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1) a) Servicio Publico
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Atento a que la actividad del Estado tiende a satisfacer necesidades
humanas, en doctrina se ha practicado una distincin establecindose tres
grupo:
1) Necesidades individuales o privadas;
2) Necesidades del grupo o colectivas; y
3) Necesidades pblicas.
La primera clase est conformada por aquellas que se identifican con la
existencia misma de las personas. Son congnitas a todo individuo como por
ej. La necesidad de alimentarse, cubrirse o vestirse contra las inclemencias de
la temperatura, etc.
El segundo tipo, es decir las necesidades del grupo o colectivas, son
aquellas que tienen su origen en la vida de sociedad que realiza el hombre.
Nacen de la agrupacin de los individuos en sociedad, siendo ej. De ellas la
educacin, la comunicacin, el transporte, etc.
Por ltimo, las necesidades pblicas coinciden con el inters pblico,
necesidades comunes y fundamentales a todos los miembros de una
comunidad jurdicamente organizada. Ej. La seguridad interior, la
administracin de justicia, la atencin de los negocios pblicos, etc. Estas
necesidades presuponen la existencia del Estado, al cual le compete
satisfacerlas.
Las necesidades individuales privadas se caracterizan porque pueden
ser indistintamente atendidas o satisfechas por el individuo, por el grupo o
colectividad, e incluso por el Estado. De la misma manera las necesidades
colectivas tambin pueden ser atendidas no solo por el grupo o el Estado, sino
incluso por el individuo, ya que este satisface su propia necesidad colectiva por
ej. En el caso de la educacin, atiende as mismo a la del grupo y a la del
Estado a la cual pertenece.
Con las necesidades pblicas no siempre ocurre lo mismo, ya que
pueden ser satisfechas indistintamente por el individuo, el grupo el Estado. Ya
que esta categora exige una distincin entre necesidades publicas primarias y
secundarias.
Se entiende por necesidades pblicas primarias las que surgen como
consecuencia de la existencia del Estado y se identifican con el cometido
esencial de este; ej. seguridad interior, justicia, defensa, representacin
exterior, etc. Estas necesidades son la causa existencial de las funciones
pblicas y solo pueden ser satisfechas por el Estado, mediante los
denominados servicios pblicos esenciales.
Las necesidades pblicas secundarias no tienen su origen en la
existencia propia del Estado, sino en la del grupo o la del individuo. Son
necesidades colectivas o individuales que han sido elevadas al rango de
necesidades pblicas porque el Estado entiende que as lo reclama el inters
pblico. Por tal motivo admiten ser atendidas indistintamente por el individuo, el
grupo o el Estado.
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c) Actividad Financiera del Estado
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La tercer caracterstica est dada por tender siempre a la satisfaccin de
las necesidades pblicas, o sea, por el hecho de que sus fines se identifican
con el inters pblico.
En atencin a que la actividad financiera no es sino el conjunto de
fenmenos financieros o sea, los producidos por las operaciones de obtencin
de recursos, de administracin y de aplicacin o gasto de estos por parte del
Estado, dicha actividad no es simple, sino que presenta los mismos aspectos o
elementos que caracterizan a aquellos. Por tanto, la actividad financiera es
esencialmente multifactica, de naturaleza compleja, pues comprende
aspectos polticos, econmicos, jurdicos, sociales y administrativos.
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la obtencin de recursos sino atender directamente el inters pblico,
reduciendo el consumo de tales bebidas.
3) Por su parte los fines mixtos: participan de las caractersticas de los dos
anteriores. En el caso de los recursos pblicos, este tipo de fines se manifiesta
cuando se trata por ejemplo, de un impuesto que se aplica no solo para lograr
medios financieros (fin fiscal) sino, adems, para atender directamente el
inters pblico, mediante exenciones o deducciones para determinados grupos
sociales (fin extra fiscal).
b) Neutralismo.
c) Intervencionismo.
El Intervencionismo, por su parte, no concibe la actividad financiera
como una mera gestin de medios para cubrir los gastos pblicos. Esta
posicin, que coincide con postulados polticos que aboga por realizar
mediante esa actividad una intervencin estatal en materia econmica, social y
poltica (fin extrafiscal).
En los aos que precedieron a la guerra de 1914-1918 se produjo la
modificacin de las condiciones econmicas y sociales como consecuencia del
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desarrollo del capitalismo, con sus grandes empresas, y la quiebra de los
principios de la libre competencia, que es reemplazada por los monopolios
ejercidos por las concentraciones industriales. Pero, a partir de aquel
acontecimiento mundial, se acentan los desequilibrios econmicos y sociales,
ponindose de manifiesto la insuficiencia de los mecanismos naturales" para
hacer frente a las nuevas exigencias, vindose obligado el Estado a intervenir
para evitar abusos y aplacar la inquietud social estimulada por la prdica
extremista y el triunfo del comunismo en Rusia.
Refirindonos a las finanzas pblicas, la necesidad de cubrir los ingentes
gastos blicos provoc el desarrollo de la progresividad en !a imposicin de las
rentas y las herencias, entrevindose sus posibilidades como elemento
regulador: se acentuaron los tributos con finalidades extrafiscales (derechos
aduaneros proteccionistas, gravamen del celibato. estmulo a las familias
numerosas, etc.); aumentaron extraordinariamente las erogaciones ordinarias,
por el incremento de los gastos de tipo social, tales como subsidios familiares,
pensiones por invalidez, socorros a los desocupados; desarrollo del crdito
pblico: finalmente, el dficit presupuestario se intensific e hizo crnico,
acentundolo las fluctuaciones monetarias.
Al influjo de tales circunstancias la intervencin oficial va en aumento,
evolucionando hacia el sistema que ha dado en llamarse del Estado
providencia, del liberalismo social, debilitndose paulatinamente los objetivos
del Estado liberal, que son reemplazados por otros de nuevo contenido,
especialmente social.
d) Planificacin.
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todos los elementos de la Nacin (sector pblico, sector controlado y sector
libre) pero sin llegar a la rigidez del sistema totalitario (Gran Bretaa y Noruega
se orientan en esta direccin).
El conjunto de circunstancias econmico-sociales examinadas ha
repercutido sobre las finanzas pblicas y determinado cambios fundamentales
en los fines y medios tcnicos para lograrlos, que pueden sintetizarse en esta
forma: 1 ) el presupuesto sufre la accin de la economa y, a la vez, influye
sobre sta; se abandona la mstica del equilibrio anual y se procura un
equilibrio econmico (presupuestos cclicos); 2) el gasto pblico no constituye
un simple medio para atender los servicios pblicos; tambin debe cumplir
funciones econmicas, fomentando el incremento del poder adquisitivo; 3) el
impuesto tiene finalidades extrafiscales y debe actuar positivamente como
elemento regulador y redistribuidor (cercenamiento de ciertas rentas; absorcin
del ahorro. estmulo industrial, etc.); 4) el emprstito ya no es un recurso
"extraordinario"; puede ser empleado normalmente y utilizado en sus efectos
sobre el mercado de capitales; 5) creacin de moneda en condiciones y
circunstancias especiales, con fines transitorios.
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que el derecho financiero deba ser caracterizado como un derecho pblico
cuyas relaciones jurdicas e instituciones jurdicas podan ser extraas al
derecho privado, en cuyo caso no eran aplicables los principios ni las normas
del derecho privado.
b) Carcter.
c) Contenido.
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sector jurdico dentro del derecho financiero es discutible, puesto que para
algunos autores la regulacin jurdica de la gestin patrimonial no integra el
derecho financiero, sino aquella parte del derecho administrativo que disciplina
la actividad privada de los entes pblicos.
d) La regulacin legal de todo lo atinente al crdito pblico, que est constituida
por todas aquellas normas jurdicas que disciplinan las mltiples relaciones que
surgen entre Estado y prestamistas cuando el primero utiliza los recursos
provenientes del crdito.
e) E1 conjunto de normas jurdico-econmicas relacionadas con la moneda,
que constituira un derecho monetario de muy reciente elaboracin.
Son fuentes del derecho financiero los medios generadores, de las normas
que regulan la actividad financiera del Estado. Haremos referencia a la
constitucin, la ley, el decreto-ley, el reglamento y los tratados internacionales
como fuentes del derecho financiero, limitndonos a una breve mencin de
otras fuentes de esta rama jurdica.
A) La constitucin. - Es un medio generador fundamental de normas
financieras. Las constituciones en los Estados de derecho contienen principios
generales bsicos y disposiciones reguladoras de la materia financiera.
En nuestra Constitucin existen principios generales de derecho que no
pueden ignorarse al crear normas financieras: tales, los principios relativos a la
libertad (individual, de cultos, d prensa, de propiedad, de trabajar) y la
igualdad (ante la ley, el impuesto y las cargas pblicas).
Sin embargo, es evidente que la Constitucin argentina vigente requiere
reformas en materia financiera. Existen disposiciones constitucionales que
debern merecer la atencin de 1os reformadores. A ttulo de sugerencias,
destacamos estos puntos: 1) Actualizacin del art. 4 sobre formacin del
Tesoro nacional. 2) Solucin, por va constitucional, a las posibles restricciones
al trfico interprovincial e internacional, a multiplicidad de gravmenes locales,
como el impuesto a los ingresos brutos, lo cual ha dado lugar a numerosas
resoluciones de la Corte Suprema Nacional, con resultado diverso segn su
integracin (as, por ejemplo, la resolucin de la Corte en el caso
"Quebrachales Fusionados c. Provincia del Chaco", luego modificada por el
mismo tribunal -con otra integracin- en la causa "Indunor" del 13/9/73). 3)
Clara y realstica delimitacin de las potestades tributarias entre Nacin y
provincias, con prescindencia de la controvertida distincin entre impuestos
directos e indirectos. 4) Darse estado constitucional al rgimen que rige la
materia (la coparticipacin), limitarse la posibilidad de que la Nacin avance
desmedidamente sobre las finanzas provinciales, indicndose el porcentaje
mnimo del producto total que deba distribuirse entre las provincias. 5) Inclusin
expresa del principio de capacidad contributiva como base del aporte de los
particulares a la cobertura del gasto pblico: 6) Delimitacin o reglamentacin
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de las frecuentes y amplias delegaciones que el Congreso hace al poder
ejecutivo en materia tributaria, lo cual se conecta, por un lado, con una vigencia
autntica y no ficticia del principio de legalidad, y por el otro con la necesaria
agilizacin del tratamiento parlamentario de dichas leyes. La idea expresada en
el "proyecto Vanossi" en el sentido de dar slo intervencin a la Cmara de
Diputados en la sancin de leyes financieras, las cuales, por otra parte,
nicamente pueden ser proyectadas por el poder ejecutivo (art. 44 de ese
proyecto), podr despertar crticas por la exclusin del Senado y la cuestin
podr ser objeto de solucin mejor, pero es ya un audaz paso adelante para
inducir a los especialistas a contemplar este espinoso problema. 7) Atribucin
al Congreso para dictar un Cdigo Tributario Nacional en el cual -como ocurre
en muchos pases - se contengan los principios jurdicos fundamentales de la
tributacin. 8) Solucin por va constitucional al tambin tan discutido problema
sobre las facultades tributarias provinciales sobre actividades, personas y
bienes ubicados en territorios provinciales pero federalizados" (parques
nacionales, zonas aledaas. a instalaciones militares; zonas de yacimientos
petrolferos o carbonferos, etc.). 9) Consagracin constitucional del Tribunal de
Cuentas y del Tribunal Fiscal de la Nacin.
B) La ley. - La ley, en sentido formal, es la manifestacin de voluntad del
Estado, emitida por los rganos a los que la Constitucin confa la tarea
legislativa, y es la fuente inmediata de mayor importancia en el derecho
financiero. Segn el principio de legalidad financiera, todos los ingresos y los
gastos estatales deben ser dispuestos o autorizados por el organismo
legislativo.
Dice Gustavo Ingrosso qua as como los ingresos pblicos estn
sometidos a la legalidad financiera, tambin lo estn los gastos pblicos,
existiendo "paralelismo jurdico" entre ingresos y gastos.
Las leyes no pueden, por otra parte, vulnerar los principios bsicos
establecidos en la constitucin, ya que stos tienen carcter de preeminencia
sobre la facultad legislativa de dictar leyes. En consecuencia, si el legislador de
alguna manera dejase de respetar tales principios constitucionales, el poder
judicial tiene la facultad de declarar invlidas dichas leyes.
C) El decreto-ley. - La facultad de sancionar leyes es exclusiva del poder
legislativo, y no resulta admisible la delegacin en el poder ejecutivo en pocas
de normalidad constitucional.
En algunos pases se autoriza que en caso de extraordinaria necesidad
o urgencia, el poder ejecutivo dicte decretos-leyes que regulen aspectos
financieros (por ejemplo, en Italia segn los arts. 76 y 77 de su Constitucin).
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D) El reglamento. - Reglamentos son las disposiciones emanadas del poder
ejecutivo que regulan la ejecucin de las leyes, el ejercicio de las facultades
propias y la organizacin y funcionamiento de la administracin en general.
Segn el art. 99, inc. 2, de nuestra Constitucin nacional, es atribucin
del presidente de la Nacin expedir las instrucciones y reglamentos que sean
necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no alterar
su espritu con excepciones reglamentarias.
En derecho financiero, y especialmente en derecho tributario, el
reglamento tiene importancia como creador de normas jurdicas. Esto significa
que el reglamento contiene tambin normas jurdicas aun cuando no emane del
poder legislativo sino del poder ejecutivo. La produccin de normas jurdicas no
constituye una facultad exclusiva del poder legislativo, sino tan slo su facultad
normal (conf. Giannini, p. 16). Incluso suele suceder que determinadas leyes
impositivas condicionen su vigencia a la reglamentacin del poder ejecutivo.
Como hemos dicho, la facultad corresponde originariamente al poder
ejecutivo, o sea, al presidente de la Nacin, pero puede delegarse a rganos
especializados ante problemas tcnicos complejas. Vemos as que segn la ley
11.683, la Direccin General Impositiva est facultada para impartir normas
generales obligatorias e interpretar con carcter general las disposiciones
legales (art. 8). La Direccin Nacional de Aduanas est facultada para
reglamentar los servicios de recaudacin. Los cdigos tributarios provinciales
conceden a los respectivos organismos impositivos facultades semejantes a las
concedidas en el orden nacional a la Direccin General Impositiva.
Debe destacarse, sin embargo, que las circulares o instrucciones de
estos organismos fiscales carecen de valor jurdico creador, y tericamente no
pueden obligar a los contribuyentes. Sostenemos, por lo tanto, la ilegalidad de
tales circulares en cuanto establecen obligaciones especficas.
Concordantemente con esta posicin, Giuliani Fonrouge dice que tales
circulares son slo disposiciones internas con efectos en el orden jerrquico de
la administracin, sin carcter obligatorio para los particulares. Agrega este
autor que si las normas contenidas en las instrucciones se apartaran, como
suele acaecer, de la ley, resultaran viciadas de ilegalidad y no deberan
aplicarse, aun resultando favorables a los contribuyentes.
E) Los tratados internacionales. - En virtud del creciente auge del derecho
tributario internacional, los tratados internacionales han adquirido extraordinaria
importancia. Los problemas de la doble imposicin internacional pueden ser
solucionados nicamente mediante convenciones entre los pases.
Se discute si los tratados internacionales son fuente directa o indirecta
del derecho financiero. Se dice que constituyen una fuente indirecta porque su
validez depende de una ley nacional aprobatoria.
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Sin embargo, debe tenerse en cuenta la categrica disposicin del art. 31 de la
Constitucin nacional, que dice en su primera parte: "Esta Constitucin, las
leyes de la Nacin que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los
tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nacin....
Conforme a esta clara disposicin, no puede caber duda alguna de que las
convenciones con pases extranjeros constituyen fuente directa del derecho
financiero.
F) Otras fuentes. - Tambin suele considerarse fuentes del derecho financiero
los acuerdos o convenciones internas que se celebran en los pases de
organizacin federal entre las diversas entidades con poder financiero. Ello
sucede especficamente en materia tributaria, y en nuestro pas podemos citar
especialmente los convenios multilaterales de actividades lucrativas (hoy,
impuesto a los ingresos brutos) y las leyes de coparticipacin.
Algunos autores mencionan tambin otras fuentes del derecho
financiero: la doctrina, la jurisprudencia, los usos y costumbres y los principios
generales del derecho. La utilizacin de estas fuentes choca, sin embargo, con
el principio de legalidad, en materia tributaria.
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