarqua equivalente.
2.4. Los Decretos Supremos y dems normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
2.5. Los dems reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades,
as como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos.
2.6. Las dems normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
2.7. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten dis-
posiciones administrativas.
2.8. Las resoluciones emitidas por la Administracin a travs de sus tribunales o consejos
regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y
debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la
va administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede.
2.9. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para ab-
solver consultas sobre la interpretacin de normas administrativas que apliquen en su labor,
debidamente difundidas.
2.10. Los principios generales del derecho administrativo.
3. Las fuentes sealadas en los numerales 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10 sirven para interpretar y deli-
mitar el campo de aplicacin del ordenamiento positivo al cual se refieren.
Figura N 1
ALCANCES DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
Fuente: Andrs Vega Gutirrez

12
Glosario Bibliografa
En relacin a la numeracin realizada por la Ley N 27444, se advierte que la misma cui-
d en establecer un listado ordenado de fuentes bajo el ttulo de Fuentes del Derecho
Administrativo, que no obstante el aparente carcter circunscrito de su mbito, en reali-
Anotaciones
dad sistematiza con carcter general las fuentes del derecho para todo el mbito pblico.
2 Constitucin Poltica.
De acuerdo con el artculo V del Titulo Preliminar de la Ley 27444, son fuentes del
derecho administrativo las disposiciones constitucionales.
En relacin a ello es importante destacar que la Constitucin es una fuente de extraor-
dinaria importancia en el derecho administrativo pues, dado su carcter imperativo
como orden jurdico pleno regula la estructura y ejercicio de la funcin administrati-
va. A su vez define el modelo administrativo estatal, confiriendo personalidad jurdica
al Estado que acta por medio de sus rganos, titularizando el poder pblico1.
Por su parte, Morn Urbina seala que el artculo deja bien en claro que la Cons-
titucin, entendida como el conjunto del ordenamiento constitucional, vincula di-
rectamente a la Administracin, para resolver los casos que conozcan. Por ejemplo,
tenemos: los lmites administrativos de la actividad estatal por los derechos huma-
nos, los deberes positivos estatales, la funcin pblica en la Constitucin, el rol del
Estado en la constitucin econmica, la solucin de controversias con el Estado,
el rgimen de asignacin de recursos del Estado en la Constitucin y de rendicin
de cuentas por empleo de recursos y bienes del Estado y finalmente los medios de
control sobre los actos de la Administracin Pblica2.
Ello ha sido tambin objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitu-
cional, quien ha indicado que el deber de respetar y preferir el principio jurdico
de supremaca de la Constitucin tambin alcanza, como es evidente, a la adminis-
tracin pblica. Esta, al igual que los poderes del Estado y los rganos constitucio-
nales, se encuentran sometida, en primer lugar, a la Constitucin de manera directa
y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artculo 51.
de la Constitucin. De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no
viene determinada por el respeto a la ley ms an si esta puede ser inconstitucio-
nal sino, antes bien, por su vinculacin a la Constitucin3.
En esa lnea, el Tribunal Constitucional ha precisado que la vinculacin de la Administra-
cin a la Constitucin obliga a aquella a apreciar la constitucionalidad de una ley en sen-
tido material, y consecuentemente, la afirmacin de inconstitucionalidad de una norma.
En efecto, de acuerdo a los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, todo tribunal
u rgano colegiado de la administracin pblica tiene la facultad y el deber de preferir
la Constitucin e inaplicar una disposicin infraconstitucional que la vulnera manifiesta-
mente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artculos 38., 51. y
138. de la Constitucin. Para ello, se deben observar los siguientes presupuestos: (1) que
dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada
dentro de un proceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser
interpretada de conformidad con la Constitucin.
De lo sealado por el Tribunal Constitucional podemos distinguir dos tipos de presupues-
tos para la aplicacin del control difuso por parte de la Administracin Pblica:
Figura N 2
PRESUPUESTOS DE APLICACIN DEL CONTROL DIFUSO
1
DROMI, Roberto; Derecho Administrativo, Hispana Libros, 2009, p. 273.
2
MORN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General;
Gaceta Jurdica, Novena Edicin, Lima, 2011, pg.96-97.
3
Criterio expresado en la sentencia recada en el EXP. N. 3741-2004-AA/TC
de contenidos
13

seleccionadas
a. Presupuestos Objetivos:
El control difuso podr aplicarse de oficio solo cuando se trate de aplicar
a un caso concreto una norma legal que vaya contrario a la interpretacin que so-
bre ella ha realizado el TC, o cuando contradiga un precedente vinculante del Recordatorio
TC. Anotaciones
El control difuso puede darse a instancia de parte cuando: (i) se trate de otorgar
una mayor proteccin a los derechos fundamentales de los administrados, (ii)
no procede si se advierte que la excepcin de inconstitucionalidad responde a
fines manifiestamente obstruccionistas, (iii) que el examen de constitucionali-
dad sea relevante para resolver el caso, (iv) que la ley no pueda ser interpretada
conforme a la Constitucin, (v) que el vicio de inconstitucionalidad sea mani-
fiesto, (vi) que se trate de una inconstitucionalidad formal o material.
b. Presupuestos Subjetivos:
La competencia para inaplicar leyes solo corresponde a los rganos de la Ad-
ministracin que renan cuatro condiciones: (i) tribunales administrativos
u rganos colegiados, (ii) que impartan justicia administrativa con carcter
nacional, (iii) que sean adscritos al Poder Ejecutivo, (iv) que tengan por finali-
dad la declaracin de derechos fundamentales de los administrados.
3 La Ley, la Ley Orgnica, el Decreto Ley, el Decreto Legis-

lativo, y el Decreto de Urgencia (procedimientos para
su dacin).
Despus de la Constitucin que es fuente primaria de todo derecho elaborado en
un estado, la fuente principal del Derecho Administrativo es la ley, la cual puede ser
vista desde un punto de vista formal y material. As, ley en sentido formal es aquella
norma emanada segn el procedimiento reglado en la Constitucin, cualquiera sea
su carcter y contenido; es decir, es la norma emanada del Poder Legislativo. Por su
parte, Ley en sentido material es todo precepto normativo creado por los rganos
estatales dentro del mbito de su competencia.
Po su parte, el concepto de ley orgnica surge, al parecer, en la Constitucin france-
sa de 1848 y de ah se extiende a toda Amrica Latina, que la adopta con variantes.
Pero en general, puede decirse que en el Per, por lo menos hasta 1979, el con-
cepto de ley orgnica no tena ninguna significacin especfica, salvo la de destacar
el carcter de una ley por la materia que regulaba. As, se llamaba a una ley como
orgnica, cuando desarrollaba una institucin, o especificaba la organizacin de un
ente pblico, etc. Esto es, era un calificativo y nada ms.
Sin embargo, la Constitucin de 1979, en su artculo 194 adopt el concepto de ley
orgnica con un doble sentido:
Como aquella que era necesaria para desarrollar, organizar o precisar diversas
instituciones, prerrogativas o derechos que la misma Constitucin enunciaba, y
adicionalmente, en estos casos.
La ley necesitaba sancionarse con un qurum calificado, consistente en la mitad
ms uno del nmero legal de miembros de cada Cmara.
Cabe agregar que el postulado de la ley orgnica se mantiene en sustancia con la vigen-
te Constitucin de 1993, y as consta en su artculo 106: su aprobacin o modificacin
requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso.
Figura N 3
SOBRE LA LEY ORGNICA

14
Ahora bien, no slo el Poder Legislativo emite normas jurdicas sino que tambin el
Poder Ejecutivo:
Decretos Legislativos.- Son normas con rango y fuerza de ley que emanan de
Anotaciones autorizacin expresa y facultad delegada por el Congreso. Se circunscriben a la
materia especfica y deben dictarse dentro del plazo determinado por la ley au-
toritativa respectiva. Son refrendados por el o los Ministros a cuyo mbito de
competencia corresponda.
Los Decretos Legislativos entran en vigencia al da siguiente de su publicacin en
el Diario Oficial, salvo disposicin contraria del mismo Decreto Legislativo que
postergue su vigencia en todo o en parte. Los Decretos Legislativos relativos a
tributos de periodicidad anual rigen a partir del uno de enero del ao siguiente
a su publicacin.
Figura N 4
NOTA INFORMATIVA SOBRE EL PODER EJECUTIVO
Decretos de Urgencia.- Son normas con rango y fuerza de ley por las que se dictan
medidas extraordinarias en materia econmica y financiera, salvo materia tributa-
ria. Se expiden cuando as lo requiere el inters nacional. Se fundamentan en la
urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles. Son aprobados por
el Consejo de Ministros, rubricados por el Presidente de la Repblica y refrendados
por el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economa y Finanzas y,
en los casos que corresponda, por uno o ms.
Ministros a cuyo mbito de competencia est referido.
Los Decretos de Urgencia entran en vigencia al da siguiente de su publicacin en
el Diario Oficial, salvo disposicin contraria del mismo, que postergue su vigencia
en todo o en parte.
Figura N 5
DECRETOS DE URGENCIA FAVORABLES A LAS INVERSIONES

de contenidos
15

seleccionadas
4 Ordenanzas Municipales, Edictos, Decretos y Resolucio-
nes de Alcalda.
El artculo 40 de la Ley Orgnica de Municipalidades seala que las ordenanzas
de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia,
son las normas de carcter general de mayor jerarqua en la estructura normativa

municipal, por medio de las cuales se aprueba la organizacin interna, la regula-
cin, administracin y supervisin de los servicios pblicos y las materias en las
que la municipalidad tiene competencia normativa. Mediante ordenanzas se crean,
modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contri-
buciones, dentro de los lmites establecidos por ley. Las ordenanzas en materia
tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las
municipalidades provinciales de su circunscripcin para su vigencia.
Los Edictos, son normas Generales, cuya prctica ha recado en desuso en las Mu-
nicipalidades, sin embargo, en algunos casos subsiste, as, por ejemplo, los edictos
matrimoniales.
Los decretos de alcalda establecen normas reglamentarias y de aplicacin de las
ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente
administracin municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de inte-
rs para el vecindario, que no sean de competencia del concejo municipal.
Por su parte, las resoluciones de alcalda aprueban y resuelven los asuntos de carc-
ter administrativo.
Figura N 6
NORMAS MUNICIPALES
5 Otras Fuentes.
Otra fuente de gran importancia en el Derecho Administrativo son los princi-
pios. As de acuerdo a lo expresado por Morn Urbina, () para todo orde-
namiento jurdico, la existencia de principios jurdicos entraa la aparicin de
postulados medulares y rectores emanados lgicamente de su propia esencia,
con el objetivo de servir de guas para toda la accin administrativa. Tienen dos
caractersticas inherentes que les son inmodificables: a) preeminencia sobre el
resto del ordenamiento jurdico al cual se refiere; y, b) poseer un dinamismo
potencial, sobre la base de cualidades de elasticidad, expansin y proyeccin,
que le hacen aplicable cualquier realidad presente o futura para la cual el le-
gislador no ha previsto una regla expresa a la que sea necesario dar un sentido
afirmativo. (Subrayado agregado)
Tal y como seala Guzmn Napur, los principios de derecho, en general, des-
empean un rol sumamente importante en la organizacin del ordenamiento
jurdico, puesto que permite no slo interpretar las normas, sino adems servir
de base para la construccin jurdica y facilitar la labor del operador del dere-
cho al generar insumos para cubrir los vacos del derecho positivo4. (Subra-
yado agregado).
4
GUZMAN NAPUR, Christian; Un acercamiento a los principios que rigen la contratacin admi-
nistrativa; En: Revista de Derecho Administrativo N 7, Ao 4; pg. 204.
16
Figura N 7
FUNCIONES DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO
Anotaciones
En relacin a la funcin que cumplen los principios generales del derecho den-
tro del ordenamiento jurdico, Torres Vsquez ha sealado que stos cumplen una
funcin creadora, interpretativa e integradora. En el marco de su funcin creado-
ra, los principios generales del derecho sealan pautas que deben acatarse en la
elaboracin, modificacin y derogacin de las normas. Asimismo, en su funcin
interpretativa, los principios generales del derecho son pautas o criterios interpre-
tativos de las normas jurdicas. Por ejemplo, el principio de interpretar textos de
acuerdo al fin pretendido por las partes. Finalmente, los principios irrumpen en el
movimiento codificador como un medio legal para llenar las lagunas del Derecho
legislado. Ello se justifica en el hecho de que el legislador no puede prever todas
las peculiaridades, detalles, caractersticas o especificidades de los hechos sociales,
que con la ley regula5.
Esa funcin integradora a la cual se ha hecho referencia se encuentra consagrada
en el artculo 139 de la Constitucin Poltica del Per, el cual a la letra dice:
Artculo 139.- Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:

()
8. El principio de no dejar de administrar justicia por vaco o deficiencia de la
ley. ()
Ahora bien, si bien los principios generales impregnan la totalidad del ordena-
miento jurdico, algunos van adoptando cualidades singulares en cada rama del
Derecho, en atencin a las condiciones propias de cada una de ellas. As, en el
campo del Derecho Administrativo, podemos encontrar principios determina-
dos orientados a guiar la labor de la Administracin Pblica.
En efecto, para el Derecho Administrativo los principios generales tienen un
significado integrador y creativo de singular trascendencia, que est asociado
con el proceso mismo de construccin de la disciplina, y desde luego, con lo
que significa su propio contenido, su objeto, caracterizado por una vinculacin
a los asuntos polticos y a la dinmica misma de las manifestaciones sociales, lo
que, unido a la amplitud y variedad de los tpicos que determinan su presencia,
como consecuencia natural de lo anterior, conducen a reducir drsticamente la
validez del espacio que puede ocupar el simple ejercicio exegtico, dando as
mayor cabida al manejo principista de las categoras6.
En esa lnea, Sesn refiere,7 () la actividad administrativa no se subordina
slo a la ley, sino tambin a los principios generales del derecho, que pasan a
formar parte del sector reglado o vinculado, al integrar el orden jurdico y po-
der ser aplicados en forma directa ()
5 TORRES VASQUEZ, Anbal; Introduccin al Derecho; Ed. IDEMSA; Segunda Edicin; Lima;
Per; pgs. 485-486.
6 Cfr. RODRIGUEZ GARCA, Armando; Los principios generales en el Derecho Administra-
tivo Venezolano; en: AFDUDC; 13; 2009; pg. 665. Consultado en: www.ruc.udc.es/dspace/bits-
tream/2183/7546/1/AD_13_art_30.pdf
7 SESN, Domingo Juan; Administracin Pblica. Actividad reglada, discrecional y tcnica; Lexis-
Nexis De palma; Buenos Aires; 2004; Segunda Edicin; pgs. 340 y 341.
de contenidos
17

seleccionadas
En cuanto a la funcin integradora de los principios en el mbito del dere-
cho administrativo, es menester mencionar que ella ha sido prevista en nues-
tro ordenamiento nacional en el Artculo VIII del Ttulo Preliminar de la Ley del
Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG)8, el cual seala queRecordatorio
las Anotaciones
autoridades administrativas no podrn dejar de resolver las cuestiones que se les
proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales casos, acudirn a los principios
del procedimiento administrativo previstos en esta Ley; en su defecto, a otras fuen-
tes supletorias del derecho administrativo, y slo subsidiariamente a stas, a las nor-
mas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad.
En elObjetivos
Diagrama mbito nacional,
Inicio los principios generales del derecho administrativo se en-
cuentran previstos en el artculo IV del Ttulo Preliminar de la LPAG.

de contenidos
LECTURA SELECCIONADA I:
seleccionadas
Constituye el Acto Administrativo Fuente del Derecho
en el Ordenamiento Nacional?9
Jorge Danos
Recordatorio
Ordoez
Anotaciones
II. Fuentes del Derecho en el Ordenamiento Jurdico Peruano
La LPAG peruana cuid de establecer en el artculo V de su Ttulo Preliminar un listado

ordenado de fuentes del derecho bajo el ttulo de Fuentes del Procedimiento Adminis-
trativo, que no obstante el aparente carcter circunscrito de su mbito (nominalmente
referido con carcter exclusivo al procedimiento administrativo) en verdad sistematiza
con carcter general las fuentes del derecho para todo el mbito del Derecho Pblico.
Para los autores del anteproyecto que dio origen a la LPAG era necesario condensar en
un precepto especfico las fuentes del Procedimiento Administrativo, porque las trans-
formaciones operadas en las ltimas dcadas haban determinado el surgimiento de
una pluralidad de centros productores de disposiciones legales administrativas, como
sucede no slo con los entes territoriales dotados de facultades normativas como las
regiones y los municipios, sino tambin de diferentes entidades pblicas a los que en
mayor o menor medida y acierto, las Leyes les atribuyen expresamente facultades para
dictar disposiciones de carcter reglamentario de mucha gravitacin en los derechos y
deberes de los particulares, como es el caso de los organismos reguladores de servicios
pblicos y de concesiones de infraestructura, entre otros.
Por tales razones, la LPAG seala que el ordenamiento jurdico administrativo consti-
tuye un sistema orgnico integrado por varias modalidades de fuentes del derecho, a la
vez que proclama la autonoma del ordenamiento jurdico administrativo respecto de
otras ramas del Derecho y establece una relacin de normas que tienen la calidad de
fuentes del Derecho Pblico.
Sobre este tema es conveniente resaltar que la jurisprudencia del Tribunal Constitu-
cional peruano ha contribuido decisivamente a perfilar el rgimen de las principales
fuentes del derecho (las que tienen rango legal) que deben a la norma constitucional la
configuracin de sus caracteres fundamentales10.
Llegado a este punto debemos detenernos en el anlisis del rgimen de los Reglamen-
tos porque a pesar de constituir fuentes secundarias (rango infralegal) son las ms
abundantes y regulan los aspectos centrales de los sectores del ordenamiento adminis-
8 Artculo VIII.- Deficiencia de fuentes

1. Las autoridades administrativas no podrn dejar de resolver las cuestiones que se les proponga,
por deficiencia de sus fuentes; en tales casos, acudirn a los principios del procedimiento adminis-
trativo previstos en esta Ley; en su defecto, a otras fuentes supletorias del derecho administrativo,
y slo subsidiariamente a stas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su
naturaleza y finalidad.
2. Cuando la deficiencia de la normativa lo haga aconsejable, complementariamente a la resolu-
cin del caso, la autoridad elaborar y propondr a quien competa, la emisin de la norma que
supere con carcter general esta situacin, en el mismo sentido de la resolucin dada al asunto
sometido a su conocimiento.
9 DANOS ORDOEZ, Jorge, Constituye el acto administrativo fuente del Derecho en el Ordena-
miento Nacional?, En: Revista de Derecho Administrativo N 9 Ao 5, Circulo de Derecho Adminis-
trativo, Diciembre, 2010. Pgs. 22 -26.
10 La sentencia que sistematiza y resuma los criterios del Tribunal sobre el sistema de fuentes del
derechos diseado por la Constitucin es la recada en el Exp. N047-2004-AI/TC, de 14 de abril
del 2006.
18
trativo. Como la experiencia lo demuestra, la mayor parte de las veces para comprender
o enterarse del rgimen legal de una determinada materia o sector no es suficiente el
anlisis de la respectiva Ley o normas con dicho rango que la regulan, ms bien es indis-
Anotaciones
pensable el estudio del respectivo Reglamento que establece las normas de desarrollo
indispensables para viabilizar la aplicacin y efectividad del respectivo rgimen legal.
El protagonismo (predominancia cuantitativa y cualitativa) de los Reglamentos como
fuentes del derecho con respecto de la Ley o normas con ese rango, principalmente en
las materias propias del Derecho Administrativo y en particular en las que tienen que
ver con temas tcnicos o con fuerte incidencia en la regulacin sectorial de las activi-
dades econmicas, determina que el espacio idneo para anlisis sea precisamente el
Derecho Administrativo, disciplina que esta dogmticamente en mejores condiciones
que otras ramas del Derecho para determinar sus caracteres.
Al respecto, como se puede aprecias de los preceptos de la LPAG que han sido glosados,
en el ordenamiento jurdico peruano existe una clara distincin entre los reglamentos
como fuentes del derecho (Artculo V del Ttulo Preliminar) y los Actos Administrativos
(Ttulo I) que constituyen declaraciones de la administracin pblica en aplicacin o
ejecucin de un determinado marco legal que le confiere dicha potestad y que por tal
razn no tienen la consideracin de fuentes productoras de normas jurdicas. Confor-
me analizaremos ms adelante, es evidente que la administracin pblica mediante la
emisin de Acto Administrativo puede crear, modificar o extinguir derechos, relacio-
nes, obligaciones o situaciones jurdicas subjetivas de otros sujetos, pero como bien
sealan los Profesores GARCA DE ENTERRA y RAMN FERNNDEZ11 tales efectos
jurdicos se presenten como el ejercicio de potestades administrativas basada precisamen-
te en norma legales que lo autorizan.
Respecto a la distincin entre reglamentos y Actos Administrativos, el clsico y primario
criterio de diferenciacin en funcin a carcter singular de uno y general del otro, ha sido
desvirtuada por la doctrina y la realidad. Como se sabe existen Reglamentos singulares
como los que establecen las reglas de organizacin interior de una determinada entidad
de la administracin pblica, tal es el caso de los denominados Reglamentos de Organi-
zacin y Funciones (ROF) de los organismos pblicos, as como tambin existen Actos
administrativos generales, como es el caso de las convocatorias a licitaciones pblicos que
aunque estn dirigidas a un nmero indeterminado de interesados, como bien sealaba
el profesor Julio COMADIRA12 constituyen Actos Administrativos de alcance general de
carcter no normativo. Esta clase de Actos Administrativos generales de contenido no
normativo es indirectamente reconocida por el numeral 23.1.1 de la LPAG que cuando
regula la notificacin de los Actos Administrativos mediante la publicacin en el diario
Oficial, hace referencia a los Actos Administrativos que interesan a un nmero indeter-
minado de administrados no apersonados al procedimiento y sin domicilio conocido.
Habida cuenta de ello, quizs el punto que pueda generar mayor confusin respecto del
tema que se ha venido tratando sea la diferencia entre los Actos Administrativos gene-
rales y los Reglamentos, en vista de que ambos tienen por objetivo comn surtir efectos
sobre una pluralidad o grupo indeterminado de sujetos.
A continuacin pasaremos revista a los criterios comnmente esbozados por la doctrina
para trazar la lnea divisoria ente un Reglamento y un Acto Administrativo:13
1. Criterio de la abstraccin o generalidad en sentido subjetivo u objetivo.- La primera
y ms elemental diferencia reside en la redaccin utilizada. En principio, los Reglamen-
tos suelen utilizar un lenguaje impersonal, general y abstracto de situaciones concretas
existentes. En cambio los Actos Administrativos se dirigen o tiene como objetivo un
destinatario concreto, se refieren a una situacin jurdica existente e individualizada o a
una materia determinada, tal es el caso de la aplicacin de una sancin administrativa,
el otorgamiento de una licencia, el nombramiento de un funcionario, etc. Sin embargo,
11 Eduardo GARCA DE ENTERRA y Toms RAMN FERNNDEZ, Curso de Derecho adminis-

trativo, Tomo 1, Palestra, Temis, Lima- Bogot 2006, p. 590.
12 En: La Licitacin Pblica (Nociones, principios, cuestiones). Ediciones Depalma, Bs As, 2000, p. 7
13 Esta parte la hemos tomado de nuestra ponencia: El rgimen de los reglamentos en el ordena-
miento jurdico peruano, presentada en el VI Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo,
celebrado en la Universidad Externado de Colombia, 2007. p. 207.
Consideramos necesario reproducir en este trabajo la citada seccin porque es importante resaltar
las diferencias entre los Actos Administrativos y los Reglamentos que constituyen una de las modali-
dades de fuentes del Derecho ms cercanas a los primeros y que a veces el intrprete debe esforzarse
en distinguir porque se presta a confusin debido a que son producidos por la propia administra-
cin y muchas veces dicado por autoridades administradas dotadas simultneamente de la potes-
tad para dictar Actos Administrativos y Reglamento, incluso empleando el mismo vehculo formal
(resoluciones), como sucede con los organismos reguladores de servicios pblicos cuyos consejos
directivos emiten Actos Administrativos y estn facultados para dictar disposiciones reglamentarias
adoptando la forma de resoluciones, claro est en ejercicio de potestades de diferente naturaleza.
de contenidos
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seleccionadas
este criterio de indeterminacin o no de los destinatarios, o de los supuestos de hecho
al que el mandato se refiere, no siempre es definitivo porque puede llevar a calificaciones
discutibles14.
2. Criterio ordinamental.- La diferencia ms estimable en nuestra opinin, derivaRecordatorio
de Anotaciones
la naturaleza normativa del Reglamento. En esa medida, el Reglamento tiene una vo-
cacin ordinamental, mientras que el Acto Administrativo (general) resulta ser algo
ordenado. Como bien sealan Eduardo GARCA DE ENTERRA y Toms RAMN
FERNANDEZ:
El Reglamento innova el ordenamiento (deroga otro Reglamento o Actos
hasta ese momento no previstos), el Acto se limita a aplicar el ordenamiento
a un supuesto dado o por dicho ordenamiento previsto.15
En ese sentido, ser Reglamento toda actuacin administrativa que se incorpore al or-
denamiento jurdico cuyos preceptos transciendan; en cambio, aquella actuacin admi-
nistrativa que viene a concretar lo establecido anteriormente por una norma jurdica,
ser un Acto Administrativo.
3. Criterio de la consuncin.- Finalmente, el Acto Administrativo sea singular o general
el crculo de sus destinarios, se agota en su simple cumplimiento, se consume en este;
por dicha razn, para un nuevo cumplimiento requiere que se dicte un nuevo Acto
Administrativo.
En cambio, el Reglamento en su calidad de dispositivo legal que forma parte del orde-
namiento jurdico no se consume en su cumplimiento singular, porque es susceptible
de infinidad de cumplimientos, debido a que como fuente del derecho sigue ordenan-
do la vida social. Conforme a lo sealado por Lorenzo MARTN- RETORTILLO:
() la actuacin administrativa ser un reglamento en cuanto se incruste en
el ordenamiento jurdico y no en otro caso. La prueba de la actuacin admi-
nistrativa se consume en s misma, estaremos ante un acto administrativo; si
por el contrario, mantiene y extiende su valor preceptivo para sucesivos cum-
plimientos, estaremos ante una norma, ante un Reglamento.16
Este ltimo criterio es especialmente importante porque en la realidad administrativa es
frecuente encontrar Actos Administrativos generales que tienen por destinatarios a una
pluralidad indeterminada de sujetos, que no deben confundirse con los reglamentos,
tal es el caso de las resoluciones que determinan horarios o turnos de atencin, estable-
cen calendarios de pagos, declaran das feriados, etc.
Retomando el ejemplo de las convocatorias a los procedimientos administrativos de
seleccin como sucede con las Licitaciones o Concursos Pblicos, seala el mismo Julio
COMADIRA que:
()se trata de un acto de esencia no normativa porque sus efectos se agotan
al cumplirse la finalidad perseguida, que no es otra que la lograr, sobre la
base de una concurrencia pblica e igualitaria, la presentacin de la mayor
cantidad posible de proponentes, de entre cuyas ofertas se seleccionar la ms
conveniente al inters pblico.17
14 Sin embargo, es el criterio utilizado por el Decreto Supremo N 018-97-PCM que determina que
normas deben publicarse en forma gratuita en el Diario Oficial El Peruano, que en su artculo 3
establece lo siguiente: se entienden por normas de carcter general a aquellas a partir de cuyo
texto no es posible identificar a las personas naturales o jurdicas especficas que deben obedecerlas,
o a aquellas en cuyo beneficio han sido dictadas, y que toda la naturaleza del dispositivo, su conte-
nido debe ser puesto en conocimiento de todas las personas, pues podra demandar de cualquiera
de ellas, el cumplimiento de una obligacin o un derecho, o generar otra consecuencia jurdica.
Recientemente mediante Decreto Supremo N 001-2009-JUS se ha aprobado el reglamento que
establece disposiciones relativas a la publicidad, publicacin de proyectos normativos y difusin de
normas legales de carcter general, en cuyo artculo 4 de establece: entindase por norma legal
de carcter general a aqulla que crea, modifica, regula, declare o extingue derechos u obligaciones
de carcter general, de cuyo texto se derive un mandato genrico, objetivo y obligatorio, vinculado a
la Administracin Pblica y a los administrados, sea para el cumplimiento de una disposicin o para
la generacin de una consecuencia jurdica.
15 Eduardo GARCA DE ENTERRERA y Toms RAMN FERNNDEZ. En: Curso de Dere-
cho Administrativo. Tomo l. Palestra- Temis, Lima- Bogot 2006, p.198.
16 Lorenzo MARTIN RETORTILLO. Actos administrativos generales y reglamentos. Sobre la
naturaleza de la convocatoria u oposiciones. Revista de Administracin Pblica-RAP N 40, Ma-
drid 1963, p. 249.
17 Opus Cit.p.8.
20
En este punto, es conveniente recordar que la distincin entre Reglamentos y Actos

Administrativos no constituye un mero ejercicio terico, porque tiene una enorme tras-
cendencia jurdica y relevancia prctica debido a la diversidad de efectos y de regu-
Anotaciones
lacin que de ambas figuras consagra el ordenamiento jurdico administrativo y que
reseamos a continuacin:
(i) Es importante tener presente que la potestad reglamentaria slo la pue-
den ejercer aquellas autoridades, instancias u organismos de la administracin
pblica que la tienen especficamente atribuida por el ordenamiento jurdico.
La potestad reglamentaria no es un atributo natural de la Administrativos es
una cualidad general de prcticamente toda instancia u rgano de la adminis-
tracin pblica, porque, porque constituye su modo normal de expresarse.
En el ordenamiento jurdico peruano a la Constitucin nicamente reconoce
en forma expresa la potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica,
por ello para que otro nivel de Gobierno, organismo, autoridad o instancia
que forme parte del entramado organizativo que constituye la administracin
pblica pueda dictar normas reglamentarias se requiere que dicha potestad le
haya sido expresamente otorgada por algunas Ley o dispositivo con ese rango.
La titularidad de la potestad reglamentaria tiene un carcter estricto porque
slo corresponde a unos determinados rganos, especficamente determina-
dos en nuestro ordenamiento jurdico.
(ii) La puesta en vigencia de los Reglamentos requiere su publicacin en el
Diario Oficial o en el medio de publicidad que haya establecido la Ley que
regula su proceso de produccin la,18 en cambi la adquisicin de eficacia de
los Actos Administrativos no est supeditada por regla general al requisito de
su publicacin en el Diario Oficial, sino al de su notificacin a los interesados,
conforme a las reglas establecidas en la Ley N 27444 de Procedimiento Admi-
nistrativo General.19
(iii) El titular de la potestad reglamentaria, puede derogar o dejar sin efecto
los Reglamentos, en tanto que constituyen normas legales, con entera libertad,
en cualquier momento, pero siempre con eficacia hacia el futuro (ex nunc).
Por el contrario el rgimen legal de los Actos Administrativos impide que la
autoridad pueda dejarlos sin efecto de manera inopinada o injustificada, por-
que se busca garantizar los derechos que el Acto Administrativo haya podido
generar a favor de los particulares. Por dicha razn es que la LPAG contiene
en su Ttulo III (arts.201 a 218) los mecanismos de revisin de los actos ad-
ministrativos a pedido de parte (recursos administrativos), o de oficio, los que
en determinados supuestos permiten que la declaratoria de nulidad del acto
tenga efectos retroactivos.
(iv) Finalmente, los Reglamentos y los actos administrativos tiene diferentes
cauces procesales y requisitos para su impugnacin. As, mientras que para
cuestionar la constitucionalidad y/o legalidad de los reglamentos la consti-
tucin ha previsto el proceso constitucional de la accin popular que se tra-
mita directamente ante el Poder judicial, a pedido de cualquier persona sin
necesidad de acreditar inters directo, en cambio para impugnar la legalidad
o validez de los actos administrativo de competencia tambin del Poder judi-
cial, pero se requiere que previamente que la Ley le franquea contra el Acto
Cuestionado.
18 Sin embargo, a partir de la reciente entrada en vigencia del anteriormente citado decreto Supremo N
001-2009-JUS se est produciendo la paradoja de que en el Diario Oficial se estn publicando nicamente
las disposiciones legales(Decretos Supremos) que aprueban las normas reglamentarias, omitindose la
publicacin del texto mismo del reglamento, sustentndose errneamente errneamente en el artculo
9 del citado Decreto para emitir la publicacin del texto mismo del reglamento, al portal electrnico de
la entidad emisora, lo que constituye una prctica que vulnera el ordenamiento constitucional y legal que
dispone la publicacin como requisito esencial para la eficacia de toda norma jurdica conforme lo ha
recordado reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
19 Como bien seala BOQUERA OLIVER: Decimos que las resoluciones administrativas se notifican y
que las disposiciones se publican. La notificacin es una comunicacin individual;:la publicacin , una
comunicacin general e impersonal. En: La Publicacin de Disposiciones Generales. Revista de Admi-
nistracin Pblica-RAP N31.Madrid.1960.p.76
de contenidos
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TEMA N02: PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA Y PO-

TESTAD REGLAMENTARIA.
1 Principio de Legalidad:
El principio de legalidad se encuentra previsto en el numeral 1 del artculo IV del
Ttulo Preliminar de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral, que a la letra dice:
Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes princi-
pios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto
a la Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de
acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
()
Figura N 8
PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Principio de legalidad
Principio del debido procedimiento
Principio de impulso de oficio
Principio de razonabilidad
Principio de imparcialidad
Principio de informalismo
Principio de presuncin de veracidad
Principio de conducta procedimental
Principio de celeridad
Principio de eficacia
Principio de verdad material
Principio de participacin
Principio de simplicidad
Principio de uniformidad
Principio de predictibilidad
Principio de privilegio de controles posteriores
Fuente: Ley N 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General
22
Tradicionalmente se ha considerado que el principio de legalidad parte del crite-

rio de que ante el silencio del derecho positivo, la autoridad no puede apelar a la
mxima Todo lo que no prohbe la ley est permitido, que rige la actuacin entre
Anotaciones
particulares y que encuentra soporte en la estructura del sistema constitucional
basado en la Libertad.
De acuerdo a la posicin descrita, si la Administracin acta sin el respaldo de
una norma, el acto emitido es nulo por infraccin del principio de legalidad; sin
embargo, ello no es del todo correcto pues se debe tomar en consideracin que la
habilitacin de competencias y atribuciones, no se dan solamente por supuestos de
hechos directos.
En efecto, debe aadirse que el texto del artculo no es limitativo en cuanto a si no
existen supuestos de actuacin previstos en la norma o en un reglamento, la admi-
nistracin no podr decidir legalmente.
As, se seala que el principio de legalidad significa que los actos y comportamien-
tos de la administracin deben estar justificados en una ley previa, que preferible
pero no necesariamente ha de ser de carcter general. Se trata, desde luego, del
sometimiento en primer lugar a la Constitucin y a la Ley del Poder Legislativo,
pero tambin al resto del ordenamiento jurdico, por ejemplo a las normas regla-
mentarias emanadas de la propia administracin, lo que ha sido dado en llamar el
bloque de la legalidad o principio de juridicidad de la administracin.
Al respecto, existe consenso en la doctrina, y as se ha interpretado continuamente
la LPAG, que en los casos de no existir supuesto de hecho normativo o la habilita-
cin expresa de atribuciones, es posible la actuacin de los rganos de la adminis-
tracin atendiendo a las funciones de la Entidad o a sus cometidos pblicos. As lo
ha reconocido Morn Urbina cuando seala que aun cuando se ha mantenido la
denominacin tradicional de legalidad para referirnos a este principio, debe de
reconocerse en verdad que la sujecin de la Administracin es al derecho y no solo
a una de sus fuentes como es la ley, en lo que algunos autores prefieren denominar
juridicidad20.
Este criterio teleolgico, nos lleva a concluir que el principio de legalidad no se
agota en supuestos habilitantes especficos, dado que la Administracin goza tam-
bin de las facultades conferidas mediante los denominados conceptos jurdicos
indeterminados y mediante actos discrecionales.
As lo ha reconocido el propio Tribunal Constitucional, por ejemplo, en la senten-
cia recada en el Exp. N. 0090-2004-AA/TC, en la que seal que:
La actividad estatal se rige por el principio de legalidad, el cual admite la existencia
de los actos reglados y los actos no reglados o discrecionales ().
En relacin a los conceptos jurdicos indeterminados, Marn Hernndez seala que
los mismos:
() aluden a una realidad cuyos lmites no es posible precisar completamente a
travs de su solo enunciado (caso de nociones como la de buena fe, buen padre de
familia, confianza legtima, entre otras), aunque s puede afirmarse que intentan de-
limitar un supuesto o serie de supuestos concretos que slo en sede aplicativa pueden
sern puntualmente precisados21.
Lo expuesto puede conjugarse con el hecho de que justamente estando a que de-
ben lograrse determinadas finalidades pblicas encomendadas a la Entidad, debe
entenderse que stas cuentan con la habilitacin implcita de la actuacin discre-
cional, en cuyo caso se aplicarn los criterios delimitadores o configurativos de la
discrecionalidad los cuales harn posible no incurrir en desviacin o excesos de
poder, criterios como, los principios generales del derecho, que la decisin sea
proporcional, razonable, entre otros.
En esa lnea, Sesn22 refiere, () la actividad administrativa no se subordina slo a
la ley, sino tambin a los principios generales del derecho, que pasan a formar parte
del sector reglado o vinculado, al integrar el orden jurdico y poder ser aplicados
en forma directa ().
20 MORN URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General; Ga-
ceta Jurdica; Novena Edicin; Lima; 2011; pg.62.
21 MARIN HERNANDEZ, Hugo Alberto; Discrecionalidad Administrativa; Universidad Externado
de Colombia; Agosto 2007; pg. 204.
22 SESN, Domingo Juan; Administracin Pblica. Actividad reglada, discrecional y tcnica; Lexis-
Nexis De palma; Buenos Aires; 2004; Segunda Edicin; pgs. 340 y 341.
de contenidos
23

seleccionadas
2 Potestad reglamentaria:
En la mayora de los Estado contemporneos los rganos legislativos no son los
nicos investidos del poder de emanar normas que vinculen a la generalidad de
los ciudadanos. Las Administraciones Pblicas (y/o los gobiernos) tambin tienen
atribuida una potestad normativa cuyos productos, si bien situados en un plano

inferior al de las leyes: es la denominada potestad reglamentaria.
As, la potestad reglamentaria se constituye, en el Estado Moderno, en uno de los
pilares fundamentales de la funcin administrativa y en la materializacin de la
denominada ejecucin de leyes.
2.1 Fundamentos de la potestad reglamentaria:

Como se ha sealado, la potestad reglamentaria es la facultad que tiene la
Administracin para dictar reglamentos. Al respecto, son diversas las razones que
se pueden alegar para justificar el mantenimiento de esta facultad administrativa
en nuestros das. As, en doctrina se reconocen principalmente hasta tres tipos de
fundamentos de la potestad reglamentaria:
a. Fundamento material: La razn material por la que la Administracin puede
crear reglamentos no es otra que la necesidad de completar lo establecido en
las leyes de una manera gil y eficaz.
b. Fundamento histrico: La potestad reglamentaria de la Administracin nace
despus la Revolucin francesa, con el principio de Montesquieu de la sepa-
racin de poderes. En ese momento no era posible que la Administracin
pudiera dictar normas. Debido al fundamento material, se hizo necesario asu-
mir la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo (como una excepcin)
ya que, en un principio, no tena cabida.
c. Fundamento jurdico: La potestad reglamentaria no es una potestad delegada
del Legislativo. Es una potestad propia de la Administracin. Es, a su vez, una
potestad distinta a la que habilita a la Administracin para dictar actos (un
reglamento no es una suma de actos).
Figura N 9
FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
2.2 EL REGLAMENTO.
En relacin al concepto de reglamento, en doctrina existe consenso en la
existencia de los siguientes elementos configurativos del mismo23:
a. Es una declaracin:
El reglamento es pues una manifestacin o declaracin de voluntad,
conocimiento o juicio.
b. Es unilateral:
Nace y se perfecciona por la sola voluntad de los rganos pblicos competentes.
c. Efectuada en ejercicio de la funcin administrativa:
La competencia reglamentaria es inherente a la funcin administrativa. La
Administracin tiene a su cargo mltiples cometidos, para cuyo cumplimiento
eficiente necesita realizar operaciones no slo materiales sino tambin jurdicas.
d. Que produce efectos jurdicos generales directos:
El reglamento es una norma de carcter general y normativo, cuyos efectos se
imponen como acto regla, tanto a la Administracin como a los administrados.
23 DROMI, Roberto, Ob.cit., pg. 418-419.

24
Figura N 10
ELEMENTOS DE LOSREGLAMENTOS
Anotaciones
En tal sentido, el reglamento puede ser definido como una declaracin unilateral
de la Administracin Pblica efectuada en el ejercicio de la funcin administrativa
y que produce efectos jurdicos generales directos.
El reglamento es pues una fuente formal del Derecho Administrativo cuyo efecto es
incorporar materialmente en el orden jurdico normas para la viabilizacin de los
mandatos contenidos en normas con naturaleza de Ley, as como a llenar de con-
tenido a conceptos que las normas con rango de Ley expresan de modo genrico.
De lo expuesto anteriormente, podemos decir que la Ley y el Reglamento se dife-
rencian no slo por cuestiones formales referidas a su procedimiento de creacin,
sino adems en el hecho que mientras la ley es expresin de la voluntad soberana
de un Estado, el reglamento es la expresin de la competencia reglamentaria o de
ordenacin que tiene la Administracin Pblica.
En relacin a las caractersticas del reglamento, Morn Urbina indica que en pri-
mer lugar las normas reglamentarias estn sujetas a la primaca de la ley por la su-
praordenacin o superioridad jerrquica de sta ltima, en cuya virtud el reglamen-
to est subordinado formalmente (por la forma) y materialmente (por los temas).
As como subordinado a los dictados de la ley. Otra caracterstica resaltada por el
citado autor es que el Poder Ejecutivo no puede desplegar su potestad reglamen-
taria sobre aquellos aspectos que el sistema jurdico los reserva para el legislador
ordinario, de modo, que se veda la existencia de normas reglamentarias originarias
sobre aspectos que el ordenamiento atribuye su desarrollo a ley formal24.
2.3 CLASES DE REGLAMENTO.

a. Por su relacin con la ley:
1. Independientes. Son aquellos que regulan materias en las que no se ha
producido una regulacin por ley que haya establecido una reserva formal
y que, al propio tiempo, no estn protegidas por la reserva material de ley.
2. Ejecutivos. Son los que de una forma clara y directa desarrollan y
complementan una ley, normalmente porque la ley misma ha llamado e
impuesto el dictado de un reglamento de estas caractersticas (ejemplo:
Ley del Suelo y Reglamento de Disciplina Urbanstica).
3. De necesidad. Son aquellas normas que dicta la Administracin para hacer
frente a situaciones extraordinarias.
b. Por razn de la materia:
1. Administrativos. Son los que regulan la organizacin administrativa y,
asimismo, los que se dictan dentro del mbito de una relacin especial
de poder.
2. Jurdicos. Son los que regulan o establecen derechos o imponen deberes
en el mbito de la relacin de supremaca general, es decir, la establecida
entre las Administraciones pblicas y el conjunto de los ciudadanos.
24 MORN URBINA, Juan Carlos; Ob.cit; pg.102.

de contenidos
25

seleccionadas
c. Segn su contenido:
1. Reglamentos internos o de organizacin, que carecen de trascendencia
directa sobre la esfera de los administrados y agotan su eficacia en la
propia Administracin. Recordatorio Anotaciones
2. Reglamentos externos o de relacin, que disciplinan las relaciones con los

administrados o incluso inciden en el ejercicio de derechos.
d. En relacin a los destinatarios:
1. Reglamentos generales, que se dirigen a todos los ciudadanos, sin
precisarse caractersticas singulares de los sujetos a los que van a afectar.
Sin embargo, en determinadas ocasiones queda en manos de los propios
sujetos el colocarse o no en las circunstancias que determinan la aplicacin
de los reglamentos. Estos reglamentos generales suelen tener contenido
policial o de seguridad y se destinan a lograr el buen orden.
2. Reglamentos especiales, dirigidos a quienes se encuentran en una
situacin de especial sujecin respecto de la Administracin. En relacin
con estas personas, la Administracin dispone de mayores posibilidades
reglamentarias en cuanto a los lmites de propiedad y libertad, pues han
sido los ciudadanos quienes libremente han decidido incorporarse a esa
relacin de especial sujecin con la Administracin.
Figura N 11
CLASIFICACIN DE LOS REGLAMENTOS

26

Glosario Bibliografa de contenidos
LECTURA SELECCIONADA II:

Anotaciones
seleccionadas
POTESTAD REGLAMENTARIA Y REGULACIN DE ACTIVIDADES ECONMICAS25
Pablo E. Perrino
I.- Nociones
Recordatorio preliminares. Principio de legalidad y poderes reglamentarios.
Anotaciones
El estudio de la potestad normativa de los rganos y entes administrativos que tienen

competencia en materia econmica debe efectuarse de cara a uno de los principios fun-
damentales del Estado de Derecho, hoy sin duda en crisis, como es el de la reserva de
la ley, que exige que ciertas cuestiones, en particular las que conciernen al mbito de la
libertad de los ciudadanos, slo puedan ser reguladas por el rgano legislativo.
Es sabido que la regulacin de las actividades econmicas demanda delas autoridades
estatales la continua generacin de normas de diversa jerarqua y entidad, producto
de distintos rdenes de gobierno (nacional, provincial o estatal y municipal) a los que
se suman en algunos ordenamientos en forma ms acentuada-el orden comunitario y
supranacional.
Todos los das se publican en los boletines oficiales leyes, decretos, resoluciones, direc-
tivas, etc. que afectan la actividad econmica de la sociedad. Ello es ms intenso an en
los momentos en que un pas vive un estado de crisis econmica y social, tal como ha
ocurrido en la Argentina desde fines del ao 2001, pues all la produccin normativa se
desarroll a un ritmo frentico e inagotable, con marchas y contramarchas.
No est de ms decir que esta multiplicidad de normas, sin codificar, dispersa y alta-
mente cambiante, conspira seriamente con el principio de seguridad jurdica26, ya que
genera un sistema de fuentes muy complejo en el que se suscitan mltiples y continuos
conflictos normativos.
Dentro de este bloque de normas de heterogneo origen y jerarqua, las disposiciones
que emanan de la Administracin -con o sin rango de ley constituyen una fuente de
suma trascendencia. Al respecto, debe tenerse presente que el derecho comparado ex-
hibe dos grandes modelos en lo que concierne a la forma de distribucin de los poderes
normativos entre los rganos legislativo y ejecutivo.
Por un lado, se encuentran aquellos sistemas en los cuales las facultades normativas se
han concentrado en el poder legislador. Tal es el caso del sistema ingls y de los Estados
Unidos, en los cuales, a diferencia del modelo europeo, el rgano ejecutivo carece de
un mbito propio normativo. Sin embargo, al cabo de la evolucin constitucional, este
poder de dictar normas generales se le reconocer al ejecutivo mediante la tcnica de
la delegacin27.
El otro modelo es el plasmado en aquellas constituciones, como la de muchos pases
europeos y latinoamericanos -entre los cuales estn la Argentina y Venezuela- en las
que los poderes normativos se han repartido entre el rgano legislativo y el ejecutivo
(dualismo de fuentes).
Este sistema, si bien atribuye la funcin de legislar al rgano legislativo, reconoce en el
Poder Ejecutivo facultades reglamentarias propias para la ejecucin de las leyes, y en
algunos casos otra de carcter autnomo para dictar reglamentos independientes de
la ley28.
Cualquiera sea el modelo seguido, en todos los sistemas jurdicos, la Administracin, a
travs del ejercicio creciente de su potestad normativa, desarrolla un papel fundamental
en la reglamentacin de las actividades econmicas, las cuales, por sus caractersticas
tcnicas, complejas y cambiantes, constituyen un campo frtil para su regulacin por la
Administracin29.
25 Conferencia pronunciada en las VII JORNADAS INTERNACIONALES EN HONOR AL PROFESOR

ALLAN R. BREWERCARAS EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ORDENACIN JURDICO-ADMI-
NISTRATIVA DE LA LIBERTADECONMICA, organizadas por la Fundacin de Estudios de Derecho
Administrativo (FUNEDA) y realizadas los das 3, 4 y 5 de noviembre de 2004 en Caracas, Venezuela.
26 RIVERO ORTEGA, Ricardo, Introduccin al Derecho Administrativo Econmico, 2 ed., Ratio Legis,
Salamanca, 2001, pgs.55-56.
27 GALLEGOAnabitarte, Ley y reglamento en el derecho pblico occidental, Instituto de Estudios Admi-
nistrativos, Madrid, 1971, pgs. 100-101; ver: BIANCHI, Alberto B., La delegacin legislativa. Teora delos
reglamentos delegados en la Administracin, Abaco, Bs. As. 1990, pgs. 76 y ss.
28 CASSAGNE, Juan Carlos, El diseo de la potestad reglamentaria en la Constitucin de 1853 y su pos-
terior evolucin hasta la reforma constitucional de 1994, publicado en la obra colectiva Estudios sobre la
Constitucin Nacional de 1853 en su sesquicentenario, Biblioteca Academia nacional de derecho y Cien-
cias Sociales de Buenos Aires, La Ley, Bs. As., 2003, pg. 279.
29 Ver: HERNNDEZ GONZLEZ, Jos Ignacio, La libertad de empresa y sus garantas jurdicas. Estudio
comparado del derecho espaol y venezolano, FUNEDA y Ediciones IESA, Caracas, 2004, pgs. 260 y ss.
de contenidos
27

seleccionadas
La historia demuestra que, en todos los pases, si bien con diferencias y a travs de dis-
tintas tcnicas, ya sea bajo la argumentacin de la existencia de poderes propios de la
Administracin o como facultad delegada por el rgano legislativo, se ha ido erosionan-
do el monopolio normativo de la ley30, que fue una de las consecuencias ms relevantes
de la Revolucin liberal.
Es una realidad incontrastable que, como ha sealado Parejo Alfonso, la ley y el Parla-
mento han perdido su posicin tradicional (en el Estado liberal de Derecho) de abso-
luta centralidad en el ordenamiento jurdico y, por tanto, de su funcin asimismo tra-
dicional de mecanismo nico o por excelencia de garanta del espacio de libertad31.
Ese terreno perdido por la ley ha sido ocupado en gran medida por la potestad nor-
mativa de la Administracin, la cual se la ha sustentado y desarrollado no de un modo
unvoco, sino a travs de mltiples formas que comprenden desde los simples reglamen-
tos subordinados a la ley destinados a facilitar su ejecucin, los de carcter autnomo o
independientes de la ley, y tambin por el reconocimiento a las autoridades administra-
tivas del poder de emitir normas con fuerza de ley, lo cual puede ocurrir en situaciones
de extrema necesidad y urgencia o cuando el rgano legislativo apodera expresamente
al ejecutivo para ello32.
La menor intervencin del rgano legislativo y la consecuente mayor participacin de
las autoridades administrativas ocasion el debilitamiento del principio de reserva de
ley formal, impuesto en su formulacin original para emitir regulaciones que afectaran
la esfera jurdica de los individuos33, como as tambin el robustecimiento de las potes-
tades discrecionales de la Administracin, esto ltimo en razn de que las normas que
apoderan a la Administracin para intervenir en la actividad econmica lo suelen hacer
en forma muy genrica y sin condicionar claramente su desenvolvimiento para evitar
su paralizacin.
Mas ello puede ocasionar dificultades para su control judicial posterior, ya que los r-
ganos jurisdiccionales no pueden determinar el contenido de la decisin discrecional y
sustituir el criterio de conveniencia o eficacia de la Administracin por el suyo34, porque
de lo contrario se afectara el principio de divisin de poderes, inherente a todo Estado
de Derecho, en tanto se producira una inadmisible intromisin de los jueces en un
mbito reservado por la Constitucin a la Administracin35.
Lo dicho no significa que las decisiones dictadas en el marco de potestades discrecio-
nales nunca puedan ser objeto de sustitucin judicial, lo cual puede tener lugar en
aquellos casos en que como consecuencia de los elementos de juicio aportados en el
proceso o por la existencia de parmetros normativos suficientes36 se evidencie cul es
la solucin pertinente37.
Las razones que han justificado la expansin de las facultades normativas de las auto-
ridades administrativas y el consecuente ocaso de la supremaca de la ley obedecen a
mltiples causas de ndole poltica, econmica y tcnica.
Sin lugar a dudas fue fundamental el abandono de la idea de que el reglamento cons-
tituye un residuo del antiguo rgimen, al considerarse que en un Estado de Derecho
no slo son representantes del pueblo y, por ende, tienen legitimacin democrtica, los
legisladores, sino asimismo quien desarrolla la funcin ejecutiva38.
30 GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms R., Curso de derecho administrativo, 10

edicin, Civitas, Madrid, t. I, pgs. 179 -183.
31 Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias, Tecnos, Madrid,
1993, p. 69.
32 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Fundamentos de Derecho Administrativo, editorial Centro de
Estudios Ramn Areces; Madrid, 1991, t. I, pgs. 706-711.
33 Ver: MAYER, Otto, Derecho administrativo alemn,2 ed., Depalma, Bs. As., 1982, t, I, p. 98.
34 Ver: SNCHEZ MORN, Miguel, Discrecionalidad administrativa y control judicial, Tecnos, Madrid,
1995, p.159; GMEZ PUENTE, Marcos, La inactividad de la Administracin, Aranzadi, Pamplona, 1997,
p. 168 y COMADIRA, Julio R., La actividad discrecional de la Administracin Pblica. Justa medida del
control judicial, ED, t. 186, p.600 y ss.
35 Fallos: 317:40.
36 Como dice Mariano Bacigalupo de poco sirve que la legislacin procesal administrativa permita a los
recurrentes ejercitar pretensiones de condena u obtener medidas cautelares positivas, si el legislador no
programa con la densidad normativa necesaria el contenido material de las decisiones administrativas
(La discrecionalidad administrativa. (Estructura normativa, control judicial y lmites constitucionales de
esa atribucin), Marcial Pons, Madrid, 1997, p.224).
37 Desdentado DAROCA, Eva, Discrecionalidad administrativa y planeamiento urbanstico. Construccin
terica y anlisis jurisprudencial, 2 ed., Aranzadi, Navarra, 1999, ps. 273/275.
38 SANTAMARA PASTOR, ob. cit. 713.
28
Otros motivos radican en la mayor y mejor capacidad de la Administracin para dar

respuesta a problemas de carcter tcnico y su versatilidad para adoptar soluciones
rpidas a las crecientes y cambiantes exigencias de la vida en sociedad39. Ello se ad-
Anotaciones
vierte con nitidez respecto de las materias econmicas, en particular en momentos
de crisis.
Pero la realidad tambin demuestra que el crecimiento de estas facultades nor-
mativas de los rganos ejecutivos ha sido una vlvula de escape a la que se recurre
en mltiples ocasiones para sortear los obstculos de orden poltico derivados del
carcter opositor u hostil del poder legislativo. Es decir, meras razones de conve-
niencia poltica.
En los pases latinoamericanos la potestad normativa de los rganos ejecutivos ha
sido y es un slido instrumento sobre el que se cimienta el fuerte presidencialismo
que los caracteriza.
Argentina no ha sido ajena a la situacin descripta. En especial, nuestra experiencia
de los ltimos veinte aos demuestra un uso exacerbado, en muchos casos abusivo,
de la potestad normativa de la Administracin.
Nos parece interesante destacar que en el ao 1994, con el consenso delos dos par-
tidos polticos mayoritarios, se efectu una importante reforma constitucional con
la finalidad declarada de atenuar el fuerte presidencialismo40 que ha caracterizado
histricamente a nuestro rgimen poltico y constitucional.
A tal fin, entre otras reformas, se estableci una regulacin en apariencia limitativa
de los poderes del Poder Ejecutivo para emitir disposiciones normativas con fuerza
de ley, cuyo uso intensivo vena efectuando quien entonces ejerca el cargo de Pre-
sidente de la Nacin.
Cul fue su resultado? Logr la reforma constitucional frenar o morigerar nues-
tro fuerte presidencialismo, en particular uno de sus signos ms evidentes, como es
el ejercicio intensivo de las facultades legislativas?
Transcurrida una dcada, el balance de la reforma nos indica que no se atenu el
presidencialismo. En efecto, no slo no se restringieron las facultades del ejecutivo,
sino que, contrariamente a lo pretendido, se las fortaleci, en particular las concer-
nientes a sus competencias reglamentarias41.
Consecuencia inmediata del mayor cmulo de poderes normativos del Presidente
es la relativizacin del principio de reserva de ley formal, impuesto por numerosas
disposiciones constitucionales para la regulacin de los derechos individuales (arts.
14, 17, 18, 19, 28, 99, inc. 3).
Ello es as toda vez que, a pesar de establecerse enfticamente en el art.99, inc. 3
que el Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absolu-
ta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo y prohibirse por el art.
76, como regla, la delegacin legislativa, se autoriza expresamente ensupuestos de
suma vaguedad y amplitud la emisin de reglamentos delegados42 y de necesidad y
urgencia, estos ltimos salvo en materia penal, tributaria, electoral y de rgimen de
los partidos polticos (art. 99, inc. 3, 2 prrafo).
39 Como dicen Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez: Frente a la solemnidad, lentitud,
intermitencia del funcionamiento de los Parlamentos, la habitualidad, rapidez, continuidad de la produc-
cin reglamentaria, Curso de derecho administrativo, reimp. de la 10 ed., Civitas, Madrid, 2001, t. I, p.
181.
40 As se lo declaraba el art. 2 de la ley 24.309, por la que se dispuso la reforma constitucional.
41 GENTILE, Jorge H., El liderazgo presidencial despus de 1994, La Nacin del 29/704, p. 17. Seala
Alberto A. Natale que desde el 23 de agosto de 1994 hasta el 23 de agosto de 2004 se llevan dictados 379
decretos de necesidad y urgencia. Carlos Menem, en seis aos y medio, dict 98. Fernando de la Ra, en
dos aos, 52. Adolfo Rodrguez Sa, en una semana, seis. Eduardo Duhalde, en casi un ao y medio, 152.
Nstor Kirchner, en el ao largo que lleva (2004), 71. A su vez, con respecto al ejercicio de la prctica de
la delegacin legislativa se destaca que en este lapso de diez aos se dictaron dos leyes de delegacin muy
importantes: la 25.414 (durante la presidencia de la Ra) y la 25.561 (en la presidencia de Duhalde, que
sigue vigente con Kirchner). La primera origin la aprobacin de 95 decretos modificatorios de leyes, la
segunda 66, de los cuales 40 corresponden al gobierno del bonaerense y 26 al del santacruceo. En sntesis,
161 reformas legislativas hechas por medio de decretos al amparo de la delegacin admitida expresamente
por la reforma constitucional. (Legislando por decreto, La Nacin del 6/9/04).
42 Conf. CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, 7 ed., Lexis-Nexis, Abeledo-Perrot, Bs. As.,
2002, t. I, p.170.
de contenidos
29

seleccionadas
No est claro si estos cuatro lmites materiales, establecidos slo en la disposicin
que habilita al Presidente para legislar por decretos de necesidad y urgencia (art.
99, inc. 3) rigen tambin para el ejercicio de la delegacin legislativa. Las opiniones
estn repartidas y existen slidos argumentos para sostener ambas posturas43. Recordatorio Anotaciones
Lo cierto es que si la respuesta fuera negativa y, por ende, no imperaran dichas
restricciones en ambos casos, mayor aun sera la quiebra del principio de reserva de
la ley formal, pues no obstante la imposibilidad de legislar en materia penal, tributa-
ria, electoral y de partidos polticos por va de los decretos de necesidad y urgencia,
ello sera admisible a travs de la tcnica de la delegacin legislativa44.
ACTIVIDADES:
de contenidos Esta actividad puede consultarla en su aula virtual.

seleccionadas
CONTROL DE LECTURA N1:

De acuerdo a lo aprendido en el contenido de la Unidad N 1 del presente manual,
conteste las siguientes interrogantes.
1. Explique las diferencias entre un Acto Administrativo y un Reglamento.
2. Indicar al menos tres principios generales del derecho que se aplican en leyes
especiales.
3. Los TUPA son fuente de derecho? Explique por qu s o no.
4. Indique y explique brevemente tres fuentes jurdicas de integracin.
43 Para algunos autores son indelegables las materias que la Constitucin en el inc. 3 del art. 99 prohbe
regular al Poder Ejecutivo mediante decretos de necesidad y urgencia (cuestiones penales, tributarias, elec-
torales y el rgimen de los partidos polticos). Sobre la base de una interpretacin sistemtica y armnica
de las normas constitucionales se sostiene -no obstante las diferencias entre ambas categoras normativas-
que si tales materias no pueden ser objeto de regulacin por medio de los reglamentos de necesidad y
urgencia tampoco pueden serlo por los delegados. Ello es as, porque en ambos supuestos se produce el
ejercicio por el rgano ejecutivo de funciones que la Constitucin le ha encomendado al legislador, ya sea
por apropiacin o por transferencia o delegacin (Gregorio Badeni, Reforma constitucional e instituciones
polticas, Ad-Hoc, Bs. As., 1994, p.302; Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, 8 ed. FDA, Bs. As.,
2003, t. I, cap. VII, ps. 33/34; PERRINO, Pablo E., Algunas reflexiones sobre los reglamentos delegados en
la Reforma Constitucional, Derecho Administrativo. Obra colectiva en homenaje al Profesor Miguel S.
Marienhoff, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1998, p. 983).
44 COMADIRA, ob. cit. I, p. 137. Algunos autores consideran que dichas limitaciones no jugaran cuando
la delegacin se funda en razones emergencia pblica (CASSAGNE, ob. cit. t. I, pgs.. 187-188; Barra, ob.
cit. t. I, p.492.).
30
AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD I:
Anotaciones
de contenidos Cada pregunta correcta tendr el valor de dos puntos, no hay puntaje en contra.
1. Sobre el control difuso en sede administrativa, seale usted la afirmacin correcta:
a. Todos los rganos de la Administracin Pblica tienen el deber de desconocer la
Lecturas
seleccionadas
Glosario supuesta obligatoriedad de la norma infraconstitucional violada, dando lugar a la apli-
Bibliografa
cacin directa de la Constitucin.

b. Se trata de una facultad excepcional, es decir, la inaplicacin no debe ser la regla
sino la excepcin.
c. Preferentemente debe aplicarse cuando estn en conflicto derechos fundamentales.
d. Las afirmaciones a) b) y c) son verdaderas.
e. Solo b) y c) son verdaderas.
2. De acuerdo con las siguientes afirmaciones:
(i) Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo
expreso y con carcter general el sentido de la legislacin, constituirn precedentes
administrativos de observancia obligatoria por la entidad.
(ii) Los criterios interpretativos establecidos por las entidades podrn ser modifi-
cados si se considera que no es correcta la interpretacin anterior o es contraria al
inters general.
(iii) La sola modificacin de los criterios interpretativos establecidos por las entida-
des no faculta a la revisin de oficio en sede administrativa de los actos firmes, salvo
que fuere ms favorable para los administrados.
Seale usted las opciones correctas:
a. Solo (i) es verdadera.
b. Solo (ii) es verdadera.
c. Solo (i) y (ii) son verdaderas.
d. (i), (ii) y (ii) son verdaderas.
e. Solo (iii) es verdadera.
3. No es fuente del derecho administrativo.
a. Ley Orgnica del Poder Judicial.
b. Pronunciamientos de OSCE
c. Comunicado de INDECOPI.
d. La Constitucin Poltica.
e. El principio de legalidad.
4. Indique la afirmacin falsa:
a. La Constitucin vigente contiene regulacin de la estructura y ejercicio de la funcin
administrativa.
b. El control difuso puede aplicarse de oficio cuando una norma legal contraviene
un precedente vinculante del TC.
c. El principio de competencia es aplicable tanto a la Administracin Pblica como
al Poder Ejecutivo.
d. El control difuso puede aplicarse de parte cuando no se trate de una inconstitu-
cionalidad formal o material.
e. Todas las anteriores.
5. Indicar la afirmacin(es) falsa:
I. Despus de la Constitucin la fuente predilecta son los Decretos Legislativos.
II. El trmino de Ley Orgnica proviene de la Constitucin Francesa de 1848.
III. La Constitucin de 1993 adopt por primera vez el sentido amplio de Ley Or-
gnica.
a. II
b. III
c. I
de contenidos
31

seleccionadas
d. I y III
6. Marque la afirmacin incorrecta.
a. Por el principio de legalidad las autoridades administrativas no pueden actuar en
forma contraria a la Constitucin.
b. El principio de legalidad se agota con el cumplimiento de lo dispuesto por las
normas jurdicas.
c. El acto administrativo que vulnere el principio de legalidad es nulo.
d. A y C son incorrectas.
e. B y A son incorrectas.
7. El ______________________ emite los Decretos Legislativos.
a. Poder Judicial.
b. Poder Ejecutivo.
c. Poder Legislativo
d. B y C.
e. C y A.
8. __________________ son normas con fuerza y rango de ley que se emiten en materia
econmica (salvo materia tributaria).
a. Decretos Legislativos.
b. Decretos Supremos.
c. Reglamentos.
d. Decretos Ley.
e. Decretos de Urgencia.
9. _____________ establecen normas reglamentarias y de aplicacin de las ordenanzas,
entre otros.
a. Reglamentos.
b. Decretos de Urgencia.
c. Decretos de Alcalda.
d. Decretos Supremos.
e. Los Edictos.
10.Los principios tienen tres funciones: (i) __________, (ii) __________, (iii) ________.
a. Creadora, interpretativa e integradora.
b. Legisladora, modificatoria y extintiva.
c. Creadora, modificatoria e integradora.
d. Legisladora, interpretativa y extintiva.
32
Virtual
Diagrama
UNIDAD I: ORDENAMIENTO JURDICO NORMATIVO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Objetivos Inicio

GLOSARIO DE LA UNIDAD I:
seleccionadas
Anotaciones 1. Funcin Administrativa: Comprende un conjunto de actividades como la emisin
de actos administrativos, la realizacin de actividades materiales y la contratacin de
bienes y/o servicios segn los requerimientos Estatales; actividades todas que impli-
can inters pblico.
2. Administracin Pblica: Es el Estado organizado con la finalidad de actuar al ser-
vicio del inters pblico, el cual incluye los intereses generales de la sociedad y de
los ciudadanos.
3. Control difuso: Ante un conflicto de una norma legal frente a una constitucional
se ha de preferir esta ltima, y esta labor es comisionada a cualquier operador del
derecho, para un sector respetable de la doctrina encargado solo a los jueces.
4. Control concentrado: Consiste en entregar a una entidad especfica, en nuestro
caso el Tribunal Constitucional, la facultad de revisar la constitucionalidad de las
leyes, el TC tiene el monopolio de las competencias para conocer la constituciona-
lidad de las leyes.
5. Reglamento: Puede ser definido como una declaracin unilateralde la Administra-
cin Pblica efectuada en el ejercicio de la funcin administrativay que produce
efectos jurdicos generales directos.
6. Gobierno Nacional: Rene distintas entidades que ejercen sus competencias de
gobierno sobre el ntegro del territorio nacional, de acuerdo a lo ordenado por
la Constitucin y las leyes. Se advierte as que el Gobierno Nacional incluye las
competencias del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial dentro de un
mbito estrictamente nacional.
7. Gobierno Regional: Los Gobiernos regionales constituyen una manifestacin del
proceso de descentralizacin del Estado peruano, razn por la cual ostentan inde-
pendencia administrativa, poltica y econmica.
8. Gobierno Local: Las municipalidades provinciales y distritales conforman el Go-
bierno Local. De la misma forma que los Gobiernos Regionales, cuentan con auto-
noma administrativa, poltica y econmica.
9. Consejo Municipal: Es el mximo rgano de Gobierno de la Municipalidad Distri-
tal. Se encuentra integrado por el Alcalde (quien lo preside) y los Regidores que
tienen potestad para ejercer sus funciones de acuerdo a lo estipulado en la Cons-
titucin Poltica del Per y la Ley Orgnica de Municipalidades, su Reglamento
Interno de Concejo (RIC) y dems disposiciones legales vigentes.
10.La Alcalda: Es el rgano ejecutivo del Gobierno Local. El alcalde es el representan-
te legal de la municipalidad y su mxima autoridad administrativa.
UNIDAD I: ORDENAMIENTO JURDICO NORMATIVO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Objetivos Inicio
Desarrollo
de contenidos
33
s
seleccionadas
BIBLIOGRAFA BSICA DE LA UNIDAD I:

s 1. ALESSI, Renato, Instituciones de derecho administrativo, Bosh, Barcelona, 1970.
2. DROMI, Roberto; Derecho Administrativo, Hispana Libros, 2009.

3. MORN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administra-
o Anotaciones tivo General; Gaceta Jurdica, Novena Edicin, Lima, 2011.
4. Sentencia recada en el EXP. N. 3741-2004-AA/TC
5. GUZMAN NAPUR, Christian; Un acercamiento a los principios que rigen la contra-
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6. TORRES VASQUEZ, Anbal; Introduccin al Derecho; Ed. IDEMSA; Segunda Edi-
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7. RODRIGUEZ GARCA, Armando; Los principios generales en el Derecho Adminis-
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8. SESN, Domingo Juan; Administracin Pblica. Actividad reglada, discrecional y
tcnica; LexisNexis De palma; Buenos Aires; 2004; Segunda Edicin.
9. MORN URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley del Procedimiento Adminis-
trativo General; Gaceta Jurdica; Novena Edicin; Lima; 2011.
10.MARIN HERNANDEZ, Hugo Alberto; Discrecionalidad Administrativa; Universidad
Externado de Colombia; Agosto 2007.
11.SESN, Domingo Juan; Administracin Pblica. Actividad reglada, discrecional y
tcnica; LexisNexis De palma; Buenos Aires; 2004; Segunda Edicin.
12.Ley Orgnica de las Municipalidades, Ley N 27972.
13.DANOS ORDOEZ, Jorge, Constituye el acto administrativo fuente del Derecho
en el Ordenamiento Nacional?, En: Revista de Derecho Administrativo N 9 Ao 5,
Circulo de Derecho Administrativo, Diciembre, 2010, pp. 22-26.
14.Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444.
15.Constitucin Poltica del Estado Peruano.
16.Conferencia pronunciada en las VII JORNADAS INTERNACIONALES EN
HONOR AL PROFESOR ALLAN R. BREWERCARAS EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD Y LA ORDENACIN JURDICO-ADMINISTRATIVA DE LA
LIBERTADECONMICA, organizadas por la Fundacin de Estudios de Derecho Ad-
ministrativo (FUNEDA) y realizadas los das 3, 4 y 5 de noviembre de 2004 en Caracas,
Venezuela. Consultada en: http://webcache.googleusercontent.com/search?hl=es-
19&q=cache:ZhAGyHOCxd0J:http://www.cassagne.com.ar/publicaciones/Perri-
no/LA%2520POTESTAD%2520REGLAMENTARIA%252015%2520121-mez_.pdf%
2Bla+potestad++reglamentaria+pdf&gbv=2&gs_l=heirloom-p.3...1122.8672.0.8860.3
2.21.0.7.7.0.550.2774.0j1j3j3j1j1.9.0...0.0...1c.1.LyeF4IXaCjs&ct=clnk.
34
Virtual UNIDAD II: RGIMEN JURDICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Desarrollo
UNIDAD II: RGIMEN JURDICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
de contenidos
Anotaciones

Diagrama
Lecturas Objetivos
Glosario Inicio
Bibliografa
seleccionadas

Tema N 1: 1. Conoce y analizar el con- 1 . Favorecer la investi-
Acto Administrativo.
Desarrollo
de contenidos
Actividades Autoevaluacin cepto de acto administra- gacin de los concep-
1. Manifestaciones de la Ad- tivo y el de acto de admi- tos elementales de la
ministracin Pblica: Acto nistracin interna. asignatura.
Administrativo y Acto de 2. Diferencia los conceptos 2. Favorecer el inters y
Administracin
Lecturas
seleccionadas
Glosario interna.anteriormente sealados.
Bibliografa
predisposicin en co-
2. Concepto. nocer el Rgimen Jur-
Actividad N 1:
3. Requisitos de validez. dico aplicable a la Ad-
Elaborar un esquema grfico
4. Clases de Acto Administrativo. ministracin Pblica.
comparativo sobre las clases
Tema NAnotaciones
Recordatorio 2: 3. Favorecer el inters en
Ejecutividad y ejecutoriedad. de acto administrativo, brin- conocer cules son los
1. La Eficacia del acto adminis- dando ejemplos.
fundamentos del De-
trativo. 3. Conoce y analizar las cau-
recho Administrativo
2. Rgimen de notificacin sales de nulidad de un
y su aplicacin a la Ad-
administrativa. acto administrativo.
ministracin Pblica l.
3. Ejecucin del acto adminis- 2. Conoce y maneja los su-
trativo. puestos de conservacin
Lectura Seleccionada 1: del acto administrativo.
DROM, Jos R. Manual de
Actividad N 2:
Derecho Administrativo. His-
pana Libros, Buenos Aires, Realizar un esquema grfico
Doceava Edicin, 2009. Pgs. sobre los supuestos de con-
339-344. servacin del acto adminis-
trativo.
Tema N 3:
La invalidacin del acto admi- Tarea Acadmica N 1:
nistrativo Viciado. Leer y elaborar un comenta-
1. Nulidad. rio sobre la declaratoria de
2. Conservacin del acto. nulidad contenida en la Re-
solucin N 00067-SERVIR/
Tema N 4:
Acto de Administracin Interna. TSC-PRIMERA SALA, emiti-
1. Concepto. da por el Tribunal del Servi-
2. Efecto. cio Civil. Link:
Lectura Seleccionada 2: http://inst.servir.gob.pe/
files/Tribunal/Res_00067-
DROM, Jos R. Manual de
2013-SERVIR-TSC-Primera_
Derecho Administrativo. His-
pana Libros, Buenos Aires, Sala.pdf
Doceava Edicin, 2009. Pgs.
382-383.
Autoevaluacin N 2
UNIDAD II: RGIMEN JURDICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Desarrollo
de contenidos
35

seleccionadas
TEMA N01: EL ACTO ADMINISTRATIVO.
1 Manifestaciones de la Administracin Pblica: Acto Ad-

ministrativo y Acto de Administracin interna. Recordatorio Anotaciones
A fin de analizar las manifestaciones de la Administracin Pblica, es preciso

referirnos en primer lugar a la funcin administrativa. As, en relacin a ella se
puede decir que constituye un concepto complejo, toda vez queest comprendido
por un conjunto de actividades como la emisin de normas tales como actos
administrativos y reglamentos, la realizacin de actividades materiales de efectos
externos a una entidad en especfico, actuaciones de organizacin al interior de
cada una de las entidades existentes en el Estado y la contratacin de bienes
y/o servicios segn los requerimientos Estatales; actividades todas que implican
inters pblico.
Al respecto, se coincide con Dromi45 cuando seala que es posible distinguir tres
aspectos en la funcin administrativa:
(i) Aspecto Sustancial: Desde este punto de anlisis, la funcin
administrativa es un conjunto de actividades encaminadas hacia un fin,
con prescindencia del rgano o agente que la realice y se traduce en una
ejecucin concreta y prctica.
(ii) Aspecto Orgnico: La funcin administrativa implica una estructura
orgnica; equivale a aparato administrativo o Administracin Pblica.
Es decir, el conjunto de rganos, no slo estatales, sino tambin los no
estatales, encargados de la ejecucin concreta y prctica de los cometidos
estatales. Incluye todos los rganos que forman el aparato tradicionalmente
llamado Administracin Estatal, en cuanto realicen esa actividad sustancial
de ejecucin prctica y gestin inmediata de cometidos estatales.
(iii) Aspecto Procesal: Desde el punto de vista procesal, la Administracin
tiene tambin modos especiales de exteriorizacin. Son las formas
jurdicas administrativas (acto, hecho, simple acto, reglamento y contrato
administrativo) que se producen, preparan, emiten y extinguen por va de
procedimientos administrativos reglados, reglados al efecto. El rgimen
jurdico de esos actos puede ser de Derecho Pblico o Privado, aunque
ste ltimo nunca se aplica exclusivamente.
Figura N 12
ASPECTOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
Fuente: Jess Andrs Vega Gutirre
As, la funcin administrativa puede canalizarse en:

La emisin de normas jurdicas con naturaleza de reglamento material, a travs
de la forma jurdica reglamento; siguindose para el efecto el procedimiento
reglamentario.
La emisin de declaraciones con efectos jurdicos individuales, a travs de la for-
ma jurdica llamada acto administrativo, para cuya emisin se sigue el procedi-
miento administrativo.
La organizacin interna de las entidades de la Administracin Administrativa, a
travs de la forma jurdica acto de administracin interna.
La contratacin administrativa, a travs de la forma jurdica contrato de la Ad-
ministracin Pblica. Para su emisin se sigue el para lo cual deber seguirse
el correspondiente procedimiento de contratacin administrativa, segn sea el
objeto contractual.
45 DROMI, Roberto; Ob.cit., pg. 106-114.

36
La ejecucin material, configurando la forma jurdica hecho administrativo. Este

es muy diversificado y se configura siguiendo tcnicas de ejecucin, segn pautas
expresadas en normas o asignadas en su determinacin a la discrecionalidad fun-
Anotaciones damentada de quien tiene a su cargo la realizacin de tales acciones materiales.
De las manifestaciones de la funcin administrativa antes sealadas, a efectos

del desarrollo de la presente Unidad, debemos referirnos especficamente al
acto de administracin interna y el acto administrativo. Al respecto, los actos de
administracin interna son aquellos que se agotan en el mbito interno de la
propia entidad, es decir, son actos de poder pblico, pero que por su alcance no
requieren ser recubiertos de las garantas y recelos de la actividad externa. Como
tal se orientan a la bsqueda de la eficacia de los resultados de la gestin pblica46.
En relacin a la regulacin del acto de administracin interna en el ordenamiento
nacional, es preciso indicar que en el artculo 1 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N 27444, se seala que estos actos son regulados
por cada entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de la
mencionada Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo establezcan47.
Por otro lado, son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que,
en el marco de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos
jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro
de una situacin concreta. Lo expuesto ser desarrollado con mayor profundidad
en los prrafos siguientes.
2 Concepto.
Siguiendo a Dromi48, podemos sostener que el acto administrativo nace con la
relacin prctica de la doctrina de la separacin de los poderes del estado. Utilizado
por primera vez en la Ley del 16 de Fructidor, ao III (3 de septiembre de 1795),
ley en la cual se dirigan a los tribunales ordinarios reiteradas prohibiciones de
conocer respecto de los actos de administracin, pues ya era materia reservada para
la competencia contenciosa.
A decir de Cassagne49, el acto administrativo constituye un tpico producto de la
funcin administrativa, en sentido material, viene a constituir algo as como el eje
a cuyo alrededor giran las principales instituciones del Derecho Administrativo.
Por su parte, Comadira50 entiende por acto administrativo, toda declaracin de
un rgano del estado, o de un ente no estatal, emitida en ejercicio de la funcin
administrativa, bajo un rgimen jurdico exorbitante, productora de efectos
jurdicos directos e individuales respecto de terceros
En el mbito nacional, el artculo 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo
General, Ley 27444 define al acto administrativo de la siguiente manera:
Artculo 1. - Concepto de acto administrativo

1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas
de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin concreta.
46 MORN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General; Ga-
ceta Jurdica, Novena Edicin, Lima, 2011, pg.340.
47 Artculo 1. - Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de dere-
cho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos
de los administrados dentro de una situacin concreta.
1.2 No son actos administrativos:
1.2.1 Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar
sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las
disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo esta-
blezcan.
1.2.2 Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.
48 DROMI, Roberto, Instituciones del Derecho Administrativo, Astrea, Buenos Aires, 1983, pg. 185.
49 CASSAGNE, Juan Carlos ,Ob.cit, pg., 42.
50 COMADIRA, Julio. R. ,Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento Administra-
tivo. Otros Estudios. Segunda Edicin, Ed. LexisNevis, Abeledo-Perrot, pg. 58.
de contenidos
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seleccionadas
A partir de dicha definicin, Morn Urbina51 identifica los siguientes elementos
del concepto de acto administrativo:
(i) Una declaracin cualquiera de las entidades52. Recordatorio Anotaciones

El acto administrativo es el resultado jurdico de un proceso de exteriorizacin
intelectual que es emanado de cualquiera de los rganos de las entidades,
para concretar en un supuesto especifico la potestad conferida por la ley. Al
constituir el acto administrativo, una tpica manifestacin del poder pblico,
conlleva fuerza vinculante por imperio del derecho.
(ii) Destinada a producir efectos jurdicos externos.
La naturaleza de decisin ejecutoria es sustancial para la configuracin
del acto administrativo, pues solo mediante este acto, la autoridad puede
crear, reconocer, modificar, transformar o cancelar intereses, obligaciones o
derechos de los administrados, a partir del contenido del acto que aprueba.
La actividad administrativa productora de efectos jurdicos externos, se
caracteriza por dirigirse hacia el exterior de la organizacin administrativa que
la emita, hacia los ciudadanos, otras entidades, las autoridades administrativas
respecto de sus derechos como agente pblico, otros rganos, cuando actan
como administrados, o cuando posean carcter general.
(iii) Que sus efectos recaigan sobre derechos, intereses, y obligaciones de
los administrados.
La calidad de acto administrativo queda reservada para aquellas decisiones
que por s mismas generan efectos jurdicos para los terceros, en sus
derechos, intereses u obligaciones.
(iv) En una situacin concreta.
Caracterstica del acto administrativo, es que los efectos subjetivos que
producen son concretos, de materia y situacin jurdica administrativa
especfica, lo que los diferencia de los reglamentos que son abstractos,
generales e impersonales.
La exigencia de concrecin para configurar un acto administrativo, no es
sinnimo de individualidad del administrado concernido con el acto, puesto
que un acto tambin puede ser dirigido a un nmero incierto de personas
pero dentro de una situacin jurdico administrativa perfectamente concreta
(ej. Convocatoria a una licitacin pblica, o a una audiencia pblica).
(v) En el marco del Derecho Pblico.
La actuacin pblica que califica como acto administrativo ha de estar sujeta a
los preceptos del derecho pblico o lo que es lo mismo realizada en ejercicio
de la funcin administrativa. No se trata de calificar al acto, por el rgano que
es su autor, sino por la potestad pblica que a travs de ella se ejerce.
(vi) Puede tener efectos individuales o individualizables.
Figura N 13
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Fuente: Jess Andrs Vega Gutirrez
51 MORN URBINA, Juan Carlos, Ob.cit, pg.123.

52 Siguiendo a Dromi, las declaraciones que sirven de base a la emisin de un acto administrativo
pueden ser:
Declaraciones decisorias: cuando contienen una declaracin de voluntad.
Declaraciones de conocimiento: cuando la autoridad certifica el conocimiento de un hecho de
relevancia jurdica.
Declaraciones de opinin: cuando valora y emite un juicio afirmativo o negativo.
38
3 Requisitos de validez.
Este acto administrativo debe reunir ciertas caractersticas que le otorguen la validez
y eficacia para que cumpla con su cometido. Estas caractersticas son los llamados
Anotaciones requisitos de validez del acto administrativo, sin los cuales el acto no puede surtir
efectos.
En el mbito nacional, el artculo 3 de la Ley 27444 ha establecido los siguientes
requisitos para la validez del acto administrativo:
a. Competencia.- Cuando nos referimos a la competencia en materia de Derecho

Administrativo, hablamos de la capacidad de un ente de la Administracin Pblica
para emitir un acto administrativo en el marco de las funciones que le han sido
otorgadas y con respecto al sector, localidad o mbito del cual est encargada53.
En tal sentido, el acto debe ser emitido por el rgano facultado en razn de la
materia, territorio, grado, tiempo o cuanta, a travs de la autoridad regularmente
nominada al momento del dictado y en caso de rganos colegiados, cumpliendo
los requisitos de sesin, qurum y deliberacin indispensables para su emisin.
b. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo ob-
jeto, de tal modo que pueda determinarse inequvocamente sus efectos jurdi-
cos. Su contenido debe ajustarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico,
debiendo ser lcito, preciso, posible fsica y jurdicamente, y comprender las
cuestiones surgidas de la motivacin.
c. Finalidad Pblica.- La finalidad pblica implica que el acto administrativo no
puede ser emitido para favorecer intereses personales del funcionario que lo
emite, an de manera indirecta, ni tampoco intereses personales distintos a los
previstos por la norma legal que sustenta el acto.
d. Motivacin.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en propor-
cin al contenido y conforme al ordenamiento jurdico.
Al respecto, el TC mediante sentencia N 8495-2006-PA/TC ha indicado que
motivar una decisin no slo significa expresar nicamente bajo qu norma
legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en
forma sucinta pero suficiente las razones de hecho y el sustento jurdico que
justifican la decisin tomada.
e. Procedimiento regular.- Antes de su emisin, el acto debe ser conformado median-
te el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generacin.
Figura N 14
REQUISITOS DE VALIDEZ
4 Clases de Acto Administrativo.

Siguiendo a Morn Urbina54, podemos identificar las siguientes clases de acto
administrativo:
a. Segn sus destinatarios: Atendiendo a este criterio, los actos administrativos pueden
ser: (i) generales, cuando interesan a una pluralidad de sujetos; y, (ii) singulares,
es decir, actos administrativos destinados en especfico a una o varias personas.
53 NORTHCOTE SANDOVAL, Cristhian, La nulidad del acto administrativo, En: Actualidad Em-
presarial, N 169 Segunda, Quincena de Octubre, 2008, pg. 169.
54 MORON URBINA, Juan Carlos, El Nuevo Rgimen de los Actos Administrativos, En
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte, Ara
Editores, Lima, 2003, pgs. 147-169.
de contenidos
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seleccionadas
b. Segn su contenido: Bajo esta perspectiva, los actos administrativos se clasifican
en: (i) actos terminales o definitivos; (ii) actos de trmite o de procedimiento.
c. Segn la forma de exteriorizacin: En atencin a la forma en que se exteriorizan los
actos administrativos, stos pueden ser: (i) expresos; y, (ii) tcitos. Recordatorio Anotaciones
d. Segn su impugnabilidad: Se distingue as entre el acto firme de aqul que no lo

es debido a que puede ser objeto de impugnacin.
e. Segn su incidencia en el contenido de las situaciones jurdicas: As, los actos administra-
tivos pueden ser diferenciados en constitutivos y declarativos.
f. Segn su funcionalidad: Los actos administrativos podran ser de incoacin, es decir,
dirigidos a abrir el procedimiento; o, de instruccin, ordenacin, intimacin, re-
solutorios o de ejecucin.
Figura N 15
CLASES DE ACTOS
TEMA N02: EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD.
Habiendo analizado anteriormente el acto administrativo y sus elementos de validez,

resulta necesario ahora aproximarnos a los conceptos de ejecutividad y ejecutoriedad
del acto administrativo, muchas veces confundidos.
Por ejecutividad se entiende una caracterstica que tradicionalmente se ha considerado
propia de todo acto administrativo, en tanto manifestacin de una potestad o atribucin
pblica, como es la der eficaz y constitutivo de las situaciones jurdicas por l definidos
desde el momento de su emisin sin que la oposicin del particular pueda impedirlo,
sin perjuicio de lo que en sede jurisdiccional se pueda disponer. Por otro lado, la deno-
minada ejecutoriedad del acto administrativo, alude a una caracterstica que es predica-
ble solo de loa actos que imponen obligaciones55.
1 La eficacia del acto administrativo.

La eficacia es la aptitud que poseen los actos jurdicos para producir las consecuen-
cias jurdicas de toda clase que conforme a su naturaleza deben producir, dando na-
cimiento, modificando, extinguiendo, interpretando, o consolidando la situacin
jurdica o derechos de los administrados56.
En tal sentido, un acto eficaz es aquel que produce sus efectos hasta alcanzar su
perfeccin jurdica, siendo el efecto ms importante el relacionado con los admi-
nistrados, en la medida en que los derechos y obligaciones que se derivan de aqul
tienen un carcter personal.
55 TIRADO, Jos Antonio, La ejecucin forzosa de los actos administrativos de los actos administra-
tivos en la Ley, En :Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte,
Ara Editores, Lima, 2003, pg 355.
56 MORN URBINA, Juan Carlos, Ob.cit, pg. 179.
40
Ahora bien, de acuerdo con el artculo 16 de la Ley 27444, el acto administrativo

es eficaz a partir de que la notificacin legalmente realizada produce sus efectos.
Sin embargo, si el acto administrativo otorga beneficios al administrado se en-
Anotaciones
tiende que es eficaz desde la fecha de su emisin, salvo que el mismo disponga
lo contrario.
Si bien es cierto que la regla general es que los actos administrativos no tienen
efectos retroactivos, en nuestro ordenamiento tambin se reconoce que excep-
cionalmente un acto pueda tener eficacia anticipada a su emisin, siendo ello
posible solo si: (i) el acto resulta ms favorable a los administrados, (ii) no se
lesionan derechos fundamentales o intereses de la buena fe legalmente protegi-
dos a terceros; y, (iii) que existiera en la fecha a la que pretenda retrotraerse la
eficacia del acto el supuesto de hecho justificativo para su adopcin.
Tambin se le asigna eficacia anticipada a la declaratoria de nulidad y a los actos
que se dicten en correccin de otros.
2 Rgimen de notificacin administrativa.

Como se ha sealado anteriormente, la eficacia del acto administrativo depende
del momento en que se efecte la notificacin del mismo, motivo por el cual en la
Ley 27444 se ha establecido la obligacin de las entidades de notificar los actos que
emitan, siendo ellas responsables por los efectos que genere la omisin de dicha
diligencia o de su realizacin defectuosa.
En sede doctrinal, Cabrera57 precisa que la notificacin es el acto por el cual se
pone en conocimiento de una parte o de un tercero interesado un acto o una
resolucin determinada; es el acto procedimental por el cual se pone en conoci-
miento de una o varias personas un acto determinado, relevante para los derechos
de estas o para el desenvolvimiento eficiente del procedimiento, del cual siempre
debe quedar constancia en el expediente. Es una forma de publicidad aplicable a
los actos administrativos que implica la certeza de su conocimiento por parte del
administrado a quien est dirigido o a quien afecta
De igual manera, Guzmn58 considera que la notificacin es el mecanismo en
el interior del procedimiento administrativo por el que se da cuenta a quienes inte-
rese de los actos emitidos por las entidades que forman parte de la Administracin
Pblica.
Cabe sealar que la Ley 27444 no presenta una definicin de notificacin; limitn-
dose a sealar en su artculo 1859 que la misma ser practica de oficio , as como
que su debido diligenciamiento ser competencia de la entidad que lo emiti.
En cuanto a las modalidades de notificacin del acto administrativo, la Ley recono-
ce los siguientes:
a. Notificacin personal:
La notificacin personal es aquella que se realiza directamente al administrado
interesado o afectado por el acto en el domicilio que conste en el expediente, o
en el ltimo domicilio que el administrado haya sealado ante la entidad en otro
procedimiento anlogo dentro del ltimo ao.
Si el administrado no ha sealado un domicilio, la entidad debe agotar los me-
dios que se encuentren a su alcance para determinar el domicilio del adminis-
trado, recurriendo a fuentes de informacin de otras entidades. Determinado
el domicilio del administrado, la notificacin se debe realizar entregando una
copia del acto notificado y sealar la fecha y hora en que se realiza la diligencia.
57 CABRERA, Marco Antonio y QUINTANA, R., Teora general del procedimiento administrativo,
Lima, San Marcos, 2005, pg. 78.
58 GUZMN, Christian, Nulidad y eficacia del acto administrativo en la Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General, Revista Peruana de Jurisprudencia, 40, II-XX, pg. 80.
59 Artculo 18.- Obligacin de notificar
18.1 La notificacin del acto ser practicada de oficio y su debido diligenciamiento ser competencia
de la entidad que lo dict.
18.2 La notificacin personal podr ser efectuada a travs de la propia entidad, por servicios de men-
sajera especialmente contratados para el efecto y en caso de zonas alejadas, podr disponerse se
practique por intermedio de las autoridades polticas del mbito local del administrado.
de contenidos
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seleccionadas
Asimismo, se debe dejar constancia del nombre y la firma de la persona con
quien se realiza la entrega de la cdula de notificacin. Si sta se niega, se har
constar tal circunstancia en el acta. Como regla general, la notificacin personal
se debe realizar al administrado al que est dirigido el acto o a su representante
legal, pero de no hallarse presente cualquiera de los dos en el momento de en-
tregar la notificacin, podr realizarse con la persona que se encuentre en dicho
domicilio, dejndose constancia de su nombre, documento de identidad y de su
relacin con el administrado.
b. Notificacin a travs de comunicaciones con constancia de recepcin.

Cuando no es posible realizar la notificacin personal, la Ley prev la posibi-
lidad que el acto administrativo sea notificado a travs de telegramas, correos
certificados, telefax, correos electrnicos; o cualquier otro medio que permita
comprobar fehacientemente su recepcin y la identidad de quien lo recibe. Para
que puedan utilizarse estos medios, el administrado debe haber solicitado ex-
presamente su uso.
c. Notificacin por publicacin.

Tambin es posible que la entidad administrativa realice la notificacin por publica-
cin en el diario oficial El Peruano y en uno de los diarios de mayor circulacin en
el territorio nacional. La publicacin slo puede realizarse segn el siguiente orden:
(i) En va principal, cuando se trata de disposiciones de alcance ge-

neral o aquellos actos administrativos que interesan a un nmero in-
determinado de administrados no apersonados al procedimiento y sin
domicilio conocido.
(ii) En va subsidiaria a otras modalidades, tratndose de actos adminis-
trativos de carcter particular cuando la ley as lo exija, o la autoridad se
encuentre frente a alguna de las siguientes circunstancias evidenciables
e imputables al administrado:
Cuando resulte impracticable otra modalidad de notificacin prefe-
rente por ignorarse el domicilio del administrado, pese a la bsqueda
realizada.
Cuando se hubiese practicado infructuosamente cualquier otra moda-
lidad, sea porque la persona a quien deba notificarse haya desapare-
cido, sea equivocado el domicilio aportado por el administrado o se
encuentre en el extranjero sin haber dejado representante legal, pese
al requerimiento efectuado a travs del Consulado respectivo.
Figura N 16
CLASES DE ACTOS
3 Ejecucin de los Actos Administrativos.

De acuerdo con el artculo 192 de la Ley 27444, los actos administrativos tendrn
carcter ejecutario, salvo disposicin legal expresa en contrario, mandato judicial o
que estn sujetos a condicin o plazo conforme a Ley. As conforme a esta caracte-
rstica los actos administrativos pueden ser realizados aun en contra de la voluntad
de los administrados por parte de los rganos de la Administracin, sin que sea
necesaria la previa intervencin judicial.
42
As, ante la negativa de los administrados de cumplir lo dispuesto en un acto admi-

nistrativo, la Ley 27444 ha previsto el mecanismo de la ejecucin forzosa.
En relacin a ello, el artculo 194 la Ley 27444 seala la ejecucin forzosa puede
Anotaciones
llevarse a cabo a travs de los rganos competentes o de la Polica Nacional del
Per, siempre que concurran los siguientes elementos:
Que se trate de una obligacin de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de
la entidad.
Que la prestacin sea determinada por escrito de modo claro e ntegro.
Que tal obligacin derive del ejercicio de una atribucin de imperio de la enti-
dad o provenga de una relacin de derecho pblico sostenida con la entidad.
Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontneo de la presta-
cin, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo especficamente aplicable.
Que no se trate de acto administrativo que la Constitucin o la ley exijan la inter-
vencin del Poder Judicial para su ejecucin.
La potestad de ejecucin forzosa de los actos administrativos comprende diversas
modalidades a travs de las cuales se busca dotar de plena eficacia la actuacin de
la Administracin Pblica, siendo las ms usuales y las que encuentran reconoci-
miento legislativo60, la ejecucin coactiva, ejecucin subsidiaria, multa coercitiva,
compulsin sobre personas61.
La ejecucin coactiva es el mecanismo de ejecucin forzosa por excelencia, a travs
del cual la Administracin se procura la ejecucin de una obligacin de dar, hacer
o no hacer, an en contra de la voluntad del administrado. En el mbito nacional,
dicha modalidad se encuentra regulada en la Ley N 26979 Ley de Procedimien-
to de Ejecucin Coactiva y por su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo
N 069-2003-EF.
Cuando se trate de actos que no puedan ser ejecutados por el sujeto obligado, y
siempre que no tengan carcter personalsimo, la Administracin podr recurrir
a la ejecucin subsidiaria. Es decir, la Entidad realizar el acto, por s o a travs
de otras personas, a costa del obligado. Ello significa que el costo de la actuacin
administrativa deber ser asumido por el administrado, ms los daos y perjuicios
irrogados.
La Ley tambin ha previsto la posibilidad de imponer multas coercitivas como me-
dio de ejecucin forzosa, lo que consiste en la imposicin, por parte de la Admi-
nistracin, de forma sucesiva y reiterada del pago de una suma de dinero hasta
doblegar la voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo
de cuya ejecucin se trata62.
Finalmente, es preciso referirnos a la compulsin de personas, la cual es el medio
utilizado respecto de actos administrativos que imponen obligaciones personalsi-
mas de no hacer o soportar.
60 Artculo 196.- Medios de ejecucin forzosa Ley 27444

196.1 La ejecucin forzosa por la entidad se efectuar respetando siempre el principio de razonabili-
dad, por los siguientes medios:
a) Ejecucin coactiva
b) Ejecucin subsidiaria
c) Multa coercitiva
d) Compulsin sobre las personas
196.2 Si fueran varios los medios de ejecucin aplicables, se elegir el menos restrictivo de la libertad
individual.
196.3 Si fuese necesario ingresar al domicilio o a la propiedad del afectado, deber seguirse lo previsto
por el inciso 9) del Artculo 20 de la Constitucin Poltica del Per.
61 TIRADO, Jos Antonio, Ob.cit., pg 368.
62 PARADA, Ramn, Rgimen jurdico de las administraciones pblicas y procedimiento administra-
tivo comn, Madrid, 1993, pg. 331.
de contenidos
43

seleccionadas
Figura N 17
ACTOS DE EJECUCIN FORZOSA


de contenidos
seleccionadas
Captulo VI - ACTO ADMINISTRATIVO:
Declaracin administrativa individual
Jos R. Dromi
I.- Concepto
1. Alcance. Las decisiones administrativas se expresan a travs de operaciones materia-

les y tambin mediante declaraciones intelectuales de origen unilateral o bilateral,
de alcance individual o general y de efectos directos o indirectos.
Tanto el sustantivo acto como el adjetivo administrativo son trminos susceptibles de
interpretacin diversa. Por ello, ni la doctrina ni la legislacin brindan un concepto
unitario. Si bien en el Derecho privado, los Cdigos definen el acto jurdico y el
acto de comercio, en el Derecho pblico no ocurre lo mismo, pues no siempre
usamos Cdigos y, cuando los tenemos, no siempre definen el acto administrativo
cuando lo definen, tampoco suelen guardar uniformidad de criterio. Ms aun, inclu-
so dentro de un mismo Estado, suelen darse conceptos distintos a raz de la buena
organizacin administrativa local, impuesta por razones de federalismo.
As como la Nacin, en ejercicio de competencias delegadas (art. 75, inc. 12, CN),
ha precisado los concepto de acto jurdico (art. 944, CC) y de acto de comercio (art.
121, CN) han sancionado sus propias leyes administrativas, adoptando diversos crite-
rios en cuanto al alcance jurdico conceptual del acto administrativo, incluso a veces
dispar con la legislacin nacional.
Por la amplitud y extensin de las declaraciones administrativas, no siempre se en-
tiende lo mismo por acto administrativo. La conceptualizacin del acto administrati-
vo ofrece una serie de alternativas doctrinas y legislativas en cuanto a sus acepciones,
en razn de su alcance:
1.1. Actuaciones y declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales individua-
les y generales, con efectos directos e indirectos. Es decir que todo el xxx jur-
dico administrativo es acto administrativo. En un sentido amplio se entiende
tambin que puede haber actuaciones materiales que reciben la denominacin
acto administrativo (art. 34, LPA de la Pampa).
1.2. Declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, individuales generales,
con efectos directos e indirectos. Tambin se interprete que el acto administrati-
vo comprende las declaraciones administrativas de todo tipo (de margen unila-
teral y bilateral, de alcance individual y general, de efectos directos e indirectos),
excluyendo del concepto solo las actuaciones materiales de la Administracin.
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El acto administrativo comprende las actuaciones interadministrativas (o sim-

plemente actos), los reglamentos y los contratos. En otros trminos, las formas
jurdicas son slo dos: acto y hecho administrativo.
Anotaciones 1.3. Declaraciones administrativas unilaterales, bilaterales, individuales y generales,
con efectos directos. En una tercera acepcin, se considera acto administrativo
slo a las declaraciones administrativas (unilaterales y bilaterales, individuales y
generales), con efectos jurdicos directos. As, el acto administrativo comprende
los reglamentos y los contratos. Es decir que las formas jurdicas administrativas
son actos (declaraciones con efectos directos), hechos (actuaciones materiales)
y actuaciones interadministrativas o simplemente actos de la Administracin
(declaraciones con efectos indirectos).
1.4. Declaraciones administrativas unilaterales, individuales y generales con efectos
directos. En cuarto lugar, se interpreta que el concepto de acto administrativo
comprende slo las declaraciones administrativas unilaterales, de alcance indivi-
dual y general, con efecto directo.
Este es el criterio receptado por los arts. 11, 23 y 24 de la Ley Nacional de Proce-
dimientos Administrativos /LNPA); y por los arts. 73 y 83 del Reglamento de la
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (RLNPA).
Se excluye del concepto de acto administrativo el contrato administrativo de
relacin administrativa bilateral). El acto comprende tambin el reglamento.
En ese sentido las formas jurdicas administrativas son acto, hecho, actuacin
interadministrativa y contrato.
1.5. Declaraciones administrativas unilaterales e individuales, con efectos directos.
Este quinto concepto, al que adherimos doctrinariamente, define el acto admi-
nistrativo como toda declaracin unilateral efectuada en el ejercicio de la fun-
cin administrativa, que produce efectos jurdicos individuales en forma directa.
Este modelo conceptual lo receptan, en el Derecho nacional, las leyes de proce-
dimiento administrativo de Mendoza, art. 28; de Neuqun, art. 37, inc. A, Salta,
art. 25.
El alcance del acto es restringido, siendo entonces cinco las formas jurdicas de
exteriorizacin de la funcin administrativa: acto hecho, actuacin interadmi-
nistrativa, reglamento y contrato administrativo.
2. Declaracin. El acto administrativo es una declaracin, entendiendo por tal un pro-
ceso de exteriorizacin intelectual no material- que toma para su expresin y com-
prensin datos simblicos del lenguaje hablado o escrito y signo convencionales. Se
atiende principalmente a la voluntad declarada, al resultado jurdico objetivo, ema-
nado de la Administracin con fuerza vinculante por imperio de la ley.
El pronunciamiento declarativo de diverso contenido, puede ser: de decisin; cuan-
do va dirigido a un fin, a un deseo o querer de la Administracin (p.ej., una orden,
permiso, autorizacin o sancin); de cognicin, cuando certifica el conocimiento de
un hecho (p.ej., certificados de buena conducta, salud o higiene).
3. Unilateral. En el acto administrativo la emanacin y el contenido de toda declaracin
dependen de la voluntad de un solo sujeto de derecho: el Estado o ente pblico no
estatal, en su caso.
Se excluye del concepto de acto administrativo a los contratos, que tienen un rgi-
men jurdico especfico. La declaracin tiene que ser unilateral. Desestimamos la
idea de los actos administrativos bilaterales; de ah que el contrato administrativo no
sea un acto administrativo.
El acto administrativo es una declaracin jurdica unilateral y concreta de la Admi-
nistracin Pblica, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a producir
actos jurdicos, creadores de situaciones jurdicas subjetivas, al par que aplicar el
derecho al hecho controvertido (CNCiv, Sala D, 18/2/81, Bianchi, Carlos A. c/
Municipalidad de la Capital, JA, 1982-I-356).
El acto es unilateral, aunque se necesite de la voluntad concurrente o coadyuvan-
te. El hecho de que ciertos actos unilaterales necesiten de la solicitud, notificacin,
aceptacin, asentimiento o adhesin del particular para producir sus efectos, no les
quita su calidad de tales. Tampoco dejan de ser unilaterales por el hecho de que la
voluntad administrativa se forme mediante la intervencin de dos o ms rganos
administrativos, en cuyo caso se denominan actos complejos.
La voluntad del administrado no interviene en la preparacin del acto; puede ser
cosa de su formacin, por ejemplo, una peticin, que slo vale como requisito de
eficacia del acto administrativo, pero sin que tal voluntad integre el acto. La voluntad
del administrado no es elemento esencial del acto, ni presupuesto bsico de l.
de contenidos
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Lo mismo ocurre con el permiso de uno del dominio pblico u toorgamiento de un
retiro jubilatorio voluntario. Son actos administrativos unilaterales en sus efectos y
tambin en su formacin, pues la voluntad del administrado no integra el acto. El
hecho de que el particular solicite, provoque o acepte una declaracin de voluntad Recordatorio Anotaciones
administrativa, no significa que el administrado integre con su voluntad el acto.
Entre el acto administrativo cuya emanacin requiere la solicitud, pedido xx con-
formidad del interesado, y el acto, que no los requiere, hay una mera diferencia de
forma, que en nada modifica el rgimen jurdico aplicable.
Para algunos autores, los actos administrativos pueden ser unilaterales o bilaterales
anto en su formacin (si acarrean derechos y deberes para una o ms partes. En
ese aspecto, entendemos que el contrato administrativo es un acto bilateral en su
formacin y en sus eefectos. Para que haya bilateralidad contractual, debe ella ser
simultnea en su formacin y en sus consecuencias; de lo contrario el acto tendr
siempre algo de unilateral y ser, por lo tanto, acto administrativo.
En ese sentido, so actos administrativos: a) los unilaterales en su formacin como
en sus efectos (p.ej., la sancin); b) los unilaterales en su formacin, pero de efectos
bilaterales (p. ej., la jubilacin) y c) los bilaterales en su formacin y unilaterales en
sus efectos (p.ej., la solicitud o aceptacin).
4. Efectuada en ejercicio de la funcin administrativa. La funcin administrativa consti-
tuye la nota calificadora del Derecho administrativo. Por ello no puede estar ausente
del concepto del acto administrativo, que es una de las formas jurdicas por las que
se expresa la voluntad estatal y pblica no estatal.
El acto administrativo es dictado en ejercicio de la funcin administrativa, sin impor-
tar que rgano la ejerce. El acto puede emanar de cualquier rgano estaba que acte
en ejercicio de la funcin administrativa (ejecutivo, legislativo y judicial) e incluso de
entes pblicos no estatales.
Casos expresamente contemplados en la legislacin argentina son la expropiacin
por causa de utilidad pblica por parte del concesionario de servicios administrativos
(art. 2, 2, ley 21.499); la emisin de ttulos acadmicos expedidos por universidades
privadas que gozan de validez equivalente a los entregados por institutos estatales y
con su mismo efecto (ley 24.521, arts. 26, 27, 28 y 29, inc. F). En el Derecho pblico
provincial, cr. art. 1 de la LPA de Mendoza, art. 1 de la LPA de Salta; arts 1 y 2 de
la LPA de Corrientes; art. 53, inc. C del CPA de Formosa.
Tambin puede ser ejercida por personas pblicas estatales regidas predominante-
mente por el Derecho privado, como las sociedades del Estado (ley 20.705 que cuan-
do emiten actos administrativos estn sujetos a recursos administrativos (art. 4, decr.
1883/91).
El concepto de acto administrativo comprende los actos de esa ndole emitida por
el rgano ejecutivo y los de igual naturaleza emitidos por el rgano legislativo y por
el judicial, pues todos estn sometidos en general a los mismos principios jurdicos.
Comprende, por tanto, acciones de la ms variada ndole: decreto, disposicin, or-
den, resolucin, decisin, autorizacin, permiso, etc., emitidas siempre por un rga-
no estatal o pblico no estatal.
ACTIVIDADES:

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TEMA N03: LA INVALIDACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO VICIADO.
1 Nulidad.
Anotaciones
De acuerdo con el artculo 8 de la Ley 27444, es vlido el acto administrativo
dictado conforme al ordenamiento jurdico, presumindose dicha validez hasta
que la nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional,
segn corresponda.
Ello se conoce en doctrina como presuncin de validez o de legitimidad. En relacin
a ello, Cassagne63 indica que se trata de una presuncin provisional de los actos
estatales que acompaa las funciones y poderes que la norma fundamental asigna
a los rganos que componen la estructura constitucional del Estado, para realizar
en forma eficaz las funciones pblicas que debe prosecucin del bien comn cuya
administracin le corresponde. De no existir tal principio, toda la actividad estatal
podra ser cuestionada con la posibilidad de justificar la desobediencia como regla.
Al respecto, Drom64 indica que el acto administrativo tiene que satisfacer todos
los requisitos relativos al objeto, competencia, objeto y forma y producirse con
arreglo a las normas que regulan el procedimiento administrativo. La exclusin
o inexistencia de los elementos esenciales o el incumplimiento total o parcial
de ellos, expresa o implcitamente exigidos por el orden jurdico constituyen la
formula legislativa comn para definir los vicios del acto administrativo. Es decir,
el acto viciado es el que aparece en el mundo jurdico por no haber cumplido los
requisitos esenciales que ataen a su existencia, validez y eficacia.
Ahora bien, en el mbito nacional, el artculo 10 de la Ley 27444 ha establecido las
causales de nulidad del acto administrativo:
Artculo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los
siguientes:
1. La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisin de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente
alguno de los supuestos de conservacin del acto a que se refiere el Artculo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobacin automtica
o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos,
cuando son contrarios al ordenamiento jurdico, o cuando no se cumplen con los
requisitos, documentacin o tramites esenciales para su adquisicin.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin penal, o que se dicten
como consecuencia de la misma.
Figura N 18
ACTOS DE EJECUCIN FORZOSA
63 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, AbeledoPerrot, Buenos Aires, 2010.p. 39.
64 DROMI, Roberto; Derecho Administrativo, Hispana Libros, 2009, p. 399-400.
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Constatada la presencia de alguna de las causales de nulidad descritas en el artculo
10 de la referida Ley, los administrados pueden solicitar se declare la nulidad del
acto administrativo mediante el planteamiento de los recursos previstos en el Ttulo
III, Captulo II de la Ley. Recordatorio Anotaciones
Figura N 19
PROCEDIMIENTO DE NULIDAD EN SUBORDINACIN JERRQUICA
As, la nulidad ser conocida y declarada por la autoridad superior de quien dict el
acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no est sometida a sub-
ordinacin jerrquica, la nulidad se declarar por resolucin de la misma autoridad.
Figura N 20
PROCEDIMIENTO DE NULIDAD SIN SUBORDINACIN JERRQUICA
En relacin a los efectos de la declaracin de nulidad, el artculo 12 de la Ley

27444 establece que la misma tiene carcter declarativo, dejando a salvo los dere-
chos adquiridos por terceros de buena fe, en cuyo caso la nulidad operar a futuro.
As tambin, se precisa que los administrados no estn obligados a su cumplimiento
y los servidores pblicos deben oponerse a la ejecucin del acto, fundando y moti-
vando su negativa.En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea
imposible retrotraer sus efectos, slo dar lugar a la responsabilidad de quien dict
el acto y en su caso, a la indemnizacin para el afectado.
Cabe agregar la nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes
del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuen-
cia, ni impide la produccin de efectos para los cuales no obstante el acto pueda ser
idneo, salvo disposicin legal en contrario.
La ley tambin ha previsto que la nulidadsea declarada de oficio cuando se agra-
vieel inters pblico, lo cual ser realizado por el superior jerrquicodel que expi-
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di el acto. Si se tratade un acto emitido por una autoridadque no est sometida a

subordinacinjerrquica, la nulidad ser declarada porresolucin del mismo fun-
cionario.
Anotaciones
Asimismo, si el acto cuestionadohubiera sido emitido por consejos otribunales re-
gidos por leyes especialescompetentes para resolver controversiasen ltima instan-
cia administrativa, nopueden ser objeto de declaracin denulidad de oficio. En
tal caso, sloprocede demandar su nulidad ante elPoder Judicial, va el proceso
contencioso-administrativo.
Dicha facultad prescribe al ao, contado a partir de la fecha en que el acto haya
quedado consentido.En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral
anterior, slo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial va el proceso
contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los
dos (2) aos siguientes a contar desde la fecha en que prescribi la facultad para
declarar la nulidad en sede administrativa.
Figura N 21
INICIO DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
2 Conservacin del acto.

Tal y como se ha sealado en el acpite anterior, nuestro ordenamiento jurdico
establece que cuando un acto administrativo es generado con fallas en su estructura,
es decir, cuando contiene vicios, se considerar como no vlido. Por otro lado, si
estos vicios no daan la estructura del acto, no afectan a terceros y mantienen los
mismos efectos, se prefiere su conservacin considerndolo vlido.
La figura de la conservacin del acto administrativo permite perfeccionar las
decisiones de las autoridades, respaldadas en la presuncin de validez, que estn
afectadas por vicios no trascendentes, sin tener que anularlo o dejarlo sin efecto
necesariamente. Con ello, la norma privilegia la posibilidad de mantener la eficacia
de los actos viciados, evitando su invalidacin por aspectos meramente formales en
los procedimientos a fin de no afectar la celeridad de las decisiones
En tal sentido, la norma privilegia la posibilidad de conservar los actos viciados. De
esta manera, se evita la invalidacin de actos por aspectos meramente formales en
los procedimientos o actos administrativos, afectando la celeridad de las decisiones,
ms an cuando, incluso la decisin previsible final tuviera el mismo sentido que
la misma afectada, evidencindose que no existe afectacin en el procedimiento
Sobre ello, Morn Urbina ha sealado que el legislador ha realizado un anlisis costo
beneficio, entre favorecer la cultura de la formalidad que indicara la necesidad de
declarar la nulidad de un acto viciado, para luego tener que resolver nuevamente la
misma materia, y, por otro lado, admitir la subsanabilidad, enmienda o correccin
del vicio no determinante de la nulidad, cuando se aprecie objetivamente que de
no haberse producido el vicio, el contenido de la decisin sera el mismo65.
As, en el artculo 14 de la Ley 27444 se establecen las causales de conservacin del
acto administrativo, el cual a la letra dice:
Artculo 14 Conservacin del acto:
14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos
de validez, no sea trascendente, prevalece la conservacin del acto, procedindose a su
enmienda por la propia autoridad emisora.
14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas
en la motivacin.
14.2.2 El acto emitido con una motivacin insuficiente o parcial.
65 MORN URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General;
Gaceta Jurdica ; Novena Edicin; Lima; 2011; pg.177.
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14.2.3 El acto emitido con infraccin a las formalidades no esenciales del procedimiento,
considerando como tales aquellas cuya realizacin correcta no hubiera impedido
o cambiado el sentido de la decisin final en aspectos importantes, o cuyo
incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado. Recordatorio Anotaciones
14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto
administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el
vicio.
14.2.5 Aquellos emitidos con omisin de documentacin no esencial
14.3 No obstante la conservacin del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de
quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y
antes de su ejecucin.
TEMA N04: ACTO DE ADMINISTRACIN INTERNA.
1 Concepto.
Los actos de administracin interna son aquellos que se agotan en el mbito interno
de la propia entidad, es decir, son actos de poder pblico, pero que por su alcance no
requieren ser recubiertos de las garantas y recelos de la actividad externa. Como tal se
orientan a la bsqueda de la eficacia de los resultados de la gestin pblica66.
Los actos de administracin interna, segn lo establecido en el artculo 7 de la Ley 27444,
son actos orientados a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes de
las entidades. Ellos son emitidos por el rgano competente, su objeto debe ser fsica y
jurdicamente posible, su motivacin ser facultativa cuando los superiores jerrquicos
impartan rdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista.
Por su parte, las decisiones internas de mero trmite pueden impartirse verbalmente
por el rgano competente, en cuyo caso el rgano inferior que las reciba las
documentar por escrito y comunicar de inmediato, indicando la autoridad de
quien procede mediante la frmula Por orden de ().
En relacin a la regulacin del acto de administracin interna en el ordenamiento
nacional, es preciso indicar que en el artculo 1 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N 27444, se seala que estos actos son regulados
por cada entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de la
mencionada Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo establezcan67.
Un claro ejemplo de actos de administracin interna son los instrumentos
de gestin institucional de cada entidad. En efecto, aquellos constituyen son
instrumentos tcnicos dirigidos a regular el modelo de gestin interna, permitiendo
mantener el control de la calidad en todos los mbitos de la organizacin, as como
establecer los lineamientos estratgicos de las acciones y las competencias entre
las autoridades, oficinas, sedes, recursos humanos, procedimientos, operaciones
y todo lo relacionado al negocio y/u organizacin del aparato funcional interno
que permitir obtener los objetivos centrales de la empresa u organizacin. A
continuacin haremos referencia a algunos de ellos:
Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF):
De conformidad con el Decreto Supremo N 043-2006-PCM, que aprueba
los Lineamientos para la Elaboracin y Aprobacin del Reglamento de
Organizacin y Funciones - ROF, el ROF es un documento tcnico de gestin
institucional que formaliza la estructura orgnica de la Entidad orientada al
esfuerzo institucionalidad y al logro de su misin, visin y objetivos. Contiene, as,
las funciones generales de la Entidad y las funciones especficas de los rganos y
unidades orgnicas y establece sus relaciones y responsabilidades.
66 MORN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General;
Gaceta Jurdica, Novena Edicin, Lima, 2011, pg.340.
67 Artculo 1. - Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de dere-
cho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos
de los administrados dentro de una situacin concreta.
1.2 No son actos administrativos:
1.2.1 Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o
hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada
entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas
normas que expresamente as lo establezcan.
1.2.2 Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.
50
Cabe agregar que segn el citado Decreto Supremo, se requiere la aprobacin

del ROF en los siguientes casos:
a. La creacin de una nueva entidad pblica.
Anotaciones
b. La fusin de entidades pblicas.
c. Por efecto de la transferencia de funciones en el marco del proceso de des-
centralizacin.
d. Por existencia de un proceso de reorganizacin de la entidad pblica aproba-
do conforme a Ley.
e. Por modificacin del marco legal sustantivo que conlleve una afectacin de la
estructura orgnica o modifique total o parcial las funciones previstas para la
entidad pblica.
f. Para optimizar o simplificar los procesos de la entidad pblica con la finalidad
de cumplir con mayor eficienciasu misin y funciones.
Las entidades del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y las municipalidades
provinciales tienen la obligacin de publicar el dispositivo legal aprobatorio,
el texto ntegro de su ROF y el organigrama institucional en el diario oficial El
Peruano. Dicha publicacin deber realizarse tambin en el portal electrnico de
las entidades dentro de los 5 das calendario siguientes a la fecha de publicacin
en el diario oficial El Peruano, bajo responsabilidad de los funcionarios designados
conforme a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
En el caso de las municipalidades distritales, tienen la obligacin de remitir el texto
integro de su ROF y el organigrama institucional, as como el de sus Organismos
Pblicos Descentralizados si los tuvieren, a la Secretara de Descentralizacin de a
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
Manual de Organizacin y Funciones (MOF):

El MOF es un documento normativo que describe las funciones especficas a nivel
de cargo o puesto de trabajo desarrollndose a partir de la estructura orgnica y
funciones establecidas en el ROF.
Cuadro de Asignacin de Personal.

Documento de gestin institucional que contiene los cargos definidos y aprobados
de la Entidad, sobre la base de su estructura orgnica vigente prevista en su ROF.
Las Entidades en el proceso de elaboracin, aprobacin o modificacin de su CAP,
deben ejecutar progresivamente actividades orientadas a impulsar el proceso de
modernizacin de la gestin pblica, conforme a los siguientes criterios:
a. Orientarse en funcin a las necesidades contempladas en el Plan Estratgico
Institucional - PEI y el Plan Operativo Institucional POI.
b. Realizar una adecuada clasificacin y calificacin de sus rganos y sus funcio-
nes, as como de sus cargos y sus requisitos, evaluando de forma permanente
su actualizacin.
c. Encuadrarse dentro de criterios de gestin que agilicen la toma de decisiones
supervisando el uso racional de los recursos del Estado y promoviendo la ge-
neracin de ingresos propios.
d. Mejorar la eficiencia de las entidades de la Administracin Pblica en trmi-
nos de costos y calidad de servicios y de productos.
Ahora bien, habiendo analizado algunos ejemplos de actos de administracin,
siguiendo a Morn Urbina68, es preciso indicar que no obstante carecer de norma de
respaldo, la Administracin sostiene uniformemente que los actos de administracin
interna no son impugnables, desestimando, as, cualquier cuestionamiento que se
puedan plantear contra ellos. La mencionada inimpugnabilidad se sustenta en que las
decisiones contenidas en un acto de administracin estn dirigidas al orden interno
de las entidades, por lo que no habra ningn derecho o inters legtimo susceptible
de sentirse afectado, y por ende de recurrir frente a la aprobacin de un organigrama,
la asignacin de funciones, la imparticin de rdenes a subalternos. Sin embargo,
bajo la realizacin de un anlisis ms profundo, se advierte que existen actos de
administracin que si bien estn dirigidas a la organizacin de la entidad, pueden
tener repercusiones indirectas respecto de los administrados. Pinsese por ejemplo
en la rotacin de personal que afecte la integridad familiar del servidos o un cuadro
de asignacin de personal que est dirigido a suprimir plazas de personal existente.
68 MORN URBINA, Juan Carlos,Ob. Cit. p. 163 -164.
de contenidos
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2 Efecto.
Tal y como se ha sealado anteriormente, los actos de administracin interna, son
actos orientados a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes
de las entidades. Recordatorio Anotaciones
Es decir, son actos que se agotan en el mbito interno de la propia entidad, actos
de poder pblico, pero que por su alcance no requieren ser recubiertos de las
garantas
Diagrama y recelos
Objetivos Inicio de la actividad externa.

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Manual de Derecho Administrativo
Jos R. Dromi
7. Impugnabilidad. El acto administrativo, en su calidad de acto productor de efectos
jurdicos directos, puede ser impugnado mediante la interposicin de recursos admi-
nistrativos o acciones y recursos judiciales.
El acto administrativo que se presume legtimo, exigible y hasta ejecutorio impug-
nable administrativa o jurisdiccionalmente por los administrados, en ejercicio del
derecho defensa que ampara la Constitucin. La impugnacin puede ser en sede
administrativa o en sede judicial.
En sede administrativa a travs de recursos (jerrquico, jerrquico impropio o de
alzada, revisin, reconsideracin), reclamaciones (mera reclamacin, reclamacin
administrativa previa, queja), y denuncias (mera denuncia, denuncia de ilegitimi-
dad), en virtud del procedimiento administrativo que regula tales medios de defensa
de los administrados.
En sede judicial la impugnabilidad del acto puede hacerse por las acciones y los re-
cursos propios del proceso administrativo (acciones de plena jurisdiccin, anulacin
o ilegitimidad, interpretacin, etctera). Al respecto, en el orden nacional legisla la
ley de procedimientos administrativos sobre la impugnacin judicial de actos admi-
nistrativos de alcance particular y general.
Ahora bien, la interposicin de la accin judicial exige como recaudo formal previo
el agotamiento de la va administrativa, la que se produce cuando respecto de la
pretensin del administrado recae una decisin administrativa definitiva que causa
estado. La doctrina ha denominado a este requisito de procedencia de la demanda
judicial autotutelareplicativa, en la que se exige como presupuesto la carga de la
impugnacin previa ante la propia Administracin.
La impugnabilidad administrativa procede por razones de legitimidad y por acciones
de oportunidad, mrito o conveniencia; la impugnabilidad jurisdiccional procede
nicamente por razones de legitimidad.
8. Efectos el acto administrativo. Por sus efectos jurdicos los actos pueden ser regulares
o irregulares. Son regulares los actos administrativos vlidos, los anulables o los nulos
relativos. Son irregulares los actos administrativos inexistente y los nulos o de nulidad
absoluta.
En los actos administrativos irregulares son aquellos que carecen de alguno de los re-
quisitos externos de validez o que lucen manifiestamente errores graves que superan
lo meramente opinable (SCBA, 10/3/81, Roulier Gutirrez de Manso, Ana A., JA,
1982-I-103; cfr. Art. 17, LNPA; art. 51, LPA de Tucumn).
IV Nulidades
El acto administrativo tiene que satisfacer todos los requisitos relativos al objeto, com-
petencia, voluntad y forma, y producirse con arreglo a las normas que regulan el proce-
dimiento administrativo.
1. Requisitos y vicios. La exclusin o inexistencia de los elementos esenciales o el cum-
plimiento total o parcial de ellos, expresa o implcitamente exigidos por el orden
jurdico, constituyen la frmula legislativa comn para definir los vicios del acto ad-
ministrativo.
En otros trminos, el acto viciado es el que aparece en el mundo jurdico por no ha-
ber cumplido los requisitos esenciales que ataen a su existencia, validez y eficacia.
El defecto, vicio o irregularidad afecta al acto en la medida o magnitud del cumpli-
52
miento del requisito concretamente violado. La consecuencia que hay que asignar
al acto viciado o depende de supuestos apriorsticos, sino de la importancia que en
cada caso tenga el vicio cometido.
Anotaciones 2. Vicios y nulidades. Vicios del acto administrativo son las faltas o defectos con que
peste aparece en el mundo del Derecho y que, de acuerdo con el orden jurdico
vigente, lesionan la perfeccin del acto, en su validez o en su eficacia impidiendo su
subsistencia o ejecucin. La invalidez es la consecuencia jurdica del acto viciado, en
razn de los principios de legalidad, justicia y eficacia administrativa. Ahora bien, ,a
gravedad de la invalides de un acto administrativo no debe medirse por la conducta
del agente creador del vicio, sino por la lesin que produzca en los intereses de los
afectados y en el orden pblico y jurdico estatal.
Hay una relacin de causa efecto entre vicios y nulidades. Precisamente la nulidad es
la consecuencia jurdica que se impone ante la transgresin al orden jurdico. Las nu-
lidades actan como antibiticos de la juridicidad, para el saneamiento anti-derecho.
Son un resultado obligado del antecedente: los vicios jurdicos.
Los vicios se clasifican, segn la gravedad e importancia que reviste la antijuricidad
en el caso concreto, en muy graves, graves, leves y muy leves.
Los vicios del acto administrativo, segn su gravedad, afectan su validez. Es invlido
el acto administrativo con vicios muy graves, graves y leves. El vicio muy leve no afecta
la validez, sin perjuicio de la responsabilidad del agente pblico.
Los vicios que afectan la validez del acto administrativo producen como consecuen-
cia jurdica su inexistencia, nulidad o anulabilidad.
Existen cuatro categoras de consecuencias jurdicas aplicables a los actos segn el
vicio de que adolezcan: anulabilidad (art. 15, LNPA) o nulidad relativa es la termi-
nologa de la Corte Suprema; nulidad o nulidad absoluta segn expresiones de la
Corte y de la LNPA (art. 14); nulidad constitucional o actos insanablemente nulos,
conforme al art. 36, CN, e inexistencia (CSJN, 30/6/41, Los Lagos, Fallo 190:98,
LL, 23-251; d., 24/9/58, De Sez Rompan, Mara Jos c/ Gobierno Nacional, LL,
94-239 y Fallos, 241:384; CJ Salta, Sala II, 3/9/65, Batule, LL, 120-5568 SC Mendo-
za, 25/9/67, BuschmanGarat, LL, 129-1069, 16.933-S).
La nulidad constitucional y la inexistencia corresponden al vicio muy grave, la nuli-
dad al vicio grave y la anulabilidad al vicio leve.
De la ndole de la gravedad del vicio depende aplicar el tipo de consecuencia jur-
dica. Cuando la legislacin no enuncia los vicios de que puede adolecer el acto, de
modo sistemtico y casustico (arts. 14 y 15, LNPA) deber determinarse y evaluarse
particularmente la gravedad del vicio, integrando la prctica jurisprudencial al siste-
ma de nulidades administrativas.
Como se ve, los conceptos de inexistencia, nulidad y anulabilidad no constituyen
sino una relacin entre otros conceptos por cuya virtud el Derecho asigna a un
hecho una determinada consecuencia jurdica. Esta, a la postre, no es nulidad o
anulabilidad, sino la efectiva supresin o no del acto bajo tales o cuales condiciones.
La nocin de nulidad no hace sino reunir en un concepto unitario todas esas carac-
tersticas que, segn los casos, deber adoptar la efectiva expresin del acto.
3. Nulidad administrativa con fuente constitucional. La propia Constitucin (art. 36)
procura su ultravigencia disuadiendo a quienes atenten contra su perdurabilidad,
previendo sanciones. Estas estaran dadas por un nuevo por un nuevo tipo de nulida-
des, las nulidades constitucionales, que reconocen un elemento comn con las del
Derecho civil por su carcter de absolutas, y no requieren, en tanto que manifiestas,
declaracin judicial alguna.
En consecuencia, aquellos actos que interrumpan la observancia constitucional se-
ran pasibles de esta seversima sancin; sern absoluta e insanablemente nulos. Vale
decir que se tratar de actos que ostentan un vicio manifiesto, no susceptibles de ser
subsanados por confirmacin alguna. Sern considerados como si nunca hubiesen
existido. La accin para declararlo es imprescriptible.
4. Clasificacin. Los vicios generadores de las nulidades administrativas son califica-
dos segn su gravedad por la propia ley. Tal es el principio general. La ley, por lo
comn, califica los vicios en muy graves, graves, leves y muy leves, en razn de la
magnitud de la transgresin del orden jurdico que revisten las antijuridicidades
calificadas como vicios.
La enumeracin legal no es taxativa ni la clasificacin es rgida, pues la autoridad
administrativa puede declarar la existencia de otros vicios, adems de los contem-
plados legalmente, y apartarse, excepcionalmente, mediante resolucin fundada
que justifique las circunstancias particulares del caso que hacen razonable el adop-
tar otra calificacin.
de contenidos
53

seleccionadas
El tipo de nulidad no depende nicamente de que al acto le falte algn elemento
jurdico. Esta orientacin es adoptada por el art. 14 de la LNPA, en virtud del cual el
acto es nulos cuando alguno de sus elementos resulta excluido y el art. 15, respecto
de la anulabilidad agrega: SI se hubiere incurrido en un vicio que no llegare a im-
pedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales (cfr. Arts. 49, 50 y 72 LPA
de Mendoza; arts. 70 a 73, LPA del Neuqun; arts. 71 a 73 LPA de Salta).
El tribunal puede encuadrar pretorianamente en los trminos de la ley, casos en
apariencia no incluidos en sus previsiones, pero tal accin que se justifica a fin de dar
acabado cumplimiento a la voluntad del legislador en punto a asegurar el control de
los actos administrativos, requiere adecuada cautela en su ejercicio, a fin de evitar se
desnaturalice el recurso creado para satisfacer ese propsito de la ley (CNFedCon-
tAdm, Sala III, 1/10/81, ED, 98-721).
Nuestra calificacin doctrinaria (con respaldo legal y jurisprudencia) de los vicios
que afectan al acto administrativo, y el tratamiento de los efectos jurdicos de la de-
claracin de invalidez en cada una de las categoras de nulidades, es la que analizare-
mos en los pargrafos que siguen.
4.1. Vicios muy graves e inexistencia.El acto administrativo tiene un vicio muy gra-
ve cuando:
1. Resulta clara y terminantemente absurdo o imposible de hecho.
2. Presenta una oscuridad o imprecisin esencial o insuperable, a pesar de un
razonable esfuerzo de interpretacin (SC Mendoza, 25/9/67, JA, 1968-I-765,
y LL, 129-1069, 16.933-S).
3. Transgrede una prohibicin expresa de normas constitucionales, legales o
sentencias judiciales.
4. Adolece de incompetencia en razn de la materia, por haberse ejercido atri-
buciones judiciales o legislativas, o de incompetencia en razn del territorio.
5. El rgano colegiado lo emite sin el qurum o la mayora necesaria.
6. Carece de la firma del agente que lo emite.
7. Se omite la forma escrita cuando sta es exigible.
8. Se omite absoluta y totalmente la notificacin.
9. Se notifica verbalmente, por edictos o medios perceptivos, correspondiendo
otro medio de notificacin.
La consecuencia jurdica que corresponde a los vicios muy graves del acto es la inexis-
tencia.
La categora de la inexistencia o acto administrativo inexistente, no contemplada
expresamente en la norma positiva nacional, tiene un rgimen jurdico especfico
que por su significacin debi estar contemplado en dicha norma; sin embargo ha
sido aceptada en las normas de procedimientos administrativos provinciales v.gr.,
Neuqun, Mendoza.
Su recepcin doctrinaria, jurisprudencia y tambin legislativa provincial nos de-
muestra que no es slo un problema dogmtico sino tambin prctico (cfr. En la
legislacin: arts. 9 y 14, LNPA; arts. 72 y 76, LPA de Mendoza; art. 66, LPA del Neu-
qun; art. 1 ley 16.986; cfr. En la jurisprudencia: CSJN, 30/6/41, Los Lagos, Fallos,
190:98, y LL, 23-251; d., 24/9/58, De Sez, LL, 94-239, y Fallos, 241: 38 CJ Salta,
Sala II, 3/9/65, Batule, LL, 120-558; SC Mendoza, 25/9/67, BuschmanGarat, LL,
129-1069, 16.933-S).
Su rgimen jurdico no se asimila al de los nulos relativos, pues stos, entre otras di-
ferencias, se presumen legtimos, y los inexistente no. Aqullos slo son impugnables
por el trmino de prescripcin; los inexistentes lo son en todo tiempo, es decir, la
accin es imprescriptible (ver art. 36, CN).
El acto inexistente se caracteriza porque:
1. No se considera regular.
2. Carece de presuncin de legitimidad y ejecutividad.
3. Los particulares no estn obligados a cumplirlo y a los agentes pblicos tienen el
derecho y el deber de no cumplirlo ni ejecutarlo.
4. La declaracin de inexistencia produce efectos retroactivos.
5. La accin para impugnarlo judicialmente es imprescriptible.
6. En se judicial procede de oficio la declaracin de inexistencia.
54
ACTIVIDADES:
Anotaciones de contenidos Esta actividad puede consultarla en su aula virtual.

seleccionadas
TAREA ACADMICA N 1:
Leer y elaborar un comentario sobre la declaratoria de nulidad contenida en la Resolu-
cin N 00067-SERVIR/TSC-PRIMERA SALA, emitida por el Tribunal del Servicio Civil.
Link:
http://inst.servir.gob.pe/files/Tribunal/Res_00067-2013-SERVIR-TSC-Primera_Sala.pdf
Instrucciones:
1. Primero debers copiar el link en tu ordenador y ubicar la resolucin indicada.
2. Una vez que hayas ledo la Resolucin, tendrs que optar por decidir si crees que
fue correcto el razonamiento aplicado o no.
3. Cuando tengas una posicin sobre el caso, realizas un comentario expresando tu
opinin indicando si ests de acuerdo o no y cules son las razones; puedes optar por
el siguiente esquema:
i. Introduccin: Resumen del caso.
ii. Desarrollo: a) Posicin del apelante b) Posicin de la Sala, c) Tu posicin.
Al explicar las tu posicin desarrolla cada una de las razones por las que te en-
cuentras de acuerdo o en desacuerdo y sustntala con jurisprudencia, doctrina,
normas, etc.
Recomendacin: Al comenzar un prrafo nuevo se debe empezar con oraciones-
de transicin, para dar coherencia y entrelazar las ideas.
iii. Conclusin: Expresa la aportacin final, en forma resumida.
4. Para una mejor presentacin puedes (no es obligatorio) incorporar cuadros, esque-
mas, etc.
5. La opinin ser de mximo 5 hojas y mnimo de 3 hojas. Tipo de letra: Arial 10,
espacio simple, justificado, interlineado 1.0.
de contenidos
55
Objetivos Inicio Lecturas Glosario Bibliografa

seleccionadas
AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD II:

s
Parte 1: Preguntas de opcin mltiple. Recordatorio Anotaciones
Cada pregunta correcta tiene un valor de 2 puntos.

1. Llamamos acto administrativo a:
s
I. Las declaraciones de las entidades que generan efectos jurdicos individuales en
los administrados.
II. Aquellas decisiones que ponen fin a los conflictos.
o Anotaciones III. Las emisiones de decretos de derivacin de expediente.
IV. Acto jurdico realizado por la Administracin con arreglo al Derecho Constitucional.
Opciones:
a. I es correcta.
b. II es correcta.
c. III es correcta.
d. IV es correcta.
e. Todas son correctas.
2. Son actos administrativos afectados por vicios no transcendentes:
I. Aquel que es emitido con motivacin insuficiente o parcial.
II. Cuando su contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas
en la motivacin.
III. Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto admi-
nistrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
IV. Los que son emitidos omitiendo documentacin no esencial.
Opciones:
a. I es correcta.
b. II es correcta.
c. III es correcta .
d. IV es correcta.
3. Cuando un acto administrativo contiene vicios y aquel se da en contra de las leyes o
normas reglamentarias.
Opciones:
a. Es anulable.
b. Es nulo de pleno derecho.
c. Es subsanable.
d. Es vlido.
e. a y b.
4. Los ________ orientados a la eficacia y eficiencia de los ______ y a los fines perma-
nentes de las entidades:
a. Actos administrativos - procedimientos.
b. Acto de administracin - usuarios.
c. Actos administrativos - objetivos.
d. Es vlido.
e. a y b.
5. Las Entidades en el proceso de elaboracin, aprobacin o modificacin de su
______, deben ejecutar progresivamente actividades orientadas a impulsar el pro-
ceso de modernizacin de la _________.
a. CAP funcin normativa.
b. MOF funcin administrativa.
c. ROF gestin administrativa.
56
d. Es vlido.
e. a y b.
Anotaciones
6. El _____ es un documento normativo que describe las _______ a nivel de cargo o
puesto de trabajo desarrollndose a partir de la estructura orgnica y funciones esta-
blecidas en el ___.
a. CAP funciones relativas - ROF.
b. MOF funcin especficas - ROF.
c. ROF gestiones - MOF.
d. ROF funciones especficas - CAP.
e. CAP funciones relativas - MOF.
7. El ____ es un documento tcnico de gestin institucional que formaliza la estructura
orgnica de la Entidad orientada al esfuerzo institucionalidad y al logro de su ______,
_____ y objetivos
a. CAP misin, visin.
b. MOF visin, misin.
c. ROF visin, misin.
d. ROF misin, visin.
e. MOF propsito, misin.
8. El ____ es un documento tcnico de gestin institucional que formaliza la estructura
orgnica de la Entidad orientada al esfuerzo institucionalidad y al logro de su ______,
_____ y objetivos
a. CAP misin, visin.
b. MOF visin, misin.
c. ROF visin, misin.
d. ROF misin, visin.
e. MOF propsito, misin.
Parte 1: Preguntas de opcin mltiple.

Unir una letra con el nmero correcto.
Cara respuesta correcta tiene un valor de 2 puntos
8. Vicio grave A. Anulabilidad

9. Vicio leve B. Inexistencia
10. Vicio muy grave C. Nulidad
Diagrama Objetivos
UNIDAD II: RGIMEN JURDICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
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de contenidos
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de contenidos Lecturas Glosario Bibliografa
seleccionadas
GLOSARIO DE LA UNIDAD II:

seleccionadas
1. El hecho administrativo: Son manifestaciones fsicas realizadas en ejercicio deRecordatorio
la Anotaciones
funcin administrativa. Tienen una vinculacin muy estrecha y por lo general apo-
yan la generacin o cumplimiento de otras normas jurdicas administrativas o fi-
guras jurdicas.
2. El acto de administracin interna: Los actos de administracin interna son aquellos
que se agotan en el mbito interno de la propia entidad, es decir, son actos de po-
der pblico, pero que por su alcance no requieren ser recubiertos de las garantas
y recelos de la actividad externa. El artculo 1 de la Ley del Procedimiento Admi-
nistrativo General, Ley N 27444, seala que estos actos son regulados por cada
entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de la mencionada
Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo establezcan.
3. El Acto Administrativo: Declaraciones de las entidades que en el marco de nor-
mas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin
concreta.
4. Recurso de reconsideracin: Se interpone ante el mismo rgano que dict el pri-
mer acto que es materia de la impugnacin y para su tramitacin deber sustentar-
se con nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por rganos
que constituyen nica instancia no se requiere nueva prueba. Es opcional y su no
interposicin no impide el ejercicio del recurso de apelacin.
5. Recurso de apelacin: El recurso de apelacin se interpone cuando la impugna-
cin se sustente en diferente interpretacin de las pruebas producidas o cuando se
trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que
expidi el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerrquico.
6. Recurso de revisin: Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisin, ante una
tercera instancia de competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron
resueltas por autoridades que no son de competencia nacional, debiendo dirigirse
a la misma autoridad que expidi el acto que se impugna para que eleve lo actuado
al superior jerrquico.
7. Nulidad: Situacin genrica de invalidez del acto jurdico, que provoca que una
norma, acto jurdico, acto administrativo o acto judicial no surta sus efectos jur-
dicos, retrotrayndose al momento de su celebracin. Para que una norma o acto
sean nulos se requiere de la declaracin de nulidad, expresa o tcita y que el vicio
que lo afecta sea coexistente a la celebracin del mismo.
UNIDAD II: RGIMEN JURDICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
58
Virtual

BIBLIOGRAFA BSICA DE LA UNIDAD II:

Anotaciones
seleccionadas 1. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio, Curso de Derecho Administrativo, Primera
Edicin, Editorial Porra, Mxico, 2006.
2. CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires,
2010.
3. DROMI, Roberto, Instituciones del Derecho Administrativo, Astrea, Buenos Aires,
1983.
4. MORN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administra-
tivo General; Gaceta Jurdica, Novena Edicin, Lima, 2011.
5. COMADIRA, Julio. R. ,Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento
Administrativo. Otros Estudios. Segunda Edicin, Ed. LexisNevis, Abeledo-Perrot.
6. NORTHCOTE SANDOVAL, Cristhian, La nulidad del acto administrativo, En: Actua-
lidad Empresarial, N 169 Segunda, Quincena de Octubre, 2008.
7. MORON URBINA, Juan Carlos, El Nuevo Rgimen de los Actos Administrativos, En
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte, Ara
Editores, Lima, 2003.
8. TIRADO, Jos Antonio, La ejecucin forzosa de los actos administrativos de los actos
administrativos en la Ley, En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrati-
vo General, Segunda Parte, Ara Editores, Lima, 2003.
9. CABRERA, Marco Antonio y QUINTANA, R., Teora general del procedimiento ad-
ministrativo, Lima, San Marcos, 2005.
10.GUZMN, Christian, Nulidad y eficacia del acto administrativo en la Ley del Proce-
dimiento Administrativo General en: Revista Peruana de Jurisprudencia, 40, II-XX.
11.PARADA, Ramn, Rgimen jurdico de las administraciones pblicas y procedimien-
to administrativo comn, Madrid, 1993.
12.Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444.
UNIDAD III: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Desarrollo
de contenidos
59
Diagrama Objetivos Inicio Lecturas Glosario Bibliografa

seleccionadas
Desarrollo
UNIDAD III: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
de contenidos
Lecturas
seleccionadas DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD

Tema NAnotaciones
Recordatorio
Desarrollo
1:
1. Maneja el procedimiento 1. Favorecer la in-
Concepto, Naturaleza y Caracteri-
de contenidos
administrativo y sus impli- vestigacin de
zacin. cancias jurdicas. los conceptos
1. Principios. 2. Identifica los principios elementales de la
que orientan el procedi- asignatura.
Tema
Lecturas N Glosario
seleccionadas
2: Bibliografa
Sujetos del Procedimiento Admi- miento administrativo. 2. Favorecer el inte-

nistrativo. Actividad N 1: rs y predisposi-
1. Autoridad Administrativa. cin en conocer el
Investigue, seale y comen-
2. El administrado.
Recordatorio Anotaciones te un caso en concreto en el Rgimen Jurdico
Lectura Seleccionada 1: que se hayan vulnerado ms aplicable a la Ad-
de dos principios adminis- ministracin P-
El procedimiento administrativo.
Concepto y principios generales. trativos. blica.
En: Tratado de Derecho Adminis- 3. Favorecer el in-
trativo y Obras Selectas, 9 edicin, 1. Analiza las fases del pro- ters en cono-
Buenos Aires, F.D.A., 2009. cedimiento administrati-
cer cules son
Agustn Gordillo, pgs. IX-08 vo.
los fundamen-
IX- 11. 2. Conoce y maneja los tos del Derecho
Tema N 3: mecanismos de impug- Ad mi n i stra ti v o
Dinmica del Procedimiento Ad- nacin en sede adminis- y su aplicacin
ministrativo. trativa. a la Administra-
7. Iniciacin (escrito administrativo). 3. cin Pblica l.
Conoce y maneja el
8. Ordenacin. Proceso Contencioso Ad-
9. Instruccin. ministrativo en sede judi-
cial.
10.Conclusin (resolucin ad-
ministrativa y otros modos de Actividad N 2:
conclusin).
Ubicar un caso en concreto
11.Revisin (en sede administrativa). en el cual pueda identificar y
12.La Potestad Sancionadora de sealar claramente cada una
la Administracin. de las fases del procedimien-
Tema N 4: to administrativo hasta su
Proceso Contencioso Administrati- conclusin en la va Conten-
vo (Impugnacin Judicial). ciosa Administrativa.
1. Derecho a la tutela judicial efec- Control de Lectura N 2:
tiva y agotamiento de la va ad-
Prueba escrita referida a los
ministrativa.
temas 1, 2, 3 y 4.
2. Proceso Contencioso-Adminis-
trativo Ordinario.
3. Proceso Contencioso-Adminis-
trativo de Lesividad.
Lectura Seleccionada 2:
Los Recursos Administrativos y
el Control Difuso en sede Admi-
nistrativa, En: En: Revista de De-
recho Administrativo N 9 Ao 5,
Circulo de Derecho Administrati-
vo, Diciembre, 2010.Richard Mar-
tin Tirado, pgs. 217 220.
Autoevaluacin N 3
60
Virtual UNIDAD III: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TEMA N01: CONCEPTO, NATURALEZA Y CARACTERIZACIN.

De acuerdo con Hernndez69, la institucin del procedimiento administrativo es
Anotaciones de reciente data en el Derecho Administrativo, al surgir como un apndice del
acto administrativo, referido en concreto a su aspecto formal. La legalidad del acto
administrativo se afirm en la doctrina francesa incluso en referencia a los pasos
necesarios para que el acto fuese dictado. Posteriormente, la doctrina italiana le dar al
procedimiento administrativo un tratamiento ms autnomo, dejando de ser un mero
elemento formal del acto.
En relacin a la definicin de procedimiento administrativo, el artculo 29 de la Ley
27444 a la letra dice.
Artculo 29.- Definicin de procedimiento administrativo
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados
en las entidades, conducentes a la emisin de un acto administrativo que produzca efectos
jurdicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados. (Subrayado agregado).
En tal sentido, denominamos procedimiento administrativo a la serie ordenada de
actos que sirve de cauce a la actividad administrativa.
As, de acuerdo con Garca de Enterra y Tomas Ramn Fernndez70, el procedimiento
administrativo no es un acto complejo sino un complejo de actos, cada uno de los
cuales posee su individualidad propia, sin perjuicio de hallarse relacionados con los
dems actos con los cuales tiene una vinculacin comn en mrito a la obtencin de la
finalidad de inters pblico.
En relacin a la funcin que cumple el procedimiento administrativo, se ha sealado
que se puede verificar la existencia de esencialmente dos funciones: Una especie formal
y otra material. La primera de ellas est vinculado al iter o recorrido para la emisin del
acto administrativo. En cambio, las funciones materiales conciernen al papel del proceso
de cara a las especificaciones de la materia que constituye el objeto del proceso71.
1 Principios.
Para el Derecho Administrativo, los principios generales tienen un significado
integrador y creativo de singular trascendencia, que est asociado con el proceso
mismo de construccin de la disciplina, y desde luego, con lo que significa su propio
contenido, su objeto, caracterizado por una vinculacin a los asuntos polticos y a la
dinmica misma de las manifestaciones sociales, lo que, unido a la amplitud y variedad
de los tpicos que determinan su presencia, como consecuencia natural de lo anterior,
conducen a reducir drsticamente la validez del espacio que puede ocupar el simple
ejercicio exegtico, dando as mayor cabida al manejo principista de las categoras72.
En efecto, para el ordenamiento administrativo, la incorporacin positiva de
principios entraa el reconocimiento de postulados medulares y rectores dirigidos
a servir de guas para la accin administrativa. Aportados por la dogmtica, los
principios son asumidos por el legislador como la frmula ineludible de explicar
los valores sociales, ticos y polticos fundantes de un conjunto de normas que
como estndares deben ser concretados mediante la accin especfica de los
administrados y administradores73.
As, en el mbito nacional, los principios del procedimiento administrativo se
encuentran enumerados en el artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley N 27444,
lista que no es taxativa, sino ms bien numerus apertus:
Principio de legalidad
Principio del debido procedimiento
Principio de impulso de oficio
Principio de razonabilidad
Principio de imparcialidad
Principio de informalismo
Principio de presuncin de veracidad
69
HERNANDEZ G., Jos Ignacio, El objeto del Procedimiento y el concepto de Derecho Adminis-
trativo, En: Revista de Derecho Administrativo, N 9, Ao 5, pg. 65.
70
GARCA DE ENTERRA, Eduardo y TOMAS RAMN, Fernndez, Curso de Derecho Adminis-
trativo; THOMSOM CIVITAS, Duodcima Edicin, Tomo I, pg. 368 -369.
71
RHEIN SHERATO, Vitor, Legitimidad procesal y tipos de proceso administrativo, En Revista de
Derecho Administrativo, N 9, Ao 5, pg. 190 -191.
72
RODRIGUEZ GARCA, Armando, Los principios generales en el Derecho Administrativo Vene-
zolano, en: AFDUDC, 13; 2009, pg. 665. Consultado en:
www.ruc.udc.es/dspace/bitstream/2183/7546/1/AD_13_art_30.pdf.
73
MORN URBINA, Juan Carlos; Ob.cit.; pg.58
de contenidos
61

seleccionadas
Principio de conducta procedimental
Principio de celeridad
Principio de eficacia
Principio de verdad material Recordatorio Anotaciones
Principio de participacin
Principio de simplicidad
Principio de uniformidad
Principio de predictibilidad
Principio de privilegio de controles posteriores
Desarrollaremos a continuacin cada uno de los principios sealados:
1.1 Principio de legalidad:
En virtud de este principio las autoridades administrativas deben actuar con respeto a
la Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de
acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
Figura N 22
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Fuente: http://issuu.com/rodolfoepizarocafort/docs/r.e.piza_r.test_legalidad_y_reserva_ley
1.2 Principio del debido procedimiento:

Los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentes al debido
procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos,
a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y fundada en derecho.
La institucin del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del
Derecho Administrativo.
Figura N 23
CARACTERSTICAS DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO

62
1.3 Principio de impulso de oficio:

Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar
la realizacin o prctica de los actos que resulten convenientes para el
Anotaciones
esclarecimiento y resolucin de las cuestiones necesarias.
Figura N 24
CARACTERSTICAS DEL PRINCIPIO
1.4 Principio de razonabilidad:

Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen
infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados,
deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida y manteniendo la debida
proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que deba tutelar, a fin de
que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfaccin de su cometido.
1.5 Principio de imparcialidad:

Las autoridades administrativas deben actuar sin ninguna clase de discriminacin
entre los administrados, otorgndoles tratamiento y tutela igualitarios frente al
procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurdico y con atencin al
inters general.
Figura N 25
SOBRE EL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD
1.6 Principio de informalismo:

Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la
admisin y decisin final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus
derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que
puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte
derechos de terceros o el inters pblico.
de contenidos
63

seleccionadas
1.7 Principio de presuncin de veracidad:
En la tramitacin del procedimiento administrativo, se presume que los documentos
y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley,
responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presuncin admite prueba
en contrario.
Figura N 26
SOBRE LA PRESUNCIN DE VERACIDAD
1.8 Principio de conducta procedimental:

La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y,
en general, todos los partcipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos
procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboracin y la buena fe. Ninguna
regulacin del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que
ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.
1.9 Principio de celeridad:

Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuacin de tal modo que
se dote al trmite de la mxima dinmica posible, evitando actuaciones procesales
que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar
una decisin en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al
debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
Figura N 27
NOTA SOBRE LA CELERIDAD
1.10 Principio de eficacia:

Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento
de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realizacin
no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisin final, no
disminuyan las garantas del procedimiento, ni causen indefensin a los administrados.
1.11 Principio de verdad material:

En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deber verificar
plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deber
adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando
no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estar facultada a
verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos
por las partes, sin que ello signifique una sustitucin del deber probatorio
64
que corresponde a stas. Sin embargo, la autoridad administrativa estar obligada

a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar tambin al
inters pblico.
Anotaciones
Figura N 28
SOBRE LA VERDAD MATERIAL
1.12 Principio de participacin:

Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados
para acceder a la informacin que administren, sin expresin de causa, salvo aquellas
que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que
expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participacin
de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones pblicas que les
puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusin, el servicio de
acceso a la informacin y la presentacin de opinin.
Figura N 29
EJEMPLOS DE PARTICIPACIN
1.13 Principio de simplicidad:

Los trmites establecidos por la autoridad administrativa debern ser sencillos,
debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos
debern ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
1.14 Principio de uniformidad:

La autoridad administrativa deber establecer requisitos similares para trmites
similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no sern
convertidos en la regla general. Toda diferenciacin deber basarse en criterios
objetivos debidamente sustentados.
1.15 Principio de predictibilidad:

La autoridad administrativa deber brindar a los administrados o sus representantes
informacin veraz, completa y confiable sobre cada trmite, de modo tal que a su
de contenidos
65

seleccionadas
inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cul ser el
resultado final que se obtendr.
1.16 Principio de privilegio de controles posteriores: Recordatorio Anotaciones
La tramitacin de los procedimientos administrativos se sustentar en la aplicacin

de la fiscalizacin posterior; reservndose la autoridad administrativa, el derecho
de comprobar la veracidad de la informacin presentada, el cumplimiento de la
normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la informacin
presentada no sea veraz.
TEMA N02: SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
1 Autoridad Administrativa.
Desde un criterio subjetivo, se ha definido que la Administracin Pblica es un complejo
orgnico y conceptual que va unido sustancialmente a la idea del Estado, constituyendo
un valioso instrumento de la manifestacin estatal74.
En esa misma lnea, Bonin75 seala que la Administracin Pblica es la que tiene la
gestin de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones
del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, su bienes y sus acciones
como incumbiendo al orden pblico.
Por su parte, para Muoz76 la Administracin Pblica es un conjunto de ideas, actitudes,
normas, procesos, instituciones y otras formas de conducta humana que determinan
como se distribuye y ejerce la autoridad poltica y como se atiende los intereses
pblicos.
La Administracin Pblica por medio de sus rganos, funcionarios y empleados realiza
operaciones con los que busca alcanzar sus metas. A tal efecto, Serra Rojas77 menciona
que tales medios son:
(i) Planificacin: que comprende la previsin para poder realizar sus actos;
(ii) Capacidad: medios econmicos disponibles o previsibles;
(iii) Organizacin: cmo va a hacerse;
(iv) Direccin: ordenar que se haga, bajo principios econmicos, tcnicos y jurdicos;
(v) Ejecucin: es la realizacin concreta con los fines sealados en sus leyes;
(vi) Control: o examen para corregir deficiencias, errores o insuficiencias para
demandar responsabilidad a los infractores.
Figura N 30
ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
74
IVANEGA, Mabel; Ob.cit; pg. 35.
75
BONNIN, Charles-Jean; Principios de Administracin Pblica; Mxico; 2004; Fondo de Cultura
Econmica; pg. 120.
76
MUOZ AMATO, Pedro; Introduccin a la Administracin Pblica; Puerto Rico, pg. 19571.
77
SERRA ROJAS, Andrs; Derecho Administrativo. Primer Curso; Ed. Porra; Mxico; 28 Ed.;
2000; pg. 82.
66
En el Per, la Constitucin de 1993 no contiene una regulacin especfica referida a los

rganos o entidades que conforman la Administracin Pblica, porque al igual que su
predecesora se limita a establecer un Captulo referido a la Funcin Pblica que regula
a grandes trazos el rgimen de funcionarios y servidores pblicos, es decir del personal
Anotaciones
que presta servicios a la Administracin Pblica. La nica norma que con carcter
general formula una caracterizacin orgnica de la Administracin Pblica es el artculo
I del Ttulo Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General78, precepto
que a su vez delimita el mbito subjetivo de su aplicacin, determina las Entidades que
forman parte de la Administracin Pblica y que por tanto estn sujetas a la aplicacin
de la referida Ley. El citado precepto comprende dentro de la Administracin Pblica
a todas las entidades estatales, ya sea a nivel nacional, regional o local que realicen
actividades administrativas79:
Artculo I.- mbito de aplicacin de la ley
La presente Ley ser de aplicacin para todas las entidades de la Administracin
Pblica.
Para los fines de la presente Ley, se entender por entidad o entidades de la
Administracin Pblica:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren
autonoma.
7. Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas
actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran
sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que las
refiera a otro rgimen; y
8. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o
ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del
Estado, conforme a la normativa de la materia.
2 El Administrado.
El artculo 50 de la Ley del Procedimiento Administrativo General expresa que por
administrado debe entenderse a la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su
calificacin o situacin procedimental, participa en el procedimiento administrativo.
Ello debe ser complementado con lo indicado en el artculo 51 de la misma Ley,
conforme al cual, se consideran administrados respecto de algn procedimiento
administrativo concreto: (i) quienes lo promuevan como titulares de derechos o
intereses legtimos individuales colectivas, (ii) aquellos que sin haber iniciado el
procedimiento, posean derechos o intereses legtimos que puedan resultar afectados
por la decisin a adoptarse.
78
Artculo I.- mbito de aplicacin de la ley
La presente Ley ser de aplicacin para todas las entidades de la Administracin Pblica.
Para los fines de la presente Ley, se entender por entidad o entidades de la Administracin
Pblica:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren autonoma.
7. Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se rea-
lizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comu-
nes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro rgimen; y
8. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin
administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la nor-
mativa de la materia.
79
GONZALEZ VARAS IBAEZ, Santiago; VILLALBA PEREZ, Francisca; CASSAGNE, Juan Car-
los; El derecho administrativo Iberoamericano; INAP; 2005; pg. 540.
de contenidos
67

seleccionadas
Figura N 31
SON ADMINISTRADOS QUIENES
La ley tambin ha contemplado un listado de derechos que pueden ser ejercidos

por lo administrados en el marco de un procedimiento administrativo. As el
artculo 55 de la Ley 27444 establece que el administrado tiene derecho a:
a. La recedencia en la atencin del servicio pblico requerido, guardando
riguroso orden de ingreso.
b. Ser tratados con respeto y consideracin por el personal de las entidades, en
condiciones de igualdad con los dems administrados.
c. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitacin alguna
a la informacin contenida en los expedientes de los procedimientos
administrativos en que sean partes y a obtener copias de los documentos
contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las
excepciones expresamente previstas por ley.
d. Acceder a la informacin gratuita que deben brindar las entidades del
Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines,
competencias, funciones, organigramas, ubicacin de dependencias, horarios
de atencin, procedimientos y caractersticas.
e. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance
y, de ser previsible, del plazo estimado de su duracin, as como de sus derechos
y obligaciones en el curso de tal actuacin.
f. Participar responsable y progresivamente en la prestacin y control de los
servicios pblicos, asegurando su eficiencia y oportunidad.
g. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuacin y
exigirlo as a las autoridades.
h. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obligaciones.
i. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad
bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos de su inters.
j. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en
la forma menos gravosa posible.
k. Al ejercicio responsable del derecho de formular anlisis, crticas o a cuestionar
las decisiones y actuaciones de las entidades.
l. A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando
as corresponda legalmente, y
m. Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o las leyes.
68

Anotaciones seleccionadas
Tratado de Derecho Administrativo
Agustn Gordillo
II. Principios
Recordatorio generales del procedimiento administrativo
Anotaciones
9. Enumeracin de los principios

9.1. mbito de aplicacin
Los principios que veremos se aplican a todos los procedimientos administrativos
clsicos, e igualmente a los procedimientos administrativos especiales mentados
por el decreto 722/96, como por fin a los supuestos de procedimientos especiales
como los de audiencia pblica y licitacin pblica, que por cierto se subsumen den-
tro de la categora general del procedimiento administrativo.
9.2. Los grandes principios formadores: debido proceso, informalismo, contradic-

cin, imparcialidad.80
Los grandes principios del procedimiento administrativo son de carcter consti-
tucional, de justicia natural y de derecho supranacional. Garantizan tanto: a) la
defensa de los derechos civiles y humanos en general del individuo y de las asocia-
ciones en el procedimiento singular, como b) la indispensable participacin de la
sociedad y la defensa de los derechos de incidencia colectiva en la previa elabora-
cin y debate no solamente individual sino especficamente pblico, de normas
generales y grandes proyectos que afectan a la colectividad y al medio ambiente,
grandes contrataciones81, licencias82 o concesiones, renegociaciones83, etc.
A ellos se agrega el principio del informalismo a favor del administrado, tanto en
su actuacin individual como colectiva. El criterio del informalismo debe a su tur-
no estar informado por el principio de contradiccin de intereses contrapuestos
y la indispensable imparcialidad que debe guiar el procedimiento. Estos ltimos
principios tienden no slo a proteger al particular contra la administracin, sino
tambin a la administracin contra sus propios funcionarios;85 concurren aqu el
inters pblico, los derechos de incidencia colectiva y el derecho individual del
recurrente.86
80 Ampliar en nuestra Introduccin al derecho, editada como e-book enwww.gordillo.com, cap. II,
Qu es el derecho?, esp. 2, Principios y valores, no conceptos; tambin en su versin inglesa,
An Introduction to Law, prlogo de Spyridon Flogatis, Londres, Esperia, 2003, cap. II, 2.
81 Un caso resonante en que no se cumpli con la audiencia pblica qued, quizs de ello, deslegi-
timado ante la opinin pblica desde su origen mismo. Nos referimos al proyecto de hacer un tren
bala cuando ni siquiera los trenes normales funcionan adecuadamente.
82 El siglo XXI comienza mal para el derecho argentino: las licencias de medios de comunicacin
han sido prorrogadas en forma supuestamente unilateral por un inslito plazo de diez aos, sin
audiencia pblica. Su nulidad absoluta clama al cielo: ve supra cap.II, 11.
83 Las renegociaciones de la mayor parte de las tarifas de los servicios pblicos, del mismo modo, se
han llevado a cabo sin audiencia pblica previa. Saque el lector sus conclusiones.
84 Conf. Aberastury (h.) y Cilurzo, op. cit., p. 58 y sus referencias. El Committee on Administrative
Tribunals and Enquiries presidido por Siroliver Frank se pronunci en 1957, en Inglaterra, acerca
de los principios que deban guardarse en el procedimiento administrativo: publicidad, justicia,
imparcialidad (openness, fairness, impartiality). Ver Wade, h. w. r.,Towards Administrative Justice,
Ann Arbor, 1963, pp. 4-5. La misma solucin en el derecho comunitario europeo: Chiti, Mario
P., Diritto amministrativo europeo, Miln, Giuffr Editore, 1999, pp. 316-7, con cita de los casos
Alvis (1963), Transocean Marine Paint Association (1974), auptzollamt Mnchen-Mitte (1991). Por
sobre las diferencias terminolgicas es obvio en todos los pases la comn aspiracin a un procedi-
miento razonable, equilibrado, transparente, abierto a la discusin, imparcial, contradictorio, etc.
Ver Laubadre, Andr de; Venezia, Jean-Claude y Gaudemet, Yves, Trait de droit administratif, t. 1,
Pars, L.G.D.J., 1999, 15 ed, p. 729, n 939.
razonable, equilibrado, transparente, abierto a la discusin, imparcial, contradictorio, etc. Ver
Laubadre, Andr de; Venezia, Jean-Claude y Gaudemet, Yves, Trait de droit administratif, t. 1,
Pars, L.G.D.J., 1999, 15 ed, p. 729, n 939.
85 Por ello, como dice Giannini, Massimo Severo, La giustizia amministrativa, Roma, 1966, Giuffr,
p. 48, respecto del recurso jerrquico, en la medida en que satisfacen un inters privado sirven tam-
bin al inters de la administracin pblica. Con todo, no debe olvidarse la distincin entre inters
pblico e inters de la administracin pblica, que expusimos supra, cap. VI. Ver tambin Wolff,
Hans j., Ver Waltungsrecht, t. I, Munich, Beck, 1968, 7 ed., p. 148. En palabras de landi, Guido y
Potenza, Giuseppe, Manuale di diritto amministrativo, Miln, 1967, 3 ed., p. 609, estos medios son
dados por el ordenamiento jurdico no slo para la tutela de los derechos e intereses de los particu-
lares, sino tambin en el inters pblico de una recta accin administrativa.
86 Lo cual confirma lo expuesto sobre el concepto de inters pblico en el cap. VI, Servicios p-
blicos, 5.1, Inters pblico e inters individual, 5.2, El inters pblico no es el inters de la
administracin pblica, 5.3, El inters pblico no es slo conveniencia
de contenidos
69

seleccionadas
9.3. El principio de la legalidad objetiva o principio supremo de razonabilidad y
justicia
Se menciona tambin el principio de la legalidad objetiva del procedimiento, aun-
que es frecuente que se lo confunda con el apego ciego a la irrazonabilidad de la
norma reglamentaria, como supuesto cumplimiento de la ley. El principio de la

legalidad objetiva es la aplicacin razonada y jerrquica de los grandes principios
jurdicos, tales como el de razonabilidad o justicia natural, ambos de nivel consti-
tucional y supraconstitucional, por encima de los frecuentes desvaros de la norma
reglamentaria o del acto o comportamiento administrativo.87 Quien no comprenda
el exacto alcance del principio de legalidad objetiva as entendido estar destinado
a manejar el procedimiento siempre en forma contraria al derecho, aunque con-
forme al reglamento.88 As entendido, este principio se subsume dentro del prin-
cipio de razonabilidad o debido proceso sustantivo. Obsrvese que no nos estamos
refiriendo al clsico principio de legalidad de la actuacin administrativa, tema que
merece otras reflexiones.89
9.4. Otros principios

Existen adems otros principios importantes del procedimiento, de rango si se
quiere menor, similares al proceso penal: destacan su carcter oficial e instructorio,
donde priman la impulsin de oficio y la verdad material.
Aqu pueden tambin incluirse algunas caractersticas externas del procedimiento:
ausencia de costas, carcter escrito, no obligatoriedad de contar con patrocinio
letrado, gratuidad,90 etc. Procedimientos como el de audiencia pblica tienen una
dosis mixta de oralidad y escritoriedad.
10. Primer principio: Debido proceso (garanta de la defensa)91

10.1. Su aplicacin al procedimiento administrativo
El principio de la defensa en juicio, o debido proceso (razonabilidad, racionalidad,
proporcionalidad, justicia natural, fairness, etc.), es un principio general del dere-
cho, de carcter universal en los pases que tienen Estado de derecho.92 Es por lo
87 Nuestra jurisprudencia ha admitido el derecho a la vigencia del principio de legalidad objetiva

de la administracin, en una cautelar autosatisfactiva dentro de una accin de amparo. Es el caso
Torello, resuelto por la Cnfed. CA, Sala II, LL, 2000-B, 275, con nota de Gambier, Civismo y ampa-
ro. Derecho de los ciudadanos a la vigencia del principio de legalidad. Existen varios precedentes
de igual tenor, pero es mucho ms lo que resta an por hacer. Esa es una tarea de la sociedad entera,
no solamente de legisladores y jueces o abogados
88 Ver cap. VI, Servicios pblicos, 5.1, La inefable felicidad colectiva, 5.2, Inters pblico e
inters individual, 5.3, El inters pblico no es el inters de la administracin pblica, y supra,
t. 1, cap. VII, Fuentes nacionales del derecho administrativo.
89 Ver p. ej. Bluske, Guillermo, Notas sobre derecho administrativo, legalidad, tutela judicial efec-
tiva y giro tico en la realidad argentina de la posmodernidad: El pensamiento de Alejandro Nie-
to, Agustn Gordillo, Ins DArgenio y Miguel ngel Ciuro Caldani, RPA, Res Publica Argentina,
2009-1, 29, esp. p. 30; tambin Bonina, Nicols, y Diana, Nicols, La deconstruccin del derecho
administrativo argentino, op. cit., pp. 97-9; Diana, Nicols, El estado de sitio econmico: estado de
emergencia (o emergencia del Estado?), LL, Supl. Adm., 22-VI-09, pp. 1-10; Alejandro nieto /
Agustn Gordillo, Las limitaciones del conocimiento jurdico, Madrid, Trotta, 2003, pp. 76-80. Flo-
gaitis, Spyridon,The General Principles of Administrative Law in the Jurisprudence of the United
Nations Administrative Tribunal, en prensa en el libro de Homenaje a Sabino Casesse. Desarro-
llamos esta cuestin en An Introduction to Law, op. cit.; Introduccin al derecho, Buenos Aires,
Thomson/La Ley, 2007.
90 Ver Aberastury (h.) y Cilurzo, op. cit., pp. 39-40.
91 Ampliar en thea, Federico G., Las garantas del debido proceso en la toma de decisiones pbli-
cas, LL, Supl. Adm., 22-VI-09, pp. 11-37
92Pueden citarse entre los cuerpos normativos que se rigen por este principio: Nuestro Proyecto de
1964, arts. 236 y 237; Bolivia, art. 4 inc. c); Brasil, art. 2; Espaa, art. 3 inc. 1), art. 35 incs. a), e),
g), h), i), k), arts. 41, 85 y 89 incs. 1) y 2); Per, art. IV inc. 1) ap. 2). Algunos autores argentinos,
tomando las nuevas formas semnticas de expresar el mismo principio en Europa, creen que se ha
descubierto algo nuevo y distinto al due process of law, fair procedure, etc., y sus viejas traducciones.
Pero por supuesto son disquisiciones meramente verbales que nada nuevo sustantivo incorporan al
debate. Lo hemos mencionado en nuestra nota XXIV.1. La terminologa, en Garca de enterra y
Fernndez, t. II, op. cit., p. 618-A. Nada obsta a cambiar y actualizar el lxico, desde luego, siempre
que no se piense que con ello se est renovando el orden jurdico. Y cuando el cambio terminolgi-
co es del texto constitucional como en Espaa o ahora la Provincia de Buenos Aires, el ajuste termi-
nolgico es necesario; pero es una mejora semntica, buena a tener en cuenta, pero insusceptible
de ser celebrada como un cambio de paradigma.
70
tanto aplicable tambin, desde luego, en el procedimiento administrativo93 y con

criterio amplio, no restrictivo. 94As lo ha reconocido el decreto-ley 19.549/72, en
su art. 1, inc. f). Ese reconocimiento a nivel de derecho subjetivo individual se
Anotaciones
torna derecho colectivo con la introduccin en el art. 43 de la Constitucin de los
derechos de incidencia colectiva. Ellos requieren tambin una previa audiencia, en
este caso pblica, al conjugarse con el art. 18. Todo ello se explica por el carcter
axiolgico que la Constitucin da a este principio en su formulacin tradicional95
y por constituir prcticamente un principio general del derecho,96 consustanciado
con la esencia misma de derecho, de Estado de Derecho y de la justicia natural.97
As como dijimos siguiendo a Rivero que hoy en da la democracia no es ya sola-
mente una forma de acceder al poder, sino que es tambin una forma de ejercer el
poder, resulta claro que hace tambin al Estado de Derecho que el poder ejercido
democrticamente no pueda jurdicamente manifestarse en kases unilaterales sin
previa oportunidad de debate tanto en la opinin pblica como en los sectores
interesados y afectos, todo en un pleno campo de libertad de prensa.
ACTIVIDADES:

seleccionadas
93 La doctrina y jurisprudencia es uniforme. Recordamos solamente algunas: linares, La garanta

de defensa ante la administracin, LL, 142: 1137; Altamira Gigena, julio i., El derecho de defensa
en sede administrativa (artculo 18 de la Constitucin Nacional), JA, 1967-III, 34; Wade, Adminis-
trative Law, Oxford, 1961, p. 141 y ss.; 7 ed., con Forsyth, Christopher F., Oxford, Clarendon Press,
1994, cap. 13, p. 463.
94 Entrena Cuesta, Rafael, op. cit., p. 598 y sentencia del Tribunal Supremo espaol que cita. Wade
& Forsyth, op. loc. cit. Ver Ccayt CABA, Sala II, Mindar S.A., 08-IV-2003, con nota de Pluis, Liliana
e., Sin valor el revalo. La mansa fuerza de los principios atados a los hechos del caso, LL, 2004-E,
505.
95 Ver supra, t. 1, cap. VI Fuentes supranacionales del derecho administrativo.
96 La doctrina es en esto uniforme. Recordamos en tal sentido, entre muchos otros, a de Laubad-
re, Venezia y Gaudemet, op. cit., t. I, L.G.D.J., Pars, 1999, 15 ed., p. 738, n 951; real, Alberto
Ramn, Las garantas en el procedimiento administrativo, Revista de la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales, XVII-2/4, 219, Montevideo, 1966.
97 Wade, Administrative Law, op. cit., p. 141 y ss.; Wade & Forsyth, op. loc. cit.; real, los principios...,
op. loc. cit.; entrena cuesta, op. cit., p. 598.
de contenidos
71

seleccionadas
TEMA N03: DINMICA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Figura N 32
FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1 Iniciacin.
La relacin al inicio del procedimiento administrativo, el artculo 103 de la Ley
N 27444 a la letra dice:
El procedimiento administrativo es promovido de oficio por el rgano competente o
instancia del administrado, salvo que por disposicin legal o por su finalidad corresponda
ser iniciado exclusivamente de oficio o a instancia del interesado. (Subrayado agregado).
En relacin a ello, debe indicarse que el procedimiento administrativo es iniciado

por aquel acto al que el sistema le da carcter jurdico de activar la funcin pblica,
produciendo una sucesin ordenada y sistemtica de trmites dirigidos a obtener
una decisin de la autoridad. Dichos actos o bien son actos de autoridad o de los
particulares, pero en cualquiera de los casos sirve para fijar los lmites del objeto
del procedimiento98.
Ahora bien, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley N 27444, el procedimiento puede
iniciarse:
a. De oficio:
Al respecto, el artculo 104 de la citada Ley seala que para el inicio de oficio
de un procedimiento debe existir disposicin de autoridad superior que la
fundamente en ese sentido, una motivacin basada en el cumplimiento de un
deber legal o el mrito de una denuncia.
El inicio de oficio del procedimiento es notificado a los administrados
determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por
los actos a ejecutar, salvo en caso de fiscalizacin posterior a solicitudes o a su
documentacin, acogidos a la presuncin de veracidad. La notificacin debe
incluir la informacin sobre la naturaleza, alcance y de ser previsible, el plazo
estimado de su duracin, as como de sus derechos y obligaciones en el curso
de tal actuacin. Ello debe realizarse inmediatamente despus de emitida la
decisin, salvo que la normativa autorice que sea diferida por su naturaleza
confidencial basada en el inters pblico.
b. De parte:
Como se seal anteriormente el procedimiento tambin puede ser iniciado por
los administrados. As, el artculo 106 de la Ley 27444, referido al derecho de
peticin, seala que cualquier administrado, individual o colectivamente, puede
promover por escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y
cualesquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de peticin reconocido en
el Artculo 2 inciso 20) de la Constitucin Poltica del Estado.
El derecho de peticin administrativa comprende las facultades de presentar
solicitudes en inters particular del administrado, de realizar solicitudes en
inters general de la colectividad, de contradecir actos administrativos, las
facultades de pedir informaciones, de formular
consultas y de presentar solicitudes de gracia.
98 MORN URBINA, Juan Carlos, Ob.cit, Lima, 2011, pg.373.

72
Figura N 33
LA PRIMERA ETAPA: INICIACIN
Anotaciones
2 Ordenacin.
De acuerdo a lo sealado por Morn Urbina99, con el nombre de ordenacin del
procedimiento, se entiende al conjunto de actuaciones que conforman la actividad
encaminada a que el procedimiento se desarrolle de acuerdo con las pautas
establecidas en la Ley. Comprende as, al conjunto de figuras y reglas que van a
caracterizar el desarrollo de los actos de trmite que van a desenvolverse dentro
del procedimiento, desde su iniciacin hasta antes del acto final. En doctrina, se
reconocen los siguientes actos de ordenacin:
(i) Actos de impulso
(ii) Actos de direccin
(iii) Actos de constancia
En efecto, la ordenacin del procedimiento hace referencia a la disposicin y
sucesin de los distintos trmites que lo componen as como las condiciones en
que se desarrollan, que resultan necesarios para el cumplimiento de su funcin
institucional en cuanto cauce de la actividad administrativa que ha de ser objetiva,
eficaz y atenida al Derecho en el servicio al inters general.
Figura N 34
ACTOS DE ORDENACIN
3 Instruccin.
De conformidad con el artculo 159 de la Ley N 27444, los actos de instruccin
necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en
virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, sern realizados de oficio por la
autoridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluacin previa, sin perjuicio
del derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias.
Cabe resaltar que nuestra Ley prohbe la realizacin como actos de instruccin la
solicitud rutinaria de informes previos, requerimientos de visaciones o cualquier otro
acto que no aporte valor objetivo a lo actuado en el caso concreto, segn su naturaleza.
99 Ibidem. pg. 443.
de contenidos
73

seleccionadas
Figura N 35
PRINCIPIO VINCULADO A LA INSTRUCCIN
4 Ordenacin.
La conclusin del procedimiento administrativo es un momento natural del
ciclo vital de la voluntad administrativa. En doctrina se reconocen varias formas
de conclusin del procedimiento administrativo. As, Gonzales Prez con afanes
sistemticos distingue entre terminacin normal, silencio administrativo y
terminacin anormal100.
Morn Urbina101 seala en cuanto al modo normal de conclusin del procedimiento
que ste se efecta mediante acto administrativo que resuelve el fondo del asunto.
En cuanto a los modos anormales de concluir el procedimiento, indica que son de
dos tipos: (i) un acto expreso que no contiene decisin sobre el fondo de la cuestin
planteada tal como acontece con el abandono, el desistimiento y la imposibilidad
material o jurdica de continuar con el procedimiento, sino el acto administrativo
debidamente motivado que las estimen suficientes para determinar la terminacin
del procedimiento y siempre que ello no afecte el inters pblico; y (ii) cuando se
produce una situacin de hecho o de las partes que el derecho reconoce con la
eficacia suficiente para concluir el procedimiento, como por ejemplo, los acuerdos
convencionales, el silencio administrativo, la prestacin efectiva.
En relacin al fin del procedimiento, la Ley N 27444 indica que ponen fin al
procedimiento las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto, el
silencio administrativo positivo, el silencio administrativo negativo en el caso
a que se refiere el inciso 4) del Artculo 188, el desistimiento, la declaracin
de abandono, los acuerdos adoptados como consecuencia de conciliacin o
transaccin extrajudicial que tengan por objeto poner fin al procedimiento y
la prestacin efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de
peticin graciable. Tambin ponen fin al procedimiento la resolucin que as lo
declare por causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuarlo.
Figura N 36
FORMAS DE PONER FIN AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
100 GARCA CALDERN, Francisco, Diccionario de la legislacin peruana, pg. 1088.

101 MORN URBINA, Juan Carlos, Ob.cit, Lima, 2011, pg.524.
74
5 Revisin.
La revisin de un acto administrativo o de una resolucin emitida por una
autoridad administrativa consiste en la accin de volver sobre los mismos efectos
Anotaciones de modificarlos o hacerlos desaparecer del mbito jurdico, mediante accin de
contrario imperio. En esencia, para los fines pblicos la posibilidad de revisin de
las actuaciones administrativas anteriores entraa un ejercicio de la potestad de
control de los actos, y en esencia, es una actividad de segundo grado sucesiva en el
tiempo sobre actos de administracin activa.
La ley del Procedimiento Administrativo General destina su Ttulo IV al tratamiento
de la revisin de los actos en va administrativa. As, en el artculo 200 prev la
posibilidad de una revisin de oficio por parte de la Administracin, en virtud de
la cual los errores materiales o aritmticos en los actos administrativos pueden ser
rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de
los administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido
de la decisin. Tambin contempla la posibilidad de declarar la nulidad de oficio y de
revocar los actos administrativos.
A ello debe agregarse la posibilidad de que la revisin se efectu en virtud de la
interposicin de recursos administrativos, los cuales son manifestacin del derecho
de contradiccin de los administrados. Nuestra Ley contempla los siguientes recursos:
Figura N 37
RECURSOS ADMINISTRATIVOS
a. Recurso de reconsideracin.
De acuerdo al artculo 208, el recurso de reconsideracin se interpondr ante el
mismo rgano que dict el primer acto que es materia de la impugnacin y deber
sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por
rganos que constituyen nica instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso
es opcional y su no interposicin no impide el ejercicio del recurso de apelacin.
b. Recurso de apelacin.
El recurso de apelacin se interpone cuando la impugnacin se sustente en dife-
rente interpretacin de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones
de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidi el acto
que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerrquico.
c. Recurso de revisin.
Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisin, ante una tercera instancia de
competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autorida-
des que no son de competencia nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad
que expidi el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerrquico.
6 La Potestad Sancionadora de la Administracin.

En virtud de la potestad sancionadora, la Administracin se encuentra facultada
para sancionar a los administrados por la comisin de infracciones establecidas
por el ordenamiento jurdico.
As, de acuerdo a Gomez Apac102 la potestad sancionadora es el poder jurdico que
detenta la Administracin Pblica para castigar a los administrados cuando stos
lesionan determinados bienes jurdicos reconocidos por el marco constitucional
y legal vigente. Esta potestad, mediante la represin de ciertas conductas, busca
incentivar el respeto y cumplimiento del ordenamiento jurdico, desincentivando
la realizacin de infracciones.
Fiorini103, por su parte, define la potestad sancionadora como la manifestacin
derivada de la potestad jurdica de mantener los valores, seguridad y paz que con-
tiene cualquier clase de norma jurdica.
102 GOMEZ APAC, Hugo y VERGARAY BEJAR, Vernica, la potestad sancionadora y los principios
del procedimiento sancionador; En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, Li-
bro Homenaje a Jos Alberto Bustamante, Fondo Editorial de la Universidad Peruana de Ciencias
Aplicadas, Lima, Per, 2009, pg. 403.
103 FIORINI, Derecho Administrativo, Tomo II, pg. 181.
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TEMA N04: PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (IMPUGNACIN JUDICIAL).
Tal y como seala Danos104, en el Per el proceso contencioso administrativo constituye
el proceso especfico previsto en la Constitucin para la impugnacin ante el Poder Recordatorio Anotaciones
Judicial de las decisiones de la Administracin Pblica a fin de verificar la legitimidad

de la actuacin de todas las entidades administrativas. Mediante este tipo de proceso se
garantiza una de las conquistas bsicas del Estado de Derecho cual es la subordinacin
de toda la actividad administrativa a la legalidad.
Figura N 38
MARCO LEGAL DE PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1 Derecho a la tutela judicial efectiva y agotamiento de

la va administrativa.
Las controversias que se revisan en el Proceso Contencioso Administrativo llegan
luego de haberse agotado la va administrativa, es decir que el administrado en el
Procedimiento Administrativo haya llegado a la etapa en donde la entidad haya
emitido un pronunciamiento que cause estado, en el marco de lo establecido en la
Ley del Procedimiento Administrativo General.
En relacin al agotamiento de la va administrativa, Garca de Enterra y Toms
Fernndez sealan que importa un aplazamiento de la posibilidad de obtener
una decisin de justicia a travs de un verdadero proceso y ante una instancia
neutral e independiente, lo cual es especialmente grave si se tiene en cuenta los
actos administrativos comienzan a producir efectos desde la fecha en que se dictan,
sin que el recurso sirva para frenar a paralizar esa inmediata eficacia, que solo
excepcionalmente puede ser suspendida.
Por su parte, Dromi seala que la razn jurdica poltica que justifica la exigencia
de un acto administrativo previo que cause estado o por lo menos una reclamacin
previa, est dado por la conveniencia de filtrar contiendas que lleguen a pleito
provocando una especie de conciliacin administrativa, sea dando la oportunidad
al Estado de reconsiderar su decisin. Ahora bien, de acuerdo al artculo 218 de la
Ley 27444, son actos que agotan la va administrativa:
(i) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante una
autoridad u rgano jerrquicamente superior en la va administrativa o cuando
se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por
interponer recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin que se expida
o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo
agota la va administrativa; o
(ii) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposicin de un recurso de apelacin en aquellos casos en que se impugne
el acto de una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica; o
(iii) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposicin de un recurso de revisin, nicamente en los casos a que se refiere
el Artculo 210 de la Ley.
(iv) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos
en los casos a que se refieren los Artculos 202 y 203 de la Ley.
(v) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos
regidos por leyes especiales.
Ahora bien, es importante resaltar que en el contexto actual, las exigencias
constitucionales del derecho a la tutela judicial efectiva, especficamente en su aspecto
del acceso a la jurisdiccin, necesariamente han hecho mella en lo relativo a uno
76
de los presupuestos procesales considerados como ineludibles para la procedencia

de las pretensiones contenciosos administrativos, nos referimos as a la exigencia
constitucional de causar estado, de la cual deben gozar los actos administrativos
que pretendan ser impugnados ante la jurisdiccin contenciosa administrativa.
Anotaciones
2 Proceso Contencioso-Administrativo Ordinario.

Si bien es cierto que el proceso contencioso administrativo comparte los principios
procesales y derechos bsicos, como el de tutela jurisdiccional efectiva, es preciso
resaltar que cuenta con principios especficos que guan la labor del juez al resolver
una determinada controversia.
Conforme a lo regulado expresamente por la Ley del proceso contencioso
administrativo, los principios que lo inspiran, adems de los que rigen al derecho
procesal general, los siguientes:
Figura N 39
PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
(i) Principio de integracin,

Conforme a este principio, si el Juez, al momento de resolver un determinado
conflicto, advierte un defecto o un vaco en la Ley, debe aplicar los principios
generales del derecho administrativo.
(ii) Principio de igualdad procesal,
El Juez, dentro de un proceso, deber atender al hecho que en el proceso con-
tencioso administrativo est, normalmente, frente a la un ciudadano contra el
Estado. De esta forma, dice la Ley, que el Juez deber tratar a las partes de dicho
proceso con igualdad.
(iii) Principio de favorecimiento del proceso,
En virtud de dicho principio siempre que el Juez dude si admitir o no una de-
manda, o si admitir o no un acto procesal, debe preferir por admitirlo.
(iv) Principio de suplencia de oficio,
Conforme al cual, siempre que el Juez advierta que existe un defecto de un
acto o actuacin procesal, dicho defecto debe ser subsanado por l, salvo que la
subsanacin dependa de las partes caso en el cual, deber conceder un plazo a
las partes para que lo hagan.
De acuerdo a la Ley que regula el proceso contencioso administrativo, las actuacio-

nes susceptibles de impugnacin son:
(i) Los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa.
(ii) El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de la Admi-
nistracin Pblica.
(iii) La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.
de contenidos
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seleccionadas
Ahora bien, respecto de ello, las pretensiones que pueden ser planteadas en el pro-
ceso contencioso administrativo son las siguientes:
(i) La declaracin de nulidad total o parcial o ineficacia de actos administrati-
vos. Esta es la tpica pretensin del proceso contencioso administrativo, y supo-
ne el sometimiento al rgano jurisdiccional la decisin acerca de la validez de

un acto administrativo.
(ii) El reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente
tutelado y la adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines. Esta
pretensin es una manifiesta muestra del hecho que la Ley 27584 ha adoptado
un sistema del proceso contencioso administrativo de plena jurisdiccin, pues
claramente se establece que e Poder Judicial no slo est facultado a declarar la
invalidez de un acto, sino adems, puede realizar todos los actos tendientes al
reconocimiento o restablecimiento de las situaciones jurdicas de los particula-
res que hayan sido amenazadas o lesionadas.
(iii)La declaracin contraria a derecho y el cese de una actuacin material que
no se sustente en acto administrativo.
(iv)Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada
actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de
acto administrativo firme. Esta pretensin se plantea como una va paralela a la
accin de cumplimiento prevista por la Constitucin.
Figura N 40
PARTICIPACIN DEL MINISTERIO PBLICO
3 Proceso Contencioso-Administrativo de Lesividad.

La caracterstica del proceso de lesividad radica en la singular posicin que tiene
cualquier entidad de la Administracin Pblica , la misma que aparece como
demandante en este proceso, a fin de que se declare judicialmente la nulidad de un
acto propio (emitido por ella misma) afectado de vicio invalidante y que adems
genere un agravio al inters pblico. Sin embargo, no todo proceso donde la
Administracin Pblica aparece como demandante genera un proceso de lesividad,
en la medida que actualmente supuestos en los que una Entidad Pblica demanda
a otra Entidad en virtud de una actuacin administrativa. Es necesario resaltar que
este tipo de procesos solo procede respecto de actos firmes, pero desde el punto de
vista de la Administracin, es decir aquellos actos en los cuales la propia ley haya
proscrito la declaracin de nulidad de oficio de ciertos actos administrativos105.
La Administracin aparece demandando la nulidad de sus propios actos. Se
considera que habra hasta 4 supuestos de procesos de lesividad:
105 HUAPAYA TAPIA, Ramn, Ob.cit., pg. 439.

78
Figura N 41
SUPUESTOS DE LESIVIDAD
Anotaciones
(i) Vencido el plazo de un ao para declarar la nulidad de oficio, se recurre al

proceso de lesividad (Art. 202 LPAG)
(ii) El caso de una entidad que desea declarar la nulidad de una resolucin de un
Tribunal o Consejo Administrativo regido por una Ley Especial.
(iii) El caso de la entidad que sin ser parte en un procedimiento administrativo
previo, se ve afectada en sus derechos por la dacin de un acto de otra entidad.
(iv) El caso de la entidad que actuando como administrado en el marco de un
procedimiento lineal o trilateral, su pretensin es desestimada en sede adminis-
trativa, y es recurrida en proceso contencioso-administrativo en el Poder Judicial.

de contenidos

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Richard Martin Tirado
II. Los recursos Administrativos en la Ley N 27444.
Tal como se ha expresado anteriormente, el Captulo I del Ttulo III de la Ley del Pro-
RecordatorioAnotaciones
cedimiento Administrativo General, Ley N 27444, establece el rgimen de los Recur-
sos Administrativos en nuestro ordenamiento jurdico, como facultad de revisin de la
Administracin de sus propios actos; sin embargo, la Ley no establece una definicin
de lo que debe entenderse por recurso administrativo en nuestro ordenamiento.
Por ello, a continuacin, se desarrollar el concepto, principales caractersticas y re-
quisitos de procedencia de los recursos administrativos, conforme a la doctrina y juris-
prudencia del Tribunal Constitucional, que ha desarrollado ampliamente este tema.
2.1. Concepto.
Los recursos administrativos, de acuerdo a nuestro ordenamiento jurdico, pueden
definirse como un acto de naturaleza procesal que realiza el administrado contra un
acto administrativo que, considera, ha lesionado sus derechos o intereses legtimos,
a fin de modificarlo, sustituirlo o eliminarlo del ordenamiento106.
La inclusin de los recursos administrativos en el Captulo I del Ttulo III de la Ley
del Procedimiento Administrativo General De la Revisin de los Actos en Va Ad-
ministrativa- responde a la utilidad que implica para la Administracin que sea el
propio administrado, quien le solicite revisar la conformidad con el ordenamiento
jurdico de sus actos107.
106 MORN URBINA, Juan Carlos. Op. Cit. p.9

107 Ibdem.
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seleccionadas
Por ello, si bien se ha sealado con anterioridad que no se trata propiamente de un
derecho de administrado, en el marco de un procedimiento administrativo sancio-
nador.
Segn el Tribunal Constitucional, en la sentencia recada en el expediente N 02833-
2006-PA/TC, de fecha 28 de noviembre de 2007108, el procedimiento y los recursos

administrativos tienen naturaleza netamente procesal, en tanto constituyen la va
previa para el adecuado ejercicios del derecho a la tutela judicial efectiva.
10. ()
a. (). El administrado que inicia el agotamiento de la va administrativa, transcu-
rrido el plazo para que la Administracin Pblica resuelva el recurso administrativo
interpuesto, tiene la potestad de acogerse al silencia administrativo y as acudir a la va
jurisdiccional- o de esperar el pronunciamiento expreso de la Administracin Pblica.
Por su parte, desde una aproximacin del ordenamiento jurdico argentino, CA-
NOSA109 define en un sentido estricto el recurso administrativo como toda impug-
nacin de un acto administrativo, interpuesto por quien ha sido afectado por dicha
decisin, es un derecho jurdicamente protegido, con el objeto de que el rgano
que emiti el acto, su superior jerrquico o el rgano que ejerza el control de tutela,
proceda a revocar, modificar o sanear el acto administrativo cuestionado.
En palabras de DROMI, el recurso administrativo es un remedio administrativo es-
pecfico, por el que se atacan solamente actos administrativos y se defienden dere-
chos subjetivos o intereses legtimos. En este sentido, la importancia del recurso
administrativo para este autor radica en que ste promueve el control de la legalidad
(legitimidad y oportunidad) de un acto administrativo, a fin de que se revoque o
modifique, con la finalidad de restablecer el derecho subjetivo o inters legtimo
lesionado por dicho acto.
Es as que, de conformidad con el ordenamiento argentino, DROMI110 seala que:
todo acto administrativo que produzca efectos jurdicos individuales e inmediatos,
ya sea definitivo o de mero trmite, es recurrible mediante los recursos que su le-
gislacin ha habilitado para tales efectos, a fin de defender el derecho subjetivo o
inters legtimo lesionado del administrado.
Una vez reconocida su naturaleza procedimental, conviene aclarar si su ejercicio
comporta el inicio de un nuevo procedimiento administrativo o es parte del que
dio origen al acto que se impugna. Al respecto, MORON URBINA111 seala que: el
planteamiento de recursos administrativos genera por s mismo, un procedimien-
to administrativo denominado procedimiento recursal, puesto que se invoca la
facultad de revisin a la Administracin de sus propios actos, a travs de un nuevo
mecanismo.
Siguiendo este razonamiento, DROMI112 tambin considera que el recurso admi-
nistrativo tiene por finalidad impugnar un acto administrativo, dando lugar a un
procedimiento en sede administrativa. Es decir, el administrado, a travs de la inter-
posicin de un recurso administrativo, est solicitando el inicio de un nuevo proce-
dimiento a la Administracin, puesto que le exige ratificar, revocar o reformar a ella
misma, el acto que vulnera sus derechos o intereses.
Sin embargo es oportuno precisar que la postura de que el planteamiento de un
recurso administrativo genera un nuevo procedimiento no es uniforme, puesto que
de acuerdo con RIZO-PATRN LARRABURRE y PATRONI VIZQUERRA113, la tra-
mitacin de un recurso administrativo dara lugar al comienzo de una nueva etapa
del procedimiento principal distinta a la que se dio origen al acto administrativo
recurrido.
108 Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el expediente N 02833-2006-PA/TC, de fe-

cha 28 de noviembre de 2007, sobre la demanda de amparo interpuesta por Milder Sidonelio Lla-
mosos Lazo contra el Consejo Nacional de Inteligencia (CNI).
109 CANOSA, Armando, Procedimiento Administrativo: recursos y reclamos. Buenos
Aires. Abelede-Perrot. 2008. Pp.118-119.
110 DROMI, Roberto, Derecho Administrativo: Buenos Aires: Ciudad Argentina. 1998.
Cap XXI: Procedimiento Administrativo. (Documento Electrnico).
111 MORN URBINA, Juan Carlos, Op. Cit. pp. 9-10.
112 DROMI, Roberto, Op. Cit.
113 RIZO-PATRN, Javier y PATRONI VIZQUERRA, rsula. La revisin de los actos
administrativos en la va administrativa, En: Sobre la Ley del Procedimiento Adminis-
trativo General. Lima: Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). 2009. p.360.
80
Una vez analizadas ambas posturas conforme a nuestro ordenamiento jurdico, es

importante tener en cuenta una frase clave: el fin del procedimiento, puesto que
no se puede hablar del comienzo de uno nuevo, sin identificar en qu momento
Anotaciones
culmin el anterior. De este modo el artculo 186 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N 27444114, dispone que: ponen fin al procedimiento,
las resoluciones que se prounucien sobre el fondo del asunto, el silencio adminis-
trativo, el desistimiento, la declaracin de abandono, los acuerdos o de transaccin
extrajudicial que tengan por obejto poner fin al procedimiento y la prestacin efec-
tiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de la peticin de gracia.
Por tanto, si bien se tata de un mismo iter reglado bajo un nico rgimen jurico,
con diseos que corresponden a idnticos principios115, no cabe hablar de una con-
tinuidad entre el procedimiento inicial y el que se inicia con el planteamiento del
respectivo recurso, pues tcnicamente los procedimientos culminan en los supues-
tos del citado artculo 186 de la Ley N 27444.
2.2. Caractersticas.
Dentro de las principales caractersticas que se pueden distinguir a partir de la regu-
lacin establecida en el Captulo I del Ttulo III de la Ley del Procedimiento Admi-
nistrativo General, Ley N 27444 se puede distinguir esencialmente:
2.2. Caractersticas.
Dentro de las principales caractersticas que se pueden distinguir a partir de la regu-
lacin establecida en el Captulo I del Ttulo III de la Ley del Procedimiento Admi-
nistrativo General, Ley N 27444 se puede distinguir esencialmente:
2.2.1. Son nmerus clausus
Los recursos enumerados en el artculo 207 de la Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General, Ley N 27444 constituyen una lista cerrada y excluyente
de los recursos administrativo que est facultado a plantear el administrado116.
En otras palabras, la lista establecida en la citada norma consituye, lo que co-
mnmente la doctrina, numerus clausus, puesto que son estos (reconsidera-
cin, apelacin y revisin) los nicos medios por los cuales, los administrados
pueden solicitar a la administracin la revisin de sus prpios actos.
2.2.2. No suspenden la ejecutividad del acto administrativo impugnado

Por regla general, de conformidad con el numeral 216.1 de la Ley N 27444117, la
interposicin de cualquier recurso administrativo no implica la suspensin de la
ejecucin o la ejecutividad del acto impugnado, puesto que, sin declaracin ex-
presa de anulacin, modificacin o revocacin, el acto impugnado se presupone
vlido y eficaz.
Segn RIZO-PATRN LARRABURRE y PATRONI VIZQUERA118, esta presun-
cin de validez del acto administrativo aun cuando haya sido impugnado, es una
manifestacin de la autotutela de los actos administrativos, entendida como que a
partir de su emisin son capaces de producir efectos por s mismos.
No obstante, existen excepciones a esta regla, establecidas por la propia Ley del
Procedimiento Administrativo General, segn el citado numeral 206.1, cuando
114 Artculo 186.- Fin del procedimiento

186.1 Pondrn fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncien sobre el fondo del asunto,
el silencio administrativo positivo, el silencio administrativo negativo en el caso que se refiere el
inciso 4) del artculo 188, el desistimiento, la declaracin de abandono, los acuerdos adoptados
como consecuencia de conciliacin o transaccin extrajudicial que tengan por objeto poner fin
al procedimiento y la prestacin efectiva de lo pedido o conformidad del administrado en caso de
peticin graciable.
186.2 Tambin pondr fin al procedimiento la resolucin que as lo declare por causas sobreveni-
das que determinen la posibilidad de continuarlo.
115 MORN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Ge-
neral. Lima: Gaceta Jurdica. Octava edicin. 2009. p. 607.
116 RIZO-PATRN, Javier y PATRONI VIAQUERRA, rsula. Op. Cit. p. 360.
117 Artculo 216.- Suspensin de la ejecucin
216.1 La interposicin de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal establezca
lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado.
118 RIZO-PATRN, Javier y PATRONI VIAQUERRA, rsula. Op. Cit. p. 364.
de contenidos
81

seleccionadas
una norma legal disponga expresamente que la interposicin de un recurso ad-
ministrativo suspenda la ejecutividad del acto impugnado y en los supuestos esta-
blecidos en el numeral 216.2 de la Ley N 27444119.
Segn estos supuestos, slo se podr suspender la ejecutivdad del acto impugna-
do cuando la autoridad competente para resolver dicho recurso impugnativo,
observe y evale que la ejecucin del acto pueda causar perjuicios de imposible
o difcil reparacin, o cuando la autoridad aprecie objetivamente la existencia
de un vicio de nulidad transcendente.
Con relacin a este punto, la solicitud de suspensin de ejecutividad del acto
administrativo es una facultad cautelar reconocida legalmente al administrado,
que tiene como finalidad la interrupcin temporal de los efectos del acto, que
puede operar con alcances totales o parciales y que no afecta la validez del acto,
que puede operar con alcances totales o parciales y que no afecta la validez del
acto, pues la suspensin se basa en razones de inters pblico e irremediable
afectacin del recurrente120.
Al respecto es preciso mencionad que la suspensin a la que se ahce referencia
responde al principio de autocontrol de la Administracin Pblica, en tanto,
sta es competente para determinar la suspensin de los efectos de sus propios
actos, previo requerimiento del administrado o de oficio, cuando la inconve-
niencia para el inters general de la ejecutividad del acto pueda ser apreciado
por la propia autoridad administrativa121.
En ese sentido, conforme al numeral 216.3 de la Ley N 27444122, se puede
apreciar que la excepcionalidad de la suspensin de la ejecutivdad de los actos
administrativos es tal, que primero debe realizarse una evaluacin de la autori-
dad administrativa, ponderando razonablemente entre el perjuicio que podra
causar al inters pblico o a terceros y el perjuicio que, eventualmente, causara
al recurrente la eficacia inmediata del acto impugnado; y en segundo lugar, tal
como dispone el numeral 216.4 de la Ley N 27444123, qu una vez dispuesta la
suspensin del acto se deber adoptar las medidas necesarias para asegurar la
proyeccin del inters pblico o los derechos de terceros.
Asimismo, es importante acotar que en defecto de mencin expresa por parte
de la autoridad administrativa del tiempo por el cual, el acto impugnado ser
suspendido, la Ley N 27444 ha establecido en el numeral 216.5124 que sta se
mantendr durante el trmite del recurso administrativo o el correspondiente
proceso contencioso administrativo, salvo que ne va administrativa o judicial
se disponga lo contrario una vez modificadas las condiciones que sirvieron de
sustento al acto impugnado.
2.2.3. No suspenden la ejecutividad del acto administrativo impugnado

Esta caracterstica propia de los recursos administrativos, establecida en el art-
culo 214 de la Ley N 27444125, dispone que la impugnacin de cualquier acto
administrativo es posible nicamente a travs de la interposicin individual de
un recurso administrativo.
La imposbilidad de interponer simultneamente o subsidiariamente los recur-
sos administrativos previstos en la Ley N 27444, se debe a la inexistencia de una
certeca respecto a cul s o sera la decisin administrativa de cualquiera de ellos,
por tanto un inters futuro e incierto no puede servir de base para la interposi-
cin de agn recurso por adelantado126.
119 Artculo 216. No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, la autoridad a quien competa resolver el
recurso podr suspender de oficio o a peticin de parte la ejecucin del acto recurrido cuando concurra
alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
120 MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Lima: Gaceta Jurdica. Octava edicin. 2009. p.632.
121 Artculo 216.3 La decisin de la suspensin se adoptar previa ponderacin suficientemente razonada
entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio que causa al recu-
rrente la eficacia inmediata del acto recurrido.
122 Artculo 216.4 Al disponerse la suspensin podrn adoptarse las medidas que sean necesarias para ase-
gurar la proteccin del inters pblico o los derechos de terceros y la eficacia de la resolucin impugnada.
123 Artculo 216.5 La suspensin se mantendr durante el trmite del recurso administrativo o el corres-
pondiente proceso contencioso-administrativo, salvo que la autoridad administrativa o judicial disponga lo
contrario si se modifican las condiciones bajo las cuales se decidi.
124 Artculo 214.- Alcance de los recursos
125 MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Lima: Gaceta Jurdica. Octava edicin. 2009. p.629.
126 MORN URBINA, Juan Carlos. Op. Cit. p.630.
82
Por otro lado, es tambin correcto afirmar que la disposicin del citado artcu-
lo 214 debe interpretarse, en el sentido de que , cada recurso slo puede ser
planteado una vez en cada procedimiento, agotndose la posibilidad de volver a
Anotaciones
ejercerlo nuevamente, con su interposicin127.
De este modo, MORN URBINA ejemplifica esta situacin, sealando que: ante
la resolucin que recuelve un recurso de apelacin no cabe plantear un recurso
de reconsideracin; por lo que dependiendo del caso concreto, correspondera
plantear el recurso de revisin128.
Sin perjuicio de los criterios exuestos, existen razones de orden procedimental
que justifican la imposbilidad de ejercer en forma simultnea el derecho de im-
pugnar en sede administrativa, tales como el principio de unidad del expediente,
el mismo que obliga a la autoridad administrativa, a tener los documentos origi-
nales del caso planteado en un solo expediente, garantizando as, que se resuelva
el mismo en funcin de todo lo actuado y no de simples copias o actuaciones
parciales. La existencia de un solo expediente en giro sobre el caso planteado,
garantiza el ejercicio real de la competenica admiistrativa por parte de la autori-
dad competente.
ACTIVIDADES:

seleccionadas
TAREA ACADMICA N 2:
De acuerdo a lo aprendido en el contenido de la Unidad N 3 del presente manual, con-
teste las siguientes interrogantes.
1. Sealar los principios del procedimiento administrativo general y comentar acerca
de su aplicacin en los procesos en general.
2. Explique cada uno de los supuestos del proceso contencioso de lesividad y seale
ejemplos concretos.
3. Explique brevemente de qu trata el artculo 112 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General.
4. Cundo se considera agotada la va administrativa previa?
127 Ibdem
128 MORN URBINA, Juan Carlos. Op. Cit. p.607.
de contenidos
83
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AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD III:

s
Parte 1: Preguntas de opcin mltiple Recordatorio Anotaciones

1. Son actos que agotan la va administrativa, segn la Ley 27444:
s
I. Aquel acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos.
II. El silencio administrativo negativo
III. El silencio administrativo producido con motivo de la interposicin de un recur-
o Anotaciones so de revisin.
IV. El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante una autoridad u
rgano jerrquicamente superior
Opciones:
a. I es correcta.
b. II es correcta.
c. III es correcta.
d. IV es correcta.
2. Indique lo incorrecto.
I. El proceso contencioso administrativo en esencia consiste en una relacin jur-
dica procesal. Siendo esto as, al proceso contencioso no le son aplicables los
principios que rigen al proceso general.
II. El plazo para presentar una demanda contenciosa administrativa en caso de si-
lencio administrativo es de seis meses.
III. Cuando se pretende ordenar a la administracin la realizacin de una determi-
nada actuacin a que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de
acto administrativo firme, se tramitar va proceso abreviado.
IV. En la demanda contenciosa administrativa se puede solicitar como pretensin prin-
cipal la indemnizacin por daos y perjuicios.
Opciones:
a. I es correcta.
b. II es correcta.
c. III es correcta.
d. IV es correcta.
e. Todas son incorrectas.
3. Se entiende por Entidad segn la Ley N27444:
I. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos Descentrali-
zados;
II. El Poder Legislativo;
III. El Poder Judicial;
IV. Los Gobiernos Regionales;
V. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren auto-
noma.
VI. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejer-
cen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del
Estado, conforme a la normativa de la materia.
Opciones:
a. Slo I y II
b. I, II, III
c. IV, V
d. Slo III, IV, V
e. Todas son correctas
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4. Sobre el principio de verdad material:

I. La autoridad administrativa no deber verificar plenamente los hechos que sirven
de motivo a sus decisiones.
Anotaciones
II. La autoridad administrativa puede adoptar todas las medidas probatorias necesa-
rias, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados.
III. La autoridad administrativa tiene el deber de verificar los hechos o circunstan-
cias que aportaron a su toma de decisin.
IV. La autoridad administrativa puede de oficio solicitar pruebas siempre que estas se
encuentren permitidas por Ley.
Opciones:
a. I y III son correctas
b. I, II y IV son correctas
c. III y IV son correctas
d. I y II son correctas
5. Es verdadero:
I. La queja es un recurso impugnativo.
II. La interposicin de un recurso impugnativo o administrativo es obligatoria.
III. El superior jerrquico de competencia regional puede resolver el recurso de
revisin.
IV. La apelacin se sustenta en cuestiones de puro derecho.
Opciones:
a. I es correcta.
b. II es correcta.
c. III es correcta.
d. IV es correcta.
6. Cuando un acto administrativo se emite en contra de las leyes o normas regla-
mentarias:
Opciones:
a. Es anulable
b. Es nulo de pleno derecho
c. Es subsanable
d. Es vlido
e. a y b
7. Cul es la importancia del principio de predictibilidad?
I. Proporciona pautas orientadoras para resolver las cuestiones que se susciten en la
aplicacin de las reglas de procedimiento.
II. La Administracin debe suministrar informacin veraz, completa y confiable sobre
cada trmite, a fin de que sea previsible para la administracin el resultado final.
III. Porque permite utilizar los precedentes de observancia obligatoria para que
la Administracin resuelva siempre de la misma forma.
IV. Porque los trmites deben ser sencillos y los requisitos exigidos en el TUPA, debern
ser racionales y proporcionales.
Opciones:
a. I es correcta.
b. II es correcta.
c. III es correcta.
d. IV es correcta.
de contenidos
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8. Son caractersticas del principio de uniformidad:
I. Extender la posibilidad de participacin de los administrados.
II. Requisitos similares a los principios generales no sern convertidas en la regla
general. Recordatorio Anotaciones
III. Las excepciones a los principios generales no sern convertidas en la regla

general.
IV. Busca que los derechos e intereses de los administrados no sean afectados por las
exigencias formales.
V. Dotar al trmite de la mxima dinmica posible, a fin de alcanzar una decisin en
tiempo razonable.
Opciones:
a. I y II es correcta
b. IV y III es correcta
c. III y I es correcta
d. I y IV es correcta
e. Todas son correcta
9. No es forma de conclusin del procedimiento administrativo:
a. Conciliacin o transaccin.
b. Abandono.
c. Prestacin efectiva.
d. Desestimiento.
e. Resoluciones de forma.
10.No es un supuesto para el inicio de un proceso contencioso de lesividad:
a. Vencido el plazo de un ao para declarar la nulidad de oficio.
b. Cuando una entidad desea declarar la nulidad de una resolucin de un Tribunal
que se rige por una Ley Especial.
c. Cuando una entidad que sin ser parte en un procedimiento administrativo previo, se
ve afectada en sus derechos por la dacin de un acto de otra entidad.
d. Cuando una entidad actuando como administrado en el marco de un procedi-
miento lineal o trilateral, la pretensin es desestimada en sede administrativa.
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Virtual
Diagrama
UNIDAD III: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Objetivos Inicio

GLOSARIO DE LA UNIDAD II:

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Anotaciones 1. Reclamo: Era una solicitud que se presentaba de forma obligatoria para poder recu-
rrir a un proceso contencioso administrativo. En la legislacin vigente no es obliga-
torio pero puede utilizarse an de forma previa a una demanda.
Recordatorio
2. Prescripcin: La prescripcin extintiva es una institucin jurdica por la cual, el
Anotaciones
transcurso de un determinado lapso de tiempo hace que se extinga la accin que
el sujeto tiene, para solicitar un derecho ante la autoridad administrativa o judicial.
En este sentido, precisa el artculo 1989 del Cdigo Civil vigente: La prescripcin
extingue la accin pero no el derecho mismo.
3. Caducidad: Ante la existencia de una situacin donde el sujeto tiene la potestad
de ejercer un acto que tendr efectos jurdicos, no lo hace dentro de un lapso
perentorio y pierde el derecho a entablar la accin correspondiente. En este caso
se pierde el derecho y la accin.
4. Irretroactividad: Este principio nace ante la necesidad de dar estabilidad al or-
denamiento jurdico. Sin el mencionado principio se presentaran confusiones
sobre la oportunidad de regulacin, de suerte que en muchas ocasiones con una
conveniencia presente se regulaba una situacin pasada, que resultaba exorbitan-
te al sentido de la justicia, por falta de adecuacin entre el supuesto de hecho y
la consecuencia jurdica. Por este principio una norma se aplica si se encuentra
vigente al momento de la accin y puede ser aplicada por facultad de la propia
Ley slo en casos en que resulte favorable para el administrado y el procesado.
5. Impugnacin: Los sujetos que participan en determinada relacin jurdica deben
contar con los medios para combatir resoluciones de la autoridad, en aras de las
garantas de audiencia, legalidad y seguridad jurdica. Es una accin, una refuta-
cin, una objecin, una contradiccin, tanto las referentes a los actos y escritos
de la parte contraria, cuando pueden ser objeto de discusin ante los tribunales,
como a las resoluciones judiciales que sean firmes y contra las cuales cabe algn
recurso.
6. Conciliacin: Es una forma de resolucin de controversias en base a la autocom-
posicin de las partes dirimentes. Es importante que para que la conciliacin
tenga validez sea hecha en base a derechos disponibles. En este caso las partes
llaman a un tercero que ser quien dirija la negociacin, y dar alternativas de
solucin a las partes quienes finalmente decidirn si llegan a un acuerdo o no.
7. Silencio Administrativo: Cuando la administracin no resuelve o notifica dentro
de los plazos previstos, ante esta omisin la Ley prev que la repuesta sea favora-
ble o no bajo el trmino del silencio negativo o el silencio positivo.
8. Administrado: Se le denomina as a toda persona sometida a la administracin del
Estado.
Objetivos Inicio
de contenidos
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s Lecturas Glosario Bibliografa
seleccionadas
BIBLIOGRAFA BSICA DE LA UNIDAD IiI:

s 1. HERNANDEZ G., Jos Ignacio, El objeto del Procedimiento y el concepto de Dere- Recordatorio Anotaciones
cho Administrativo, En: Revista de Derecho Administrativo, N 9, Ao 5, pg. 65.
2. GARCA DE ENTERRA, Eduardo y TOMAS RAMN, Fernndez, Curso de Dere-
o Anotaciones
cho Administrativo; THOMSOM CIVITAS, Duodcima Edicin, Tomo I, pg. 368
-369.
3. RHEIN SHERATO, Vitor, Legitimidad procesal y tipos de proceso administrativo, En
Revista de
4. RODRIGUEZ GARCA, Armando, Los principios generales en el Derecho Adminis-
trativo Venezolano, en: AFDUDC, 13; 2009, pg. 665. Consultado en: www.ruc.udc.
es/dspace/bitstream/2183/7546/1/AD_13_art_30.pdf
5. MORN URBINA, Juan Carlos; Ob.cit.
6. IVANEGA, Mabel; Ob.cit.
7. BONNIN, Charles-Jean; Principios de Administracin Pblica; Mxico; 2004; Fondo
de Cultura Econmica.
8. MUOZ AMATO, Pedro; Introduccin a la Administracin Pblica; Puerto Rico.
9. SERRA ROJAS, Andrs; Derecho Administrativo. Primer Curso; Ed. Porra; Mxico;
28 Ed.; 2000.
10.GONZALEZ VARAS IBAEZ, Santiago; VILLALBA PEREZ, Francisca; CASSAG-
NE, Juan Carlos; El derecho administrativo Iberoamericano; INAP; 2005.
11.GARCA CALDERN, Francisco, Diccionario de la legislacin peruana, pg. 1088.
12.GOMEZ APAC, Hugo y VERGARAY BEJAR, Vernica, la potestad sancionadora y los
principios del procedimiento sancionador; En: Sobre la Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General, Libro Homenaje a Jos Alberto Bustamante, Fondo Editorial
de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, Lima, Per, 2009..
13.FIORINI, Derecho Administrativo, Tomo II, pg. 181.
14.DANOS ORDOEZ, Jorge, El proceso contencioso administrativo en el Per, En:
Hechos de la Justicia, N 10, Revista Electrnica.
88
Virtual UNIDAD IV: POTESTAD SANCIONADORA Y PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
UNIDAD IV: POTESTAD SANCIONADORA Y PROCEDIMIENTO SAN-

Anotaciones CIONADOR.
de contenidos

seleccionadas

Tema NAnotaciones
Recordatorio 1: 1. Maneja el procedimiento 1 . Favorecer la investi-
El Estado
Desarrollo
de contenidos
y su actividad
Actividades Autoevaluacinsancio- administrativo sanciona- gacin de los concep-
nadora. dor y sus implicancias ju- tos elementales de la
1. Potestad sancionadora del rdicas. asignatura.
Estado: Origen y Concepto. 2.
Identifica los principios 2. Favorecer el inters y
2. Legalidad
Lecturas Glosario y potestad
Bibliografa san- que orientan el procedi- predisposicin en co-
seleccionadas
cionadora en el Per. miento administrativo san- nocer el Rgimen Jur-
Tema N 2: cionador. dico aplicable a la Ad-
Principios sancionadores. ministracin Pblica.
1. Principios de la potestad Actividad N 1:
sancionadora administra- Investigar, sealar y explicar 3. Favorecer el inters en
tiva. cules son las etapas para la conocer cules son
Lectura Seleccionada 1: determinacin de una san- los fundamentos del
Comentario a la Ley del cin. Derecho Administra-
Procedimiento Administra- tivo y su aplicacin
3. Diferencia las sanciones
tivo General. Sexta Edicin. a la Administracin
administrativas de las me-
Lima: Gaceta Jurdica, 2007. Pblica lFavorecer la
didas correctivas.
Morn Urbina, Juan Carlos. ininistrativa.
4. Conoce y maneja las me-
pgs. 634 y 635.
didas de carcter provi-
Tema N 3: sional.
La Sancin Administrativa.
1. La sancin administrativa. Actividad N 2:
2. Medidas correctivas. Realizar un cuadro compa-
3. Prescripcin de las sancio- rativo entre las sanciones
nes administrativas. administrativas y las medi-
4. Medidas de carcter provi- das correctivas.
sional. Tarea Acadmica N 2:
Lectura Seleccionada 2: Leer y realizar un comenta-
Los actos medidas (medidas rio a la Resolucin N 1235-
correctivas, provisionales y de 2011/SC-INDECOPI, sobre
seguridad) y la potestad san- la graduacin y aplicacin
cionadora de la Administra- de la sancin sealando si se
cin. En: Revista de Derecho encuentra de acuerdo con lo
Administrativo, N 9 Ao 5, resuelto en ese extremo.
Circulo de Derecho Adminis-
Link:
trativo, Diciembre, 2010.
Juan Carlos Morn Urbina, http://www.indecopi.gob.
pgs. 135 -140 pe/repositorioaps/0/0/par/
res-1235-2011-sc1/res-1235-
Autoevaluacin N 4 2011-sc1.pdf
UNIDAD IV: POTESTAD SANCIONADORA Y PROCEDIMIENTO SANCIONADOR Desarrollo
de contenidos
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TEMA N01: EL ESTADO Y SU ACTIVIDAD SANCIONADORA.
El procedimiento administrativo sancionador es el ms clsico y conocido de los proce-

dimientos administrativos en el que se pueden distinguir partes identificables y la exis-
tencia de un conflicto de intereses. Ello ocurre en tanto que de un lado se encuentra la

Administracin Pblica pretendiendo el ejercicio del ius puniendi y, de otro lado, est
el particular sujeto a la imposicin de la penalidad pretendida por la Administracin. Es
por lo expuesto que este tipo de procedimiento es asemejado al proceso penal, cuanto
en lo que concierne al conflicto de intereses de las partes, cuanto, en relacin a las ga-
rantas que se ponen a su disposicin129.
1 Potestad sancionadora del Estado: Origen y Concepto.

En virtud de la potestad sancionadora, la Administracin se encuentra facultada
para sancionar a los administrados por la comisin de infracciones establecidas
por el ordenamiento jurdico.
As, de acuerdo a Gomez Apac130 la potestad sancionadora es el poder jurdico que
detenta la Administracin Pblica para castigar a los administrados cuando stos
lesionan determinados bienes jurdicos reconocidos por el marco constitucional
y legal vigente. Esta potestad, mediante la represin de ciertas conductas, busca
incentivar el respeto y cumplimiento del ordenamiento jurdico, desincentivando
la realizacin de infracciones.
Fiorini131, por su parte, define la potestad sancionadora como la manifestacin
derivada de la potestad jurdica de mantener los valores, seguridad y paz que
contiene cualquier clase de norma jurdica.
Histricamente, la imposicin de todo tipo de sanciones o penas a los ciudadanos
por violaciones al ordenamiento jurdico haba sido una competencia exclusiva de
los tribunales. Pero a partir del siglo XVIII surgira en numerosos pases europeos
una potestad sancionadora en manos de la Administracin como parte esencial
de la Polica administrativa. A partir de entonces, el ordenamiento jurdico ha ido
distinguiendo con mayor nitidez entre, por un lado, las infracciones calificadas
como delitos, y, por otro lado, las infracciones administrativas.
2 Legalidad y potestad sancionadora en el Per.

Desde la Constitucin francesa de 1791 y la Declaracin de Derechos del Hombre
y del Ciudadano de 1798, la Administracin Pblica dej de ser la emanacin
personificada del soberana y la Ley de la voluntad del prncipe. Desde entonces
las potestades administrativas sirven y pueden ser ejercitadas en la medida que
cuentan con una cobertura legal previa. Es la legalidad, precisamente, la que
atribuye potestades a la Administracin Pblica. Las potestades administrativas
han de estar amparadas por la legalidad, pues sin atribucin previa de potestades
no puede actuar la Administracin Pblica. Ambos conceptos estn tan
ntimamente relacionados al punto que las potestades no pueden ser analizadas si
no se parte del acatamiento y de la vigencia del principio de legalidad. En efecto,
tal y como sealan Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, la legalidad
otorga facultades de actuacin, definiendo cuidadosamente sus lmites, apodera
habilita a la Administracin para su accin confirindola al efecto de poderes
jurdicos.
En el Per no existe un reconocimiento expreso de la potestad sancionadora de
la Administracin a nivel constitucional. Hay, en realidad, un reconocimiento
implcito como un poder natural o corolario de las competencias otorgadas a
sta en diversas materias como la ordenacin y regulacin de las actividades en
la sociedad.
129 RHEIN SHERATO, Vitor, Legitimidad procesal y tipos de proceso administrativo, En Revista de
Derecho Administrativo, N 9, Ao 5, pg. 190 -191.
130GOMEZ APAC, Hugo y VERGARAY BEJAR, Vernica, la potestad sancionadora y los principios
del procedimiento sancionador; En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, Libro
Homenaje a Jos Alberto Bustamante, Fondo Editorial de la Universidad Peruana de Ciencias Apli-
cadas, Lima, Per, 2009, pg. 403.
131FIORINI, Derecho Administrativo, Tomo II, pg. 181.
90
La regulacin del ejercicio de la potestad sancionadora la encontramos de

manera general en la Ley 27444. Al respecto, Morn Urbina132 seala que
cuando fue elaborado el anteproyecto de la referida Ley, exista conciencia de
Anotaciones
la necesidad de dotar de un rgimen legal especfico que tornara predecible
al ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las entidades pblicas.
Si de ordinario, seala, nos encontramos frente a la potestad ms aflictiva con
que cuenta la administracin para legtimamente gravas patrimonios, limita o
cancelar derechos o imponer restricciones a las facultades ciudadanas el contexto
del fin de la dcada de los noventa hacia indispensable acometer esta tarea. En
ese sentido, al ser conscientes de que la potestad sancionadora constituye una
competencia de gestin necesaria complementaria a la potestad de mando y
correccin para el adecuado cumplimiento del orden administrativo establecido
en procura del inters pblico.
As, el artculo 234 establece que para el ejercicio de la potestad sancionadora
se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o
reglamentariamente establecido caracterizado por:
a. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y
la que decide la aplicacin de la sancin, cuando la organizacin de la entidad
lo permita.
b. Considerar que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales fir-
mes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores.
c. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a ttulo de cargo
la calificacin de las infracciones que tales hechos pueden construir y la ex-
presin de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, as como la
autoridad competente para imponer la sancin y la norma que atribuya tal
competencia.
d. Otorgar al administrado un plazo de cinco das para formular sus alegaciones y
utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurdico, sin que
la abstencin del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de
juicio en contrario a su situacin.
Cabe resaltar que el procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio,
bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin
motivada de otros rganos o entidades o por denuncia. Con anterioridad a
la iniciacin formal del procedimiento se podrn realizar actuaciones previas
de investigacin, averiguacin e inspeccin con el objeto de determinar con
carcter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen su iniciacin.
Decidida la iniciacin del procedimiento sancionador, la autoridad instruc-
tora del procedimiento formula la respectiva notificacin de cargo al posible
sancionado. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin l, la auto-
ridad que instruye el procedimiento realizar de oficio todas las actuaciones
necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones
que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsa-
bilidad susceptible de sancin. Concluida, de ser el caso, la recoleccin de
pruebas, la autoridad instructora del procedimiento resuelve la imposicin de
una sancin o la no existencia de infraccin. En caso de que la estructura
del procedimiento contemple la existencia diferenciada de rganos de instruc-
cin y rganos de resolucin concluida la recoleccin de pruebas, la autoridad
instructora formular propuesta de resolucin en la que se determinar, de
manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de
infraccin, la norma que prev la imposicin de sancin para dicha conducta y
la sancin que se propone que se imponga; o bien se propondr la declaracin
de no existencia de infraccin. Recibida la propuesta de resolucin, el rgano
competente para decidir la aplicacin de la sancin podr disponer la realiza-
cin de actuaciones complementarias, siempre que sean indispensables para
resolver el procedimiento.
Finalmente, la resolucin que aplique la sancin o la decisin de archivar el
procedimiento ser notificada tanto al administrado como al rgano u entidad
que formul la solicitud o a quin denunci la infraccin, de ser el caso.
132 MORN URBINA, Juan Carlos, Ob.cit, pg.683.

de contenidos
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seleccionadas
Figura N 40
FUENTE: Dr. Andrs Vega
TEMA N02: PRINCIPIOS SANCIONADORES.
1 Principios de la potestad sancionadora administrativa.

Tal y como lo ha sealado el Tribunal Constitucional, el ejercicio de la potestad
sancionatoria administrativa requiere de un procedimiento legal establecido,
pero tambin de garantas suficientes para los administrados, sobre todo cuando
es la propia administracin la que va a actuar como rgano instructor y decisor,
lo que constituye un riesgo para su imparcialidad; y si bien no se le puede exigir
a los rganos administrativos lo misma imparcialidad e independencia que se le
exige al Poder Judicial, su actuacin y decisiones deben encontrarse debidamente
justificadas, sin olvidar que los actos administrativos son fiscalizables a posteriori.
Es por ello que de acuerdo al artculo 230 de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, la potestad sancionadora de todas las entidades est
regida por los siguientes principios especiales:
Principio de legalidad.
Este principio implica que solo por norma con rango de ley cabe atribuir
a las entidades la potestad y la consiguiente previsin de las consecuencias
administrativas que a ttulo de sancin son posibles de aplicarse a un administrado,
las que en ningn caso habilitarn a disponer la privacin de libertad.
En tal sentido, en virtud del principio de legalidad, la ley debe preceder
a la conducta sancionable, determinando el contenido de la sancin.
Correspondindole delimitar el mbito del ilcito sancionable, por expresa
prescripcin constitucional de modo que no puede ser objeto de regulacin
reglamentaria, ni mucho menos de precisiones extranormativas133.
Debido procedimiento.
Las entidades deben aplicar sanciones sujetndose al procedimiento establecido
respetando las garantas del debido proceso.
Ahora bien, en relacin a ello, el Tribunal Constitucional ha sealado que el
derecho al debido proceso en el mbito administrativo sancionador garantiza,
entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con estricta observancia
de los principios constitucionales que constituyen base y lmite de la potestad
disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad
y, evidentemente, el principio de publicidad de las normas. Estos principios
garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer
plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como
constitucional. Por ello un procedimiento en el que se haya infringido alguno de
estos principios, prima facie implica una lesin del derecho al debido proceso134.
133 As lo ha sealado el TC en la sentencia recada en el Exp. 01873-2009-AA.

134Criterio jurisprudencial sealado en la sentencia recaa en el EXP. N. 02098-2010-PA/TC
92
Razonabilidad.
Las autoridades deben prever que la comisin de la conducta sancionable no
resulte ms ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir
Anotaciones la sancin. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas debern ser proporcionales
al incumplimiento calificado como infraccin, debiendo observar los siguientes
criterios para su graduacin:
(i) La gravedad del dao al inters pblico y/o bien jurdico protegido;
(ii) EI perjuicio econmico causado;
(iii) La repeticin y/o continuidad en la comisin de la infraccin;
(iv) Las circunstancias de la comisin de la infraccin;
(v) EI beneficio ilegalmente obtenido; y
(vi) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
Tipicidad.
En virtud del principio de tipicidad, slo constituyen conductas sancionables
administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con
rango de ley mediante su tipificacin como tales, sin admitir interpretacin
extensiva o analoga. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden
especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar
sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente,
salvo los casos en que la ley permita tipificar por va reglamentaria.
El principio de tipicidad proviene de una doble necesidad. En primer lugar, de los
principios generales de libertad, establecidos formalmente en la Constitucin y
que tienen directa relacin con el establecimiento del Estado de Derecho, puesto
que nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo
que sta no prohbe. En segundo lugar, el citado principio tiene un correlato
evidente en la seguridad jurdica, puesto que permite que los administrados
tengan un conocimiento certero de las consecuencias de los actos que realicen135.
Irretroactividad.
Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de
incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le
sean ms favorables.
Concurso de Infracciones.
Cuando una misma conducta califique como ms de una infraccin se aplicar la
sancin prevista para la infraccin de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan
exigirse las dems responsabilidades que establezcan las leyes.
Continuacin de Infracciones.
Para determinar la procedencia de la imposicin de sanciones por infracciones
en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan
transcurrido por lo menos treinta (30) das hbiles desde la fecha de la imposicin
de la ltima sancin y que se acredite haber solicitado al administrado que
demuestre haber cesado la infraccin dentro de dicho plazo.
Las entidades, bajo sancin de nulidad, no podrn atribuir el supuesto de
continuidad y/o la imposicin de la sancin respectiva, en los siguientes casos:
(i) Cuando se encuentre en trmite un recurso administrativo interpuesto dentro
del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la ltima
sancin administrativa.
(ii)Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recado en acto
administrativo firme.
(iii)Cuando la conducta que determin la imposicin de la sancin administrativa
original haya perdido el carcter de infraccin administrativa por
modificacin en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicacin de principio
de irretroactividad.
Causalidad
La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa
constitutiva de infraccin sancionable.
135 GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn, Ob. cit., Tomo II, pg. 174.
de contenidos
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seleccionadas
Presuncin de licitud.
Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus
deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
Non bis in idem.

No se podrn imponer sucesiva o simultneamente una pena y una sancin
administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del
sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibicin se extiende tambin a las sanciones administrativas, salvo la
concurrencia del supuesto de continuacin de infracciones.
Figura N 41
Diagrama Objetivos Inicio Fuente: Jess Andrs Vega Gutirrez

de contenidos
seleccionadas
Comentario a la Ley del Procedimiento Administrativo General
Juan Carlos Morn Urbina

La peculiaridda
Recordatorio Anotaciones de los principios aplicables a la potestad sancionadora.
Con el objeto de identificar cules eran los valores fundamentales que a ttulo de prin-
cpios deban ser comnmente respetador por el legislador al normar la potestad san-
cionadora y por las entidades administrativas al momento de aplicarla concretamente
sobre los administrador, fueron aislados aquellos que consideramos estrictamente indis-
pensables para racionalizar su ejercicio, pero sin imposibilitar su emprendimiento, en
resguardo del inters pblico que titulariza la Administracin. Ntese que en primer
lugar, estos principios por su basamento constitucional., son exigibles a la funcin le-
gislativa del Estado cuando configura las conductas sancionables, las sanciones a aplicar
o la estructura formal del procedimiento sancionador. Solo a partir de ah sern exigi-
bles a la Administracin para ejercitar la voluntad sancionadora a los casos concretos.
En este sentido, fueron identificados como princpios esenciales el de legalidad, debido
procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad de la norma y retroactividad
benigna, concurso de infracciones, causalidad, presuncin de licitud, y non bis in idem.
Todos ellos cumplen con respecto a la potestad sancionadora una tripla funcin: la
fundante (proceder a la existencia de las reglas mismas de la potestad sancionadora),
la interpretativa (servir de criterio hermenutico para absolver cualquier duda sobre el
sentido y alcance de las reglas de la potestad sancionadora), y la integradora (servir de
fuente de integracin para las lagunas jurdicas que se puedan identificar en la aplica-
cin de las normas sancionadoras).
Para esta labor de identificacin no se parti como se suele creer en la translacin al
94
ordenamiento administrativo de algunos prncipios del Derecho Penal, si bien la mayo-

ra mantienen denominaciones anlogad a otros consagrados en el Derecho Penal, su
inclusin no constituy una mera transposicin de reglas e instituciones, sino mpas bien
Anotaciones
un esfuerzo de racionalizacin a partir de una base comn: la seguridad jurdica y los
derechos fundamentales constitucionales de los administrados, reconocidos en tratados
internacionales vigentes en el pas y con desarrollo en la fuente constitucional. En este
sentido, como bien estableci el Tribunal Consitucional espaol sobre esta materia: Se
trata, en suma, de la aplicacin de los principios constitucionales inspiradores de leyes
procesales penales, pero no de las normas de estas. No poseen la misma estructura, ni
se halla configurado del mismo modo, el proceso penal y el procedimiento administra-
tivo sancionador. Los principios del primero han de proyectarse de manerad adecuada
sobre el segundo. Es una traslacin con matices136.
Ahora bien una vez identificados estos valores qued por articularlos, de un lado, con
los principios aplicables al procedimiento administrativo en general, y del otro, con
aquellos principios que pudieran ser necesarios incluir, cuando se trata de ejercer la
potestad sancionadora en alguna actividad especial. Respecto a la primera relacin,
se opt por la decisin de dar un carcter complementario, por su especialidad, a los
principios especficamente estipulados para la actividad sancionadora, de tal suerte que
esta queda regulada por los principios genrales de todo procedimiento administrativo
(celeridad, conducta procedimiental, eficacia, verdad material, ect.) y por los principios
sancionadores ya mencionados. En cuanto a la segunda relacin, la opcin no ha sido
impedir la adicin de nuevos principios en funcin de la especialidad de los temas
a sancionar por la Administracin, sino tambin habilitar al legislador a incluir otros
principios, incluso adecuando aquellos creados en manera general por este captulo.
Por ello, el artpiculo 229.2 de la Ley N27444, declara que estos principios rigen con
carcter supletorio en aquellas reas que cuenten con leyes especiales de regulacin.
Los que s debe advertirse es que esta supletoriedad no habilita al legislador a desnatu-
ralizar o negar los principios ya declarados, en la medida de que se trata de la aplicacin
concreta de derechos y principios superiores que poseen base constitucional. De suyo,
la Administracin etara vinculada a ellos, aun si la Ley hubiese silenciado esta materia.
Como nuestro propio Tribunal Constitucional ha establecido:
La aplicacin de una sancin administrativa consituye la manifestacin del ejercicio de
la potestad sancionadora de la Administracin. Como toda potestad, no obstante, en el
contexto de un Estado de derecho (Art. 3 de la Constitucin), est condicionada, en
cuanto a su propia validez, al respecto de la Consititucin, los principios constituciona-
les y, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe
resaltarse la vinculatoriedad de la Administracin en la prosecucin de procedimientos
administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en
consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucio-
nales (v. gr. Legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdiccin de la arbitrarie-
dad) que lo conforman137.
Naturalez de los principios en relacin con el Derecho Penal

El principio de legalidad para atribuir comeptencia sncionadora y habilitar las sanciones
aplicables.
El principio de legalidad ha sido incorporado por el legislador, al establecer que solo
por norma con rango de ley cabe atriuir a las entidades la potestad sancionadora y la
consiguiente previsin de las consecuencias administrativas que a ttulo de sancin son
posibles de aplicar a un administrado, las que en ningn caso habilitarn a disponer la
privacin de liberta (art. 230.1).
Como se puede apreciar nos ncontramos frente a una regla de reserva de competencia
para dos aspectos de la potestad sancionadora: para la atribucin de la competencia san-
cionadora a una entidad pblica y para la identificacin de las sanciones aplicables a los
administrados por incurrir en ilcitos administrativos. Conforme a ella, ambos aspectos
de la materia sancionadora solo pueden ser abordados mediante normas con rango de
ley, como pueden serlo, una ley formal, una ley orgnica, un decreto legislativo, o u
decreto ley. Queda absolutamente vedado que una norma sublegal, de tipo reglamen-
taria, pretenda, a ttulo de atribucin directa, de interpretacin de una norma legal o
de complemento indispensable, asignar a una persona jurdica de Derecho Pblico la
competencia sancionadora o sealar qu sanciones pueda aplicar sobre los administra-
dos en sede administrativa.
Por la primera reserva legal mendionada, niguna autoridad por importante que la con-
siderare para el cumplimieto de sus funciones de inspeccin, regulacin o de polica ad-
ministrativa-, podr autoatribuirse competencia sancionadora sobre los admnistrados,
137 Exp. N 1003-1998-AA/TC

de contenidos
95

seleccionadas
sino que debe obtener una norma expresa con rango de ley que as se lo habilite. Como
se pueden apreciar, la aplicacin del pricipio de legalidad en materia sancionadora,
en este extreo, no resulta sino la ratificacin del principio de competencia legal que
la misma ley prev en su artculo 61 de la Ley N 27444 estableciendo como regla uni- Recordatorio Anotaciones
forme que la fuente de la comeptencia administrativa, son solo la Constitucin y la ley.
Por la segunda resarva legal que este principio implica, tenemos que queda resrvada
solo a normas con rango de ley el sealamiento de las consecuencias jurdicas represivas
a los administrados en caso de la comisin de ilcitos administrativos. De este modo, solo
una norma con rango de ley, podr habilitar a la Administracin la aplicacin de una
o ms medidas de gravamen a ttulo de sancin personal o patrimoniales, tales como
multas, decomiso, cancelacin de derechos, inhabilitaciones, pues, cada de una de estos
actos persiguen un efecto puramente reaccional y aflictivo en los derechos subjetivos de
los administrados.
En este mismo sentido, ninguna autoridad administratica podr crear, por va regla-
mentaria ni menos an, a ttulo de acto administrativo singular, un tipo de sancin, que-
dando limitada su actuacin rol natural de ser aplicador de las modalidades de sancin
sobre derechos ciudadanos autorizados previamente por normas con rango de ley. En
este sentido, la norma confirma que la indicacin de las penas con que se intenta disua-
dir a las personas fisicas y jurdicas a no cometer infracciones corresponde a las normas
con rango de ley y no a la normativa infralegal138.
Es conveneinte establecer que esta reserva no solo implica que una norma con rango de
ley cumpla con enunciar qu pena ser aplicable (por Ej., multa, suspensin o inhabi-
litacin de derechos), sino que debe fijar con la mayor precisin posible sus mrgenes
de aplicacin, su cantidad, duracun, etc., en particular, el extremo mximo de agravio
posible a los derechos ciudadanos. En este sentido, un completo cumplimiento a este
principio conducir cuando menos al establecimiento. En este sentido, un completo
cumplimiento a este principio conducir, cuando meos, al establecimiento, por ejem-
plo, del lmite mximo de la multa econmica o del tiempo de la inhabilitacin o sus-
pensin del administrado. Se comprende que su este extremo no fuera cumplido por
la norma con rango de ley, la garanta jurdica del administrado quedara vaciada de
contenido, pues la Administracin habra adquirido la posibilidad de aplicar una multa
de ilimitado contenido econmico o de crear una inhabilitacin permanente, con la
consiguiente arbitrariedad de la medida. En el mismo nivel reprochable se encuentran
los casos en los que la norma seala la sancin de multa, pero prev mrgenes extremos
para su aplicacin, desde el mosnto nfimo hasta otro extremadamente alto, dejando en
la discrecionalidad de la Administracin ponderar su graduacin. Aqu, el rango extre-
madamente abierto entre el mnimo y el mximo no tiene sustnacial diferencia con la
ausencia de especificacin de la sancin, ya que virtualmente se estara delegando a la
Administracin determinar su contenido gravoso para los administrados.
Finalmente, la norma establece la prohibicin explcita para que la Adminsitracin pue-
da aplicar sanciones que impliquen privacin de libertad. Ello, atendiendo a que la
disponibilidad de la libertad humana como supremo valor subjetivo en la modernidad-
solo ha sido autorizada a las autoridades judiciales y no a las autoridades administrativas.
La Administracin solo tiene un rol de ejecutivo de los mandatos judiciales que afecten
la libertad individual, pero nunca la posibilidad de determinarla y sancionarla por si
y ante si. Se acude al mximo nivel de separacin de funciones: el Congreso de la Re-
pblica que autorice a afectar mediante la norma jurdico-penal, el Poder Judicial que
la concreta en las situaciones subjetivas especficas y la autoridad administrativa que la
ejecuta en virtud del cumplimiento de los mandatos judiciales.
ACTIVIDADES:

seleccionadas
138 La va reglamentaria solo puede emplearse para especificar o graduar sanciones, pero no para
crearlas (previsin incluida en el inciso de este artculo, en el principio de tipicidad).
96
TEMA N03: LA SANCIN ADMINISTRATIVA.
1 La sancin administrativa.
Anotaciones
De acuerdo con Favio Osorio, la sancin administrativa puede ser definida como un
mal o castigo, porque tiene efectos aflictivos, con alcance general y potencialmente
profuturo139.
A decir de Garca de Enterra, la sancin administrativa consiste en un mal infringido
por la Administracin a una persona fsica y/o jurdica como consecuencia de una
conducta ilegal. Ese mal consistir siempre en la privacin de un derecho o bien140.
A su vez, Bermejo Vera la ha calificado como una resolucin administrativa de
gravamen que disminuye o debilita incluso elimina algn espacio de la esfera
jurdica de los particulares, bien porque se le priva de un derecho, bien porque se
le impone un deber u obligacin, siempre como consecuencia de la generacin de
una responsabilidad derivada de la actitud de los mismos141.
Por su parte, para Suay Rincn la sancin administrativa es la irrogacin de un mal
un acto de gravamen, un acto, por tanto, que disminuye o debilita la esfera jurdica
de los particulares, bien sea mediante la privacin de un derecho (interdiccin
de una determinada actividad, sancin interdictiva), bien mediante la imposicin
de un deber antes inexistente (condena al pago de una suma de dinero: sancin
pecuniaria)142.
De acuerdo con Morn Urbina143, la sancin administrativa puede ser definida
como un mal infringido a un administrado en ejercicio de la correspondiente
potestad administrativa por un hecho o una conducta constitutiva de infraccin
administrativa. As, el referido autor identifica los siguientes elementos de la
sancin administrativa:
(i) Acto de gravamen. Determina un menoscabo o privacin, total o parcial,
temporal o definitiva, de derechos o intereses.
(ii)Es un acto reaccional frente a consulta ilcita. Su finalidad es una
consecuencia de la conducta sancionable, eminentemente con carcter
represivo y disuasivo.
(iv)Es un acto con finalidad slo represiva, por lo que su existencia misma no
guarda relacin con el volumen o magnitud del dao.
Figura N 42
ELEMENTOS DE LA SANCIN ADMINISTRATIVA
139 OSORIO, Fabio Medina, Derecho Administrativo Sancionador, Segunda Edicin, Sao Paulo,
pg. 104.
140 GARCA DE ENTERRA, Eduardo, El problema jurdico de las sanciones administrativas, En:
REDA, Estudios, n 10 julio setiembre, pg. 400.
141BERMEJO VERA, Jos, Derecho Administrativo, parte especial, 4 ed, Madrid, pg. 81.
142SUAY RINCN, J, Sanciones Administrativas, Bolonia, Publicaciones del Real Colegio de Espa-
a, pg. 27.
143 MORN URBINA, Juan Carlos, Ob.cit. pg. 509.
de contenidos
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seleccionadas
En doctrina se hacen diferentes clasificaciones respecto de la sancin administrativa:
a. Por su finalidad:
Sanciones de autoproteccin: Producto de la actividad de la Administracin
dirigida a la tutela de su organizacin y orden interno. (rgimen disciplinario
de los funcionarios pblicos, sanciones revocatorias de actos administrativo

favorables, sanciones para la defensa de la integridad de los bienes pblicos,
sanciones tributarias).
Sanciones de proteccin del orden general: Persiguen el control del orden
social general: multa o clausura de establecimientos por ruidos nocivos o por
infraestructura inadecuada.etc.
b. En relacin con el ordenamiento administrativo:
Sanciones Principales: Son las que imponen el acto de gravamen o represivo
en contra del administrativo.
Sanciones Accesorias: Refuerzan la eficacia represiva y disuasoria de las san-
ciones. Estn constituidas por figuras como el comiso, inhabilitaciones (cuan-
do la conducta responde a caractersticas especiales del infractor), deber de
reposicin y resarcimiento. En realidad, el concepto es equvoco, no existen
sanciones accesorias, sino que ste tipo de medidas no son sanciones, y en
nuestro ordenamiento, estn asociadas dentro del concepto de medidas co-
rrectivas o de restitucin de la vigencia del ordenamiento.
2 Medidas correctivas.
En una concepcin legalista, la medida correctiva es un acto procedimental que tiene
por finalidad revertir los efectos que la conducta infractora hubiera ocasionado o evitar
que sta se produzca nuevamente en el futuro144.
En una concepcin descriptiva, la medida correctiva es un acto procedimental, causal,
razonable, legal, objetivo, exigible, satisfactivo, vinculante, til, preventivo, correctivo,
selectivo y revertivo.
Las medidas correctivas se distinguen de la sancin administrativa. En efecto, se
diferencian de aquellas porque no tienen finalidad represiva, sino que nicamente se
constituyen como medios de reparacin y de restitucin de la situacin conculcada por
la infraccin administrativa.
La medida correctiva tienen por objeto restituir la situacin originaria, anterior a la
comisin de la infraccin, porque a diferencia de las sanciones, no configuran la
produccin de efectos nuevos sobre los administrados, debido a que lo que persiguen
las medidas correctivas es reponer la situacin alterada por la comisin de la infraccin.
En relacin a las clases de medidas correctivas, se distinguen las siguientes:
a. Comiso o incautacin de bienes
b. Cierre o clausura definitiva de establecimientos
c. Inhabilitaciones
d. Destruccin y/o demolicin de bienes u obras realizadas en infraccin.
e. Deber de reposicin y resarcimiento.
3 Prescripcin de las sanciones administrativas.

Como sostiene Gmez de Mercado, la potestad sancionadora de la Administracin
Pblica puede perderse y no ser ya efectiva por el transcurso del tiempo dando lugar
a la prescripcin de las infracciones o sanciones, segn la Administracin pierda el
derecho a sancionar una infraccin o a ejecutar una sancin ya impuesta145.
As, en el mbito nacional, el artculo 233 de la Ley 27444 prev que la facultad
de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas,
prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cmputo
de los plazos de prescripcin respecto de las dems obligaciones que se deriven de
los efectos de la comisin de la infraccin. Si ello no hubiera sido determinado,
dicha facultad de la autoridad prescribir a los cuatro (4) ao.
El cmputo del plazo de prescripcin slo se suspende con la iniciacin del
procedimiento sancionador a travs de la notificacin al administrado de los hechos
constitutivos de infraccin que les sean imputados a ttulo de cargo.
144 Decreto Legislativo N 716, Art. 42 .- Inc f)
145 GARCA GOMEZ DE MERCADO, Francisco, Sanciones Administrativas, Ed. Comares, Tercera
Edicin, Granada, 2007, pg. 201.
98
Los administrados plantean la prescripcin por va de defensa y la autoridad debe

resolverla sin ms trmite que la constatacin de los plazos, debiendo en caso
de estimarla fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para
Anotaciones
dilucidar las causas de la inaccin administrativa.
4 Medidas de carcter provisional.

De acuerdo con el artculo 236 de la Ley 27444, la autoridad que instruye el
procedimiento sancionador podr disponer la adopcin de medidas de carcter
provisional que aseguren la eficacia de la resolucin final que pudiera recaer.
Las medidas que se adopten deben ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y
necesidades de los objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto concreto.
Finalmente, el cumplimiento o ejecucin de las medidas de carcter provisional
que en
Diagrama su caso Inicio
Objetivos se adopten, se compensarn, en cuanto sea posible, con la sancin
impuesta.

de contenidos

Los actos-medidas (medidas correctivas, provisionales y de seguridad)
seleccionadas
y la potestad sancionadora de la Administracin

Juan Carlos Morn Urbina
1. Visin panormica de las medidas correctivas en las normas administrativas sectoriales.
Durante los ltimos aos ha cobrado particular desarrollo una categora de
decisiones administrativas bajo la denominacin de medidas correctivas que, con
ocasin de alguna ilicitud permiten exigir conductas de diversos tipos y contenidos
a los administrados, dndole rdenes y mandatos gravosos. Las ms comunes
medidas de este tipo son: el cese de operaciones de obras o de comercializacin de
productos ilegales, la suspensin de actividades o negocios no autorizados, la clausura
de instalaciones o industrias no autorizadas, la de demoler una construccin no
autorizada o retirar instalaciones, accesorios o bienes muebles de espacios pblicos,
comiso u orden de devolver bienes de procedencia ilegal, devolver pagos recibidos
sin contraprestacin (pago indebido), anular alguna cobranza indebida, publicar
aviso informativo o rectificatorio al mercado, remediacin de daos producidos
al ambiente por sus defectos contaminantes, cesar la difusin de informacin o
publicidad indebida o, en general, cumplir con alguna obligacin incumplida de
fuente legal o contractual y de inters pblico, cuya tutela le es encargada a la
Administracin.
Debemos reparar que un tratamiento de confortacin pleno contra un ilcito
administrativo no slo conlleva a la imposicin de aquella consecuencia jurdica
prevista por la norma o ttulo de sancin, sino tambin procedente a la eliminacin
de aquellos efectos que la accin u omisin hubiere producido sobre bienes o
intereses pblicos, en el patrimonio del Estado o daos inferidos a terceros. La
aplicacin de una sancin administrativa slo atiende al primer inters nombrado,
quedando aspectos importantes latentes en la realidad que el derecho debe darle
solucin apropiada mediante medidas complementarias.
Todas estas medidas surgen como consecuencia de comportamientos ilcitos o
inobservancias incurridas por cualquier administrado y, generalmente, concurren
con las sanciones administrativas que las autoridades imponen como principal
consecuencia por estos eventos. Pero, tienen como ventaja para los fines de las
autoridades sancionadoras, estar eximidas de la limitacin que supone el principio
de non bis in dem, por lo que se acumulan con las sanciones administrativas y,
adems, carecen de un marco regulatorio comn claro que uniformemente regule
aspectos transcendentes de su naturaleza, tales como el tipo de norma mediante
la cual debe facultarse su imposicin, si es necesario exigir un procedimiento
previo para su dacin, la identificacin de su contenido previsible y delimitado, los
criterios para su aplicacin, entre otros.
A continuacin vamos a revisar algunos ejemplos de la regulacin sectorial no
siempre acertada ni uniforme- en los que aparecen estas medidas correctivas.
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seleccionadas
En el sector de telecomunicaciones, la Direccin General de Control y Supervisin
de Telecomunicaciones del Ministerio146 est autorizada para dictar, sin perjuicio
de las medidas cautelares y sanciones respectivas, medidas correctivas con el
objetivo de prevenir, impedir o cesar la comisin de una infraccin en la que
incurran los operadores de servicios portadores, servicios finales, servicios de
difusin y servicios de valor aadido. Tales medidas podrn ser el mandato de
cese inmediato de las operaciones o, en general, de la conducta considerada
como posible infraccin, el desmontaje de los equipos de telecomunicaciones y la
inmovilizacin de equipos de telecomunicaciones.
Vale la pena resaltar que en este sector el contenido de las medidas correctivas
est previsto previamente a su aplicacin y adems, le permite una doble finalidad:
preventiva o impeditiva del ilcito, esto es, actan antes de su comisin o cuando
menos de su consumacin, como tambin de modo reparador, cuando ha cesado
su comisin, pero persisten sus efectos.
En materia de la actividad de radiodifusin147, la normativa permite que,
sin perjuicio de las medidas cautelares que se podran dictar, el personal
autorizado de la ya mencionada Direccin General de Control y Supervisin de
Telecomunicaciones pueda adoptar y ejecutar medidas correctivas inmediatas
destinadas a prevenir, impedir o cesar la comisin del hecho infractor. De esta
forma, la medida correctiva aparece como un mecanismo inmediato destinado
a prevenir, impedir o cesar la comisin del presunto hecho infracto. Con alguna
precisin mayor, el Reglamento de esta Ley, contextualiza esta medida indicando
que podr ser dictada si durante la inspeccin o monitoreo de los servicios
de radiodifusin se detectan irregularidades en la operacin de las empresas.
Ntese que la norma guarda silencio sobre el posible contenido y, por ende, el
tipo de gravamen que puede sufrir el administrado con esta medida correctiva,
limitndose a plantear sus objetivos (prevenir, impedir o cesar la comisin del
hecho ilcito), pero en cambio s incluye el presupuesto fctico que habilita
dictarla (deteccin de irregularidades en la operacin de la empresa).
Por su parte, en los sectores forestal y fauna, la autoridad administrativa, el
Instituto Nacional de Recursos naturales148 tiene habilitacin legal para aplicar
al infractor, adems de la sancin de multa, actos de gravamen que denomina
impropiamente sanciones accesorias, entre las cuales tenemos el comiso de
especmenes, productos y subproductos provenientes de la extraccin de especies
declaradas en veda o de bosques declarados en veda, o de especies protegidas,
de operaciones de extraccin efectuadas en reas no autorizadas; y, provenientes
del uso ilegal de la sierra de cadena (motosierra), o herramientas o equipos
que tengan efectos similares. Tambin aplican a ttulo de penas accesorias, la
revocatoria de la autorizacin, permiso o licencia de los casos de incumplimiento
de los requisitos, obligaciones o condiciones establecidos en ellos, la resolucin
del contrato o la inhabilitacin temporal o clausura.
En nuestra opinin, constituye un errado entendimiento generalizar estas
consecuencias gravosas como penas accesorias, porque no responden al objetivo
propio de las sanciones. Por un lado, tenemos que el comiso de especmenes,
productos y subproductos provenientes de la extraccin de especies declaradas en
veda, o de especies protegidas, tienen por objetivo restablecer la legalidad afectada
por el infractor revirtiendo los efectos de su accin y reponiendo las cosas al estado
anterior, en cuyo caso nos encontramos frente a las medidas correctivas que hemos
venido identificando. En el mismo sentido, la suspensin temporal de actividad,
la clausura, la revocatoria de la autorizacin, permiso o licencia en los casos de
incumplimiento de los requisitos, obligaciones o condiciones establecidos en ellos,
no son penas, sino la consecuencia natural del incumplimiento de requisitos para
realizar alguna actividad sujeta a autorizaciones operativas.
146 Textoreto nico Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones aprobado por Decreto Supremo
N 013-93-TCC y el Texto nico Ordenado del Reglaento General de la Ley de Telecomunicaciones
aprobado por Decreto Supremo N 020-2007-MTC.
147 Ley de Radio y Televisin Ley N 28278 y su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo
N 005-2005-MTC (artculo 156).
148 Ley N 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvetre y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo
N 014-2001-AG, artculo 368 y ss. (Estas normas mantienen vigencia al haber sido restituidos por las
Leyes N 26376 y 29382 que derogaron formalmente el Decreto Legislativo 1090.
100
Muy prximo a este tema, el sector de sanidad agraria tiene en el Servicio Nacional
de Sanidad Agraria su autoridad administrativa central a cargo de las labores de
fiscalizacin y supervisin sanitaria de plantas, productos vegetales, animales,
Anotaciones
productos de origen animal, insumos agrarios, nacionales o importados, y otros
productos regulados. En este contexto, la normativa149 expresamente le faculta
para adoptar como medidas complementarias a la sancin, las siguientes: la
denegacin, suspensin o cancelacin de los registros, permisos, certificados
o autorizaciones correspondientes, el comiso, destruccin o disposicin final
de los productos objetos de la infraccin, la clausura de establecimientos, y la
publicacin de las sanciones impuestas en el Diario Oficial El Peruano u otro
medio de comunicacin escrita de circulacin nacional o regional.
En materia de medio ambiente150, se parte de una interesante toma de posicin
sobre el deber de restablecer la legalidad a cargo de las personas sujetas a su alcance,
que es denominada responsabilidad ambiental. Conforme a este criterio, el
causante de la degradacin del ambiente y de sus componentes, sea una persona
natural o jurdica, pblica o privada, est obligado a adoptar inexcusablemente
las medidas para su restauracin, rehabilitacin o reparacin segn corresponda
o, cuando lo anterior no fuera posible a compensar en trmino ambientales los
daos generados, sin perjuicio de otras responsabilidades administrativas civiles
o penales a que hubiera lugar. En ese sentido, la regulacin que ambiental prev
en principio. Que las personas que infrinjan las disposiciones contenidas en
dicho ordenamiento se hacen acreedoras, segn la gravedad de la infraccin,
a sanciones o medidas correctivas. Y contempla como estas ltimas: la asistencia
y aprobacin de cursos de capacitacin ambiental obligatorios, cuyo costo es
asumido por el infractor, la adopcin de medidas de mitigacin del riesgo o dao,
la imposicin de obligaciones compensatorias sustentadas en la Poltica Ambiental
nacional, Regional, Local o Sectorial, y procesos de adecuacin conforme a los
instrumentos de gestin ambiental propuestas por la autoridad competente151.
Aqu tenemos nuevamente la nocin de medida correctiva, como consecuencia
aparejada a la comisin de ilcitos por pare de los administrados, solo que aparece
bajo el parmetro de la responsabilidad ambiental, de modo que la autoridad
que impone estas medidas est haciendo cumplir el genrico deber de soportar
la restauracin, rehabilitacin o reparacin de los efectos de sus actos incorrectos
en contra del medio ambiente.
Adicionalmente a estas previsiones de medida correctivas, la Ley N 2932, Ley
del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental contempla que con
el objeto de revertir, o disminuir en lo posible, el efecto nocivo que la conducta
infractora hubiera podido producir en el ambiente, los recursos naturales
y la salud de las personas, se pueden dictar las siguientes medidas correctivas:
el decomiso definitivo de los objetos, instrumentos, artefactos o sustancias
empleados para la comisin de la infraccin, la paralizacin o restriccin de la
actividad causante de la infraccin, el cierre temporal o definitivo, parcial o total,
del local o establecimiento deonde se lleve a cabo la actividad que ha generado la
presunta infraccin, la obligacin de restaurar, rehabilitar o reparar la situacin
alterada, segn sea el caso, y de no ser posible ello, la obligacin a compensarla
en trminos ambientales y/o econmica. Dicha relacin es meramente enuciativa
porque tambin se admite que se puedan dictaminar otras que se consideren
necesarias para revertir o disminuir en lo posible, el efecto nocivo que la conductos
infractora hubiera podido producir en el amibnete, los recursos naturales o la
salud de las personas, (artculo 22). Como si esa previsin no fuere suficiente,
la misma norma crea una categora particular de medidas de restauracin,
rehabilitacin, reparacin, compensancin y de recuperacin del Patrimonio
Natural de la Nacin, por las que la autoridad puede adems obligar a la
persona natural o jurdica responsable del dao a restaurar, rehabilitar o repara
la situacin alterada, sgn sea el caso, o a compensarla en trminos ambientales
cuando lo anterior no fuera posible, de conformidad con el artculo IX de la Ley
N 28611, Ley General del Ambiente y adems, la misma medida sirve para exigir
recuperar, retener o decomisar bienes, o productos derivados de los mismos, que
se hayan originado como consecuencia de la extraccin aprovechamiento ilegal
de los recursos naturales, en tanto constituyen Patrimonio Natural de la Nacin
de conformidad con la Constitucin Poltica (artculo 23).
149 Decreto Legilativo N 1059, Ley General de Sanidad Agraria, artculo 19.
150 Ley General del Ambiente, Ley N28611, artculo IX, Ttulo Preliminar.
151 Ley General del Ambiente, Ley N28611, artculo 136.
de contenidos
101

seleccionadas
Finalmente, en este mismo ordenamiento, esta Ley prev que las medidas
correctivas () deben ser adoptadas teniendo en consideracin el Principio de
Razonabilidad y estar debidamente fundamentadas (artculo 22).
Por otro lado, en materia de relaciones laborales la actividada administrativa Recordatorio Anotaciones
tiene a su cargo la inspeccin de los centros laborales152 ejerciendo las facultades
inspectivas que le permiten adoptar una vez finalizadas las diligencias, las siguientes
medidas: requerir al sujeto responsable para que, e un plazo determinado, adopte
medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral,
requerir al sujeto inspeccionado que, en un plazo determinado, lleve afecto
las modificaciones que sean precisas en las instalaciones, en el montaje o en
los mtodos de trabajo que garanticen el cumplimiento de las disposiciones
relativas a la salud o a la seguridad de los trabajadores, ordenar la paralizacin
o prohibicin inmeditat de trabajos o tareas por inobservancia de la normativa
sobre prevencin de riesgos laborales, de concurrir riesgo grave e inminente para
la seguridad o salud de los trabajadores y adoptar cuantas otrasmedidas se deriven
de la legislacin vigente.
Con un desagregado mayo, en va regalmentearia se ha indicado que153,
finalizadas las actuaciones de investigacin y de de advertirse incumplimientos
y/o infracciones, los inspectores adoptarn las medidas inspectivas de
advertencia, requerimiento (rdendes dispuestas para el cumplimiento de las
normas socio-laborales de seguridad y salud en el trabajo cuyo contenido puede
versar incluso en ordenar registrar en planillas a un trabajador, abonrsele las
remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, se establezca que el
contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y disponer la
continuidad del trabajador cuando corresponda); y la orden de paralizacin o
prohibin inmediata de trabajos o tareas por inobservancia de la normativa sobre
prevencin de riesgos laborales en la seuriddad o la salud de los trabajadores.
En caso que la medida inspectiva no sea atendida, se producir un nuevo hecho
sancionables contra la empleadora.
ACTIVIDADES:

seleccionadas
152 Ley General de Inspeccin del Trabajo, Ley N 28860, artculo 5.

153 Reglamento de la Ley General de Inspeccin del Trabajo, aprobado mediante Descreto Supre-
mo N 019-2006-TR, artculos 17 al 21.
102
TAREA ACADMICA N 2:
Leer y realizar un comentario a la Resolucin N 1235-2011/SC-INDECOPI, sobre la
graduacin y aplicacin de la sancin sealando si se encuentra de acuerdo con lo
Anotaciones
resuelto en ese extremo.
Link:
http://www.indecopi.gob.pe/repositorioaps/0/0/par/res-1235-2011-sc1/res-1235-
2011-sc1.pdf
Instrucciones:
1. Primero debers copiar el link en tu ordenador y ubicar la resolucin indicada.
2. Una vez que hayas ledo la Resolucin, tendrs que optar por decidir si crees que
fue correcto el razonamiento aplicado o no.
3. Cuando tengas una posicin sobre el caso, realizas un comentario expresando tu
opinin indicando si ests de acuerdo o no y cules son las razones; puedes optar por
el siguiente esquema:
iv. Introduccin: Resumen del caso.
v. Desarrollo: a) Posicin de la Comisin, b) Posicin de la Sala, c) Tu posicin
Al explicar las tu posicin desarrolla cada una de las razones por las que te encuentras
de acuerdo o en desacuerdo y sustntala con jurisprudencia, doctrina, normas, etc.
Recomendacin: Al comenzar un prrafo nuevo se debe empezar con oraciones de
transicin, para dar coherencia y entrelazar las ideas.
vi. Conclusin: Expresa la aportacin final, en forma resumida.
4. Para una mejor presentacin puedes (no es obligatorio) incorporar cuadros, esque-
mas, etc.
5. La opinin ser de mximo 5 hojas y mnimo de 3 hojas. Tipo de letra: Arial 10,
espacio simple, justificado, interlineado 1.0.
AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD IV:

de contenidos
Parte 1: Preguntas de opcin mltiple
1. De acuerdo con el artculo 236 de la Ley 27444, la autoridad que instruye el proce-
seleccionadas dimiento sancionador podr disponer la adopcin de ________________que asegu-
ren la eficacia de la resolucin final que pudiera recaer.
Opciones:
a. Sanciones Administrativas.
b. Medidas de coercin personal.
c. Medidas de carcter provisional
d. Medidas definitivas
2. La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones adminis-
trativas prescribir a los _______ aos, en caso el plazo de prescripcin no haya sido
establecido en las leyes especiales.
Opciones:
a. 7
b. 5
c. 6
d. 4
e. 8
de contenidos
103

seleccionadas
3. No es una medida correctiva
Opciones:
a. Comiso de bienes.
b. Clausura definitiva de establecimientos.
c. Inhabilitaciones.
d. Destruccin de bienes.
e. El pago de costas y costos procesales
4. Es una caracterstica del procedimiento administrativo sancionador:
a. Se inicia siempre de oficio.
b. Puede ser iniciado de oficio o a pedido de parte.
c. Se inicia solo a pedido de parte.
d. Se inicia siempre por la interposicin de una denuncia.
e. C y E son correctas.
5. En una concepcin legalista, la medida correctiva es un ____________que tiene por
finalidad ________ los efectos que la conducta infractora hubiera ocasionado o _____
que sta se produzca nuevamente en el futuro.
a. Acto previo al procedimiento- detener - evitar.
b. Acto procedimental revertir - evitar.
c. Acto de oficio detener - hacer.
d. Acto de oficio revertir - evitar.
e. Acto procedimental detener - hacer.
6. No es un presupuesto que debe observar la Administracin al determinar la sancin.
a. La gravedad del dao al inters pblico.
b. El perjuicio econmico causado.
c. La continuidad en la comisin de la infraccin.
d. La existencia o no de racionalidad en la conducta del infractor.
Parte 2: Relaciona
Unir una letra con el numeral correcto.
Cara relacin correcta tiene un valor de 2 puntos
7. Non bis in idem A. Se pueden aplicar sanciones an

no vigentes si estas son ms favo-
rables
8. Concurso de infracciones B. Una conducta implica ms de una
infraccin se aplica la sancin de
mayor gravedad.
9. Causalidad C. No imponer sucesiva o simultnea-
mente una pena y una sancin ad-
ministrativa por el mismo hecho.
10. Irretroactividad D. La responsabilidad recae en quien
realiza la conducta.
104
Virtual
Diagrama
UNIDAD IV: POTESTAD SANCIONADORA Y PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Objetivos Inicio

GLOSARIO DE LA UNIDAD IV:

seleccionadas
Anotaciones 1. Tipicidad: Es un principio que debe observarse durante todo el procedimiento,
exige una sucinta referencia a los hechos y fundamentos de Derecho que funden
la infraccin y la sancin.
Recordatorio
2. Ius Puniendi: Proviene del latn ius que significa derecho y puniendi que significa
Anotaciones
castigar; es la facultad de sancionar que posee el Estado. Dicho poder no es ilimi-
tado.
3. Comiso: La confiscacin, comiso o decomiso, en Derecho, es el acto de incautar o
privar de las posesiones o bienes sin compensacin, pasando ellas al tesoro pblico.
En sentido estricto, por lo general se entiende que la confiscacin es una sancin
principal consistente en la privacin de bienes, mientras que el comiso o decomiso
es la sancin accesoria que supone la prdida o privacin de los efectos o produc-
tos de la infraccin y de los instrumentos con que esto se cometi.
Diagrama Objetivos 4. Inicio
Inhabilitacin: Incapacidad para una funcin concreta. Pea que priva de ciertos
derechos o incapacita para el ejercicio de determinada actividad.

de contenidos
BIBLIOGRAFA BSICA DE LA UNIDAD IV:

seleccionadas 1. RHEIN SHERATO, Vitor, Legitimidad procesal y tipos de proceso administrativo, En
Revista de Derecho Administrativo, N 9, Ao 5, pg. 190 -191.
2. GOMEZ APAC, Hugo y VERGARAY BEJAR, Vernica, la potestad sancionadora y los
principios del procedimiento sancionador; En: Sobre la Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General, Libro Homenaje a Jos Alberto Bustamante, Fondo Editorial
de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, Lima, Per, 2009, pg. 403.
3. FIORINI, Derecho Administrativo, Tomo II, pg. 181.
4. MORN URBINA, Juan Carlos, Ob.cit.
5. Sentencia recada en el Expediente 01873-2009-AA.
6. Sentencia recaa en el EXP. N. 02098-2010-PA/TC.
7. OSORIO, Fabio Medina, Derecho Administrativo Sancionador, Segunda Edicin,
Sao Paulo, pg. 104.
8. GARCA DE ENTERRA, Eduardo, El problema jurdico de las sanciones administra-
tivas, En: REDA, Estudios, n 10 julio setiembre.
9. BERMEJO VERA, Jos, Derecho Administrativo, parte especial, 4 ed, Madrid.
10.SUAY RINCN, J, Sanciones Administrativas, Bolonia, Publicaciones del Real Cole-
gio de Espaa.
11.Decreto Legislativo N 716.
12.GARCA GOMEZ DE MERCADO, Francisco, Sanciones Administrativas, Ed. Coma-
res, Tercera Edicin, Granada, 2007.
UNIDAD IV: POTESTAD SANCIONADORA Y PROCEDIMIENTO SANCIONADORDesarrollo
de contenidos
105

seleccionadas
Anexo:
Clave de respuestas a las autoevaluaciones
AUTOEVALUACION UNIDAD I
1. c 5. d 9. a
2. b 6. b 10. a
3. c 7. b
4. c 8. e
AUTOEVALUACION UNIDAD II
1. a 6. b
2. e 7. a
3. b 8. a
4. b 9. b
5.c 10.a
AUTOEVALUACION UNIDAD III
1. d 6. b
2. a 7. d
3. e 8. a
4. c 9. e
5. d 10. a
AUTOEVALUACION UNIDAD IV
1. c 6. d
2. d 7. c
3. e 8. b
4. a 9. d
5. b 10. a

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RGIMEN JURDICO

Jess Andrs Vega Gutirrez

Autor: Jess Andrs Vega Gutirrez

Impreso en el Per en los talleres de

Fondo Editorial de la Universidad Continental

Todos los derechos reservados.

Esta publicacin no puede ser reproducida, en todo ni en parte, ni registrada en o

Tema N 1: Fuentes del Derecho Administrativo ...........................................................................................11

Tema N 02: Principio de legalidad en la Administracin Pblica. ..........................................................21

Lectura seleccionada 2: Potestad Reglamentaria y Regulacin de Actividades Econmicas.

Control de lectura N 01 ......................................................................................................................................29

Autoevaluacin de la Unidad I ..........................................................................................................................30

Bibliografa de la Unidad I ...................................................................................................................................33

Tema N 1: Acto Administrativo ........................................................................................................................35

3 Requisitos Validez .............................................................................................................................................38

Tema N 2: Ejecutividad y ejecutoriedad .........................................................................................................39

Tema N 3: La Invalidacin del Acto Administrativo Viciado .......................................................................46

Tema N 4: Acto de Administracin Interna ....................................................................................................49

Tarea acadmica N 01 ...............................................................................................................................................54

Autoevaluacin de la Unidad iI ..........................................................................................................................55

Bibliografa de la Unidad Ii ..................................................................................................................................58

UNIDAD III: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (Diagrama de presentacin) ................................................59

Tema N 1: Concepto, Naturaleza y Caracterizacin ....................................................................................60

Tema N 2: Sujetos del Procedimiento Administrativo .................................................................................65

Lectura seleccionada 1: El procedimiento administrativo. Concepto y principios generales. En: Trata-

Tema N 3: Dinmica del Procedimiento Administrativo ..............................................................................71

Tema N 4: Proceso Contencioso Administrativo (Impugnacin Judicial) ................................................75

TAREA ACADMICA N 2 ................................................................................................................................................82

Autoevaluacin N iii .............................................................................................................................................83

Bibliografa de la Unidad III ................................................................................................................................87

UNIDAD IV: POTESTAD SANCIONADORA Y PROCEDIMIENTO SANCIONADOR (Diagrama de presentacin) ...................88

Tema N 1: El Estado y su actividad sancionadora ........................................................................................89

Tema N 2: Principios sancionadores .............................................................................................................91

Tema N 3: La Sancin Administrativa ..............................................................................................................96

Lectura seleccionada 2: Los actos medidas (medidas correctivas, provisionales y de seguridad)

Tarea Acadmica N2 ................................................................................................................................................102

Bibliografa de la Unidad Iv ...............................................................................................................................104

Solucionario de las Autoevaluaciones

Lecturas Glosario Bibliografa

Conoce y analiza el rgimen jurdico del Procedimiento Administrativo General,

ORDENAMIEN- RGIMEN JURDI- EL POTESTAD SAN-

TIEMPO MINIMO DE ESTUDIO:

1 y 2 semana 3 y 4 semana 5 y 6 semana 7 y 8 semana

Glosario Bibliografa Diagrama Objetivos Inicio

UNIDAD I: ORDENAMIENTO JURDICO NORMATIVO DEL DERECHO

Lecturas Glosario Bibliografa

DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD

para su dacin). utilizado ms de dos fuentes 3. Favorecer el inters

Lecturas Glosario Bibliografa

Artculo V.- Fuentes del procedimiento administrativo

Fuente: Andrs Vega Gutirrez

Fuente: Andrs Vega Gutirrez

Lecturas Glosario Bibliografa

3 La Ley, la Ley Orgnica, el Decreto Ley, el Decreto Legis-

Fuente: Andrs Vega Gutirrez

Fuente: Andrs Vega Gutirrez

Fuente: Andrs Vega Gutirrez

Lecturas Glosario Bibliografa

son las normas de carcter general de mayor jerarqua en la estructura normativa

Fuente: Andrs Vega Gutirrez

Fuente: Andrs Vega Gutirrez

Artculo 139.- Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:

Lecturas Glosario Bibliografa

Desarrollo Actividades Autoevaluacin