NIVEL TERRITORIAL INTERMEDIO EN COLOMBIA Y

VENEZUELA 1

Por: Augusto Hernndez Becerra

I. PROLEGMENOS CONSTITUCIONALES

1. La forma del Estado y el centralismo

Si en algn aspecto fundamental los colombianos no hemos logrado

llegar a un autntico acuerdo nacional es en el relacionado con la
organizacin territorial del Estado. Las discrepancias sobre este
aspecto esencial de la ordenacin de los poderes pblicos originaron
todas las guerras civiles del siglo XIX. 2 El malestar se prolong al
siglo XX, durante el cual el pas soport de mala manera los rigores
del centralismo impuesto por la Constitucin de 1886 y ensay
diversas iniciativas de reforma para descentralizar el Estado, con
avances notables, especialmente en el nivel municipal, pero sin
haber podido definir el modelo territorial de Estado, a pesar de las
novedades que sobre la materia introdujo la Constitucin de 1991.

En cambio, la forma del Estado venezolano, desde 1811, ha sido

prcticamente sin excepcin la forma federal. 3 Significa tal hecho
que ha sido constante en Venezuela la idea constitucional de
reconocer autonoma a las reparticiones territoriales intermedias, es
decir, a las llamadas provincias antes de 1864 y, a partir de este ao,
que se celebra como el ao de triunfo de la Revolucin Federal, a los
Estados federados. 4

La frmula jactanciosa del artculo 1 de la Constitucin de 1886

(La nacin colombiana se reconstituye en forma de repblica
unitaria), que conserv todas sus letras durante los 105 aos que
dur esta Carta Poltica, fue reemplazada en 1991 por el siguiente
texto:

1
Ponencia presentada en las XI Jornadas sobre Federalismo, Descentralizacin y Municipio y V
Jornadas Colombo Venezolanas de Derecho Pblico, Mrida, Venezuela, 24 y 25 de noviembre de 2005.
Publicado en Provincia. Revista venezolana de estudios territoriales. CIEPROL, Universidad de Los
Andes, Mrida, Venezuela, N 15, enero-junio 2006.
2
Las violencias autoritarias que finalmente sofocaron la persistente revuelta de los territorios durante el
siglo XIX, frustraron en Colombia la vocacin federal de las provincias, y lograron satanizar los ideales
federalistas sealndolos como responsables de la anarqua y la violencia padecidas por el pas.
3
Confederacin en 1811, frmula mixta en 1830 y federalismo desde 1864.
4
Allan R. Brewer-Caras. La Constitucin de 1999. Derecho Constitucional Venezolano. Editorial
Jurdica Venezolana, Caracas, 2004, tomo I, p. 207.
 2

Artculo 1. Colombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada,
con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica,
participativa y pluralista

Si bien Colombia conserva la forma unitaria, para desencanto de

quienes an en el 91 pugnaron por convertirla en un Estado federal,
la nueva norma constitucional morigera el unitarismo de Estado al
adicionar dos principios contrarios al centralismo: la
descentralizacin territorial y la autonoma de las entidades
territoriales, esto es, la descentralizacin y autonoma de los
municipios y los departamentos.

En el caso de Venezuela la forma del Estado ha sido definida por la

Constitucin con una frmula que resulta curiosa para el observador
externo, pero suscita encendida discusin entre distintos sectores de
la opinin venezolana. Dice as el artculo 4:

Artculo 4. La Repblica Bolivariana de Venezuela es un

Estado federal descentralizado en los trminos consagrados en
esta Constitucin, y se rige por los principios de integridad
territorial, cooperacin, solidaridad, concurrencia y
corresponsabilidad

A pesar de la continuidad histrica de la forma federal en Venezuela,

ha sido igualmente constante la queja contra el excesivo centralismo
del sistema poltico administrativo. Las instituciones y las prcticas
centralistas forman parte de la cultura poltica y desdicen, por tanto,
de la forma federal que predica la Constitucin. De all que voces
muy autorizadas, desde antao, hayan sealado que, siendo
centralizado el federalismo venezolano, este debera
descentralizarse. Esta es la recomendacin a la que parece plegarse
el nuevo texto constitucional, sin resultados satisfactorios a juzgar
por las crticas de observadores independientes. Sobre esta cuestin
el profesor Brewer-Caras opina: La declaracin sobre Estado
federal descentralizado que se incorpora en la Constitucin de 1999
para identificar la forma del Estado, por tanto, no signific realmente
avance alguno, ms bien retroceso al resultar agravados los
principios de la Federacin centralizada que se haba consolidado
durante el siglo XIX. 5

El Estado unitario colombiano ha evolucionado durante los ltimos

aos por obra de un proceso constante de descentralizacin
territorial que ha sentado sus reales en el municipio. La Constitucin
de 1991 renov el impulso de la descentralizacin mediante una
5
Allan R. Brewer-Caras. Los problemas de la gobernabilidad democrtica en Venezuela: el
autoritarismo constitucional y la concentracin y centralizacin del poder, en Gobernabilidad y
constitucionalismo en Amrica Latina. Mxico, UNAM, 2005, p. 95
 3

combinacin de instituciones financieras y polticas de gasto pblico

social que presenta un balance de importancia. Con todo, el Estado
sigue funcionando con una lgica centralista que rie con los
postulados constitucionales y se mantiene distante de la meta
autonmica a la que aspiran las entidades territoriales.

Hoy en Colombia ya no se cuestiona la forma de Estado. Su carcter

unitario se ha convertido en un factor neutro y relativamente
indiferente para los efectos de la organizacin general y espacial de
los poderes pblicos. Lo que hoy se debate e importa es la
descentralizacin territorial, cuyos mayores desarrollos se deben, en
los estados unitarios contemporneos, a la aplicacin de las tcnicas
propias del federalismo. Dirase que con la descentralizacin de
nuestros das los colombianos estamos haciendo federalismo
soterrado.

El problema histrico sobre la forma de Estado en Venezuela parece

ser el no haber podido superar el nominalismo de las formulaciones
constitucionales para desarrollar instituciones realmente federales,
lo que nicamente es posible mediante una distribucin vertical de
poderes entre el nivel federal y el de los Estados, de tal manera que
estos ltimos cuenten con facultades propias, constitucionalmente
garantizadas y por tanto no dirigidas ni usurpadas por el poder
federal, en materia de justicia, legislacin y gobierno.

Desde esta posicin terica extraa que el federalismo venezolano

permanezca a la espera de una descentralizacin que nunca ha
llegado, pues la descentralizacin est en la base conceptual del
federalismo, que es por excelencia el sistema de las autonomas
territoriales. Por su parte, la Constitucin de 1999 no solucion esta
cuestin histrica y por el contrario ha acentuado el carcter
centralista del Estado. 6 Dado que el federalismo no ha servido para
obtener las esperadas autonomas territoriales, el debate parece
estar desechando la cuestin de la forma del Estado, como ha
ocurrido en Colombia, para enfocarse en el meollo del asunto, que es
la descentralizacin.

El que Colombia sea un Estado unitario descentralizado y Venezuela

un Estado federal centralizado, es un juego de paradojas que pone en
evidencia la enorme relatividad de la teora constitucional sobre las
formas de Estado. Que contrasta con la idea tradicional segn la cual
los estados unitarios son por definicin centralistas, y los federales
descentralizados. Que indica cmo en la realidad pueden invertirse
los factores, y demuestra que el verdadero test para medir grados de
6
La Constitucin de 1999, que califica el Estado federal como descentralizado, es la ms centralista de
todas cuantas se han dictado en los casi doscientos aos de existencia del Estado (Allan R. Brewer-
Caras. La Constitucin de 1999. Derecho Constitucional Venezolano. op. cit., p. 717).
 4

autonoma territorial y de democracia local se hace a partir de la

nocin de descentralizacin.

2. Los principios constitucionales de descentralizacin y

autonoma

a. En Colombia

Conforme a su carcter unitario, en Colombia las funciones

constituyente, legislativa y judicial son de rango nacional y por tanto
son ejercidas de manera exclusiva por autoridades del orden
nacional. La funcin ejecutiva, sin embargo, se desdobla en tres
rdenes: nacional, departamental y municipal. En un Estado unitario
tpico, como ocurre en Francia por ejemplo, los niveles subnacionales
de gobierno estn subordinados en muchos aspectos a los niveles
superiores, y por regla general estn sujetos a un control
administrativo especial que la doctrina llama control de tutela,
ejercido por el nivel territorial inmediatamente superior. Este control
se manifiesta en que las administraciones superiores autorizan a las
inferiores determinadas decisiones, pudiendo adems revisar e
incluso revocar algunos de sus actos.

En este aspecto los desarrollos de la descentralizacin y especial de

la autonoma han desvanecido en Colombia, casi por completo, los
controles jerrquicos y de tutela entre niveles de gobierno. Del
rgimen constitucional se deriva que, por regla general, el Gobierno
Nacional carece de poderes de superioridad jerrquica sobre los
departamentos y sobre los municipios. Excepcionalmente el
gobernador es agente del Presidente de la Repblica para el
mantenimiento del orden pblico y para la ejecucin de la poltica
econmica general, as como para aquellos asuntos que mediante
convenios la Nacin acuerde con el departamento (artculo 303 de la
Constitucin). En relacin con sus dems competencias, que ejerce
como jefe de la administracin seccional y representante legal del
departamento, el gobernador es realmente autnomo respecto del
Presidente.

El gran aporte de la Constitucin de 1991 al rgimen territorial ha

sido, quiz, la proclamacin del principio autonoma de las entidades
territoriales, expresado as en el artculo 287:

Artculo 287. Las entidades territoriales gozan de autonoma

para la gestin de sus intereses, y dentro de los lmites de la
Constitucin y la ley. En tal virtud tendrn los siguientes
derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
 5

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios

para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.

La autonoma, entendida como potestad para la gestin de sus

intereses, convierte a departamentos y municipios en titulares de
derechos constitucionales de gran calado. Sin embargo, estos se ven
de inmediato reducidos en su alcance porque la autonoma puede ser
limitada no solo por la Constitucin sino por la ley. La jurisprudencia
constitucional ha tropezado con serias dificultades para construir
una doctrina constante y precisa sobre el principio constitucional de
autonoma de las entidades territoriales. Dificultades que corren
parejas con las propias del proceso de descentralizacin y las
oscilantes polticas de los gobiernos.

Siendo nuevo en nuestro lenguaje constitucional, el principio de

autonoma de las entidades territoriales es un concepto en proceso
de elaboracin, que avanzar segn marche el proceso de la
descentralizacin. Si bien es posible postular unas caractersticas
ms o menos generales de esta nocin, sus desenvolvimientos
dependern ms de la poltica que de la ciencia jurdica, pues
quedan condicionados a las vicisitudes que aguarden al proceso de la
descentralizacin territorial. 7

Con todo, encontramos en la Constitucin algunas prohibiciones

precisas al legislador (conocidas como garantas institucionales en la
teora constitucional) para que se abstenga de vulnerar la autonoma
de los departamentos y municipios en determinadas materias.
Algunas de ellas son de contenido poltico (artculos 299, 303, 312,
314 y 318), otras de contenido econmico (artculos 294, 317, 356,
362, 356 y 357) y otras de contenido normativo (artculos 300 y 313),
a las que podemos agregar finalmente otras de contenido
institucional (artculos 298, 299, 305, 311, 312, 314, 315, en cuanto
conciernen a municipios y departamentos).

Como ejemplos de dichas garantas institucionales citamos los

siguientes:

Artculo 294. La ley no podr conceder exenciones ni

tratamientos preferenciales en relacin con los tributos de
propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podr
imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el
artculo 317.

7
Augusto Hernndez Becerra. El principio de autonoma de las entidades territoriales, en Anuario de
Derecho Constitucional, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2003.
 6

Artculo 362. Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o

provenientes de la explotacin de monopolios de las entidades
territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las
mismas garantas que la propiedad y renta de los particulares.
Los impuestos departamentales y municipales gozan de
proteccin constitucional y en consecuencia la ley no podr
trasladarlos a la Nacin, salvo temporalmente en caso de
guerra exterior.

Artculo 356 No se podr descentralizar competencias sin la

previa asignacin de los recursos fiscales suficientes para
atenderlas

Artculo 362. Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o

provenientes de la explotacin de monopolios de las entidades
territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las
mismas garantas que la propiedad y renta de los particulares.
Los impuestos departamentales y municipales gozan de
proteccin constitucional y en consecuencia la ley no podr
trasladarlos a la Nacin, salvo temporalmente en caso de
guerra exterior.

b. En Venezuela

La Federacin venezolana est construida sobre la base de una

distribucin vertical del poder pblico entre tres niveles de gobierno:
municipal, estadal y nacional. En congruencia con el principio
federal, la autonoma est expresamente reconocida a los estados
(artculos 159 y 187 de la Constitucin) y a los municipios (artculos
16 y 168 de la Constitucin), pero no est propiamente consagrada
como un principio constitucional, a pesar de que la Constitucin
abunda en la adopcin y definicin de principios.

Por otra parte, la Constitucin est impregnada de

descentralizacin, al decir de Brewer-Caras: el artculo 4 proclama
el Estado federal descentralizado, el 6 dispone que el Gobierno
nacional y las entidades polticas de la Repblica son y sern
siempre descentralizados, el 16 establece que la Ley Orgnica
relativa a la divisin poltica del territorio nacional debe garantizar
la descentralizacin poltico-administrativa. 8 Cabe agregar que el
157 faculta a la Asamblea Nacional para atribuir a los municipios o a
los Estados determinadas materias de la competencia nacional a fin
de promover la descentralizacin, y el artculo 158 hace de la
descentralizacin una poltica nacional para profundizar la
democracia.

8
Allan R. Brewer-Caras. La Constitucin de 1999. Derecho Constitucional Venezolano, op. cit., Tomo I,
p. 355.
 7

Sin embargo ha observado Brewer-Caras que, a semejanza de lo que

ocurre con la Constitucin colombiana, la de Venezuela permite
establecer limitaciones a la autonoma de los estados (artculo 162)
y de los municipios (artculo 168) mediante ley nacional, lo que se
configura como una negacin de principio, de la idea misma de
descentralizacin poltica, la cual al contrario tiene que estar basada
en el concepto de autonoma territorial. En su opinin, la
Constitucin de 1999 no revirti la tendencia histrica de los ltimos
150 aos de reduccin y vaciamiento de las competencias de los
Estados y, por el contrario, centraliz an ms los poderes en el nivel
nacional. 9

No encontramos en la Constitucin de Venezuela clusulas de

garanta institucional a la autonoma de los Estados y municipios,
como tampoco garantas institucionales del principio de la
descentralizacin. Por el contrario, el principio es debilitado por la
propia Constitucin en aspectos sensibles, como cuando al regular el
principio de la inmunidad tributaria, el artculo 180 libera a las
personas jurdicas estatales creadas por la Repblica de pagar
impuestos municipales.

II. ORGANIZACIN Y COMPETENCIAS DE LOS NIVELES

TERRITORIALES INTERMEDIOS EN COLOMBIA Y
VENEZUELA

1. Definicin constitucional

Prescribe el artculo 298 de la Constitucin de Colombia que los

departamentos tienen autonoma para administrar los asuntos
seccionales, as como para planificar y promover el desarrollo
econmico y social dentro de su territorio. Los departamentos
ejercen funciones administrativas, coordinan y complementan la
accin municipal, son intermediarios entre la Nacin y los municipios
y prestan los servicios que determinen la Constitucin y las leyes. Se
ha criticado esta norma porque no atina a atribuirle al departamento
un rol especfico y termina siendo definido ms en funcin de los
municipios que de la misin que le correspondera como gobierno
territorial intermedio.

El artculo 159 de la Constitucin venezolana define as a los

Estados: Los Estados son entidades autnomas e iguales en lo
poltico, con personalidad jurdica plena, y quedan obligados a
mantener la independencia, soberana e integridad nacional, y a
cumplir esta Constitucin y las leyes de la Repblica. En este caso
la redaccin deja un fuerte sabor centralista, pues la funcin

9
Ibid., p. 370.
 8

primordial de los Estados parece ser la de servir a las necesidades e

intereses del orden nacional, es decir, aquellos que normalmente son
responsabilidad de las autoridades de la Nacin.

2. Organizacin de los Poderes

La estructura poltico administrativa del departamento colombiano

est basada en el principio no explcito de la separacin de poderes,
siendo estos la Asamblea Departamental y el Gobernador. Diputados
y gobernadores son elegidos popularmente para un periodo de
cuatro aos. Tambin forman parte de la organizacin departamental
las Contraloras Departamentales, que son organismos autnomos. El
Contralor es elegido por la Asamblea Departamental, de candidatos
presentados por el tribunal superior de distrito judicial y el
correspondiente tribunal de lo contencioso-administrativo.

En las entidades estadales de Venezuela rige tambin la separacin

orgnica entre dos poderes: el Poder legislativo, a cargo de los
Consejos Legislativos Estadales, y los gobernadores. Los legisladores
estadales son elegidos popularmente, al igual que, desde 1989, los
gobernadores. En cada Estado funciona, adems, una Contralora del
Estado, que es un poder estadal con autonoma funcional. El
Contralor es designado mediante concurso pblico.

La Asamblea Departamental expide las normas necesarias para la

buena marcha de los asuntos departamentales. Adems de las
numerosas funciones que les atribuye el artculo 300 de la
Constitucin, las Asambleas cumplen las que les asignen la
Constitucin y la ley. No ejercen funcin legislativa, puesto que su
poder normativo est enmarcada dentro de la Constitucin y la ley.
Sus actos reciben el nombre de Ordenanzas, que han sido definidas
doctrinariamente como actos administrativos, por lo que en esencia
son reglamentaciones de la ley.

Los Consejos Legislativos Estadales tienen como atribuciones

esenciales, de acuerdo con el artculo 162 de la Constitucin, legislar
sobre las materias de la competencia estadal, sancionar la ley de
presupuesto del Estado y cumplir las dems atribuciones que
establezcan la Constitucin y la ley. Aun cuando sus actos reciben el
nombre de leyes, los Consejos Legislativos Estadales no legislan
propiamente. En realidad reglamentan las leyes nacionales o, a lo
sumo, expiden reglamentos a partir de leyes marco o leyes de
bases sobre diversas materias.

En la parte final del artculo 162 de la Constitucin de Venezuela

qued dispuesto que La ley nacional regular el rgimen de la
organizacin y el funcionamiento del Consejo Legislativo, con lo
 9

cual se cercen por su base una condicin necesaria para el ejercicio

de la autonoma en un rgimen federal, como es el de organizar los
poderes propios del estado a travs de su propia Constitucin. En
2001 la Asamblea Nacional sancion a tal efecto la Ley Orgnica de
los Consejos Legislativos de los Estados. A partir de estos elementos
reiteradamente la jurisprudencia de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido que la autonoma
legislativa de los Estados es limitada (es decir, no es autonoma)
particularmente en materia organizativa, que constituye
paradjicamente uno de los mbitos ms caractersticos de la
autonoma en el federalismo, entendida como derecho a la
autoorganizacin.

De acuerdo con el artculo 303 de la Constitucin colombiana, el

gobernador es elegido popularmente para un perodo de cuatro aos
y no puede ser reelegido para el perodo siguiente. Es jefe de la
administracin seccional y representante legal del departamento.
Excepcionalmente es agente del Presidente de la Repblica para tres
propsitos: el mantenimiento del orden pblico, la ejecucin de la
poltica econmica general, y los asuntos que sean materia de
convenio entre la Nacin y el departamento.

Es facultad constitucional del gobernador crear, suprimir y fusionar

los empleos de la administracin central del departamento, as como
sealar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con
sujecin a la ley y a las ordenanzas respectivas. Tambin tiene la
capacidad de suprimir o fusionar las entidades departamentales de
conformidad con las ordenanzas. La facultad de crear entidades u
organismos departamentales es exclusiva de la asamblea. Adems de
desempear las atribuciones gerenciales propias de quien dirige la
administracin, el gobernador debe colaborar con la Asamblea
Departamental en el ejercicio de su funcin normativa, presentando
proyectos de ordenanza, objetndolas cuando a ello hubiere lugar, y
sancionndolas y promulgndolas, quedando constitucionalmente
obligado a velar por su ejecucin.

Segn el artculo 304 de la Constitucin, el Presidente de la

Repblica nicamente podr suspender o destituir a los
gobernadores en los casos taxativamente sealados por la ley. La ley
solo autoriza esta medida cuando se hubiere dictado sentencia
condenatoria de carcter penal o medida disciplinaria de destitucin,
o por solicitud de juez competente o del Procurador General de la
Nacin, en relacin con investigaciones de carcter penal o
disciplinario. Lo anterior significa que el Presidente de la Repblica
no puede suspender ni destituir un gobernador por simple capricho,
ni por razones polticas.
 10

La Constitucin venezolana no describe las atribuciones de los

gobernadores. Se limita a indicar que a ellos corresponde el
gobierno y administracin de cada Estado, que sern elegidos
popularmente para un periodo de cuatro aos, y que anual y
pblicamente debern rendir cuenta de su gestin ante el Contralor
del Estado y presentar informe de la misma ante el Consejo
Legislativo (artculos 160 y 161). Esta es en realidad materia propia
de las constituciones de cada uno de los Estados, donde se organizan
los respectivos poderes pblicos (artculo 164-1).

La Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia

de Competencias del Poder Pblico, de diciembre 28 de 1989, tiene
sustento constitucional en el artculo 157 de la Constitucin de
Venezuela, segn el cual la ley podr atribuir a los Municipios y a los
Estados determinadas materias de competencia nacional, a fin de
promover la descentralizacin. Lo curioso es que, en relacin con
los gobernadores, esta ley adopta medidas no para promover la
descentralizacin sino para promover el centralismo. En efecto, ms
de la mitad de los 37 artculos que integran esta ley se dedica a
establecer claras reglas de subordinacin de los gobernadores a las
instancias nacionales, bien sea al Presidente de la Repblica, al
Ministro de Relaciones Interiores, o a la Asamblea Nacional.

Justo es aclarar que esta ley ultracentralista se expidi antes de la

Constitucin de 1999. Sin embargo, conserva vigencia y ello solo es
jurdicamente posible porque armoniza con el texto constitucional
vigente. Entre sus notables disposiciones sobresale el artculo 22, en
donde la condicin de Jefe del Ejecutivo que tiene el gobernador en
su Estado, pasa a un segundo plano, para dejar en claro que es
agente del Ejecutivo Nacional en su jurisdiccin para todos los
asuntos que este le encomiende. Y, para que no quede duda, el
artculo 31 sentencia: El incumplimiento reiterado de las rdenes
resoluciones del Presidente de la Repblica de conformidad con el
artculo 22 de la presente Ley, ser causal de remocin de los
Gobernadores de los Estados, de conformidad con la ley respectiva.

Es del caso preguntarse si estas disposiciones podran ser declaradas

inconstitucionales por el Tribunal Supremo de Justicia, dado que por
su contenido son diametralmente opuestas a la norma constitucional
que pretenden desarrollar, vulneran directamente numerosos
principios constitucionales, comenzando por la forma federal del
Estado y la autonoma de las entidades estadales, y alteran en
materia esencial el rgimen constitucional de los gobernadores,
puesto que en ninguna parte la Carta Poltica de 1999 los reduce a la
condicin de simples agentes o subordinados polticos del Presidente
de la Repblica, ni faculta a este ltimo para removerlos o
destituirlos.
 11

3. Las competencias

a. Del departamento en Colombia

El departamento carece de facultad para autodefinir las reglas de su

propia organizacin. Ello compete a la Constitucin y a la ley, como
es lo propio de un Estado unitario. Las estructuras del gobierno
departamental y las atribuciones de sus autoridades estn definidas
por la propia Constitucin y a partir de all son desarrolladas por la
ley.

De acuerdo con la Constitucin (artculo 300), las ordenanzas que

expiden las Asambleas Departamentales pueden versar sobre
materias tales como: planeacin, desarrollo econmico y social,
apoyo financiero y crediticio a los municipios, turismo, transporte,
ambiente, obras pblicas, vas de comunicacin y desarrollo de sus
zonas de frontera, planes y programas de desarrollo econmico y
social y de obras pblicas, los tributos y contribuciones necesarios
para el cumplimiento de las funciones departamentales, presupuesto
anual de rentas y gastos, creacin y supresin de municipios,
determinacin de la estructura de la administracin departamental,
normas de polica.

El departamento est concebido esencialmente como un nivel de

planificacin y coordinacin, en tanto que el municipio es la entidad
estatal encargada de la prestacin de los servicios y la ejecucin de
las obras pblicas. Corresponde al Congreso expedir, mediante la ley
orgnica de ordenamiento territorial, las disposiciones relativas a la
asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales
(artculo 151) y a la distribucin de competencias entre la Nacin y
las entidades territoriales (artculo 288), entre otras materias. Esta
ley no se ha expedido de manera completa e integral debido a
diversos inconvenientes de orden poltico, administrativo y fiscal.

Sin embargo, la ley 715 de 2001 determina las competencias que

debern cumplir las entidades territoriales con los recursos del
Sistema General de Participaciones (transferencias). Algunas de las
funciones asignadas a los departamentos en esta ley son las
siguientes: Prestar asistencia tcnica educativa, financiera y
administrativa a los municipios, cuando a ello haya lugar, y
eventualmente dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los
niveles de preescolar, bsica, media en sus distintas modalidades,
cuando el municipio carezca de capacidad para ejecutar estas
funciones. Formular planes, programas y proyectos para el
desarrollo del sector salud y del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, y adoptar, difundir, implantar, ejecutar y evaluar, en
 12

el mbito departamental las normas, polticas, estrategias, planes,

programas y proyectos del sector salud y del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, que formule y expida la Nacin o en
armona con stas. Financiar con los recursos propios, si lo considera
pertinente, la prestacin de servicios de salud a la poblacin pobre
en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud
mental. Planificar y orientar las polticas de desarrollo y de
prestacin de servicios pblicos en el departamento y coordinar su
ejecucin con los municipios. Promover, financiar o cofinanciar
proyectos nacionales, departamentales o municipales de inters
departamental. Adelantar la construccin y la conservacin de todos
los componentes de la infraestructura de transporte que les
corresponda. Desarrollar y ejecutar programas y polticas para el
mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales
renovables. Participar en la promocin del empleo y la proteccin de
los desempleados. Prestar asistencia tcnica y asesora a los
municipios e instituciones pblicas que prestan servicios de salud, en
su jurisdiccin.

b. De la entidad estadal en Venezuela

En opinin de Brewer-Caras la potestad que tienen los Estados de

dictar su propia Constitucin para organizar los poderes pblicos
(artculo 164,1) y para organizar los municipios (artculo 162) estn
vaciadas de contenido. La organizacin y funcionamiento de los
rganos estadales (legislativo y ejecutivo) son reguladas por la ley y
la regulacin del Poder Judicial es de exclusiva competencia
nacional. La organizacin de los municipios se efecta conforme a la
Constitucin y a la ley (artculo 169).

La Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia

de Competencias del Poder Pblico, uno de cuyos objetivos consiste
en delimitar competencias entre el Poder Nacional y los Estados,
hace una prolija distribucin de competencias entre niveles de
gobierno, siendo algunas de ellas exclusivas de los Estados, otras
concurrentes entre los niveles del Poder Pblico y otras residuales.

Respecto de las materias de competencia exclusiva de los estados

bserva Brewer-Caras:

En contraste con la larga enumeracin de materias de competencia

exclusiva de los rganos del poder nacional (artculo 165), el 164
presenta una exigua lista de asuntos confiados a la exclusiva
competencia de los estados: servicios pblicos estadales, polica
estadal, explotacin de algunos bienes y recursos, infraestructura
vial y transporte. Pero ocurre que en buena parte sobre estas
materias tienen competencia otros rganos del poder pblico:
 13

ninguna norma constitucional confiere a los estados competencia en

ningn servicio pblico especfico; en materia de polica los estados
ejercen su competencia conforme a la legislacin nacional
aplicable; igual ocurre en cuanto a la explotacin de minerales no
metlicos, salinas y ostrales, y la administracin de tierras baldas;
las competencias en materia de infraestructura vial y transporte son
de ordinario reguladas por leyes nacionales y estn sometidas a
coordinacin con el poder nacional. Las competencias concurrentes
entre la repblica, los estados y los municipios son, por definicin,
reguladas por la ley nacional, de manera que tampoco constituyen un
mbito propio de la autonoma de los estados.

Sobre las competencias residuales seala este autor:

Conforme a la tradicin de los sistemas federales, los estados tienen

competencia en todo lo que no corresponda de conformidad con la
Constitucin a la competencia nacional o municipal (artculo
164,11). Y agrega: Sin embargo, el artculo 156,33 de la
Constitucin establece una competencia implcita a favor del poder
nacional, consistente en lo que le corresponda por su ndole o
naturaleza. Adems, corresponde al poder nacional legislar en
materia de impuestos, tasas y rentas no atribuidos a los estados y
municipios por la Constitucin y la ley (artculo 156,12). En todo
sistema de distribucin poltico territorial del poder (y por tanto en el
federalismo) la Constitucin es la que establece la garanta de la
autonoma y, por tanto, sus lmites.

4. Modelo de financiacin. Financiamiento nacional a

departamentos y Estados

a. Colombia

De acuerdo con el artculo 356, la ley fija los servicios a cargo de la

Nacin y de los departamentos, distritos, y municipios, y para
financiar adecuadamente su prestacin se ha creado el Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios. El SGP es una partida del Presupuesto Nacional que
viene aumentando anualmente desde 1991 y deber seguir
incrementndose ao por ao, y actualmente bordea el 50% del total
de los ingresos ordinarios de la Nacin. Sus recursos estn
prioritariamente destinados, por mandato de la Constitucin, al
servicio de salud y a los servicios de educacin preescolar, primaria,
secundaria y media, garantizando la prestacin de los servicios y la
ampliacin de cobertura.

Primera regla de oro de la descentralizacin: No se podr

descentralizar competencias sin la previa asignacin de los recursos
 14

fiscales suficientes para atenderlas.

Segunda regla de oro de la descentralizacin: Teniendo en cuenta

los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la
ley sealar los casos en los cuales la Nacin podr concurrir a la
financiacin de los gastos en los servicios que sean sealados por la
ley como de competencia de los departamentos, distritos y
municipios.

Los criterios de distribucin del sistema general de participaciones

entre las entidades territoriales son, para educacin y salud, los
siguientes: poblacin atendida y por atender, reparto entre poblacin
urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad. Para
otros sectores los criterios de distribucin son: poblacin, reparto
entre poblacin y urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y
pobreza relativa.

Caractersticas del SGP:

Todas las entidades reciben sin excepcin recursos fiscales de

la nacin
Todas las entidades participan de estos recursos todos los aos
Los recursos se asignan con base en criterios objetivos y no
subjetivos o polticos
Los recursos se entregan directamente y por separado tanto a
los departamentos como a los municipios
El sistema es un instrumento para la redistribucin de la
riqueza a escala nacional
Los recursos estn principalmente enfocados al alivio de la
pobreza
La cuanta de los recursos aumenta todos los aos en pesos
absolutos, esto es, en proporcin superior a la tasa de inflacin
10

Las entidades territoriales deben acreditar mejora en

eficiencia fiscal y administrativa.

Las principales crticas que se han hecho al diseo de este sistema

consisten en que si bien las entidades territoriales cuentan con
diversas fuentes de financiacin (impuestos, tasas, contribuciones,
crdito y transferencias), no cuentan con autonoma suficiente para
manejar la totalidad de sus recursos, pues el gasto territorial est en
buena parte predeterminado por la ley y estrictamente monitoreado

10
Artculo 357. El monto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y
municipios se incrementar anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variacin porcentual que
hayan tenido los ingresos corrientes de la Nacin durante los cuatro (4) aos anteriores, incluida la
correspondiente al aforo del presupuesto en ejecucin
 15

por las instancias tcnicas del Gobierno Nacional (Ministerio de

Hacienda y Crdito Pblico y Departamento Nacional de Planeacin).

El marco institucional no ofrece las condiciones mnimas requeridas

para desarrollar una descentralizacin fiscal conforme a las teoras
que sobre federalismo fiscal han desarrollado autores como
Musgrave, Oates e Inman. Ms especficamente, si los
departamentos (y los municipios) carecen de autonoma suficiente
para decidir en materia de impuestos (porque carecen de potestad
impositiva) y para decidir sobre gasto (porque la mayor parte de las
transferencias se encuentran preasignadas por la ley), en la prctica
la autonoma que predica la Constitucin no significa mucho y, por
tanto, los principios tericos que justifican la descentralizacin no se
cumplen en nuestro pas. De otra parte, sin embargo, implicara
enorme riesgo otorgar mayores libertades fiscales a las entidades
territoriales, que con frecuencia han demostrado ser incapaces para
realizar eficientemente las funciones que les corresponden, carecen
de capacidad econmica y de recursos humanos idneos, padecen de
sobredimensionamiento administrativo y son muy vulnerables a la
corrupcin, en un clima generalizado de apata ciudadana hacia la
participacin y el control cvico. 11

Aun cuando es cierto que el SGP presenta considerable rigidez

debido al fuerte direccionamiento del gasto por parte de la ley, al
revisarlo en los prximos aos deber introducrsele flexibilidad para
permitir mayor libertad de decisin en el gasto especialmente a las
entidades territoriales ms desarrolladas administrativa y
polticamente.

Tambin obra poderosamente a favor de la responsabilidad y la

capacidad administrativa de los municipios y departamentos la
sorprendente recuperacin fiscal de estas administraciones en
ejecucin de las drsticas medidas de racionalizacin y saneamiento
fiscal dispuestas en la ley 617 de 2000.

Esta ley, teniendo en cuenta su capacidad de gestin administrativa y

fiscal y de acuerdo con su poblacin e ingresos corrientes de libre
destinacin, estableci cinco categoras de departamentos, y con
base en ellas fij el valor mximo de los gastos de funcionamiento
autorizados, con el objeto de imponer un gradual incremento de los
gastos de inversin. Fij un perodo de transicin de cuatro aos
para ajustar los gastos de funcionamiento, y oblig a los
departamentos que no pudieren alcanzar estos valores a adelantar
un programa de saneamiento fiscal en el cual se definieran metas
11
Alejandro Juregui Gmez. Aspectos crticos sobre descentralizacin en Colombia,
https://www.gestiopolis.com/aspectos-criticos-sobre-descentralizacion-en-colombia/
 16

precisas de desempeo. Fuertes restricciones al gasto, exigencias

para lograr mayor eficiencia y reestructuraciones administrativas
que llevaron a suprimir entidades y organismos departamentales y a
suprimir empleos, fueron algunas de las medicinas aplicadas a este
proceso de ajuste, estrictamente vigilado y controlado por el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

Como resultado, en el ao 2004 las finanzas territoriales registraron

un supervit de 2,8 billones de pesos, equivalentes a cerca del 1,1%
del PIB, tras haber presentado un dficit de 2 billones de pesos en el
2003. Cifras que contrastan con un persistente dficit fiscal del nivel
nacional que ronda el 6% del PIB.

b. Venezuela

El ingreso ms importante de los Estados consiste en el Situado

Constitucional que, de acuerdo con el artculo 167,4 de la
Constitucin, es una partida del Presupuesto Nacional equivalente a
un mximo del 20% del total de los ingresos ordinarios estimados
anualmente por el Fisco Nacional, y que en ningn caso podr ser
inferior al 15% del ingreso ordinario (artculo 167,5).

Los recursos del Situado Constitucional se distribuyen entre los

Estados y el Distrito Federal as: un 30% por partes iguales y el 70%
restante en proporcin a la poblacin de cada una de las entidades.
Los Estados deben destinar a la inversin un mnimo del 50% de los
recursos percibidos por concepto de Situado. A los municipios de
cada Estado les corresponde, en cada ejercicio fiscal, una
participacin no menor del 20% del Situado y de los dems ingresos
ordinarios del Estado. (AHB: criterios de asignacin a los
municipios?)

En qu pueden o deben gastar las entidades territoriales?

III. CONCLUSIONES

Colombia es formal y materialmente un Estado unitario que ha

logrado descentralizar y conferir una relativa e insegura autonoma a
sus municipios y departamentos. Suele decirse que el taln de
Aquiles de la descentralizacin colombiana consiste en su debilidad
institucional. Hablando con mayor precisin, debe sealarse que la
autonoma no est suficientemente garantizada en la Constitucin
porque sus contenidos han quedado a merced de la voluntad del
legislador. Y, por tanto, expuesta a los vaivenes de la poltica
gubernamental, que orienta y dirige la funcin legislativa. Tambin
adolece el proceso de la descentralizacin de indefinicin del modelo
territorial de Estado que se debe construir en el curso de dicho
 17

proceso, y de un excesivo desequilibrio entre una autonoma

considerablemente avanzada de la entidad municipal y un ente
intermedio excesivamente dbil para ejercer su misin constitucional
de direccionar y coordinar los municipios en un contexto regional, y
para desempear una funcin subsidiaria en relacin con los
pequeos.

La organizacin material o real de los poderes del Estado

venezolano, particularmente en cuanto concierne a la distribucin de
competencias entre el nivel nacional y los gobiernos subnacionales, y
al modelo de distribucin de recursos fiscales, las potestades de
decisin en el gasto y los criterios de asignacin de las
transferencias, indica un estado de cosas constitucional que va ms
all de una crisis del modelo federal.

Tras la fachada de un Estado federal, las instituciones venezolanas

han adquirido todas las caractersticas no solo de un Estado unitario
sino, adems, altamente centralizado: concentracin total de los
poderes de gobierno en el Presidente de la Repblica; ejercicio
exclusivo de la facultad legislativa por la Asamblea Nacional, en
detrimento de unas legislaturas estaduales cuya funcin normativa
(incluida la de expedir la Constitucin del Estado) se ha visto
reducida a un simple ejercicio de reglamentacin de la ley nacional;
en fin, vaciamiento de los poderes de municipios y Estados (si
alguna vez los tuvieron) en favor de un aparato nacional que ha
terminado absorbiendo todas las funciones pblicas y ha disminuido
dramticamente las posibilidades de desarrollar en el pas
autonoma local o regional. Mucha razn asiste al profesor Fortunato
Gonzlez cuando, en un interesante estudio sobre la Constitucin de
1999, concluye que no consagra ni un sistema federal ni un sistema
descentralizado. 12

En tanto que en Colombia la descentralizacin y la autonoma son

principios constitucionales que han logrado transformar la
organizacin de la administracin pblica y orientar las polticas
pblicas, en Venezuela, a pesar de las elocuentes expresiones de la
Carta Poltica de 1999, estos principios no han logrado permear la
institucionalidad ni modificar una cultura poltica anclada desde el
siglo XIX, a pesar de su forma federal, en el centralismo.

En Venezuela vienen tomando cuerpo dos corrientes de pensamiento

que se oponen al centralismo, y que se complementan entre s. Una
es la propuesta de fortalecimiento y promocin de los municipios.
Otra consiste en la construccin de un federalismo real o, como
declara la Constitucin, un federalismo descentralizado. En esta

12
Fortunato Gonzlez Cruz. El rgimen federal en la Constitucin venezolana de 1999, en Anuario de
Derecho, N 23-2001p. 414.
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segunda perspectiva el constitucionalista Brewer-Caras identifica en

la Constitucin de 1999 cinco factores de centralismo, que debern
ser corregidos para avanzar hacia un federalismo autntico y no
meramente formal: precario mbito de competencias estadales dado
que su ejercicio qued sujeto a lo que disponga la legislacin
nacional; la limitada y limitable autonoma que se consagra para los
estados; ausencia de igualdad institucional de los estados por la
eliminacin del Senado; centralizacin tributaria y dependencia
financiera de los estados; regulacin de las relaciones
intergubernamentales como sujecin institucional al poder central. 13

El leviatn a derrotar en Colombia y Venezuela para mejorar

nuestras democracias es el centralismo. Lo cierto es que en
Colombia el centralismo conserva ntegro su vigor, en influyentes
reductos polticos y tecnocrticos de los poderes nacionales, pero se
enfrenta a una resistencia decidida de los territorios. Los espacios de
descentralizacin y autonoma ya conquistados por municipios y
departamentos se consideran irreversibles. El debate sobre el
centralismo se plantea, por tanto, en el terreno tctico de las
reformas que son necesarias para que la descentralizacin avance y
se transforme en autonoma.

Noviembre 23 de 2005

13
Ibid., p. 721.