ARTCULO 30 REFORMA DE LA CONSTITUCION

El artculo 30 prev el procedimiento para la reforma de la Constitucin, que consta de

dos etapas: una donde el Congreso declara la necesidad de la reforma (total o parcial),
para lo cual se exige una mayora especial de dos tercios de los votos en ambas
cmaras, y la otra en la que una asamblea o convencin especial trata y aprueba (o
desecha) las modificaciones. La dificultad del mecanismo de doble instancia y con
mayoras especiales- se vincula con el carcter supremo y permite hablar de una
constitucin de tipo rgido. Lo primero significa que es la norma de mayor jerarqua, de
la que derivan y a la que se encuentran sujetas las leyes y todo el resto del orden
jurdico. Al establecer las disposiciones bsicas de organizacin del estado, los lmites
al poder y los derechos y garantas esenciales de las personas, todo ello con vocacin
de perdurabilidad, se procura que la reforma constitucional no sea un trmite accesible
para las mayoras circunstanciales de un gobierno a travs de los modos ordinarios de
la legislacin comn, sino que ello slo sea posible gracias a un consenso muy
mayoritario y por medio de mecanismos reforzados. A su vez, al preverse que la
reforma sea realizada por una convencin (asamblea o congreso) especial, convocada
con ese nico fin, se buscar lograr que ella sea el producto de un examen meditado, y
en el mejor de los casos, debatido y deliberado1.

En casi todos los pases, se procura poner distancia entre los procesos de creacin
constitucional y el ejercicio directo de la democracia.

La reforma de 1994 plasm esto en el propio texto constitucional: si bien la reforma

incorpor declaraciones fuertemente reivindicativas de la democracia totalmente
ausente en el texto de 1853-, como son las de los artculos 36, 38, 75 incisos 22 y 24,
y previ los mecanismos de ejercicio directo del poder ciudadano (iniciativa popular en
el artculo 39, y consulta popular en el artculo 40), excluy a la reforma constitucional
como asunto a dejar librado a la decisin popular. El artculo 39 dispone en este
sentido que No sern objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma
constitucional... (entre otros)2.

Los procedimientos complejos como el previsto en la Constitucin argentina y en la

norteamericana para su reforma conducen a definirlas en una de las clsicas
clasificaciones que se realizan de las constituciones- como constituciones rgidas por
los obstculos legales que es necesario sortear para llevar a cabo una enmienda (ley
previa, mayoras especiales, aprobacin en una convencin especial, limitaciones
previas a dicha convencin). Como consecuencia de todo ello, ese tipo de
constituciones tienden a mantenerse inalteradamente en el tiempo, y por ello se habla
de su rigidez ante los cambios polticos y sociales. En contraposicin, existen las
constituciones (o los procedimientos de reforma) flexibles. Varias constituciones
provinciales han incorporado cierta flexibilidad a sus mecanismos de reforma,
posibilitando que sean realizadas por sus legislaturas a travs de leyes ordinarias
(vgr.: el Art. 212 de la Constitucin de la Provincia del Chaco, que prev la enmienda o
reforma por el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Cmara de
Diputados y posterior aprobacin por consulta popular, o por la aprobacin unnime de
la totalidad de los miembros de la legislatura).

La crtica fundamental que se sostiene respecto de la rigidez y la dificultad de los

mecanismos de reforma constitucional es que favorecen el sostenimiento del statu quo

1
En el lenguaje tradicional del derecho constitucional se denomina poder constituyente originario a aquel que
sanciona una constitucin fundacional, que le da nacimiento a un Estado (como el Congreso Constituyente reunido en
Santa Fe en 1853 en el caso argentino), y poder constituyente derivado al previsto por aqulla para sus futuras
reformas.
2
La ley 25.432, que reglamenta los procedimientos de consulta popular vinculante y no vinculante, excluye la
posibilidad de hacerlo en el caso de la reforma de la Constitucin, al exceptuar los proyectos de ley que requieren
mayora calificada para su aprobacin (arts. 1 y 6).
e impiden remover dispositivos vetustos e institutos anacrnicos o muy cuestionados
de la Constitucin (pinsese por ejemplo en el requisito de pertenecer a la comunin
catlica apostlica romana para ser Presidente, suprimido en 1994, la eleccin
indirecta de los senadores por medio de las legislaturas o los escasos siete meses de
sesiones ordinarias del Congreso, aspectos corregidos tambin en la ltima reforma).
Por su parte, tambin se retrasa el reconocimiento de derechos (vgr. los derechos
sociales del art. 14 bis, los de tercera generacin de los arts. 41 y 42 o los de las
comunidades indgenas art. 75.17-, todos ellos incorporados de manera demorada en
la Constitucin). Otros derechos modernos an no gozan de su lugar constitucional
(vgr.: el derecho de acceso a la informacin pblica).

La disposicin del artculo 30 rene en un slo texto los artculos 37, 38 y 39 del
proyecto de Alberdi3, que adopt el procedimiento de la Constitucin norteamericana
de 1787 en cuanto a la iniciativa del Congreso (primera etapa) y a la intervencin de
una convencin reformadora, pero sin imponer -como en aquella constitucin- el
requisito de ratificacin por las tres cuartas partes de las legislaturas locales4.

El texto constitucional omite precisar varias cuestiones relevantes. Algunas

permanecen en la discusin terico-acadmica y otras han suscitado controversias
concretas que fue necesario resolver acudiendo a alguna pauta interpretativa. Esas
cuestiones son: 1) pueden reformarse todas las disposiciones de la Constitucin, o
algunas de ellas son irreformables?, 2) se requiere la forma de ley para declarar la
necesidad de la reforma?; 3) cmo debe computarse la mayora de dos terceras
partes?; 4) puede el Congreso limitar la materia a reformar por la convencin
reformadora?; 5) cmo debe convocarse e integrarse esa convencin?; y 6) pueden
controlar los jueces la legalidad de la actuacin del Congreso y de la Convencin, y en
su caso declarar la nulidad de lo reformado?

1. Existen disposiciones que no se pueden reformar?

De acuerdo con algunos autores, existiran determinados contenidos que no podran

suprimirse del texto constitucional. Por ejemplo, Bidart Campos se refera a ellos como
contenidos ptreos de la Constitucin, como el sistema democrtico, el rgimen
federal y la forma republicana de gobierno5. La formulacin, si bien nunca lleg a ser
desarrollada al punto de conformar una verdadera teora, resulta sumamente discutible
si no se plantean de manera fundada cules son los contenidos que se consideran
inmodificables (acaso por su base sociolgica, como la autonoma de las provincias y
los municipios, o sobre la base de sostener la sujecin de la Constitucin al
ordenamiento internacional de los derechos humanos)6. De otro modo, este tipo de
3
Artculo 37 - La Constitucin es susceptible de reformarse en todas sus partes; pero ninguna reforma se admitir en
el espacio de 10 aos. Artculo 38 - La necesidad de la reforma es declarada por el congreso permanente, pero solo se
efecta por un congreso o convencin convocada al efecto. Artculo 39 - Es ineficaz la proposicin de reforma que no
es apoyada por dos terceras partes del congreso o por dos terceras partes de las legislaturas provinciales. Como se
advierte, en el texto aprobado en 1853 se suprimi del proyecto de Alberdi la iniciativa de reforma que se asignaba a
las dos terceras partes de las legislaturas provinciales.
4
El Artculo V de la Constitucin de los Estados Unidos establece: El Congreso propondr enmiendas a esta
Constitucin, siempre que dos terceras partes de ambas Cmaras lo estimen necesario; o, a peticin de las Asambleas
Legislativas de dos terceras partes de los estados, convocar una convencin para proponer enmiendas, las cuales, en
uno u otro caso, sern vlidas para todos los fines y propsitos, como parte de esta Constitucin, cuando las ratifiquen
las Asambleas Legislativas de las tres cuartas partes de los estados, o las convenciones celebradas en las tres cuartas
partes de los mismos, de acuerdo con el modo de ratificacin propuesto por el Congreso. En la historia de las 27
enmiendas norteamericanas, sin embargo, el Congreso nunca convoc a una convencin, sino que de manera directa
propuso la enmienda a las legislaturas (en 26 ocasiones) o a convenciones estaduales (en la enmienda n 21); con lo
cual la prctica ha reducido el procedimiento de reforma a dos pasos: la propuesta del Congreso (proposal) y la
aceptacin de tres cuartas partes de los estados (ratification) (Tribe, Laurence, American Constitutional Law,
Foundation Press, 3. ed., 2000 p. 95).
5
Bidart Campos, Germn J., Manual de Derecho Constitucional Argentino, Ediar, 1974, nros. 46 a 49.
6
El reconocimiento internacional de los derechos humanos fundamentales es presentado por algunos autores como
posible lmite al contenido de una reforma constitucional. Ello sera as pues de acuerdo con su concepcin
predominante, ellos son inherentes a la persona y su vigencia no depende de un acto de adjudicacin estatal como es
propuestas slo sirven para que cada cual coloque all lo que prefiere, pretendiendo su
resguardo de cualquier posibilidad de enmienda constitucional futura7 (vgr.: Bidart
Campos inclua entre los pretendidos contenidos ptreos la confesionalidad del
Estado).

2. Hace falta una ley del Congreso para que este declare la necesidad de
reformar la Constitucin o puede hacerlo por otra va?

El artculo 30 no precisa qu forma debe revestir el acto declarativo del Congreso, lo

cual permite interpretar que puede elegirla discrecionalmente. A este respecto cabe
sealar que las formas previstas para que el Congreso emita una manifestacin de
voluntad son tres: 1) por medio de una ley (arts. 77 a 84 CN); 2) por va de resolucin
de una Asamblea Legislativa (prevista para el tratamiento de la renuncia del
Presidente o su designacin en caso de acefala arts. 88 CN y 1 de la ley de acefala
20.972-); 3) por resoluciones unilaterales de ambas cmaras (como las que tienen
lugar cuando cada Cmara ejerce potestades exclusivas la de Diputados, de acusar
en el juicio poltico, art. 53 CN, las del Senado de juzgar en aquel procedimiento, art.
59 CN; autorizar al Presidente para que declare el estado de sitio por ataque exterior,
art. 61 CN y prestar el acuerdo para la designacin de jueces, embajadores y oficiales
superiores de las fuerzas armadas, art. 99 incs. 4, 7 y 13; y las de ambas cmaras
de aprobar o desechar los ttulos de sus miembros, art. 64 CN; aprobar su reglamento,
art. 66 CN; resolver un desafuero, art. 70 CN; interpelar a un Ministro del Poder
Ejecutivo, art. 71 CN; promover la remocin del Jefe de Gabinete de Ministros, art. 101
CN; o ratificar los decretos de necesidad y urgencia y los decretos delegados (art. 99
inc. 3 CN y ley 26.122).

La mayora de la doctrina clsica sostiene que la forma ms adecuada es una

declaracin en asamblea legislativa, o por resolucin conjunta de ambas cmaras, por
as corresponderse con la naturaleza del acto -de carcter poltico y declarativo-, y no
estrictamente legislativo (esto es, regular conductas y situaciones jurdicas hacia el
futuro, con carcter general y vocacin de permanencia). Como consecuencia
prctica, aquella forma declarativa al diferir de una ley en sentido estricto- evita toda
posibilidad de iniciativa o de veto del Poder Ejecutivo aplicables slo a las leyes- en
lo referido a reforma constitucional8. En contrario, se sostiene que la necesidad de
reforma de la Constitucin nunca puede ser una declaracin, pues esta constituye
siempre una manifestacin o enunciado sin contenido coercitivo, mientras que el acto
por el que el Congreso promueve la reforma constitucional conlleva obligaciones
jurdicas cuya exigibilidad slo puede concebirse si estn impuestas en una ley. En
esta inteligencia, el pronunciamiento sobre la necesidad de reformar no se agota en s

una Constitucin. Para decirlo en trminos jurdicos corrientes: una norma tiene efectos meramente declarativos
sobre un derecho humano, y no constitutivo, por lo que una vez reconocido un derecho en la Constitucin, ello tiene
carcter irreversible y no podra ser abolido en una reformaEsta idea se encuentra expresada en el primer prrafo de la
Declaracin de Viena y el Programa de Accin: Los derechos humanos y las libertades fundamentales son patrimonio
innato de todos los seres humanos; su promocin y proteccin es responsabilidad primordial de los gobiernos
(Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos (157/93). Para Nino los derechos humanos
derivan de los principios de inviolabilidad, autonoma y dignidad de la persona (Nino, Carlos .S., tica y derechos
humanos. Un ensayo de fundamentacin, 2 edicin ampliada y revisada, Editorial ASTREAAstrea, Buenos Aires,
1989, pgs. 1/2.
7
A ello se suma la creciente aplicacin del principio de progresividad, tanto en tribunales internacionales como por
parte de la Corte (tambin llamado prohibicin de regresividad o de retroceso), segn el cual los estados no puede
disminuir el grado de satisfaccin que han otorgado a ciertos derechos econmicos y sociales. Ver: Nikken, Pedro, La
proteccin de los derechos humanos: haciendo efectiva la progresividad de los derechos econmicos, sociales y
culturales, Revista IIDH N 52 (2010), Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica, p. 55; y
CS, Q. C., S. Y. e/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo", 18/4/2012, y Asociacin de Trabajadores del
Estado s/ accin de inconstitucionalidad", 18/6/2013.
8
En esta lnea, la Corte de los Estados Unidos rechaz en un caso un planteo de inconstitucionalidad de la Enmienda
11, realizado sobre la base de carecer de promulgacin del Presidente. La Corte expres que el Artculo V no
contempla ninguna funcin del Presidente en el proceso de reforma (Hollingsworth v. Virginia -3 US (3 Dall.) 378 -
1798-).
mismo, sino que genera efectos jurdicos obligacionales como la convocatoria y
organizacin de elecciones bajo las modalidades que se establezcan (si la integracin
de la convencin es por va electoral), la reunin de la convencin y la actuacin de
esta dentro de los lmites temporales y temticos que el Congreso disponga.
Asimismo, hay quienes sostienen que se trata de una declaracin contenida en una
ley, y por la cual el Congreso habilita el poder especial de otro rgano (en este caso, el
de una convencin constituyente), tanto como en los casos de la declaracin del
estado de sitio (arts. 23 y 75.29) y la declaracin de emergencia pblica (art. 76) en
que se confieren atribuciones especiales al Poder Ejecutivo.

Cabe destacar que todos los procesos de reforma de la Constitucin que ha habido
desde 1853 (a excepcin, claro est, de la reforma de 1957 llevada a cabo por un
gobierno de facto9) fueron impulsados por medio de leyes formales (n 230 en 1860,
171 en 1866, 3507 en 1898, 13.233 en 1949 y 24.309 en 1994).

El punto cobr relevancia al cuestionarse la legitimidad de la ley 24.309 que declar, a

fines de 1993, la necesidad de la reforma concretada un ao despus10. Dicha ley fue
sancionada con un vicio en relacin al procedimiento de sancin de las leyes regulado
en la Constitucin (arts. 77 a 84): aprobado el proyecto por la Cmara de Diputados
(que encomendaba a la Convencin, entre muchos temas, el examen sobre el
acortamiento del mandato de los senadores a cuatro aos11), pas al Senado, donde
si bien fue aprobado, se elimin la determinacin de aquel perodo y dejando librada a
la convencin la decisin sobre una reduccin del mandato de los senadores (sin
proponer un plazo). La modificacin, si bien menor en el contexto de las amplias
reformas impulsadas por la ley 24.309, determinaba el retorno del proyecto a la
cmara de origen para su reexamen, cosa que no ocurri: luego de la media sancin
del Senado, los presidentes de ambas cmaras emitieron la resolucin conjunta dando
por aprobada la ley, que pas al Ejecutivo para su promulgacin.

Dos diputados nacionales impugnaron la ley en la Justicia, llegando el caso a

instancia de la Corte Suprema (Polino, Hctor, 1994)12. Si bien la mayora del tribunal
rechaz la accin de los impugnantes por su falta de legitimacin, tres de sus jueces
consideraron adicionalmente que, al no exigir el artculo 30 CN especficamente una
ley para que el Congreso habilite la reforma, no resultaban exigibles los requisitos
constitucionales para su formacin y sancin. Agregaron que el hecho de que se
hubiera elegido el mtodo de formacin de las leyes, no implicaba asimilar un acto
declarativo del Congreso a los de ndole legislativa, y por ende no resultaba
imperativo el retorno del proyecto, modificado en una cmara, a su cmara originaria.
En suma, para esta posicin basta para otorgar legitimidad a la declaracin del
Congreso que esta exteriorice de modo genrico la voluntad comn de ambas
cmaras sobre la necesidad de reformar un punto de la Constitucin, en este caso era

9
En esa reforma se pretendi revestir el procedimiento de una aparente legalidad: la necesidad de la reforma fue
declarada por medio del Decreto-Ley 3838/57 y la convencin reformadora fue integrada como resultado de elecciones,
con la proscripcin del peronismo.
10
Polino, Hctor y otro c/ Poder Ejecutivo (Exp. Feria 5/94) s/amparo (7/4/94). Los demandantes, invocando su
condicin de ciudadanos y de diputados de la Nacin por el Partido Socialista Democrtico-Unidad Socialista, haban
solicitado la declaracin de nulidad del proceso constituyente iniciado con la sancin de la ley 24.309, que declar la
necesidad de la reforma, con fundamento en su defecto de sancin. La Corte consider que no exista un caso,
configurado por una afectacin concreta y directa de los actores.
11
El artculo 2 de la ley 24.309 estableca el "Ncleo de Coincidencias Bsicas": un conjunto de reformas pre-
acordado por los dos partidos polticos mayoritarios, que se sujetaba a la aprobacin o el rechazo entero por parte de la
Convencin. Tal modalidad fue llamada clusula cerrojo y restringi fuertemente la labor de la convencin, pues todas
las reformas incluidas en el ncleo (paquete) fueron predeterminadas por el Congreso.
12
Polino, Hctor y otro c/ Poder Ejecutivo (Exp. Feria 5/94) s/amparo (7/4/94). Los demandantes, invocando su
condicin de ciudadanos y de diputados de la Nacin por el Partido Socialista Democrtico-Unidad Socialista, haban
solicitado la declaracin de nulidad del proceso constituyente iniciado con la sancin de la ley 24.309, que declar la
necesidad de la reforma, con fundamento en su defecto de sancin. La Corte consider que no exista un caso,
configurado por una afectacin concreta y directa de los actores.
la duracin del mandato de los senadores, aunque no coincidan en los detalles de lo
que debe ser reformado13.

La cuestin puede mirarse desde varios enfoques, que no arrojan una solucin
inequvoca. Desde un punto de vista, podra afirmarse que la reforma de la
Constitucin es el acto de mayor relevancia institucional y poltica, y por lo tanto
conviene revestir su procedimiento de las mayores instancias de deliberacin posibles.
Ello hara exigible la sancin de una ley con los requisitos para su formacin y sancin
fijados en los artculos 77 a 84, nico mecanismo que asegura la doble lectura y el
dilogo deliberativo en las comisiones parlamentarias y entre las cmaras.

Sin embargo, podra replicarse ello sostenindose que el procedimiento para la

sancin de una ley no garantiza la voluntad totalmente coincidente de las dos
cmaras. La no coincidencia puede darse en varios supuestos, segn el artculo 81,
como cuando la cmara de origen insiste en la redaccin original de un proyecto
modificado por la cmara revisora, si cuenta para esa insistencia con igual o mejor
mayora absoluta o de dos tercios que aquella con la que se votaron las
modificaciones en la cmara revisora. En ese caso prevalece la cmara de origen y
por ende es factible que una disposicin se convierta en ley an con la oposicin de
una de las cmaras. Otro tanto ocurrira en el caso contrario: la cmara revisora puede
introducir adiciones o correcciones que habrn de mantenerse si son votadas con los
dos tercios y la cmara de origen no contara con esa mayora para imponer la versin
original del proyecto. Vale decir que el procedimiento de sancin de una ley admite
como hiptesis- que la voluntad de una cmara prevalezca totalmente sobre la de la
otra y no exista en rigor una voluntad mnimamente coincidente de las cmaras del
Congreso (s la habr siempre respecto de la aprobacin general de una ley
sancionada, pero no siempre en relacin a lo particular).

3. Debe computarse la mayora de dos tercios sobre la totalidad de los

miembros o sobre los miembros presentes?

Sin dudas, esta es la cuestin que ha suscitado mayores controversias, pues la

eleccin de una u otra opcin es decisiva para las posibilidades de una reforma. Para
ilustrarlo con claridad, en la Cmara de Diputados, los dos tercios de la totalidad de los
miembros equivale a 172 votos, y a 48 en el Senado, mientras que sobre los miembros
presentes esas cantidades podran ser de entre 86 y 172 diputados, y de entre 27 y 48
senadores, segn sea la cantidad de legisladores presentes en cada cmara (dando
por sentado que sesionan con el qurum de la mayora absoluta de todos los
miembros establecido en el art. 64). Vale decir que, suponiendo un presentismo
promedio en cada cmara, si se siguiese el criterio de los miembros presentes
bastara el voto de 140 diputados y 38 senadores para llevar adelante una reforma de
la Constitucin Nacional (poco ms del 50 % de las bancas totales en cada cmara).
Ello significa que, de aceptarse esa regla, un partido poltico que obtuviera aquel
porcentaje de los votos en dos elecciones parlamentarias sucesivas obtendra los
nmeros suficientes para avanzar en la reforma constitucional sin necesidad de
consensuar con las dems fuerzas polticas.

Las reformas de 1860, 1866 y 1949 fueron precedidas por leyes sancionadas con las
dos terceras partes de los miembros presentes en las cmaras, lo cual fue objeto de
particular cuestionamiento en la reforma de 1949 respecto de la validez de la ley

13
Ver: votos de los jueces Nazareno, Molin OConnor y Boggiano en el caso Polino (1994).
13.23314. A su vez, las reformas de 1898 y 1994 fueron impulsadas por leyes
sancionadas sobre la totalidad de los miembros15.

En favor de computar los dos tercios sobre los miembros presentes, se sostiene que:
1) la Constitucin establece expresamente los casos en que el cmputo de las
mayoras debe realizarse sobre la totalidad de los miembros (en los arts. 75 incs. 2,
3, 22 y 24; 85; 99 inciso 3; 100 y 114), precisin que no figura en este caso; 2) la
prctica seguida en los procesos de reforma en los Estados Unidos y su convalidacin
por la Corte norteamericana en los National Prohibition Cases (1920)16.

Frente al primer argumento se podra replicar, con idntica lgica, que el texto
constitucional tambin precisa los casos en que es suficiente determinada mayora
sobre los miembros presentes, como en los arts. 53 y 59 en relacin a la acusacin y
juzgamiento en el juicio poltico, en el artculo 81 sobre el procedimiento legislativo en
general y en el art. 99 inciso 4 respecto del acuerdo del Senado para la designacin
de jueces, por lo que el silencio respecto de la mayora exigida en el art. 30 llevara a
concluir que se ha optado por el cmputo sobre la totalidad.

Por su parte, y en la misma lnea de buscar la armona y la coherencia entre las

disposiciones de la Constitucin, el artculo 75 inciso 22 parecera arrojar una pauta
inequvoca sobre la mayora requerida en el art. 30. Aquella disposicin exige las dos
terceras partes sobre la totalidad de miembros de las cmaras para otorgar el rango
constitucional a los tratados internacionales sobre derechos humanos, que es acaso la
situacin ms afn o anloga a la reforma constitucional17. Por cierto muchos autores
creen ver en este mecanismo una va de reforma constitucional diferente a la del
artculo 30, ya que se habilita al Congreso para que con su sola voluntad sin
intervencin de una convencin constituyente- determine una ampliacin de la
Constitucin, si bien no estrictamente de su texto, de la normativa que tiene su valor
normativo y supremaca. De ello se deduce que la mayora que se requiere para
constitucionalizar los mencionados tratados internacionales sea con mayor razn
an- la misma que estipula el artculo 30 para enmendar formalmente la Constitucin.

Por ltimo, cabe tener en cuenta tambin que la Constitucin impone las mayoras
especiales sobre la totalidad de miembros de cada cmara para muchas de las leyes
reglamentarias de la Constitucin, como por ejemplo: arts. 39 y 40, para las leyes
reglamentarias de la iniciativa y de la consulta popular; arts. 75 incs. 3 y 4 para el
rgimen de coparticipacin federal de impuestos; art. 77 en relacin a las leyes sobre
rgimen electoral y partidos polticos; art. 99 inc. 3 respecto de la reglamentacin del
trmite de intervencin parlamentaria de control de los decretos de necesidad y

14
Su constitucionalidad fue defendida en el seno de la convencin constituyente por el principal autor intelectual de la
Constitucin de 1949, Arturo Enrique Sampay. Sostuvo all, de acuerdo con una interpretacin literal del art. 30, que al
no exigirse un qurum extraordinario, deba entenderse que los dos tercios se computaban sobre los presentes.
15
Cuando el Partido Justicialista tom la decisin poltica de avanzar con la reforma constitucional, sus legisladores
respaldaron un proyecto de ley que reglamentaba el artculo 30 de la Constitucin y estableca que la mayora de dos
tercios para declarar la necesidad de la reforma se refera a los miembros presente en ambas cmaras, criterio que le
permita avanzar en la iniciativa sin necesidad de acordar con la Unin Cvica Radical, principal partido de oposicin en
ambas cmaras (el autor de aquel recordado proyecto fue el diputado Francisco de Duraona y Vedia, de la Unin de
Centro Democrtico). En esas condiciones el radicalismo accedi a apoyar la reforma en el Congreso, imponiendo
algunos de sus contenidos, por lo que finalmente la ley cont con los dos tercios de la totalidad de los miembros en
ambas cmaras.
16
253 U.S. 350 (1920). La Enmienda 18 fue aprobada por el Congreso en 1917, quedando luego derogada por la
enmienda 21 de 1933. Estableca la prohibicin de la fabricacin, venta o transporte de bebidas alcohlicas
(intoxicating liquors) dentro de los Estados Unidos, as como su importacin o exportacin. En cumplimiento de la
enmienda el Congreso sancion una ley que precisaba las prohibiciones, denominada ley seca, Volstead Act o
sencillamente National Prohibition Law. La Corte resolvi conjuntamente siete casos en los que se haba cuestionado
la Enmienda 18 y la ley, a los que se llam National Prohibition Cases, y en los que entre otras cosas se pronunci
brevemente sobre la mayora necesaria para reformar la Constitucin.
17
La reforma de 1994 ha otorgado jerarqua constitucional a los tratados internacionales enumerados en el artculo 75
inciso 22, facultando a su vez al Congreso para asignar dicha jerarqua a otros tratados sobre derechos humanos no
previstos all, con el voto de las dos terceras partes de la totalidad de ambas cmaras.
urgencia; art. 100 para la mocin de censura y remocin del Jefe de Gabinete; arts. 85
y 114 para las leyes de organizacin de la Auditora General de la Nacin y del
Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Jueces. De ello se
deduce que en el caso de las decisiones institucionales y normas orgnicas ms
importantes la Constitucin lo es- la regla es la de exigir mayoras especiales sobre el
total de miembros en el Congreso.

En relacin a los antecedentes norteamericanos cabe comentar dos cosas: en primer

lugar, la prctica de los miembros presentes no es trasladable sin ms a nuestro
sistema, porque en los Estados Unidos la participacin del Congreso se complementa
luego con la ratificacin de los estados, que debe darse en gran nmero para que la
reforma entre en vigencia. Y por otro lado, el pronunciamiento de la Corte en los
National Prohibition Cases constituye una afirmacin pocos menos que dogmtica,
pues carece de fundamento en alguna interpretacin del Artculo V. De hecho, el fallo
no ofrece ninguna explicacin al respecto.

Con independencia de lo anterior y de cmo deba computarse la mayora que fija el

art. 30 de acuerdo con los criterios de interpretacin normativa, cabe preguntarse
acerca de las ventajas y desventajas de optar por una u otra solucin. De acuerdo con
una primera idea muy elemental, la mayora agravada (dos tercios sobre la totalidad
de los miembros) dara como resultado una reforma ampliamente apoyada por el arco
poltico, y por ende ms perdurable y resistente a los cambios de coyuntura y a los
impulsos reformistas de mayoras circunstanciales en el gobierno. Desde otra mirada,
la exigencia de tal mayora otorga un poder de veto a minoras polticas o grupos
minoritarios protegidos por la Constitucin. Por el contrario, se sostiene como
desventaja de la mayora agravada una excesiva rigidez de la Constitucin, poco
permeable a los cambios sociales y al propio perfeccionamiento de la Constitucin:
mejoras en el diseo del poder y avances en el reconocimiento de derechos.

4. Cmo debe integrarse la Convencin reformadora?

Otro aspecto no previsto en la clusula sobre la reforma constitucional es el vinculado

a la integracin de la Convencin: la forma de convocatoria, el nmero de miembros y
los criterios de representacin. Cmo debera combinarse la representacin federal
de los estados con la democrtica de la poblacin? Cul debiera ser el sistema
electoral aplicable?

La ley 13.233 que habilit la reforma de 1949 convoc a elecciones para los
integrantes de la convencin, en nmero y forma iguales a la eleccin de diputados
nacionales.

En 1994, la Convencin estuvo integrada por un nmero de convencionales

equivalente a los diputados y senadores que se elegan en cada distrito electoral del
pas, es decir, 305 miembros en total, y con eleccin directa y representacin
proporcional conforme con el sistema D'Hont.

5. Corresponde que el Congreso se limite a declarar la necesidad de la reforma,

fijando los puntos que deben ser tratados por la Convencin, o puede
determinar los contenidos a reformar reservando una funcin de mero refrendo
para la Convencin?

La ley 13.233 que habilit la reforma de 1949 declar necesaria la revisin y reforma
de la Constitucin nacional, a los efectos de suprimir, modificar, agregar y corregir sus
disposiciones, para la mejor defensa de los derechos del pueblo y del bienestar de la
Nacin, dejando enteramente librada a la Convencin la iniciativa y decisin sobre las
reformas.
Por el contrario, en 1994, la ley 24.309 que declar la necesidad de reformar la
segunda parte de la Constitucin, determin buena parte de la labor de la
convencin. Aquella reforma tuvo como antecedente fundamental el acuerdo poltico
entre el justicialismo y el radicalismo, liderados por el entonces Presidente Carlos
Menem y el ex presidente Ral Alfonsn. Los primeros estaban dispuestos a llevar
adelante la reforma, con la finalidad principal de remover la clusula que impeda la
reeleccin presidencial que inhabilitaba al presidente Menem a presentarse a
elecciones en 1995. Para ello, pretendan aprobar la necesidad de la reforma con la
mayora de los dos tercios de los miembros presentes en ambas cmaras o forzarla
por medio de una consulta popular18. En esas condiciones el radicalismo accedi a
apoyar la reforma en el Congreso, siempre que fueran negociadas y convenidas las
enmiendas19. El resultado del acuerdo fue instrumentado en el llamado Ncleo de
Coincidencias Bsicas, un documento con trece reformas firmado por los dos lderes
partidarios en la residencia de Olivos el 13 de diciembre de 1993, y que contena con
precisin cules seran las modificaciones a aprobar en la convencin. El ncleo fue
incorporado al texto de la ley 24.309 sancionada en la ltima semana de diciembre
de aquel ao- cuyo artculo 5 impuso una cuestionable limitacin a la convencin
constituyente al establecer que los contenidos del ncleo deban ser votados
conjuntamente, entendindose que la votacin afirmativa importar la incorporacin
constitucional de la totalidad de los mismos, en tanto que la negativa importar el
rechazo en su conjunto de dicha normas y la subsistencia de los textos
constitucionales vigentes". La disposicin fue posteriormente defendida por los 213
convencionales justicialistas y radicales, y rechazada por los 92 restantes, e
incorporada al reglamento de la Convencin. Asimismo, la ley habilit diversos temas
para su libre debate y aprobacin por la convencin (art. 3 de la ley 24.309).

La modalidad dispuesta para el ncleo llamada clusula cerrojo- puso una vez ms
en discusin los poderes del Congreso para limitar o determinar la actividad de la
convencin constituyente.

Por un lado se sostiene que el Congreso carece de facultades para condicionar la

tarea de la Convencin, que es soberana en la deliberacin y decisin de las
modificaciones que han sido declaradas necesarias por el Congreso. De otro modo, el
Congreso sustituira a la convencin, convirtindose en el verdadero rgano
reformador.

La Corte abord someramente el problema en tres precedentes: Rios (1993),

Romero Feris (1994) y Fayt (1999). En el primero, un ciudadano cuestion una
reforma constitucional provincial, en la cual, bajo la habilitacin de modificar el
rgimen municipal la convencin haba creado los cargos de viceintendente y de
convencionales constituyentes municipales, lo cual el actor consideraba excesivo en
relacin a las facultades otorgadas a la convencin. La Corte estim, brevemente, que
si bien las enmiendas incorporadas no se desprendan expresamente de la ley
habilitante, s surgan implcitamente de ella, por la amplitud con la que haban sido
sometidas a la convencin las cuestiones atinentes al rgimen municipal. Ello
sostuvo la Corte-, sin que importe afirmar que los poderes de la convencin
constituyente sean ilimitados, porque el mbito de aquellos se halla circunscripto por
los trminos de la norma que la convoca y le atribuye competencia. Agrega el fallo que
las facultades atribuidas a las convenciones constituyentes estn condicionadas al
examen y crtica de los puntos sometidos a su resolucin (CS, "Rios, 1993).

18
El Decreto 2181/93 convoc a una consulta popular voluntaria para el 21 de noviembre de aquel ao, a fin de que la
ciudadana se pronuncie sobre la necesidad de reformar la Constitucin, con el evidente propsito de inclinar ante un
eventual resultado positivo- a los legisladores indecisos.
19
Garca Lema. Alberto, La reforma por dentro, Planeta, Buenos Aires, 1994.
En el caso Romero Feris (1994), la Corte rechaz la accin del actor en su calidad
de convencional constituyente en 1994- que persegua la declaracin de
inconstitucionalidad del art. 5 de la ley 24.309 en cuanto impona el voto conjunto del
Ncleo de Coincidencias Bsicas, alterando su labor de convencional, al imponerle
votar una pluralidad de reformas en conjunto sin permitir la posibilidad de apoyar unas
y desechar otras. La mayora de la Corte declar abstracto el caso en razn de haber
aprobado la propia convencin aquel mecanismo de votacin del ncleo en su
reglamento interno. En su disidencia, el juez Fayt s se refiri al problema, sosteniendo
que el artculo 30 circunscribe la actividad preconstituyente del Congreso a declarar la
necesidad de la reforma, mas no lo autoriza a asumir funciones constituyentes, ni a
someter a referndum de la Convencin bloques de reformas, pues aquella es una
asamblea deliberante, integrada por representantes del cuerpo electoral de la
Repblica -el pueblo, en sentido poltico-, quien los elige y les confiere autoridad de
convencionales constituyentes para discutir y aprobar o rechazar con su voto, las
reformas propuestas por el Congreso.

Por ltimo, en el caso Fayt se declar la nulidad del artculo 99 inciso 4, prrafo 3
incorporado en el reforma de 1994 (que fija la necesidad de un nuevo nombramiento
en el caso de los jueces federales al cumplir la edad de 75 aos). Para as decidirlo, la
Corte consider que la convencin haba desbordado el cometido delimitado por el
Congreso en el art. 2 de la ley 24.309 ("Ncleo de Coincidencias Bsicas"), que
contemplaba como materia de revisin nicamente lo relativo a la "designacin de los
jueces federales", y no a la limitacin de su mandato o restriccin a su inamovilidad
vitalicia consagrada en el art. 110, cuya modificacin no fue prevista.