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Relatrio preliminar
Contas do Governo
da Repblica
Exerccio de
2014
Repblica Federativa do Brasil
Secre
Tribunal de Contas da Unio
Ministros
MINISTROS
Ubiratan Aguiar, Presidente
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
Aroldo Cedraz de Oliveira (Presidente)
Valmir Campelo
Raimundo Carreiro (Vice-presidente)
Walton Alencar Rodrigues
Augusto Nardes
Walton Alencar Rodrigues
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Benjamin Zymler
Jos Jorge
Augusto Nardes
Auditores
Secre
Jos Mcio
Augusto Monteiro
Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Ana Arraes
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Bruno Dantas
Ministrio Pblico
Vital do Rgo Ouv
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
MINISTROS-SUBSTITUTOS
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Augusto Sherman Cavalcanti
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Introduo 11
2.4.4 Risco-Pas.......................................................................................................................................... 55
3.3.2 Receita............................................................................................................................................. 75
3.3.3 Despesas........................................................................................................................................... 81
3.3.3.7 Execuo de despesa sem a devida autorizao oramentria Programa Minha Casa Minha
Vida............................................................................................................................................ 125
3.4.3 Avaliao dos programas decorrentes das leis de incentivo Cultura............................................... 158
3.5.4.1 Inscrio irregular de restos a pagar Programa Minha Casa Minha Vida.................................... 200
4 AO SETORIAL DO GOVERNO................................................................................225
4.2.2 Programa Temtico 2015 Aperfeioamento do Sistema nico de Sade (SUS)................................ 256
4.2.9 Programa Temtico 2037 Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).................. 285
4.2.10 Programa Temtico 2062 Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes............................... 288
4.2.15 Programa Temtico 2025 Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia..... 310
4.2.29 Programa Temtico 2066 Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria....................... 372
5.2.1 Responsabilidade pela elaborao das demonstraes financeiras consolidadas da Unio................ 406
5.3.1.3 Ausncia de registro de passivos da Unio relativos ao repasse de recursos de programas sociais......... 422
5.3.1.7 Uso de metodologia de mensurao do ajuste para perdas de crditos tributrios a receber diversa
daquelas estabelecidas pelo rgo Central de Contabilidade....................................................... 428
5.3.1.8.1 Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis de uso especial da Unio........................ 431
5.3.1.9 Erro de evidenciao dos Ajustes de Exerccios Anteriores no Balano Patrimonial....................... 436
5.4.1 Contabilizao das provises matemticas previdencirias dos servidores civis da Unio.................... 441
5.4.2. Perda de R$ 14,8 bilhes na participao societria da Unio junto Petrobras............................... 443
5.6.1 Divergncias de valores de imveis de uso especial registrados no Siafi e no Spiunet......................... 448
6.2.1 Principais instrumentos do Governo Federal para a melhoria da gesto pblica................................ 480
6.3 Efeitos das previses oramentrias sobre a governana pblica e a competitividade.............................. 487
6.7.2 Anlise da Governana da Poltica Pblica no Tratamento Administrativo do Comrcio Exterior.......... 543
6.9.2.2 Ausncia de metas e indicadores para avaliar a eficincia e a efetividade do programa........................ 563
6.9.2.4 Inexistncia de critrios objetivos para seleo e priorizao dos trechos a serem concedidos...... 565
6.10.2.1 As metas e os indicadores no so capazes de avaliar o alcance dos objetivos da poltica.......... 569
6.10.2.2 Os objetivos e diretrizes da poltica nacional no esto sendo claramente considerados como
critrios de seleo das propostas de interveno de mobilidade urbana...................................... 571
6.10.2.4 As aes do governo federal no esto alinhadas a uma das diretrizes institudas pela Lei
12.587/2012.............................................................................................................................. 574
Pela 80 vez, o Tribunal de Contas da Unio desempenha a primeira das competncias que lhe
so atribudas pela Constituio Federal: apreciar e emitir parecer prvio sobre as contas do
Presidente da Repblica. A anlise realizada pelo Tribunal subsidia o rgo de cpula do Poder
Legislativo com elementos tcnicos para emitir seu julgamento e, assim, atender a sociedade, no seu
justo anseio por transparncia e correo na gesto dos recursos pblicos.
Encaminhadas pelo Excelentssimo Senhor Presidente do Congresso Nacional, Senador Renan
Calheiros, no dia 22 de abril de 2015, as presentes contas referem-se ao perodo de 1 de janeiro a 31
de dezembro de 2014, quarto ano de gesto do governo da Excelentssima Senhora Presidente da
Repblica Dilma Vana Rousseff, e incluem os balanos gerais da Unio e o relatrio do rgo central
do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execuo dos oramentos de que trata o
5 do art. 165 da Constituio Federal.
Registro que o TCU emite parecer prvio apenas sobre as contas prestadas pela Presidente da
Repblica, pois as contas atinentes aos Poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio Pblico no
so objeto de pareceres prvios individuais, mas efetivamente julgadas por esta Corte de Contas, em
consonncia com a deciso do Supremo Tribunal Federal, publicada no Dirio da Justia de
21/8/2007, ao deferir medida cautelar no mbito da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
2.238-5/DF. Nada obstante, o Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica contempla
informaes sobre os demais Poderes e o Ministrio Pblico, compondo, assim, um panorama
abrangente da administrao pblica federal.
O exame das contas do Governo da Repblica constitui a mais nobre, complexa e abrangente
tarefa atribuda a esta Corte pela Constituio Federal e legislao correlata, seja por sua singular
relevncia, por permitir sociedade o conhecimento do resultado da atividade do governo federal,
seja pela amplitude dos temas tratados e profundidade das anlises realizadas por este Tribunal.
Efetivados os trabalhos e concludo o Relatrio, apresento a seguir o contedo resumido de
cada uma das suas sees.
O captulo 1 apresenta o parecer prvio sobre as Contas da Presidente da Repblica, em
consonncia com as concluses e as recomendaes oriundas dos projetos de fortalecimento das
Contas do Governo, realizados em parceria com o Banco Mundial e com a Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).
A partir do captulo seguinte, passa-se ao relato da atuao governamental no exerccio de
2014. No captulo 2, consta uma breve sntese sobre o desempenho da economia brasileira no
exerccio, destacando-se alguns dos principais dados macroeconmicos que delimitaram o contexto
em que o governo precisou atuar e que foram impactados por essa atuao. Nesse sentido, so
apresentados dados sobre a atividade econmica, como taxa de inflao, nvel de emprego e salrios,
produto interno bruto, poupana nacional bruta e carga tributria nacional. Tambm so evidenciados
os instrumentos de poltica fiscal, monetria e creditcia utilizados pelo governo durante o exerccio,
bem como os impactos deles decorrentes sobre a dvida pblica. Ao final, so trazidos dados sobre
as relaes econmico-financeiras do pas com o exterior.
11
O captulo 3 contm anlise dos principais instrumentos de planejamento e oramento Plano
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) , bem
como da gesto fiscal realizada em 2014. A esse respeito, destacam-se: o exame das prioridades
indicadas pela LDO 2014 aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano
Brasil Sem Misria; o desempenho da arrecadao federal, incluindo a recuperao de crditos
parcelados ou inscritos em dvida ativa; a execuo das despesas fixadas nos Oramentos Fiscal, da
Seguridade Social e de Investimento, bem como dos restos a pagar; e o expressivo montante das
renncias de receitas decorrentes de benefcios tributrios, financeiros e creditcios. A respeito deste
ltimo item, ressalto, ainda, a anlise dos benefcios tributrios, financeiros e creditcios relacionados
aos eventos Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014.
O ltimo item do terceiro captulo traz anlise da ao governamental sobre as receitas e as
despesas pblicas luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar 101/2000, com
vistas a verificar o cumprimento dos limites nela fixados e as metas fiscais estabelecidas na
LDO 2014.
O quarto captulo representa o esforo do TCU no sentido de evidenciar os resultados da atuao
do governo federal em 2014, por meio da anlise da ao setorial do governo. Apresenta-se a evoluo
do PAC no exerccio e a avaliao acerca da qualidade das informaes de desempenho divulgadas
pela Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR). Referida avaliao tem como objetivo
aferir se os instrumentos de medio de desempenho indicadores e metas definidos no PPA e cujos
valores atualizados foram informados na PCPR 2014 so apropriados e suficientes para demonstrar
os resultados das intervenes governamentais. Nesse sentido, o resultado da atuao governamental
analisado a partir de programas temticos e objetivos do PPA 2012-2015, selecionados por critrios
de materialidade e relevncia.
Os dados sobre a execuo oramentria das 28 funes e respectivas subfunes so
apresentados no documento Execuo Oramentria por Funo e Subfuno, disponvel no portal
do Tribunal de Contas da Unio (http://www.tcu.gov.br/contasdogoverno).
O quinto captulo apresenta os resultados e as concluses da auditoria do Balano Geral da
Unio (BGU) referente a 2014, realizada no intuito de verificar se o BGU reflete, em todos os aspectos
relevantes, a situao patrimonial da Unio em 31/12/2014 e os resultados patrimonial, financeiro e
oramentrio da Unio no exerccio. Destaca-se que o escopo do trabalho se refere verificao da
confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas do governo federal, fundamentando a
opinio deste Tribunal no parecer prvio.
O captulo 6 trata do tema especial Governana Pblica para a Competitividade Nacional,
cuja escolha insere-se no contexto da valorizao da governana pblica como elemento crucial a ser
avaliado e fomentado pelo TCU, pautado na sua misso institucional de contribuir para o
aperfeioamento da administrao pblica, em benefcio da sociedade. Inicialmente, apresenta-se um
amplo diagnstico sobre a governana no setor pblico, baseado em levantamento realizado pelo
Tribunal abrangendo organizaes das esferas federal, estadual e municipal. Em seguida, analisam-
se dois temas transversais, essenciais para o bom desempenho da administrao pblica como um
todo, que so: programas voltados para o aperfeioamento da gesto pblica federal e aspectos
relacionados a planos e oramentos pblicos. Por fim, apresentam-se anlises sobre governana em
polticas pblicas, selecionadas por suas relaes diretas e indiretas com a competitividade da
produo nacional, quais sejam: pactuao intergovernamental no mbito da sade pblica; educao
profissional e tecnolgica; poltica de trabalho, com foco na intermediao de mo de obra;
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tratamento administrativo do comrcio exterior; contratualizao de resultados no Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao; investimento em infraestrutura de transportes ferrovirios (PIL
Ferrovias); e poltica pblica de mobilidade urbana.
No captulo 7, que antecede a concluso, apresentada sntese das providncias adotadas pelo
governo para a correo das falhas apontadas nas recomendaes exaradas no Relatrio sobre as
Contas referentes ao exerccio de 2013.
Por fim, com o objetivo de alicerar a misso constitucional deste Tribunal e de assegurar a
observncia dos princpios da legalidade, eficincia, legitimidade e economicidade na gesto pblica,
bem como no intuito de fomentar o aprimoramento da governana e da gesto pblicas no mbito da
administrao pblica federal, so formuladas recomendaes aos dirigentes dos rgos e entidades
relacionados no captulo 8.
Submeto, assim, apreciao deste Egrgio Plenrio, na forma prevista no Regimento Interno
desta Corte, dentro do prazo constitucional, o relatrio e o projeto de parecer prvio sobre as contas
prestadas pela Chefe do Poder Executivo.
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2
Desempenho da Economia
Brasileira em 2014
2 DESEMPENHO DA ECONOMIA BRASILEIRA
A produo dos bens e servios do pas atingiu R$ 5.521,3 bilhes em 2014 e o Brasil
encerrou o ano com um crescimento econmico de apenas 0,1% em relao a 2013. Foi o pior
resultado desde 2009, quando o Produto Interno Bruto (PIB) apresentou variao negativa de 0,2%.
De acordo com a nova metodologia adotada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), seguiu-se padro internacional para clculo de contas nacionais e apurao do PIB.
Conforme demonstrado no grfico abaixo, desde 2002 e com exceo de 2010, o Brasil tem
alcanado taxas de crescimento do PIB inferiores mdia dos Brics, grupo de pases emergentes
composto por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul.
15
10
5
3,36
%
0 0,15
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
-5
-10
A China cresceu 7,4% em 2014 e a ndia, 7,2%. frica do Sul e Rssia registraram taxas de
1,5% e 0,6%, respectivamente. Na mdia de 2014, os Brics alcanaram crescimento anual de
3,36%. Na Europa, a Alemanha cresceu 1,6%, o Reino Unido, 2,6%, e a Unio Europeia, 1,3%.
Segundo estimativas do Fundo Monetrio Internacional, apesar de se situar como a stima
maior economia mundial, o PIB brasileiro encontra-se na posio 61 em termos per capita, posto
inferior ao de pases como Uruguai, Chile, Rssia e Argentina.
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PIB per capita preos correntes 2014
Luxemburgo
120.000
100.000
Estados Unidos
80.000
U$ bilhes
Reino Unido
60.000 Alemanha
40.000
Uruguai
Argentina
frica do Sul
Venezuela
Colombia
Russia
Chile
Mexico
Brasil
20.000
Paraguai
China
India
-
Fonte: FMI.
O valor do PIB per capita brasileiro recuou 0,7% em relao a 2013, passando a registrar o
valor de R$ 27.229,00, a preos correntes. Em dlares, o PIB per capita do Brasil em 2014 foi de
US$ 11,6 mil.
A perspectiva de crescimento da economia brasileira na primeira dcada dos anos 2000 atraiu
capitais globais, valorizando a moeda local e encarecendo os produtos da pauta de exportao para
o resto do mundo, o que criou dificuldades para o setor industrial exportador. Conforme o grfico
seguinte, a menor cotao do dlar comercial americano foi atingida em meados de 2011,
correspondente a R$ 1,53. A partir de ento, com alguns episdios de baixa, o cmbio tem
apresentado uma trajetria ascendente. O dlar comercial americano fechou 2014 cotado a R$ 2,66,
voltando ao nvel do primeiro semestre de 2005.
4,00
3,2758
3,50
3,00
2,6562
R$ 1,00
2,50
2,00
1,50
1,5345
1,00
jan-03 jan-04 jan-05 jan-06 jan-07 jan-08 jan-09 jan-10 jan-11 jan-12 jan-13 jan-14
18
Na poltica monetria, aps um perodo de relativa queda da taxa bsica de juros (Selic),
retomou-se uma poltica mais restritiva, visando evitar presses inflacionrias. Dessa forma, a taxa
Selic encerrou 2014 com tendncia de alta, no patamar de 11,75% a.a., superior aos 10% a.a. de
dezembro de 2013.
No obstante, a taxa de inflao acumulada medida pelo ndice de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA) foi de 6,41% a.a. em 2014, prxima taxa mxima estipulada pelo Conselho
Monetrio Nacional (CMN). Foi a taxa mais elevada nos ltimos dez anos, com exceo da taxa de
2011, que ficou exatamente em 6,5% a.a., limite mximo estabelecido pelo CMN.
A taxa de crescimento do emprego formal no exerccio de 2014 foi de 0,98%, com saldo
lquido de 397 mil pessoas contratadas. Os rendimentos mdios reais mensais efetivamente
recebidos pelos trabalhadores ao longo dos exerccios de 2009 a 2014, a preos de dezembro do
ltimo exerccio, registraram constante elevao na renda do trabalhador. O rendimento mdio real
recebido em dezembro de 2014 (R$ 2.705,63) foi superior ao verificado em dezembro de 2013
(R$ 2.650,75). A oferta de vagas em 2014 foi liderada pelos setores de servios e comrcio,
responsveis pela criao de aproximadamente 657 mil empregos formais, significativamente
inferior s vagas criadas nesses dois setores em 2013 (850 mil) e em 2012 (mais de 1 milho).
A despesa de consumo das famlias em 2014 cresceu 0,9%, inferior ao do ano anterior em que
o crescimento foi de 2,9%, influenciada pela elevao de 4,1%, em termos reais, da massa salarial
dos trabalhadores, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, e pela elevao, em termos
nominais, de 5,8% do saldo de operaes de crdito com recursos livres s famlias.
A taxa de poupana nacional bruta em relao ao PIB foi de 15,8% em 2014, inferior
verificada no ano anterior, de 17,0%. A taxa de investimento (capital fixo formao bruta)
registrada em 2014 foi de 19,7% do PIB, tambm inferior verificada em 2013, igual a 20,5%.
As exportaes brasileiras sofreram retrao de 7,0% em 2014. Os principais pases de
destino das exportaes brasileiras foram China, com US$ 40,6 bilhes, equivalentes a 18% do total
exportado, Estados Unidos, com US$ 27 bilhes (12,1% do total), Argentina, com US$ 14,3 bilhes
(6,3%) e Pases Baixos (Holanda), com US$ 13 bilhes (5,8%).
Considerada sob a tica do fator agregado, a venda dos produtos brasileiros no exterior sofreu
retrao, considerando-se a mdia diria, tanto para os produtos bsicos (-3,1%), quanto para os
manufaturados (-13,7%) e semimanufaturados (-4,8%).
No encerramento de 2014, a balana comercial apresentou dficit de US$ 3,96 bilhes. Em
2013, foi registrado supervit de US$ 2,6 bilhes, e em 2012 o supervit foi significativo, de US$
19,4 bilhes. A conta Transaes Correntes em 2014 resultou em dficit de US$ 91,3 bilhes,
devido ao dficit comercial e ao valor deficitrio de US$ 89,2 bilhes da rubrica Servios e
Rendas. O saldo da conta Transferncias Unilaterais Correntes (bens e rendas para consumo
corrente) foi de US$ 1,9 bilho. A Conta Capital registrou saldo superavitrio em 2014 de US$
1,2 bilho e a Conta Financeira foi responsvel por um supervit de US$ 98,5 bilhes. Obteve-se
no encerramento do Balano de Pagamentos supervit de US$ 10,8 bilhes. Em 2013, as transaes
com o exterior resultaram em dficit de US$ 6,0 bilhes.
O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu o montante de
US$ 374,0 bilhes em 2014, com variao negativa de 0,46% sobre o exerccio anterior. A dvida
externa lquida do governo federal e do Banco Central atingiu em 2014 o valor de R$ 875,4 bilhes,
correspondente a 15,8% do PIB.
19
A taxa de Risco-Pas, representada pelo indicador EMBI+, situou-se em 224 pontos ao final
de 2013. No fim de 2014, a crise cambial na Rssia gerou desconfiana entre investidores
internacionais, com o risco Brasil atingindo em 16 de dezembro o patamar de 318 pontos.
As operaes de crdito do sistema financeiro s pessoas fsicas e jurdicas, em 2014, com
recursos livres e direcionados, alcanaram o montante de R$ 3,02 trilhes, equivalente a 54,6% do
PIB. Registrou-se um aumento de 11,2% no total das operaes de crdito em 2014 com relao ao
ano anterior. Do total do montante de crdito contratado, 47,7% foram assinados com recursos
direcionados e 52,3% com recursos livres. Os recursos direcionados cresceram 18,6% e as
operaes com recursos livres tiveram um crescimento de 3,9% em 2014.
A Dvida Bruta do Governo Geral e a Dvida Lquida do Setor Pblico sofreram aumentos em
2014 e alcanaram, respectivamente, os montantes de R$ 3.252,5 bilhes e R$ 1.883,1 bilhes ao
final do exerccio, correspondendo a 58,9% e 34,1% em percentuais do PIB. Os juros nominais
tambm se elevaram de R$ 248,9 bilhes em 2013 (4,8% do PIB) para R$ 311,4 bilhes em 2014
(5,6% do PIB). A Carga Tributria Bruta atingiu R$ 1,84 trilho em 2014, ou 33,4% do PIB, contra
R$ 1,74 trilho em 2013, ou 33,7% do PIB.
Fonte: IBGE.
20
O comportamento mensal do IPCA em 2014, no geral, apresentou-se mais alto do que no ano
anterior. As taxas mensais do primeiro semestre foram superiores s de 2013, somente
apresentando-se inferiores no ltimo trimestre. Foi a segunda maior variao anual do ndice dos
ltimos dez anos, perdendo apenas para 2011, quando a taxa alcanou 6,50%, ligeiramente superior
verificada no encerramento de 2014.
O grupo Alimentao e Bebidas, que abrange 24,86% do oramento das famlias, embora no
tenha liderado as maiores variaes entre os grupos (ficou em quarto lugar, com 8,03% em 2014),
teve o maior impacto no ndice apurado, com 1,97 p.p., correspondendo a 30,7% da elevao do
IPCA.
Entre os alimentos adquiridos para consumo em casa, o maior impacto no ndice em 2014,
entre os produtos considerados individualmente, foi o das carnes, com 0,55 p.p., e 22,2% de
variao. No grupo alimentos consumidos fora de casa, o item refeio (fora de casa) teve
impacto de 0,5 p.p., com variao de 9,96%. Alguns produtos, entretanto, sofreram reduo
significativa em seus preos, como a farinha de mandioca (-31,48%) e o feijo-mulatinho (-
21,92%).
A maior variao entre os grupos foi o de Habitao, com 8,8% de variao, e 1,27 p.p. de
impacto no ndice. Dentro desse grupo, o item energia eltrica sobressaiu-se, com elevao de
17,06% na mdia dos estados. O impacto do grupo Alimentao e Bebidas somado ao de Habitao
resultou em 3,24 p.p., e correspondeu a 51% do IPCA em 2014.
A segunda maior variao entre os grupos foi o de Educao, com 8,45% de elevao. Nesse
grupo, o item Cursos Regulares subiu 8,87%, enquanto Cursos Diversos subiu 8,09%.
O grupo Despesas Pessoais veio a seguir dentro do IPCA, com 8,31% de variao. O
subgrupo Empregados Domsticos sofreu variao de 10,54%.
A inflao dos produtos com preos livres atingiu 6,72% no encerramento de 2014, 7,29% em
2013, 6,56% em 2012 e 6,63% em 2011, e a dos preos monitorados atingiu 5,32% em 2014, 1,54%
em 2013, 3,65% em 2012 e 6,20% em 2011. A defasagem entre preos livres, formados pelo
mercado, e os monitorados, administrados pelo governo, teve sensvel reduo entre 2013 (7,29%
dos preos livres comparados a 1,54% dos preos monitorados) e 2014 (6,72% dos preos livres
comparados a 5,32% dos preos monitorados).
IPCA Variao dos valores dos produtos com preos livres e com preos monitorados 2014
%
Preos livres
Monitorados3
2014 Geral Comercializveis1 No Comercializveis2
Peso: 24,51
Peso: 75,49 Peso: 36,19 Peso: 39,30
Janeiro 6,65 5,64 7,56 2,15
Fevereiro 6,28 5,25 7,19 3,71
Maro 6,99 5,71 8,09 3,42
Abril 7,04 6,16 7,79 3,79
Maio 7,07 6,67 7,42 4,08
Junho 7,31 6,94 7,63 3,94
Julho 7,07 7,11 7,04 4,63
Agosto 6,95 6,81 7,07 5,07
Setembro 7,17 6,86 7,46 5,32
Outubro 6,88 6,25 7,47 5,57
Novembro 6,76 6,02 7,45 5,83
Dezembro 6,72 5,95 7,43 5,32
Fonte: IBGE.
21
(1) Alimentos industrializados e semi-elaborados, artigos de limpeza, higiene e beleza, mobilirio, utenslios domsticos, equipamentos
eletro-eletrnicos, aquisio de veculos, lcool combustvel, cama/mesa/banho, fumo e bebidas, vesturio e material escolar.
(2) Produtos in natura, alimentao fora do domiclio, aluguel, habitao-despesas operacionais, veculos-seguro/reparos/lavagem
/estacionamento, recreao e cultura, matrcula e mensalidade escolar, livros didticos, servios mdicos e servios pessoais.
(3) Servios pblicos e residenciais, transporte pblico, gasolina e leo diesel, plano de sade, produtos farmacuticos, pedgio,
licenciamento.
Variao % em doze meses.
O ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), que abrange itens de consumo das
famlias que recebem at seis salrios mnimos, apresentou variao de 6,23% em 2014, superior
aos 5,56% verificados em 2013. O grupo Alimentao e Bebidas, com variao de 7,80% em 2014,
ligeiramente inferior aos 8,03% registrados em 2013, foi o de maior impacto do ndice, com 2,34
p.p., ou 37,6% do INPC. O grupo Habitao, embora com variao de 8,82% em 2014, superior ao
de Alimentao e Bebidas, causou menor impacto positivo no ndice, com 1,47 p.p. de efeito. Os
grupos Despesas Pessoais e Educao tambm registraram variaes elevadas em 2014, iguais a
7,45% e 8,60%, mas com impactos inferiores, de 0,55 p.p. e 0,25 p.p., respectivamente.
O ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), que registra diversas alteraes
de preos de matrias-primas, bens e servios, registrou variao em 2014 de 3,78%, inferior
verificada em 2013, igual a 5,52%. A variao em 2014 do IPA (ndice de Preos ao Produtor
Amplo), que corresponde a 60% do IGP-DI, foi de 2,15%. O IPC (ndice de Preos ao
Consumidor), responsvel por 30% do IGP-DI, registrou elevao de 6,87% em 2014. O ndice
Nacional de Construo Civil (INCC), que responde por 10% do IGP-DI, teve variao de 6,95%
em 2014.
Taxas de Inflao acumuladas no ano 2013 e 2014
ndice/Entidade Critrio 2013 2014
IPCA/IBGE Famlias 1 a 40 s.m. 5,91% a.a. 6,41% a.a.
INPC/IBGE Famlias 1 a 6 s.m. 5,56% a.a. 6,23% a.a.
IGP-DI/FGV Famlias 1 a 33 s.m. 5,52% a.a. 3,78% a.a.
Fontes: IBGE e FGV.
Nota: s.m. = salrios-mnimos.
A variao mensal dos ndices de preos no exerccio de 2014 est demonstrada adiante.
22
Fonte: Ipeadata.
Fonte: IBGE.
23
Rendimento Mdio Real Mensal 2009 a 2014
R$
2.700,0
2.600,0
2.500,0 2014
2.400,0 2013
2.300,0
2012
2.200,0
2.100,0 2011
2.000,0 2010
1.900,0
2009
1.800,0
1.700,0
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
Fonte: IBGE.
Segundo dados do Caged, o saldo do registro dos trabalhadores contratados com carteira
assinada nos doze meses encerrados em dezembro de 2014 foi de 397 mil pessoas, um crescimento
de 0,98% em relao ao total de trabalhadores empregados em 2013. Essa taxa de crescimento,
porm, a menor dos ltimos onze anos, conforme demonstrado no grfico seguinte.
Fonte: Caged.
7,6
6,0
5,7
5,0
4,0 3,9
3,1
3,1
2,7
1,8
1,2
3,7 3,7 4,0 4,1 4,2 4,5 4,7 4,7 5,1 5,3 5,4 5,51 5,52
0,1
-0,2
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
PIB - em valores de 2014 Taxas Reais de C rescimento - em %
Fonte: IBGE.
Nota: PIB em valores constantes de 2014.
O valor do PIB per capita recuou, em termos reais, 0,7% em relao a 2013, segundo
estimativas populacionais do IBGE, passando a registrar o valor de R$ 27.229,00, em valores
correntes. Em dlares, o PIB per capita registrou o valor de US$ 11,6 mil.
25
PIB per capita - paridade do poder de compra 1990 a 2014
US$ milhares
12
11
10
9
8
7
6
5
4
Fonte: IBGE.
Na comparao com os outros dezenove pases que compem o G20, o Brasil superou apenas
a Itlia, cuja economia recuou 0,4%, e o Japo, com crescimento nulo. No grupo dos Brics (Brasil,
Rssia, ndia, China e frica do Sul), que rene as maiores economias emergentes do mundo, o PIB
do Brasil ficou abaixo do indicador da China (7,4%) e da ndia (7,2%). A projeo de crescimento
do PIB da Rssia de 0,3%. Na Europa, a Alemanha cresceu 1,6%, o Reino Unido, 2,6%, e a Unio
Europeia registrou crescimento de 1,3%, considerando o conjunto dos pases que adotam o euro e
outras moedas.
Em 2014, o valor do PIB no Brasil, de R$ 5.521,3 bilhes, deve-se ao valor adicionado a
preos bsicos, no montante de R$ 4.718,9 bilhes, e ao valor dos impostos sobre produtos menos
subsdios, de R$ 802,4 bilhes.
Em relao aos subsetores do PIB, o da Extrativa Mineral apresentou desempenho
excepcional (8,7%), em funo no apenas do aumento na extrao de petrleo e gs natural, como
tambm em razo da variao positiva do setor de extrao de minrios ferrosos. O grupo de
Servios refletiu o bom desempenho dos setores de Servios de Informao (4,6%), Atividades
Imobilirias (3,3%), e Transporte, Armazenagem e Correio (2,0%). No setor da Agropecuria, com
desempenho de 0,40%, verificou-se crescimento de produo nas culturas de algodo (26,0%),
mandioca (8,8%), trigo (8,0%), soja (5,8%), arroz (3,3%), e fumo (0,7%). O setor de Comrcio teve
perdas de 1,8%. O setor de Construo Civil tambm registrou nvel de atividade inferior ao do ano
anterior, com 2,6% negativos. A atividade de Produo e Distribuio de Eletricidade, Gs, gua,
Esgoto e Limpeza Urbana registrou baixo desempenho (-2,6%) em 2014, influenciado pelo
funcionamento das termeltricas para gerao de energia. A Indstria de Transformao teve o pior
desempenho entre todos os subsetores (-3,8%), causado, principalmente, pela reduo das
encomendas da indstria de veculos e da fabricao de mquinas e equipamentos.
26
PIB e Subsetores 2014
%
8,70%
4,60%
3,30%
2,00%
Fonte: IBGE.
8,7
7,0 5,3
3,6 2,9 4,6 2,8
2,9
2,5 1,8 3,3 2,0
1,9 1,9 2,0 2,9 1,7 0,6 2,3 2,1 2,3
0,4 1,4 1,3 1,0 0,5 0,4 0,5 1,7 0,7
0,5 0,1 1,3 1,0
0,1
-1,1 -0,8
-2,3 -2,5 -1,2 -1,8
-2,8
-3,8 -2,6 -2,6
Fonte: IBGE.
A despesa de consumo das famlias em 2014 cresceu 0,9%, inferior ao do ano anterior em que
o crescimento foi de 2,9%, influenciada pela elevao de 4,1%, em termos reais, da massa salarial
dos trabalhadores, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, e pela elevao, em termos
nominais, de 5,8% do saldo de operaes de crdito com recursos livres s famlias. Em termos
reais, portanto, verificou-se queda no saldo das operaes de crdito s famlias. A despesa do
consumo da administrao pblica ao longo de 2014 aumentou 1,3%, inferior ao ano de 2013,
quando foi registrado crescimento de 2,2%.
A Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF), que em 2013 registrou crescimento de 6,1%, no
exerccio de 2014 teve queda de 4,4%, em funo, principalmente, da reduo da produo interna
de mquinas e equipamentos (33,1% da FBCF e queda de 9,5%), da importao de bens de capital,
e ainda em decorrncia do baixo desempenho do setor da construo civil (52,6% de participao e
queda de 3,3%). As exportaes recuaram 1,1%, sendo que a maior retrao ocorreu na indstria
automotiva, inclusive de nibus e caminhes, e tambm em embarcaes e estruturas flutuantes,
lcool e outros biocombustveis. As importaes tiveram queda de 1,0%, e ocorreu principalmente
em virtude da menor aquisio de mquinas e equipamentos, indstria automotiva, inclusos peas e
acessrios, e ainda gasolina automotiva.
Em valores absolutos, a despesa de consumo das famlias foi de R$ 3,45 bilhes, a de
consumo do governo, de R$ 1,1 bilho, a FBCF, de R$ 1,0 bilho, exportaes e importaes de
bens e servios geraram resultado de R$ 635,9 milhes e R$ 788,1 milhes, respectivamente. A
variao de estoques registrou R$ 18,6 milhes.
28
PIB - Componentes da Demanda Taxa acumulada ao longo de cada ano 2010 a 2014
%
35,8
35,0
25,0
21,3
15,0
11,5
9,7
8,4
7,5 6,9 6,3
4,1 4,2 4,7 4,5
5,0 2,7 3,2 3,3 2,5
2,3 2,3 1,9 1,9 1,3
1,0 0,9 0,5 0,2
0,1
-1,1 -1,0
-5,0
-4,0 -4,4
-15,0
PIB Cons. Cons. FBCF Exportao Importao
Famlias Adm. Pblica Bens e Servios Bens e Servios
2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: IBGE.
Nota: dados preliminares 4 Trimestre de 2014. Dados dos anos anteriores a 2014 no consideram correes da metodologia feita pelo IBGE.
29
Fonte: IBGE.
31
O grfico a seguir apresenta a evoluo histrica da CTB no Brasil desde 1900. Uma curva
representa os valores reais observados e a outra, a tendncia obtida por meio do filtro Hodrick-
Prescott.
O perodo inicial apresenta oscilaes com tendncia estvel, na faixa dos 12%. O perodo
seguinte corresponde Primeira Guerra Mundial, onde se observa tendncia de queda na CTB,
chegando a 8% em 1918. Passada essa fase, a CTB apresenta tendncia crescente por quatro
dcadas, chegando a quase 19% em 1958. O perodo que vai at 1963 de crise, com consequente
queda na CTB. A partir de 1964, ocorre um rpido crescimento em decorrncia da relativa
estabilizao monetria e da reforma tributria de 1967. Aps os choques dos preos do petrleo, a
CTB apresenta tendncia constante, apesar da existncia de fortes oscilaes no perodo
hiperinflacionrio. Aps a estabilizao da moeda com o Plano Real e em funo das alteraes
feitas na Constituio de 1988, houve outro perodo de rpido crescimento na CTB at 2008,
quando atingiu quase 35%. A crise de 2009 fez a CTB recuar para menos de 34%, mantendo-se
nesse patamar desde ento.
O crescimento da CTB nos perodos sem crise parece ser decorrente de trs fatores principais:
(i) maior sofisticao da produo interna, gerando produtos com maior incidncia de impostos; (ii)
melhoria no sistema de arrecadao; (iii) aumento de alquotas e da base tributria, particularmente
em funo da reforma tributria de 1967 e da Constituio de 1988.
Como esses trs fatores no apresentam grandes oportunidades de evoluo, o cenrio de
estabilizao da CTB, se a crise econmica for resolvida em curto espao de tempo, ou de queda, se
a crise se prolongar, como ocorrido nos perodos de 1914 a 1918 e de 1959 a 1963.
Evoluo da Carga Tributria Bruta (em % do PIB) CTB observada e tendncia 1900 a 2014
Fonte: Ipeadata.
32
2.2 Poltica Macroeconmica
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: IBGE.
Com base no grfico apresentado a seguir, pode-se observar que a partir de agosto de 2011 a
taxa de juros utilizada pelo Bacen como instrumento de controle da taxa de inflao rompeu a
tendncia de alta iniciada em 2010, e o Banco passou a implementar uma poltica monetria
expansionista at fevereiro de 2013. A partir da, a Autoridade Monetria mostra uma nova
tendncia de alta, indicando que utiliza uma poltica monetria mais restritiva. Os efeitos da poltica
monetria sobre o comportamento dos preos da economia no so imediatos, de forma que o pas
mais uma vez apresentou a taxa de inflao medida pelo IPCA bem mais prxima do limite superior
de 6,50% a.a. do que do centro da meta de 4,50% a.a.
1,6000
1,4000
1,2000
1,0000
0,8000
0,6000
0,4000
0,2000
0,0000
2006.09
2007.09
2008.09
2009.09
2010.01
2010.09
2011.01
2012.01
2013.01
2014.01
2006.01
2006.05
2007.01
2007.05
2008.01
2008.05
2009.01
2009.05
2010.05
2011.05
2011.09
2012.05
2012.09
2013.05
2013.09
2014.05
2014.09
Fonte: Ipea.
A variao mensal dos preos monitorados ou administrados pelo setor pblico que fazem
parte do IPCA mostra, com base no grfico apresentado a seguir, que a poltica de represso de
preos administrados resulta mais cedo ou mais tarde numa abrupta elevao dos mesmos. Esse
realinhamento dos preos administrados com as condies de mercado poderia ocorrer suavemente
ao longo do tempo, mas acaba resultando num choque adverso na economia. Isso explica em parte a
34
ineficcia da poltica monetria, pois, mesmo com a elevao da taxa bsica de juros, a taxa de
inflao continua numa tendncia de alta, visto que a poltica monetria no afeta os preos
administrados.
Pode-se observar que os preos administrados geralmente so represados antes das eleies e
logo depois so reajustados. Aps as eleies presidenciais de 2010, os preos foram reajustados
com forte elevao em maro (1,05%) e abril de 2011 (1,29%). No perodo pr-eleitoral de 2013,
observou-se queda na variao dos preos administrados em janeiro (- 0,22%), fevereiro (- 1,11%) e
em julho (- 0,27%). Logo aps as eleies presidenciais de 2014, observa-se um aumento de 0,72%
em novembro.
1,50
1,00
0,50
0,00
2008.05
2012.01
2014.09
2006.01
2006.05
2006.09
2007.01
2007.05
2007.09
2008.01
2008.09
2009.01
2009.05
2009.09
2010.01
2010.05
2010.09
2011.01
2011.05
2011.09
2012.05
2012.09
2013.01
2013.05
2013.09
2014.01
2014.05
-0,50
-1,00
-1,50
Fonte: Bacen.
Base Monetria
Durante o ano de 2014, a Base Monetria aumentou cerca de R$ 14.019 milhes, o que
representou uma expanso de 5,62% em relao ao saldo de dezembro de 2013, resultado do
aumento de R$ 16.802 milhes no montante de papel moeda emitido e da reduo de R$ 2.782
milhes nas reservas bancrias.
A tabela seguinte mostra os fatores que condicionaram referida variao, com destaque para:
i) as expanses proporcionadas pelos depsitos nas instituies financeiras, no montante de R$
56.163 milhes; ii) a contrao monetria ocasionada pelas operaes com ttulos pblicos federais,
no valor de R$ 48.879 milhes, as quais incluem os ajustes de liquidez efetuados pelo Bacen no
mercado monetrio via operaes compromissadas.
35
Nota: (+) Expanso da Base Monetria / (-) retrao da Base Monetria.
55
54
53
52
51
50
49
48
2012 2013 2014
36
Evoluo das Operaes de Crdito do Sistema Financeiro ao Setor Pblico e Privado 2012 a 2014
R$ milhes
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
jul/12
jul/13
jul/14
fev/12
mar/12
ago/12
set/12
ago/13
set/13
ago/14
set/14
jan/12
mai/12
jun/12
out/12
fev/13
nov/12
jun/14
dez/12
mar/13
mai/13
jun/13
out/13
fev/14
nov/13
dez/13
mar/14
mai/14
out/14
nov/14
dez/14
abr/12
jan/13
jan/14
abr/13
abr/14
Crdito ao setor privado Crdito aos setores pblico e privado
Fonte: Bacen.
37
ativos em R$ 89,3 bilhes, a DCL ampliou-se em R$ 232,4 bilhes, totalizando R$ 1.352,5 bilhes
ao final de 2014.
Este tpico contm cinco anlises. A primeira examina a DBGG e a segunda, as variaes da
DLSP entre 2013 e 2014, com seus respectivos fatores condicionantes. A terceira trata da evoluo
da taxa Selic e da taxa implcita (mdia das taxas de juros incidentes sobre passivos e ativos) da
DLSP. A quarta comenta o Plano Anual de Financiamento (PAF) da Dvida Pblica Federal para
2014 e o Relatrio Anual da Dvida (RAD) Pblica Federal para o mesmo exerccio. Por fim, a
quinta examina o Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida do RGF.
As informaes utilizadas foram coletadas: nas Notas para a Imprensa de Poltica Fiscal e de
Poltica Monetria e nas Demonstraes Financeiras do Bacen e do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para vrios exerccios; no PAF para 2014 e no
RAD de 2014, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); no RGF, publicado em conjunto pela
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e pela STN; assim como nos Acrdos 825/2015,
338/2015, 2.378/2014, 2.153/2014, todos prolatados pelo plenrio do TCU, e nos documentos do
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).
Impacto das Alteraes Metodolgicas nas Dvidas Interna e Bruta do Governo Geral
R$ milhes
Item 2012 % PIB 2013 % PIB 2014 % PIB
Dvida Bruta do Governo Geral DBGG (1) 2.966.578 62,94 3.177.361 61,61 3.560.826 64,49
Dvida Interna (1) 2.837.518 60,20 3.027.702 58,70 3.371.532 61,06
Ttulos na Carteira do Bacen (A) 906.627 19,24 958.098 18,58 1.117.440 20,24
Operaes Compromissadas do Bacen (B) 523.995 11,12 528.734 10,25 809.063 14,65
Ttulos Livres na Carteira do Bacen (C = A - B) 382.632 8,12 429.365 8,32 308.378 5,59
Dvida Bruta do Governo Geral DBGG (2) 2.583.946 54,82 2.747.997 53,28 3.252.449 58,91
Dvida Interna (2) 2.454.886 52,09 2.598.338 50,38 3.063.154 55,48
Produto Interno Bruto 4.713.096 5.157.569 5.521.256
Fonte: Bacen.
(1) Antes e (2) Depois da alterao metodolgica.
38
Evoluo dos Ativos do Governo Geral
R$ milhes
Descrio 2007 % 2014 % Variao p.p.
Recursos do FAT 138.392 23,4 231.581 11,7 93.189 -11,7
Instrumentos Hbridos 7.504 1,3 57.748 2,9 50.244 1,7
Crdito junto ao BNDES 6.645 1,1 487.862 24,7 481.217 23,6
Aplicaes Governo Federal 59.175 10,0 143.461 7,3 84.286 -2,7
Crdito Externo Lquido Bacen 319.216 54,0 981.979 49,7 662.763 -4,3
Aplicaes Governos Estaduais 28.050 4,7 55.191 2,8 27.141 -2,0
Crditos Estatais Federais 24.217 4,1 6.652 0,3 (17.565) -3,8
Depsitos vista 8.267 1,4 12.075 0,6 3.808 -0,8
Total 591.466 100,0 1.976.549 100,0 1.385.083 0,0
Fonte: Bacen.
40
NFSP 108.912 2,31 157.550 3,05 343.916 6,23
Primrio -104.951 -2,23 -91.306 -1,77 32.536 0,59
Juros nominais 213.863 4,54 248.856 4,83 311.380 5,64
Ajuste Cambial -56.560 -1,20 -95.923 -1,86 -96.075 -1,74
Dvida Interna indexada ao cmbio -3.171 -0,07 -4.643 -0,09 -2.835 -0,05
Dvida Externa metodolgico -53.389 -1,13 -91.280 -1,77 -93.239 -1,69
Dvida Externa outros ajustes -5.011 -0,11 17.600 0,34 12.481 0,23
Reconhecimento de Dvidas -5.805 -0,12 -2.427 -0,05 -3.511 -0,06
Privatizaes 0 0,00 -547 -0,01 0 0,00
Efeito crescimento PIB dvida -2,48 -2,83 -2,08
PIB 4.713.096 5.157.569 5.521.256
Fonte: Bacen.
Fonte: Bacen.
Evoluo da Taxa Selic (%), da Taxa Implcita da DLSP (%) e dos Juros Nominais (% do PIB)
Fonte: Bacen.
Pela programao do PAF, o estoque ocorrido ao final de 2013, de R$ 2.122,8 bilhes, deveria
crescer em 2014 para um intervalo entre R$ 2.170 bilhes e R$ 2.320 bilhes. Os resultados
apresentados a seguir demonstram que a DPF cresceu R$ 173,1 bilhes, alcanando R$ 2.295,9
bilhes, prximo da banda superior da previso do PAF 2014. O percentual vincendo em doze
meses permaneceu em 24,8%, tambm dentro do limite previsto (21% a 25%).
42
Dvida Pblica Federal 2006 a 2014
Indicadores DPF 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 PAF 2014
Estoque em R$ bilhes 1.237,0 1.333,8 1.397,3 1.497,4 1.694,0 1866,4 2.008,0 2.122,8 2.295,9 2.170/2.320
Prazo mdio (meses) 35,5 39,2 42,0 42,4 42,0 42,0 48,0 50,4 52,8 51,6/54,0
% vencimento/12 meses 32,4 28,2 25,4 23,6 23,9 25,4 24,4 24,8 24,0 21,0/25,0
Composio da DPF
Prefixado (%) 31,9 35,1 29,9 32,2 36,6 37,2 40,0 42,0 41,6 40 - 44
ndice de preos (%) 19,9 24,1 26,6 26,7 26,6 28,3 33,9 34,5 34,9 33 - 37
Selic (%) 33,4 30,7 32,4 33,4 30,8 30,1 21,7 19,1 18,7 14 - 19
Cmbio (%) 12,7 8,2 9,7 6,6 5,1 4,4 4,4 4,3 4,9 3- 5
TR e outros (%) 2 1,9 1,4 1,1 0,8 - - - - -
Fontes: Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Federal 2014 e Relatrio Anual da Dvida Pblica 2014.
43
Relatrio de Gesto Fiscal da Unio Janeiro a Dezembro de 2013 e Quadrimestres de 2014
Detalhamento do Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida
R$ milhes
Especificao 2013 1QD2014 Var. % 2QD2014 Var. % 3QD2014 Var. %
Dvida Consolidada - DC (I) 3.130.873 3.074.047 -1,82 3.244.360 5,54 3.452.539 6,42
Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional 3.067.042 3.023.713 -1,41 3.141.546 3,90 3.395.698 8,09
Dvida Mobil do TN Interna (mercado) 2.044.085 1.976.248 -3,32 2.089.753 5,74 2.198.688 5,21
(-) Aplicaes em Ttulos Pblicos -30.987 -33.969 9,63 -37.002 8,93 -35.492 -4,08
Dvida Mobil do TN Interna (cart BC) 956.646 986.575 3,13 991.915 0,54 1.118.645 12,78
Dvida Securitizada 11.205 10.974 -2,07 10.593 -3,47 10.348 -2,31
Dvida Mobiliria Externa 86.092 83.886 -2,56 86.287 2,86 103.509 19,96
Operaes de Equaliz Cambial1 9.901 13 -99,87 51.224 402.095,41 0 -100,00
Dvida Contratual 39.735 41.462 4,35 42.141 1,64 43.828 4,00
Precatrios posteriores a 5/5/2000 93 2.887 3.004,82 3.830 32,67 85 -97,78
Dv Assumida pela Unio (Lei 8.727/93) 4.159 3.485 -16,20 3.104 -10,95 8.713 180,72
Pass reconh insuf crd/recursos 9.943 2.487 -74,99 2.516 -3.455 4.215 -222,0
DEDUES (II) 2.010.786 1.961.293 -2,46 1.983.824 1,15 2.100.063 5,86
Ativo Disponvel 657.158 569.586 -13,33 563.105 -1,14 603.540 7,18
Depsitos do TN no BCB 652.408 541.897 -16,94 550.079 1,51 602.683 9,56
Depsitos vista 570 711 24,73 658 -7,40 454 -31,01
Arrecadao a Recolher 4.180 26.978 545,5 12.368 -54,16 402 -96,75
Haveres Financeiros 1.387.236 1.433.543 3,34 1.468.790 2,46 1.534.972 4,51
Aplicaes Financeiras 426.983 468.620 9,75 462.839 -1,23 483.708 4,51
Dispon do FAT no BNDES e Sist Banc 186.988 198.449 6,13 195.685 -1,39 202.481 3,47
Aplic Fundos Divs ao Setor Priv* 239.995 270.171 12,57 267.154 -1,12 281.227 5,27
Reneg de Dv de Entes da Federao 523.749 528.353 0,88 530.652 0,44 536.665 1,13
Dv Est/Mun:Lei 9496/97/MP2185/01 481.114 488.371 1,51 491.625 0,67 497.454 1,19
Crditos da Lei 8.727/93 15.088 13.949 -7,55 13.070 -6,30 12.810 -1,99
Dv Ext Ren (Aviso MF n 30 e outros) 5.208 4.900 -5,90 4.854 -0,95 5.245 8,06
Demais(Roy, crds CEF ced Unio/out) 22.339 21.133 -5,40 21.104 -0,13 21.156 0,25
Demais Ativos Financeiros 436.504 436.570 0,01 475.298 8,87 514.599 8,27
(-) Restos a Pagar Processados** -33.608 -41.836 24,48 -48.071 14,90 -38.449 -20,02
Dvida Consolidada Lquida - DCL (III) = (I - II) 1.120.087 1.112.754 -0,65 1.260.537 13,28 1.352.476 7,29
Receita Corrente Lquida - RCL 656.094 678.292 3,38 676.656 -0,24 641.578 -5,18
% da DC sobre a RCL 477,20% 453,20% -5,03 479,47% 5,80 538,13% 12,23
% da DCL sobre a RCL 170,72% 164,05% -3,91 186,29% 13,55 210,80% 13,16
Fontes: Relatrios de Gesto Fiscal do Poder Executivo Federal.
Entre as razes pelas quais esses passivos devem ser registrados na DLSP, podem-se
mencionar: (i) a existncia de financiamento concedido Unio; (ii) os montantes j so devidos
pela Unio; e (iii) os valores esto registrados nos ativos do Banco do Brasil, do BNDES e do
FGTS.
Entre outras providncias, por meio da deciso originria, determinou-se ao Bacen que:
9.1.2. registre no rol de passivos da Unio na Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP):
44
9.1.2.1. os valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil relativos aos itens Tesouro Nacional
Equalizao de Taxas Safra Agrcola e Ttulo e Crditos a Receber Tesouro Nacional, inscritos na
contabilidade da referida instituio financeira;
9.1.2.2. os valores referentes ao montante da equalizao de taxa de juros devido pela Unio ao BNDES
no mbito do Programa de Sustentao do Investimento (PSI);
9.1.2.3. os valores referentes ao passivo da Unio junto ao FGTS, registrado em razo do que estabelece a
Lei Complementar 110/2001, Resoluo CCFGTS 547/2008 e ao Programa Minha Casa Minha Vida;
A omisso dos passivos da Unio decorrentes de atrasos nos repasses de recursos federais
impactaram as contas da dvida pblica em cerca de R$ 40 bilhes no exerccio de 2014, conforme
a tabela seguinte, extrada do TC 021.643/2014-8.
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IRREGULARIDADE
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), bem
como dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art.
1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso do registro de passivos da
Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da dvida pblica de
2014.
46
O MDS e a Caixa assinaram contrato que prev que os recursos necessrios ao pagamento dos
benefcios devem ser repassados ao agente financeiro, Caixa, que os depositar em conta de
suprimento de fundos. O mesmo contrato prev a possibilidade de a Caixa suspender os pagamentos
do Programa Bolsa Famlia em caso de insuficincia de recursos na conta de suprimento para o
pagamento dos benefcios ou assegurar, por seus meios, caso tenha recursos, esses pagamentos, com
direito ao recebimento, da Unio, dos encargos financeiros devidos na operao.
No curso do TC 021.643/2014-8, apurou-se que em 2013 e 2014 houve vrias ocasies em
que a Unio, por intermdio do MDS, no repassou os recursos Caixa de maneira tempestiva e
suficiente, tendo a Caixa utilizado recursos prprios para pagamento aos beneficirios do programa.
Isso fez com que a conta de suprimento de fundos, que registra os montantes repassados pela Unio
Caixa e o pagamento do benefcio pela Caixa, apresentasse saldo negativo em diversos momentos.
Essa operao de adiantamento de recursos Unio pela Caixa enquadra-se, conforme apurado, no
conceito de operao de crdito estabelecido no art. 29, inciso III, da LRF.
No mbito do referido processo, apurou-se, ainda, que a existncia de saldos negativos na
conta suprimento de fundos estava relacionada a atrasos no repasse de recursos pela STN ao MDS,
no sendo devida a atrasos da remessa dos recursos Caixa pelo MDS. Nesse caso, o voto condutor
do Acrdo 825/2015-Plenrio enquadra a referida operao de crdito entre a Unio e a Caixa
como de natureza extra oramentria, mais precisamente como uma operao de crdito por
antecipao da receita oramentria prevista no art. 38 da LRF, j que tal operao no teve como
objetivo autorizar novos gastos, mas atender a insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro.
Assim, nas operaes junto Caixa relacionadas ao Bolsa Famlia, a Unio deixou de
observar:
a necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art. 32,
1, inciso I, da LRF);
a proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal
e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art.
36, caput, da LRF);
a vedao quanto realizao de operao de crdito por antecipao de receita no
ltimo ano de mandato do Presidente (art. 38, inciso IV, alnea b, da LRF).
Segundo o disposto na Lei 7.998/1990, o Seguro Desemprego e o Abono Salarial devem ser
custeados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), vinculado ao Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE), e possuem como fonte de financiamento os recursos arrecadados por meio do PIS
e do Pasep. O repasse dos recursos ao FAT responsabilidade da STN.
O art. 15 da Lei 7.998/1990 determina que o pagamento das despesas relativas a esses
benefcios deve ser realizado por meio de bancos oficiais federais, que no caso a Caixa. Ressalte-
se que contratos assinados entre o MTE e a Caixa preveem que os recursos necessrios ao
pagamento do Seguro Desemprego e do Abono Salarial devem ser repassados ao agente financeiro,
Caixa, para que este os deposite em contas de suprimento de fundos. Ambos os contratos preveem a
possibilidade de suspenso dos pagamentos aos beneficirios em caso de insuficincia de repasses
da Unio a Caixa, ou, caso a Caixa disponha de recursos, da utilizao de recursos prprios para
efetivao dos pagamentos, sendo devidos pela Unio os custos financeiros decorrentes da
operao.
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De acordo com o TC 021.643/2014-8, entre agosto de 2013 e novembro de 2014, o saldo da
conta de suprimento do Seguro Desemprego ficou negativa em quinze dos dezesseis meses
analisados, e a conta de suprimento relativa ao Abono Salarial ficou negativa em onze dos dezesseis
meses em questo. Dessa forma, a Caixa utilizou recursos prprios para realizar o pagamento desses
benefcios. Mais uma vez, a Unio realizou operao de crdito, e mais especificamente, uma
operao de crdito por antecipao de receita destinada a atender insuficincia de caixa (art. 38 da
LRF), uma vez que no foi realizada com o objetivo de iniciar novos gastos oramentrios.
Assim, nas operaes junto Caixa relacionadas ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial,
a Unio deixou de observar:
a necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art. 32,
1, inciso I, da LRF);
a proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal
e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art.
36, caput, da LRF);
a vedao quanto realizao de operao de crdito por antecipao de receita no
ltimo ano de mandato do Presidente (art. 38, inciso IV, alnea b, da LRF).
48
condies para a concesso da subveno econmica citada, entre elas, a definio da metodologia
para o pagamento da equalizao da taxa de juros.
O Ministrio da Fazenda editou a Portaria-MF 37/2010, autorizando o pagamento de
equalizao de encargos financeiros sobre os saldos mdios dirios de financiamentos concedidos
pelo BNDES, com recursos prprios. Em 2011, a Portaria 87 do MF definiu que o BNDES deveria
apresentar semestralmente STN, a cada pedido de equalizao, os valores das equalizaes e os
saldos mdios dirios das aplicaes referentes aos perodos de 1 de janeiro a 30 e junho e de 1 de
julho a 31 de dezembro de cada ano. Os valores apurados no ltimo dia de cada perodo sero
atualizados at a data do efetivo pagamento pelo Tesouro, e os pagamentos podem ser prorrogados
de acordo com as disponibilidades oramentrias e financeiras do Tesouro Nacional.
A partir da Portaria-MF 122, de 10/4/2012, do Ministrio da Fazenda, os pagamentos das
equalizaes pelo Tesouro ao BNDES relativas aos saldos mdios dirios das aplicaes em
operaes de financiamento, contratadas a partir de 16/4/2012, sero devidos aps decorridos 24
meses do trmino de cada semestre de apurao. Mantm-se a previso de atualizao dos valores
devidos desde o ltimo dia do semestre de apurao at a data do efetivo pagamento pelo Tesouro
Nacional, assim como a possibilidade de prorrogao, conforme as disponibilidades do Tesouro.
O TCU, no relatrio referente ao TC 021.643/2014-8, concluiu que, como a Portaria-MF
122/2012 estabeleceu o prazo de 24 meses para o pagamento da citada dvida, restou evidenciada a
realizao de operao de financiamento entre o BNDES e o Tesouro Nacional, que assumiu
compromisso financeiro junto instituio financeira, tendo em vista que se comprometeu a pagar
ao BNDES uma despesa de natureza oramentria, qual seja: despesa corrente com subveno
econmica, sob a modalidade de equalizao de taxa de juros.
De acordo com o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, tambm configurou-se operao de
crdito entre a Unio e o BNDES quando da edio da Portaria-MF 357/2012, e da Portaria-MF
29/2014, as quais apresentavam dispositivos relacionados possibilidade de prorrogao dos
pagamentos das equalizaes, de acordo com as disponibilidades do Tesouro; e definio de que
os valores apurados das equalizaes a partir de 16/4/ 2012, relativos s operaes contratadas pelo
BNDES, sero devidos aps decorridos 24 meses do trmino de cada semestre de apurao e
atualizados pelo Tesouro Nacional desde a data de apurao at a data do efetivo pagamento.
No caso das operaes junto ao BNDES, a Unio deixou de observar:
A necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art.
32, 1, inciso I, da LRF);
A necessidade da incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos
provenientes da operao (art. 32, 1, inciso II, da LRF, c/c o art. 3, caput, da Lei
4.320/1964);
A proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira
estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo
(art. 36, caput, da LRF).
***
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
49
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da dvida pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento, por parte do
governo federal, de dispositivos legais afetos ao endividamento pblico durante o exerccio de
2014, (arts. 32, 36 e 38, da LRF), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como
aos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), o que enseja alerta nas presentes Contas, sem prejuzo das demais
medidas adotadas no mbito do TC 021.643/2014-8.
IRREGULARIDADES
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, inciso I, 36, caput, e 38, inciso IV,
alnea b, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pela Caixa
Econmica Federal Unio para cobertura de despesas no mbito dos programas Bolsa
Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial no exerccio de 2014;
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei Complementar
101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio para cobertura de
despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio de 2014;
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e 36, caput, da Lei
Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para
cobertura de despesas no mbito do Programa de Sustentao do Investimento no exerccio de
2014.
ALERTA
Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, envolvendo a realizao de operaes de crdito junto ao Caixa
Econmica Federal, ao FGTS e ao BNDES sem a observncia dos requisitos e impedimentos
previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 1, 1; 32, 1, incisos I e II; 36, caput; e
38, inciso IV, alnea b).
50
Sob o enfoque dos blocos econmicos, a sia registrou aumento da participao nas compras
de produtos brasileiros, passando de 32,1% em 2013 para 32,7% em 2014. Verificou-se reduo da
participao das exportaes nas vendas para a Amrica Latina e Caribe, passando de 22,1% para
20,5% do total.
Conforme demonstrado na tabela a seguir, os principais pases compradores dos produtos
brasileiros em 2014 foram: China, com US$ 40,6 bilhes, equivalentes a 18% do total exportado
(em 2013 foram US$ 46 bilhes, com participao de 19% do total das exportaes); Estados
Unidos, com US$ 27 bilhes (12,1% do total) em 2013 foram US$ 24,9 bilhes (10,3%); e
Argentina, com US$ 14,3 bilhes (6,3%) em 2013 foram exportados US$ 19,6 bilhes (8,1%).
A venda dos produtos brasileiros no exterior, sob a tica do fator agregado, ao longo de 2014,
experimentou retrao, considerando-se a mdia diria, no s dos produtos bsicos (-3,1%), mas
principalmente dos produtos industrializados (-11,5%). Entre esses produtos com maior valor
agregado, os manufaturados registraram as maiores perdas (-13,7%), superiores s perdas dos
produtos semimanufaturados (-4,8%).
51
Entre os produtos bsicos exportados, cresceram as vendas de petrleo bruto (26,2%) e de
soja (2,0%), e foram reduzidas as exportaes de minrio de ferro (-20,5%). Entre os
semimanufaturados, houve aumento no embarque de celulose (2,1%) e reduo nas vendas de
acar (-18,7%). No grupo dos manufaturados, diminuram as vendas automveis de passageiros (-
41,8%), leos combustveis (-11,4%) e avies (-10,4%).
Exportaes Brasileiras Principais Produtos por Fator Agregado 2013 e 2014
US$ bilhes (FOB)
Part. % Part. %
Variao %
2014 sobre total 2013 sobre total
2014/2013
exportado exportado
Produtos Bsicos 109,6 48,7 113,0 46,7 -3,0
Minrio de Ferro 25,8 11,5 32,5 13,4 -20,5
Soja mesmo Triturada 23,3 10,3 22,8 9,4 2,0
leos Brutos de Petrleo 16,4 7,3 13,0 5,3 26,2
Outros 44,1 19,6 44,7 18,6 -1,3
Produtos Industrializados 109,3 48,5 123,5 51,0 -11,5
Semimanufaturados 29,0 12,9 30,5 12,6 -4,9
Acar de cana 7,4 3,3 9,2 3,8 -18,7
Celulose 5,3 2,3 5,2 2,1 2,1
Outros 16,3 7,3 16,1 6,7 1,2
Manufaturados 80,2 35,6 92,9 38,4 -13,7
Avies 3,4 1,5 3,8 1,6 -10,4
leos Combustveis 3,4 1,5 3,8 1,6 -11,4
Automveis de Passageiros 3,2 1,4 5,5 2,3 -41,8
Outros 70,2 31,2 79,8 32,9 -12,0
Operaes Especiais 6,3 2,8 5,5 2,3 13,1
Total Produtos Exportados 225,1 100,0 242,0 100,0 -7,0
Fonte: MDIC.
53
Reservas Internacionais 2002 a 2014
US$ milhes
Fonte: Bacen.
Fonte: Ipeadata.
Observao: mdia ponderada do ndice de paridade do poder de compra dos dezesseis maiores parceiros comerciais do Brasil.
54
2.4.3 Dvida Externa Lquida
A dvida externa lquida do governo federal e do Banco Central, que desde 2006 se tornou um
crdito, atingiu em 2014 o valor de R$ 875,4 bilhes, correspondente a 15,8% do PIB.
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
-2
-4
-6
-8
-10
-12
-14
-16
-18
Fonte: Ipeadata.
Se for considerada a dvida externa lquida do setor pblico, que, alm do governo federal e
do Banco Central, compreende os governos estaduais, governos municipais e empresas estatais
(federais, estaduais e municipais), o valor registrado em 2014 foi de R$ 786,4 bilhes, ou 14,2% do
PIB.
2.4.4 Risco-Pas
A taxa de risco-pas, representada pelo indicador EMBI+ (Emerging Markets Bond Index Plus
ou ndice dos Bnus de Mercados Emergentes), elaborado pelo banco J. P. Morgan, compara a
diferena entre a taxa de juros cobrada pelo mercado financeiro para ttulos pblicos de um
conjunto de 21 pases emergentes, em relao taxa de juros dos papis dos Estados Unidos da
Amrica (EUA). O risco-pas indica ao investidor que o preo de se arriscar a fazer negcios em um
determinado pas mais ou menos elevado. Quanto menor o nmero, menor o risco. Quanto menor
for o risco, maior ser a capacidade do pas de atrair investimentos estrangeiros, sem que para isso
tenha de elevar as taxas de juros que remuneram os ttulos representativos da sua dvida.
Em 3/2/2014, o EMBI+ para o Brasil atingiu 278 pontos, nvel somente superado no 2
semestre de 2011. No fim de 2014, a crise cambial na Rssia gerou desconfiana entre investidores
internacionais, com efeitos sobre outras naes emergentes, entre elas o Brasil. O risco de investir
nos chamados Brics (China, Brasil, Rssia, ndia e frica do Sul) subiu repentinamente, com o
risco Brasil atingindo o patamar de 318 pontos em 16/12/2014.
55
Risco Brasil janeiro de 2010 a dezembro de 2014
Pontos
Fonte: Ipeadata.
56
3
Planejamento, Oramento
e Gesto Fiscal
3 PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO FISCAL
O captulo de planejamento, oramento e gesto fiscal analisa: (i) o Plano Plurianual (PPA);
(ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), inclusive no tocante execuo das aes prioritrias;
(iii) a Lei Oramentria Anual (LOA), com exame da disponibilidade de recursos no exerccio para
abertura de crditos adicionais, limites de movimentao, empenho e de pagamento do Poder
Executivo e dos demais Poderes, e disponibilidades por fonte de recursos; (iv) a arrecadao da
receita; (v) a execuo da despesa; (vi) o oramento de investimento das empresas estatais; (vii) as
renncias de receitas; e (viii) a gesto fiscal.
O art. 165 da Constituio estabelece o conjunto das normas que definem o planejamento e o
oramento governamentais, entre as quais a lei que institui o PPA. A esse cumpre estabelecer, de
forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes, bem como para as despesas relativas aos programas de
durao continuada. Em 2014, foi enviado ao Congresso Nacional relatrio com as alteraes
efetuadas no PPA 2012-2015, conforme ser detalhado em item especfico deste captulo, porm
no houve criao ou excluso dos programas inicialmente previstos no Plano (65 programas
temticos e 44 programas de gesto, manuteno e servios ao Estado).
Por sua vez, a LDO deve estabelecer as metas e prioridades da administrao pblica, de
forma a orientar a elaborao do oramento anual. No entanto, assim como ocorrido em relao
LDO 2013, a relativa ao exerccio de 2014 no contemplou anexo especfico de prioridades e
metas, limitando-se a indicar como prioridades da administrao pblica federal as aes do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Isso
configura descumprimento ao mandamento constitucional, por no identificar o rol de aes
prioritrias com suas respectivas metas. O PAC objeto do subitem 4.1 deste Relatrio. Em
relao ao PBSM, verificou-se que em 30 das 37 aes do Plano foram executadas despesas em
montante superior a 50% da dotao.
A LOA compreende os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e o de
Investimentos (OI). No tocante s receitas federais contidas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social, constatou-se a arrecadao de R$ 2,27 trilhes, ante uma previso na Lei Oramentria
Anual de 2014 de R$ 2,58 trilhes, ou seja, a receita realizada ficou 12,2% abaixo da prevista. As
receitas correntes totalizaram R$ 1,24 trilho, enquanto as receitas de capital alcanaram R$ 947,9
bilhes. Se descontados os R$ 555,0 bilhes correspondentes ao refinanciamento da dvida pblica
federal, a receita realizada fica reduzida a R$ 1,71 trilho.
Em 2014, foram autorizadas despesas da ordem de R$ 2,608 trilhes para os OFSS, aps
a aprovao de crditos adicionais. As despesas empenhadas ao final do exerccio
corresponderam a 88% do valor total autorizado. No OI, as empresas estatais realizaram
investimentos no valor de R$ 95,5 bilhes, correspondentes a 86% da dotao final
autorizada.
Em seguida, analisa-se a execuo das despesas decorrentes de emendas parlamentares
individuais, em atendimento ao disposto no art. 52, 6, inciso II, da Lei 12.919/2013 (LDO
2014), que exige manifestao do TCU no Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica
sobre a execuo da programao oramentria atinente a essas emendas.
Assim, demonstra-se que, em 2014 a execuo oramentria e financeira das aes
decorrentes de emendas parlamentares individuais ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio, o que
contraria o comando insculpido no art. 52 da LDO 2014. Contudo, a no execuo do montante
59
mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos PLNs 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem
como de impedimentos de ordem tcnica que inviabilizaram a consecuo integral da programao
aprovada.
No item relativo despesa dos OFSS, verifica-se que os montantes empenhados apresentaram
crescimento de 20% em relao ao exerccio de 2013. Destaca-se a baixa execuo em 2014 das
despesas relativas funo Habitao, cujo percentual (despesa empenhada/dotao) foi de apenas
13%. Do valor global empenhado, 56% se referem funo Encargos Especiais, composta em sua
maior parte por despesas financeiras. Excluindo as despesas financeiras, ou seja, considerando
apenas as despesas primrias, a funo Previdncia Social corresponde a 39% das despesas da
Unio; em seguida esto os gastos das funes Encargos Especiais (23%), Sade (7%) e Educao
(6%).
No perodo de 2010 a 2014, o crescimento real das despesas dos OFSS foi de 17%. Ressalta-
se, no perodo, o aumento do oramento destinado s funes Desporto e Lazer (79%), Assistncia
Social (38%) e Gesto Ambiental (34%).
A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos
arrecadados e temporariamente no aplicados, disponveis na Conta nica. Ao final do exerccio de
2014, seu saldo era de R$ 430,8 bilhes, dos quais R$ 153,3 bilhes (35,6%) referiam-se fonte de
recursos 43 (Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal), composta de recursos
oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional.
Com relao execuo oramentria, explicita-se irregularidade relativa utilizao de
recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) para cobrir despesas com subvenes
econmicas associadas ao Programa Minha Casa Minha Vida. Em consequncia, configura-se a
execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao FGTS sem a devida autorizao
oramentria no exerccio de 2014, o que contraria as normas constitucionais e legais aplicveis.
As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$ 302,3 bilhes em
2014, assim distribudos: R$ 195,3 bilhes de benefcios tributrios, R$ 58,6 bilhes de benefcios
tributrios-previdencirios e R$ 48,4 bilhes de benefcios financeiros e creditcios. Destaca-se que
no item 3.4.2 deste relatrio sero apresentadas informaes detalhadas sobre os benefcios
financeiros, tributrios e creditcios relativos ao evento Copa do Mundo da Fifa 2014.
Em seguida, analisar-se-o aspectos diversos relacionados gesto fiscal no mbito da Unio,
tais como: previso e realizao das receitas primrias; execuo das despesas primrias;
contingenciamento de despesas e disponibilidade de caixa e inscrio em restos a pagar.
Sobre isso, cabe mencionar que o conjunto das receitas primrias alcanou R$ 1,22 trilho
(22,12% do PIB), 1,78 ponto percentual abaixo da meta estabelecida na LDO 2014 (23,9%). Com
relao receita corrente lquida, um dos principais parmetros que norteiam a gesto fiscal, houve
decrscimo de 2,21% entre 2013 e 2014, alcanando o montante de R$ 641,6 bilhes.
No que concerne recuperao de crditos tributrios, ao final de 2014 verifica-se que o
montante dos crditos ainda no recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,55
trilhes, composto por R$ 110,1 bilhes em estoque de parcelamentos de crditos no inscritos em
dvida ativa, R$ 995,3 bilhes de crditos com exigibilidade suspensa e R$ 1.449,5 bilhes de
crditos inscritos em dvida ativa. A anlise da confiabilidade desses nmeros feita no Captulo 5
deste Relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2014.
Em 2014, verificou-se que os Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio e o Ministrio
Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada, respeitaram os limites de despesa com
60
pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF. A despesa lquida com pessoal (despesa bruta
menos despesas no computadas) apresentou elevao de 7,07% em relao aos gastos de 2013.
No tpico relativo a programao oramentria e financeira e contingenciamento, detectou-se
o descumprimento dos princpios e normas que regem a matria (Constituio Federal, LRF e
LDO), em face da no limitao de empenho e movimentao financeira da Unio no montante
necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio vigente na data de edio
do Decreto 8.367/2014, bem como do condicionamento da execuo oramentria de 2014
apreciao legislativa do Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto 8.367/2014.
Relata-se, tambm, irregularidades na gesto oramentria da Unio durante o exerccio de
2014, envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a despesas do
Programa Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36, caput, da Lei
4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986.
Por fim, ser analisado o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO para 2014,
com destaque para a omisso de transaes primrias deficitrias da Unio nas estatsticas dos
resultados fiscais de 2014, e efetuadas consideraes a respeito das irregularidades graves
evidenciadas na execuo oramentria e na gesto fiscal naquele exerccio.
61
Reviso dos atributos do PPA 2012-2015 (exerccios de 2013 e 2014)
Ano 2013 2014
Item Incluses Excluses Alteraes Incluses Excluses Alteraes
PL CMO PL CMO PL CMO CMO CMO CMO
Programas - - - - - - - - -
Objetivos 5 - 26 - 32 11 - - -
Indicadores - 51 - 56 - 116 - - -
Metas 64 165 160 131 102 413 10 - -
Iniciativas 28 79 123 126 30 149 39 - -
Fonte: Nota Tcnica 16/SPI/MP.
1. Projeto de lei de reviso do PPA enviado ao CN (Projeto de Lei 12/2013 CN)
2. Alteraes feitas pelo Poder Executivo e comunicadas Comisso Mista de Planos, Oramento Pblicos e Fiscalizao do CN
62
Fonte: Relatrio Anual de Avaliao do PPA 2012-2015, Ano base 2012 e 2013, Volume I, Dimenso Estratgica.
* LOA e Crditos Adicionais.
** Liquidado dos Oramentos Fiscal e Seguridade e Pago do Oramento de Investimentos.
O Parecer Preliminar sobre o PL 2/2013 CN, que dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da lei oramentria de 2014, aprovado pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), determinou, por sua vez, a necessidade de incluso do
Anexo de Metas e Prioridades no PLDO para o ano 2014, o Anexo VII.
64
Segundo o parecer proferido pela CMO, o PLDO para 2014 determinou, no art. 4, to-
somente que as prioridades corresponderiam s aes integrantes do Plano de Acelerao do
Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Contudo, a indicao de programas e
planos no associada ao detalhamento das aes oramentrias, no atenderia aos requisitos
constitucionais, uma vez que a definio de metas e prioridades direcionaria a aplicao dos
recursos pblicos.
Encaminhado o projeto de lei substitutivo sano presidencial, todas as 194 aes elencadas
no Anexo VII foram vetadas, sob o argumento de que a ampliao realizada pelo Congresso
Nacional no rol de prioridades constantes do PLDO, notadamente o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e o Plano Brasil Sem Misria (PBSM), poderia desorganizar os esforos do
governo para melhorar a execuo, o monitoramento e o controle de suas prioridades, reduzindo,
inclusive, os instrumentos disponveis para controle da situao fiscal do pas.
Assim, para o exerccio de 2014, a LDO apenas indicou como prioridades da administrao
pblica federal as aes do PAC e do PBSM, aps o atendimento das despesas que constituem
obrigao constitucional ou legal e daquelas de funcionamento dos rgos.
As prioridades e metas da administrao pblica federal foram identificadas no art. 4 da
LDO/2015 (Lei 13.080, de 2 de janeiro de 2015), e visualizadas na marcao do resultado primrio
RP-3, na relao das informaes complementares aos projetos de leis oramentrias anuais e no
Siop Acesso Pblico.
Sobre a matria, importante frisar que o Poder Executivo tem autonomia durante todo o
exerccio para incluir/excluir aes nesses dois conjuntos definidos como prioritrios, alm do fato
de que polticas de governo como o PAC e o PBSM serem abrangentes por natureza.
Em relao ao PAC, cabe ressaltar que foi institudo pelo Decreto 6.025/2007 e trata
especialmente de conjunto de medidas relacionadas ao incentivo de investimento pblico e privado
em obras de infraestrutura no pas. Essas medidas so definidas privativamente pelo Poder
Executivo, que tem a liberdade de incluir ou retirar aes de forma discricionria, conforme o art. 4
do referido Decreto, o qual dispe que fica institudo o Grupo Executivo do Programa de
Acelerao do Crescimento - GEPAC, vinculado ao CGPAC, com o objetivo de consolidar as aes,
estabelecer metas e acompanhar os resultados de implementao e execuo do PAC.
No caso do Programa Brasil Sem Misria, so utilizados planos oramentrios, instrumentos
de natureza gerencial, para agregar diferentes aes oramentrias desde a fase de planejamento at
a execuo, a partir da utilizao de um marcador especfico (indicador de plano oramentrio
Brasil Sem Misria). Em auditoria operacional (Acrdo 2.452/2014TCUPlenrio) realizada
com o objetivo de analisar o processo de gerenciamento dos planos oramentrios e os impactos da
reviso do cadastro de aes na elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual de 2013 (PLOA
2013), foi apontado que os planos oramentrios vinculados a uma ao podem ser ajustados em
qualquer poca do ano, dispensando publicao em ato legal.
Cabe destacar que o art. 3 da LDO permitiu que a meta do supervit primrio fosse reduzida
mediante a subtrao do valor total das despesas do PAC e as perdas de receita geradas por
incentivos fiscais concedidos por meio de desoneraes tributrias. Nos exerccios anteriores a
possibilidade de deduo se limitava s despesas do PAC, que alcanaram R$ 45,2 bilhes em 2013,
conforme dados apresentados no Relatrio sobre as Contas do Governo daquele exerccio. Contudo,
a forma de clculo do supervit primrio prevista na LDO 2014 foi alterada pela Lei 13.053/2014,
em funo da frustrao na arrecadao das receitas.
65
Essas constataes foram tratadas no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo
da Repblica do exerccio de 2013, sendo objeto de ressalva pelo Tribunal, em face do
descumprimento do 2 do art. 165 da Constituio Federal, bem como culminaram em
recomendao Casa Civil e ao MP para que inclussem nos projetos de leis de diretrizes
oramentrias o rol de prioridades da administrao federal, com suas respectivas metas, a fim de
possibilitar o monitoramento e avaliao de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a
que se referem.
A seguir, analisada a prioridade dada pelo Poder Executivo s despesas relativas ao Plano
Brasil Sem Misria no exerccio de 2014. As aes referentes ao PAC, por sua vez, sero analisadas
no subitem 4.1 deste parecer prvio.
66
Aes com planos oramentrios referentes ao Plano Brasil Sem Misria por ministrios
Desenvolvimento Social e
21 32 37 86% 32.370 32.508 100%
Combate Fome
Pela tabela, verifica-se que no existe padro em relao participao dos planos
oramentrios referentes ao PBSM em relao ao total de POs das aes. Enquanto no Ministrio
do Meio Ambiente as aes so exclusivamente compostas por POs do PBSM, no Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, apenas 23% dos POs das aes referem-se ao Plano Brasil Sem Misria.
Em mdia, o nmero de POs do Plano Brasil Sem Misria correspondeu a 53% do nmero total de
POs das aes; em termos de valores monetrios, a dotao dos POs do PBSM correspondeu a 96%
da dotao total das aes.
A tabela seguinte apresenta a execuo das despesas referentes ao Plano Brasil Sem Misria,
ou seja, so consideradas, nas aes, apenas as despesas que contenham marcadores do PBSM.
Ressalta-se que o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome executa a maior parte
das aes do Plano Brasil Sem Misria (21 das 37 aes) e, em termos monetrios, o valor
empenhado pelo MDS corresponde a 95% do valor total empenhado no PBSM.
Inscrio em %
N de N de
Ministrio Dotao Empenho RP - No Empenhado
programas aes
Processado por ministrio
67
Verifica-se que doze programas, subdivididos em 37 aes, contemplam despesas do PBSM.
O Ministrio do Desenvolvimento Social e o Ministrio da Integrao Nacional, em conjunto,
respondem por 98% da despesa empenhada.
Na tabela analisada, a apresentao da execuo das despesas do Plano Brasil Sem Misria
concentrou-se na soma dos valores monetrios por ministrio, indiferente ao ocorrido
individualmente com cada ao. Ou seja, pode haver aes nas quais nem sequer houve empenho,
mas essa situao permanece oculta devido ao seu reduzido valor monetrio em relao ao conjunto
das aes do rgo.
O grfico seguinte apresenta os dados de outra forma, procurando complementar as
informaes apresentadas. Nele, os percentuais de execuo valor empenhado em relao
dotao so considerados individualmente para cada ao. No grfico, o nmero apresentado
entre parnteses, aps a denominao do rgo, indica o nmero de aes do ministrio que
receberam dotao para despesas do PBSM.
Cada ministrio corresponde a uma coluna do grfico e a execuo das despesas do Plano
Brasil Sem Misria dessas aes distribuda em quatro subgrupos: o de aes cujas despesas do
PBSM tm execuo inferior 50% respectiva dotao; o de aes com execuo entre 50% e 75%;
o de aes com execuo entre 75% e 97%; e o grupo das aes com execuo superior a 97%
(percentual que corresponde ao valor total empenhado em despesas do PBSM em relao ao total da
dotao). Por exemplo, a coluna referente totalizao dos dados (Unio) informa que o Poder
Executivo executou 37 aes que contemplam despesas com marcadores do Plano Brasil Sem
Misria: em quinze dessas aes as despesas referentes ao PBSM obtiveram percentual de execuo
superior a 97% da respectiva dotao; em doze, entre 75% e 97%; em trs, entre 50% e 75%; e, em
sete aes, o percentual de execuo das despesas do PBSM foi inferior a 50%, o que corresponde a
19% das aes.
Execuo das Despesas Referentes ao Plano Brasil Sem Misria Agregadas por Ao e Ministrios 2014
1
11 15
1
2 1
3
12
8
2 2 1 1
3
7
1
Fonte: Siafi.
Nota: Percentuais de execuo correspondem a despesa empenhada em relao dotao.
68
Percebe-se acima que, em 30 das 37 aes (81%), as despesas do Plano Brasil sem Misria
tiveram execuo superior a 50%. Das sete aes com percentual de execuo considerado fraco,
inferior a 50%, uma pertence ao Ministrio da Fazenda, uma ao Ministrio de Desenvolvimento
Social e Combate Fome, duas ao Ministrio da Integrao Nacional, duas ao Ministrio de
Desenvolvimento Agrrio e uma ao Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento. O quadro
seguinte apresenta essas aes, discriminadas pelos respectivos planos oramentrios.
Aes e Planos Oramentrios do Plano Brasil Sem Misria com empenho inferior a 50% da dotao 2014
R$ milhes
Dot. Atual.
rgo Programa UO Ao PO (A) Empenho (B) B/A
000F -
Operacion. das
Remunerao de
Aes de
Agentes
00M4 - Transferncia
Financeiros
Operaes Remunerao a de Renda e do
Fazenda Recursos sob 377,60 169,50 45%
Especiais Agentes Cadastro nico
Superviso do
Financeiros dos programas
Ministrio da
Sociais do
Fazenda
Governo
Federal
20GG - Fomento,
Capacitao
Desenv. Ocupacional,
Desenv. Regional, Intermediao e
Desenvolvimento
Social e Territorial Assistncia 0001 - Brasil
Social e Combate 16,00 0,00 0%
Combate Sust. e Tcnica a Sem Misria
Fome
Fome Economia Empreendimentos
Solidria Populares e
Solidrios e a
Trabalhadores
0001 - Apoio
20N9 - Apoio ao ao
Associativismo e Associativismo
Cooperativismo - e 8,70 0,17 2%
Plano Brasil Sem Cooperativismo
Misria Plano Brasil
Sem Misria
Integrao 0001 -
Nacional 20N8 - Promoo Promoo de
de Iniciativas para Iniciativas para
o Aprimoramento o
da Produo e Aprimoramento
Desenv. 29,06 12,94 45%
Insero da Produo e
Regional, Mercadolgica - Insero
Integrao Territorial Plano Brasil Sem Mercadolgica
Nacional Sust. e Misria - Plano Brasil
Economia Sem Misria
Solidria
0001 - Apoio
20N9 - Apoio ao ao
Superintendncia
Associativismo e Associativismo
do
Cooperativismo - e 0,50 0,00 0%
Desenvolvimento
Plano Brasil Sem Cooperativismo
do Nordeste
Misria Plano Brasil
Sem Misria
20N9 - Apoio ao 0001 - Apoio
Superintendncia
Associativismo e ao
do
Cooperativismo - Associativismo 0,65 0,00 0%
Desenvolvimento
Plano Brasil Sem e
do Centro-Oeste
Misria Cooperativismo
69
Dot. Atual.
rgo Programa UO Ao PO (A) Empenho (B) B/A
Plano Brasil
Sem Misria
0001 -
20N8 - Promoo Promoo de
de Iniciativas para Iniciativas para
o Aprimoramento o
da Produo e Aprimoramento
1,15 0,50 43%
Insero da Produo e
Mercadolgica - Insero
Plano Brasil Sem Mercadolgica
Misria - Plano Brasil
Sem Misria
0001 -
20N8 - Promoo Promoo de
de Iniciativas para Iniciativas para
o Aprimoramento o
da Produo e Aprimoramento
Codevasf 0,20 0,002 1%
Insero da Produo e
Mercadolgica - Insero
Plano Brasil Sem Mercadolgica
Misria - Plano Brasil
Sem Misria
0003 - Brasil
Sem Misria -
Assistncia
Tcnica e
150,32 52,29 35%
Extenso Rural
para
Agricultura
Familiar
0005 - Brasil
210O - Assistncia
Sem Misria -
Tcnica e Extenso
Formao e
Rural para
Capacitao de 2,00 0 0%
Agricultura
Agentes de
Familiar
Desenv. Agricultura Desenvolvimento Assist. Tcnica
Agrrio Familiar Agrrio e Ext. Rural
000E - Brasil
Sem Misria -
Assistncia
Tcnica e 5,00 0 0%
Extenso Rural
em reas
Indgenas
0004 - Brasil
210W - Apoio
Sem Misria
Org. Econmica e
Documentao
promoo da 16,00 6,78 42%
da
Cidadania de
Trabalhadora
Mulheres Rurais
Rural
0001 -
Aquisio de
0,00 0,00 0%
Agricultura, Embarcaes -
Pecuria e Segurana Conab 20TB - Servio de BSM
Abastec. Alimentar e Abastecimento
Nutricional Mvel Fluvial 0003 -
Manuteno do
0,00 0,00 0%
Servio Mvel
Fluvial - BSM
Fonte: Siafi Gerencial.
Aes e Planos Oramentrios do Plano Brasil Sem Misria com Empenho Inferior a 50% da Dotao
2014: Justificativas PCPR 2014
Ministrio Ao Justificativa
Fazenda Ao 00M4 Em funo da limitao de empenho, o MF ficou impossibilitado de
Remunerao a Agentes descentralizar ao MDS a totalidade da dotao do referido PO, porm o
Financeiros (empenho de montante descentralizado foi integralmente empenhado.
45%).
Ao 20GG Fomento, Os recursos destinados a essa ao foram integralmente disponibilizados
Capacitao Ocupacional, para a ao 20TR do Programa 2030 Educao Bsica, sendo que R$ 4
Intermediao e milhes foram remanejados por decreto e o restante seria remanejado por
Desenvolvimento
Assistncia Tcnica a projeto de lei, que no foi votado. Destaque-se que a ao 20TR teve 100%
Social e Combate
Empreendimentos dos recursos empenhados e pagos.
Fome
Populares e Solidrios e a
Trabalhadores (sem
execuo).
Ao 20N9 Apoio Ao Apesar de os recursos do Plano Brasil sem Misria no sofrerem
Associativismo e contingenciamento, no h separao desses recursos no limite para
Cooperativismo PBSM empenho, disponibilizado ao Ministrio. Ante os limites concedidos, o
(empenho de diversos Ministrio teve que propor inicialmente um contingenciamento interno de
POs abaixo de 50%). 50% dos recursos para todo o Programa 2029, incluindo as aes 20N7,
Ao 20N8 Promoo 20N8 e 20N9. Todavia, com o decorrer da execuo oramentria, e tendo
Integrao Nacional em vista a prioridade do PBSM, o limite foi sendo ampliado e foi possvel
de Iniciativas para o
Aprimoramento da executar em torno de 80% da dotao atualizada. importante destacar,
ainda, que do total da dotao atualizada, R$ 5 milhes estavam
Produo e Insero
indisponveis na ao 20N7.
Mercadolgica PBSM
(empenho de diversos
POs abaixo de 50%).
Ao 210O Assistncia No caso da Ao 210O, foram executados 99,39% do valor da ao, tendo
Tcnica e Extenso Rural por base o limite oramentrio disponibilizado para empenho. J na Ao
para Agricultura Familiar 210S foram executados 118,87% do valor da ao, tambm tendo por base
(empenho de diversos o limite oramentrio disponibilizado para empenho, o que correspondeu a
planos oramentrios 89,7% da dotao total.
Desenvolvimento abaixo de 50%).
Agrrio Ao 210W Apoio Houve superao das metas nos anos anteriores, de maneira que a
Organizao Econmica e diminuio dos recursos e das aes no ano de 2014 foi compensada pelos
Promoo da Cidadania resultados dos anos antecedentes, tendo sido cumpridas as metas fsicas do
de Mulheres Rurais Plano Brasil sem Misria para essa ao. Dentro do limite oramentrio
(Plano Oramentrio estabelecido, a execuo alcanou 82%.
0004 - empenho de 42%).
Ao 20TB Servio de A Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) pediu autorizao para
Agricultura, Pecuria e Abastecimento Mvel fazer remanejamento desta ao, autorizado pela Sesep em conjunto com a
Abastecimento Fluvial (dotao final Secretaria de Oramento Federal.
igual a zero).
Fonte: PCPR 2014
71
Irregularidade
Ausncia do rol de prioridades da administrao pblica federal, com suas respectivas
metas, no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias de 2014, descumprindo o previsto no 2
do art. 165 da Constituio Federal.
Recomendao
Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto que incluam, nos projetos de lei de diretrizes oramentrias, o rol de prioridades da
administrao pblica federal, com suas respectivas metas, nos termos do 2 do art. 165 da
Constituio Federal, que estabelece que as leis de diretrizes oramentrias devem compreender
as metas e prioridades da administrao pblica federal, instrumento indispensvel ao
monitoramento e avaliao de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a que se
referem.
72
Abertura de crditos adicionais OFSS 2013 e 2014
R$ bilhes
73
Medidas Provisrias sobre crditos extraordinrios 2010-2014
74
Disponibilidades por fonte de recursos 2010 a 2014
R$ milhes
Fonte: Siafi
3.3.2 Receita
Critrio do Oramento
A Lei Oramentria Anual de 2014 estimou inicialmente em R$ 2,383 trilhes a arrecadao
total da Unio, compreendendo os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, posteriormente
atualizada para R$ 2,608 trilhes, das quais, deduzidas as receitas intra-oramentrias, totalizou R$
2,585 trilhes, conforme tabela a seguir extrada do Balano Oramentrio, item 5.1.4 da PCPR
2014, ajustado pelos dados do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria de janeiro a
dezembro de 2014:
Observa-se que a receita realizada do Tesouro ficou 12,2% abaixo do previsto. Ao se excluir o
supervit financeiro de exerccios anteriores e o excesso de arrecadao, constata-se que a diferena
de previso cai para 3,8%, visto que a receita prevista cai para R$ 2,360 bilhes. De fato, no houve
supervit financeiro no exerccio anterior, tampouco excesso de arrecadao. Ademais, registrou-se
um dficit de R$ 78 bilhes, o que ampliou a diferena entre previso e realizao da receita.
Tem-se observado ao longo dos ltimos anos a manuteno de uma diferena entre o valor
previsto da receita de capital e o efetivamente realizado. Essa diferena deve-se, principalmente,
dificuldade de previso dessas receitas, que so fortemente influenciadas pelo comportamento do
mercado financeiro. A receita de capital realizada, R$ 947,9 bilhes, ficou 3,1% abaixo da previso
total, que era de R$ 978,6 bilhes. Examinando mais detalhadamente essa receita, constata-se que
os itens alienao de bens e amortizao de emprstimos apresentam maiores diferenas relativas
entre a previso e o efetivamente arrecadado, 79,9% e 10,4%, respectivamente. No entanto, o que
mais contribuiu nominalmente para a diferena total foram as operaes de crdito, em um total de
R$ 23,2 bilhes.
Relativamente s receitas correntes, cuja realizao, conforme balano oramentrio, atingiu o
montante de R$ 1,243 trilho, verificou-se uma variao negativa de 10% quando comparada
previso atualizada. Entre os itens que contriburam para esse resultado, observa-se que as receitas
industriais e transferncias correntes foram as que apresentaram maior divergncia entre a previso
atualizada e a receita realizada em 2014, com 38,7% e 37,2%, respectivamente.
Nota-se que a estimativa das receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do
Brasil (RFB), mesmo sendo a que apresenta maior aderncia percentual entre a estimativa e a
realizao, apresentou variaes negativas tanto nas receitas tributrias, de 9,8%, quanto nas de
contribuies, de 4,6%, situao que ser analisada mais adiante.
76
Como apresentado na tabela a seguir, pode-se observar que as receitas de contribuies
continuam sendo a maior fonte de arrecadao federal entre os itens da receita corrente,
representando 52,82% do total arrecadado no ano. Isso se deve, basicamente, s contribuies para
o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), item individual de maior expresso entre as receitas
correntes (24,68% em 2014), com crescimento real de 0,42% no exerccio analisado. No entanto,
comparando-se ao ano anterior, ocorreu um decrscimo real de 1,04% no total de contribuies,
decorrente de queda real na arrecadao da Cofins, do PIS/Pasep e da CSLL.
77
2013 2014 Variaes %
Receita %
% sobre Nominal
Valor (A) Valor (B) sobre IPCA
Total (B/A)
Total
Demais receitas correntes 28.276 2,29 21.966 1,73 -22,32 -26,99
Dedues de Receita Corrente (13.127) -1,08 (23.964) -1,93 82,56 71,56
Total das Receitas Correntes 1.219.646 100,00 1.243.280 100,00 1,94 -4,20
Fonte: BGU 2014.
700
600
500
400
300
200
100
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
78
O comportamento da arrecadao em 2014 deve-se, segundo a RFB, principalmente ao
desempenho dos principais indicadores macroeconmicos que influenciam a arrecadao de
tributos, com destaque para a queda na produo industrial e do valor em dlar das importaes,
que impactaram negativamente, e o aumento da massa salarial, que impactou positivamente.
A arrecadao do IRPJ e a da CSLL apresentou resultados reais negativos de 5,28% e de
2,15%, respectivamente. Esse desempenho foi, segundo a RFB, reflexo da reduo na lucratividade
das empresas.
Com relao ao Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), a RFB atribuiu o seu bom
desempenho, aumento real de 4,80%, ao aumento da massa salarial e correo da tabela
progressiva em 4,5% a partir de janeiro de 2014. Em relao receita previdenciria, o resultado
decorreu, principalmente, das desoneraes sobre a folha de pagamentos, em especial, daquelas
institudas pelas Leis 12.715/12, 12.794/13 e 12.844/13, que contriburam para o crescimento da
massa salarial habitual apurada pela PME/IBGE.
No caso da queda real da arrecadao da Cofins e do PIS/Pasep, a RFB explicou a ocorrncia
em razo do decrscimo de vendas, das compensaes tributrias e da alterao da base de clculo
do PIS/Cofins Importao.
Receitas de Capital
O valor lquido total das receitas de capital arrecadadas em 2014 foi de R$ 947,9 bilhes,
porm, este tpico restringe-se anlise do item receitas de capital, excluindo-se o refinanciamento
da dvida, que ser analisado no captulo 2 deste Relatrio. Em 2014 a arrecadao foi de R$ 392,9
bilhes, representando 41,45% do total arrecadado. A tabela a seguir mostra a comparao do
desempenho das receitas de capital em 2013 e em 2014.
Receitas de Capital %
% sobre
Valor (A) sobre Valor (B) (B/A)
Total
Total
I. Receitas de Capital (exceto Refin. da Dvida) 219.682 34,42 392.906 41,45 78,85
Operaes de Crdito Internas 88.512 13,87 268.364 28,31 203,20
Operaes de Crdito Externas 1.939 0,30 4.539 0,48 134,09
Alienao de Bens 2.288 0,36 1.105 0,12 -51,70
Amortizao de Emprstimos 35.959 5,63 32.607 3,44 -9,32
Transferncias de Capital 112 0,02 149 0,02 35,04
Outras Receitas de Capital 90.872 14,24 86.142 9,09 -5,21
Resultado do Banco Central 44.362 6,95 36.154 3,81 -18,50
Remunerao de Disp. Tesouro Nacional 46.507 7,29 49.985 5,27 7,48
Outras Receitas 4 0,00 3 0,00 -25,00
II. Refinanciamento da Dvida Pblica Federal 418.543 65,58 555.008 58,55 32,60
Operaes de Crdito Internas 413.786 64,83 548.491 57,86 32,55
Operaes de Crdito Externas 4.757 0,75 6.517 0,69 37,00
Total (I + II) 638.225 100,00 947.914 100,00 48,52
Fonte: BGU 2014.
79
Destaca-se, ainda, que a variao apurada na rubrica outras receitas de capital (-5,21%)
deveu-se, principalmente, ao Resultado do Banco Central, que caiu 18,50% se comparado a 2013,
ainda que positivo.
Verifica-se, tambm, um aumento significativo no montante de novas operaes de crditos
internas (203,2%) e externas (134,09%), em relao ao ano anterior, e, paralelamente, uma reduo
no valor total de amortizaes de emprstimos. Por outro lado, apurou-se um aumento (32,55%) nas
operaes de crdito internas voltadas ao refinanciamento da dvida pblica federal.
80
Arrecadao e Indenizao do DPVAT 2001 a 2014
9.000
8.000
7.000
6.000
R$ MILHES
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: Seguradora-Lder.
3.3.3 Despesas
As despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, em 2014, foram aprovadas pela
Lei 12.952/2014 (LOA 2014) no montante de R$ 2,383 trilhes. Ao final do exerccio, aps a
aprovao de crditos adicionais, a dotao autorizada alcanou o montante de R$ 2,608 trilhes.
A seguir, ser analisada a execuo oramentria das despesas nos Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social, segregando-as, inicialmente, por esfera oramentria e identificador de resultado
primrio. Os dispndios referentes ao Oramento de Investimento das Empresas Estatais sero
tratados no tpico 3.3.4 deste Relatrio.
Do total da despesa autorizada mais crditos adicionais, foram empenhados 88%. Desse
montante, em 94% houve o efetivo desembolso de recursos financeiros (valores pagos), sendo que
as demais despesas resultaram na inscrio de restos a pagar processados (1,3%) e no processados
(4,8%).
Considerando-se apenas as despesas primrias discricionrias dos oramentos fiscal e da
seguridade social, excludas as despesas discricionrias decorrentes de emenda individual, o
percentual de empenhos corresponde a 75% da dotao aprovada na LOA mais crditos adicionais,
sendo que os valores pagos correspondem a 54% desse valor. Foram pagos 71% dos valores
empenhados, tendo sido o restante inscrito em restos a pagar processados e no processados.
No que se refere s despesas discricionrias decorrentes de emenda individual, 71% dos
valores autorizados mais crditos foram empenhados, no entanto, chama ateno o fato de apenas
2% desses empenhos terem sido pagos, tendo o restante sido inscrito em restos a pagar no
processados, no montante de R$ 5,9 bilhes, contribuindo para o aumento do estoque desses restos
a pagar.
Analisando-se os valores que correspondem ao PAC, verifica-se que foi empenhado 86% da
dotao prevista na LOA mais crditos adicionais, e foram pagos apenas 48% desses valores, o que
resultou na inscrio em restos a pagar processados e no processados de 51% dos valores
empenhados.
Em comparao a 2013, o valor real empenhado em 2014 apresentou crescimento de 12%. O
valor real empenhado em despesas discricionrias, incluindo o PAC e emendas parlamentares,
diminuiu 9%, sendo que somente as despesas reais com o PAC diminuram 20%. Por outro lado, as
despesas obrigatrias reais cresceram 5% e as despesas financeiras reais aumentaram 26% em
relao a 2013.
No perodo entre 2010 e 2014, o crescimento real das despesas oramentrias foi de 17%.
Mais uma vez, o PAC se destaca com um crescimento de 38% no perodo. As despesas primrias
obrigatrias tambm tiveram crescimento maior que a mdia, 19%, e as despesas financeiras
cresceram 18%. J as despesas primrias discricionrias, excludas as despesas do PAC e as
despesas com emenda parlamentar, tiveram queda real de 16% no perodo.
Vale destacar que, a partir de 2014, houve alterao na metodologia de clculo do Produto
Interno Bruto (PIB), como consequncia da atualizao do Sistema de Contas Nacionais (SCN),
realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), com a finalidade de atender s
recomendaes do Manual Internacional de Contas Nacionais (SNA 2008) da Comisso Europeia,
82
do Fundo Monetrio Internacional (FMI), da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), da Organizao das Naes Unidas (ONU) e do Banco Mundial, as quais
devem ser adotadas pelos diversos pases at 2016. Essas mudanas geraram alteraes no deflator
implcito do PIB, utilizado como ndice de atualizao dos valores.
O grfico a seguir contm a srie histrica da participao dos identificadores de resultado no
total das despesas empenhadas no perodo de 2010 a 2014.
Participao dos identificadores de resultado primrio no total de despesas empenhadas 2010 a 2014
Observa-se que houve queda no percentual de participao das despesas obrigatrias de 2013
para 2014, bem como aumento da participao das despesas financeiras no mesmo perodo. Salvo
essas duas grandes variaes, a composio dos gastos no sofreu variaes expressivas no que se
refere ao percentual de participao das despesas.
Execuo Oramentria e Financeira das Aes decorrentes de Emendas Parlamentares Individuais 2014
R$ bilhes
Montante Aprovado 1,2% da RCL Prevista para 2014 (A) 8,67
Montante de Execuo Obrigatria 1,2% da RCL Realizada em 2013 (B) 7,87
Contingenciamento 17,3% das Despesas Discricionrias de 2014 (C) = (B) * 0,173 1,36
Execuo Obrigatria aps Contingenciamento (B) (C) (D) 6,51
Destinao a Aes e Servios Pblicos de Sade Mnimo de 50% de (D) (E) 3,25
PARECER
Nos termos do art. 52, 6, inciso II, da Lei 12.919/2013 (LDO 2014), conclui-se que, no
exerccio de 2014:
a execuo oramentria e financeira das aes decorrentes de emendas parlamentares
individuais, no valor total de R$ 6,14 bilhes, ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio de
1,2% da Receita Corrente Lquida do exerccio anterior;
a no execuo do montante mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos Projetos
de Lei (PLNs) 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem como de impedimentos de ordem
tcnica que inviabilizaram a consecuo integral da programao aprovada.
Fonte: Siafi.
Observa-se que, com a excluso das despesas financeiras, as despesas com a funo
Previdncia Social passam a ser as mais representativas, correspondendo a 39% do montante
empenhado no perodo. Seguem as despesas nas funes Encargos Especiais, 23%, Sade, 7%,
Educao e Assistncia Social, ambas com 6%. Essas cinco funes conjuntamente so
responsveis por 82% do total de empenhos.
Em complemento anlise acima, o quadro a seguir mostra o crescimento real das despesas
primrias nos ltimos cinco exerccios. Como parmetro, utilizou-se o deflator implcito do PIB,
variao percentual anual, calculado pelo IBGE, cujo valor acumulado entre 2010 e 2014 1,3055.
87
Crescimento real das despesas primrias por funo entre 2010 e 2014
Relaes Exteriores
Na mdia, o valor real das despesas primrias da Unio aumentou 17% nos ltimos cinco
exerccios. Entre aquelas com maior incremento esto Desporto e Lazer (79%), Assistncia Social
(38%) e Gesto Ambiental (34%). Dessas trs funes, Desporto e Lazer e Gesto Ambiental
obtiveram queda de 2% e 3%, respectivamente, nos valores das despesas reais empenhadas em 2014
em relao a 2013, enquanto a funo Assistncia Social obteve aumento de 2% nos valores
empenhados no mesmo perodo.
Entre as funes que apresentaram decrscimo real no perodo, destacam-se as seguintes:
Habitao (-79%), Comrcio e Servios (-40%), Direitos da Cidadania (-39%) e Urbanismo (-35%).
88
De forma exemplificativa, esto sendo considerados no Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome os crditos descentralizados pela pasta ao Ministrio da Previdncia
Social para pagamento do Benefcio de Prestao Continuada. Pelo mesmo critrio, no esto sendo
computados na Justia Federal os crditos transferidos por outros rgos para pagamento de
sentenas judiciais.
Feitas essas ponderaes, a tabela a seguir traz as despesas por rgo superior em 2014,
comparando-as com as do exerccio anterior.
89
rgo Superior 2013 % Total 2014 % Total % 2014/2013
Ministrio da Cultura 2.544 0,1% 1.979 0,1% -22,2%
Minist. do Desenvolv., Indstria e
Comrcio 1.615 0,1% 1.777 0,1% 10,0%
Ministrio do Turismo 2.199 0,1% 864 0,0% -60,7%
Ministrio da Pesca e Aquicultura 303 0,0% 242 0,0% -20,1%
Gabinete da Vice-Presidncia da
Repblica 9 0,0% 10 0,0% 11,1%
Poder Executivo 1.884.584 97,6% 2.258.351 97,8% 19,8%
Ministrio Pblico da Unio 4.516 0,2% 4.967 0,2% 10,0%
Defensoria Pblica da Unio 0 0,0% 364 0,0% 0,0%
Conselho Nacional do Ministrio Pblico 63 0,0% 69 0,0% 9,5%
Total Geral 1.930.403 100,0% 2.308.335 100,0% 19,6%
Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
2
A tabela tem por parmetro a execuo dos crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por outro rgo via
descentralizao de crditos oramentrios.
3
O rgo Superior Defensoria Pblica da Unio foi criado no Siafi Gerencial a partir de 2014, s passando a ter valores de execuo a
partir desse ano.
Das despesas empenhadas no exerccio de 2014, 97,8% referem-se ao Poder Executivo; 1,5%,
ao Poder Judicirio; 0,4%, ao Poder Legislativo; e 0,2%, ao Ministrio Pblico da Unio.
Destaca-se o elevado montante dos dispndios dos Ministrios da Fazenda e da Previdncia
Social, que respondem por 70,5% das despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. O
valor expressivo das despesas oramentrias desses rgos decorre das funes Encargos Especiais
e Previdncia Social, respectivamente, que agregam os subconjuntos de dispndios materialmente
mais relevantes no oramento da Unio, como os servios da dvida pblica, as transferncias
constitucionais e os benefcios previdencirios.
Em relao a 2013, os rgos que tiveram maior incremento percentual de despesas
empenhadas foram o Ministrio de Minas e Energia (50,1%) e o Ministrio da Fazenda (29,9%).
Alguns ministrios tiveram diminuio expressiva da despesa empenhada em 2014,
comparativamente a 2013: Ministrio do Turismo (-60,7%), Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (-38,9%), Ministrio da Cultura (-22,2%), Ministrio da Cincia e Tecnologia (-20,9%) e
Ministrio da Pesca e Aquicultura (-20,1%).
90
Despesas empenhadas por natureza e grupo de despesa 2013 e 2014
R$ milhes
Grupo de Despesa 2013 % Total 2014 % Total 2014/2013
Pessoal e Encargos Sociais 221.981 11,5% 239.420 10,4% 7,9%
Juros e Encargos da Dvida 141.706 7,3% 170.552 7,4% 20,4%
Outras Despesas Correntes 854.225 44,3% 957.721 41,5% 12,1%
Subtotal Despesas Correntes 1.217.913 63,1% 1.367.693 59,3% 12,3%
Investimentos 66.695 3,5% 56.012 2,4% -16,0%
Inverses Financeiras 69.056 3,6% 76.091 3,3% 10,2%
Amortizao/Refinanciam. da Dvida 576.739 29,9% 808.540 35,0% 40,2%
Subtotal Despesas Capital 712.490 36,9% 940.642 40,7% 32,0%
Total Geral 1.930.403 100,0% 2.308.335 100,0% 19,6%
Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
Fonte: Siafi.
91
Nos subtpicos seguintes, avaliam-se as despesas empenhadas nos grupos de despesa Pessoal
e Encargos Sociais, Outras Despesas Correntes, Investimentos e Inverses Financeiras.
Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais, por elemento de despesa 2013 e 2014
R$ milhes
Cd. Elemento de Despesa 2013 % Total 2014 % Total % 2014/2013
Vencimentos e Vantag. Fixas - Pessoal Civil
11
Aposentadorias do RPPS 84.486 38,1% 92.388 38,6% 9%
01 Reserva Remunerada e Reformas Militares 58.885 26,5% 63.344 26,5% 8%
03 Penses do RPPS e do militar 31.488 14,2% 34.516 14,4% 10%
12 Vencimentos e Vantagens Fixas - Pen. Militar 17.894 8,1% 19.979 8,3% 12%
13 Obrigaes Patronais 16.815 7,6% 18.373 7,7% 9%
91 Sentenas Judiciais 5.800 2,6% 5.370 2,2% -7%
92 Despesas de Exerccios Anteriores 2.252 1,0% 1.675 0,7% -26%
16 Outras Despesas Variveis - Pessoal Civil 968 0,4% 1.229 0,5% 27%
04 Contratao por Tempo Determinado 825 0,4% 855 0,4% 4%
96 Ressarcimento de Desp. Pessoal Requisitado 683 0,3% 788 0,3% 15%
94 Indenizaes Trabalhistas 397 0,2% 423 0,2% 7%
07 Contrib. a Entidades Fechadas de Previdncia 262 0,1% 272 0,1% 4%
17 Outras Despesas Variveis - Pessoal Militar 1.184 0,5% 173 0,1% -85%
41 Contribuies Fundo a Fundo 41 0,0% 32 0,0% -21%
05 Outros Benefcios Previdencirios do RPPS 1 0,0% 2 0,0% 100%
Total 221.981 100,0% 239.420 100,0% 8%
Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
Conceito e especificao alterados pela Portaria Conjunta 5/2011, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001.
Ttulo, conceito e especificao alterados pela Portaria Conjunta 1/2012, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001.
92
Despesas de Pessoal e Encargos Sociais Composio em 2014
Fonte: Siafi.
A distribuio das despesas com pessoal e encargos sociais entre os Poderes e rgos
superiores da administrao pblica federal nos exerccios de 2013 e 2014 apresentada a seguir.
93
rgo 2013 % Total 2014 % Total % 2014/2013
O Poder Executivo foi responsvel por 83,7% dos gastos com pessoal em 2014. Somente o
Ministrio da Defesa respondeu por 23,2% das despesas com pessoal da Unio. Tambm merecem
destaque os Ministrios da Educao e da Fazenda, que representaram, respectivamente, 16,9% e
13,1% do total desse grupo de despesa no exerccio.
Comparando-se com os valores de 2013, os rgos que apresentaram maior aumento foram o
Conselho Nacional de Justia, o Ministrio do Esporte e o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, com acrscimos nos valores da despesa com pessoal e encargos sociais de 35%,
24% e 23%, respectivamente.
94
Outras despesas correntes por elemento de despesa 2013 e 2014
R$ milhes
% % %
Cd Elemento de Despesa 2013 2014
Total Total 2014/2013
54 Aposentadorias do RGPS - rea urbana 177.431 20,8% 200.063 20,9% 13%
81 Distribuio de receitas 192.906 22,6% 196.707 20,5% 2%
41 Contribuies 78.130 9,1% 95.772 10,0% 23%
56 Penses do RGPS - rea urbana 66.527 7,8% 74.745 7,8% 12%
53 Aposentadorias do RGPS - rea rural 57.641 6,7% 62.984 6,6% 9%
10 Seguro Desemprego e Abono Salarial 46.561 5,5% 51.829 5,4% 11%
06 Benefcio mensal ao deficiente e ao idoso 33.867 4,0% 37.594 3,9% 11%
39 Outros serv. de terceiros - pessoa jurdica 30.394 3,6% 31.920 3,3% 5%
48 Outros auxlios financeiros a pessoa fsica 28.696 3,4% 31.222 3,3% 9%
58 Outros benefcios do RGPS - rea urbana 25.243 3,0% 28.318 3,0% 12%
45 Subvenes Econmicas 18.512 2,2% 27.642 2,9% 49%
55 Penses do RGPS - rea rural 19.534 2,3% 21.946 2,3% 12%
98 Compensaes ao RGPS 11.132 1,3% 17.000 1,8% 53%
91 Sentenas judiciais 11.145 1,3% 15.552 1,6% 40%
30 Material de consumo 12.454 1,5% 13.925 1,5% 12%
18 Auxlio financeiro a estudantes 6.933 0,8% 8.820 0,9% 27%
93 Indenizaes e restituies 6.474 0,8% 8.746 0,9% 35%
37 Locao de mo-de-obra 6.524 0,8% 7.569 0,8% 16%
46 Auxlio-alimentao 4.169 0,5% 4.341 0,5% 4%
92 Despesas de exerccios anteriores 2.534 0,3% 3.688 0,4% 46%
32 Material de distribuio gratuita 3.608 0,4% 3.125 0,3% -13%
36 Outros servios de terceiros - pessoa fsica 2.685 0,3% 2.737 0,3% 2%
57 Outros benefcios do RGPS - rea rural 2.476 0,3% 2.680 0,3% 8%
33 Passagens e despesas com locomoo 1.405 0,2% 1.561 0,2% 11%
43 Subvenes sociais 995 0,1% 1.057 0,1% 6%
14 Dirias - pessoal civil 889 0,1% 981 0,1% 10%
49 Auxlio-transporte 786 0,1% 758 0,1% -3%
20 Auxlio financeiro a pesquisadores 946 0,1% 695 0,1% -27%
08 Outros Benefcios Assistenciais do servidor ou do
militar 626 0,1% 693 0,1% 11%
59 Penses Especiais 624 0,1% 688 0,1% 10%
47 Obrigaes tributrias e contributivas 724 0,1% 652 0,1% -10%
35 Servios de consultoria 424 0,0% 388 0,0% -9%
34 Outras desp. pessoal dec. de cont. de terceirizao 385 0,0% 379 0,0% -2%
19 Auxlio-fardamento 298 0,0% 307 0,0% 3%
04 Contratao por tempo determinado 263 0,0% 258 0,0% -2%
15 Dirias - pessoal militar 193 0,0% 232 0,0% 20%
31 Premiaes cult., art., cient., desp. e outros 52 0,0% 65 0,0% 25%
70 Rateio pela participao em consrcio pblico 18 0,0% 49 0,0% 171%
95 Indenizao p/execuo trab. de campo 11 0,0% 21 0,0% 95%
96 Ressarcimento Despesas Pessoal Requisitado 2 0,0% 6 0,0% 269%
27 Encargos pela honra de avais, garantias, seguros e
similares 5 0,0% 6 0,0% 25%
67 Depsitos compulsrios 5 0,0% 3 0,0% -31%
29 Dividendos - Empresas Estatais Dependentes 0 0,0% 1 0,0% -
Total 854.225 100,0% 957.721 100,0% 12%
Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
95
Os dispndios a ttulo de ODC aumentaram 12% no perodo. Destacam-se os gastos com
aposentadorias do RGPS (elementos 53 a 58) e distribuio de receitas (elemento 81), que juntos
responderam por 61% do total do grupo. Outro elemento de despesa relevante foram as
contribuies, responsveis por 10% das ODC. As contribuies referem-se s transferncias de
recursos do oramento da Unio a entidades privadas sem fins lucrativos, para aplicao em
despesas correntes ou de capital, segundo conste de lei autorizativa especfica.
Comparando-se as despesas em relao a 2014, merecem destaque os elementos 96
Ressarcimento Despesas Pessoal Requisitado, e 70 Rateio pela participao em consrcio
pblico, que aumentaram 269% e 171%, respectivamente, no perodo.
O grfico a seguir destaca os elementos materialmente mais relevantes entre as ODC.
Fonte: Siafi.
As despesas com terceirizao somaram, em 2014, R$ 23,7 bilhes, o que representa 10% do
que foi gasto com pessoal e encargos sociais na Unio no exerccio. Nesse aspecto, destacam-se os
Ministrios do Esporte, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Pesca e Aquicultura, e o
Ministrio do Turismo, cujas despesas com terceirizao superaram a despesa com pessoal do
respectivo rgo. Comparativamente a 2013, as despesas com terceirizao cresceram 12%, e os
rgos com crescimento mais significativo foram o Ministrio da Cincia e Tecnologia (62%), a
Justia Eleitoral (53%), o Ministrio da Cultura (31%) e o Ministrio da Pesca e Aquicultura (30%).
Por meio da metodologia utilizada, so contabilizadas apenas as despesas associadas aos
subelementos mais diretamente associados terceirizao no mbito dos elementos: 36 - Outros
Servios de Terceiros - Pessoa Fsica, 39 - Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica, 35 -
97
Servios de Consultoria e 37 - Locao de mo de obra. A identificao de tais subelementos
realizada na prxima tabela.
Investimentos
Os investimentos compreendem as despesas de capital destinadas ao planejamento e
execuo de obras pblicas, realizao de programas especiais de trabalho e aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente. A partir de 2007, devido sobretudo
implementao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o valor de investimentos do
Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) foi consideravelmente ampliado.
Neste tpico, so considerados os investimentos do OFSS como um todo, includos os valores
do PAC. A anlise especfica do programa apresentada no tpico 4.1 deste Relatrio.
O quadro seguinte traz a distribuio das despesas de investimentos, por funo, empenhadas
em 2013 e 2014.
100
Despesas com investimentos por funo
Despesas liquidadas no oramento de 2014 x Despesas inscritas em restos a pagar no processados
Fonte: Siafi.
Observa-se que, exceo das funes Defesa Nacional e Transporte, em todas as funes
selecionadas a proporo de despesas inscritas em restos a pagar no processados foi superior que
foi liquidada no exerccio. Esse quadro tem se repetido ao longo dos anos, o que tem gerado o
recorrente distanciamento entre as dotaes oramentrias e os valores efetivamente liquidados no
exerccio, com o consequente aumento no estoque de restos a pagar e a diminuio do investimento,
com possveis prejuzos ao desenvolvimento econmico do pas.
Inverses Financeiras
No grupo Inverses Financeiras esto classificadas as despesas oramentrias com aquisio
de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de
empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento
do capital; e constituio ou aumento do capital de empresas.
A seguir, so elencados os elementos que compem o grupo, destacando os valores
empenhados e sua proporo em relao dotao oramentria, nos exerccios de 2013 e 2014.
2013 2014
%
Cd. Elemento de Despesa
Despesas Desp. Emp./ Despesas Desp. Emp./ 2014/2013
Empenhadas Dotao Empenhadas Dotao
Concesso de emprstimos e
66
financiamentos 62.156 98% 70.462 97% 13%
Constituio ou aumento de capital de
65
empresas 4.427 95% 3.750 92% -15%
61 Aquisio de Imveis 734 76% 704 96% -4%
62 Aquisio de produtos para revenda 1.200 98% 640 67% -47%
91 Sentenas judiciais 536 100% 440 100% -18%
Aquisio tit. repres. de cap. j
64
integralizado - - 94 100% -
101
2013 2014
%
Cd. Elemento de Despesa
Despesas Desp. Emp./ Despesas Desp. Emp./ 2014/2013
Empenhadas Dotao Empenhadas Dotao
93 Indenizaes e Restituies 0 - 1 100% -
92 Despesas de Exerccios Anteriores 0 100% 0 100% -
41 Contribuies 3 100% 0 0% -
Total 69.056 93% 76.091 84% 10%
Fonte: Siafi.
1 Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes, realizados em planilha excel original.
102
Transferncias voluntrias e para o setor privado
As transferncias voluntrias so definidas no art. 25 da LRF como a entrega de recursos
financeiros a outro ente da Federao a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que
no decorra de determinao constitucional e legal, ou os destinados ao Sistema nico de Sade. A
operacionalizao das transferncias voluntrias ocorre mediante a celebrao de convnios,
contratos de repasse e termos de parceria.
Tambm foram includas nas consultas as transferncias de recursos para as entidades
privadas sem fins lucrativos, as denominadas organizaes no governamentais (ONGs). Embora
no estejam contidas no conceito legal acima mencionado, essas entidades tambm recebem
recursos por meio de convnios, contratos de repasse e termos de parceria, a depender da
qualificao da ONG.
Assim, na tabela a seguir so discriminadas, para o perodo de 2012 a 2014, as transferncias
voluntrias da Unio, por modalidade de aplicao, aos estados e Distrito Federal, a municpios e a
instituies privadas sem fins lucrativos.
Valor Empenhado
Entidade % 2014/2012
2012 2013 2014
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) 683 1.162 1.554 128%
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) 284 719 836 194%
Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP) 169 305 286 69%
Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais 98 191 165 68%
Senat Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte 0,0 128 121 -
Associao Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial 0,0 10 109 -
Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada 78 112 95 22%
Fundao Parque de Alta Tecnologia da Regio de Ipero e 19 20 80 328%
Servio Nacional de Aprendizagem Rural - Senar 0,0 57 70 -
Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da computao
cientfica 0,4 19 63,5 14.351%
Organizao Brasileira para o Desenvolvimento Cientfico 0,0 128 58 -
Fundao de Apoio e Desenvolv. ao Ensino, Pesq e Extenso 0,0 59 57 -
Fundao de Cincia, Aplicaes e Tecnologias Espaciais 0,0 52 49 -
Fundao de Desenvolvimento da Pesquisa 53 104 40 -24%
Agncia de Promoo de Exportaes no Brasil (Apex-BRA) 4 7 39 886%
Demais 1.587 1.259 1.003 -37%
Total 2.975 4.332 4.626 55%
Fonte: Siafi.
1
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendonamento, para mais ou para menos, de acordo com
as regras pertinentes.
Por fim, cabe ressaltar que essas entidades tambm podem ser remuneradas em contrapartida
pela prestao de servios ou fornecimento de produtos administrao pblica. Tais valores no
foram computados na presente anlise.
104
Transferncias Constitucionais
A distribuio das transferncias constitucionais ocorre por meio do programa Transferncias
Constitucionais e as Decorrentes de Legislao Especfica, que abrange, entre outros, os recursos
relativos ao Fundo de Participao dos Estados (FPE), ao Fundo de Participao dos Municpios
(FPM), ao Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPI-Exp),
Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), s compensaes financeiras pela
explorao de petrleo ou gs natural, recursos hdricos e outros recursos minerais, bem como s
transferncias para a educao bsica, a exemplo do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).
A tabela seguinte mostra os valores lquidos relativos s transferncias constitucionais para o
FPE, FPM, IPI-Exp e Cide, distribudos por Unidade da Federao em 2014.
105
3
Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2014).
106
Total per
UF ANP PEA FEP CFH ITA
CFM (4) Total % Total capita
(*) (1) (2) (3) (5) (6)
(**)
DF - - - 6.996 774 39 7.808 0,03% 2,74
GO - - 52.029 62.800 140.538 15.343 270.710 1,08% 41,50
MS - - 21.610 28.740 55.511 8.122 113.984 0,45% 43,51
MT - - 28.539 17.198 22.542 - 68.279 0,27% 21,18
C.Oeste - - 102.178 115.734 219.365 23.504 460.781 1,84% 30,28
ES 1.708.849 1.171.181 25.047 11.099 3.688 - 2.919.863 11,65% 751,56
MG 21.942 - 168.785 729.467 208.659 39.746 1.168.599 4,66% 56,36
RJ 6.623.310 6.865.265 40.188 16.603 14.156 - 13.559.522 54,10% 823,73
SP 1.110.706 234.343 160.922 59.587 131.779 18.131 1.715.468 6,84% 38,96
Sudeste 9.464.807 8.270.789 394.942 816.757 358.281 57.876 19.363.452 77,25% 227,50
PR 10.910 - 88.735 13.178 204.905 449.304 767.032 3,06% 69,22
RS 114.675 - 87.272 15.944 97.562 - 315.453 1,26% 28,15
SC 66.048 - 50.108 16.798 85.402 - 218.356 0,87% 32,46
Sul 191.633 - 226.114 45.919 387.870 449.304 1.300.840 5,19% 44,83
Total 11.767.394 8.413.762 1.480.961 1.536.122 1.336.105 530.684 25.065.029 100,00% 123,61
Fonte: Siafi e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
(*) Inclui valores recebidos pelo estado, bem como pelos municpios integrantes da respectiva Unidade da Federao.
(**) Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2014).
(1) ANP - Royalties pela Produo e Royalties Excedentes de Petrleo e Gs Natural
(2) PEA - Participao Especial pela Produo de Petrleo e Gs Natural
(3) FEP - Fundo Especial do Petrleo
(4) CFM - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
(5) CFH - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Hdricos
(6) ITA - Royalties da Itaipu Binacional
Em 2014, houve aumento de 7,3% em relao aos valores nominais transferidos em 2013
(cerca de R$ 23,4 bilhes). Observa-se que o estado do Rio de Janeiro e seus municpios receberam
a maior parcela do total das compensaes financeiras transferidas, em torno de 54%, em razo dos
expressivos valores recebidos a ttulo de royalties e de participao especial pela explorao do
petrleo e do gs natural (PEA). Por essa razo, o valor das compensaes financeiras per capita
transferido ao Rio de Janeiro (estado e municpios) corresponde a quase sete vezes a mdia
nacional.
O estado do Esprito Santo e seus municpios receberam a segunda maior parcela do total das
compensaes financeiras transferidas (aproximadamente 12%), tambm devido aos vultosos
valores recebidos a ttulo de royalties e PEA. Apesar de o valor absoluto transferido ao Esprito
Santo (estado e municpios) ser muito inferior ao transferido ao Rio de Janeiro (estado e
municpios), o valor per capita transferido quele bastante elevado, aproximando-se do volume
per capita transferido ao Rio de Janeiro, tendo em vista que a populao capixaba equivale a 23,6%
da fluminense.
Em relao ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), importa mencionar que foi criado pela
Emenda Constitucional 53/2006, que alterou o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), tendo por objetivo garantir a universalizao da educao bsica e a
remunerao condigna dos trabalhadores da educao. O prazo de vigncia do fundo de catorze
anos, a partir de 2007, e seus recursos podem ser aplicados na educao bsica como um todo, ou
seja: educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio, educao especial e educao de jovens
e adultos. Pelo menos 60% desses recursos devem ser destinados ao pagamento da remunerao dos
107
profissionais do magistrio em efetivo exerccio na rede pblica. A partir de 2009, o Fundeb passou
a ser composto por 20% das fontes de receita listadas abaixo:
Percentuais Fundeb
Percentual do Volume de Recursos
Origem dos recursos
2007 2008 2009-2020
Recursos que j integravam o Fundef:
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE)
Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) 16,66% 18,33% 20,00%
Imposto s/ Produtos Industrializados proporcional s exportaes (IPI-Exp)
Desonerao de Exportaes (LC 87/1996)
Recursos novos:
Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao (ITCMD)
Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA)
6,66% 13,33% 20,00%
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR)
Competncia Residual (inciso I do caput do art. 154 da CF/1988)
Fonte: Lei 11.494/2007
Alm dos recursos citados, originrios dos entes estaduais e municipais, integram a
composio do Fundeb, a ttulo de complementao financeira, recursos federais. Essa
complementao da Unio tem por objetivo garantir o alcance do valor mnimo por aluno definido
nacionalmente. At 2009, os valores mnimos de complementao eram fixos (R$ 2,0 bilhes em
2007, R$ 3,0 bilhes em 2008 e R$ 4,5 bilhes em 2009) e corrigidos monetariamente a cada ano. A
partir de 2010, o valor da complementao passou a ser de, no mnimo, 10% dos recursos do fundo.
Em 2014, o valor da complementao atingiu o montante aproximado de R$ 11,6 bilhes,
representando aumento de cerca de 7% em relao ao ano anterior.
O quadro a seguir mostra os valores dos recursos distribudos em 2013 e 2014.
109
Em relao s portarias retromencionadas, foi verificada a conformidade dos clculos
realizados para nortear a distribuio dos recursos do Fundeb.
Cabe registrar ainda que, como resultado da aplicao da IN/TCU 60/2009 que dispe sobre
os procedimentos para a fiscalizao do cumprimento do mnimo da educao, bem como da
operacionalizao e da aplicao dos recursos federais do Fundeb foi publicada, no D.O.U. de
30/12/2014, a Portaria Interministerial MEC/MF 17, de 29/12/2014, contendo os parmetros para
operacionalizao do Fundeb no exerccio de 2015, em cumprimento ao prazo de 31 de dezembro
de cada exerccio, estabelecido no art. 15 da Lei 11.494/2007.
110
A eficincia, a eficcia e a efetividade da poltica de sade pblica perpassam toda a norma, a
partir de um conjunto de regras voltadas para transparncia e controle, inclusive com medidas
indutoras do controle social, seja pelo fortalecimento dos Conselhos de Sade, seja pela previso de
audincias pblicas peridicas no mbito do parlamento ou pela divulgao, em meios eletrnicos,
das informaes sobre oramentos de sade declaradas e homologadas pelos gestores do SUS.
Para tanto, deve o Ministrio da Sade manter sistema de registro eletrnico centralizado das
informaes de sade referentes aos oramentos pblicos da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios (Siops), includa sua execuo, garantido o acesso pblico s informaes.
Alm de tornar obrigatria a declarao das informaes no Siops, a LC 141/2012 exige a
segregao das informaes (art. 32) e estabelece mecanismos especficos de execuo e controle
dos recursos da Unio transferidos aos demais entes da Federao (art. 13), com vistas a identificar
os recursos federais movimentados em contas especficas e garantir a identificao do credor final
em caso de pagamento.
A primeira previso mencionada vem ao encontro de determinaes proferidas por esta Corte
de Contas que apontam a falta de discriminao das fontes de receitas que constituem o Fundo
Municipal de Sade na Lei Oramentria Anual e deficincias na administrao dos recursos
repassados pelo Fundo Nacional de Sade, caracterizada pela permanncia de saldos sem utilizao
por perodos considerveis de tempo, alguns em aplicao financeira outros simplesmente em conta
corrente como problemas na gesto dos recursos federais transferidos aos demais entes da
Federao. Os Acrdos 1.893/2011-TCU-Plenrio e 5.367/2012-TCU-Segunda/Cmara so
exemplos de determinaes nesse sentido, cuja soluo, de modo sistmico, passa pela
regulamentao dos arts. 13, 2 e 4, e 32, pargrafo nico, da LC 141/2012.
A primeira deciso foi prolatada no mbito de auditoria de conformidade realizada no
Municpio de Basilia/AC, integrante de Fiscalizao de Orientao Centralizada-FOC (TC
021.659/2010-9), destinada a verificar a regularidade da aplicao dos recursos do Sistema nico
de Sade (SUS), transferidos fundo a fundo pela Unio ao mencionado ente federativo, no exerccio
de 2009. O problema base tratado originou-se da identificao de pontos de risco relacionados
aplicao dos recursos do SUS repassados aos municpios na modalidade fundo a fundo.
O comando constante do art. 13 da LC 141/2012 supramencionado tambm se encontra em
harmonia com as decises do TCU que, como alternativa para minimizar as prticas de fraudes e
irregularidades, ainda recorrentes na execuo do oramento da sade de diversos entes da
Federao, tem recomendado enfaticamente a utilizao de recursos de tecnologia da informao na
gesto pblica. Citem-se os Acrdos 363/2012-TCU-1 Cmara e 1700/2007-TCU-Plenrio.
A efetividade dessas regras de controle dos recursos federais, porm, depende da fixao, por
ato prprio do chefe do Poder Executivo da Unio, de critrios e procedimentos sobre a
movimentao financeira de recursos federais descentralizados, o que possibilitar acompanhar e
avaliar a efetividade da aplicao pulverizada dos repasses federais que, na rea da sade,
representam cerca de 70% do oramento da Unio alocado na referida poltica pblica. A edio do
ato presidencial, porm, encontra-se pendente, sendo um dos itens destacados no levantamento de
auditoria objeto do TC 012.762/2012-1.
O cumprimento desse novo arcabouo de grande relevncia para a melhoria da governana
da poltica de sade nas trs esferas de governo. Com regras especficas que definem o conceito de
aes e servios pblicos de sade e a metodologia de clculo do mnimo a ser aplicado anualmente
por cada ente da Federao, assim como fixao de mecanismos especficos para aplicao e
acompanhamento dos recursos federais de forma descentralizada, a LC 141/2012 tende a pacificar
111
entendimentos discrepantes que dificultaram o controle pblico e social dos gastos na respectiva
rea ao longo do perodo que antecedeu edio da lei complementar em tela.
O avano normativo no elimina, porm, os desafios para se alcanar a padronizao
necessria, com vistas adoo de conceitos uniformes para definio da rotina eletrnica do Siops
para clculo automtico do mnimo de sade, cuja declarao obrigatria por todos os entes da
Federao.
A LC 141/2012 trouxe, assim, implicaes no campo das finanas pblicas e do SUS, cuja
aplicao ainda apresenta elementos e aspectos de graus de complexidade diversos, alguns deles
ainda em discusso, envolvendo diferentes atores, como os ministrios do Planejamento, Oramento
e Gesto, da Fazenda e da Sade, alm do Tribunal de Contas da Unio, Congresso Nacional e
outros.
A esse respeito, cabe destacar que foi encaminhada ao TCU consulta da Comisso de
Seguridade Social e Famlia (CSSF) da Cmara dos Deputados (TC 046.061/2012-6), ainda em
anlise, que trouxe questionamentos quanto ao efetivo exerccio de aplicabilidade da lei
complementar (2012 ou 2013), e quanto considerao, ou no, de determinadas aes no conceito
de aes e servios pblicos de sade para fins de clculo do limite constitucional da Unio, cujo
resultado alcanar, ainda que pela via reflexa do Siops, os demais entes da Federao.
Esclarece-se que as despesas discutidas no mbito da consulta ao TCU, somadas, alcanaram
em 2014, aproximadamente, o valor empenhado de R$ 1,95 bilho. Deste montante, R$ 743
milhes foram gastos pela Fundao Nacional de Sade (Funasa) nas subfunes relacionadas com
saneamento bsico, visto que a Funasa investe tambm em saneamento de municpios de at 50 mil
habitantes, que, possivelmente, pode estar includo nas despesas relativas ao saneamento de
pequenas comunidades, conforme dispe a Lei Complementar 141/2012.
No plano federal, as despesas com aes e servios pblicos de sade so executadas no
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), com a marcao do
Identificador de Uso 6 (ID-USO 6). A finalidade desse identificador marcar as despesas
consideradas no clculo do valor mnimo na sade.
A Unio, contudo, ainda no adota rotina automtica de exportao dos dados do Siafi para o
Siops, procedimento essencial previsto na LC 141/2012 para garantir a fidedignidade das
informaes declaradas e homologadas pelo titular da pasta da Sade, que devem ser fontes para o
clculo automtico do mnimo de sade e elaborao do RREO.
Feitas essas consideraes, apresenta-se a seguir o clculo do valor mnimo a ser aplicado no
exerccio de 2014, bem como os montantes de recursos financeiros aplicados no setor de sade pela
Unio, publicados no RREO da Unio relativo ao 6 bimestre.
Clculo do Limite
R$ milhes
Discriminao das Despesas Despesas Empenhadas
1. Despesas empenhadas em sade em 2013 83.053
2. Variao nominal do PIB em 2013 (%) 10,3
3. Valor mnimo obrigatrio para gastos em sade em 2014 91.616
4. Despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade em 2014 91.898
5. Variao % da aplicao 10,6
Valor referente diferena entre o valor executado e o limite mnimo constitucional (4 3) 282
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2013, p. 50 e 51
112
Segundo as informaes apresentadas, a Unio empenhou, em 2013, aproximadamente R$ 83
bilhes em aes e servios pblicos de sade. Considerando o que dispe o art. 5 da LC 141/2012,
a variao nominal do PIB foi de 10,3% em relao ao exerccio anterior. Nesse sentido, o valor
mnimo obrigatrio a ser empenhado para gastos em sade em 2014 de R$ 91,6 bilhes. O
relatrio apresentado pela Unio demonstra haver empenhado recursos suficientes para dar
cumprimento regra de aplicao mnima de recursos no setor sade no exerccio de 2014, da
ordem de R$ 91,8 bilhes. Assim, superou-se em R$ 282 milhes o limite mnimo constitucional.
A tabela seguinte, por sua vez, detalha a discriminao das despesas com sade no
computadas para fins de apurao do percentual constitucional, conforme dispe o art. 4 da LC
141/2012, a exemplo de despesas com inativos e pensionistas, assistncia sade que no atende ao
princpio de acesso universal e outras.
113
Valores inscritos em restos a pagar no exerccio de 2013 e execuo financeira em 2014 1
R$ milhes
Inscrio em restos a pagar referente s aes e servios pblicos de sade
1. Valores inscritos em restos a pagar em 31/12/2013 6.939
2. (-) Restos a pagar cancelados em 2014 (227)
3. (=) Diferena 6.712
4. (-) Valores pagos em 2014 (4.892)
5. (=) Valores no pagos at dezembro de 2014 1.821
Despesas empenhadas e valor mnimo de gastos em sade
6. Despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade em 2013 (6.1 + 6.2) 2 83.053
6.1 Despesas liquidadas 76.115
6.2 Inscritas em restos a pagar no processados 6.938
7. (-) Valor mnimo para gastos em sade em 2013 (82.912)
8. (=) Excesso sobre o valor mnimo em 2013 141
9. (-) Restos a pagar cancelados at dezembro de 2014 (227)
10. (=) Saldo do excesso do valor mnimo inscrito em restos a pagar em 2013 (86)
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2013 e 2014.
(1) Os valores apresentados nesse quadro representam os restos a pagar inscritos ou reinscritos (restos a pagar de exerccios
anteriores ainda pendentes de pagamento) no encerramento do exerccio de 2013. Os valores executados (cancelados, pagos e saldo a
pagar) referem-se execuo, no exerccio de 2014, desse estoque de restos a pagar.
(2) Valor relativo a despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade no exerccio de 2013, conforme publicado no RREO
de 2013.
Em 2013, o valor mnimo obrigatrio para gastos com aes e servios pblicos de sade foi
de R$ 82,9 bilhes. A Unio empenhou o montante de R$ 83 bilhes, verificando-se um excedente
de R$ 141 milhes.
Do referido valor mnimo, R$ 76,1 bilhes referem-se a despesas liquidadas (pagas e no-
pagas e inscritas em restos a pagar processados) e R$ 6,9 bilhes a despesas inscritas em restos a
pagar no processados.
A execuo financeira no exerccio de 2014 evidencia o cancelamento de R$ 227 milhes de
restos a pagar inscritos em 2013, montante superior ao excesso sobre o valor mnimo constitucional
apurado no referido exerccio, no total de R$ 141 milhes.
Dessa forma, a Unio dever aplicar em aes e servios de sade, do oramento de 2015,
alm do valor mnimo legal para o ano, o valor adicional de R$ 86 milhes mediante dotao
especfica, em atendimento ao art. 24, 2 da LC 141/2012. De maneira anloga, caso a Unio
cancele em 2015 qualquer valor de restos a pagar relativos a 2013 computados como aplicao no
mnimo em sade, dever compensar esse valor no oramento de 2016.
114
O quadro seguinte evidencia o percentual dos recursos vinculados ao art. 212 da Carta Magna,
com as respectivas dedues, destinado, pela Unio, execuo das despesas com manuteno e
desenvolvimento do ensino (MDE), segundo dados levantados pelo Tribunal no sistema Siafi, em
comparao com os nmeros constantes do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria,
elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Observa-se que a Unio cumpriu o limite mnimo constitucional de 18% da receita lquida de
impostos referente ao financiamento pblico manuteno e ao desenvolvimento do ensino,
considerando o percentual obtido de 23,14%, conforme levantamento realizado tanto pelo Tribunal,
calculado por meio do Siafi, quanto pela STN, por meio do seu relatrio.
115
O grfico a seguir apresenta os valores inscritos e reinscritos em restos a pagar nos ltimos
cinco anos. No valor referente a cada exerccio, esto includos no apenas os restos a pagar
inscritos no exerccio de referncia, mas tambm os reinscritos, isto , aqueles inscritos em
exerccios anteriores e que ainda no foram executados. Nesse sentido, uma medida do estoque de
restos a pagar que, ao final de cada ano, se transferiu para o exerccio seguinte.
Fonte: Siafi.
Restos a pagar por Poder e rgo inscritos e reinscritos at o exerccio de 2013 execuo em 2014
R$ milhes
RP Processados RP No Processados
Poder/rgo
Inscritos Cancel. Pagos A Pagar Inscritos Cancel. Pagos A Pagar
Cmara dos Deputados 28 - 25 4 614 31 264 318
Tribunal de Contas da Unio 0 0 0 - 146 10 76 60
Senado Federal 16 7 8 0 65 9 44 13
Legislativo 44 7 33 4 824 50 384 391
Justia do Trabalho 50 0 47 2 962 72 587 302
Justia Federal 22 0 15 6 529 66 361 102
Justia Eleitoral 20 1 16 4 489 103 288 98
Justia do Distrito Federal e dos Territrios 13 0 13 0 102 12 59 31
Superior Tribunal de Justia 1 0 1 0 78 9 63 6
Conselho Nacional de Justia 1 0 0 0 77 5 69 4
Supremo Tribunal Federal 0 - 0 0 31 6 23 2
Justia Militar 0 0 0 0 21 3 12 6
Judicirio 107 1 94 12 2.289 277 1.461 551
Ministrio da Fazenda 1.905 20 1.213 672 35.903 1.531 16.484 17.888
Ministrio das Cidades 293 20 147 127 28.142 1.014 8.815 18.313
Ministrio da Educao 2.949 74 2.648 227 20.490 2.098 11.192 7.200
Ministrio da Integrao Nacional 2.040 73 691 1.277 15.706 3.193 5.633 6.880
Ministrio Previdncia Social 14.558 1 14.502 55 1.684 106 1.240 338
Ministrio da Sade 2.163 278 948 937 13.498 629 6.706 6.163
Ministrio dos Transportes 712 2 637 73 14.621 1.687 7.297 5.636
Ministrio da Defesa 1.193 16 1.147 30 8.101 228 6.395 1.477
Ministrio de Minas e Energia 66 1 64 1 7.370 5.667 824 880
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 142 64 46 31 6.893 970 4.396 1.527
Ministrio da Cincia e Tecnologia 2.436 104 1.731 601 2.761 376 1.237 1.148
Ministrio do Trabalho e Emprego 613 1 608 4 4.450 59 2.439 1.951
Ministrio do Turismo 356 7 78 270 3.831 233 424 3.174
Ministrio do Desen. Soc. e Comb. Fome 1.581 11 1.557 12 2.579 543 1.225 811
Ministrio da Agric., Pecuria e Abast. 1.207 18 1.117 72 2.538 689 1.274 575
Ministrio do Esporte 439 6 108 326 2.674 224 772 1.679
Ministrio da Justia 185 1 57 127 2.774 180 1.361 1.234
Presidncia da Repblica 148 2 87 59 2.603 246 1.563 794
Ministrio do Planej., Oramento e Gesto 288 0 282 7 1.836 193 1.127 516
Ministrio da Cultura 108 11 35 62 1.792 97 591 1.103
Ministrio do Meio Ambiente 29 2 19 9 736 64 260 412
Ministrio das Comunicaes 13 0 9 3 424 18 318 88
Ministrio da Pesca e Aquicultura 12 0 4 8 282 78 61 143
Ministrio do Desenv, Indstria e Comrcio 16 0 5 11 153 22 95 36
Ministrio das Relaes Exteriores 2 0 0 2 70 16 50 4
Advocacia-Geral da Unio 12 1 11 0 26 2 20 4
Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica - - - - 0 0 0 -
Executivo 33.467 712 27.750 5.005 181.937 20.164 81.800 79.974
Ministrio Pblico da Unio 5 0 4 1 455 25 268 161
Conselho Nacional do Ministrio Pblico 0 - 0 - 8 1 5 2
Total 33.624 721 27.880 5.022 185.513 20.517 83.917 81.079
117
RP Processados RP No Processados
Poder/rgo
Inscritos Cancel. Pagos A Pagar Inscritos Cancel. Pagos A Pagar
% 100% 4% 78% 18% 100% 11% 45% 44%
Inscritos Cancel. Pagos A Pagar
Restos a Pagar Execuo 2014 219.137 21.238 111.797 86.102
% 100% 10% 51% 39%
Restos a Pagar Execuo 2013 177.004 17.240 88.710 71.054
% 100% 10% 50% 40%
% 2014/2013 24% 23% 26% 21%
Fonte: Siafi.
Nota: as diferenas entre as parcelas e as totalizaes justificam-se pelos arredondamentos.
O volume de restos a pagar inscritos ou prorrogados em 2013, para execuo em 2014, atingiu
R$ 219 bilhes, o que representa aumento de 24% em relao ao exerccio anterior. Desse total,
51% foram pagos em 2014, 10% foram cancelados e 39% mantidos como saldo a pagar ao final do
ano, ou seja, incorporaram-se ao estoque de restos a pagar a serem executados em 2015. Em termos
globais, a execuo de restos a pagar em 2014, embora com R$ 42 bilhes a mais inscritos, foi
muito semelhante de 2013, quando, do total inscrito e reinscrito, 10% foram cancelados, 50%
pagos e 40% mantidos no estoque para o exerccio subsequente.
Com relao aos restos a pagar processados, o valor inscrito no mbito do Ministrio da
Previdncia Social (R$ 14,6 bilhes) correspondeu a 43% do total de restos a pagar processados. O
montante refere-se s despesas com benefcios previdencirios do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) e tem sido expressivo nos ltimos exerccios, em funo de alterao na sistemtica
adotada pelo rgo na contabilizao dessas despesas. De toda sorte, 99,6% do total de restos a
pagar processados inscritos pelo Ministrio da Previdncia Social foram pagos no decorrer do
exerccio. Excluindo-se do total os valores da Previdncia Social, verifica-se que 70% dos restos a
pagar processados inscritos foram pagos no decorrer o exerccio.
Em relao aos restos a pagar no processados, o Ministrio da Fazenda e o Ministrio das
Cidades so os rgos que concentram a maior parte das inscries, 19% e 15%, respectivamente.
As caractersticas dos RPNP dos dois rgos so diferentes. Os valores inscritos em RPNP do
Ministrio das Cidades compem-se essencialmente por despesas do PAC (91%), distribudos entre
investimentos, outras despesas correntes e inverses financeiras. Quanto ao Ministrio da Fazenda,
a maior parte dos R$ 35,9 bilhes (90%) refere-se a despesas primrias obrigatrias (apenas 0,22%
dos RPNP diz respeito ao PAC). Praticamente todas dessas despesas primrias obrigatrias (99,7%)
pertencem ao grupo outras despesas correntes. Os valores inscritos foram classificados
principalmente em transferncias constitucionais e legais (FPM, FPE e Fundeb totalizaram R$ 9,5
bilhes; para execuo no exerccio anterior, os valores inscritos nessas rubricas tinham totalizado
R$ 6 bilhes) e equalizao de juros em diversas reas de atuao governamental. No exerccio de
2014, o Ministrio da Fazenda pagou 46% dos restos a pagar no processados inscritos at o final
de 2013, e o Ministrio das Cidades, 31%. Em relao ao OFSS como um todo, foram pagos 45%
dos RPNP inscritos e reinscritos.
O grfico seguinte apresenta a distribuio dos restos a pagar no processados inscritos pelos
principais ministrios, que, em conjunto, concentram 62% dos quase R$ 186 bilhes inscritos.
118
Restos a pagar no processados inscritos e reinscritos at 2013
Fonte: Siafi.
Nota: Os restos a pagar no processados inscritos at 2013 totalizaram R$ 186 bilhes.
Do estoque de RPNP inscritos at o final de 2013, 35% eram despesas do PAC, o que
corresponde a R$ 65,7 bilhes. Desse montante, 43% foram pagos durante o exerccio de 2014, ao
passo que, no exerccio anterior, o estoque de restos a pagar do PAC era de R$ 51,5 bilhes, sendo
pagos 48% desse estoque no decorrer de 2013.
A tabela a seguir apresenta os estoques em janeiro e dezembro de 2014 de restos a pagar
processados e no processados discriminados por categoria econmica e grupo de despesa inscritos
at o final de 2013. A diferena entre os estoques de janeiro e dezembro retrata o que foi pago e
cancelado em cada um desses subgrupos.
Em relao aos restos a pagar processados, interessante verificar que, no incio do exerccio,
eles eram compostos em sua maioria por despesas correntes (65%), reduzindo-se a 18% sua
participao ao final de dezembro. Por outro lado, a participao dos investimentos no conjunto de
restos a pagar processados em janeiro era de 23%, elevando-se para 58% em dezembro. No mesmo
perodo, a participao das inverses financeiras passou de 12% para 24%. Portanto, mesmo em
relao aos restos a pagar processados, para os quais a obrigao foi cumprida pelo fornecedor de
119
bens ou servios e verificada pela Administrao (valores liquidados), verifica-se uma diferena
significativa entre o pagamento de despesas correntes e de capital. Enquanto 95% dos valores
inscritos em RPP como despesas correntes foram pagos, foi de apenas 60% para os valores inscritos
como despesas de capital. Alm disso, os cancelamentos de RPP nas despesas correntes foram da
ordem de 1%, contra 4% nas despesas de capital. Situao semelhante ocorreu no exerccio de
2013.
Em relao aos restos a pagar no processados, a participao das despesas correntes e de
capital no se alterou significativamente no decorrer do exerccio. A participao das despesas
correntes em janeiro era de 45%, reduzindo-se para 41% em dezembro. J a participao das
despesas de capital passou de 55% para 59%. Para o conjunto dos restos a pagar no processados,
45% do estoque a ser executado no exerccio de 2014 foram pagos no decorrer desse ano e
aproximadamente 11% cancelados, percentuais idnticos aos da execuo de restos a pagar de 2013.
O conjunto de restos a pagar processados e no processados de investimentos revela um dado
significativo. Em 2014, a dotao oramentria inicial para esse grupo foi de R$ 81,4 bilhes,
contra uma inscrio de R$ 87,2 bilhes. Em outras palavras, o passivo de despesas no pagas de
oramentos anteriores foi superior dotao do grupo para 2014. Em relao execuo dos
investimentos, foram pagos durante o exerccio 23% da dotao oramentria inicial do exerccio
(R$ 19 bilhes) e 44% (R$ 38 bilhes) do estoque de restos a pagar. Para efeito de comparao, em
2006, a dotao para investimentos foi de R$ 21 bilhes e o montante de restos a pagar foi de R$
13,2 bilhes. Se, por um lado, isso demonstra um substancial aumento nos investimentos
oramentrios, por outro, refora o carter plurianual dessas despesas, constituindo parcela
significativa das despesas por fazer da Unio.
A tabela a seguir apresenta os valores relativos inscrio e execuo dos restos a pagar, em
2014, segundo o ano no qual a despesa foi empenhada.
Pode-se extrair da tabela que, em 2014, ainda havia restos a pagar processados relativos a
empenhos de 2002, ou seja, com uma dcada de defasagem. A maior parte, no entanto, refere-se a
exerccios mais recentes, sendo que, em relao aos restos a pagar processados, os empenhos
120
inscritos em 2013 correspondem a 77% do total; j em relao aos no processados, os empenhos
inscritos em 2013 correspondem a 66%.
A anlise do ano de empenho, no plano normativo, mais relevante quanto aos restos a pagar
no processados. Isso porque sua validade sujeita-se a disciplina normativa especfica,
significativamente alterada no final de 2011. Pela atual redao do art. 68 do Decreto 93.872/1986,
os restos a pagar inscritos na condio de no processados que no forem liquidados posteriormente
tero validade at 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrio, ressalvados os
seguintes casos:
c) despesas executadas diretamente pelos rgos e entidades da Unio ou mediante
transferncia ou descentralizao aos estados, Distrito Federal e municpios, com execuo
j iniciada; e
d) sejam relativos s despesas:
do Programa de Acelerao do Crescimento;
do Ministrio da Sade; ou
do Ministrio da Educao financiadas com recursos da Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino.
Conforme vem sendo destacado nos Relatrios sobre as Contas do Governo desde 2011, a
nova redao do art. 68 do Decreto 93.872/1986 confere carter bastante elstico validade dos
restos a pagar no processados, pois implica, para grande parte dos restos a pagar, a inexistncia de
qualquer limitao temporal quanto a sua validade. O universo das excees do art. 68 do Decreto
93.872/1986 corresponde quase a totalidade dos restos a pagar no processados.
Cumpre ressaltar que o volume crescente de inscrio de despesas empenhadas em restos a
pagar representa risco para a programao financeira do governo federal, com impactos potenciais
negativos sobre o planejamento e a execuo das polticas pblicas. Assim sendo, desde 2002 os
relatrios de acompanhamentos e os Relatrios das Contas de Governo vm reiteradamente
apontando para o crescimento dos montantes inscritos e reinscritos em restos a pagar. A tabela
seguinte consolida e atualiza tais informaes, apresentando os valores de restos a pagar inscritos e
reinscritos no final do exerccio anterior passveis de pagamento no exerccio considerado, o PIB
nominal e a despesa fixada no Oramento Geral da Unio (excludas aquelas do refinanciamento da
dvida) para o perodo considerado, 2001-2015.
Evoluo do PIB Nominal, da Dotao Oramentria Inicial e do Valor de Restos a Pagar Inscritos e
Reinscritos no Final do Exerccio Anterior para Pagamento no Exerccio Considerado 2001 a 2015
Dotao Inicial OGU Excludas RP Processados e No Processados
PIB Nominal Despesas de Refinanciamento da Inscritos e Reinscritos no Final do
Ano de Dvida Exerccio Anterior
Execuo Valores Valores Valores
Variao Ano Variao Ano Variao Ano
Nominais em Nominais em Nominais em
Base 2001 = 100 Base 2001 = 100 Base 2001 = 100
R$ Bilhes R$ Bilhes R$ Bilhes
2001 1.316 100 410 100 16 100
2002 1.491 113 430 105 26 158
2003 1.720 131 514 125 21 130
2004 1.959 149 609 149 33 207
2005 2.172 165 671 164 22 138
2006 2.410 183 823 201 39 241
121
Dotao Inicial OGU Excludas RP Processados e No Processados
PIB Nominal Despesas de Refinanciamento da Inscritos e Reinscritos no Final do
Ano de Dvida Exerccio Anterior
Execuo Valores Valores Valores
Variao Ano Variao Ano Variao Ano
Nominais em Nominais em Nominais em
Base 2001 = 100 Base 2001 = 100 Base 2001 = 100
R$ Bilhes R$ Bilhes R$ Bilhes
2007 2.718 206 870 212 44 271
2008 3.108 236 946 231 62 386
2009 3.328 253 1.056 258 95 585
2010 3.887 295 1.170 285 115 711
2011 4.375 332 1.288 314 129 795
2012 4.713 358 1.495 365 141 871
2013 5.158 392 1.556 380 177 1.091
2014 5.521 419 1.728 422 219 1.351
2015* 5.842 444 1.972 481 227 1.402
Fontes: PIB 2001-2014: IBGE (valores revistos segundo metodologia SCN 2010), PIB 2015: Projeo PLDO 2016; Dotao
Oramentria: Leis Oramentrias Anuais; Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos: TCs 007.465/2005-0 e 012.117/2009-0, Siafi Gerencial
e Tesouro Gerencial.
Relao entre os Valores de Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos no Final do Exerccio Anterior e os
Valores das Dotaes Oramentrias Excludas as Despesas de Refinanciamento
Fontes: PIB 2001-2014: IBGE (valores revistos segundo metodologia SCN 2010), PIB 2015: Projeo PLDO 2016; Dotao
Oramentria: Leis Oramentrias Anuais; Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos: TCs 007.465/2005-0 e 012.117/2009-0, Siafi Gerencial
e Tesouro Gerencial.
122
Embora no demande nova dotao oramentria, o pagamento dos restos a pagar feito com
recursos financeiros dos exerccios posteriores, os quais tambm necessitam cobrir,
cumulativamente, as despesas do respectivo oramento em curso. Nesse sentido, mais do que
indicar possveis falhas de planejamento na execuo da despesa pblica, o elevado montante de
restos a pagar pode configurar uma verdadeira disputa por recursos financeiros, em prejuzo ao
ciclo oramentrio regular e ao equilbrio fiscal.
Despesas primrias discricionrias - valores liquidados nos oramentos fiscal e da seguridade social e em
restos a pagar no processados por funo 2014
R$ milhes
Total OFSS RP No
Funo % Total B/A2 C/A2
(A) (B) Processados (C)
Educao 30.243 19% 22.564 75% 7.679 25%
Encargos Especiais 21.013 13% 13.450 64% 7.563 36%
Sade 15.897 10% 11.489 72% 4.408 28%
Transporte 15.838 10% 7.554 48% 8.285 52%
Defesa Nacional 15.625 10% 9.680 62% 5.945 38%
Cincia e Tecnologia 6.059 4% 4.611 76% 1.448 24%
Administrao 5.697 4% 3.891 68% 1.806 32%
Assistncia Social 5.526 4% 4.241 77% 1.286 23%
Organizao Agrria 5.470 4% 974 18% 4.496 82%
Judiciria 4.863 3% 3.754 77% 1.109 23%
Gesto Ambiental 4.708 3% 2.545 54% 2.162 46%
Segurana Publica 4.003 3% 2.384 60% 1.618 40%
Agricultura 2.896 2% 1.468 51% 1.428 49%
Urbanismo 2.481 2% 956 39% 1.524 61%
Desporto e Lazer 1.856 1% 821 44% 1.036 56%
Previdncia Social 1.850 1% 1.669 90% 181 10%
Saneamento 1.791 1% 483 27% 1.308 73%
Essencial A Justia 1.285 1% 986 77% 299 23%
Indstria 1.261 1% 1.056 84% 205 16%
Relaes Exteriores 1.199 1% 1.149 96% 50 4%
Legislativa 1.125 1% 871 77% 254 23%
Comercio e Servios 1.098 1% 259 24% 839 76%
Direitos da Cidadania 1.068 1% 398 37% 670 63%
Cultura 1.010 1% 516 51% 494 49%
Trabalho 757 0% 403 53% 354 47%
Comunicaes 695 0% 421 61% 274 39%
Energia 497 0% 340 68% 157 32%
123
Total OFSS RP No
Funo % Total B/A2 C/A2
(A) (B) Processados (C)
Habitao 164 0% 7 4% 157 96%
Total 155.975 100% 98.940 63% 57.035 37%
Fonte: Siafi.
(1) Despesas primrias discricionrias, inclusive as do PAC e as de Emendas Parlamentares.
(2) Percentual em relao ao total da respectiva funo.
Em adio aos valores liquidados provenientes do oramento de 2014, houve a efetiva entrega
de bens e servios sociedade de outros R$ 57 bilhes, relativos execuo de restos a pagar no
processados, o que equivale a 37% do total liquidado no ano. Essa anlise especialmente
relevante, pois demonstra que, em oito das 28 funes, a liquidao proveniente da execuo de
restos a pagar no processados foi superior liquidao dos valores do prprio oramento,
merecendo destaque as funes de Habitao e Organizao Agrria, nas quais a liquidao de
RPNP correspondeu a 96% e 82%, respectivamente, do total liquidado.
Outro ponto a ser ressaltado o significativo aumento da liquidao das despesas
discricionrias no exerccio de 2014, quando comparada ao exerccio anterior. O total liquidado
aumentou 13%, sendo que a liquidao dos valores do prprio oramento subiu 15% e a de restos a
pagar, 8%. Entre 2013 e 2012 o crescimento foi ainda maior, de 18%.
O grfico seguinte apresenta a variao do total liquidado em 2014 em relao a 2013, com os
valores discriminados por funo.
Variao, entre 2014 e 2013, da liquidao das despesas discricionrias, por funo (1) (2)
Fonte: Siafi.
(1) Valores liquidados do oramento do exerccio e dos restos a pagar no processados.
(2) Foram liquidados R$ 156 bilhes em 2014 e, no exerccio anterior, R$ 139 bilhes.
124
Pelas informaes apresentadas, percebe-se que as funes de Educao, Encargos Especiais,
Sade, Transportes e Defesa Nacional concentraram 63% dos valores liquidados em despesas
discricionrias. Alm disso, os valores liquidados em todas as cinco funes apresentaram
crescimento em relao a 2013, merecendo destaque o aumento dos valores liquidados na funo
Encargos Especiais, que aumentaram 21%.
Cabe destacar que, em 2014, 82% dos valores liquidados nessa funo referiam-se ao
programa Moradia Digna. Entre as aes desse programa est a Integralizao de Cotas ao Fundo
de Arrendamento Residencial FAR; nessa ao foram liquidados quase R$ 15 bilhes, o que
corresponde a 71% de todos os valores liquidados na funo Encargos Especiais.
Nas demais funes houve crescimento na faixa de 10%. As excees positivas de
crescimento muito significativo ocorreram nas funes Organizao Agrria (80%), Desporto e
Lazer (83%) e Direitos da Cidadania (71%). Por outro lado, as funes que apresentaram maiores
redues nos valores liquidados foram a de Administrao (-14%), Energia (-7%) e Habitao (-
32%).
3.3.3.7 Execuo de despesa sem a devida autorizao oramentria Programa Minha Casa
Minha Vida
De acordo com o art. 2 da Lei 11.977/2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), a Unio, observada disponibilidade financeira, conceder subveno econmica
ao beneficirio do programa, pessoa fsica, no ato da contratao do financiamento habitacional.
Segundo o 1 do art. 6 da mesma lei, a participao da Unio na concesso de subsdios no mbito
do PMCMV definida por ato conjunto dos Ministrios das Cidades, da Fazenda e do
Planejamento.
Segundo as razes que embasaram o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8
Representao acerca de indcios de irregularidades na constituio de passivos da Unio junto a
bancos oficiais e outros credores), em todos os oramentos aprovados desde 2010, bem como no
projeto de lei previsto para o ano de 2015, foi previsto o financiamento das despesas com
subvenes por meio da fonte 100, a qual representa a utilizao de recursos ordinrios
arrecadados pelo Tesouro Nacional ao longo do respectivo exerccio financeiro. No entanto, o que
tem ocorrido nos ltimos exerccios a sistemtica utilizao de recursos provenientes do FGTS
para cobrir as referidas despesas, conforme autorizado pelo art. 82-A da Lei 11.977/2009.
Com efeito, a cada financiamento concedido no mbito do PMCMV, surge, para a Unio, a
obrigao de entregar recursos financeiros ao respectivo muturio pessoa fsica. Como o pagamento
dessa despesa tem sido custeado pelo FGTS, restou inquinada a destinao originria das dotaes
constantes das aes oramentrias 00CW Subveno econmica destinada a implementao de
projetos de interesse social em reas urbanas, 00CX Subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse social em reas rurais e 0E64 Subveno econmica
destinada a implementao de projetos de interesse social em cidades com menos de 50.000
habitantes. Como consequncia, tem-se o montante de R$ 1,367 bilho inscrito em restos a pagar
no processados ao final de 2014, cuja regularidade analisada no item 3.5.4.1 deste Relatrio.
Considerando a sistemtica adotada para pagamento dos subsdios do PMCMV, as dotaes
oramentrias deveriam ter sido alocadas na fonte 46 Operao de Crdito Interno, que reflete
adequadamente a origem dos recursos utilizados na cobertura das subvenes, qual seja, as
disponibilidades do FGTS, adiantadas, em carter oneroso, Unio nos termos do art. 82-A da Lei
11.977/2009.
125
Ainda segundo o TC 021.643/2014-3, a operao de crdito decorrente do relacionamento
entre Unio e FGTS no mbito do PMCMV de natureza oramentria e deveria atender ao que
determinam os arts. 32, inciso II, 1 da LRF e 3 da Lei 4.320/1964, que dispem sobre a
necessidade de autorizao legislativa na prpria lei oramentria, em lei de crditos adicionais ou
em lei especfica para realizao de operao de crdito e que os oramentos devero conter todas
as receitas, inclusive as de operaes de crditos autorizadas em lei, respectivamente. Tem-se
configurado, neste caso, a realizao de despesa sem a devida dotao oramentria, em flagrante
desrespeito ao princpio constitucional da legalidade e ao princpio oramentrio da universalidade.
Isso posto, evidencia-se, tambm, o descumprimento do inciso V do 1 do art. 32 da LRF,
que trata da necessidade de observncia ao disposto no inciso III do art. 167 da Constituio
Federal, j que a no insero dessas despesas no oramento impede que se verifique o
cumprimento do disposto no citado artigo constitucional, que dispe sobre a vedao de realizao
de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovadas pelo
Poder Legislativo.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da despesa pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento, por parte do
governo federal, de dispositivos legais afetos gesto oramentria durante o exerccio de 2014,
(arts. 32, 36 e 38, da LRF), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como aos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000), o que enseja meno nas presentes Contas, sem prejuzo da remisso ao
alerta especfico exarado no item 9.7.1 do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio:
9.7.1. em razo do disposto pelo art. 59, 1, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, alertar o Poder
Executivo a respeito da execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao Fundo de
Garantia do Tempo de Servio (FGTS) sem a devida autorizao em Lei Oramentria Anual ou em Lei
de Crditos Adicionais;
IRREGULARIDADE
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), do
princpio oramentrio da universalidade (arts. 3, caput, da Lei 4.320/1964 e 5, 1, da
Lei Complementar 101/2000), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos
arts. 167, inciso II, da Constituio Federal e 32, 1, inciso V, da Lei Complementar
101/2000, em face da execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao
FGTS sem a devida autorizao oramentria no exerccio de 2014.
126
3.3.4. Oramento de Investimento das Empresas Estatais
R$ milhes
Receitas GP GE DE
Operacional 449.211 45.608 38.937
No Operacional 22.760 3.796 3.273
Retorno de Aplicaes Financeiras de Longo Prazo -2.867 2.189 1.295
Recursos de Emprstimos e Financiamentos - Longo Prazo 59.001 7.305 353
Aumento do Patrimnio Lquido e Demais Recursos de Longo Prazo 2.587 221 2.638
Subtotais 530.692 59.119 46.496
R$ milhes
Dispndios de Capital GP GE DE
Amortizaes de Operaes de Crdito de Longo Prazo 7.770 2.787 1.373
Investimentos no Ativo Imobilizado 81.403 6.264 3.870
Inverses Financeiras 6.392 5.244 791
Outros Dispndios de Capital 9.630 52 7.507
Subtotais 105.195 14.347 13.541
129
Despesas Correntes: R$ 490.525 milhes
R$ milhes
Dispndios Correntes GP GE DE
Pessoal e Encargos Sociais 25.014 5.020 15.031
Materiais e Produtos 173.303 28.900 911
Servios de Terceiros 31.272 2.744 10.486
Utilidades e Servios 886 114 615
Tributos e Encargos Parafiscais 109.317 4.533 3.040
Encargos Financeiros e Outros 16.137 1.936 807
Outros Dispndios Correntes 54.515 3.710 2.232
Subtotais 410.445 46.958 33.122
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).
130
Execuo por Fonte de Financiamento
Apresentam-se, a seguir, grficos e um quadro que agregam os valores executados de acordo
com os grupos acima mencionados, segundo a fonte de financiamento. Destaca-se a capacidade das
empresas do SF e do GP de se financiarem com recursos de gerao prpria, respectivamente, 100%
e 99%. No obstante seja significativo o financiamento do GE com seus prprios recursos (57%) e
no haja aumento de capital direto do Tesouro nas empresas do grupo, observa-se que o montante
de Outros Recursos de Longo Prazo que financiaram essas empresas deriva de suas controladoras.
Assim, somado aos Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido, tambm oriundo de empresas
controladoras, o financiamento dos proprietrios alcanou 8% para o referido grupo, uma reduo
de 12% em relao ao exerccio anterior.
O conjunto das DE foi o nico que recebeu recursos diretamente do Tesouro para aumento do
Patrimnio Lquido (PL), no montante expressivo de R$ 1,8 bilho, valor 17% superior ao
verificado no exerccio anterior. O quadro a seguir demonstra a execuo dos agrupamentos de
fontes de financiamento por cada grupo.
R$ milhes
131
O quadro seguinte apresenta as empresas que deixaram de ter crdito oramentrio no
perodo, uma dotao inicial total de R$ 5,3 bilhes, bem como a razo pela qual tiveram seus
crditos cancelados ou remanejados durante o exerccio.
Da mesma forma, tal irregularidade deve ser apontada nas presentes Contas, com fundamento
nos 2 e 3 do art. 37 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014).
133
Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron)
Implantao de Laboratrio de Anlise Qumica da
14RN0033 Estabilidade de Plvoras e Explosivos - no Estado do Rio 1.000.000 1.030.389 30.389
de Janeiro
Dessa feita, recomenda-se aos respectivos ministrios supervisores das empresas apresentadas
acima que adotem medidas no sentido de garantir que suas estatais supervisionadas observem a
vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal, sem prejuzo da apurao de
responsabilidades quando da anlise das prestaes de contas de 2014 dos respectivos dirigentes,
haja vista a realizao de despesa sem a devida autorizao legislativa.
134
Resultado dos grupos empresariais por classe de execuo
Quantidade de Empresas2
Classe de Execuo (%)1 Quantidade (%)
GP GE DE SF
< 25 2 2 10 - 14 (20,6)
25 e < 50 1 4 1 1 7 (10,3)
50 e < 75 3 7 10 4 24 (35,3)
75 13 5 4 1 23 (33,8)
Subtotal 19 18 25 6 68 (100)
Em cada grupo, o valor superior da MPO em relao MS indica que o conjunto das
empresas com os maiores valores de dotao obtiveram melhor desempenho na execuo que as
demais. Como no ano anterior, o GP demonstrou o melhor desempenho, uma vez que 68,4% das
empresas tiveram execuo acima de 75%. Destaca-se a Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras),
responsvel pela realizao de R$ 65,6 bilhes: 80,5% da execuo do grupo. De forma conjunta,
ela e as empresas Petrobras Netherlands B.V. (PNBV) (10,8%) e Petrobras International Braspetro
B.V. (PIB BV) (4,4%) realizaram 95,8% dos investimentos do grupo.
135
O GE mostrou desempenho mais uniforme entre empresas com diferentes valores
oramentrios. Ressalta-se que apenas 27,8% das estatais executaram acima de 75%, uma reduo
em relao ao exerccio de 2013, no qual esse percentual atingiu 59%. Seis estatais realizaram
abaixo de 50%, sendo que a Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica (CGTEE) (19,6%)
e a Uirapuru Transmissora de Energia S.A (19,9%) sequer atingiram 25% de execuo. Em um
grupo constitudo em 2014 por dezoito estatais, as empresas Eletrobras Termonuclear S.A.
(Eletronuclear), Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf) e Furnas - Centrais Eltricas
S.A. responderam por 70% dos investimentos do setor.
Em relao ao SF, cinco das seis empresas obtiveram desempenho superior a 50%, sendo que
apenas o Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) executou abaixo dessa linha (33,1%). Cabe
destacar a Caixa Econmica Federal (Caixa), nica empresa do grupo a figurar na classe superior de
execuo (81,9%).
O conjunto das DE constitudo por empresas que exercem atividades bastante diferenciadas,
conforme ilustrado no quadro seguinte, por meio do qual so tambm apresentados os resultados de
cada uma delas.
136
No conjunto das DE, 44% das empresas executaram abaixo de 50%. Ainda constata-se que,
das oito Companhias Docas, seis executaram abaixo desse percentual, sendo que apenas duas delas
- Companhia Docas do Cear (CDC) e Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)
executaram em limite pouco superior a essa faixa: 53,2% e 53,6%, respectivamente.
Esse comportamento verificado em relao s Companhias Docas no exclusivo do
exerccio financeiro de 2014, conforme pode ser constatado no grfico seguinte, por meio do qual
se apresenta a evoluo da rubrica investimentos realizados no ativo imobilizado do PDG para o
perodo 2005-2014. A execuo mdia do perodo de apenas 25,5%.
Os baixos resultados de execuo dos investimentos das empresas do setor porturio, aliados
ao fato de que ao longo do mesmo perodo o Tesouro fez sistematicamente inverses financeiras
para aumento do capital social, foram, entre outros temas, abordados em auditoria no mbito do
TC 016.336/2010-0, sobre o processo de programao e execuo oramentria do Oramento de
Investimentos e do Programa de Dispndios Globais, resultando nas deliberaes do
Acrdo 3.145/2011-TCU-Plenrio.
O grfico seguinte apresenta, para cada exerccio do perodo 2005-2014, a diferena entre o
valor do ingresso de recursos para Aumento do Patrimnio Lquido (APL) e o valor dos
Investimentos (INV) pelo subgrupo das Companhias Docas, acompanhado do valor acumulado ano
a ano, todos a valores correntes e sob o regime de caixa.
Evoluo da diferena entre o Aumento do Patrimnio Lquido (APL) e os Investimentos realizados (INV)
R$ mil
Irregularidades
i) extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de Investimento, para a
fonte de financiamento Recursos Prprios Gerao Prpria, pelas empresas Amazonas
Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados S.A., Boa Vista Energia S.A.
(BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e Petrobras Netherlands B.V. (PNBV);
para a fonte Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido Controladora, pela empresa
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs); para a fonte Operaes de Crdito de Longo Prazo
Internas, pela empresa Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE); e para a fonte
Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas, pela empresa FURNAS Centrais Eltricas
S.A.;
ii) execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento pelas
empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), em desacordo com o disposto no inciso II do
art. 167 da Constituio Federal.
Recomendaes
i) s empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia,
para que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem a dotao autorizada para
as respectivas programaes, em obedincia vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da
138
Constituio Federal; bem assim ao Ministrio de Minas e Energia, no sentido de garantir a
efetivao de tal cumprimento, com vistas a evitar a perda de controle dos gastos dessas entidades;
ii) s empresas Amazonas Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados
S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I), Petrobras
Netherlands B.V. (PNBV), Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE) e FURNAS
Centrais Eltricas S.A, todas vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia; e empresa
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs), vinculada ao Ministrio das Comunicaes, para
que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem o valor aprovado para as
respectivas fontes de financiamento na lei oramentria ou promovam a adequao desses valores
de acordo com o disposto na lei de diretrizes oramentrias; bem assim ao Ministrio de Minas e
Energia e ao Ministrio das Comunicaes para que orientem suas supervisionadas no sentido de
garantir a efetivao de tal cumprimento;
iii) ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), para que,
no exerccio de sua competncia de acompanhar a execuo oramentria do Oramento de
Investimento das empresas estatais no dependentes, acompanhe a obedincia, por parte das
empresas integrantes do OI, vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal
e ao limite aprovado para as respectivas fontes de financiamento na lei oramentria, e tome as
providncias necessrias para a correo de eventuais impropriedades junto s respectivas
empresas durante o exerccio.
139
Comparativo das renncias de receitas com a despesa liquidada por funes 2014
R$ bilhes
Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE), Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) e Siafi.
Alm da materialidade dos valores envolvidos, a relevncia das renncias de receitas decorre
de sua utilizao como meio de financiamento de polticas pblicas em alternativa alocao direta
de recursos via oramento pblico, com o intuito de alcanar objetivos econmicos, sociais ou de
desenvolvimento regional.
O art. 165, 6, da Constituio Federal expressa a aplicao do princpio da transparncia
oramentria ao dispor que o projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses,
subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.
Esse dispositivo demonstra a preocupao do constituinte em garantir a transparncia da
aplicao das renncias de receitas nas diversas atividades econmicas e sociais, inclusive sobre
seus efeitos nas regies brasileiras, uma vez que so instrumentos tambm expressamente previstos
na Carta Magna para reduo das desigualdades regionais, conforme disposto no art. 43, 2.
Assim, quanto regionalizao das renncias de receitas federais no exerccio, dados obtidos
revelam que a distribuio seguiu o mesmo padro de anos anteriores. Na tabela a seguir, verifica-se
maior participao da regio Sudeste, com 50% do total das renncias em 2014, enquanto a regio
Centro-Oeste teve a menor participao no total dos benefcios, com 8,2%.
Com o objetivo de tornar mais acurada a anlise da regionalizao das renncias de receitas,
preciso considerar tambm as disparidades entre os quantitativos populacionais das regies
brasileiras, de forma a permitir a aferio dos benefcios regionalizados per capita.
No grfico seguinte, evidencia-se que a regio Norte apresenta o maior valor per capita, ou
seja, R$ 2.080,00 por habitante, alcanando um valor 39,5% superior mdia do pas. O extremo
140
inferior ocupado pela regio Nordeste, com R$ 756,50 por habitante, o que representa apenas
50,7% da mdia nacional (R$ 1.491,00 por habitante).
Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE) e Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Benefcios Tributrios
Consideram-se institutos constitutivos de renncia de receita tributria aqueles relacionados
pelo art. 14, 1, da Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): anistia,
remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno, em carter no geral, alterao de
alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou
contribuies e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Excees ao clculo
da renncia tributria so fornecidas pelo referido diploma legal, em seu art. 14, 3, que estabelece
carter distinto s alteraes de alquotas dos seguintes impostos: Importao, Exportao, IPI e
IOF.
Os benefcios tributrios projetados para 2014 apresentaram crescimento expressivo, de cerca
de 87%, no perodo de 2010 a 2014. Com relao ao exerccio de 2013, esses recursos so
superiores em 13%, conforme demonstrado na prxima tabela, que evidencia a evoluo dos
141
valores da renncia por tributo nos ltimos cinco anos. As renncias que apresentaram maiores
variaes foram aquelas incidentes sobre os seguintes tributos: Contribuio para a Previdncia
Social (227%), Pis/Pasep (99%), Cofins (95%) e Imposto de Renda Retido na Fonte (93%).
2013-
Tributo 2010(1) 2011(1) 2012(1) 2013(1) 2014(2) 2010-2014 2014
Imposto sobre Importao 2.846 2.680 2.906 3.500 3.647 28,1% 4,2%
Imposto sobre a Renda e
Proventos de qualquer natureza 52.991 58.059 64.750 71.681 80.532 52% 12%
Pessoa Fsica 22.216 25.134 27.882 31.301 34.430 55% 10%
Pessoa Jurdica 27.035 28.332 32.172 35.832 38.891 44% 9%
Retido na Fonte 3.740 4.593 4.696 5.548 7.211 93% 30%
Imposto sobre Produtos
Industrializados 17.380 19.136 20.634 24.181 24.675 42% 2%
Operaes Internas 15.388 16.929 17.954 20.854 21.356 39% 2%
Vinculado Importao 1.992 2.206 2.680 3.327 3.319 67% 0%
Imposto sobre Operaes
Financeiras 1.259 2.696 2.063 2.125 2.263 80% 6%
Imposto s/ Propriedade
Territorial Rural 27 29 30 32 34 27% 6%
Contribuio Social para o PIS-
PASEP 6.067 6.817 8.535 11.288 12.092 99% 7%
Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido 6.137 6.687 8.186 9.046 9.704 58% 7%
Contribuio Financiamento da
Seguridade Social 31.218 34.909 43.491 56.679 60.752 95% 7%
Contrib. de Interv. no Domnio
Econmico CIDE 0 0 0 0 0 - 0%
Adicional ao Frete para a
Renovao da Marinha Mercante
- AFRMM na 956 1.150 1.475 1.570 - 6%
142
Carga tributria federal e renncias tributrias e previdencirias, em percentual do PIB (1)
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT).
(1) J considerada a reviso do PIB relativo aos anos de 2011, 2012, 2013 e 2014, realizada com base em nova metodologia adotada
pelo IBGE.
(2) Valor projetado.
Verifica-se que o valor total das renncias tributrias e previdencirias representa 33% dos
gastos totais nas funes elencadas e que, em algumas dessas funes, a participao da renncia
especialmente elevada, como em Habitao (98%), Indstria (92%) e Comrcio e Servios (90%).
Alm disso, nas funes Cincia e Tecnologia e Agricultura, os valores renunciados superam 50%
dos montantes dos gastos totais. Isso significa que as anlises sobre a atuao governamental nesses
setores devem, necessariamente, incluir as renncias de receitas como fonte de financiamento
pblico.
A tabela a seguir apresenta as principais renncias tributrias e previdencirias, por ordem de
materialidade, e os respectivos valores projetados para 2014. Destaca-se o Simples Nacional
(regime de tributao diferenciado para microempresas e empresas de pequeno porte, institudo pela
Lei Complementar 123/2006) como o maior gasto tributrio, cujo montante alcanou cerca de
26,5% do total dessas renncias.
Participao
Classificao Gasto Tributrio Valor
no total (%)
1 Simples Nacional 67.203 26,47%
2 Zona Franca de Manaus e reas de Livre Comrcio 23.410 9,22%
3 Desonerao da Folha de Salrios 22.168 8,73%
4 Agricultura e Agroindstria Desonerao Cesta Bsica 21.010 8,28%
5 Entidades Sem Fins Lucrativos Imunes/Isentas 20.136 7,93%
6 Rendimentos Isentos e No Tributveis IRPF 19.541 7,70%
7 Dedues do Rendimento Tributvel IRPF 14.195 5,59%
8 Benefcios do Trabalhador 9.585 3,78%
9 Poupana e Letra Imobiliria Garantida 6.448 2,54%
10 Programa de Incluso Digital 6.205 2,44%
11 Desenvolvimento Regional 6.099 2,40%
12 Informtica e Automao 4.958 1,95%
13 Medicamentos, Produtos Farmacuticos e Intermedirios de Sntese 4.227 1,66%
14 Pesquisas Cientficas e Inovao Tecnolgica 3.000 1,18%
15 Setor Automotivo 2.452 0,97%
16 Reid 2.360 0,93%
17 Embarcaes e Aeronaves 1.668 0,66%
18 Financiamentos Habitacionais 1.639 1,65%
19 Transporte Coletivo 1.414 0,56%
20 Petroqumica 1.382 0,54%
21 lcool 1.370 0,54%
144
Participao
Classificao Gasto Tributrio Valor
no total (%)
22 Cultura e Audiovisual 1.361 0,54%
23 Prouni 1.125 0,44%
24 Repnbl-Redes 1.018 0,40%
25 Microempreendedor Individual (MEI) 991 0,39%
26 Construo Civil Prorrogao da Cumulatividade 885 0,35%
27 Horrio Eleitoral Gratuito 817 0,32%
28 Gs Natural Liquefeito 723 0,28%
29 Incentivo Formalizao do Emprego Domstico 578 0,23%
30 Minha Casa, Minha Vida 576 0,23%
31 Outros (39 gastos tributrios com valores menores do que R$ 500 milhes) 5.356 0,24%
253.902 100%
Total
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
Var. 2014-
Modalidade 2010(1) 2011(1) 2012(1) 2013(1) 2014(2)
2010 (%)
Copa do Mundo - - 0,4 1,5 7,0 -
Desonerao da Folha de Salrios - - 3.615,7 12.284,3 22.168,4 -
Dona de Casa - 5,5 125,1 203,4 224,7 -
Entidades Filantrpicas 6.368,3 7.109,1 8.098,9 8.720,0 9.888,7 55%
Exportao da Produo Rural 2.685,2 3.286,7 3.882,1 4.483,9 4.638,5 73%
MEI - Microempreendedor Individual - 199,8 500,5 786,4 990,9 -
Olimpada - - - 22,6 14,3 -
Simples Nacional 8.809,5 9.737,4 14.441,2 18.266,5 20.700,7 135%
Tecnologia de Informao e Tecnologia da 74,7 100,0 - - - -
Informao e da Comunicao (TI e TIC)
Cumpre alertar, ainda, que as renncias de receitas decorrentes dos benefcios previdencirios
podem afetar, alm do oramento da seguridade social, o oramento fiscal. Caso a arrecadao de
contribuies sociais seja insuficiente para custear as despesas da seguridade, maior ser a
necessidade de gastos oramentrios para financiar as reas de assistncia social, sade e
previdncia social, sobretudo com a desonerao da folha de pagamento concedida a alguns setores
da economia. Em 2014, esse item correspondeu expressiva parcela de 38% do total das renncias
previdencirias.
145
Aes de controle externo
Em 2009, o TCU realizou Levantamento de Auditoria de Conformidade (TC 015.052/2009-
7), com o objetivo de examinar os procedimentos de controle de concesses e ampliaes de
benefcios tributrios, conforme o disposto no art. 14 da Lei de Complementar 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal). Como resultado do trabalho, esta Corte de Contas, por meio do Acrdo
747/2010-TCU-Plenrio, prolatou diversas determinaes e recomendaes com vistas ao
aperfeioamento do processo de concesso desses benefcios.
No processo de monitoramento (TC 012.606/2012-0) do referido acrdo, em 2014, o TCU
determinou ao Ministrio da Fazenda (Acrdo 809/2014-TCU-Plenrio) que, quando da
proposies de ato normativo que conceda renncias de receitas tributrias de sua iniciativa ou
submetida sua apreciao, observe o teor do art. 14 da LRF, de modo a fazer constar da exposio
de motivos: (i) estimativa de impacto oramentrio-financeiro dessas medidas no exerccio em que
devam iniciar sua vigncia e nos dois seguintes; (ii) demonstrao de que a renncia foi considerada
na estimativa de receita da lei oramentria e de que no afetar as metas de resultados fiscais
previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oraamentrias ou, alternativamente, indicao da
adoo de uma das medidas de compensao constantes do inciso II do art. 14 da Lei da
Responsabilidade Fiscal.
A visualizao da tabela anterior, referente ao ano de 2014, permite-nos afirmar que naquele
ano houve substancial reduo dos benefcios financeiros e creditcios, da ordem de 23% em
relao ao ano anterior. No tocante regionalizao, o Sudeste continuou tendo destaque no
usufruto dos referidos subsdios e, embora no tenha apresentado aumento em relao a 2013,
responde por 34% das renncias concedidas no ano de 2014. Entre todas as regies, a Regio
Sudeste foi a que teve a participao mais reduzida, com percentual negativo de 40%.
Apresenta-se, a seguir, a evoluo dos montantes dos benefcios identificados por fundo ou
programa.
De acordo com a SPE, o valor presente do subsdio para todo o perodo de durao dos
emprstimos de R$ 184,3 bilhes, e para o recorte de 2015 a 2018 alcana a cifra de R$ 73,9
bilhes.
No que tange s despesas financeiras, aquela secretaria informou que o valor presente das
despesas financeiras para todo o perodo de durao dos emprstimos de R$ 530,8 bilhes,
enquanto o montante para o perodo de 2015 a 2018 alcana o valor de R$ R$ 171,5 bilhes.
Com referncia ao subitem 9.3.4 do Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, que trata da
informao dos impactos sobre as dvidas pblicas bruta e lquida da Unio decorrentes das
operaes de crdito ao BNDES realizadas a partir de 2008, a SPE informou que os impactos sobre
a Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG) e Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) foram,
respectivamente, de R$ 93,2 bilhes e R$ 21,2 bilhes, conforme o grfico seguinte:
Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen) e Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).
A SPE esclareceu que o impacto dos benefcios creditcios na DLSP ocorre anualmente pelo
diferencial entre o Custo Mdio de Emisso da dvida (CME) e o retorno do estoque de contratos
acumulados no perodo. No caso do impacto na dvida bruta, por no considerar os ativos
financeiros, ele engloba o efeito dos montantes nominais de juros pagos, emisso/amortizaes da
dvida no perodo, mais o que se convencionou chamar despesas financeiras incidentes sobre o
estoque de operaes de crdito.
Aquela secretaria informou tambm que os benefcios creditcios (subsdios implcitos)
decorrentes dos emprstimos da Unio ao BNDES, em 2014, foram estimados em R$ 21,2 bilhes,
conforme o Demonstrativo de Benefcios Financeiros e Creditcios, em cumprimento ao Acrdo
1718/2005-TCU-Plenrio, e corresponde ao valor do impacto na DLSP.
Relativamente aos itens 9.3.5 e 9.3.6, que versam sobre os subsdios financeiros e creditcios,
decorrentes das operaes de crdito da Unio ao BNDES e de subvenes econmicas concedidas
pela Unio por intermdio daquela instituio financeira, a SPE noticiou que em 2014 os benefcios
creditcios (subsdios implcitos) foram estimados em R$ 21,2 bilhes, conforme destacado no
pargrafo anterior, e as despesas financeiras foram calculadas em R$ 39,9 bilhes. Os subsdios
151
financeiros (subsdios explcitos), por sua vez, referentes s subvenes econmicas associadas a
essas operaes, primordialmente, os pagamentos efetuados no mbito do Programa de Sustentao
de Investimento, totalizaram R$ 110,8 milhes.
Benefcios creditcios
Os benefcios ou subsdios creditcios referentes Copa do Mundo so calculados pela
Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF), em atendimento ao
153
Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio e do continuidade ao acompanhamento efetuado nas Contas do
Governo de 2013.
A metodologia utilizada pela SPE para estimativa desses subsdios considera o valor do
financiamento um ativo do setor pblico, cujo retorno dado pela diferena entre a taxa de juros do
emprstimo e o custo de oportunidade estipulado para uso do recurso. Desse modo, h subsdio
quando o retorno do passivo maior que o do ativo, ou seja, quando o custo de oportunidade do
governo federal maior que a taxa de juros dos emprstimos (Nota Tcnica 10.008/2015/SPE-MF,
de 25/3/2015).
Cabe registrar que as operaes cujas fontes de recursos so do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS) no geram subsdios creditcios, porque so recursos privados, pertencentes aos
trabalhadores detentores de depsitos naquele fundo.
A Resoluo do Conselho Monetrio Nacional 3.801/2009, por sua vez, estabeleceu linha de
financiamento do BNDES para contratao de operaes de crdito, limitadas a R$ 400 milhes por
estdio de futebol, destinadas construo e reforma das arenas da Copa e de seu entorno. Alm
disso, limitou o valor de cada operao a 75% do custo total de cada estdio e definiu as condies
de financiamento.
Os clculos dos valores financiados pelas instituies financeiras federais e dos benefcios
creditcios foram elaborados pela SPE, com base em informaes requeridas s instituies
financeiras, pelo TCU, e enviadas pelos bancos SPE, com cpia para o Tribunal. Vale ressaltar
que, nas Contas de Governo de 2013, foram feitas ressalva e recomendao SPE por no estimar
os valores para os anos seguintes como determinava o subitem 9.2 do Acrdo 3.249/2012-TCU-
Plenrio. No entanto, essa determinao foi considerada cumprida no subitem 9.2 do Acrdo
2.446/2014-TCU-Plenrio.
Em relao aos valores desembolsados das operaes de crdito, conforme se observa na
tabela a seguir, no perodo de 2010 a 2014, o montante atingiu cerca de R$ 6,96 bilhes.
Acrescenta-se que os valores apresentaram uma trajetria de crescimento at 2013 e caram em
2014. Assim, em 2014, os R$ 1,4 bilho de recursos desembolsados foram inferiores em 42,7% aos
R$ 2,4 bilhes desembolsados em 2013.
R$ mil
Banco 2010 2011 2012 2013 2014 Total
Basa 3.095 24.412 2.645 10.914 - 41.066
BB - - - 87.115 - 87.115
BNB - 101.945 277.804 171.632 323.278 874.659
BNDES - 966.048 1.730.900 2.179.709 1.079.582 5.956.239
Total 3.095 1.092.405 2.011.349 2.449.370 1.402.860 6.959.079
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).
(1) Valores expressos em termos de 31 de dezembro do respectivo ano.
R$ mil
Banco 2010 2011 2012 2013 2014 Total
Basa (936) (10.117) (1.135) 296 - (11.892)
BB - - - 4.283 - 4.283
BNB - (4.803) (15.665) 13.935 95.096 88.563
BNDES - 114.160 205.560 246.792 206.918 773.430
Total (936) 99.240 188.760 265.306 302.014 854.384
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).
(1) Valores expressos em termos de 31 de dezembro do respectivo ano.
Benefcios tributrios
Os benefcios tributrios referentes realizao da Copa 2014 e da Copa das
Confederaes 2013, institudos pela Lei 12.350/2010, compreendem: i) desoneraes de tributos,
na forma de iseno s importaes, isenes a pessoas jurdicas, isenes a pessoas fsicas e
desoneraes de tributos indiretos nas aquisies realizadas no mercado interno pela Fifa, por
subsidiria e pela emissora fonte da federao internacional, alm do regime diferenciado de
apurao de contribuies por subsidirias da Fifa (arts. 3 a 16); e ii) Regime Especial de
Tributao para Construo, Ampliao, Reforma ou Modernizao de Estdios de Futebol
(Recopa), conforme arts. 17 a 21, que preveem a desonerao tributria incidente sobre a
155
contribuio para o PIS/Pasep, a Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto de Importao (II).
As desoneraes tributrias previstas nos arts. 3 a 16 da citada lei vigem de 1/1/2011 a
31/12/2015 e esto condicionadas habilitao pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB)
das pessoas fsicas e jurdicas nominadas pela Fifa e subsidirias da federao.
A tabela seguinte apresenta os valores dos benefcios estimados (2011 a 2013) e projetados
(2014 a 2015) pela RFB. Observa-se que, em todo o perodo, o montante alcana R$ 489,23
milhes, sendo que, em 2011, no houve fruio do benefcio. Em 2014, o valor das desoneraes
previstas alcanou R$ 405,85 milhes, o que representa 83% dos R$ 489,23 milhes
estimados/previstos para o perodo de 2011 a 2015.
156
Renncias tributrias referentes ao Recopa
(arts. 17 a 21 da Lei 12.350/2010) - 2010 a 2014
R$ milhes
Tributo 2010 2011 2012 2013 2014 Total
Imposto de Importao 0,00 0,00 1,96 13,81 0,67 16,44
IPI-Vinculado 0,00 0,00 2,96 6,97 0,67 10,61
IPI Interno 0,00 0,00 1,04 6,46 1,58 9,08
PIS 0,00 0,00 8,83 24,05 3,03 35,92
COFINS 0,00 0,00 40,69 111,71 0,66 153,06
Total 0,00 0,00 55,49 163,00 6,62 225,10
Fonte: RFB/Nota Cetad/Copan n 056, de 30/3/2015.
Obs: Os valores de 2010 a 2013 so estimativas realizadas com base em dados efetivos das declaraes dos habilitados. Os valores de
2014 so previses ajustadas de acordo com o custo final dos estdios, a data de habilitao dos projetos e o cronograma de execuo
das obras.
No perodo de 2012 a 2013, foram aprovados doze projetos pelo Ministrio do Esporte,
correspondentes s arenas da Copa, e habilitadas/coabilitadas, pela RFB, 25 pessoas jurdicas para
operar no Recopa no mbito de dez estdios de futebol.
157
renncias tributrias, financeiras e creditcias oferecidas pela Unio relacionadas Copa do Mundo
de 2014. Em decorrncia desse trabalho, o Tribunal, por meio do Acrdo 2.446/2014-TCU-
Plenrio, considerou cumprida a determinao contida no subitem 9.2 acima referido.
Os problemas identificados na gesto do Recopa no se desviam de diagnsticos feitos em
outras fiscalizaes sobre renncias de receitas, a exemplo dos Acrdos: 747/2010-TCU-Plenrio,
3.437/2012-TCU-Plenrio, 2.766/2012-TCU-Plenrio, 3.137/2011-TCU-Plenrio e 73/2013-TCU-
Plenrio. A clara ausncia de planejamento para a instituio de benefcios fiscais, sem a devida
atribuio de responsabilidades e anlise da capacidade para seu acompanhamento, ou mesmo
definio de mecanismos de controle e governana, uma caracterstica repetidamente observada
nas polticas pblicas financiadas por renncias de receitas, assim como ocorre no Recopa. A
atuao do TCU no Recopa vai ao encontro da diretriz de assegurar que o evento Copa do Mundo
2014 fosse realizado dentro dos pressupostos fundamentais da administrao pblica. Para alm
disso, sob uma viso sistmica do controle sobre as renncias de receitas, a atuao desta Corte est
voltada para a promoo do aprimoramento e do fortalecimento da gesto e das estruturas de
governana desses relevantes instrumentos de financiamento de polticas pblicas.
158
Nesse contexto, em 2014, a captao total de recursos com base nas leis de incentivo (posio
de 31/12/2014) foi de R$ 1,46 bilho, sendo 87% desse valor referentes a benefcios concedidos
com base na Lei Rouanet, 10% na Lei do Audiovisual e 3% restantes na MP 2.228-1/2001.
O art. 18, 3, da Lei 8.313/1991 estabelece apenas oito categorias de segmentos culturais
que devem ser contempladas pelos projetos que visem obter o benefcio fiscal. Todavia, aps
recomendao no Relatrio das Contas do Governo de 2009 e determinao exarada por meio do
Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, de 25/5/2011, o MinC publicou a Portaria 116/2011/MinC, de
29/11/2011, que regulamentou o dispositivo. Em seu art.1, elenca os segmentos culturais das reas
de representao da Comisso Nacional de Incentivo Cultura, para os efeitos do 3 do art. 18 e
do art. 25 da Lei 8.313/1991. Diante disso, ao apreciar o relatrio de monitoramento das
determinaes e recomendaes exaradas pelo citado acrdo, este Tribunal, por meio do Acrdo
2.766/2012-TCU-Plenrio, de 10/10/2012, considerou integralmente cumprida tal determinao.
O total captado com base no art. 18 da Lei 8.313/1991, no exerccio de 2014, considerando-se
os recursos captados no mbito da Ancine (R$ 710 mil), apresentou pequeno decrscimo em relao
ao ano anterior, alcanando R$ 1.158,3 milhes, e representou 91,8% dos recursos totais
provenientes da Lei Rouanet (R$ 1.261,8 milhes). Os segmentos de maior participao foram:
Teatro, Exposio de Artes e Msica Instrumental, que captaram, respectivamente, R$ 327
milhes, R$ 210 milhes e R$ 125 milhes, valores que, somados, correspondem a 57,3% da
captao total em 2014.
159
O art. 26 da Lei Rouanet autoriza, sem restrio em relao aos segmentos culturais
beneficiados, apenas a deduo parcial do imposto devido. No caso das pessoas jurdicas (IRPJ),
pode ser deduzido 30% do patrocnio ou 40% da doao realizada e, para pessoas fsicas, esses
percentuais so duplicados. O total captado com fundamento nesse artigo alcanou em 2014 o
montante de R$ 103,6 milhes, considerando-se os recursos captados no mbito da Ancine (R$ 412
mil), o que representou um acrscimo de 5,5% em relao ao exerccio anterior.
Os principais segmentos culturais beneficiados em 2014 foram Msica Popular e
Manuteno de equipamentos culturais em geral, que obtiveram, juntos, 84,8% dos recursos
totais. Os demais valores relacionados a esse artigo da lei esto detalhados na tabela a seguir.
Destaque-se que o MinC autorizou, por meio do art. 26 da Lei 8.313/1991, a captao, no
exerccio de 2013, de quarenta e quatro segmentos culturais e, em 2014, de quarenta e sete,
ampliando a diversificao de segmentos contemplados pelo dispositivo.
Esse fato vai ao encontro da determinao feita por meio do item 9.4 do Acrdo 1.385/2011-
TCU-Plenrio para que fosse observado o princpio da no concentrao por segmentos e por
beneficirio previsto no art. 19, 8, da Lei 8.313/1991. Na ocasio do monitoramento das
deliberaes do citado acrdo (TC 015.511/2012-0), tal determinao foi considerada parcialmente
cumprida, haja vista ter o MinC detalhado os critrios para aferio anual do cumprimento do
princpio, por meio dos art. 13 a 15, da IN-MinC 1/2012.
160
Destaque-se que a preocupao com o estmulo regionalizao da execuo das atividades
culturais tem sido questo de presena constante na execuo da poltica cultural. Nesse sentido,
merece destaque o dispositivo da Lei 12.485, de 12/9/2011, que dispe sobre a comunicao
audiovisual de acesso condicionado. O normativo, com o intuito de desconcentrar os locais de
produo de obras audiovisuais, estabelece, em seu art. 27, nova redao para o art. 4 da Lei
11.437/2006, que passou a ter a seguinte redao:
Art. 4 Os recursos a que se refere o art. 2 desta Lei apoiaro o desenvolvimento dos seguintes
programas, nos termos do art. 47 da Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de setembro de 2001:
(...)
3 As receitas de que trata o inciso III do caput do art. 33 da Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de
setembro de 2001, devero ser utilizadas nas seguintes condies:
I - no mnimo, 30% (trinta por cento) devero ser destinadas a produtoras brasileiras estabelecidas nas
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, nos critrios e condies estabelecidos pela Agncia Nacional do
Cinema - Ancine, que devero incluir, entre outros, o local da produo da obra audiovisual, a residncia
de artistas e tcnicos envolvidos na produo e a contratao, na regio, de servios tcnicos a ela
vinculados.
Comparando-se 2013 e 2014, nota-se que houve, neste ltimo ano, aumento de 9% na
quantidade de processos de prestao de contas em estoque no MinC, ou, mais especificamente, nas
situaes aguardando anlise e em anlise.
Para tratar do passivo de prestaes de contas do MinC, foram empossados, em 2013, 114
servidores temporrios, com atribuio de executar atividades relacionadas com o recebimento, a
anlise, a aprovao, a execuo, o acompanhamento, a fiscalizao e a prestao de contas de
projetos apoiados pelo MinC.
Alm disso, para viabilizar uma apreciao mais gil de processos com prestaes de contas
em aberto, o MinC editou a Portaria 86, em 27/8/2014, que estabelece procedimentos para anlise
de prestao de contas de projetos culturais pendentes de concluso at 31/12/2011, relativos ao
Pronac.
161
Quanto s Tomadas de Contas Especiais (TCE) instauradas, segundo informaes atualizadas
tanto pelas secretarias do MinC, quanto pela Ancine, observa-se, na prxima tabela, que no houve
grandes variaes no nmero de TCE instauradas e concludas em 2014. J o nmero de TCE em
fase de instaurao apresentou decrscimo de 15%.
Ao se comparar os valores totais envolvidos nos processos de TCE de cada exerccio, nota-se
que o nmero de TCE em 2014 7% menor que o nmero do ano anterior. Contudo, os valores
envolvidos no ano de 2014 representam acrscimo de 33% em comparao ao ano anterior.
Critrio Fiscal
As receitas primrias compreendem aquelas auferidas pela atividade tributria e pela
prestao de servios por parte do Estado. Ou seja, correspondem ao total da receita oramentria
deduzidas as operaes de crdito, as receitas provenientes de rendimentos de aplicaes
financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e amortizaes), os recebimentos de recursos
oriundos de emprstimos concedidos, as receitas de privatizao e aquelas relativas a supervits
financeiros.
Este Tribunal realizou o acompanhamento das receitas primrias, despesas primrias
impactantes, renncias tributrias, metas e do resultado primrio no tocante ao cumprimento das
disposies da LOA 2014, da LDO 2014 e da LRF, tendo como referncia os dados relativos ao
primeiro semestre de 2014 (TC 015.080/2014-5).
162
Tendo em vista o disposto nos arts. 8, caput, 9 e 13 da LRF, bem como no art. 50 da LDO
2014, o Poder Executivo Federal editou o Decreto 8.197/2014, que disps sobre a programao
oramentria e financeira e estabeleceu o cronograma mensal de desembolso daquele Poder para o
exerccio de 2014, trazendo, ainda, o desdobramento das receitas primrias em metas bimestrais de
arrecadao. As alteraes do referido cronograma, bem como das metas de arrecadao, foram
promovidas por meio de sucessivos decretos editados bimestralmente ao longo de 2014.
A LOA 2014 previu que a receita primria atingiria o montante de R$ 1.331,6 bilhes, dos
quais R$ 357,8 bilhes referentes receita do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), R$ 797
bilhes referentes s demais receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil
(RFB) e R$ 176,8 bilhes referentes s receitas no administradas pela RFB. Por sua vez, o Decreto
8.197/2014 projetou receita primria de R$ 1.302,7 bilhes, ou seja, 2,17% menor que a previso
oramentria original, devido reduo das receitas administradas pela RFB e da arrecadao
lquida do RGPS.
Primordialmente, observa-se que, de acordo com as projees do Poder Executivo
compatibilizadas com os dados de arrecadao do primeiro semestre, a receita primria total da
Unio no exerccio de 2014 deveria ter atingido a cifra de R$ 1.306,3 bilhes, valor superior ao
previsto no Anexo de Metas Fiscais da LDO 2014, que era de R$ 1.289 bilhes.
Na quinta avaliao bimestral contida no Decreto 8.367/2014, procedeu-se reavaliao das
receitas e despesas primrias do governo federal e fez-se reviso das estimativas de receita primria
total, com reduo de R$ 48,3 bilhes em relao quarta avaliao bimestral. Observou-se
reduo tanto nas receitas administradas pela RFB, exceto RGPS, de R$ 17,7 bilhes, quanto nas
receitas no administradas, de R$ 30,2 bilhes, e na arrecadao lquida para o RGPS, de R$ 500
milhes.
Destaca-se que a arrecadao das receitas primrias da Unio no perodo de janeiro a
dezembro 2014, conforme dados encaminhados pela Secretaria de Oramento Federal (SOF),
atingiu o montante de R$ 1.221,5 bilhes, o que corresponde a 91,73% do valor da receita primria
prevista pela LOA 2014 e a 22,12% do PIB de R$ 5.521,2 bilhes estimado pelo IBGE para o ano
de 2014, revisto segundo a metodologia SCN 2010.
163
Receitas Primrias da Unio 2014
R$ milhes
LOA Realizado 2014 % de Realizao
Discriminao % PIB (1)
2014 (A) (B) (B/A)
Receita Primria Total (2) 1.331.612,7 1.221.465,6 91,73 22,12
1. Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS 797.155,3 739.178,0 92,73 13,39
1.1. Imposto de Importao 41.033,2 36.563,3 89,11 0,66
1.2. IPI 57.918,1 50.146,2 86,58 0,91
1.3. Imposto sobre a Renda 312.511,8 285.684,3 91,42 5,17
1.4. IOF 35.514,8 29.892,9 84,17 0,54
1.5. Cofins 210.811,3 198.742,4 94,28 3,60
1.6. PIS/Pasep 57.133,3 52.543,5 91,97 0,95
1.7. CSLL 69.062,4 64.808,1 93,84 1,17
1.8. CPMF 0,0 0,0 0,00 0,00
1.9. Cide - Combustveis 0,0 30,3 0,00 0,00
1.10. Outras Administradas pela RFB (3) 13.170,3 20.767,0 157,68 0,38
2. Incentivos Fiscais -146,6 -6,3 4,30 0,00
3. Arrecadao Lquida para o RGPS 357.839,4 337.503,1 94,32 6,11
3.1. Projeo Normal 340.839,4 319.451,1 93,72 5,79
3.2. Ressarcimento de desoneraes previdencirias 17.000,0 18.052,0 106,19 0,33
4. Outras Receitas 176.764,6 144.790,8 81,91 2,62
4.1. Concesses e Permisses 13.450,9 7.921,1 58,89 0,14
4.2. Complemento do FGTS 3.780,6 4.037,5 106,79 0,07
4.3. Cont. Plano de Seg. do Servidor 11.396,5 10.917,1 95,79 0,20
4.4. Contribuio do Salrio-Educao 18.726,4 18.300,7 97,73 0,33
4.5. Cota-Parte de Compensaes Financeiras 47.976,1 39.372,8 82,07 0,71
4.6. Dividendos e Participaes 23.933,2 18.939,6 79,14 0,34
4.7. Operaes com Ativos 3.247,8 0,0 0,00 0,00
4.8. Receita Prpria (fontes 50 & 81) (4) 12.918,8 12.449,9 96,37 0,23
4.9. Demais Receitas 41.334,1 32.852,2 79,48 0,60
PIB (acumulado jan-dez/2014) 5.521.256,1
Fonte: SOF
(1) PIB calculado pelo IBGE, segundo a metodologia SCN 2010.
(2) No considera o montante R$ 2.566,5 milhes referentes transferncia ao Banco Central do Brasil.
(3) O item 1.10. Outras Administradas pela RFB composto por Imposto de Exportao (IE), Imposto Territorial Rural (ITR),
Contribuio ao Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeioamento das Atividades de Fiscalizao (Fundaf) e Demais Contribuies.
(4) Considera o valor de R$ 685,8 milhes de receitas prprias do Banco Central do Brasil.
164
Evoluo Nominal da Receita Primria e do PIB 2013/2014
R$ bilhes
A variao da receita primria prevista tanto na LDO 2014 como na LOA 2014 com respeito
ltima estimativa contida no Decreto 8.367/2014 indica, respectivamente, redues em R$ 43,8
bilhes e R$ 86,3 bilhes, passando de um percentual em relao ao PIB, respectivamente, de
23,9% para 24,0% e de 25,2% para 24,0%. Essas comparaes revelam, respectivamente, aumento
de 0,1 p.p. e reduo de 1,2 p.p., conforme se demostra na tabela sobre a evoluo das metas fiscais
de 2014.
165
ser consignado na lei oramentria anual. A RCL apurada para os exerccios de 2009 a 2014 est
demonstrada na tabela a seguir.
Receita Corrente Lquida (III) = (I - II) 437.200,34 499.866,62 558.706,38 616.933,32 656.094,22 641.578,20
Nota: por fora do disposto no art. 1 do art. 50 da LRF, no foram considerados os saldos de receitas intraoramentrias.
Fonte: Siafi.
Da anlise da tabela anterior, constata-se que, em relao aos valores apurados em 2013, a
receita corrente bruta em 2014 apresentou crescimento de R$ 23,6 bilhes, correspondente a 1,94%,
e as dedues aumentaram cerca de R$ 38,1 bilhes, ou 6,8%. Como o aumento das receitas
correntes em 2014 foi inferior ao aumento das dedues no mesmo perodo, houve decrscimo de
2,21% na RCL, que alcanou o montante de R$ 641,6 bilhes.
A receita tributria fechou 2014 com um acrscimo nominal de R$ 24,5 bilhes em relao a
2013, ou seja, 6,5%. A receita de contribuies cresceu R$ 28,3 bilhes, ou 4,4%. A anlise
circunstanciada das variaes dessas receitas apresentada no subitem 3.3.2 deste Relatrio.
No tocante s dedues necessrias apurao da RCL, percebe-se que as transferncias
constitucionais e legais aumentaram R$ 15 bilhes (7,4%). J as contribuies do empregador e do
trabalhador para a seguridade social (Regime Geral de Previdncia Social) tiveram um crescimento
de cerca de R$ 21,5 bilhes (7,2%).
No grfico a seguir, possvel visualizar a evoluo da RCL desde 2009 at 2014, destacando
a referida inflexo da trajetria de crescimento no ltimo exerccio.
166
Evoluo da RCL 2009 a 2014
R$ bilhes
Fonte: Siafi.
Outra comparao envolve a receita de multas e juros da dvida ativa da Unio e a despesa
com juros e encargos da dvida pblica federal. Em 2014, as multas e juros da dvida ativa geraram
arrecadao de R$ 4,04 bilhes, enquanto os juros e encargos da dvida pblica demandaram
empenho de R$ 170,55 bilhes montante 42 vezes maior , conforme detalhado a seguir.
Parcelamentos
Como instrumento de cobrana amigvel dos crditos tributrios e previdencirios, os
parcelamentos podem ser classificados de acordo com a sua abrangncia. O parcelamento
convencional alcana tanto pessoas fsicas como jurdicas. Por outro lado, os chamados
168
parcelamentos especiais distinguem-se da modalidade convencional por estabelecerem critrios de
incluso mais restritos, seja em relao aos sujeitos passivos, seja em relao data limite de
vencimento dos crditos.
Alm da distino quanto abrangncia, os parcelamentos diferenciam-se pela natureza dos
crditos que os compem, podendo ser tributrios, previdencirios ou mistos. Inicialmente sero
abordados os crditos parcelados no inscritos em dvida ativa sob administrao da Secretaria da
Receita Federal do Brasil (RFB).
A anlise dos parcelamentos inscritos em dvida ativa, os quais se encontram sob a gesto da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), da Procuradoria-Geral Federal (PGF) e da
Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil (PGBCB), ser feita mais adiante, juntamente com
os demais crditos inscritos em dvida ativa.
Assim, o exame subsequente leva em conta a natureza dos crditos parcelados e a modalidade
de parcelamento. Nesse sentido, a tabela a seguir apresenta os dados de arrecadao e estoque de
acordo com a natureza dos parcelamentos.
Parcelamentos Fazendrios
Na tabela a seguir, esto demonstrados os valores arrecadados e a arrecadar (estoque), nos
exerccios de 2013 e 2014, relativamente aos crditos de natureza tributria, destacando-se o
montante abrangido em cada modalidade de parcelamento.
169
Arrecadao e Estoque dos Parcelamentos Fazendrios administrados pela RFB
R$ milhes
2013 2014 Variao
Parcelamentos Arrecadao Estoque (A/B) Arrecadao Estoque (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
A B % C D % % %
Convencional 7.638,61 17.006,87 44,91 7.035,59 14.928,85 47,13 (7,89) (12,22)
Refis (1) 227,52 15.390,84 1,48 205,52 11.428,32 1,80 (9,67) (25,75)
Paex 235,47 533,94 44,10 210,84 248,33 84,90 (10,46) (53,49)
Paes 611,51 4.411,38 13,86 337,71 2.122,65 15,91 (44,77) (51,88)
Timemania 48,62 429,85 11,31 51,97 337,24 15,41 6,89 (21,54)
Simples Nacional 148,55 343,81 43,21 126,66 206,88 61,22 (14,74) (39,83)
Lei 11.941/2009 (2) 10.439,16 72.554,80 14,39 10.056,08 38.927,36 25,83 (3,67) (46,35)
Lei 12.865/2013 (3) 4.853,37 - - 4.487,28 - - (7,54) -
Lei 12.996/2014 0,00 - - 8.525,83 - - - -
Outros (4) 65,33 6,51 1.003,53 28,45 4,38 - (56,45) -
Total 24.268,13 110.678,00 21,93 31.065,93 68.204,01 45,55 28,01 (38,38)
Fontes: PCPR 2014.
(1) Os crditos dos parcelamentos do Refis so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como fazendrios;
(2) Os crditos dos parcelamentos da Lei 11.941/2009 so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como fazendrios;
(3) Inclui a reabertura do parcelamento da Lei 11.914/2009;
(4) MP 449/2008, MP 470/2009, Instituies de Ensino Superior e Simples Federal.
Obs.: na PCPR 2014, a RFB informa que foram includos novos cdigos na apurao da arrecadao desta tabela, no exerccio de 2013.
Como essa alterao ocorreu aps a publicao da PCPR 2013, o saldo daquele documento est diferente deste apresentado para 2013.
A evoluo dos parcelamentos de crditos fazendrios de 2013 para 2014 revela decrscimo
de 38,4% no volume em estoque. J a arrecadao teve aumento de 28%. Ao atentar para a
materialidade da arrecadao frente ao estoque, percebe-se que, em 2014, o percentual de realizao
da receita correspondeu a 45,6%, frente a 21,9% em 2013.
No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento convencional,
com recursos arrecadados da ordem de R$ 7 bilhes em 2014, o que resultou em um percentual de
realizao da receita de 47,1%. Todavia, houve reduo do estoque de 12,2% do parcelamento
convencional, que diminuiu de R$ 17 bilhes em 2013 para R$ 14,9 bilhes em 2014. O Programa
de Recuperao Fiscal (Refis), institudo pela Lei 9.964/2000, apresentou em 2014 uma proporo
de apenas 1,8% entre a arrecadao e o estoque, sendo a mais baixa entre as modalidades de
parcelamento fazendrio. Por sua vez, o parcelamento autorizado pela Lei 11.941/2009,
denominado Refis da Crise, apresentou os maiores valores nominais de arrecadao (R$ 10 bilhes)
e estoque em 2014 (R$ 38,9 bilhes), e seu percentual de realizao da receita foi de 25,8%.
Em paralelo, fez-se diligncia RFB solicitando os valores dos crditos tributrios inscritos
em parcelamentos referentes a 2013 e 2014, pertencentes a estados, Distrito Federal e municpios.
Aps alegar que as informaes contidas nos seus sistemas so protegidas por sigilo fiscal e
funcional, a RFB informou que, no que se refere ao crdito tributrio fazendrio, em 2013 o valor
da dvida original dos estados e municpios foi de R$ 994,7 milhes, e em 2014 atingiu R$ 2.991,8
milhes, ressaltando que esses valores so contabilizados no parcelamento convencional (Lei
10.522/2002).
Foram solicitadas, ainda, informaes referentes aos valores dos parcelamentos especiais
tributrios arrecadados ocorridos nos exerccios de 2010 a 2014, segregando os dados para os cinco
maiores contribuintes de cada exerccio e a consolidao dos valores dos parcelamentos. Contudo, a
anlise pretendida restou prejudicada nesta oportunidade em razo das seguintes limitaes
operacionais relatadas pela RFB:
170
(...) os sistemas de parcelamentos da RFB no esto preparados para consultas nos moldes solicitados,
pois os sistemas esto disponveis para consultas pontuais. Isto , de posse do nmero de inscrio no
CNPJ/CPF pode-se consultar os dados de cada parcelamento especial do contribuinte. Ou seja, a consulta
deve partir do Nmero de Identificao (NI) para apurao de valor, parcelas, saldo, etc. Desta forma, no
possvel consultar valor para apurar NI.
Parcelamentos Previdencirios
A tabela seguinte mostra a arrecadao e o estoque relativos aos parcelamentos de crditos de
natureza previdenciria. Os valores esto dispostos por modalidade de parcelamento e referem-se
aos exerccios de 2013 e 2014.
Os valores totais demonstram que nesse perodo houve aumento na arrecadao de 12,9% e
reduo de 9% do estoque dos crditos previdencirios administrados pela RFB. A arrecadao em
2014 alcanou R$ 11,5 bilhes e o estoque, R$ 41,9 bilhes. Ocorreu, ainda, variao positiva de
realizao da receita, que passou de 22,1% em 2013 para 27,4% em 2014. Registre-se, ademais, a
elevao, em 8%, do estoque de crditos previdencirios do parcelamento da Lei 11.960/2009.
Dentre as modalidades, destacam-se o Parcelamento Excepcional (Paex), pelo maior ndice de
realizao da receita em 2014 (40,1%), assim como os parcelamentos da Lei 11.960/2009,
convencional e o denominado rgos do Poder Pblico, pelos expressivos volumes em estoque,
esse ltimo composto por dvidas de estados e municpios oriundas de contribuies sociais e de
outras importncias devidas ao INSS.
De acordo com esses registros, os valores contestados totalizaram cerca de R$ 995,3 bilhes
ao final de 2014. Tal montante aproximadamente 12,3% maior do que o saldo de R$ 886 bilhes
existente em 31/12/2013.
Dvida Ativa
O registro da dvida ativa tem por funo evidenciar a arrecadao e o estoque de crditos no
tributrios, tributrios e previdencirios da Unio que se tornaram exigveis aps vencido o prazo de
pagamento. Tais crditos, depois de apurados como lquidos e certos, so inscritos na Dvida Ativa
da Unio (DAU), sob administrao da PGFN, na Dvida Ativa das autarquias e fundaes, a cargo
da PGF, ou ainda na Dvida Ativa do Banco Central do Brasil, sob a gesto da PGBCB.
No perodo de 2009 a 2014, o estoque da dvida ativa da Unio cresceu 73,6% e alcanou o
montante de R$ 1,4 trilho, enquanto a arrecadao teve acrscimo de 32% e atingiu R$ 9,6 bilhes.
1600,00
1400,00
1200,00
1000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
0,00
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Arrecadao Estoque
Fonte: Siafi.
172
A situao dos crditos inscritos em dvida ativa, conforme o rgo gestor, apresentada no
grfico a seguir. Destaque-se que a PGFN administra aproximadamente R$ 1,4 trilho, o que
corresponde a 96% do estoque total da Dvida Ativa da Unio.
1.350.00 0,00
1.200.00 0,00
1.050.00 0,00
900.000 ,00
750.000 ,00
600.000 ,00
450.000 ,00
300.000 ,00
150.000 ,00
0,00
PGFN PGF PGBCB
Arrecadao Estoque
173
Dvida Ativa da Unio sob administrao da PGFN
R$ milhes
Exerccio Situao dos Crditos Natureza dos Crditos Arrecadao Estoque
No Tributrios 153 3.710
Tributrios no Previdencirios 1.693 88.184
Ajuizados
Previdencirios 161 0
Subtotal (A) 2.007 91.894
Parcelados
No Tributrios 91 633
Tributrios no Previdencirios 812 13.865
No Ajuizados
Previdencirios 135 43.769
Subtotal (B) 1.038 58.267
Subtotal (C) = (A+B) 3.045 150.161
2013 No Tributrios 464 75.356
Tributrios no Previdencirios 2.943 751.195
Ajuizados
Previdencirios 548 218.807
Subtotal (D) 3.956 1.045.358
No Parcelados
No Tributrios 128 7.171
Tributrios no Previdencirios 365 57.764
No Ajuizados
Previdencirios 191 10.494
Subtotal (E) 684 75.429
Parcelamentos Especiais (F) Tributrios no Previdencirios 15.817 -
Subtotal (G) = (D+E+F) 20.456 1.120.787
Total (H) = (C+G) 23.501 1.270.948
No Tributrios 148 2.511
Tributrios no Previdencirios 1.151 54.395
Ajuizados
Previdencirios 151 0
Subtotal (I) 1.450 56.905
Parcelados
No Tributrios 110 522
Tributrios no Previdencirios 934 7.178
No Ajuizados
Previdencirios 137 28.319
Subtotal (J) 1.181 36.019
Subtotal (K) = (I+J) 2.631 92.925
2014 No Tributrios 404 80.754
Tributrios no Previdencirios 1.424 851.096
Ajuizados
Previdencirios 705 269.059
Subtotal (L) 2.534 1.200.909
No Parcelados
No Tributrios 226 9.276
Tributrios no Previdencirios 586 75.699
No Ajuizados
Previdencirios 137 10.330
Subtotal (M) 950 95.305
Parcelamentos Especiais (N) Tributrios no Previdencirios 13.036 -
Subtotal (O) = (L+M+N) 16.518 1.296.214
Total (P) = (K+O) 19.151 1.389.138
Fonte: PCPR 2014.
174
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados Fazendrios administrados pela PGFN
R$ milhes
2013 2014 Variao
Parcelamentos Arrecadao Estoque (A/B) Arrecadao Estoque (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
A B % C D % % %
Convencional 2.748,29 8.162,32 33,67 2.342,63 4.651,60 50,36 (14,76) (43,01)
Refis 35,35 4.294,09 0,82 29,93 2.938,49 1,02 (15,33) (31,57)
Paex 106,56 840,48 12,68 91,03 664,30 13,70 (14,57) (20,96)
Paes 101,86 1.711,76 5,95 70,57 1.255,97 5,62 (30,72) (26,63)
Timemania 30,11 568,94 5,29 33,08 598,53 5,53 9,86 5,20
Simples Nacional 29,26 315,36 9,28 25,77 143,89 17,91 (11,93) (54,37)
Lei 11.941/2009 5.596,42 87.229,66 6,42 5.306,24 50.867,03 10,43 (5,19) (41,69)
Reab. da Lei 11.941/2009 749,33 - - 1.995,97 - - 166,37 -
Lei 12.865/2013 9.155,26 - - 929,17 - - (89,85) -
Insts. de Ensino Superior 0,08 176,83 0,05 4,62 431,24 1,07 5.675,00 143,87
Lei 12.996/2014 0.00 - 4.549,25 - - - -
MP 470/2009 12,35 - 0,32 - - (97,41) -
Outros 0,00 3.092,50 0,00 0,00 3.054,17 0,00 - (1,24)
Total 18.564,87 106.391,94 17,45 15.378,58 64.605,22 23,80 (17,16) (39,28)
Fonte: PCPR 2014.
Obs.: na PCPR 2014, a PGFN informa que os valores referentes ao exerccio de 2013, apresentados nesta tabela, diferem daqueles
apresentados na PCPR de 2013 em razo de correo das informaes aps a identificao de equvoco ocorrido na obteno dos
dados e em sua compilao.
A evoluo dos parcelamentos da dvida ativa fazendria de 2013 para 2014 revela
diminuio de 39,3% no estoque. J a arrecadao teve um decrscimo de 17,2%, justificado em
grande parte pela queda de 89,9% na arrecadao decorrente da Lei 12.865/2013, mencionada
anteriormente. Ao atentar para a materialidade da arrecadao frente ao estoque, percebe-se que, em
2014, o percentual de realizao da receita correspondeu a 23,8%, frente a 17,5% em 2013.
No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento da
Lei 11.941/2009, com recursos arrecadados de R$ 5,3 bilhes em 2014, o que resultou em um
percentual de realizao da receita de 10,4%. Alm disso, ressalte-se a expressiva arrecadao do
parcelamento referente Lei 12.996/2014, no valor de R$ 4,5 bilhes. J o estoque do parcelamento
da Lei 11.941/2009 reduziu 41,7%, passando de R$ 87,2 bilhes, em 2013, para R$ 50,9 bilhes em
2014. O Refis apresentou em 2014 uma proporo de apenas 1% entre a arrecadao e o estoque,
sendo a mais baixa entre as modalidades de parcelamento fazendrio.
175
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados Previdencirios administrados pela PGFN
R$ milhes
2013 2014 Variao
Parcelamentos Arrecadao Estoque (A/B) Arrecadao Estoque (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
A B % C D % % %
Convencional 25,34 133,17 19,03 36,42 3.685,73 0,99 43,73 2667,69
Refis 2,34 2.065,63 0,11 0,88 2.031,48 0,04 (62,39) (1,65)
Paex 21,81 66,40 32,85 20,69 43,38 47,69 (5,14) (34,67)
Paes 58,07 632,50 9,18 47,68 464,11 10,27 (17,89) (26,62)
Simples Nacional 0,00 7,38 - 0,00 4,42 0,00 - (40,11)
Times de Futebol 0,05 9,39 0,53 0,05 9,60 0,52 0,00 2,24
Orgos do Poder Pblico 181,81 1.344,10 13,53 176,04 1.049,03 16,78 (3,17) (21,95)
Lei 11.941/2009 0,00 38.831,08 - 0,00 20.421,61 0,00 - (47,41)
Parc. Previdncirios no
0,00 670,39 - 0,00 609,33 0,00 - (9,11)
consolidados
Instit. de Ensino Superior 0,00 8,83 - 0,00 0,00 - - (100,00)
Outros 6,65 - - 6,78 - - 1,95 -
Total 296,07 43.768,88 0,68 288,54 28.318,69 1,02 (2,54) (35,30)
Fonte: PCPR 2014.
Obs.: na PCPR 2014, a PGFN informa que os valores referentes ao exerccio de 2013, apresentados nesta tabela, diferem daqueles
apresentados na PCPR de 2013 em razo de correo das informaes aps a identificao de equvoco ocorrido na obteno dos
dados e em sua compilao.
Os valores totais demonstram que nesse perodo houve diminuies de 35,3% no estoque e de
2,5% na arrecadao de crditos parcelados. A arrecadao em 2014 alcanou R$ 288,5 milhes e o
estoque, R$ 28,3 bilhes. Ocorreu, ainda, variao positiva de realizao da receita nesse perodo,
que passou de 0,68% em 2013 para 1,02% em 2014.
Dentre as modalidades, destacam-se o Paex, pelo maior ndice de realizao da receita em
2014 (47,7%), assim como os parcelamentos da Lei 11.941/2009 e o convencional, pelos
expressivos volumes em estoque.
Vale observar que o estoque total inscrito em Dvida Ativa da Unio aumentou de R$ 1.270,9
bilhes em 2013 para R$ 1.389,1 bilhes em 2014, o que corresponde a uma variao positiva de
9,3%. A esse respeito, a PCPR 2014 destaca que:
Inicialmente, a evoluo do estoque entre os anos de 2013 e 2014 deve ser inserida em um
contexto de alta da taxa bsica Selic, verificada durante o ano de 2014. Isso porque o citado ndice
responsvel pela atualizao dos valores inscritos em Dvida Ativa da Unio. Dessa forma, quanto
maior a taxa Selic, maior ser a tendncia de evoluo do estoque da DAU.
Nesse sentido, enquanto o ano de 2013 transcorreu com uma taxa Selic que variou de 7,25% a
10% ao ano, o ano de 2014 caminhou com uma variao de 10% a 11,75% ao ano. Como se v,
houve um substancial incremento do ndice de reajuste dos dbitos inscritos em Dvida Ativa, a
justificar a evoluo do estoque em 9,30% verificada entre os anos de 2013 e 2014.
176
o estoque foi ampliado de R$ 5,5 bilhes para R$ 18,7 bilhes. Com isso, a proporo entre
arrecadao e estoque passou de 50,9% em 2013 para 18,7% em 2014.
Com relao arrecadao da dvida ativa do Bacen, tambm houve elevao considervel de
2013 para 2014, alcanando o montante de R$ 869 milhes. J o estoque da dvida ativa nesse
perodo aumentou 1,7% e atingiu R$ 40,5 bilhes. Esses valores informados englobam tanto o
Banco Central (rgo Siafi 25201), que integra os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
(OFSS), quanto a Autoridade Monetria (rgo Siafi 25280), que no integra os OFSS.
177
Com respeito dvida ativa do Banco Central do Brasil rgo 25201, cumpre mencionar
que a arrecadao e o estoque esto registrados no Siafi, conforme apresentado na tabela seguinte.
Ressalte-se que o valor do estoque foi contabilizado no Siafi a partir de 2014, em atendimento
recomendao expedida nas Contas do Governo de 2013.
Cabe ressaltar, contudo, que a total ausncia de expectativa quanto ao recebimento desses
crditos, manifestada reiteradamente pelo Bacen a esta Corte de Contas, est refletida no montante
da proviso para perdas (conta retificadora 1.2.2.1.1.90.00), equivalente a 100% do saldo em
carteira (R$ 29,4 bilhes, posio em 31/12/2014). Com efeito, tal proviso tem amparo nas
Normas e no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (NBCASPs e MCASP), bem
como no Manual Siafi (macrofuno 021112 Dvida Ativa da Unio).
2013 2014
(A/B) (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
rgo Arrecadao Estoque Arrecadao Estoque
% % % %
(A) (B) (C) (D)
Justica Federal - 12.377,16 - 12.377,16 - - - 0,00
Presidncia da Repblica 3.047.435,95 36.098.771,30 3.583.470,62 43.618.320,99 8,44 8,22 17,59 20,83
MPOG 13.072,08 1.197.937,31 19.797,80 1.363.577,07 1,09 1,45 51,45 13,83
Mapa 649.919,74 - 1.027.719,51 - - - 58,13 -
MCT 46.514,67 - 615.512,50 - - - 1.223,27 -
MF 21.334.636.859,27 1.391.891.191.696,33 9.086.132.948,14 1.432.538.023.081,56 1,53 0,63 (57,41) 2,92
MEC 165.188,77 966.706.550,36 146.892,22 981.485.768,70 0,02 0,01 (11,08) 1,53
MDIC 44.162.152,10 284.500.163,99 37.144.701,71 293.472.924,57 15,52 12,66 (15,89) 3,15
MJ 1.462.870,81 7.396.082,01 3.828.388,89 7.416.324,69 19,78 51,62 161,70 0,27
MME 41.751.489,47 667.340.246,97 127.165.457,00 910.852.513,56 6,26 13,96 204,58 36,49
MPS 3.989.610.198,31 5.168.156.962,02 4.281.115.188,35 5.271.082.309,03 77,20 81,22 7,31 1,99
MS 589.487,94 1.248.229.071,60 1.027.886,74 1.934.410.171,57 0,05 0,05 74,37 54,97
MT 54.911,11 32.083.349,31 46.547,03 86.486.470,60 0,17 0,05 (15,23) 169,57
MC 4.218.176,14 2.617.380.374,27 33.547,35 2.617.380.374,27 0,16 0,01 (91,44) 0,00
MinC 650.535,60 8.173.911,14 361.160,31 19.468.733,25 7,96 0,36 (89,35) 138,18
MMA 3.569,23 3.819.341.186,26 69.302,90 4.749.994.810,23 0,00 0,00 1.841,68 24,37
MDA 87.934,26 40.421.267,44 119.283,95 40.446.076,69 0,22 0,29 35,65 0,06
178
2013 2014
(A/B) (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
rgo Arrecadao Estoque Arrecadao Estoque
% % % %
(A) (B) (C) (D)
MD 24.934,47 - 23.907,27 - - - (4,12) -
MI - 5.845.522,74 - 7.476.385,03 - - - 27,90
MCidades 3.068,29 - 2.389,04 - - - (22,14) -
AGU - - 28.114,57 - - - - -
Total 25.421.178.318,21 1.406.794.075.470,21 13.542.492.215,90 1.449.502.990.218,97 1,81 0,93 (46,73) 3,04
Fonte: Siafi.
Em relao a 2013, a arrecadao lquida da dvida ativa da Unio de 2014 teve uma variao
negativa de 46,7%. J a razo entre arrecadao e estoque diminuiu de 1,81% para 0,93%, o que
reflete uma diminuio da capacidade de arrecadao da dvida ativa.
Todavia, conforme a tabela seguinte, verifica-se que, em 2013 e 2014, os totais de
arrecadao e estoque registrados no Siafi diferem da soma dos valores contidos nos sistemas
prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal
e da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil. Destaque-se que as informaes sobre a dvida
ativa do Banco Central do Brasil contidas na PCPR 2014 englobam os rgos 25201 (OFSS) e
25280 (Autoridade Monetria).
Percebe-se que o valor da arrecadao da dvida ativa no Siafi, em 2013, foi de R$ 25,4
bilhes, enquanto a arrecadao registrada nos sistemas prprios somou R$ 27 bilhes, produzindo
diferena de R$ 1,6 bilho a menos no valor registrado no Siafi. J em 2014, o valor de arrecadao
consignado no Siafi correspondeu a R$ 13,5 bilhes, ao passo que a soma da arrecadao dos
sistemas prprios equivaleu a R$ 23,5 bilhes, o que resulta em diferena de R$ 9,97 bilhes a
menos na arrecadao registrada no Siafi.
Por sua vez, o estoque de dvida ativa constante do Siafi em 31/12/2013 foi de R$ 1.406,8
bilhes, enquanto a soma do estoque de dvida ativa inscrita nos sistemas prprios correspondeu a
R$ 1.316,7 bilhes, o que implica diferena lquida de R$ 90,1 bilhes. Ao final de 2014, a dvida
ativa registrada no Siafi foi de R$ 1.449,5 bilhes e o estoque da dvida ativa consignado nos
sistemas prprios somou R$ 1.448,3 bilhes, o que implica diferena lquida de R$ 1,2 bilho a
mais no estoque de dvida ativa registrado no Siafi.
A ausncia de conciliao entre os valores de arrecadao e estoque da dvida ativa constantes
do Siafi e dos sistemas de informao da PGFN, da PGF e da PGBCB gerou ressalva e
179
recomendao no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2012. Deixa-se de
propor ressalva e recomendao a respeito dessas divergncias no exerccio de 2014 porque a PCPR
2014, a exemplo da PCPR 2013, apresenta explicaes sobre as diferenas entre os registros de
dvida ativa desses sistemas, as quais devero ser acompanhadas em futuros trabalhos.
Isso posto, a tabela seguinte, elaborada a partir de informaes do Siafi, apresenta a
composio do estoque da dvida ativa da Unio por rgo superior e gesto. A variao do estoque
de dvida ativa entre 2013 e 2014 foi de 3,04%, alcanando o montante final de R$ 1.449,5 bilhes.
180
rgo Superior Cdigo Gesto Estoque 2013 Estoque 2014 Var %
Fundao Cultural Palmares 34208 1.075.806,44 1.075.806,44 0,00
Ministrio do Meio Ambiente 44000
Ibama 19211 3.819.341.186,24 4.749.994.810,21 24,37
Instituto Chico Mendes de Cons. da Biodiversidade 44207 0,02 0,02 0,00
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 49000
Instit. Nacional de Colonizao e Reforma Agrria 37201 40.421.267,44 40.446.076,69 0,06
Ministrio da Integrao Nacional 53000
Departamento Nacional de Obras contra as Secas 11203 5.845.522,74 7.476.385,03 27,90
Total 1.406.794.075.470,21 1.449.502.990.218,97 3,04
Fonte: Siafi.
181
Conforme se verifica na tabela anterior, houve uma reduo no montante das despesas
primrias sem impacto fiscal empenhadas em 2014 em relao a 2013. Essas despesas, que vinham
aumentando sua participao no conjunto de despesas primrias ao longo do perodo de 2008 a
2013, de 2,1% em 2008 para 5,5% em 2013, passaram a representar 4,3% das despesas primrias
empenhadas de 2014. Observa-se que as referidas despesas tiveram um decrscimo de 15,1% entre
2013 e 2014.
As despesas discricionrias tiveram um crescimento de 5,6% de 2013 para 2014,
considerando inclusive as decorrentes de emendas individuais.
A participao das despesas obrigatrias no conjunto das despesas primrias, de 2013 para
2014, passou de 86,0% para 87,6%, tendo os seus montantes aumentados em 11,7%, taxa superior
ao crescimento total das despesas primrias no perodo, que foi de 9,7%.
Se for analisado o perodo de 2008 a 2014, constata-se que o crescimento das despesas
primrias discricionrias, incluindo as decorrentes de emendas em 2014, foi menor do que o das
demais despesas primrias. No perodo, as despesas discricionrias cresceram 43,4%, enquanto que
as despesas obrigatrias aumentaram 94,2% e as despesas sem impacto fiscal, relacionadas ao PAC,
elevaram-se em 300,0%. No conjunto, as despesas primrias cresceram 93,0%. Assim, a proporo
das despesas primrias discricionrias, em relao s despesas primrias sem impacto fiscal, tem se
reduzido ao longo dos anos.
A tabela a seguir detalha a execuo oramentria e financeira das despesas primrias
obrigatrias, por grupo de despesa, em 2014.
183
Despesa Total com Pessoal da Unio 2013 e 2014
R$ milhes
Despesa Despesa 2014
Discriminao
Empenhada 2013 Empenhada 2014 /2013
Despesa Bruta com Pessoal (I) 222.367 239.801 7,84%
Pessoal Ativo 129.218 137.997 6,79%
Pessoal Inativo e Pensionistas 92.763 101.423 9,33%
Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirizao (LRF, art. 18, 1) 385 381 (1,04)%
Despesas no Computadas (art. 19, 1, da LRF) (II) (32.694) (36.710) (12,28%)
(-) Indenizaes por Demisso e Incentivos Demisso Voluntria (391) (421) (7,67)%
(-) Decorrentes de Deciso Judicial (5.744) (5.169) 10,01%
(-) Despesas de Exerccios Anteriores (1.865) (1.539) 17,48%
(-) Inativos com Recursos Vinculados (24.694) (29.580) (19,78%)
(-) Convocao Extraordinria (inciso II do 6 do art. 57 da CF) - - -
Total da Despesa Lquida com Pessoal (III) = (I - II) 189.673 203.091 7,07%
Receita Corrente Lquida RCL (IV) 656.094 641.578 (2,21%)
% do Total da Despesa Lquida com Pessoal sobre a RCL (V) = [(III) / (IV)] x 100% 28,91% 31,65% -
Limite Mximo (inciso I, art. 20 da LRF) 50,00% 328.047 320.789 (2,21%)
Limite Prudencial (pargrafo nico, art. 22 da LRF) - 95% do Limite Legal 47,50% 311.645 304.750 (2,21%)
Fonte: Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado - Exerccios 2013 e 2014.
Dos valores contidos na tabela anterior, verifica-se que em 2014 os Poderes Executivo,
Legislativo, Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada,
respeitaram os limites de despesa com pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF, quais
sejam: limites mximo (50% da RCL) e prudencial (95% do limite mximo ou 47,5% da RCL),
respectivamente.
A despesa lquida com pessoal (despesa bruta menos despesas no computadas) apresentou
elevao de R$ 13,4 bilhes em relao aos gastos em 2013, ou 7,07%. No que se refere s despesas
no computadas, conforme disposto no art. 19, 1, da LRF, percebe-se em 2014 uma elevao de
12,28% em relao a 2013.
A tabela seguinte apresenta o total da despesa com pessoal, bem como os respectivos limites,
segregados pelos Poderes e rgos federais mencionados no art. 20 da LRF.
Poder Executivo 173.391 27,02% 40,90% 38,86% 36,81% 66,08% 69,56% 73,42%
Poder Legislativo 6.957 1,08% 2,50% 2,38% 2,25% 43,37% 45,66% 48,19%
Poder Judicirio 19.994 3,12% 6,00% 5,70% 5,40% 51,94% 54,67% 57,71%
Ministrio
2.749 0,43% 0,60% 0,57% 0,54% 71,42% 75,17% 79,35%
Pblico
Total da Unio 203.091 31,65% 50,00% 47,50% 45,00% 63,31% 66,64% 70,34%
Fonte: RGFs do 3 quadrimestre de 2014.
(1)
Art. 20 da LRF.
(2)
Pargrafo nico do art. 22 da LRF.
(3)
Art. 59, inciso II, 1, da LRF.
184
O nvel de comprometimento dos limites dos Poderes e rgos (coluna Realizado/Limite
Mximo), que vinha caindo desde 2010, subiu em 2014, ou seja, no conjunto da Unio, a relao
Despesa Lquida de Pessoal sobre a Receita Corrente Lquida de 2014 foi superior quela de 2010.
Destaca-se o expressivo aumento do comprometimento do Ministrio Pblico, que passou de
65,5%, em 2010, para 71,4%, em 2014. O nvel de comprometimento do limite de despesa de
pessoal do Executivo saiu de 63,6% em 2010 para 66,1% em 2014. O Poder Judicirio, por sua vez,
saiu de 52,9% em 2010 para 51,9% em 2014. O Poder Legislativo, na mesma linha que o Poder
Judicirio, saiu de 44,0% da RCL em 2010 para 43,4% em 2014. Essas informaes esto
evidenciadas no grfico a seguir.
Na Unio como um todo, percebe-se que a despesa lquida com pessoal cresce desde 2010,
quando alcanou R$ 154 bilhes, at 2014, quando chegou a 203 bilhes, a uma mdia de 5,7% ao
ano, valor inferior variao mdia do IPCA no perodo, que foi de 6,1%. No entanto, em 2014, o
crescimento das despesas com pessoal foi de 7,1% em relao ao exerccio de 2013, acima,
portanto, da mdia do IPCA nos ltimos cinco anos e do prprio IPCA de 2014, que foi de 6,4%.
250,0
203,1
200,0 189,7
167,9 169,5
153,8
150,0
100,0
50,0
0,0
2010 2011 2012 2013 2014
185
Fonte: Anexo II dos RGFs dos 3 quadrimestres de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014.
O 4 do art. 51 da LDO 2014 define o contedo dos relatrios bimestrais de avaliao das
receitas e despesas primrias, contemplando informaes referentes necessidade de
contingenciamento e o seu montante. Por fim, o art. 52 regulamenta a execuo oramentria das
emendas parlamentares individuais.
A tabela seguinte apresenta as diversas programaes que vigoraram no decorrer do exerccio
de 2014 buscando-se atingir a meta de supervit primrio de R$ 116 bilhes. Na tabela so
apresentadas as estimativas de atingimento consignadas na Lei Oramentria Anual, no Decreto
Inicial de Programao Financeira, nas avaliaes bimestrais e respectivos decretos, bem como a
meta realizada em 2014.
Resultado Fiscal de 2014 Estimativas da LOA, dos Decretos de Programao Financeira e Valor Realizado
R$ bilhes
20/jan 20/fev 28/mar 30/mai 30/jul 30/set 28/nov
Realizado 2014
Decreto 8.197
Decreto 8.216
Decreto 8.261
Decreto 8.290
Decreto 8.320
Decreto 8.367
Programao
3 Avaliao
2 Avaliao
4 Avaliao
1 Avaliao
5 Avaliao
LOA 2014
Financeira
Normativo
1. Receita Lquida 752 742 746 747 748 737 699 685
2. Despesa 663 621 625 626 627 619 643 646
3. Fundo Soberano do Brasil 0 0 0 0 0 3,5 3,5 0
4. Resultado do Tesouro (1-2+3) 89 121 121 121 121 121 59 39
5. Resultado da Previdncia -30 -40 -40 -40 -40 -41 -49 -57
6. Discrepncia Estatstica 0 0 0 0 0 0 0 -3
7. Resultado Primrio dos OFSS (4+5+6) 58 81 81 81 81 84 10 -20
8. Resultado Primrio das Estatais 0 0 0 0 0 0 0 -2
186
20/jan 20/fev 28/mar 30/mai 30/jul 30/set 28/nov
Realizado 2014
Decreto 8.197
Decreto 8.216
Decreto 8.261
Decreto 8.290
Decreto 8.320
Decreto 8.367
Programao
3 Avaliao
2 Avaliao
4 Avaliao
1 Avaliao
5 Avaliao
LOA 2014
Financeira
Normativo
A primeira coluna da tabela apresenta as estimativas da LOA 2014, elaboradas a partir de uma
projeo de crescimento do PIB de 3,8%. As estimativas de receita lquida e despesas do Tesouro
so as maiores do exerccio, inclusive superiores aos valores realizados. A estimativa de dficit da
previdncia de R$ 30 bilhes, a menor das estimativas, frente ao dficit realizado de R$ 57
bilhes. Alm disso, para o atingimento da meta primria de R$ 116 bilhes, prevista uma
deduo de despesas do PAC e de desoneraes de tributos de R$ 58 bilhes (o limite mximo de
deduo ento permitido pela LDO era de R$ 67 bilhes).
A segunda coluna contm as projees do Decreto Inicial de Programao Financeira do
Poder Executivo (Decreto 8.197/2014), elaborado conforme estabelecido no art. 50 da LDO. As
estimativas desse decreto partem de projees menos otimistas de crescimento do PIB (2,5%),
reduzem as receitas do Tesouro em R$ 10 bilhes, e as despesas, em R$ 42 bilhes. O dficit
previsto para a previdncia aumenta em R$ 10 bilhes. A deduo a ttulo de PAC e desoneraes
reduzida em R$ 23 bilhes, passando para R$ 35 bilhes, e assim permanece at o decreto referente
quarta avaliao bimestral.
Em consequncia dessas estimativas, o Decreto Inicial estabeleceu um contingenciamento das
despesas discricionrias do Poder Executivo no valor de R$ 30,5 bilhes, em consonncia com o
5 do art. 51 da LDO. Esse pargrafo disps que se aplicaria somente ao Poder Executivo o
contingenciamento cuja necessidade fosse identificada fora da avaliao bimestral.
Em 20/3/2014, o Poder Executivo publicou o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas
Primrias referente ao primeiro bimestre. Nesse relatrio, com as mesmas projees de crescimento
do PIB do Decreto Inicial, previu-se um aumento das receitas de R$ 4,2 bilhes e, das despesas, de
R$ 4,4 bilhes. Estabeleceu-se, ento, um contingenciamento total de R$ 30,8 bilhes (R$ 30,5
bilhes referentes ao Poder Executivo, j contingenciados inicialmente, e R$ 261,8 milhes de
responsabilidade dos demais Poderes e rgos autnomos).
importante ressaltar que esses foram os nicos contingenciamentos ocorridos em 2014. Nas
trs avaliaes subsequentes, as alteraes previstas nas receitas (includa, no terceiro bimestre, a
previso de utilizao de R$ 3,5 bilhes de recursos do Fundo Soberano) foram totalmente
compensadas pelas variaes nas estimativas de gastos obrigatrios. Uma vez que o
contingenciamento das despesas discricionrias e obrigatrias sujeitas programao financeira
decorrncia das estimativas de variao das receitas primrias e das despesas obrigatrias que, no
caso, se compensaram nos respectivos relatrios, o governo federal avaliou que as sucessivas
projees indicavam a possibilidade de manuteno dos limites de empenho e pagamento fixados
187
no Decreto 8.216/2014, elaborado de acordo com as estimativas do relatrio de avaliao do
primeiro bimestre.
A tabela seguinte detalha as variaes nas estimativas compensatrias das receitas primrias e
das despesas obrigatrias, previstas nos relatrios de avaliao do segundo, terceiro e quarto
bimestres.
Normativo
Decreto 8.261 Decreto 8.290 Decreto 8.320
2 Avaliao 3 Avaliao 4 Avaliao
188
12. Nesse contexto, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional, por intermdio da Mensagem n
365, de 10 de Novembro de 2014, Projeto de Lei que altera a LDO2014 (PLN n 36/2014) no sentido de
ampliar a possibilidade de reduo da meta de resultado primrio no montante dos gastos relativos s
desoneraes de tributos e ao PAC. Ou seja, em caso de aprovao do referido projeto, o valor que for
apurado, ao final do exerccio, relativo a desoneraes e a despesas com o PAC, poder ser utilizado para
abatimento da meta fiscal. O presente relatrio j considera o projeto de lei em questo, indicando
aumento de R$ 70,7 bilhes na projeo do abatimento da meta fiscal. Isso posto, o abatimento previsto,
neste Relatrio, de R$ 106,0 bilhes, o que compatvel com a obteno de um resultado primrio de
R$ 10,1 bilhes.
189
agosto, ou seja, ao final do 2 quadrimestre e do 4 bimestre de 2014, o governo federal havia
realizado supervit primrio de R$ 356,8 milhes, valor 99,02% inferior meta de R$ 39,2 bilhes
prevista no citado decreto de programao oramentria e financeira e reiterada na terceira avaliao
bimestral, que culminou na edio do Decreto 8.290/2014, conforme a tabela seguinte.
190
Resultado Fiscal de 2014 Variao das Estimativas do Decreto 8.367/2014 (5 avaliao) em relao
quelas do Decreto 8.320/2014 (4 avaliao)
R$ bilhes
28/nov Estimativas da necessidade de
contingenciamento de acordo
Normativo Decreto 8.367
com as metas da LDO em
5 Avaliao
vigor na poca
1. Receita Lquida -38,37 -38,37
2. Despesas Obrigatrias 22,16 22,16
3. Abatimento de Meta 70,67 32(1)
4. Despesas Discricionrias (1-2+3) 10,14 -28,54
Fonte: Relatrio de Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (5 bimestre).
(1) Considerando que o limite mximo fixado na LDO era de R$ 67 bilhes e o que o Decreto 8320/2014 previa uma deduo de R$ 35
bilhes, estaria de acordo com a legislao em vigor aumentar em at R$ 32 bilhes a projeo de abatimento da meta.
191
Como relatado anteriormente, a STN e a SOF, ao avaliarem as receitas e despesas primrias
ao final do quinto bimestre de 2014, no indicaram a necessidade de contingenciamento. Ao
contrrio, alegaram que seria possvel a ampliao do limite oramentrio e financeiro para custear
despesas discricionrias em R$ 10 bilhes, com amparo no projeto de lei de alterao da meta fiscal
encaminhado ao Congresso Nacional. Diante disso, no se deve cogitar em responsabilidade dos
demais Poderes e do Ministrio Pblico, porquanto cabia ao Poder Executivo Federal a atribuio
de indicar aos demais Poderes a necessidade de conteno de despesas.
Cabe ainda ressaltar que o Decreto 8.367/2014, de 28/11/2014, editado com base no
Relatrio de Avaliao do 5 bimestre, condicionou a expanso das despesas discricionrias
proposta no referido relatrio aprovao do projeto de lei que alterava os montantes de deduo
das metas de resultado primrio:
Art. 4 A distribuio e a utilizao do valor da ampliao a que se referem os arts. 1 e 2 deste Decreto
ficam condicionadas publicao da lei resultante da aprovao do PLN n 36, de 2014 - CN, em
tramitao no Congresso Nacional. (grifou-se)
notrio que o citado projeto de lei de alterao da meta fiscal estabelecida pela LDO 2014
no teve o condo de suspender a eficcia das normas prescritas no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da
LDO 2014. Uma vez demonstrada a necessidade de contingenciamento, dado que a realizao da
receita no era compatvel com o cumprimento da meta fiscal estabelecida na LDO, o Poder
Executivo deveria ter apurado o montante necessrio e informado a cada rgo oramentrio dos
Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU e da DPU at o 22 dia aps o encerramento do bimestre.
No se alegue que a superveniente publicao da Lei 13.053/2014, que alterou a meta fiscal
da LDO 2014, em 15/12/2014, elidiu a exigncia de se limitar a execuo oramentria e financeira.
Isso porque a situao indicativa de no cumprimento da meta fiscal ressaltada no Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de 2014 impunha, desde ento, a
adoo de tal medida, a teor do disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014.
de se ver que, no somente no interregno compreendido entre a edio do Decreto
8.367/2014, em 28/11/2014, e a vigncia da Lei 13.053/2014, a partir de 15/12/2014, mas tambm
desde o momento da verificao da ocorrncia de desvio do resultado primrio no 2 quadrimestre
em relao meta, ao final do ms de setembro, o Poder Executivo, consoante as competncias
prescritas no art. 51 da LDO 2014 e nos arts. 8 e art. 9, 3, da Lei Complementar 101/2000,
incorreu em omisso, pois deixou de indicar e promover o devido contingenciamento do oramento
federal. Caso o Executivo tivesse adotado tempestivamente as providncias cabveis, a restrio
oramentria e financeira poderia ter-se revertido em momento posterior, quando da publicao da
Lei 13.053/2014.
Tal fato caracteriza situao omissiva, apoiada em estimativas que j incorporavam os efeitos
do projeto de lei encaminhado ao Congresso Nacional, projeto esse, at ento, desprovido de
qualquer fora legal. Essa situao conferiu flagrante desrespeito ao princpio constitucional da
legalidade inscrito no art. 37, caput, da Constituio Federal, s normas oramentrias vigentes,
bem como aos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel com
vistas preveno de riscos e correo de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
nos termos do art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000.
luz dos fatos apontados, v-se que o Poder Executivo deixou de indicar e promover a
limitao de empenho e movimentao financeira, a despeito da constatao de que a realizao da
receita verificada ao final do segundo quadrimestre de 2014 no comportaria o atingimento da meta
192
fiscal. Tal omisso prevista como infrao administrativa no art. 5, inciso III, da Lei 10.028/2000
(Lei de Crimes Fiscais):
Art. 5 Constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas:
(...)
III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira, nos casos e
condies estabelecidos em lei;
193
4 do Decreto 8.367/2014: no aprovado o PLN de que trata o caput, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto e o Ministrio da Fazenda elaboraro novo relatrio de receitas
e despesas e encaminharo nova proposta de decreto.
Considerando que a aprovao do PLN 36/2014 foi consumada na forma da Lei 13.053/2014,
a condicionante oramentria imposta pelo Poder Executivo no Decreto 8.367/2014 surtiu o efeito
desejado pelo governo federal, qual seja, a alterao promovida na redao do caput do art. 3 da
LDO 2014, que extinguiu o valor de referncia de R$ 67 bilhes como limite para deduo da meta
de resultado primrio da Unio. Contudo, tal mudana deu-se custa da infringncia, pelo governo,
dos princpios constitucionais da legalidade e da moralidade, dos pressupostos do planejamento, da
transparncia e da gesto fiscal responsvel, bem como do art. 118 da mesma LDO 2014, o que
enseja a emisso de alerta nestas Contas.
IRREGULARIDADES
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 9 da Lei Complementar 101/2000 e 51 da
Lei 12.919/2013, em face da ausncia de contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, quando da edio do Decreto
8.367/2014;
Inobservncia dos princpios da legalidade e da moralidade (art. 37, caput, da
Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 118 da Lei
12.919/2013, em face do condicionamento da execuo oramentria de 2014 apreciao
legislativa do Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto 8.367/2014.
ALERTA
Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, em face da no limitao de empenho e movimentao financeira no
montante necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio vigente na
data de edio do Decreto 8.367/2014, bem como da condicionante imposta liberao e
utilizao dos limites oramentrios e financeiros definidos no Decreto 8.367/2014, que
contrariou o disposto no art. 118 da Lei 12.919/2013.
194
Evoluo dos limites de empenho do Poder Executivo 2014
R$ milhares
Decreto 8.197, de 20/2/2014* Portaria-MP 1, de 6/1/2015
rgo
Lei Limite Corte % Corte Lei + Crditos Limite*** Corte % Corte
195
Assim, em 2014, os rgos do Poder Executivo que sofreram maior contingenciamento de
recursos em relao base sujeita a programao financeira foram: Ministrio do Turismo (MTur),
com 47,7%; Secretaria de Polticas de Promoo Igualdade Racial (SPPIR), com 47,1%;
Ministrio da Pesca e Aquicultura, com 46,5%; Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM),
com 39,4%; Ministrio da Cultura (MinC), com 35,4% e Secretaria dos Portos (SEP), com 33,2%.
J os rgos com menor restrio oramentria foram: Controladoria-Geral da Unio (CGU), com
0,5%; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), com 1,5% e Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE), com 1,8%. Em termos absolutos, por sua vez, verificou-se que o
Ministrio da Educao (MEC), o Ministrio da Sade (MS), o Ministrio dos Transportes (MT) e o
Ministrio das Cidades (MCidades) foram os rgos com maior volume de recursos
contingenciados: R$ 7,5 bilhes, R$ 5,5 bilhes, R$ 3,9 bilhes e R$ 3,8 bilhes, respectivamente.
Constata-se tambm que no existem critrios legais que norteiem a poltica de
contingenciamento oramentrio em nvel de rgo, apenas por Poderes e, excepcionalmente, para o
Ministrio Pblico da Unio (MPU) e para o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP).
Alm da fixao de limites de movimentao e empenho, no mbito do Poder Executivo, os
decretos concernentes programao financeira e ao contingenciamento estabelecem limites de
pagamento. Tal limite o montante at o qual se permite efetuar o pagamento de despesas conta
do oramento vigente ou conta de oramentos de exerccios anteriores (restos a pagar). No
Decreto 8.197/2014, o limite de pagamento foi fixado, inicialmente, em R$ 244,7 bilhes, de modo
que, considerando-se apenas a dotao autorizada pelo referido decreto, da ordem de R$ 252,5
bilhes, chegou-se a uma limitao de pagamento de R$ 7,8 bilhes. De acordo com o inciso I do
art. 8 do referido decreto, os Ministros do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda
poderiam, em ato conjunto, ampliar os limites de pagamento dentro dessa margem.
Observa-se que o estabelecimento de limite de empenho igual ou superior ao de pagamento
resulta em elevado volume de inscrio de despesas em restos a pagar. Isso porque parte das
despesas empenhadas no tem como efetivamente ser paga no decorrer do exerccio, pois o limite
de pagamento destina-se cobertura das despesas oramentrias do exerccio corrente e aos restos a
pagar inscritos em exerccios anteriores.
Diante do crescimento do volume de restos a pagar inscritos ao final do ano, mais
detalhadamente analisado no item 3.3.3.6 deste Relatrio, h que se destacar sua relao com o
resultado primrio. De fato, no clculo do resultado primrio, seguindo o regime de caixa, as
receitas so contabilizadas quando do seu ingresso na Conta nica do Tesouro Nacional, e as
despesas, quando de seu efetivo pagamento. Assim, os restos a pagar inscritos no afetam o clculo
do resultado no ano de sua inscrio, pois, nesse estgio, as despesas encontram-se somente
empenhadas e, no mximo, liquidadas (restos a pagar processados), estando, ainda, pendentes de
pagamento. O efeito potencial da inscrio de restos a pagar sobre o resultado primrio, em 2014,
detalhado no item 3.5.5.1 deste Relatrio.
196
A LDO 2014, a exemplo das anteriores, determinou, em seu art. 51, que o Poder Executivo
apuraria o montante da limitao de empenho e informaria, at o vigsimo dia aps o encerramento
do bimestre, o montante que caberia a cada um dos Poderes, de forma proporcional ao montante da
base contingencivel.
Outrossim, a LDO 2014 estabeleceu, no mesmo artigo, que a base contingencivel
corresponderia ao total das despesas discricionrias primrias, excludas, entre outras, as atividades
dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU, do CNMP e da DPU, constantes da proposta
oramentria e custeadas com recursos de doaes e convnios. No entanto, caso a estimativa de
receita indicada pelo Poder Executivo fosse menor que a constante da proposta oramentria, as
dotaes das atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU, do CNMP e da DPU
deveriam ser contingenciadas proporcionalmente frustrao da receita estimada na proposta
oramentria.
Assim, houve limitao de empenho na primeira avaliao bimestral, no valor de
R$ 261,8 milhes, proporcionalmente participao de cada Poder na base contingencivel,
definida no 1 do art. 51 da LDO 2014. Desse modo, o Poder Executivo informou a reduo nos
limites de empenho e movimentao financeira dos demais Poderes e outros rgos no valor total
de R$ 261,8 milhes, cabendo R$ 43,0 milhes ao Poder Legislativo, R$ 169,8 milhes ao Poder
Judicirio, R$ 48,6 milhes ao MPU e R$ 0,4 milho ao CNMP.
No quinto Relatrio de Avaliao Bimestral, a reviso das estimativas das receitas primrias,
das despesas obrigatrias e do abatimento da meta fiscal indicou a possibilidade de
ampliao dos limites de empenho e de movimentao financeira em R$ 10,1 bilhes, em relao
aos limites constantes na avaliao do quarto bimestre.
De acordo com 1 do art. 51 da LDO 2014, a ampliao nos limites que coube aos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio e ao MPU/CNMP foram, respectivamente, de R$ 10.032,7
milhes, R$ 17,4 milhes, R$ 67,9 milhes e R$ 18,4 milhes, conforme a tabela seguinte:
Variao
Base Participao do Limite
Poderes, MPU e rgos
Contingencivel % de
Empenho
Poder Executivo 166.831.563 98,98% 10.032.697
Poderes Legislativo, Judicirio e MPU 1.723.749 1,02% 103.661
Cmara dos Deputados 191.686 0,11% 11.527
Senado Federal 30.734 0,02% 1.848
Tribunal de Contas da Unio 66.533 0,04% 4.001
Supremo Tribunal Federal 16.397 0,01% 986
Superior Tribunal de Justia 14.660 0,01% 882
Justia Federal 333.720 0,20% 20.069
Justia Militar da Unio 13.033 0,01% 784
Justia Eleitoral 302.767 0,18% 18.207
Justia do Trabalho 350.330 0,21% 21.068
Justia do Distrito Federal e dos Territrios 12.867 0,01% 774
Conselho Nacional de Justia 85.693 0,05% 5.153
Defensoria Pblica da Unio - 0,00% -
197
Ministrio Pblico da Unio 301.356 0,18% 18.123
Conselho Nacional do Ministrio Pblico 3.973 0,00% 239
Total 168.555.312 100,00% 10.136.358
Fonte: SOF.
Inscrio em
Disponibilidade Suficincia de
Disponibilidade de Obrigaes Restos a
de Caixa Caixa aps a
Poderes e rgos Caixa Bruta Financeiras Pagar no
Lquida Inscrio
Processados
198
1) Os valores das colunas (1) a (2) so oriundos dos demonstrativos de disponibilidade de caixa, e os valores da coluna (4) so
oriundos do demonstrativo de restos a pagar, dos rgos.
2) Os valores dos demonstrativos dos rgos foram calculados de acordo com a orientao tcnica da STN estabelecida pela
macrofuno 021301 do Manual Siafi.
3) A suficincia de caixa aps a inscrio de restos a pagar no processados do exerccio, quando calculada a partir do balano
patrimonial, a diferena entre o ativo financeiro e o passivo financeiro.
(*) No representam valores consolidados. No ativo disponvel dos rgos no integrantes do Poder Executivo, so contabilizados
crditos a receber do referido Poder. Tais valores so computados como obrigaes no RGF do Poder Executivo. Portanto, pode haver
diferenas entre os valores divulgados neste relatrio e no Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado.
A tabela de disponibilidades foi montada a partir das informaes dos rgos e apresenta a
disponibilidade bruta e as obrigaes de todos os rgos relacionados no art. 20 da LRF, chegando-
se ao saldo lquido das disponibilidades de caixa, nos termos do pargrafo nico do art. 42 da LRF.
De acordo com essas informaes, no conjunto dos rgos, a disponibilidade lquida antes da
inscrio dos restos a pagar no processados do exerccio era da ordem de R$ 506,1 bilhes, tendo
sido inscritos R$ 110,7 bilhes, restando, portanto, uma suficincia de caixa de R$ 395,4 bilhes.
A tabela a seguir demonstra os valores relativos inscrio de empenhos em restos a pagar
processados e no processados, no exerccio de 2014, os estoques de empenhos de exerccios
anteriores que no foram executados durante o exerccio analisado e a disponibilidade de caixa
lquida para cobertura da inscrio de restos a pagar no processados dos Poderes e rgos federais
relacionados no art. 20 da LRF.
A tabela acima foi montada a partir das informaes do Demonstrativo de Restos a Pagar
(Anexo VI do Relatrio de Gesto Fiscal, do terceiro quadrimestre de 2014) de todos os rgos
relacionados no art. 20 da LRF. Como resultado, para o conjunto dos rgos, verificou-se que, em
2014, o processo de inscrio de restos a pagar no processados obedeceu ao disposto no art. 42 da
LRF, uma vez que havia suficincia de caixa para suportar a referida inscrio.
A tabela seguinte demonstra os montantes inscritos em restos a pagar ao final do exerccio, o
estoque de restos a pagar referentes a empenhos de exerccios anteriores e que no foram
executados no exerccio em foco e o total das despesas oramentrias nos exerccios de 2014 e de
2013.
199
Variao dos Restos a Pagar Inscritos no Exerccio de 2014
R$ milhes
Total das Restos a Pagar Inscritos no Exerccio
Estoque de Restos a Total de Restos
Despesas
Pagar de Exerccios a Pagar -
Empenhadas
Exerccio Anteriores - Processados e
(exceto Processados No Processados Total
Processados e No No
refinanciamento
Processados Processados
da dvida)
2014 1.691.517 30.018 110.694 140.712 86.102 226.814
2013 1.471.370 25.716 121.947 147.663 71.054 218.717
Variao 15% 17% -9% -5% 21% 4%
Fontes: STN e Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria da Unio e de Gesto Fiscal dos exerccios de 2014 e 2013.
3.5.4.1 Inscrio irregular de restos a pagar Programa Minha Casa Minha Vida
Segundo evidenciado nos autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do ministro Jos
Mcio Monteiro, que deu origem ao Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, o pagamento de subsdios
relativos ao Programa Minha Casa Minha Vida tem sido financiado desde 2010 por meio de
operao de crdito interno junto ao FGTS, gerando uma obrigao da Unio para com esse fundo.
De acordo com a Lei Oramentria de 2014, os recursos relativos ao PMCMV deveriam ser
executados no mbito do Programa Temtico 2049 Moradia Digna, por meio das aes 00CW
Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas urbanas,
00CX Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas
rurais e 0E64 Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em
cidades com menos de 50.000 habitantes. Todas essas aes esto sob a responsabilidade do
Ministrio das Cidades.
No entanto, conforme concluses constantes do TC 021.643/2014-8, comprovadas por meio
de informaes prestadas pelo MTE, apensadas ao citado processo, as despesas com pagamento dos
subsdios relativos ao PMCMV tiveram como fontes recursos provenientes de operao de crdito
interna realizada pelo Tesouro Nacional junto ao FGTS, conforme previamente autorizado pelo art.
82-A da Lei 11.977/2009. Pode-se depreender, por meio dessas informaes, que os recursos para
200
pagamento dos subsdios relativos ao PMCMV foram repassados aos beneficirios do programa,
no restando obrigao de pagamento da Unio junto ao PMCMV, mas sim uma obrigao perante
o FGTS, resultante da operao de crdito realizada junto a tal fundo.
A par disso, a execuo oramentria das aes 00CW, 00CX e 0E64 no exerccio de 2014
apresentada a seguir:
IRREGULARIDADE
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67,
caput, do Decreto 93.872/1986, em face da inscrio irregular em restos a pagar de R$ 1,367
bilho referentes a despesas do Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio de 2014.
ALERTA
Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a
despesas do Programa Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36,
caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986.
202
3.5.5 Cumprimento das Metas Fiscais
A Lei de Responsabilidade Fiscal estatui, no 1 do seu art. 4, que o projeto de lei de
diretrizes oramentrias conter anexo no qual sero estabelecidas metas de resultado primrio e
nominal e de montante da dvida pblica para o exerccio a que se referir e para os dois seguintes.
Sob esse comando, o Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014
(Lei 12.919/2013, com redao dada pela Lei 13.053/2014) fixou a meta de supervit primrio em
R$ 167,4 bilhes para todo o setor pblico no financeiro. Nesse contexto, a participao da Unio
foi fixada em R$ 116,1 bilhes, integralmente atribudos ao governo central (Oramentos Fiscal e
da Seguridade Social), vez que foi nula a meta determinada para as empresas estatais no
dependentes (Programa de Dispndios Globais). Especificamente para o exerccio de 2014, o anexo
estipulou, ainda, no mbito da Unio, a meta de resultado nominal deficitrio em R$ 25,7 bilhes e
de montante da dvida lquida em R$ 1.088,7 bilhes.
No que tange ao Programa de Dispndios Globais, vale frisar que, para 2014, da mesma
forma como ocorreu em 2013, as empresas dos grupos Petrobras e Eletrobras ficaram dispensadas
de obter metas de resultado fiscal, sob o argumento, entre outros, de que tais empresas esto
plenamente orientadas para o mercado, de maneira que a necessidade de obteno de metas
provocaria limitaes quanto s possibilidades de investimentos em projetos economicamente
viveis, comprometendo, sobremaneira, sua capacidade competitiva nos respectivos setores de
atuao.
203
que, entre outros aspectos, sejam concedidas renncias de receitas e aumentos de despesas
obrigatrias de carter continuado.
Desse modo, com a alterao efetuada pela Lei 13.053/2014, as desoneraes tributrias, em
vez de estarem condicionadas ao cumprimento das metas fiscais, passaram a ser a varivel que
permitiu reduzir o montante da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio.
Ressalta-se, ainda, as concluses da fiscalizao conduzida no mbito do TC 021.643/2014-8,
que culminou no Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, que apontaram para a omisso, nas estatsticas
fiscais, de despesas primrias incorridas pela Unio durante o exerccio de 2014, conforme ser
demonstrado mais frente.
Feitas essas observaes iniciais, que indicam a fragilidade ftica da mensurao dos
resultados fiscais e das metas apresentadas pelo governo federal, a tabela adiante mostra os valores
alcanados em 2013, ao lado das metas fixadas pela LDO 2014 e dos valores realizados em 2014
informados oficialmente pelo Banco Central do Brasil. Frise-se que os valores da tabela ainda no
compreendem as alteraes determinadas pelo Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio. Ademais, as
informaes so apresentadas sob a tica das necessidades de financiamento, segundo a qual
valores negativos representam supervit e valores positivos, dficit.
205
Como tambm j ressaltado, a alterao do art. 3 da LDO 2014 possibilitou que, da meta de
resultado primrio fixada, fossem deduzidas despesas oramentrias referentes ao PAC e s
desoneraes tributrias. Em decorrncia, dos R$ 116,1 bilhes inicialmente previstos, foram
descontados R$ 161,7 bilhes, reduzindo a meta de supervit para um dficit primrio de at
R$ 45,7 bilhes. Somente aps essa reduo que se pde considerar atingida a meta fiscal, com
um excedente de R$ 23,2 bilhes.
Isso posto, o presente tpico tem por objetivo evidenciar algumas medidas adotadas pelo
governo federal no decorrer do exerccio financeiro de 2014 que contriburam de maneira
significativa para a obteno do resultado primrio apresentado.
Desoneraes
Os incisos I e II do art. 14 da LRF estabelecem que as desoneraes tributrias devem
ser condicionadas ao cumprimento das metas fiscais. Com a alterao feita no art. 3 da LDO
original feita pela Lei 13.053/2014, publicada na ltima quinzena do exerccio de 2014, ocorreu
uma inverso da lgica da LRF, o que aponta para a necessidade de desconsiderar, no clculo do
resultado primrio ajustado, o desconto permitido de R$ 104,0 bilhes.
Contingenciamento
Cabe destacar, em segundo lugar, o contingenciamento oramentrio efetuado ao longo de
2014. Sem adentrar nos pormenores da matria, que tratada no item 3.5.3 deste Relatrio,
verificou-se que a Unio promoveu alteraes nos limites de empenho e movimentao financeira
que resultaram em um contingenciamento lquido de apenas R$ 20,7 bilhes em dotaes
destinadas execuo de despesas primrias. Isso foi possvel em vista das desoneraes de R$
104,0 bilhes e das despesas do PAC de R$ 57,7 bilhes, ambas utilizadas para abatimento da meta
fiscal.
Parcelamentos
No exerccio de 2014, com amparo no art. 93 da Lei 12.973/2014, no art. 2 da Lei
12.996/2014 e no art. 34 da Lei 13.043/2014, o governo federal reabriu o prazo de parcelamentos de
dvidas tributrias e previdencirias no mbito da Lei 11.941/2009 ( 12 do art. 1 e art. 7), da
Lei 12.249/2010 ( 18 do art. 65) e da Lei 12.865/2013 (art. 17). Essa reabertura permitiu
recolhimentos extraordinrios no montante de R$ 19,9 bilhes entre agosto e dezembro de 2014,
conforme dados divulgados pela RFB.
Nesse contexto, importa ressaltar o tratamento diferenciado dado s pessoas jurdicas que
fizeram opo pela litigncia tributria e posteriormente aderiram s reaberturas de prazo dos
programas de parcelamentos de tributos contestados e/ou atrasados. Essas empresas foram
beneficiadas pela diminuio de cobrana dos encargos e puderam alongar os prazos de pagamento.
Por outro lado, os contribuintes que fizeram o pagamento no vencimento e sem questionamento no
foram alcanados pela diminuio de encargos.
Com efeito, a anlise do desempenho dos parcelamentos como instrumentos de recuperao
de crditos tributrios e previdencirios da Unio consta do item 3.5.1.3 deste Relatrio.
206
Concesses
Assim como a arrecadao proveniente dos parcelamentos, tambm pode ser considerada
atpica a Receita de Concesses e Permisses relativo outorga de servios de telecomunicaes
(4G), com realizao de R$ 5,1 bilhes em dezembro de 2014.
Dividendos
Conforme dados divulgados pelo Tesouro Nacional, a Unio recebeu aproximadamente R$ 9
bilhes de dividendos do BNDES em 2014, cujo valor tambm excludo das receitas recorrentes
em vista das razes que se seguem. Em primeiro lugar, porque excede 0,1% do PIB e em segundo
lugar porque no resulta de esforo fiscal genuno, uma vez que, nos ltimos sete exerccios, o
Tesouro Nacional tem transferido sucessivamente ttulos quela instituio financeira.
Em contrapartida aos ttulos transferidos, que somente em 2014 alcanaram o montante de R$
60 bilhes (Lei 13.000/14 e MP 661/14), a Unio recebe contratos com clusula de remunerao
inferior taxa de captao do Tesouro Nacional. De forma que essas transferncias aumentam o
resultado com ttulos e valores mobilirios do BNDES, s expensas de subsdio do Tesouro,
inflando o lucro da instituio financeira que pode assim recolher receitas primrias (dividendos),
fato que, sem as transferncias, no seria possvel.
Adicionalmente, o relatrio dos auditores independentes sobre as demonstraes financeiras
do exerccio de 2014 do BNDES apresenta uma base para opinio com ressalva. Nela ressaltada a
existncia de R$ 2,6 bilhes de perdas permanentes em instrumentos financeiros classificados como
disponveis para venda, dos quais R$ 1,6 bilho de ativos com empresa que no publicou suas
demonstraes, foi mantido no Patrimnio Lquido, sem impacto no resultado. Ou seja, o resultado
da instituio est aumentado, em oposio s normas contbeis, nesse montante. No menos
importante, os auditores independentes informaram que as perdas permanentes de R$ 2,6 bilhes
no puderam ser cotejadas com as demonstraes do emissor, pois ainda no haviam sido
divulgadas.
Portanto, contabilmente, essas transaes se processaram via aumentos de dvida do Tesouro
Nacional e de concesses de emprstimos ao BNDES, operaes aparentemente neutras em relao
ao resultado primrio, haja vista se tratar de permutas meramente financeiras, nas quais uma sada
de ttulos do Tesouro Nacional d origem a um ativo para o governo federal de igual valor. Ocorre
que, ato contnuo a essas operaes, a Unio recebeu contrapartidas com efeito primrio, na forma
de dividendos (embora sejam uma forma de remunerao tpica do acionista, os dividendos tambm
podem se revelar receitas atpicas, a depender das circunstncias em que so pagos).
207
Com vistas a evidenciar o esforo fiscal genuno do governo em um exerccio, mitigando o
efeito dos crescentes montantes inscritos em restos a pagar, tem-se avaliado o resultado primrio
obtido descontado do denominado float. O float corresponde ao montante das despesas primrias
inscritas em restos a pagar deduzido do valor correspondente aos restos a pagar pagos ao longo do
exerccio, assim como daqueles que forem cancelados no perodo. Em termos econmicos,
representa o volume de recursos que, embora permanea no Tesouro Nacional, dever ser
transferido a credores do governo, em momento futuro, em funo de obrigaes assumidas no
exerccio analisado.
Nesse sentido, a anlise do float de restos a pagar referente ao exerccio de 2014 evidencia
que um desembolso primrio potencial de at R$ 38,3 bilhes foi adiado para exerccios seguintes.
Ou seja, caso os estgios da despesa tivessem sido cumpridos integralmente ao longo de 2014, ao
menos parte das despesas primrias inscritas em restos a pagar poderiam ter sido pagas no
exerccio, impactando negativamente o resultado primrio.
208
Consideraes sobre as condies em que se deu o cumprimento da meta de resultado
primrio da Unio em 2014
Planejamento, transparncia, preveno de riscos e correo de desvios esto entre os
pressupostos da gesto fiscal responsvel, nos termos do art. 1, 1, da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Tais pressupostos visam preservar o equilbrio das contas pblicas, de forma a controlar o
endividamento pblico.
Para tanto, so previamente definidas e amplamente divulgadas, por meio da lei de diretrizes
oramentrias, as metas de resultado entre receitas e despesas primrias, entendidas como aquelas
que efetivamente afetam o nvel de endividamento pblico. Em razo de sua relevncia como
instrumento de planejamento, transparncia e controle fiscal, a possibilidade de cumprimento dessas
metas deve ser verificada bimestralmente ao longo do exerccio, de modo que providncias
corretivas possam ser tempestivamente tomadas, em especial a limitao de empenho e
movimentao financeira, prevista no art. 9 da LRF e disciplinada a cada ano tambm pela LDO.
Como medida da capacidade do governo de arcar com os juros de sua dvida sem ter de
recorrer ao crdito, o resultado primrio, a despeito de suas eventuais limitaes conceituais e
metodolgicas, ainda um indicador oficial bsico da situao econmico-financeira do governo.
Por princpio, esse resultado deve depender essencialmente dos nveis de arrecadao e gastos
pblicos. Em face disso, o exerccio pleno da capacidade tributria, inclusive com aes de combate
sonegao, e o controle das despesas e das renncias de receitas so instrumentos-chave no
modelo de gesto fiscal preconizado pela LRF.
Obviamente que os efeitos da conjuntura econmica no podem ser desprezados ao se analisar
esse indicador, razo pela qual o cumprimento da meta de resultado primrio somente far sentido
econmico, em qualquer tempo e lugar, se de fato decorrer do efetivo esforo fiscal do governo.
Medidas atpicas, com impactos primrios significativos, quase sempre so percebidas e
mensuradas pelo mercado. Significa dizer que, no mbito das finanas pblicas, o realismo deve
sempre prevalecer sobre o formalismo, para no comprometer a credibilidade do governo, em
especial de sua poltica fiscal, afetando negativamente a confiana e as expectativas dos demais
agentes econmicos.
Ainda com relao s metas fiscais, fato que a LRF, em seu art. 65, inciso II, somente
dispensa seu cumprimento em caso de calamidade pblica reconhecida pelo Congresso Nacional.
Todavia, esse dispositivo no deve ser visto como um fim em si mesmo, de maneira que, esgotadas
as alternativas de conteno de despesas discricionrias de custeio e de capital, assim como as
possibilidades de ampliao de receitas tributrias e de contribuies, a alterao da meta de
resultado primrio ou a justificativa de seu no alcance revelam-se como opes legitimamente
vlidas e prudentes, tomando-se como base o pressuposto da transparncia que deve nortear a
gesto fiscal.
Nesse sentido, em detrimento das transaes que resultaram em receitas primrias atpicas da
ordem de R$ 34 bilhes, afigurar-se-ia mais consentnea com o planejamento, a transparncia e o
equilbrio das contas pblicas, por exemplo, a adoo de medidas com vistas a aumentar a
eficincia na arrecadao de receitas, assim como a racionalizar os gastos pblicos ou, ainda, a
aprimorar a cobrana de crditos a recuperar. No caso dessas alternativas no serem factveis, uma
deciso prudente seria ajustar tempestivamente a meta real capacidade de consecuo.
Percebe-se, portanto, vista da materialidade dos valores envolvidos, que uma calibragem
mais ajustada do contingenciamento de dotaes e das renncias de receitas, em conjunto com uma
209
estratgia integrada de cobrana dos crditos a recuperar mecanismos genuinamente fiscais ,
poderia se traduzir em uma combinao fiscal tima que levasse ao cumprimento da meta de
supervit primrio da Unio, de forma planejada, equilibrada e transparente.
Mesmo em caso de insucesso fiscal dessas medidas, restaria a alternativa de reduo da meta
de supervit primrio por meio de mudana da Lei de Diretrizes Oramentrias. Registre-se que tal
medida j foi adotada pela Unio em 2009, quando buscou atenuar os efeitos internos da crise
financeira global, no havendo impedimento para que retificao semelhante ocorresse em 2013,
ainda que por motivao diversa. Em 2014, a escolha foi pelo aumento dos montantes passveis de
desconto da meta relacionados ao PAC e s desoneraes tributrias, alm da reabertura de
parcelamentos de dvidas de empresas com a Unio e de resgate de valores do Fundo Soberano.
210
(...) na qualidade de responsvel pela edio de normas e parmetros de apurao do resultado fiscal da
Unio, conforme estabelecido no art. 52, incisos VI e VII, da Constituio Federal c/c o art. 30, incisos I e
II, 1, inciso IV, da Lei Complementar n 101/2000, adote providncias visando suprir tal omisso,
propiciando condies para que o Tribunal de Contas da Unio possa exercer com plenitude as atribuies
previstas no art. 59 da LRF.
211
(-) Receitas Atpicas (b) (34,0)
Parcelamentos Tributrios (19,9)
Concesses Telecomunicaes 4G (5,1)
Dividendos BNDES (9,0)
(-) Float de Restos a Pagar (c) (38,3)
(=) Resultado Primrio Ajustado (a - b - c) (94,8)
Fontes: RFB, Siafi, STN e BNDES.
212
H, portanto, alguma discricionariedade do critrio de mensurao a escolher, seja caixa ou
competncia. importante pontuar que, quando bens e servios so liquidados pelos fornecedores
mas no pagos pela Unio, os recursos necessrios para a gerao desses bens e servios j foram
despendidos pelos fornecedores, restando ao Tesouro o pagamento, que no pode deixar de ser feito.
E em atendimento ao princpio da confrontao de receitas e despesas, para o agente que forneceu
os bens e servios, j ocorreu o impacto sobre a demanda agregada.
Portanto, a maior parte do impacto da transao sobre a demanda agregada j ocorreu a partir
do momento da liquidao, restando empresa apenas a parcela no recebida do Tesouro referente
margem de ganho do fornecedor. E importante dizer que o motor da operao foi a solicitao do
bem ou servio pelo Estado, a quem cabe, aps confirmao da liquidao, efetuar o respectivo
pagamento. De forma que atrasar o pagamento, ou fazer outrem assumi-lo, diminui apenas
parcialmente o impacto sobre a demanda agregada ocasionado pela liquidao de solicitao de
bem ou servio feita pela Administrao.
Com a mensurao do resultado primrio ajustado, em que se usou metodologia de aferio
premiada pelo concurso de monografias do Tesouro Nacional, pretendeu-se expurgar dos
resultados primrios convencionais aqueles itens que no representavam esforo fiscal genuno. Os
ajustes, feitos indubitavelmente com algum critrio de discricionariedade, se referem ao float de
restos a pagar, aos dividendos, s concesses e aos parcelamentos de dvidas tributrias e
previdencirias.
O float dos restos a pagar liquidados no pagos busca capturar a assimetria da manuteno
dos recursos financeiros no pagos como item dos ativos e a excluso dos restos a pagar dos
passivos, o que parece razovel do ponto de vista da aferio do esforo fiscal. Quanto excluso
dos dividendos resultantes de mecanismos de repasse entre o Tesouro e o BNDES, tem por
propsito consolidar as transferncias de ttulos do Tesouro para a instituio financeira, que podem
gerar resultado positivo em funo do diferencial de taxas, mesmo que os papis sejam mantidos em
carteira pelo BNDES.
A gerao de resultados positivos no perodo, concomitantemente transferncia de
dividendos sob a forma de receita primria, ocorreu em paralelo com a diminuio do patrimnio
lquido do banco, conforme indicado pelas demonstraes financeiras da instituio. De forma que,
salvo melhor juzo, uma melhor aferio do resultado primrio deve desconsiderar essas operaes
heterodoxas.
Na mesma linha de retirar esforo fiscal no genuno, as receitas extraordinrias com o
parcelamento de tributos no podem ser geradas indefinidamente, sob pena de prejudicar o sistema
de incentivos no sistema tributrio, essencial para a adimplncia do contribuinte no usurio dessa
modalidade de regularizao. Tambm as concesses, como o caso da excluso referente ao campo
de Libra, em 2013, e a receita relativa outorga de servios de telecomunicaes (4G), em 2014,
no parecem refletir esforo fiscal genuno e recorrente.
Assim, a evidenciao do resultado primrio ajustado nos ltimos trs exerccios tinha a
pretenso de diminuir a assimetria de informao induzida por operaes heterodoxas e normativos
estabelecidos intempestivamente, inclusive no ltimo dia do exerccio (como em 2013), com o
propsito de apresentar o cumprimento das metas fiscais estabelecidas pela legislao federal,
mesmo custa de dificultar a obteno do resultado fiscal pelas outras esferas de governo.
Por ltimo, evidente que a defesa da poltica econmica feita pelo Pedido de Reexame nos
itens 19, 20 e 26 no resiste a uma exposio simples dos resultados de crescimento econmico e de
variao de preos que se observa no perodo. Os efeitos do excesso de intervencionismo, que se
213
estendeu alm do razoavelmente justificado, so crescimento econmico abaixo do potencial para a
economia brasileira e variao do IPCA mantida prxima banda superior de 6,5% a.a., mas
elevando-se para acima de 8,0% a.a. logo aps o perodo eleitoral.
Com efeito, o fato de o Bacen no registrar um passivo da Unio nas estatsticas fiscais faz
com que o dficit primrio associado a tal passivo seja postergado para o momento em que a Unio
efetua o pagamento do respectivo passivo e no para o momento em que o dficit foi incorrido. Os
embargos de declarao da Unio e do Bacen que questionaram as determinaes corretivas nas
estatsticas fiscais impostas pelo Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio no foram aceitos por esta Corte,
conforme Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio. Entre outras providncias, por meio da deciso
originria, determinou-se ao Bacen que:
9.1.3. em relao aos exerccios financeiros de 2013 e 2014, refaa o clculo do resultado primrio
decorrente:
9.1.3.1. dos dispndios ocorridos no mbito do Bolsa Famlia, do Abono Salarial e do Seguro
Desemprego, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento lquido;
9.1.3.2. dos dispndios ocorridos no mbito da equalizao de taxa de juros a que se refere a Lei
8.427/1992, e a Portaria do Ministrio da Fazenda 315/2014, utilizando, para tanto, os saldos corretos de
endividamento lquido;
9.1.3.3. dos dispndios ocorridos no mbito da legislao abrangida pelo ativo Ttulo e Crditos a
Receber Tesouro Nacional, do Banco do Brasil, utilizando, para tanto, os saldos corretos de
endividamento lquido;
9.1.3.4. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao BNDES no mbito do Programa de
Sustentao do Investimento (PSI) de que trata a Lei 12.096/2009, utilizando, para tanto, os saldos
corretos de endividamento lquido;
9.1.3.5. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativas aos adiantamentos concedidos
no mbito do PMCMV de que trata a Lei 11.977/2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de
referido endividamento;
9.1.3.6. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativa aos recursos no repassados
pelo Tesouro e que, em razo do disposto pelo art. 3, 1, da Lei Complementar 110/2001, esto
registrados como direitos de referido Fundo junto Unio;
9.1.3.7. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativa aos recursos no repassados
pelo Tesouro para cobertura dos encargos resultantes da Lei n 6.024/1974, da Medida Provisria n
2.196/2001 e da Resoluo CCFGTS n 574/2008;
216
A omisso do registro das transaes primrias deficitrias da Unio decorrentes de atrasos
nos repasses de recursos federais contriburam, nos dizeres do procurador do Ministrio Pblico
junto ao TCU Jlio Marcelo de Oliveira, para maquiar as contas do resultado primrio em cerca
de R$ 7,11 bilhes no exerccio de 2014, conforme a tabela seguinte, elaborada com base em dados
extrados do relatrio exarado no mbito do processo TC 021.643/2014-8.
IRREGULARIDADE
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), bem
217
como dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art.
1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de registro de transaes
primrias deficitrias da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas
estatsticas dos resultados fiscais de 2014.
3.6 Concluso
Nos termos do art. 228 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, o Relatrio
sobre as Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Ademais, a prestao de contas do chefe do Poder Executivo e o respectivo parecer prvio,
juntamente com outros documentos, foram eleitos pelo legislador complementar como instrumentos
de transparncia da gesto fiscal, nos termos do art. 48 da LRF, cabendo ao TCU a verificao do
cumprimento das normas da referida lei complementar, conforme previsto em seu art. 59.
A transparncia e o planejamento so pressupostos basilares da gesto fiscal responsvel. Tais
pressupostos devem orientar a ao governamental para que seja capaz de prevenir riscos e corrigir
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Para tanto, a norma complementar impe
metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a
renncia de receita, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive aquelas
realizadas por antecipao de receita, dentre outras.
Conforme demonstrado nos itens 2.3.5, 2.3.6, 3.3.3.7, 3.5.5.2, 3.5.3 e 3.5.4.1 deste Relatrio,
irregularidades graves envolvendo o endividamento pblico, os resultados fiscais, a execuo
oramentria da despesa, a limitao de empenho e movimentao financeira e a inscrio de
despesas em restos a pagar no exerccio de 2014 , foram constatadas por este Tribunal no mbito
do Acrdo 825/2015, reiterado pelo Acrdo 992/2015, ambos do Plenrio. Tais constataes
denotam o descumprimento de normas, princpios e pressupostos essenciais preconizados na LRF
(planejamento, transparncia e gesto fiscal responsvel), na Lei 4.320/1964 (universalidade
oramentria) e na Constituio Federal (legalidade e moralidade), o que enseja a emisso de alertas
nas presentes Contas.
No tocante ao achado abordado no item 3.5.3, relativo omisso no dever de limitao de
empenho e movimentao financeira (falta contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio), no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, por ocasio da edio do Decreto 8.367/2014,
importante registrar que se trata de irregularidade de responsabilidade direta da Presidente da
Repblica, no exerccio do Poder Regulamentar, em vista do disposto no art. 84, inciso V, da
Constituio Federal, segundo o qual compete privativamente Presidente da Repblica expedir
decretos e regulamentos para a fiel execuo da lei.
Antes de se resumirem as principais irregularidades deste captulo, consigna-se que o Acrdo
825/2015, mantido pelo Acrdo 992/2015, ambos do Plenrio, foi objeto de interposio de
pedidos de reexame pela Unio e pelo Banco Central do Brasil. Assim, o processo TC
021.643/2014-8 encontra-se, no momento, no gabinete do relator ad quem, Ministro Vital do Rego,
aps manifestao propositiva da Secretaria de Recursos quanto ao juzo de admissibilidade dos
recursos.
218
Irregularidades em operaes de crdito
As condies legais relacionadas a operaes de crdito encontram-se na Seo IV da LRF.
Segundo o art. 32, 1, inciso I, uma das condies para contratao de operao de crdito a
existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao, no texto da lei oramentria, em
crditos adicionais ou lei especfica. Uma outra condio, estabelecida no inciso II do mesmo
dispositivo, exige a incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da
operao, exceto quando se tratar de operaes por antecipao de receita. Nesse sentido, tambm a
Lei 4.320/1964 exige, no art. 3, que a lei de oramentos compreenda todas as receitas, inclusive as
de operaes de crdito autorizadas em lei. J o art. 36 da LRF probe a realizao de operao de
crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de
beneficirio do emprstimo.
Por sua vez, as operaes por antecipao de receita oramentria, denominadas ARO, devem
obedecer s regras gerais de contratao (art. 32 da LRF), bem como s regras especficas do art.
38. Ressalte-se, nesse contexto, o disposto no inciso IV, alnea b, que probe a realizao de tais
operaes no ltimo ano de mandato do presidente, governador ou prefeito municipal.
Quanto aos dispositivos legais mencionados, constataram-se irregularidades graves nas
seguintes operaes de crdito realizadas pelo governo federal em 2014:
a) inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1,
da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, inciso I, 36, caput, e 38, inciso
IV, alnea b, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pela
Caixa Econmica Federal Unio para cobertura de despesas no mbito dos programas
Bolsa Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial;
b) inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1,
da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei Complementar
101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio para cobertura de
despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida;
c) inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1,
da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e 36, caput, da
Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio
para cobertura de despesas no mbito do Programa de Sustentao do Investimento.
219
Execuo de despesa sem autorizao oramentria
Segundo o Manual Tcnico de Oramento de 2014, a fonte de recursos o instrumento criado
para assegurar que receitas vinculadas por lei a finalidade especfica sejam exclusivamente
aplicadas em programas e aes que visem a consecuo de despesas ou polticas pblicas
associadas a esse objetivo legal, as fontes/destinaes de recursos agrupam determinadas naturezas
de receita conforme haja necessidade de mapeamento dessas aplicaes de recursos no oramento
pblico. Como mecanismo integrador entre a receita e a despesa, o cdigo de fonte/destinao de
recursos exerce duplo papel no processo oramentrio: na receita, indica o destino de recursos para
o financiamento de determinadas despesas; na despesa, identifica a origem dos recursos que esto
sendo utilizados. Depreende-se, pois, que a correta classificao da fonte de recursos na lei
oramentria essencial para a transparncia e o controle do oramento pblico.
Segundo descrito no item 3.3.3.7 deste Relatrio, o oramento federal de 2014 previu o
financiamento das despesas com subvenes no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida por
meio da fonte 00 Recursos Ordinrios, a qual representa a utilizao de recursos ordinrios
arrecadados pelo Tesouro Nacional ao longo do respectivo exerccio financeiro. No entanto,
considerando a sistemtica adotada para pagamento dos subsdios do PMCMV, as dotaes
oramentrias deveriam ter sido alocadas na fonte 46 Operao de Crdito Interno, que reflete
adequadamente a origem dos recursos utilizados na cobertura das subvenes, qual seja, as
disponibilidades do FGTS, adiantadas, em carter oneroso, Unio nos termos do art. 82-A da Lei
11.977/2009.
221
4
Ao Setorial do Governo
4 AO SETORIAL DO GOVERNO
225
Para este exerccio, selecionaram-se 33 programas temticos do PPA 2012-2015. Desses,
quatorze foram analisados quanto aos indicadores, s metas relacionadas a determinados objetivos
componentes dos programas e utilidade da cesta de indicadores vinculada a esses programas. Os
demais dezenove programas foram analisados apenas em relao cesta de indicadores, pois tiveram
seus indicadores e metas avaliados no Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de
2013. A relevncia do programa temtico e respectivo(s) objetivo(s), na tica deste Tribunal de
Contas da Unio, bem como a materialidade envolvida, consistiram nos principais critrios que
balizaram a escolha de tais objetos de anlise.
Com a nova perspectiva adotada, ao verificar a solidez das informaes de desempenho
divulgadas pelo Poder Executivo, o TCU auxilia na construo de um sistema de medio adequado
s demandas sociais e, por conseguinte, impulsiona o processo de melhoria da governana do setor
pblico.
A participao dos OFSS nas aes do PAC foi varivel, dependendo do setor beneficiado. No
eixo Transportes, no tipo Rodovia, 74% dos valores previstos foram oriundos dos OFSS, enquanto o
tipo Aeroporto apresentou, aproximadamente, 84% do investimento previsto tendo como fonte o setor
privado. No Eixo Energia, a quase totalidade dos recursos proveio de empresas estatais e privadas. O
eixo gua e Luz para Todos obteve recursos, principalmente, do Oramento Geral da Unio (OGU)
e de empresas estatais, enquanto o eixo Cidade Melhor foi lastreado em sua maior parte por
financiamento ao setor pblico e recursos do OGU. O eixo Minha Casa Minha Vida obteve a maioria
dos recursos de financiamento ao setor privado, enquanto o eixo Comunidade Cidad apresentou a
totalidade de seus recursos provenientes do OGU.
Deve-se ressaltar que, entre o PAC 1 e o PAC 2, houve uma alterao no enfoque do Programa,
que passou a contar com um forte incremento no nmero de aes ligadas s reas sociais,
majoritariamente inseridas nos eixos Comunidade Cidad, Cidade Melhor e gua e Luz para Todos.
Embora essas aes ligadas rea social no correspondam maior parcela dos recursos associados
ao PAC, representam parte majoritria no nmero de aes do Programa.
Alm de contar com recursos financeiros das fontes apresentadas na tabela anterior, a serem
aplicados em suas aes, o PAC conta com um conjunto de medidas de desoneraes tributrias e
benefcios financeiros e creditcios, mormente utilizados para a viabilizao de medidas institucionais
e econmicas voltadas para o estmulo ao crescimento econmico do pas. Em 2014, as desoneraes
tributrias associadas ao Programa atingiram R$ 76,83 bilhes, enquanto os benefcios financeiros e
227
creditcios foram estimados, a partir dos valores desembolsados pelos bancos, em R$ 2,6 bilhes.
Ressalte-se que o clculo utilizado para se chegar a esses montantes contabiliza valores
desembolsados no exerccio e distribudos por toda a durao dos financiamentos.
A anlise das desoneraes tributrias a serem apresentadas foi baseada nos dados levantados
pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB/MF), enquanto os clculos dos subsdios
financeiros e creditcios apresentados neste item foram elaborados pela Secretaria de Poltica
Econmica (SPE/MF), em atendimento ao Acrdo 1.690/2007-TCU-Plenrio.
Os dados foram encaminhados SPE pelas instituies oficiais que financiam operaes
integrantes do PAC BNDES, Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (Caixa), Banco da
Amaznia (Basa) e Banco do Nordeste do Brasil (BNB), com cpia ao Tribunal.
No grfico seguinte, demonstra-se a evoluo das desoneraes tributrias decorrentes do PAC,
de 2010 at o final do exerccio de 2014. Desde o lanamento do Programa, em 2007, a estimativa
que as desoneraes tributrias associadas ao PAC tenham atingido o montante de R$ 346,8 bilhes,
apresentando uma trajetria de crescimento ininterrupto; de 2010 a 2014, essas desoneraes
alcanaram R$ 286,4 bilhes.
80,0 76,8
70,0 66,3
59,3
60,0
50,0 44,6
39,4
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: RFB.
228
Setores econmicos contemplados com desoneraes tributrias no mbito do PAC em 2014
R$ milhes
Comrcio e Servio Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional 51.972,7
Indstria Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional 15.229,8
Incluso Digital 6.205,3
Cincia e Tecnologia Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores Padis 137,0
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para TV Digital PATVD 1,1
Habitao Cumulatividade PIS Cofins Construo Civil 885,0
Energia Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura Reidi 2.051,2
Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura Reidi 309,1
Transporte
Investimentos em Infraestrutura 43,3
Total 76.834,5
Fonte: RFB.
O maior montante de desoneraes tributrias est associado ao Simples, voltado para pequenas
e microempresas, totalizando R$ 67,2 bilhes. Das funes de governo entre as quais as desoneraes
esto segmentadas, Comrcio e Servio e Indstria apresentam a maior participao, R$ 52 bilhes e
R$ 15 bilhes, respectivamente.
Com relao aos subsdios financeiros e creditcios, j objeto de anlise no item Renncia de
Receitas: Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios deste Relatrio, esses so classificados
como renncias fiscais, em virtude da reduo potencial de receitas que poderiam ser obtidas pelo
Estado, considerando as taxas de juros usualmente praticadas pelo mercado.
Ressalte-se que a presente anlise se atm, exclusivamente, aos financiamentos realizados com
recursos pblicos federais (fundos pblicos e/ou recursos do Oramento Geral da Unio), de forma
que a apurao dos subsdios considera, essencialmente, o diferencial entre as taxas de juros cobradas
nos emprstimos concedidos e o custo de oportunidade incorrido pelo Tesouro Nacional. Para 2014,
a medida de custo de oportunidade adotada foi a curva de desconto de custo mdio de emisses em
oferta pblica da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi), em conformidade ao
estabelecido na Nota Tcnica Conjunta 4 Codip/Codiv/Cogep/STN, de 27/3/2013.
Cumpre esclarecer que so apresentados valores relacionados a desembolsos ocorridos em
2014, que vinculam-se a contratos realizados nesse ano ou em anos anteriores. Os valores
relacionados a recursos contratados em 2014, de outra forma, podem ter sido desembolsados
integralmente ou no, dadas as caractersticas de cada contrato.
Cabe destacar, ainda, a informao encaminhada pela SPE, por meio da Nota Tcnica
10.006/2015, de 25/3/2015, de que algumas operaes de crdito contratadas e desembolsadas
enviadas pelo BNDES no se enquadraram na determinao do Ofcio 0043/2015-TCU/Semag. Em
razo disso, tais operaes foram desconsideradas do clculo dos subsdios implcitos feitos pela SPE
e, portanto, no compem os resultados apresentados nos grficos adiante. Os valores contratados,
em 21 operaes nessa situao, atingiram R$ 1,75 bilho, e os desembolsados, em 112 operaes,
atingiram R$ 1,08 bilho, conforme o Anexo III da referida Nota Tcnica da SPE. Nota-se que a
desconsiderao desses montantes no cmputo dos subsdios implcitos no ensejar recomendao
ao BNDES, devendo, contudo, ser objeto de acompanhamento ao longo do exerccio de 2015,
conforme j manifestado na Nota Conjunta BNDES SUP AP 4/2015 e Sepac, de 3/3/2015. Desse
modo, espera-se uma identificao mais adequada codificao da Sepac por parte do BNDES
quando do prximo Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica.
A seguir, apresentam-se os montantes de desembolsos e de contrataes relativas aos
financiamentos concedidos por BNDES, BB, Caixa, Basa e BNB para os projetos pertencentes ao
PAC, com o emprego de fontes de recursos de natureza pblica. Os recursos esto classificados de
229
acordo com as grandes regies do Brasil, tendo sido desembolsados, no exerccio de 2014, R$ 16,57
bilhes, e contratadas operaes no montante de R$ 3,4 bilhes.
No grfico a seguir, os valores contratados e desembolsados so segmentados por instituio
financeira intermediadora, evidenciando o papel preponderante do BNDES como financiador das
aes do Programa. A atuao do banco foi responsvel por 80,3% do montante desembolsado em
2014. Em relao aos recursos contratados, porm, ficou atrs do BB e do BNB. Como maior banco
de fomento do pas, a participao do BNDES no financiamento do PAC sempre foi relevante.
14
12
10
0
BASA BB BNB BNDES CAIXA
Fonte: SPE.
A distribuio desses valores por regies do pas pode ser vista no grfico a seguir, verificando-
se que a regio Norte foi a que teve mais recursos desembolsados, seguida pelas regies Nordeste e
Sudeste. As contrataes em 2014, no entanto, ocorreram, na maioria dos valores, na regio Nordeste.
0
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Fonte: SPE.
No que tange aos montantes de subsdios associados aos valores desembolsados em 2014, a
SPE estimou-os em R$ 2,6 bilhes. Tomando por base os valores contratados em 2014, os subsdios
estimados alcanaram R$ 550,4 milhes.
230
A distribuio desses subsdios por regio do Brasil pode ser vista no grfico a seguir,
demonstrando que a maior parte dos subsdios associados aos desembolsos ocorre nas regies Norte
e Nordeste, sendo que os relacionados a contratos de 2014 se concentraram na regio Norte.
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Fonte: SPE.
231
Aes do PAC 2 por Unidade da Federao e Grandes Regies 2014
(inclui as aes com previso de trmino aps 2014)
Valor total das aes
Brasil e Grandes Nmero total de Nmero de aes Participao
iniciadas
Regies aes iniciadas em valor (%)
(R$ milhes)
Nacional 97 83 615.253.441 29,21
Norte 5.928 4.411 107.759.439 5,11
Rondnia 544 397 29.505.247 1,40
Acre 350 288 1.532.969 0,07
Amazonas 1042 717 23.026.129 1,09
Roraima 219 166 1.131.189 0,05
Par 2.902 2.145 45.420.152 2,16
Amap 222 176 3.847.408 0,18
Tocantins 649 522 3.296.345 0,16
Nordeste 19.937 15.544 353.049.743 16,77
Maranho 2.858 2206 44.787.883 2,13
Piau 2.082 1.756 4.561.221 0,22
Cear 3.095 2.515 34.505.446 1,64
Rio Grande do Norte 1.255 979 34.928.999 1,66
Paraba 1.746 1.359 5.464.052 0,26
Pernambuco 2.801 1890 71.640.806 3,40
Alagoas 1.012 803 52.785.064 2,51
Sergipe 644 473 31.004.155 1,47
Bahia 4.444 3.563 73.372.117 3,48
Sudeste 10.588 7.181 773.707.329 36,74
Minas Gerais 4.535 2.859 33.442.798 1,59
Esprito Santo 565 431 87.785.713 4,17
Rio de Janeiro 1.594 1141 490.593.553 23,29
So Paulo 3.894 2.750 161.885.265 7,69
Sul 6.876 5.147 206.114.098 9,79
Paran 2.679 2.106 67.941.121 3,23
Santa Catarina 1.628 1.248 87.078.061 4,13
Rio Grande do Sul 2.569 1.793 51.094.916 2,43
Centro-Oeste 4.397 3.223 50.341.839 2,39
Mato Grosso do Sul 892 742 9.492.715 0,45
Mato Grosso 1.189 921 16.969.420 0,81
Gois 2.062 1418 16.319.196 0,77
Distrito Federal 254 142 7.560.508 0,36
Total 47.823 35.589 2.106.225.888 100,00
Fonte: Sepac.
Obs: as aes apresentadas representam a totalidade das aes do PAC 2, incluindo aquelas que possuem prazo de concluso aps
dezembro de 2014.
232
Aes do PAC 2 Executores
Executores Nmero de Aes
Municpio 36.961
Estado 4.973
Funasa 1.658
Unio 262
Dnit 270
Companhia de Saneamento do Paran (Sanepar) 220
Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (Sabesp) 171
Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan) 165
Petrobras 123
Companhia de Abastecimento de Minas Gerais (Copasa) 113
Companhia Riograndense de Saneamento (Corsan) 98
Codevasf 92
Infraero 88
Hermasa Navegao da Amaznia S.A. 71
Outros 2.001
Total 47.266
Fonte: Sepac.
Nem todas essas aes so exclusivas do PAC 2, mas sim provenientes do PAC 1 e transferidas
para o PAC 2, uma vez que no haviam sido concludas at 2010, seja por terem realmente sua data
de concluso posterior a 2010, seja por terem incorrido, em alguns casos, em sucessivos atrasos. Na
tabela a seguir so apresentados os estgios em que as aes se encontravam em dezembro de 2014.
Aes do PAC 2 Estgio de Execuo dezembro de 2013 e 2014
2013 2014
Estgio
Nmero de aes (%) Nmero de aes (%)
Ao preparatria 16.902 38,33 8.163 17,27
Em licitao 4.010 9,09 3.895 8,24
Em contratao 6 0,01 1 0,01
Em execuo 2.091 4,74 2.154 4,56
Em obra 14.970 33,95 22.259 47,09
Em operao 35 0,08 59 0,12
Concluda 6.084 13,80 10.735 22,71
Total 44.098 100,00 47.266 100,00
Fonte: Sepac.
Assim, em 2014 foram concludas 4.651 aes. De acordo com o 11 Balano do PAC 2, haviam
sido concludas, at dezembro de 2014, aes no valor de R$ 796,4 bilhes, o que corresponde a
233
99,7% das aes previstas para o perodo 2011-2014. Ressalte-se, contudo, que em alguns casos,
como Marinha Mercante e Habitao, as aes so consideradas concludas quando da assinatura dos
contratos de financiamento, e no quando da efetiva entrega do produto.
Existem, ainda, aes associadas ao setor habitacional que, embora sejam em pequeno nmero,
apenas duas, so bastante substantivas, tanto em valor, como na quantidade de produtos entregues.
Assim, o financiamento habitacional a condies de mercado, pelo SBPE, ocasionou o financiamento
de 1,9 milho de habitaes, com valor de financiamento de R$ 360,1 bilhes. J o programa Minha
Casa Minha Vida foi o responsvel pela contratao de 2,7 milhes de habitaes, com subsdios
associados no valor de R$ 88,8 bilhes.
Em 2014 no se pode observar a manuteno da contnua elevao da dotao atualizada das
aes do PAC. Enquanto em 2013 a dotao oramentria foi de R$ 67 bilhes, em 2014 se reduziu
a R$ 62,1 bilhes. Entretanto, a execuo oramentria em 2014 continuou bastante aqum da que
seria necessria para executar o oramento do ano, tendo sido liquidados R$ 28,1 bilhes, 44,5% do
total empenhado no exerccio (R$ 53,6 bilhes). Os demais R$ 25,5 bilhes foram inscritos em restos
a pagar no processados.
Cabe Sepac monitorar as aes pertencentes ao Programa, as quais so classificadas com
carimbo indicativo de seu andamento. O carimbo azul escuro indica ao concluda, o carimbo verde
indica que a ao est sendo executada dentro do ritmo considerado adequado, o carimbo amarelo
indica ateno, e o vermelho, situao preocupante. O eixo Energia, por suas especificidades,
apresenta outro carimbo, azul claro, relativo a aes que, embora j estejam em operao, ainda no
tiveram a totalidade do investimento previsto efetivado (como uma usina hidreltrica com previso
para dez turbinas, mas em que apenas cinco j tenham sido instaladas).
De acordo com o 11 Balano do PAC, entre as aes dos eixos Transportes, Energia e gua e
Luz para Todos (considerando nesse ltimo somente os tipos Luz para Todos e Recursos Hdricos),
55% das aes estavam concludas ao final de 2014, 37% se encontravam em ritmo considerado
adequado, 5% exigiam ateno e 3% estavam em estado preocupante.
4.1.3 Transportes
No eixo Transportes foi alterada a previso existente em 2013 de aplicar, at o final de 2014,
prazo de vigncia do PAC 2, o montante de R$ 107,5 bilhes. Conforme dados encaminhados pela
Sepac, a previso existente em 2014 para a concluso das aes foi alterada em 25,3%, ou seja, para
R$ 134,7 bilhes. Desse valor, at dezembro de 2014 foram concludas aes no montante de R$ 66,9
bilhes, 49,6% do valor previsto e 52,7% superior aos R$ 43,8 bilhes em aes concludas at
dezembro do exerccio anterior. A tabela a seguir sintetiza as metas para 2014 e o valor aplicado nas
aes do eixo concludas at dezembro de 2014.
234
Execuo das aes de transporte PAC 2
R$ bilhes
Valor associado s aes
Valor previsto at 2014 Execuo (%)
Tipo concludas
(B) (A/B)
(A)
Rodovias 38,7 53,9 71,8
Ferrovia 2,5 47,4 5,3
Aeroporto 18,2 21,6 84,3
Porto 0,8 5,0 16,0
Hidrovia 0,2 1,5 13,3
Equipamentos - Estradas Vicinais 4,1 3,0 136,7
Equipamentos Defesa 1,3 1,3 100,0
Portaria Defesa 1,0 1,0 100,0
Total Transportes 66,8 134,7 49,6
Fonte: Sepac.
Muitas aes tm trmino previsto para alm de 2014. Algumas vo at as dcadas de 2020 e
2030. Dos sete tipos que compem o eixo, o tipo Rodovia o que apresenta maior valor associado, o
que guarda correlao com a importncia que tem sido dada ao modal rodovirio no pas ao longo
das ltimas dcadas. Dentro desse tipo, ressaltam-se as atividades de manuteno. A previso
constante do primeiro balano do PAC 2 era de que, ao final de 2014, fosse realizada manuteno em
55 mil quilmetros de rodovias, entretanto, ao final de 2014 havia sido concluda manuteno em
50,7 mil quilmetros, 92,2% da meta originalmente prevista.
De acordo com a mais recente pesquisa de qualidade das rodovias federais, realizada
anualmente pela Confederao Nacional de Transportes (CNT), em 2014, 48,5% da extenso das
rodovias federais apresentavam pavimentao considerada tima e 9,2% boa, enquanto 9,3% da
pavimentao foram considerados ruins ou pssimos. Essa nova pesquisa difere um pouco da anterior,
em 2013, que classificava 53,6% da pavimentao das rodovias federais como tima e 9,5% como
ruim ou pssima. Os resultados para ambos os anos so muito superiores aos obtidos em 2006, ano
anterior ao do lanamento do PAC.
No tipo Aeroporto, esto previstas 111 aes, quatro a mais do que as existentes ao final de
2013. No histograma a seguir apresentada a situao em termos de execuo fsica das aes no
tipo em dezembro de 2014, evidenciando o grande nmero de aes ainda por iniciar a execuo.
Fonte: Sepac.
235
O 11 Balano do PAC 2 contabiliza conjunto de aes ligadas ao tipo Estradas Vicinais, cujo
executor o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), e que voltado para aquisio, e
posterior repasse para os municpios de menor porte, de motoniveladoras, caminhes-caamba e
retroescavadeiras. De acordo com informaes da Sepac, do conjunto de equipamentos previstos para
distribuio, j foi alcanada toda a meta prevista no PAC 2, sendo os municpios contemplados com
5.060 motoniveladoras, 5.060 caminhes-caamba e 5.071 retroescavadeiras.
A ao voltada para aquisio de 161 balanas para o controle de peso de veculos nas rodovias
federais ainda no foi executada, apesar da previso para seu trmino ter sido dezembro de 2014.
As aes do PAC ligadas melhoria da capacidade porturia do pas somam 84 aes, voltadas
para a construo de acessos terrestres, dragagem e derrocamento at a construo de terminais de
passageiros. A previso existente era que at o final de 2014 fossem concludas aes no valor de
R$ 5,0 bilhes. Desse total, at dezembro de 2014, as obras concludas somaram R$ 800 milhes,
aproximadamente 16% do total previsto.
Com relao ao modal ferrovirio, verifica-se, conforme tabela anterior, que somente 5,3% dos
valores previstos foram aplicados. No histograma a seguir apresentada a distribuio do grau de
execuo das aes em ferrovias, evidenciando-se que existem muitas aes ainda no iniciadas, ou
com grau bastante reduzido de execuo.
Fonte: Sepac.
Com relao ao modal hidrovirio, a previso era de que at o final da vigncia do Programa
fossem concludas aes totalizando R$ 1,5 bilho, entretanto, at o final de dezembro de 2014, foram
concludas obras no valor de R$ 0,2 bilho. A distribuio do grau de execuo fsica das aes em
hidrovias pode ser vista no grfico a seguir. H muitas aes que ainda no foram iniciadas ou que
apresentam grau bastante reduzido de execuo.
236
Histograma do grau de execuo das aes no subtipo Hidrovias 2014
Fonte: Sepac.
4.1.4 Energia
O eixo Energia apresenta um conjunto de 1.176 aes, 109 a mais do que as 1.067 aes
existentes ao final de 2013. O Quadro 4 do Apndice traz um panorama dos investimentos previstos
no eixo, com as metas originais at 2014, as metas repactuadas, bem como o alcance das metas fsicas
das aes concludas at dezembro de 2014. At o final de 2014, foram concludas aes no valor de
R$ 253,3 bilhes, equivalentes a 75,8% do total previsto para ser investido at 2014, que foi de
R$ 334,3 bilhes, representando um acrscimo de 28,7% em relao situao ao final de 2013.
Dos seis tipos que compem o eixo, o que apresenta maior valor representativo o tipo Petrleo
e Gs Natural, que tinha previso de investimento em aes, para o final de 2014, de R$ 188,6 bilhes.
Desse total, foram investidos R$ 162,6 bilhes, ou seja 82,6% do total previsto.
Embora ainda haja certa quantidade de aes em seus estgios iniciais, o eixo apresenta grande
nmero de aes j finalizadas, conforme pode ser visto no histograma a seguir, com a distribuio
do grau de execuo fsica das aes em energia.
237
Histograma do grau de execuo das aes no eixo Energia 2014
Fonte: Sepac.
Nota-se, conforme tabela a seguir, que o montante apresentado na ltima coluna bastante
superior aos R$ 334,3 bilhes de investimentos previstos pelo PAC 2 at 2014, evidenciando que boa
parte das aes tem previso de trmino superior ao prazo de vigncia do PAC 2.
O PAC 2 aumentou a capacidade do parque gerador brasileiro em 15.908 MW, sendo 5.708
MW em 2014. Houve, tambm, uma pequena elevao no total de energia a ser gerada, de 53,42 GW
para 53,56 GW, apesar de o nmero de aes em energia em 2014 ter se mantido em 323, como em
2013, conforme pode ser visto na tabela a seguir.
238
Uma vez gerada a energia, necessrio faz-la chegar aos mercados consumidores, o que
realizado por intermdio de linhas de transmisso e subestaes. No mbito do PAC 2, h cerca de 68
subestaes e 110 linhas de transmisso, totalizando 49,61 mil quilmetros de novas linhas. Na tabela
a seguir apresentada a situao das aes do tipo, por estgio de concluso. Quando se faz o cotejo
entre a situao existente em dezembro de 2013 e a atual, verifica-se que houve evoluo nas aes,
pois em 2013 apenas 31 aes de implantao de linhas de transmisso e 32 de construo de
subestaes estavam concludas, frente a 44 e 46 aes concludas ao final de 2014, respectivamente.
239
Aes do PAC 2 Tipo Urbanizao de Assentamentos Precrios
A tabela a seguir apresenta a evoluo das aes do tipo, por estgio de concluso, entre
dezembro de 2012 e dezembro de 2014.
O eixo contabiliza, portanto, 3.471 aes, em diferentes estgios de execuo, conforme pode
ser visto no histograma a seguir.
240
Histograma do grau de execuo das aes no eixo gua e Luz para Todos 2014
Fonte: Sepac.
O programa Luz para Todos coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia, sendo
operacionalizado pela Eletrobras, mas suas aes so executadas pelas empresas concessionrias de
energia eltrica, pblicas e privadas, bem como por cooperativas de eletrificao rural. O objetivo do
programa disponibilizar o acesso energia eltrica populao rural em cujas localidades esse
servio ainda no esteja disponvel. Nota-se que, embora atualmente integre o PAC, o Luz para Todos
foi criado em 2003, bem antes do lanamento do Programa, portanto. A meta original era efetuar
813 mil novas ligaes at 2014, posteriormente reduzida para 715,9 mil. At o final de 2014, foram
feitas 538,5 mil ligaes, correspondendo consecuo de 75,2% da meta atualizada.
O tipo Equipamentos Integrao compreende a aquisio de 51 perfuratrizes, em um valor
total previsto de R$ 179,3 milhes, a serem utilizadas na perfurao de poos de gua para o combate
seca na regio do Semirido e em estados da regio Sul do pas. A definio das especificaes dos
equipamentos, do quantitativo a ser adquirido, bem como dos critrios a serem utilizados, coube ao
Servio Geolgico do Brasil Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM). At o final de
2014, a ao estava com percentual nulo de execuo fsica.
O tipo Recursos Hdricos o que possui o maior montante de recursos a serem despendidos,
R$ 18,24 bilhes em aes j iniciadas. Seus objetivos so a ampliao do abastecimento de gua, a
revitalizao de bacias hidrogrficas, envolvendo construo de adutoras, barragens, sistemas de
captao e tratamento de gua, a elaborao de projetos, implantao/ampliao/melhoria de sistemas
pblicos de coleta, tratamento e destinao final de resduos slidos, a implantao de poos e
permetros de irrigao, entre outras atividades.
O nmero de aes previstas nesse tipo cresceu de 155 ao final de 2011 para 405 ao final de
2014. A previso existente era de que at o final de 2014 fossem concludas aes no valor de
R$ 17,7 bilhes, entretanto, ao trmino do mencionado ano, encontravam-se concludas aes no
valor de R$ 1,65 bilho, 9,32% do previsto originalmente.
O tipo com maior nmero de aes previstas do eixo o gua em reas Urbanas, que apresenta
os seguintes objetivos: aumento da cobertura dos servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio em reas urbanas e rurais, indgenas e quilombolas, bem como a instalao de sistema de
241
abastecimento de gua em escolas. At dezembro de 2014, a meta era que fossem concludas aes
no valor de R$ 3,2 bilhes, meta que se manteve a mesma desde o lanamento do Programa. Ao final
de 2014 haviam sido concludas aes no montante de R$ 1,12 bilho, 35% da meta.
No histograma a seguir, v-se a distribuio dos percentuais de execuo fsica das aes.
Fonte: Sepac.
243
Estgio de execuo das aes do eixo Comunidade Cidad dezembro/2014
Nmero de aes Valor previsto das aes
Tipo Nmero de aes
iniciadas iniciadas (R$ milhes)
Unidade Bsica de Sade (UBS) 14.448 12.328 3.010,10
Quadras Esportivas nas Escolas 9.817 4.826 1.995,03
Creches e Pr Escolas 6.016 4.254 5.280,06
Unidade de Pronto Atendimento (UPA) 484 322 620,52
Centro de Artes e Esportes Unificados 342 342 755,15
Infraestrutura Turstica 47 2 214,50
Equipamentos de Esporte de Alto Rendimento 34 23 2.411,68
Equipamentos - Sade 6 6 330,49
Equipamentos - Justia 2 2 22,30
Portaria - Cultura 2 2 40,83
Equipamentos - Educao 1 1 525,00
Total 31.199 22.108 15.205,66
Fonte: Sepac.
At o final de 2014 foram concludas aes no valor de R$ 5,5 bilhes, correspondendo a 27,8%
do total previsto a ser despendido em aes no mencionado ano, de R$ 19,8 bilhes. O Quadro 8 do
Apndice apresenta as metas para o eixo at 2014 e o que foi efetivamente concludo.
Considerando que as aes do eixo so de carter nitidamente local, a maioria das aes so
executadas por municpios, entretanto, os recursos do eixo so basicamente federais. A seleo das
aes feita em comum acordo entre Unio e municpios e o aporte dos recursos feito mediante
transferncias que so realizadas por intermdio de termos de compromisso ou transferncias fundo
a fundo, no caso de dispndios ligados sade e educao. A maior parte das aes tinha previso
de trmino at dezembro de 2014, embora algumas se estendam at maio de 2015.
As aes do eixo se encontram em diferentes estgios de execuo. At dezembro de 2014, de
acordo com o 11 Balano do PAC, 5.277 aes j haviam sido concludas. No histograma a seguir
apresenta-se a distribuio dos graus de execuo fsica das aes do eixo.
Fonte: Sepac.
244
4.1.9 Execuo Oramentria do PAC
Como mencionado na introduo deste tpico, os recursos voltados para as aes do Programa
possuem variadas fontes entre essas, os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, que
sero explorados a seguir, abarcando os oito anos de vigncia do PAC, de 2007 a 2014, evidenciando,
em especial, a evoluo da dotao oramentria prevista e a sua execuo, tanto no exerccio, como
por intermdio da liquidao dos restos a pagar.
O critrio adotado para a mensurao da execuo foi a soma dos valores liquidados da dotao
do exerccio ao longo do ano com os montantes liquidados referentes a restos a pagar no processados
de exerccios anteriores. Conforme referido na introduo, as aes oramentrias do PAC tm sido
consideradas prioritrias desde o incio do Programa, no sendo objeto de contingenciamento. Alm
disso, ao final de cada exerccio, todo o montante de crditos empenhados, at ento no liquidados
ordinariamente, inscrito em restos a pagar no processados para ser executado em anos posteriores.
No grfico a seguir apresentada a evoluo dos valores de dotao e execuo oramentrias
das aes do PAC para o perodo em estudo, segregados em OFSS e restos a pagar no processados
de exerccios anteriores. Como se pode observar, a trajetria do volume de recursos oramentrios
alocados ao Programa (dotao atualizada) no manteve o contnuo crescimento registrado no perodo
2007/2013, tendo decrescido para R$ 62,1 bilhes em 2014, frente a um valor de dotao de
R$ 67 bilhes em 2013. Entretanto, o valor de restos a pagar no processados inscritos de exerccios
anteriores continua a subir, atingindo R$ 65,5 bilhes, 105,5% do valor da dotao de 2014.
140,0
120,0
100,0
38,9 51,4 65,5
80,0
60,0
29,6
24,3
40,0 29,9
16,9 73,9
67,0 25,7
62,1
20,7
12,1
20,0 3,8 40,4 17,4
28,5 9,3 32,4 13,1
18,9 21,9 28,1
16,6 8,0 18,2
2,8 9,6 10,5 9,6
0,0 4,9 3,9
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Dotao
Dotao
Dotao
Dotao
Dotao
Dotao
Dotao
Dotao
OFSS RP No Processados
Fonte: Siafi.
Assim como nos exerccios anteriores, em 2014 no se logrou executar integralmente a dotao
oramentria das aes do Programa. Destarte, da dotao de R$ 62,1 bilhes, foram empenhados
R$ 53,6 bilhes, havendo liquidao de R$ 28,1 bilhes, o que equivale a 52,4% do total empenhado.
245
A tabela a seguir apresenta a evoluo dos valores, para cada exerccio, de crditos empenhados
e liquidados, bem como a execuo por inscrio em restos a pagar no processados (RPNP). Em
termos absolutos, 2013 foi o ano em que ocorreu a maior execuo por inscrio em restos a pagar
no processados. Em termos relativos, o ano em que ocorreu o maior percentual de execuo por
inscrio em RPNP foi 2008, com 77%. Ante as dificuldades para se executar o oramento anual, o
estoque de RPNP tem crescido ao longo dos anos. Em janeiro de 2014 havia um estoque de
R$ 65,5 bilhes de RPNP a pagar, 27% a mais que os R$ 51,4 bilhes de RPNP a pagar existentes no
incio de 2013. Desse total de 2014, foram liquidados R$ 29,9 bilhes e pagos R$ 28,5 bilhes.
As razes dessa contnua ascenso da liquidao por restos a pagar no processados podem ser
vistas nos grficos a seguir. Em todos os exerccios de vigncia do PAC, a maior parte das aes
oramentrias teve execuo da dotao anual inferior a 25% dos crditos da dotao liquidados. Em
2014, o percentual de aes com execuo menor que 25% foi da ordem de 69%.
90%
80%
70%
60%
50%
20%
10%
0%
2007 (386) 2008 (539) 2009 (549) 2010 (564) 2011 (398) 2012 (573) 2013(411) 2014(403)
Muito Fraca (< 25%) Fraca (> 25% e < 50%) Razovel (>50% e < 84%) Alta (> 84%)
Fonte: Siafi.
246
A participao das aes do PAC no total de recursos executados em investimentos continuou
a aumentar em 2014. Em 2013, dos R$ 50,93 bilhes liquidados em investimentos (Grupo de
Despesa 4), R$ 29,76 bilhes, ou seja, 58,4% do total, foram relativos a aes do PAC. O exerccio
de 2012 foi o primeiro em que os valores executados (crditos anuais liquidados somados a RPNP
liquidados) em aes do PAC em investimentos foram superiores aos valores executados em aes
de investimento no pertencentes ao Programa. Em 2013 e 2014 essa situao se manteve. Em 2014
foram executados no Grupo de Despesa 4 recursos no montante de R$ 58,36 bilhes, dos quais
R$ 37,22 bilhes, 63,8%, foram relativos a aes do PAC. No grfico a seguir pode-se ver a evoluo
da participao das aes do PAC no total despendido com investimentos pelo governo federal.
60,00
50,00
40,00 37,22
21,77 29,76
26,20
30,00 18,15
15,74
20,00 11,21
6,12
26,52
10,00 22,01 20,16 21,17 21,14
15,89 17,44
14,30
0,00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
No PAC PAC
Fonte: Siafi.
Quando se faz a segmentao dos valores executados pelo PAC em seus oito anos de vigncia,
por Modalidade de Aplicao, verifica-se que as aplicaes diretas, aquelas que so realizadas pelos
prprios rgos do governo federal, representam a maior parte do que j foi executado, atingindo
pouco mais de 80% do total. O restante foi executado por intermdio de transferncias aos entes
subnacionais: estados, municpios e Distrito Federal. No grfico a seguir apresenta-se a evoluo da
participao de cada modalidade de aplicao na execuo das aes do PAC, por ano.
247
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC 2007/2014 Modalidade de
Aplicao (%)
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00 100,00
A distribuio da execuo das aes do PAC por funo oramentria consolidada para todo o
perodo de vigncia do Programa apresentada no grfico a seguir. A funo Transporte, eixo
Transportes, foi a mais representativa nos seis anos. Ressalta-se que a funo Encargos Especiais
engloba as transferncias ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), que financia o programa
Minha Casa Minha Vida, bem como o programa Operaes Especiais Outros Encargos Especiais,
cujas aes esto direcionadas para a integralizao da participao da Unio no capital de diversas
empresas voltadas para aes especficas.
Demais; 3,71
Transporte; 37,17
248
Fonte: Siafi.
So 21 os rgos superiores que executaram as aes do PAC, dos quais trs Ministrio dos
Transportes, Ministrio das Cidades e Ministrio da Integrao Nacional abrangeram 76,48% do
total executado ao longo do perodo, R$ 178,63 bilhes em valores liquidados do oramento e de
RPNP. A distribuio dos valores executados por rgo superior pode ser vista na tabela a seguir.
Min. da Fazenda 0,00 0,00 0,00 0,00 200,00 550,00 160,00 0,00 910,00 0,39
Comando da
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 251,20 156,96 60,66 468,82 0,20
Aeronutica
Min. da Cultura 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 119,61 236,19 267,30 623,10 0,27
Min. do Turismo 50,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,71 93,68 151,39 0,06
Min. da Cincia
4,47 5,81 0,00 0,00 0,00 20,56 20,93 0,00 51,77 0,02
e Tecnologia
Min. do Meio
40,10 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 40,10 0,02
Ambiente
Ministrio da
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 22,27 0,00 22,27 0,01
Justia
Ministrio do
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 15,52 882,14 897,66 0,38
Esporte
Ministrio das
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 17,48 27,53 45,01 0,02
Comunicaes
Ministrio da
Agricultura
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 37,74 449,16 486,90 0,21
Pecuria e
abastecimento
Total 7.656,56 11.946,25 18.910,90 23.556,44 26.922,80 38.921,33 47.657,69 57.987,60 233.559,58 100,00
Fonte: Siafi.
Quanto aos tipos de aes, nota-se que o Ministrio dos Transportes concentra dispndios em
diferentes modais; o Ministrio das Cidades engloba aes de gesto de riscos e resposta a desastres,
mobilidade urbana, moradia, planejamento urbano e saneamento bsico; e o Ministrio da Integrao
249
Nacional possui aes voltadas para irrigao, conservao e gesto de recursos hdricos,
desenvolvimento regional, oferta de gua e saneamento, dentre outras.
Metodologia Aplicada
As anlises realizadas objetivaram aferir a relevncia e a suficincia, a validade e a
confiabilidade dos indicadores e das metas constantes no PPA, bem como a utilidade da cesta de
indicadores dos programas temticos selecionados para anlise. A escolha apoia-se no fato de que tais
indicadores e metas podem ser tomados como proxy dos resultados da ao de governo explicitada
pelo PPA. Assim, o trabalho busca concluir, nesse momento, acerca da solidez de tais instrumentos
enquanto evidncias capazes de sustentar a opinio do controle externo.
A opinio do TCU adota como parmetros dois marcos principais: as Normas de Auditoria do
Tribunal (NAT), constantes da Portaria TCU 280/2010, em especial quanto aos atributos das
251
evidncias; e a Portaria Segecex 33/2010, que aprova a Tcnica de Indicadores de Desempenho para
Auditorias.
Nesse sentido, construram-se vnculos entre os atributos das evidncias e as qualidades
desejadas dos indicadores, de modo a orientar a anlise a ser executada, conforme relao exposta na
tabela a seguir.
A anlise da cesta de indicadores dos programas temticos buscou aferir sua utilidade e
completude, ou seja, se nela esto includos itens capazes de refletir os resultados da interveno
governamental, em termos imediatos (produtos) e mediatos (efeitos), em todas as reas relevantes da
poltica pblica explicitada pelo programa temtico. Para esta anlise, foram definidos critrios
referenciais; em sntese, considera-se til a cesta de indicadores que possui, na maior extenso
possvel, as seguintes caractersticas: foco, equilbrio, adequao e economicidade.
252
O foco avalia se a cesta de indicadores est alinhada aos objetivos definidos no programa
temtico, nos rgos envolvidos ou na legislao, bem como se as reas-chave esto representadas
nos indicadores.
O equilbrio analisa se a cesta oferece uma viso abrangente do desempenho, contemplando
vrios aspectos da ao pblica, tais como eficincia, eficcia, economicidade, efetividade, de modo
a fornecer informaes qualitativas e quantitativas. Eficincia diz respeito s relaes entre
quantidade de produto e custo dos insumos ou caractersticas do processo, como o tempo de produo;
eficcia trata de quantidade de produto, alcance de metas de entrega de bens e servios;
economicidade refere-se ao custo dos insumos e aos recursos alocados para a atividade; e efetividade
aborda o alcance dos objetivos finalsticos, traduzidos em soluo ou reduo de problemas na
sociedade.
O critrio adequao observa se as informaes apresentadas pela cesta de indicadores
contemplam as expectativas dos atores internos e externos, tais como gestores e sociedade, permitindo
que a cesta seja usada para aperfeioamento da gesto do programa, e ainda como ferramenta de
transparncia.
J o critrio economicidade considera o custo envolvido para a produo do dado, cotejando-o
com os benefcios gerados. O uso de fontes de informaes j existentes ou a utilizao de pesquisas
de amplo escopo, que atendem s necessidades de vrios rgos, contribuem para a diluio do custo
total.
Quanto apresentao das anlises neste relatrio, cada tpico acerca dos programas temticos
estruturado da seguinte forma: contextualizao do programa, com uma sinttica descrio das suas
diretrizes e objetivos, no contexto da agenda governamental; descrio da anlise realizada sobre os
indicadores selecionados do programa, finalizada com a opinio sobre sua relevncia e suficincia,
validade e confiabilidade; descrio da anlise sobre as informaes relacionadas consecuo das
metas selecionadas, finalizada com a opinio sobre sua relevncia e suficincia, validade e
confiabilidade; descrio da anlise sobre a cesta de indicadores do programa, finalizada com a
opinio sobre sua utilidade, de acordo com os critrios de foco, equilbrio, adequao e
economicidade, e, conforme o caso, outras informaes relevantes, como as decorrentes de trabalhos
de fiscalizao realizados pelo Tribunal em objetos pertinentes ao programa em anlise.
Para este exerccio, selecionaram-se 33 programas temticos do PPA, relacionados a seguir.
Desses, quatorze sero analisados quanto a indicadores, metas e cesta de indicadores, na forma acima
referida. Os demais dezenove programas sero analisados apenas em relao cesta de indicadores,
pois tiveram seus indicadores e metas avaliados no Relatrio sobre as Contas do Governo relativas
ao exerccio de 2013.
253
Programas temticos selecionados
Programas Sociais
2012 - Agricultura Familiar
2015 - Aperfeioamento do Sistema nico de Sade (SUS)
2019 - Bolsa Famlia
2027 - Cultura: Preservao, Promoo e Acesso
2030 - Educao Bsica
2031 - Educao Profissional e Tecnolgica
2032 - Educao Superior - Graduao, Ps-Graduao, Ensino, Pesquisa e Extenso
2035 - Esporte e Grandes Eventos Esportivos
2037 - Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
2062 - Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes
2069 - Segurana Alimentar e Nutricional
2070 - Segurana Pblica com Cidadania
2071 - Trabalho, Emprego e Renda
Programas de Infraestrutura
2022 - Combustveis
2025 - Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia
2033 - Energia Eltrica
2048 - Mobilidade Urbana e Trnsito
2049 - Moradia Digna
2051 - Oferta de gua
2053 - Petrleo e Gs
2072 - Transporte Ferrovirio
2075 - Transporte Rodovirio
Programas de Desenvolvimento Produtivo e Ambiental
2013 - Agricultura Irrigada
2014 - Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e Comercializao
2018 - Biodiversidade
2021 - Cincia, Tecnologia e Inovao
2042 - Inovaes para a Agropecuria
2050 - Mudanas Climticas
2066 - Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria
2076 - Turismo
Programas de Soberania, Territrio e Gesto
2038 - Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica
2057 - Poltica Externa
2058 - Poltica Nacional de Defesa
1
Anlise de indicadores, metas e cesta de indicadores
2
Anlise apenas da cesta de indicadores
254
da despesa oramentria, traduzem reas essenciais da interveno governamental, a exemplo do
Programa Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes.
I. Programas Sociais
255
Em relao ao foco, os indicadores rea total utilizada para a produo da agricultura familiar
e razo da produtividade da agricultura familiar em relao no familiar no esto diretamente
relacionados a nenhum dos objetivos do programa.
Por sua vez, h objetivos importantes que no so contemplados com indicadores que permitam
aferir a atuao governamental, como, por exemplo, os objetivos 0759 e 0760.
Em relao ao equilbrio e adequao, a cesta de indicadores no contempla os aspectos de
eficincia e eficcia da ao pblica. Tampouco os indicadores permitem aferir a qualidade e a
tempestividade dos produtos/servios entregues.
Por fim, em relao economicidade, os indicadores da cesta utilizam basicamente dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e do oramento anual. Ademais, os custos para
a produo dos indicadores so relativamente baixos.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico 2012 Agricultura Familiar, quanto aos atributos foco,
equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Garantir acesso da populao a servios de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das
0713
necessidades de sade, aprimorando a poltica de ateno bsica e a ateno especializada
0714 Reduzir os riscos e agravos sade da populao, por meio das aes de promoo e vigilncia em sade
Promover ateno integral sade da mulher e da criana e implementar a Rede Cegonha, com especial ateno s reas
0715
e populaes de maior vulnerabilidade
Aprimorar a rede de urgncia e emergncia, com expanso e adequao de Unidades de Pronto Atendimento (UPAs),
0717 Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU), Pronto-Socorros (PS) e centrais de regulao, articulando-a com
as outras redes de ateno
0718 Fortalecer a rede de sade mental, com nfase no enfrentamento da dependncia de crack e outras drogas
Garantir a ateno integral sade da pessoa idosa e dos portadores de doenas crnicas, estimulando o envelhecimento
0719
ativo e saudvel e fortalecendo as aes de promoo e preveno
Contribuir para a adequada formao, alocao, qualificao, valorizao e democratizao das relaes do trabalho dos
0721
profissionais de sade
Implementar novo modelo de gesto e instrumentos de relao federativa, com centralidade na garantia do acesso, gesto
0724
participativa com foco em resultados, participao social e financiamento estvel
0725 Qualificar instrumentos de execuo direta, gerando ganhos de produtividade e eficincia para o SUS
0726 Garantir assistncia farmacutica no mbito do SUS
Fortalecer o complexo industrial e de cincia, tecnologia e inovao em sade como vetor estruturante da agenda nacional
0727
de desenvolvimento econmico, social e sustentvel, reduzindo a vulnerabilidade do acesso sade
256
Objetivo Descrio do Objetivo
Aprimorar a regulao e a fiscalizao da sade suplementar articulando a relao pblico-privado, gerando maior
0728
racionalidade e qualidade no setor sade
Promover internacionalmente os interesses brasileiros no campo da sade, bem como compartilhar as experincias e
0729
saberes do SUS com outros pases, em conformidade com as diretrizes da Poltica Externa Brasileira
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop).
Alm da anlise da cesta de indicadores do programa temtico 2015, foi realizada a avaliao
de indicadores selecionados, bem como a anlise das metas do objetivo 0717.
Anlise de indicadores
Para a seleo dos indicadores a serem analisados, foram levados em considerao os
indicadores j analisados no ltimo Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica e o fato de
os indicadores presentes no programa temtico 2015 se encontrarem consolidados na rea da sade.
Assim, considerando a importncia de ser priorizada a anlise de novos indicadores e de indicadores
relacionados a objetivos com maior relevncia, escolheram-se para a anlise os indicadores que
pudessem ser associados aos objetivos 0714, 0717 e 0724, apresentados na tabela abaixo:
257
Valor de Referncia Valor Informado
PPA PCPR 2014 Variao
Unidade
Indicador Fonte de Informao % (c) =
de Medida ndice ndice
Data Data (b/a )-1
(a) (b)
Intergestores Tripartite
(CIT)
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
A partir das informaes qualitativas e quantitativas, foi realizada a anlise dos indicadores
mencionados a fim de avaliar o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia, validade e
confiabilidade caractersticas esperadas de um bom indicador. Para essa anlise, foram utilizados,
alm dos dados presentes na Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR): dados extrados
do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), informaes apresentadas pelo Ministrio
da Sade (MS), publicaes do MS e da Organizao Pan-Americana da Sade (Opas), legislao e
consultas ao stio eletrnico do MS.
Aps a avaliao dos indicadores listados, concluiu-se que esto ausentes nos indicadores
Nmero de academias de sade implantadas e ndice de estruturao de redes de urgncia e
emergncia atributos esperados em um indicador.
O indicador Nmero de academias de sade implantadas no atende ao atributo da
suficincia, especialmente em relao completude, objetividade e compreenso. Nesse sentido,
conforme informaes extradas do Siop, a frmula de clculo desse indicador o somatrio do
nmero de academias da sade implantadas e sua fonte, a Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS)
do MS. A denominao do indicador e a mtrica apresentada no permitem um entendimento direto
a respeito da definio dele, bem como sobre qual resultado se pretende aferir. Corrobora esse fato a
necessidade de os dados do monitoramento do indicador no Siop, bem como as informaes
apresentadas pelo MS, detalharem a frmula de clculo nmero de academias da sade que recebem
recursos para o seu funcionamento e apresentarem uma nova fonte de informao Fundo Nacional
de Sade (FNS). Observa-se, assim, que a expresso academias de sade implantadas suscita
dvidas, podendo-se interpretar, tambm, que a expresso se refere a academias de sade construdas,
uma vez que, alm do incentivo financeiro do custeio dessas unidades, h incentivo para a sua
construo.
Alm disso, considerando os esclarecimentos a respeito da frmula de clculo desse indicador,
constata-se que ele apenas informa a quantidade de academias de sade que recebem o incentivo
financeiro federal. Assim, ele no informa sobre possveis relaes desse dado com outros fatores
atinentes compreenso da situao que se pretende elucidar, como, por exemplo, a necessidade total
de academias de sade, especificando melhor o resultado da interveno governamental.
Em relao ao indicador ndice de estruturao de redes de urgncia e emergncia, as anlises
executadas demonstraram que ele no atende aos atributos de relevncia e suficincia, assim como
de validade e confiabilidade.
Consoante dados do Siop, esse indicador possui como forma de clculo: nmero de redes de
urgncia e emergncia estruturadas por (dividido) nmero pretendido de redes de urgncia e
emergncia para o perodo, multiplicado por 100. Novamente, a denominao do indicador e a
mtrica apresentada no permitem um entendimento direto a respeito da definio do indicador, uma
vez que no possvel concluir sobre o significado de uma rede de urgncia e emergncia estruturada.
Conforme informaes apresentadas pelo MS e o relatrio de monitoramento do Siop, considerou-se
como uma rede de urgncia e emergncia estruturada aquela rede que possusse um Plano de Ao
Regional publicado.
258
Nesse sentido, cabe ressalvar que, consoante a Poltica Nacional de Ateno s Urgncias
(Portaria GM/MS 1.600, de 7 de julho de 2011), a operacionalizao da Rede de Ateno s Urgncias
dar-se- pela execuo de cinco fases adeso e diagnstico, desenho regional da rede,
contratualizao dos pontos de ateno, qualificao dos componentes e certificao sendo a
elaborao e aprovao do Plano de Ao Regional etapas da fase de desenho regional da rede. Desse
modo, observa-se que a operacionalizao da rede no se encerra com a publicao do Plano de Ao
Regional, sendo necessrio, ainda, cumprir mais outras trs etapas.
Consoante a Poltica Nacional de Ateno s Urgncia, o Plano de Ao Regional deve possuir
detalhamento tcnico de cada componente da rede, contemplando o desenho da rede, as metas a serem
cumpridas, o cronograma de implantao, os mecanismos de regulao, monitoramento e avaliao,
o estabelecimento de responsabilidades e o aporte de recursos. Dessa maneira, esse plano no
estrutura de fato a rede, mas apresenta o desenho dessa estruturao, assim, inadequado concluir
que uma rede de urgncia e emergncia est estruturada a partir da publicao desse documento, como
considerado no clculo do indicador ndice de estruturao de redes de urgncia e emergncia.
Ainda sobre esse indicador, cabe destacar que os valores apurados para os anos de 2012, 2013
e 2014 apresentados pelo Ministrio da Sade so diferentes dos valores presentes no Siop.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2015, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010,
exceo dos seguintes: nmero de academias de sade implantadas, quanto ao atributo da suficincia,
e ndice de estruturao de redes de urgncia e emergncia, quanto aos atributos da relevncia e
suficincia e da validade e confiabilidade.
259
Meta Meta realizada % da meta
Unidade PCPR (acumulada) 2012-2015
Prevista
Descrio da Meta de realizada Fonte de Informao
2012-2015 2014
Medida 2012 2013
(f) (g) (h)=(g)/(f)
Implantar 500 unidades de pronto
atendimento, passando de 596 em unidade 500 273 296 391 78,20% DAHU/SAS
2011 para 1.096 at 2015
Implantar ou expandir 64 novas
centrais de regulao do SAMU, at unidade 64 16 19 24 37,50% DAHU/SAS
2015
Restruturao fsica e tecnolgica
completa de 40 unidades de urgncia unidade 40 0 22 28 70% DAHU/SAS
e emergncia
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
A partir das informaes qualitativas e quantitativas, foi realizada a anlise das metas
mencionadas com a finalidade de avaliar o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia,
assim como de validade e confiabilidade. Para tanto, foram utilizados, alm da PCPR, dados extrados
do Siop, informaes apresentadas pelo MS, publicaes do MS, legislao e consultas ao stio
eletrnico do MS.
Aps essa avaliao, concluiu-se que os atributos esperados esto ausentes nas metas
Estruturar 231 unidades de ateno especializada dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at
2015, Implantar 2.163 leitos hospitalares (leitos de UTI, unidade de cuidado intermedirio/UCI,
leitos clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at
2015 e Restruturao fsica e tecnolgica completa de 40 unidades de urgncia e emergncia.
A meta Estruturar 231 unidades de ateno especializada dentro das Redes de Urgncia e
Emergncia at 2015 no atende ao atributo da relevncia e suficincia, especialmente em relao
especificidade. Inicialmente, a denominao da meta no oferece descrio clara a respeito do que
deve ser alcanado, uma vez que no possvel identificar de maneira objetiva o que se entende por
estruturar, bem como por unidades de ateno especializada. Porm, aps a verificao do
detalhamento da evoluo da meta disponvel na PCPR e nos documentos apresentados pelo
Ministrio da Sade, pode-se concluir que se trata da qualificao de portas de entrada hospitalares
de urgncia instaladas em unidades hospitalares estratgicas objeto da Portaria GM/MS 2.395/2011.
Em relao meta Implantar 2.163 leitos hospitalares (leitos de UTI, unidade de cuidado
intermedirio/UCI, leitos clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) dentro das Redes de Urgncia
e Emergncia at 2015, no h o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia
(especificidade) e validade e confiabilidade (estabilidade e homogeneidade), uma vez que, alm da
modificao no conceito de um dado primrio para aferio da meta tipos de leitos hospitalares a
serem considerados , no houve atualizao da descrio da meta, de forma a evidenciar o novo
dado primrio que passou a ser considerado para a aferio dela. Antes, todos os tipos de leitos
descritos na meta eram contabilizados (leitos de UTI, unidade de cuidado intermedirio/UCI, leitos
clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) e, atualmente, apenas os leitos de UTI. Esse fato
prejudica o entendimento a respeito do produto a ser alcanado, bem como a comparabilidade dos
resultados ao longo dos anos.
A meta Restruturao fsica e tecnolgica completa de 40 unidades de urgncia e emergncia
no atende ao atributo da validade e confiabilidade, tendo em vista a divergncia entre o que a meta
descreve (restruturao fsica e tecnolgica completa) e o que foi aferido. Conforme a PCPR, para
aferio da meta em 2014 (28 unidades) foram contabilizados: recebimento de recursos financeiros
para aquisio de equipamentos (28 unidades), recebimento de equipamentos (23 unidades), incio
260
de reforma fsica (5 unidades) e adequao fsica concluda (2 unidades). Ainda conforme a PCPR,
as 28 unidades integravam o programa, possuindo termos de compromisso assinados. Desse modo,
observa-se que no houve de fato uma restruturao fsica e tecnolgica completa de 28 unidades de
urgncia e emergncia, consoante exposto na PCPR e informado pelo Ministrio da Sade, uma vez
que, entre essas, h unidades em que no houve uma restruturao fsica ou onde ocorreu apenas o
incio dessa restruturao. Nesse sentido, o Ministrio da Sade informou que a meta alcanada
quando o equipamento adquirido ou a reforma fsica concluda. Assim, entende-se que a frmula de
clculo utilizada leva a apresentao de um resultado distanciado da realidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas do Objetivo 0717, componente do Programa Temtico 2015, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010, exceo das seguintes: estruturar 231 unidades de ateno especializada dentro
das Redes de Urgncia e Emergncia at 2015, quanto ao atributo da relevncia e suficincia;
implantar 2.163 leitos hospitalares (leitos de UTI, unidade de cuidado intermedirio/UCI, leitos
clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at 2015,
quanto aos atributos da relevncia e suficincia e da validade e confiabilidade; e restruturao fsica
e tecnolgica completa de 40 unidades de urgncia e emergncia, quanto ao atributo da validade e
confiabilidade.
261
analisada do Programa Temtico 2015, quanto ao atributo equilbrio, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Vale ressaltar que na anlise dos indicadores Grau de Focalizao do Cadastro nico e Taxa
de atendimento s famlias pobres realizada nas Contas de Governo de 2013, foi avaliada a
adequao desses indicadores com base em qualidades consideradas essenciais: acessibilidade,
representatividade e confiabilidade. Em caso de atendimento a esses requisitos, outras qualidades
eram verificadas, tais como: independncia, economicidade, comparabilidade, completude, dentre
outros, aferindo-se o mrito do indicador para fins de orientao da gesto e prestao de contas
sociedade sobre os resultados produzidos pela atuao governamental. Com base nesse trabalho, no
262
foram encontradas evidncias que refutassem a relevncia, a suficincia ou a validade dos dois
indicadores analisados.
Importante destacar que, em 2013, o resultado apurado para o indicador Taxa de atendimento
s famlias pobres foi 102,1%, o que sinalizaria que o PBF atingiu mais pessoas do que aquelas
consideradas pobres pela metodologia utilizada. Em face da complexidade e das particularidades do
desenho do indicador, entretanto, devem ser consideradas as limitaes para se alcanar com exatido
100% do nmero estimado de famlias elegveis, o que leva o resultado aferido a situar-se em torno
desse percentual. Em 2014 o percentual atingiu 101,93%, conforme demonstrado na tabela acima.
Essas variaes so reflexos das imprecises inerentes ao mtodo de clculo, uma vez que fatores
como o percentual considerado para o coeficiente de volatilidade da renda, as divergncias entre o
municpio de moradia do beneficirio e o do seu cadastramento, a diviso de municpios e os critrios
de renda para a concesso do benefcio impactam a apurao da quantidade de famlias pobres no
Brasil.
Na presente anlise, a avaliao da cesta de indicadores baseou-se nas seguintes caratersticas:
alinhamento com objetivos e metas institucionais (foco); balanceamento dos indicadores com os
vrios aspectos da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos vrios atores
relevantes envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados (economicidade).
Inicialmente, pode-se inferir que a cesta apoia os objetivos e metas estabelecidos para o
programa temtico em tela e so condizentes com a finalidade e competncias institucionais da
Senarc, demonstrando foco acerca dos resultados perquiridos pelo rgo no ciclo de gesto 2012-
2015. Ademais a cesta guarda uma relao prxima de causalidade entre as atividades do programa e
os resultados mensurados pelos indicadores.
O programa Bolsa Famlia possui um modelo de gesto descentralizado e compartilhado entre
Unio, estados, DF e municpios, em que os entes dividem responsabilidades pela formulao,
implementao e controle do programa. Alm disso, para que o programa atinja os resultados
esperados, o MDS conta com a cooperao de outros rgos governamentais, como os Ministrios da
Sade e da Educao. Portanto, h uma distribuio dos custos entre os atores para a produo e
controle dos dados em relao aos benefcios gerados pelas informaes extradas.
A cesta apresenta indicadores de eficcia e efetividade apenas, demonstrando uma avaliao da
interveno governamental desequilibrada. No h indicadores que faam avaliao sobre os custos
ou sobre a qualidade efetiva das atividades e produtos entregues pelo programa. A mescla entre
indicadores que avaliem essas diferentes dimenses de vital importncia especialmente no contexto
do PPA, considerando o perodo de vigncia do plano.
O TCU realizou, recentemente, um trabalho de levantamento (TC 011.248/2014-9 FISC
Assistncia) com o objetivo de oferecer ao Congresso Nacional, s suas comisses e Casas
Legislativas e sociedade brasileira um panorama sobre o tema Assistncia Social e a atuao do
TCU acerca do assunto.
Naquele trabalho, o Tribunal concluiu que o indicador Grau de Focalizao do Cadastro
nico no demonstra com clareza o que se prope a medir, devendo ser aprimorado para melhor
comunicar sociedade o seu real objetivo, qual seja, identificar em que medida o Cadastro nico
constitudo por famlias com renda de at meio salrio mnimo per capita, consoante o Decreto 6.135,
de 26 de junho de 2007.
Por seu turno, o indicador Taxa de Atendimento s Famlias Pobres, que identifica a partir de
estimativa de famlias pobres no pas o percentual de famlias pobres atendidas pelo PBF, foi
263
considerado vlido pelo Tribunal, apesar de ao longo do perodo do PPA carecer da necessria
atualizao de forma a refletir melhor a realidade.
O trabalho destacou, por fim, a ausncia de indicadores no PPA relacionados ao Objetivo 0375,
que trata da gesto, operacionalizao e fiscalizao do programa, os quais auxiliariam na avaliao
de sua governana.
Com relao aos indicadores relacionados s taxas de acompanhamento das condicionalidades
de educao e sade, vale destacar que o MDS conta com uma importante ferramenta para o
gerenciamento das condicionalidades do Bolsa Famlia, o Sicon Sistema de Condicionalidades.
Esse sistema de apoio gesto interministerial e monitoramento das famlias beneficirias do
PBF permite a gestores e tcnicos responsveis pelo acompanhamento das condicionalidades nos
estados e municpios executar aes como: consultar famlias com descumprimentos das
condicionalidades; registrar e alterar recurso para o descumprimento quando ocorrerem erros, falhas
ou problemas que ocasionem repercusso indevida; deferir ou indeferir um recurso cadastrado;
registrar informaes sobre o acompanhamento das famlias que tiveram descumprimento de
condicionalidades.
Portanto, conclui-se que, apesar das impropriedades apontadas, a cesta mostra-se adequada,
pois traz informaes importantes que consideram interesses e necessidades diversas de atores
relevantes tanto internos como externos.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores do Programa Temtico 2019 Bolsa Famlia apenas quanto ao atributo equilbrio, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010.
264
0786 Fomentar a criao, produo, difuso, intercmbio, distribuio, fruio e consumo
de bens, servios e expresses culturais no Brasil e no Exterior;
0787 Implantar, ampliar, modernizar, recuperar, manter, gerir e articular a gesto e o uso
de espaos e ambientes destinados a atividades artsticas, culturais, esportivas e de lazer;
0788 Produzir, fomentar e difundir pesquisas e conhecimento constitutivo da cultura
brasileira.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
Preliminarmente, cabe destacar que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) desenvolveu
trabalhos recentes em que foram realizadas anlises sobre metas e indicadores constantes de
instrumentos de planejamento da Funo Cultura, a exemplo do PPA 2012-2015, do Plano Nacional
de Cultura (PNC) e do Plano Nacional Setorial de Museus. Entre os trabalhos mencionados,
destacam-se o Parecer Prvio s Contas de Governo relativo ao exerccio de 2013 e o Relatrio
Sistmico da Funo Cultura (FiscCultura) referente ao exerccio de 2013.
O programa apresenta trs indicadores, relacionados a seguir:
Ao analisar os indicadores, verifica-se que os ndices no refletem a maioria dos objetivos e das
metas propostas para o Programa 2027 - Cultura: Preservao, Promoo e Acesso.
Alm disso, com exceo do indicador sobre a oferta de equipamentos culturais, os indicadores
do programa temtico so dificilmente correlacionveis interveno governamental, inadequados,
portanto, para avaliar o alcance dos objetivos do programa.
No que tange ao indicador Livros lidos por habitante/ano, ao se considerar que a cultura da
leitura, objeto de estudo do indicador, representa uma realidade complexa, dependente de fatores
externos s polticas culturais traadas pelo programa e sensvel a outras aes pblicas como, por
exemplo, polticas educacionais voltadas para a educao bsica (Programa 2030), educao
profissional e tecnolgica (Programa 2031) e educao superior (Programa 2032), existe a
possibilidade de o ndice apresentar evoluo ou retrocesso, sem que, de fato, essa variao retrate os
resultados alcanados especificamente pelas polticas culturais do Programa 2027. Dessa forma, o
ndice pode mostrar-se pouco sensvel eficcia da poltica cultural, quando considerada
isoladamente.
265
O indicador Proporo dos gastos em cultura no gasto total tambm pode estar relacionado a
diversos fatores extrnsecos cultura. Segundo o MinC, o ndice permite construir inferncias sobre
a propenso a consumir produtos culturais da populao brasileira, fornecendo elementos para
orientar a seleo e o direcionamento das polticas pblicas na rea.
Todavia, entende-se que a variao nesse indicador est correlacionada mais fortemente a
outros fatores que no aqueles diretamente relacionados especificamente s polticas culturais do
programa. O ndice em questo trata do valor dos gastos das pessoas em recreao e cultura. Assim,
conclui-se que, a priori, seu resultado depende primordialmente da condio de renda das pessoas.
Dos indicadores do programa, o indicador Oferta de equipamentos culturais o que mais se
destaca no sentido de permitir que se estabelea relao com as aes decorrentes da interveno
governamental, podendo-se atribuir eventuais mudanas na realidade s medidas adotadas na poltica
pblica como, por exemplo, incentivo construo de salas de cinema, museus, praas de esporte,
entre outros.
Tais concluses j foram relatadas em trabalhos recentes realizados pelo TCU, conforme
mencionado anteriormente. Todas essas caractersticas prejudicam o atendimento ao atributo foco,
desejvel ao conjunto dos indicadores, ainda que se reconhea a pertinncia do indicador Oferta de
equipamentos culturais.
O atributo equilbrio, que deve ser atendido pela cesta de indicadores, tambm resta
prejudicado. O conjunto de indicadores no oferece uma viso abrangente do desempenho da atuao
governamental.
A insuficincia de indicadores pode ser evidenciada pela inviabilidade de monitoramento e
avaliao das polticas pblicas voltadas: economia criativa e ao desenvolvimento econmico e
sociocultural regional; preservao do patrimnio cultural brasileiro e ao reconhecimento de bens
culturais de natureza material e imaterial; ao acervo museolgico, bibliogrficos, documentais e
arquivsticos brasileiros; e indstria do audiovisual brasileiro.
Os indicadores do programa no permitem a avaliao e o monitoramento regionalizado das
polticas pblicas culturais, apesar de alguns objetivos traarem de forma regionalizada o alcance das
metas. Ademais, a quantidade de indicadores insuficiente para monitorar todas as dimenses dos
resultados a serem alcanados a partir da implementao das polticas culturais.
Os ndices no permitem observar os produtos efetivamente entregues em decorrncia da
atuao governamental. Esses pontos tambm j foram tratados em trabalhos anteriores realizados
pelo TCU.
No que se refere ao atributo adequao, o conjunto de ndices tambm no atende s
qualidades desejadas. A cesta de indicadores no contm informaes sobre aspectos mais
importantes para atores internos (como, por exemplo, custo e eficcia) nem para atores externos
(como, por exemplo, efetividade e tempestividade).
Os ndices no possibilitam obter dados referentes ao custo de implementao das polticas
culturais, tampouco refletem o grau de alcance de metas programadas em um determinado perodo
de tempo, o que corresponderia eficcia.
Devido dificuldade de se correlacionar os indicadores interveno governamental, resta
prejudicada a aferio da efetividade, que seria a avaliao do alcance dos resultados pretendidos pelo
programa. Alm disso, o MinC no pode assegurar a tempestividade das informaes constantes dos
indicadores, tendo em vista que os ndices so produzidos por fontes externas.
266
Por fim, cabe destacar que a cesta de indicadores atende ao atributo economicidade, pois os trs
ndices so fornecidos por fontes externas. Os dados para construo do indicador Livros lidos por
habitante/ano so extrados da pesquisa Retratos da Leitura no Brasil, realizada pelo Instituto Pr-
Livro (IPL). As informaes para medir o indicador Oferta de equipamentos culturais so
provenientes da pesquisa Perfil de Municpios Brasileiros (Munic), realizada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). E o indicador Proporo dos gastos em cultura no gasto
total tem como fonte de informao a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), tambm realizada
pelo IBGE e direcionada para mensurar as estruturas de consumo das famlias. A pesquisa possibilita
traar um perfil das condies de vida da populao a partir da anlise de seus oramentos domsticos.
Dessa forma, no h custos envolvidos para o MinC na construo e operao da cesta de indicadores.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada no Programa 2027, considerando os atributos de foco, equilbrio e adequao, de acordo
com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010.
Por fim, cabe destacar que o Relatrio Sistmico da Funo Cultura referente ao exerccio de
2013, apreciado por meio do Acrdo 3.235/2013-TCU-Plenrio, contm informaes adicionais
sobre indicadores e metas do programa em tela. Convm ressaltar, ainda, que no mbito da elaborao
do Relatrio Sistmico da Funo Cultura referente ao exerccio de 2014, o MinC reconheceu que os
apontamentos deste Tribunal sobre os indicadores constantes do PPA 2012-215 coincidem em vrios
aspectos com a avaliao de sua equipe e que h dificuldades na identificao de instrumentos para
aferir os resultados dos objetivos do Programa 2027.
271
0582 Expandir, interiorizar, democratizar e qualificar a oferta de cursos de educao
profissional e tecnolgica, considerando os arranjos produtivos, sociais, culturais, locais e
regionais, a necessidade de ampliao das oportunidades educacionais dos trabalhadores e
os interesses e necessidades das populaes do campo, indgenas, quilombolas,
afrodescendentes, das mulheres de baixa renda e das pessoas com deficincia; e
0588 Ofertar vagas de educao profissional para jovens e adultos articuladas com a
elevao de escolaridade e realizar processos de reconhecimento de saberes e certificao
profissional.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela abaixo apresenta os indicadores do Programa Temtico Educao Profissional e
Tecnolgica constantes do PPA 2012-2015, seus valores de referncia e os valores apurados no
exerccio de 2014:
272
Alm disso, os indicadores no medem todas as dimenses constantes de seus objetivos
declarados no PPA, tais como a interiorizao, a democratizao e a qualidade dos cursos ofertados.
H que se ressaltar a necessidade de desenvolvimento de uma sistemtica de medio da qualidade
dos cursos profissionais e tecnolgicos ofertados em todo o territrio, seja por instituies pblicas
ou privadas. Em razo disso, conclui-se que os indicadores do programa temtico em anlise atendem
parcialmente ao atributo de foco.
Quanto ao equilbrio dos aspectos avaliados, a cesta de indicadores restringe-se eficcia do
programa em termos de nmero de matrculas, carecendo de indicadores que revelem os resultados
alcanados com a atuao governamental (efetividade), bem como de medidas relevadoras dos custos
e da qualidade dos produtos e servios ofertados. Assim, a cesta de indicadores no apresenta o
equilbrio desejado. Ademais, a cesta de indicadores no atende ao atributo de adequao, tendo em
vista no cobrir os fatores de interesse dos atores externos, mas somente dos atores internos.
Por fim, considera-se atendido o atributo economicidade. A maioria dos indicadores obtida
por meio do Censo da Educao Bsica e/ou do Censo da Educao Superior. Em que pese haver
custos para os rgos do sistema educacional na obteno dos dados necessrios ao clculo dos
indicadores, no h elementos que indiquem que esse custo seja elevado, dado os benefcios da
existncia de dados necessrios ao monitoramento da poltica pblica.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico Educao Profissional e Tecnolgica, quanto aos
atributos equilbrio e adequao (dada a prevalncia de indicadores de eficcia, carecendo de
informaes de efetividade e qualidade da interveno governamental), de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
273
fortalecimento e o crescimento da cincia, da tecnologia e da inovao, visando ao
desenvolvimento sustentvel do Brasil;
0841 Ampliar o acesso educao superior com condies de permanncia e equidade por
meio, em especial, da expanso da rede federal de educao superior, da concesso de bolsas
de estudos em instituies privadas para alunos de baixa renda e do financiamento estudantil,
promovendo o apoio s instituies de educao superior, a elevao da qualidade acadmica
e a qualificao de recursos humanos.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela abaixo apresenta os indicadores do programa constantes do PPA 2012-2015, seus
valores de referncia e os valores apurados no exerccio de 2014:
Indicadores do Programa Educao Superior
Valor de
Valor Informado
Referncia Variao
Unidade Fonte de PCPR 2014
Indicador PPA % (c) =
de Medida Informao
ndice ndice (b/a)-1
Data Data
(a) (b)
ndice de doutores titulados no pas
Unidade 2009 5,94 2013 7,6 27,9%
por 100 mil habitantes Coleta Capes e
ndice de mestres titulados no pas por Pnad
Unidade 2009 20,26 2013 24,5 20,9%
100 mil habitantes
Taxa de docentes em exerccio com
% Censo da 2009 26,4 2013 32,8 24,2%
doutorado
Educao
Taxa de docentes em exerccio com Superior
% 2009 36,2 2013 39,8 9,9%
mestrado
Taxa bruta de matrcula na educao
% 2009 26,7 2013 30,3 13,5%
superior
Taxa bruta de matrcula na educao
% 2009 3,7 2013 7,3 97,3%
superior entre os 25% mais pobres
Taxa bruta de matrcula na educao
superior na regio de menor % 2009 18,4 2013 24,5 33,2%
escolaridade do pas Pnad
275
O programa composto por quatro objetivos, transcritos a seguir, aos quais esto associadas
metas e iniciativas:
0669 Ampliar e qualificar o acesso da populao ao esporte e ao lazer, por meio de
articulaes intersetoriais, promovendo a cidadania, a incluso social e a qualidade de vida;
0676 - Elevar o Brasil condio de potncia esportiva mundialmente reconhecida, com
apoio preparao de atletas, equipes e profissionais, da base a excelncia esportiva, com
estmulo pesquisa e inovao tecnolgica, qualificao da gesto, melhoria e articulao
das estruturas, com segurana e conforto nos espetculos, fomentando a dimenso
econmica;
0686 Coordenar, monitorar e fomentar os esforos governamentais de preparao e
realizao da Copa do Mundo FIFA 2014 e eventos a ela relacionados;
0687 Coordenar e integrar a atuao governamental na preparao, promoo e realizao
dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos Rio 2016, considerando a gerao e ampliao do
legado esportivo, social e urbano, bem como implantar a infraestrutura esportiva necessria.
Anlise de indicadores
O programa apresenta seis indicadores, que sero analisados a seguir.
Indicador Taxa de acesso ao esporte nas escolas pblicas da Educao Bsica que participam do
Mais Educao/MEC
O ndice de referncia para a taxa de acesso ao esporte nas escolas pblicas da Educao Bsica
que participam do Mais Educao/MEC tem como fonte o Ministrio do Esporte e o Ministrio da
Educao (MEC). O indicador pode ser potencialmente til tomada de decises que envolvam a
estruturao do Programa Mais Educao e, segundo o ME, o ndice capaz de fornecer informaes
de forma desagregada.
Alm disso, o indicador possui sensvel correlao com a interveno governamental, tendo em
vista que est diretamente relacionado ao Programa Mais Educao. No que se refere
economicidade, os dados que compem o ndice so repassados pelo MEC. Assim, no h custos para
o ME obter essas informaes.
Quanto objetividade e compreenso, o indicador no est claramente definido. A mtrica do
ndice a relao entre as escolas pblicas da educao bsica que participam do Mais
Educao/MEC e que oferecem o Programa Segundo Tempo como atividade. Contudo, o Programa
Segundo Tempo apenas uma das vertentes do Mais Educao, e o enunciado do indicador no deixa
claro que o objeto a ser avaliado inclui o Programa Segundo Tempo. Alm disso, o acesso ao esporte
nas escolas pblicas que participam do Programa Segundo Tempo pode-se dar de outras formas, no
necessariamente vinculadas a esse programa. Assim, o indicador no comunica com facilidade o
resultado aferido.
Segundo o ME, o indicador calculado anualmente, periodicidade que atende s necessidades
de medio ao possibilitar a anlise do desempenho do ndice a cada exerccio.
Ainda de acordo com o ME, os dados que compem o indicador so fornecidos pelos sistemas
PDDE Interativo e Sistema Integrado de Monitoramento, Execuo e Controle (Simec) e
consideram a adeso das escolas da rede pblica de ensino fundamental ao Programa Mais Educao.
Assim, a aferio da exatido da informao prestada pelo indicador depende de uma avaliao dos
dados prestados pelo MEC. Ocorre que, ainda que os dados fornecidos pelo MEC estejam isentos de
erro, o indicador no possibilita a informao completa a respeito do que se pretende medir, pois a
participao no Programa Mais Educao no a nica forma de acesso ao esporte nas escolas.
Assim, fica prejudicado o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia do indicador ora
analisado.
No que se refere credibilidade e estabilidade dos dados, o ME recebe as informaes do
MEC. Tendo em vista que, no mbito dessa avaliao, no foi possvel apurar a confiabilidade dos
sistemas que fornecem os dados para formulao do indicador mediante testes de auditoria, considera-
se que no h evidncias de que suas informaes no sejam confiveis.
Quanto comparabilidade dos dados, o ME afirma que o mtodo de coleta de dados
permanente de modo a possibilitar o desenho de uma srie histrica e a medio ocorre anualmente.
Dessa forma, no foram encontradas evidncias que refutem a validade e a confiabilidade do
indicador em questo.
278
Indicador Volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte LIE
O indicador Volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte LIE corresponde
ao montante de recursos captados anualmente para aplicao no esporte por meio de renncia fiscal.
Esse indicador pode ser potencialmente til tomada de decises que envolvam a
regulamentao das condies para se ter acesso captao de recursos decorrentes de renncia fiscal
por meio da LIE. Alm disso, possui correlao com a interveno governamental e traduz
adequadamente o fenmeno monitorado.
Segundo o ME, os dados referentes ao volume de recursos captados via Lei de Incentivo ao
Esporte so obtidos por meio do somatrio dos valores correspondentes aos recibos aprovados, aps
conferncia do extrato bancrio das contas bloqueadas relativas a cada projeto apto captao.
Ainda de acordo com o ME, no existem custos diretos relacionados instituio responsvel
pelos depsitos financeiros (Banco do Brasil). Quanto ao sistema do ministrio que processa esses
dados, existem apenas os custos de manuteno.
Com relao objetividade e compreenso, o indicador est claramente definido e comunica
com facilidade o resultado aferido. O indicador calculado anualmente, periodicidade que atende s
necessidades de medio ao possibilitar a anlise do desempenho do ndice a cada exerccio.
O ministrio afirma, tambm, que o mtodo de coleta dos dados foi otimizado no ltimo ano,
considerando que o procedimento anterior previa o lanamento do recibo via sistema pela prpria
entidade proponente e a validao do recibo pelo ME por conferncia manual dos valores depositados
em cada conta. Diante dessas consideraes, no foram encontradas evidncias que refutem a
relevncia e a suficincia do indicador em questo.
No que se refere credibilidade e estabilidade dos dados, considera-se que no h evidncias
de que suas informaes no sejam confiveis. Com relao comparabilidade dos dados, apesar da
alterao no mtodo de coleta de dados mencionado pelo ME, entende-se que os ndices fornecidos
anualmente possibilitam o desenho de uma srie histrica, sendo que a mudana na forma de coleta
trata-se de um aprimoramento natural do processo administrativo referente ao indicador. Dessa
forma, no foram encontradas evidncias que refutem a validade e a confiabilidade do indicador
em questo.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e confiabilidade
dos indicadores analisados do Programa Temtico 2035, de acordo com as Normas de Auditoria do
Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo dos
seguintes: Volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte LIE no que se refere
aos atributos relevncia e suficincia e validade e confiabilidade; e Taxa de acesso ao esporte
nas escolas pblicas da Educao Bsica que participam do Mais Educao/MEC no que se refere
aos atributos validade e confiabilidade.
279
Metas Selecionadas para Anlise
No que se refere primeira e terceira metas listadas acima, verifica-se que esto alinhadas aos
objetivos do programa. Essas metas esto sob a responsabilidade da Secretaria Nacional de Esporte
de Alto Rendimento (SNEAR) do Ministrio do Esporte e tm como principais beneficirios os atletas
brasileiros das modalidades esportivas dos Programas Olmpico, Paraolmpico, Pan e Parapan-
americano. As metas propostas tm a finalidade de incentivar a totalidade das modalidades e dos
atletas que se enquadram nas condies elencadas.
A primeira meta no especifica claramente os produtos que podem ser considerados na
mensurao dos resultados. A expresso apoiar modalidades esportivas d margem a vrias
interpretaes do que poderia ser considerado como apoio (apoio tcnico, apoio financeiro etc.).
Quanto mensurabilidade da primeira meta, segundo o ME, a medio dos resultados se d por
meio de extraes de informaes no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo
Federal (Siafi), tanto Operacional quanto Gerencial, e no sistema Tesouro Gerencial, implantado em
280
2015. So utilizados tambm o Sistema de Gesto de Convnios (Siconv) e consulta a processos
fsicos, quando necessrio.
Ao se considerar esses sistemas como fontes de informao das metas, pode-se concluir pela
sua credibilidade. Registra-se que no foram encontradas evidncias de que os procedimentos
referentes coleta dos dados no sejam confiveis. Segundo o ME, em 2015 foi implantando o
sistema Tesouro Gerencial, com o objetivo de melhorar a extrao das informaes que mensuram os
resultados da primeira meta.
O ministrio informou que o patamar pretendido para a primeira meta no considera o histrico
de realizao nem as limitaes existentes. O ME destacou que houve mudana no nmero de
modalidades consideradas, passando de 58 em 2013 para 61 em 2014. Apesar dessa variao, de
acordo com os dados apresentados, possvel realizar o desenho de uma srie histrica.
No que tange mensurabilidade da terceira meta, o ME informou que a medio dos resultados
se d por meio do sistema Bolsa Atleta. No foram encontradas evidncias de que os procedimentos
referentes coleta dos dados no sejam confiveis. As informaes referentes terceira meta tambm
possibilitam a formao de uma srie histrica.
Diante dessas consideraes, pode-se concluir que a primeira e a terceira metas atendem ao
atributo relevncia e suficincia e, ainda, que no foram encontradas evidncias de no atendimento
aos atributos de validade e confiabilidade dessas metas.
Acerca da segunda meta, verifica-se que a descrio especifica somente parte do produto a ser
alcanado. A meta estipula o resultado a ser perseguido para cadastramento de torcidas organizadas,
mas no estipula patamar para mapeamento dos estdios. Contudo, uma das unidades de medida
justamente a quantidade de estdios mapeados.
A meta est diretamente alinhada aos objetivos do programa e os produtos esperados so
relevantes. Quanto mensurabilidade da meta, o ME no detalhou como se d a medio do alcance
dos resultados propostos. Ainda assim, pelas demais caractersticas observadas na meta, entende-se
que ela atende ao atributo relevncia e suficincia.
No que se refere credibilidade das informaes, o ME no detalhou as fontes das informaes
utilizadas nem o mtodo de coleta de dados utilizado para aferir os resultados. Assim, no possvel
afirmar que os dados esto isentos de erros de medio e que se mantm firmes ao longo do tempo.
Diante dessas consideraes, pode-se concluir que a segunda meta no atende ao atributo de validade
e confiabilidade.
A quarta meta no atende especificidade, pois no identifica o responsvel pela ao, o
patamar que se deseja alcanar nem o produto que deve ser entregue. A descrio genrica no permite
a identificao do que pode ser considerado como resultado. A meta no comunica claramente o que
pode ser considerado como estmulo da profissionalizao dessa gesto.
Segundo o ME, a SNEAR criou um Sistema de Avaliao de Modalidades Esportivas para
mensurar os resultados dessa meta por meio de um questionrio que abrange diversas variveis
relacionadas a cada esporte. Esse questionrio aplicado bianualmente e sua medida feita por meio
da pontuao adquirida pela entidade nas suas respostas. A partir da pontuao obtida, feito o clculo
do nvel de gesto de cada entidade em relao situao ideal e obtm-se a mdia dos resultados
encontrados, chegando ao percentual mdio do nvel de gesto das modalidades esportivas.
A meta no apresenta o patamar quantitativo ou qualitativo que serve como referncia para
aferio dos resultados e a consecuo desses resultados no est diretamente sob controle do ME.
281
Tendo em vista a ausncia de patamar pretendido, resta prejudicado o histrico de sua realizao.
Assim, conclui-se que a quarta meta no atende ao atributo relevncia e suficincia.
Quanto credibilidade das informaes, verifica-se que o mtodo de medio do resultado
baseado em resposta a questionrio para se chegar a um percentual que representaria o nvel de gesto
de uma entidade.
A aplicao de questionrio mostra-se insuficiente para se determinar o nvel de gesto de uma
entidade esportiva. Alm disso, o ME no informou a verificao das informaes, que so
meramente declaratrias. Ademais, considerando os procedimentos adotados, no se pode afirmar
que os dados coletados encontram-se isentos de erros de medio/transcrio. Todos esses aspectos
prejudicam o atendimento credibilidade dos dados.
Alm disso, o Ministrio informou que ocorreram ajustes e atualizaes em algumas perguntas
do questionrio e ajustes em alguns pesos de questes, considerando a atualizao de respectivas
situaes pontuais. Diante dessas consideraes, conclui-se que a quarta meta no atende ao atributo
de validade e confiabilidade.
A quinta meta no atende especificidade, pois no identifica o responsvel pela ao, o
patamar que se deseja alcanar nem detalha os produtos que deve ser entregue. A descrio genrica
tambm no permite a identificao do que pode ser considerado como estmulo a esses produtos. De
pronto, j se identifica o envolvimento de vrios assuntos numa mesma meta, o que prejudica a clareza
da informao. Alm disso, para aferir os resultados alcanados, o ME considera como unidade de
medida os campeonatos regionais realizados, que, na verdade, representa apenas uma parte da meta
fixada.
Alm disso, a meta trata de questes que no esto diretamente sob o controle do ME, como,
por exemplo, a racionalizao do calendrio do futebol profissional. No caso dessa meta, tambm no
apresentado o patamar quantitativo ou qualitativo que serve como referncia para aferio dos
resultados, o que prejudica o histrico de realizao. Assim, conclui-se que a quinta meta no atende
ao atributo relevncia e suficincia.
No que se refere credibilidade das informaes, verifica-se que a medio do resultado
baseada em apenas um aspecto relacionado descrio da meta. As outras vertentes da meta no so
mensuradas. O ME informou que, at o presente momento, a Secretaria Nacional de Futebol e Defesa
dos Direitos do Torcedor (SNFDT) atua somente no apoio aos campeonatos de futebol feminino.
Alm disso, devido ausncia de mtricas para medir todos os aspectos da meta proposta, no
possvel afirmar que os dados esto isentos de erros de medio e que se mantm firmes ao longo
do tempo. Diante dessas consideraes, pode-se concluir que a quinta meta no atende ao atributo de
validade e confiabilidade.
A sexta meta listada no quadro no atende especificidade, tendo em vista que no define
claramente quais produtos devem ser entregues nem o patamar quantitativo ou qualitativo que se
deseja alcanar.
Frise-se que, segundo o ME, para diversas obras previsto prazo de concluso que excede o
horizonte temporal do PPA 2012-2015, constando intervenes com previso de concluso para 2016
e 2017.
A mensurabilidade da meta tambm resta prejudicada. Segundo o ME, para o clculo da meta
realizada, foram divididos os valores realizados/executados/liquidados pelo total da dotao atual.
Para a medio de algumas aes, utilizou-se como critrio para mensurar a implantao da
282
infraestrutura os valores liquidados nos exerccios de 2012 a 2014. O prprio ministrio reconhece
que a liquidao no espelha fielmente a real implementao das obras, mas entende que a medio
fsica do andamento das obras (critrio mais prximo da execuo real) comporta diversas nuances
que tambm poderiam produzir distores sobre a realidade pelo fato de o cronograma das obras no
coincidir com o horizonte do PPA vigente.
De acordo com as informaes do ME, o monitoramento feito a partir dos valores liquidados
nas aes relacionadas meta. Contudo, a meta refere-se a produtos fsicos a serem entregues (como,
por exemplo, implantao e modernizao da infraestrutura esportiva). Assim, no possvel garantir
que a execuo fsica das obras no esteja descolada da execuo financeira. Destarte, pode-se
concluir que a meta no atende aos atributos relevncia e suficincia e validade e confiabilidade.
O Programa 2035 traz tambm algumas metas qualitativas, a saber:
Interligar e alinhar Centros de Treinamento nacionais, regionais e municipais Rede
Nacional de Treinamento;
Estimular a formao de atletas e rbitros em parceria com os clubes esportivos e entidades
representativas de rbitros;
Garantir a eficiente atuao governamental na preparao, promoo e realizao dos Jogos
Olmpicos e Parolmpicos Rio 2016;
Elevar os indicadores mdios de estrutura de gesto e estrutura de governana dos clubes de
futebol profissional das sries A, B, C e D.
De modo geral, as metas qualitativas carecem de especificidade, uma vez que no expressam
claramente o que deve ser alcanado e como podem ser mensurados os resultados, o que permitiria
aferir o quanto se caminhou em direo ao parmetro final pretendido. Desse modo, assemelham-se
a objetivos genricos e, em alguns casos, aparentam ser de fcil atingimento, tendo em vista que
diferentes critrios, em qualquer nmero, responderiam pelo atendimento da meta.
Algumas metas consideradas qualitativas, na realidade, no refletem aspectos de qualidade do
servio ou produto em questo, mas sim o incremento quantitativo de acordo com o objetivo
almejado. Por exemplo, a meta Elevar os indicadores mdios de estrutura de gesto e estrutura de
governana dos clubes de futebol profissional das sries A, B, C e D seria passvel de quantificao,
mas o ME no estipula qual aumento de indicadores de estrutura de gesto e governana desejado.
Contudo, o Ministrio afirmou que, por questes de ordem tcnica, a meta no foi apurada at o
momento.
A meta Estimular a formao de atletas e rbitros em parceria com os clubes esportivos e
entidades representativas de rbitros tambm poderia ter algum critrio quantitativo que permitisse
a mensurao dos resultados. Segundo o ME, as aes referentes a essa meta so dispersas e o
ministrio no tem o controle total de sua execuo.
A meta Garantir a eficiente atuao governamental na preparao, promoo e realizao dos
Jogos Olmpicos e Parolmpicos Rio 2016, por exemplo, no passvel de mensurao. Ainda que
sejam tomadas as medidas para eficiente atuao governamental, no se pode garantir que os
resultados esperados sero alcanados.
Diante dessas consideraes, pode-se concluir que as metas qualitativas elencadas no atendem
aos atributos relevncia e suficincia e validade e confiabilidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e confiabilidade,
283
das metas analisadas dos Objetivos 0676 e 0687, componentes do Programa Temtico 2035, de acordo
com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010, exceo das seguintes: Apoiar 100% das modalidades esportivas dos Programas
Olmpico e Paraolmpico, visando preparao para Rio 2016 e Contemplar 100% dos atletas de
modalidades dos Programas Olmpico e Paraolmpico e dos programas Pan e Parapan-americanos
que preencherem os requisitos e se candidatarem ao Bolsa-Atleta, em todas as suas categorias no
que se refere aos atributos relevncia e suficincia e validade e confiabilidade; e Atuar na
promoo da defesa dos direitos do torcedor em todos os seus aspectos, especialmente por meio do
mapeamento das condies de segurana e conforto dos estdios, do estmulo ao cadastramento de
475 torcidas organizadas, visando a integrao com projetos de incluso social no que se refere aos
atributos relevncia e suficincia.
285
especial, por meio da expanso da rede e da qualificao dos servios, no que se refere ao
enfrentamento da pobreza, da vulnerabilidade e dos riscos sociais.
O PPA 2012-2015 elenca para esse programa temtico cinco objetivos, que esto relacionados
principalmente concesso do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC)
(Objetivo 0371), ao funcionamento da rede de Proteo Social Bsica (Objetivo 0282) e Especial
(Objetivo 0370), s atividades de coordenao do SUAS e de Vigilncia Social (Objetivo 0372) e ao
fortalecimento do controle social (Objetivo 0373).
Associados a esses objetivos, existem 41 metas e nove iniciativas. Para que o programa atinja
os resultados esperados h a cooperao de outros rgos governamentais, como o Ministrio da
Sade e o Ministrio da Educao.
Em 2014, esse programa obteve dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais)
de R$ 40,4 bilhes, dos quais foram empenhados R$ 40,3 bilhes, (99,7%), sendo que mais de 93%
destes recursos esto relacionados com o Objetivo 0371, ou seja, com as transferncias de renda
realizadas a idosos e pessoas com deficincia por meio do BPC, operacionalizado pelo Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS). O montante de recursos do BPC supera o volume de recursos
executados em outro relevante programa de transferncia de renda, o Bolsa Famlia, e poderia, a
exemplo deste, constituir programao oramentria distinta.
A subseo seguinte cuidar especificamente do exame da cesta composta pelos indicadores do
programa, e seu contedo atendeu aos parmetros apresentados na seo que trata do mtodo aplicado
com relao ao escopo, aos objetivos e s limitaes da anlise efetuada pelo Tribunal, ressaltando-
se que este programa j teve alguns de seus indicadores e metas avaliados no Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica de 2013. Assim, conforme destacado na introduo desta seo, no
presente relatrio o programa em tela foi analisado apenas sob a tica da utilidade da cesta de
indicadores.
O principal objetivo da avaliao da cesta de indicadores aferir, de forma geral, a sua utilidade.
Esta anlise levou em considerao principalmente as seguintes caractersticas da cesta: alinhamento
com objetivos e metas institucionais prioritrios (foco); balanceamento dos indicadores com os vrios
aspectos da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos vrios atores
relevantes envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados (economicidade).
Dos doze indicadores constantes do Programa 2037, possvel correlacionar mais da metade,
em nmero de sete, com os servios de Promoo Social Especial (PSE). A tabela a seguir apresenta
estes indicadores.
286
Valor de Referncia Valor Informado
Unidade PPA PCPR 2014 Variao
Fonte de
Indicador de % (c) =
Medida Informao ndice ndice
Data Data (b/a )-1
(a) (b)
Percentual de municpios (com 100 mil
habitantes ou mais) com servios de
% MDS/SNAS 31/12/2010 35 31/12/2013 80,56 130,17
Proteo Social Especial para pessoas
em situao de rua
Percentual de municpios (com 50 mil
habitantes ou mais) com Servios de % MDS/SNAS 31/12/2010 62 31/12/2013 75 20,97
Acolhimento
MDS/SNAS
Percentual de Municpios com CREAS % 31/12/2010 26 31/12/2013 43 65,38
(Censo SUAS)
Taxa de trabalho infantil % PNAD/IBGE 31/12/2009 5,63 30/9/2013 3,7327 -33,70
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
1. Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social.
Anlise de indicadores
O programa Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes possui onze indicadores,
relacionados essencialmente a educao, medidas socioeducativas, trabalho infantil e violncia.
Tendo em vista que, para a anlise de metas, foi escolhido o Objetivo 0829, que trata de trabalho
infantil, para esta anlise foram selecionados trs indicadores que guardam relao com o mesmo
objetivo.
Para cada indicador selecionado, foram analisados os atributos de relevncia, suficincia,
validade e confiabilidade, considerando diversas qualidades tais como representatividade,
288
praticidade, independncia, economicidade, objetividade, credibilidade, dentre outras. A tabela a
seguir apresenta informaes sobre estes indicadores.
A primeira meta quantitativa diz respeito realizao de 25 mil fiscalizaes com foco no
trabalho infantil pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, no perodo do PPA 2012-2015. Quanto
sua realizao, verifica-se que a meta quadrienal foi levemente superada, j em 2014.
Em primeiro lugar, importante considerar que a realizao das fiscalizaes est sob controle
do rgo, sendo limitada pelos seus recursos humanos e/ou materiais. No entanto, trata-se de produto
intermedirio de difcil aferio de qualidade, tendo em vista que o objeto fiscalizao no um
produto uniforme, e sim uma atividade com variaes em suas caractersticas. Neste contexto,
290
pequenas fiscalizaes, com poucos recursos (tempo, agentes, etc), diferem de grandes fiscalizaes.
Caso o atingimento desta meta seja relevante para o gestor, poder-se-ia incentivar a realizao de um
maior quantitativo de pequenas fiscalizaes e, at mesmo, a subdiviso de algumas.
Cumpre notar ainda que o resultado da poltica pblica realmente esperado criana ou
adolescente afastado de situao irregular de trabalho. Analisando-se os dados da meta e do primeiro
indicador examinado anteriormente, foi possvel verificar que, em 2014, o quantitativo de
fiscalizaes aumentou em mais de 17%; no entanto, o percentual de crianas afastadas reduziu quase
26%. Sendo assim, poderia ser averiguada a ocorrncia de uma reduo de eficincia de quase 37%,
o que por si s no representa insucesso da efetividade da atuao governamental, mas demonstra
que a realizao de mais fiscalizaes no resulta necessariamente em mais crianas e adolescentes
afastados da situao de trabalho.
Neste contexto, foram considerados no atendidas as qualidades especificidade e credibilidade,
refutando-se, portanto, os aspectos relevncia e suficincia, e validade e confiabilidade desta meta.
Quanto segunda meta quantitativa, verifica-se que no foi estabelecida a meta a ser atingida,
bem como no foi explicitada sua unidade de medida. Trata-se essencialmente do clculo da taxa de
incidncia do trabalho infantil na faixa etria de 5 a 15 anos, calculada pelo MDS a partir de dados
da PNAD, cuja meta, de acordo com a descrio, seria a erradicao do trabalho infantil, ou seja,
stricto sensu, nenhuma incidncia.
Esta meta foi considerada inapropriada em relao sua especificidade e adequao,
comprometendo, portanto, o atributo relevncia e suficincia, tendo em vista, principalmente, o fato
de seu atingimento no estar diretamente sob o controle do MDS, do MTE ou de qualquer outro rgo.
A informao da referida taxa poderia ser mais apropriada na condio de indicador,
intensificando-se, no entanto, a crtica realizada a indicador semelhante, da relevncia da maior
diviso em faixas etrias, tendo em vista a situao bastante distinta das mesmas, considerando, por
exemplo, que o trabalho infantil de crianas de 5 a 9 anos tem se aproximado da erradicao, ou pelo
menos, o trabalho domstico nesta faixa etria.
Em relao primeira meta qualitativa da tabela, verifica-se significativa identidade com o
terceiro indicador analisado anteriormente, e do mesmo modo foram refutados alguns de seus
atributos qualitativos. No entanto, tal anlise perde relevncia tendo em vista a descontinuidade da
meta devido s alteraes na poltica pblica, sendo que a mesma poderia ter sido excluda na reviso
do PPA. Ressalte-se apenas que a referida meta qualitativa, caso vigente, seria quantificvel, a
exemplo do indicador.
Quanto segunda meta qualitativa, que trata da quantidade de famlias beneficirias do Peti
que esto sendo acompanhadas, verifica-se que poderia constituir meta quantitativa e no apenas
qualitativa. Neste contexto, no foram consideradas atendidas as qualidades especificidade,
mensurabilidade e realismo, considerando-se refutado o aspecto relevncia e suficincia.
Ademais, depreende-se, das informaes de acompanhamento fornecidas pelos gestores no
Siop, a existncia de impropriedades quanto consistncia dos dados, o que afeta a credibilidade da
meta. Deste modo, refutou-se tambm o aspecto validade e confiabilidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias satisfatrias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas do Objetivo 0829, componente do Programa Temtico 2062, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010.
291
Anlise da cesta de indicadores
O principal objetivo da avaliao da cesta de indicadores aferir, de forma geral, a sua utilidade.
Esta anlise levou em considerao principalmente as seguintes caractersticas da cesta: alinhamento
com objetivos e metas institucionais prioritrios (foco); balanceamento dos indicadores com os vrios
aspectos da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos vrios atores
relevantes envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados (economicidade).
Em que pese o programa Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes estar
principalmente sob a responsabilidade da Secretaria de Direitos Humanos, dos onze indicadores do
Programa, apenas quatro guardam relao direta com as iniciativas daquela Secretaria, sendo dois a
respeito da violncia contra crianas e adolescentes e outros dois sobre o cumprimento de medidas
socioeducativas por adolescentes.
Trs dos indicadores dizem respeito ao desdobramento em faixa etria da frequncia escolar de
crianas e adolescentes, restringindo-se apenas a crianas e adolescentes pertencentes a famlias
consideradas em situao de extrema pobreza. H tambm um indicador da rea de sade, a taxa de
mortalidade infantil, que tambm pode ser encontrado no programa Aperfeioamento do Sistema
nico de Sade (SUS).
At 2013, o Objetivo 0829, que trata do trabalho infantil e teve indicadores e metas analisados
nas subsees anteriores, era o principal objetivo do programa, em termos de execuo oramentria,
estando sob a responsabilidade do MDS.
Com o redesenho do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, ocorrido em 2014, a
execuo oramentria relacionada quele objetivo do PPA foi extremamente reduzida neste
programa. Conforme anlise anterior, um dos indicadores e uma das metas, inclusive, perderam
significado. Alm disso o indicador que trata do quantitativo de crianas e adolescentes de 5 a 15 anos
que trabalham j se encontra no programa de Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS), de modo mais analtico, tendo em vista que l os dados so apresentados em termos relativos.
Neste contexto, considera-se necessrio aprimorar o foco dos indicadores desse programa,
levando-se em considerao, especialmente, a quantidade insuficiente de indicadores vinculados
diretamente aos objetivos e metas do programa.
Quanto ao equilbrio, a cesta apresenta principalmente indicadores de eficcia e, em pequena
escala, de efetividade, demonstrando uma avaliao da interveno governamental desequilibrada.
No h indicadores que faam avaliao sobre os custos ou sobre a qualidade efetiva das atividades
e produtos entregues pelo programa.
Em relao economicidade da cesta, considerando a composio atual dos indicadores,
verifica-se que parte considervel das informaes so oriundas de pesquisa de carter geral (PNAD)
ou de fontes externas SDH/PR, demonstrando, a princpio, a economicidade da cesta.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2062, quanto aos atributos de foco e equilbrio, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010.
292
4.2.11 Programa Temtico 2069 Segurana Alimentar e Nutricional
O programa obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 3,5 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 1,2 bilhes, o que representa 34,5% da dotao
atualizada.
Compete Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan) a formulao e
implantao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), que promove e
coordena programas e aes de Segurana Alimentar e Nutricional (SAN), embasados nas metas e
objetivos do Programa de Segurana Alimentar e Nutricional, no mbito do PPA 2012-2015.
A sano da Lei 11.346, de 15 de setembro de 2006, que criou o Sistema Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (Sisan), assim como a posterior incluso do direito alimentao no artigo
6 da Constituio Federal, em 2010, so considerados os principais marcos legais que inseriram a
alimentao no rol dos direitos sociais, estabelecendo a alimentao adequada como direito humano
imprescindvel cidadania e obrigando o poder pblico a informar, monitorar e avaliar sua efetivao.
O programa temtico visa promover alimentao adequada, fomentar o abastecimento
alimentar, estruturar a produo familiar, assegurar processos permanentes de educao alimentar e
nutricional e garantir o acesso gua para populaes rurais.
O programa envolve oito objetivos, conforme listados na tabela a seguir:
Objetivo Descrio do Objetivo
Institucionalizar no Territrio Nacional o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) e seus
mecanismos de gesto, a fim de possibilitar o seu financiamento e a estruturao da capacidade institucional de
0377 planejamento, execuo e monitoramento da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, atravs do plano
nacional e dos planos estaduais e municipais de segurana alimentar e nutricional, incluindo a promoo do Direito
Humano Alimentao Adequada (DHAA) no mbito nacional e internacional.
Consolidar a organizao de circuitos locais de produo, abastecimento e consumo, por meio da expanso e estruturao
0378 da rede de equipamentos, aes e servios pblicos de comercializao, alimentao e nutrio sob a tica do Direito
Humano Alimentao Adequada.
Assegurar processos permanentes de Educao Alimentar e Nutricional e de Promoo da Alimentao Adequada e
Saudvel, de modo a estimular a autonomia do sujeito para produo e prticas alimentares saudveis, por meio da
0379 mobilizao social, articulao e trabalho em rede, valorizando e respeitando as especificidades culturais e regionais dos
diferentes grupos e etnias, na perspectiva da Segurana Alimentar e Nutricional e da garantia do Direito Humano
Alimentao Adequada.
Promover o acesso alimentao adequada e fomentar a incluso socioeconmica de agricultores familiares, mulheres
rurais, povos e comunidades tradicionais e povos indgenas, por intermdio da ampliao da sua participao,
0380
prioritariamente dos mais pobres, no abastecimento dos mercados institucionais, da rede socioassistencial e dos
equipamentos pblicos de alimentao e nutrio.
Fomentar o abastecimento alimentar como forma de assegurar o acesso regular e permanente da populao brasileira a
0613 alimentos, em quantidade suficiente, qualidade e diversidade, observadas as prticas alimentares promotoras da sade e
respeitados os aspectos culturais e ambientais.
Garantir o acesso gua para populaes rurais de forma a promover qualidade e quantidade suficientes segurana
0614
alimentar e nutricional.
Fomentar e estruturar a produo familiar e a incluso produtiva, especialmente dos agricultores familiares, povos
0615 indgenas e povos e comunidades tradicionais em situao de insegurana alimentar e nutricional, de forma a gerar
alimentos, excedentes de produo e renda.
Controlar e prevenir os agravos e doenas consequentes da insegurana alimentar e nutricional com a promoo da Poltica
0930 Nacional de Alimentao e Nutrio, por meio do controle e regulao de alimentos e da estruturao da ateno
nutricional na rede de ateno sade.
Fonte: Sistema Integrado de Oramento e Planejamento (Siop).
Para a anlise em tela foi selecionado o Objetivo 0380. Com base na Lei Oramentria Anual
de 2014, dos cerca de R$ 4 bilhes destinados ao programa, aproximadamente 35% desses recursos
foram alocados nas aes que operacionalizaram o Objetivo 0380, sob responsabilidade do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
293
(MDA). No PPA, a esse objetivo esto relacionadas nove metas e cinco iniciativas. As subsees
seguintes trataro especificamente do exame de indicadores e metas relacionados ao objetivo em
comento.
Anlise de indicadores
No Plano Plurianual 2012-2015 foram estabelecidos 44 indicadores de desempenho para o
Programa Temtico 2069 - Segurana Alimentar e Nutricional. Nenhum desses indicadores possuem
relao direta com o Objetivo 0380. Estabeleceu-se, portanto, como escopo a avaliao de treze
indicadores selecionados, relacionados ao SISAN e ao acesso alimentao adequada e saudvel.
295
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
1
Programa de Aquisio de Alimentos
Das metas elencadas, duas possuem a fixao de um patamar a ser alcanado ao final do prazo
de vigncia do PPA 2012-2015: ampliar a participao de mulheres rurais no Programa de Aquisio
de Alimentos (PAA) para, no mnimo, 35% do total de agricultores familiares participantes; e ampliar
a compra de alimentos agroecolgicos e oriundos das cadeias de sociobiodiversidade de modo a
beneficiar 25.000 agricultores familiares, povos e comunidades tradicionais e povos indgenas.
A primeira das metas listadas, considerada como meta qualitativa, destina-se a promover a
implantao de sistemas informatizados no PAA para melhor gesto, transparncia e expanso
qualificada do programa. Contudo, entende-se que a meta possui possibilidade ampla de aferio
quantitativa, de maneira a no prejudicar a transparncia e a evoluo dos resultados alcanados pela
expanso dos sistemas ora implementados.
Esses mesmos sistemas informatizados do PAA (SISPAA) esto sendo utilizados para uma
melhor apurao da participao das mulheres no programa. A meta de 35% de mulheres rurais
participantes do PAA, em relao ao total de agricultores familiares, foi superada, atingindo o
percentual de 41%, segundo consta do quadro de evoluo das metas da PCPR de 2014.
J com relao terceira meta, correspondente ampliao de compras de alimentos
agroecolgicos, com o intuito de beneficiar agricultores familiares, povos e comunidades tradicionais
e indgenas, observou-se um acrscimo de cerca de 17% no nmero de agricultores abrangidos pelas
aes do Plano Nacional de Agroecologia, do ano de 2012 para o ano de 2013, e de 35%, de 2013
para 2014 (dados referentes a setembro de 2014). Os dados indicam que as atividades realizadas pela
Sesan de formao e divulgao do PAA entre as organizaes da agricultura familiar e tcnicos que
trabalham com esse pblico esto produzindo efeitos, contudo a Secretaria no conseguiu afirmar se
a meta ser cumprida integralmente em 2015.
Pode-se concluir que as duas ltimas metas analisadas so especficas e mensurveis, tendo em
vista que identificam o produto a ser alcanado, bem como so passveis de aferio.
Portanto, com base na anlise desenvolvida, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas do Programa Temtico 2069, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010,
exceo da seguinte: implantao de sistemas informatizados de acompanhamento e gesto do PAA,
que permitam a expanso qualificada do programa, bem como a transparncia nas operaes
realizadas no seu mbito, quanto aos quatro atributos supramencionados.
296
A cesta de indicadores de desempenho est alinhada misso da Secretaria e apoia os objetivos
e metas estabelecidos no PPA 2012-2015, ou seja, possui foco e indica os resultados que o rgo
pretende alcanar no referido ciclo de gesto.
No que tange economicidade, ressaltamos que a utilizao de pesquisas de amplo escopo que
produzem dados que alimentam esses indicadores, e que atendem s necessidades de diversos rgos,
como a POF e a PNAD, minimiza o custo da cesta, tornando-a econmica diante dos benefcios
gerados.
A cesta de indicadores mostra-se adequada, pois traz informaes que consideram interesses e
necessidades diversas de atores relevantes tanto internos como externos.
Todavia, quase em sua totalidade os indicadores vinculados ao programa sob comento
restringem a medio a apenas duas dimenses: eficcia e efetividade, caracterizando uma
mensurao desequilibrada da interveno governamental.
Dos indicadores propostos, 7% no trazem data de referncia, 11% apresentam ndice de
referncia em branco e 13% no demonstram capacidade de mensurar o grau de alcance dos objetivos.
Ademais, 53% deles tem sua evoluo mensurada em levantamentos realizados de cinco em cinco
anos, mostrando-se intempestivos e incuos para aquilo a que se propem.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores do Programa Temtico 2069 - Segurana Alimentar e Nutricional, quanto ao atributo
equilbrio, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.
297
Nmero de pessoas vtimas de
Taxa de homicdio Efetividade 0825 e 0834
homicdios/populao*100.000
Taxa de homicdio de pessoas negras do Nmero de pessoas pretas e pardas do sexo
sexo masculino com idade de 15 a 29 masculino, com idade de 15 a 29 anos,
anos vtimas de bitos por causas externas -
Equidade 0825 e 0834
agresso/Populao negra/parda do sexo
masculino com idade de 15 a 29 anos *
100.000
Nmero de pessoas do sexo masculino, com
idade de 15 a 29 anos, vtimas de bitos por
Taxa de homicdios de pessoas de 15 a
Equidade causas externas - agresso/Populao do 0825 e 0834
29 anos do sexo masculino
sexo masculino com idade de 15 a 29 anos *
100.000
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) 2014 e do Plano Plurianual (PPA) 2012
- 2015.
298
Valor de Referncia Valor Informado PCPR Variao %
Unidade de Fonte de PPA 2014
Indicador (c)= (b/a)-
Medida Informao
Data ndice (a) Data ndice (b) 1*100
cidade onde Domiclios -
vive PNAD
Proporo da
populao que
Suplemento da
se sente segura % 1/12/2009 52,80 31/12/2009 52,80 0,00
PNAD 2009
na cidade onde
vive
Sistema de
Informaes
sobre
Mortalidade e
Taxa de
1/100.000 Pesquisa 31/12/2009 26,90 31/12/2013 26,99 -0,33
Homicdio
Nacional de
Amostra
Domiciliar -
IBGE
Sistema de
Taxa de Informaes
homicdio de sobre
pessoas negras Mortalidade e
do sexo 1/100.000 Pesquisa
masculino com Nacional de
idade de 15 a Amostra 31/12/2009 134,10 31/12/2013 139,36 3,92
29 anos Domiciliar -
IBGE
Sistema de
Informaes
Taxa de sobre
homicdios de Mortalidade e
pessoas de 15 a 1/100.000 Pesquisa 31/12/2009 104,4 31/12/2013 110,38 5,73
29 anos do sexo Nacional de
masculino Amostra
Domiciliar -
IBGE
Fonte: PCPR 2014.
Vale ressaltar que, no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas de Governo da Repblica,
referente ao exerccio de 2013, houve a anlise dos indicadores e metas do Programa 2071 Trabalho,
Emprego e Renda, restando necessria a anlise da cesta dos indicadores. Em suma, concluiu-se
naquele relatrio que no foram encontradas evidncias que suportem a afirmao de que os
indicadores do programa so irrelevantes, insuficientes ou invlidos, exceo dos indicadores: Taxa
de Formalidade, considerado como invlido; Taxa de Cobertura do Abono Salarial, como irrelevante;
Taxa de Cobertura do Seguro-Desemprego, como insuficiente; e Taxa de Insero dos Beneficirios
de Qualificao no Mundo do Trabalho, como invlido.
Dessa forma, a seguir analisa-se especificamente a cesta de indicadores relacionados ao
programa temtico.
A anlise buscou aferir a utilidade e completude da cesta de indicadores, ou seja, se nela esto
includos itens capazes de refletir os resultados da interveno governamental, em termos imediatos
(produtos) e mediatos (efeitos), em todas as reas relevantes da poltica pblica explicitada pelo
programa temtico. Em sntese, considera-se til a cesta de indicadores que possui, na maior extenso
possvel, as seguintes caractersticas: foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Sob o ponto de vista do foco, em que se objetiva avaliar se a cesta de indicadores contempla os
objetivos e a estratgia previamente definidos, a grande maioria dos indicadores prevista na cesta
busca atingir os objetivos e iniciativas predeterminados.
301
Os indicadores de Taxa de Cobertura do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial visam medir
a relao entre os beneficirios que recebem os direitos e o total de pessoas que tem direito ao
benefcio. J os indicadores de Taxa de insero dos beneficirios de qualificao no mundo do
trabalho e Taxa de cobertura do SPETR na (re)insero no mercado de trabalho formal medem a
efetividade de outras duas polticas pblicas essenciais para o objetivo 0287, a qualificao social e
profissional e a intermediao de mo de obra.
Da mesma forma, os indicadores Trabalhadores beneficiados pela concesso de crdito (Proger)
e Volume de crdito concedido para microcrdito produtivo orientado esto em consonncia com a
misso que se pretende alcanar com o objetivo 0289.
J os indicadores Taxa de incidncia de acidentes de trabalho (para doenas ocupacionais,
bitos e incapacidades permanentes), Taxa de participao da interveno fiscal na insero de
aprendizes no mercado de trabalho e Taxa de insero de pessoas com deficincia no mercado de
trabalho por interveno fiscal associados ao nmero de normas elaboradas, de empresas fiscalizadas
e de processos de solicitao de certificado de aprovao analisados buscam assegurar ao trabalhador
o direito ao emprego e trabalho decente, estando, portanto, em consonncia com a misso que se
pretende alcanar com o Objetivo 0869.
Do ponto de vista dos resultados relevantes que o Ministrio do Trabalho e Emprego pretende
alcanar, os indicadores do programa, em sua essncia, focam nos produtos da atividade
governamental, quer pela razo da cobertura dos principais benefcios oferecidos populao, quais
sejam seguro-desemprego, abono-salarial, qualificao social e profissional e intermediao de mo-
de-obra, quer pelas aes de aperfeioamento dos mecanismos de monitoramento, superviso e
avaliao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda.
Dessa forma, v-se que a cesta de indicadores atende adequadamente primeira caracterstica
da anlise, o foco.
Com relao ao quesito equilbrio, em que a cesta deve permitir a aferio do custo, da
qualidade dos produtos/servios, da tempestividade das entregas e do melhor aproveitamento dos
insumos e da efetividade dos produtos, o conjunto de indicadores no contempla alguns aspectos, o
que torna a cesta desequilibrada, conforme se demonstra a seguir.
A cesta contm dezoito indicadores, sendo doze indicadores de eficcia, quatro de efetividade,
um de eficincia e um de custo. Como se v, h grande preocupao em atingimento das metas
previstas no PPA e, em menor escala, se os problemas esto sendo resolvidos adequadamente. No
entanto, a cesta no reflete se os custos da atuao do programa so adequados, tampouco h a
preocupao de refletir a melhor utilizao dos insumos para se atingir os objetivos do programa. A
ttulo ilustrativo, com relao ao objetivo 0287, que rene as principais polticas pblicas executadas
pelo MTE, trs indicadores esto relacionados s metas que se pretendem atingir e outros dois medem
a efetividade das aes.
Vale ressaltar que a cesta no contempla indicadores de equidade. Outros indicadores poderiam
ser criados para atender a esse critrio, como, por exemplo, desmembrar os indicadores de taxa de
cobertura do seguro-desemprego e do abono salarial em mais indicadores, a fim de atender a fatores
de representatividade regional ou ainda a separao por faixas salariais.
Assim, conclui-se que a cesta de indicadores apresenta-se de forma desequilibrada, pois no
contempla meios para aferio do custo e da tempestividade das entregas, bem como no permite
observar o melhor aproveitamento dos insumos.
302
Com relao caracterstica adequao, a cesta de indicadores do programa contempla a
maioria das informaes necessrias aos atores relevantes, como gestores e usurios do programa.
Como exemplo, pode-se citar a demanda de cursos de qualificao profissional, o que efetivou a
celebrao de Acordo de Cooperao Tcnica com o Ministrio da Educao, no final de 2013, com
a finalidade de ampliar a oferta de cursos por meio do Pronatec.
Outra iniciativa que contribui para a adequao da cesta a forma como se direciona as polticas
pblicas no mbito do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat). Como
se trata de conselho formado por componentes da bancada dos trabalhadores, dos empregadores e do
governo, as decises colegiadas consideram interesses dos vrios atores internos e externos relevantes
concepo da poltica pblica. Dessa forma, considera-se que a cesta de indicadores atende
caracterstica da adequao.
Em se tratando do ltimo aspecto da anlise, a economicidade, verifica-se que a maioria dos
indicadores constantes da cesta do programa gerada por fontes de informaes j existentes no
Ministrio do Trabalho e Emprego, a exemplo do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
(Caged) e Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), utilizados para a confeco dos indicadores
Taxa de Cobertura do Abono Salarial e do Seguro-Desemprego e Taxa de Cobertura do SPETR na
(re)Insero no Mercado Formal de Trabalho.
Os indicadores do Objetivo 0869 utilizam sistemas internos do MTE, como o Sistema Federal
de Inspeo do Trabalho (SFIT), Relatrios de inspeo do MTE, Anurio Estatstico de Acidentes
do Trabalho, Anurio Estatstico da Previdncia Social e o Dirio Oficial da Unio.
Nesse sentido, o custo para a produo do dado minimizado, em comparao com os
benefcios gerados pela produo dos indicadores. Essas fontes de informaes atendem s
necessidades de vrios rgos, o que contribui para a diluio do custo total dos indicadores. Dessa
forma, a cesta de indicadores atende ao ltimo quesito de avaliao, a economicidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2071 Trabalho, Emprego e Renda, quanto ao atributo equilbrio.
303
matrias-primas s usinas produtoras de biodiesel. A meta ter, at 2015, 200 mil famlias
participando da cadeia produtiva do biodiesel.
O programa abrange os esforos desenvolvidos pelo governo e pela indstria para o controle da
poluio atmosfrica de modo a promover a melhoria da qualidade ambiental. Para isso est
programada a reduo da proporo de enxofre no leo diesel e na gasolina.
Tambm esto inseridos no programa pontos importantes da Poltica Energtica Nacional, como
as questes relacionadas garantia do fornecimento de combustveis e proteo dos interesses do
consumidor quanto a preo, qualidade e oferta dos produtos. Para tanto, destacam-se as atividades de
fiscalizao e de regulao do setor, com o intuito de assegurar a qualidade e a melhoria do ndice de
conformidade de combustveis.
O programa, como pea de orientao das aes da poltica do setor, tem como um de seus
focos o parque nacional de refino, com o fim de expandir a capacidade de produo de derivados de
petrleo, em padres adequados de qualidade, para atendimento do mercado interno. O programa
tambm visa promover a internacionalizao da produo e do uso sustentvel de bioenergia, a partir
da ampliao da produo sustentvel de biocombustveis, com a participao da agricultura familiar
na cadeia produtiva do biodiesel por meio dos instrumentos de proteo da incluso social do
Programa Nacional de Produo de Biocombustveis (PNPB), que dirigido pelo Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA).
Para o quadrinio 2012-2015, o programa previu investimentos da ordem de R$ 138 bilhes,
distribudos no perodo da seguinte forma: R$ 40,9 bilhes em 2012; R$ 38,4 bilhes em 2013; R$
29,6 bilhes em 2014 e R$ 29,6 bilhes no ano 2015. Com relao parcela referente ao Oramento
de Investimento das Empresas Estatais, a dotao final de 2014 foi de R$ 22,4 bilhes, dos quais
foram realizados R$ 19,4 bilhes (86,5%).
Os rgos governamentais envolvidos na execuo do programa so o Ministrio de Minas e
Energia (MME) e a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP).
De acordo com o Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015, o programa possui vinte e seis
indicadores, listados na tabela a seguir.
304
Valor de Referncia PPA Natureza do
Indicador Unidade de Medida
Data ndice (a) indicador
Consumo de Gs Liquefeito de Petrleo - GLP milho de m3 por ano 31/12/2010 12,56 Efetividade
Consumo de gasolina C milho de m3 por ano 31/12/2010 29,85 Efetividade
Consumo de leo diesel milho de m3 por ano 31/12/2010 49,24 Efetividade
Consumo de Querosene de Aviao - QAV milho de m3 por ano 31/12/2010 6,25 Efetividade
Exportao de biocombustveis milho de m3 por ano 31/12/2010 1,76 Eficcia
Extenso de oleodutos: transferncia e transporte km 11/7/2011 7.179,00 Eficcia
Frequncia de paridade etanol/gasolina favorvel % 31/12/2010 87,50 Efetividade
Importaes de Gs Liquefeito de Petrleo GLP milho de m3 por ano 31/12/2010 3,12 Eficcia
Importaes de leo diesel milho de m3 por ano 31/12/2010 9,01 Eficcia
Importaes de Querosene de Aviao - QAV milho de m3 por ano 31/12/2010 1,92 Eficcia
ndice de conformidade da qualidade dos
% 31/12/2010 97,64 Efetividade
combustveis
Participao da agricultura familiar no Programa
famlias 31/12/2010 100.371,00 Equidade
Nacional de Produo e Uso do Biodiesel - PNPB
Participao de biocombustveis na matriz
% 31/12/2010 21,40 Efetividade
brasileira de combustveis automotivos
Produo de biodiesel milho de m3 por ano 31/12/2010 2,40 Eficcia
Produo de etanol milho de m3 por ano 31/12/2010 27,96 Eficcia
Taxa de exportao de derivados em relao s
% 31/12/2010 27,33 Efetividade
exportaes do setor de petrleo
Fonte: Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015
305
Indicador Objetivo correspondente
Capacidade de transporte martimo de gases liquefeitos Objetivo 0186
Capacidade de transporte martimo de petrleo Objetivo 0186
Objetivo 0054 Expandir e modernizar o parque nacional de
refino e adequar a infraestrutura industrial no exterior, de modo a
buscar atender integralmente o mercado interno de combustveis
Capacidade nominal instalada de processamento de petrleo com padres de qualidade adequados e possibilitar seu comrcio
internacional.
Objetivo 0186
Objetivo 0553 Promover aes da poltica nacional de
combustveis com nfase na garantia do suprimento e na proteo
dos interesses dos consumidores quanto a preo, qualidade e oferta
dos produtos;
Objetivo 0185 Ampliar a produo sustentvel de
Consumo de biodiesel
biocombustveis contribuindo para a adequada participao na
matriz energtica;
Objetivo 0604 Estimular medidas de eficincia energtica no
uso de derivados do Petrleo, do Gs Natural e de Biocombustveis
que contribuam para o uso racional destes insumos.
Objetivo 0553
Consumo de etanol hidratado Objetivo 0185
Objetivo 0604
Objetivo 0553
Consumo de Gs Liquefeito de Petrleo - GLP Objetivo 0185
Objetivo 0604
Objetivo 0553
Consumo de gasolina C Objetivo 0185
Objetivo 0604
Objetivo 0553
Consumo de leo diesel Objetivo 0185
Objetivo 0604
Objetivo 0553
Consumo de Querosene de Aviao - QAV
Objetivo 0604
Objetivo 0184
Exportao de biocombustveis
Objetivo 0185
Extenso de oleodutos: transferncia e transporte Objetivo 0186
Frequncia de paridade etanol/gasolina favorvel Objetivo 0185
Importaes de Gs Liquefeito de Petrleo GLP Objetivo 0054
Importaes de leo diesel Objetivo 0054
Importaes de Querosene de Aviao - QAV Objetivo 0054
ndice de conformidade da qualidade dos combustveis Objetivo 0553
Objetivo 0185
Participao da agricultura familiar no Programa Nacional de
Produo e Uso do Biodiesel - PNPB Objetivo 0187 Ampliar e qualificar a participao da agricultura
familiar na cadeia produtiva do biodiesel.
Participao de biocombustveis na matriz brasileira de Objetivo 0185
combustveis automotivos Objetivo 0604
Produo de biodiesel Objetivo 0185
Produo de etanol Objetivo 0185
Taxa de exportao de derivados em relao s exportaes
Objetivo 0054
do setor de petrleo
Fonte: Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015
Concluso
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2022 Combustveis, quanto aos atributos de equilbrio e adequao
de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da
Portaria Segecex 33/2010.
307
conhecer e avaliar a forma de controle da qualidade dos combustveis lquidos automotivos em todo
o territrio nacional (Acrdo 615/2015-TCU-Plenrio).
O objetivo da fiscalizao foi verificar como a ANP atua no controle da qualidade dos
combustveis lquidos automotivos nos revendedores e distribuidores, analisando se os procedimentos
empregados pela Agncia so suficientes para garantir que os combustveis vendidos aos
consumidores atendem aos padres de qualidade estabelecidos.
O escopo da auditoria compreendeu todos os procedimentos necessrios ao controle da
qualidade da gasolina tipo C, do etanol (lcool hidratado) e do leo diesel com adio de biodiesel na
proporo estabelecida na legislao. O foco da auditoria, portanto, restringiu-se aos consumidores
automotivos na ponta da cadeia, aqueles que abastecem regularmente seus carros em postos de
combustveis (segmento de revenda) em todo o pas.
Segundo dados da Superintendncia de Abastecimento da ANP (SAB), atualmente no Pas,
existem mais de quarenta mil agentes econmicos atuantes na revenda varejista de combustveis
lquidos automotivos, e que esto sujeitos fiscalizao da Agncia.
No Brasil, a especificao dos combustveis estabelecida pela ANP, conforme a Lei
9.478/1997, determinando valores-limites para tais caractersticas, de modo a assegurar o
desempenho adequado. Tais especificaes esto contidas em portarias e resolues.
Alm de especificar os parmetros de cada combustvel, a Agncia tambm tem a incumbncia
de fiscalizar a qualidade dos combustveis de maneira geral, objetivando a proteo dos interesses
dos consumidores, ou seja, a adequao de tais produtos s especificaes anteriormente estipuladas
pela prpria Agncia. Ressalte-se que a no conformidade com os parmetros fixados no caracteriza
necessariamente a adulterao, considerando que esta, como o nome sugere, pressupe a ocorrncia
de dolo por parte do agente econmico.
308
O Programa de Monitoramento da Qualidade de Combustveis (PMQC) um programa de
monitoramento destinado ao levantamento de dados da qualidade dos principais combustveis
lquidos comercializados no Pas. Teve incio em 1998 e, com o tempo, foi se expandindo tanto
territorialmente quanto no escopo de produtos monitorados e quantidade de anlises realizadas. A
partir de 2005, passou a cobrir todo o Pas. Hoje regulamentado pela Resoluo ANP 8/2011,
estando sob a responsabilidade da Superintendncia de Biocombustveis e de Qualidade de Produtos
(SBQ).
O PMQC tem como principal objetivo construir uma base de dados, obtida por um sistema
de monitoramento de anlises das amostras coletadas em laboratrios prprios ou contratados, de
modo a se saber se os combustveis comercializados no Pas esto seguindo as especificaes de
qualidade.
As fiscalizaes executadas pela Superintendncia de Fiscalizao do Abastecimento (SFI)
buscam identificar a ocorrncia de adulteraes dos combustveis, podendo ser citadas, como exemplo, a
adio de solvente gasolina tipo C, a adio excessiva de etanol hidratado gasolina tipo C, a adio de
gua ao etanol e a comercializao de diesel com teor de enxofre proibido para a regio.
A associao do PMQC com a fiscalizao da SFI vem contribuindo para a reduo dos ndices
de no conformidades. Do incio do programa (1998), quando as mdias superavam 10%, passou-se,
na atualidade, para valores inferiores a 2%.
A ao fiscalizatria da ANP em todo o territrio nacional contribui sensivelmente para a
expectativa de controle dos agentes econmicos do mercado sujeitos ao objeto do programa
(revendedores e distribuidores) e vai ao encontro das premissas da poltica energtica insculpida na
Lei 9.847/1999, no que tange defesa dos interesses dos consumidores, principalmente aqueles que
esto no varejo, quanto qualidade dos combustveis.
Em complementao s aes da SFI, a ANP tambm executa aes especiais de
fiscalizaes, em conjunto com outros rgos e instituies, denominadas de foras tarefa. Tratam-
se de parcerias estabelecidas pela ANP com diversos entes da administrao pblica, tais como:
Polcia Civil, Secretarias de Estado da Fazenda, Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e
Tecnologia (Inmetro), Instituto de Pesos e Medidas (IPEM), Departamento de Polcia Rodoviria
Federal (DPRF), Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Ministrios Pblicos dos
Estados e Autarquia de Proteo e Defesa do Consumidor (Procon), Corporaes de Bombeiros, entre
outros.
As foras tarefa so aes pontuais realizadas em localidades e datas especficas conforme
planejamento prvio entre a ANP e demais entes participantes. Tem carter estratgico e efeito de
fiscalizao ostensiva nos agentes econmicos.
A concluso da auditoria consignou como ponto de fraqueza identificado a ausncia da
realizao de inspees de fiscalizao durante os finais de semana, situao de incentivo para agentes
mal intencionados, na medida em que se tem a certeza de que no haver visita de fiscal da ANP ou
de agente conveniado nesse perodo.
Tambm registrou-se a presena de mecanismos de adulterao metrolgica e outras formas
de burla da fiscalizao que j so de conhecimento dos rgos fiscalizadores, principalmente do
Inmetro, em razo de sua atribuio no controle da acurcia dos equipamentos de medio nos postos
de combustveis, os quais esto atentos quanto a evoluo de tais prticas de concorrncia desleal,
que tambm causam prejuzo ao consumidor final.
309
No que respeita realizao das foras tarefa, estas tm contribudo para o aumento da
expectativa de controle entre os agentes revendedores, pelo impacto que proporciona a partir da
salutar parceria entre os rgos e instituies, federais e locais, enriquecendo as informaes de
suporte aos trabalhos de fiscalizao da ANP. A evoluo do planejamento desses trabalhos tambm
poder impactar positivamente os resultados das aes das foras tarefa.
O PMQC mostrou-se um programa bem sucedido podendo ter o seu aproveitamento
aperfeioado na medida em que se integre melhor com a rea de fiscalizao. A inteligncia aplicada
fiscalizao pode subsidiar o aperfeioamento da amostragem realizada no mbito do PMQC,
utilizando-se critrios que considerem riscos de no conformidades e melhorem a sincronia da coleta
de amostras com a atuao do setor de fiscalizao.
O panorama geral constatado foi de que o controle sobre a qualidade dos combustveis avanou
consideravelmente nos ltimos quinze anos, propiciando indicadores de no conformidade
relativamente baixos, e de que as aes de fiscalizao da ANP em conjunto com o PMQC contribuem
para o estabelecimento da expectativa de controle frente aos agentes econmicos atuantes ao final da
cadeia de valor do petrleo.
Desses objetivos, foram selecionados os de nmeros 0751 e 0753 para anlise, devido a sua
relevncia para a rea de Comunicaes.
O Objetivo 0751 est relacionado, essencialmente, expanso da infraestrutura e dos servios
de internet banda larga (tanto fixa quanto mvel), de telefonia mvel (pessoal e especializada), de
radiodifuso (rdio e televiso), de televiso por assinatura, bem como dos servios postais. Para o
exerccio de 2014, a execuo oramentria (valores liquidados) foi de R$ 134,8 milhes, conforme
Prestao de Contas da Presidncia da Repblica (PCPR/2014).
310
Por sua vez, o Objetivo 0753 est relacionado a execuo de aes no sentido de modernizar o
ambiente regulatrio e de planejar o processo de outorga dos servios de comunicao social
eletrnica (radiodifuso) com foco na sua massificao, visando a sua universalizao, e na
diversidade de meios e agentes. Para o exerccio de 2014, sua execuo oramentria (valores
liquidados) foi de R$ 119,1 milhes, conforme PCPR/2014.
Cada objetivo desdobrado em metas, as quais so alcanadas mediante a execuo de um
conjunto de iniciativas, que so aes governamentais de entrega de obras, bens e servios pblicos
sociedade.
As subsees seguintes cuidaro especificamente do exame de indicadores, metas e cesta de
indicadores relacionados ao programa temtico em comento.
Satisfao com os
% ECT 31/07/10 95,5 31/12/14 93,20 (2,40)
servios postais
Taxa de distritos
com populao
igual ou superior
% ECT 31/12/10 75,48 31/12/14 86,25 14,26
a 500 habitantes
com atendimento
postal bsico
Nmero de
usurios de
internet com unidade Cetic.br 31/12/09 67.900.000 05/08/14 103.501.373,7 52,43
acesso banda
larga e discado
Percentual da
populao com
acesso % EBC 30/6/11 25 31/12/14 85,52 242,08
radiodifuso
pblica terrestre
Percentual da
populao com Nic.br e
% 31/7/10 75 26/06/2014 82 9,33
cobertura de Cetic.br
telefonia mvel
Percentual de
domiclios com % Cetic.br 30/11/10 27 26/06/2014 43 59,25
acesso internet
Percentual de
domiclios do pas
com acesso fixo % Cetic.br 31/12/08 3 26/06/2014 15 400
internet banda
larga rea rural
311
Valor de Referncia Valor Informado Variao %
Unidade Fonte de PPA
Indicador PCPR 2014 = [(b/a)-1]
Medida Informao
Data ndice (a) Data ndice (b) x100
Percentual de
domiclios do pas
com acesso fixo
% Cetic.br 31/12/08 23,4 26/06/2014 48 105,12
internet banda
larga rea
urbana
Percentual de
escolas pblicas
% MEC 30/4/11 37,24 31/12/2014 42,86 15,09
com internet
banda larga
Preo mensal
mdio do acesso
internet em % IBGE/PNAD 31/3/11 5 31/03/2011 5 0,00
relao renda
mdia no Pas
Fonte: Prestao de Contas da Presidncia da Repblica 2014
312
os acessos internet realizados via celular e tablet, mas somente de domiclios que continham
computadores de mesa (desktop) ou portteis (laptop e notebook).
Dessa forma, considerando que o indicador, ao no refletir sua descrio, subestima as
informaes prestadas, entende-se que ele no atende aos atributos de relevncia e suficincia
(representatividade e objetividade).
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia ou a validade e conformidade
dos indicadores analisados do Programa Temtico 2025 - Comunicaes para o Desenvolvimento, a
Incluso e a Democracia, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo dos seguintes: Preo mensal mdio de
acesso internet em relao renda mdia no Pas (relevncia e suficincia); Percentual de domiclios
com acesso internet (relevncia e suficincia); e Taxa de distritos com populao igual ou superior
a 500 habitantes, com atendimento postal bsico (relevncia e suficincia e validade e confiabilidade).
Objetivo 0751
A Meta Atender todas as escolas pblicas rurais com Internet Banda Larga alcanou o
resultado de 11% em 31/12/2014. Sobre cumprimento de metas, informaes foram solicitadas ao
MC e Anatel, tendo esta ltima informado que o MC responderia todos os questionamentos
levantados pelo TCU, em razo de as requisies terem sido idnticas.
O MC, ao comentar acerca da realizao desta meta, informou que a Anatel, mediante art. 19,
incisos IX, X e XI, da Lei 9.472/1996, seria a entidade com competncia legal para monitor-la, ou
seja, fornecer os dados pleiteados por esta Corte de Contas. Apesar disso, forneceu todas as
informaes que estavam ao seu alcance.
Registrou que existem obstculos para o cumprimento desta meta, uma vez que muitas escolas
rurais no tm energia eltrica e nem recursos de tecnologia da informao (TI), condies bsicas
para que as escolas tenham acesso internet.
O MC informou, ainda, que o banco de dados da Anatel apontava, em 31/12/2014, a existncia
de 5.733 escolas rurais conectadas internet, no entanto, verificou que, na PCPR, o quantitativo era
de 7.231 (posio de15/7/2014), ou seja, 26% mais.
Levando-se em conta que o dado da Anatel, entidade responsvel pelo monitoramento, seja o
correto, o percentual de realizao da meta em anlise seria de 8,7% e no 11%, conforme constou
das contas, uma vez que existe um universo aproximado 65.736 escolas rurais a serem beneficiadas.
Diante dessa inconsistncia, observa-se que a metodologia de clculo de realizao da meta
necessita de ajustes e aperfeioamento, pois no reflete o momento atual.
Por conseguinte, entende-se que o resultado da meta em anlise no atende aos atributos de
relevncia e suficincia (mensurabilidade) e validade e confiabilidade (credibilidade).
A Meta Chegar a 42 milhes de domiclios com Internet Banda Larga de qualidade, por meio
do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), atingiu percentual de realizao de 27,62% em
31/12/2014, no entanto esse ndice apresenta limitaes, uma vez que, na PCPR/2014, parte relativa
Anlise Situacional da Meta, constam informaes de que, no resultado atingido, no se levou
em considerao os acessos internet via celular ou tablet, o que fragiliza a informao prestada,
dado que o percentual est subestimado.
314
A referida limitao tambm foi mencionada pelo MC, o qual informou que o percentual de
realizao da meta no mede precisamente a penetrao domiciliar da banda larga porque ignora
acessos em banda larga realizados por meio de smartphones, tablets e outros equipamentos
eletrnicos.
Embora gestes estejam sendo empreendidas entre o Ministrio das Comunicaes e o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), fonte da pesquisa, no sentido de sanar a inconsistncia
a partir de 2015, o percentual de execuo da meta no representa a realidade at o momento.
Por conseguinte, entende-se que o resultado da meta em anlise no atende aos atributos de
relevncia e suficincia (adequao - alinhamentos aos objetivos) e validade e confiabilidade
(credibilidade).
A Meta Atingir, pelo menos, 2% dos habitantes com acesso internet banda larga em 95% dos
municpios atingiu o percentual de realizao de 82% das cidades em 31/12/2014, todavia, a
pesquisa que deu origem ao resultado, conforme comentrios na PCPR/2014, parte relativa Anlise
Situacional da Meta, levou em considerao o nmero de domiclios particulares que acessa a
internet pela banda larga e no o nmero de habitantes, conforme define a meta, o que torna o
resultado inadequado.
Verificou-se, ainda, na PCPR/2014, que a pesquisa realizada considerou somente os habitantes
que possuam banda larga fixa por microcomputador e notebook, deixando os que tinham acesso
internet via banda mvel (celulares e tablets e outros instrumentos) de fora, o que invalidou totalmente
o resultado alcanado.
Dessa forma, considerando que o percentual de realizao da meta no reflete a realidade, no
sendo til tomada de deciso pelo governo, entende-se que o resultado encontrado no atende aos
atributos de relevncia e suficincia (especificidade e adequao) e validade e confiabilidade
(credibilidade).
Objetivo 0753
A Meta que prev atingir 65% dos municpios com pelo menos uma emissora de televiso
outorgada (geradora ou retransmissora) alcanou o percentual de 58,98% (3.282) no exerccio de
2014, contudo, de acordo com a prpria PCPR/2014, parte relativa Anlise Situacional da Meta,
a pesquisa que gerou o resultado somente computou as emissoras de televiso analgicas, excluindo
as emissoras exclusivamente digitais, o que distorce o ndice obtido, visto que, em 31/12/2014,
29,54% (1.644) dos municpios j possuam, ao menos, uma emissora de TV Digital outorgada.
Cabe ressaltar que, de acordo com o Decreto 8.061/2013, foi estabelecido que, a partir de
31/8/2013, no seria mais possvel a outorga de canais analgicos. Nesse sentido, o Ministrio das
Comunicaes expediu as Portarias/MC 477, de 20/6/2014, e 481, de 9/7/2014, que estabeleceram
cronograma de desligamento do sinal analgico de televiso.
Assim, por no refletir a descrio da meta, entende-se que o resultado encontrado no atende
aos atributos de relevncia e suficincia (adequao) e validade e confiabilidade (credibilidade).
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia ou a validade e confiabilidade
das metas analisadas dos Objetivos 0751 e 0753, componentes do Programa Temtico 2025, de acordo
com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010, exceo das seguintes: Atender todas as escolas pblicas rurais com Internet
Banda Larga (relevncia e suficincia e validade e confiabilidade); Chegar a 42 milhes de
315
domiclios com Internet Banda Larga de qualidade, por meio do Programa Nacional de Banda Larga
(relevncia e suficincia e validade e confiabilidade); Atingir, pelo menos, 2% dos habitantes com
acesso internet banda larga em 95% dos municpios (relevncia e suficincia e validade e
confiabilidade); e Atingir 65% dos municpios com, pelo menos, uma emissora de televiso
outorgada (relevncia e suficincia e validade e confiabilidade).
Cesta de Indicadores
A cesta de indicadores do Programa Temtico 2025 - Comunicaes para o Desenvolvimento,
a Incluso e a Democracia, composta por 25 indicadores, os quais esto alinhados com os Objetivos
e Metas do programa, bem como a viso, misso e valores estratgicos definidos pelos MC, Anatel,
Telebrs e ECT para o setor.
As informaes prestadas pelos indicadores esto voltadas indistintamente para os Servios de
Telefonia Fixa, Telefonia Celular, Banda Larga, TV por Assinatura, Rdio, TV, Incluso Digital e
Servios Postais.
A seguir, realiza-se anlise da cesta de indicadores com relao aos atributos foco, equilbrio
adequao e economicidade.
Capacidade Instalada de Gerao de Objetivo: 0034 - Planejar o atendimento das demandas futuras de energia eltrica
Energia Eltrica para orientar o desenvolvimento do setor.
Capacidade instalada de gerao Objetivo: 0019 - Aproveitar o potencial de gerao de energia eltrica a partir da
Hidrulica fonte hdrica com modicidade tarifria.
Capacidade Instalada de Gerao Objetivo: 0025 - Aproveitar o potencial de gerao de energia eltrica a partir de
Renovveis fontes alternativas e renovveis.
Objetivo: 0023 - Utilizar as fontes trmicas para gerao de energia eltrica,
Capacidade Instalada de Gerao
contribuindo para o equilbrio, complementariedade e diversificao da matriz
Termeltricas
eltrica.
Objetivo: 0437 - Promover a manuteno das instalaes de gerao e de
transmisso de energia eltrica, visando a confiabilidade e a segurana do sistema;
DEC - Durao Equivalente de
Interrupo por Unidade Consumidora Objetivo: 0436 - Ampliar, reforar e manter os sistemas de distribuio de energia
eltrica, incluindo a gerao nos sistemas isolados;
FEC - Frequncia Equivalente de
Interrupo por Unidade Consumidora Objetivo: 0029 - Monitorar, acompanhar e avaliar permanentemente a continuidade
e a segurana do suprimento eletroenergtico, os processos de comercializao e a
implementao da poltica tarifria em todo o territrio nacional.
319
Indicador Objetivo correspondente
Por outro lado, todos os indicadores do programa esto relacionados com os princpios e os
objetivos da Poltica Energtica Nacional, listados no art. 1 da Lei 9.478/1997, bem como com os
assuntos que constituem a rea de competncia do MME, nas alneas a e d do art. 6 da Lei
8.422/1992.
320
Anlise da adequao dos indicadores
A ausncia de indicadores de economicidade tambm se reflete na anlise do critrio de
adequao da cesta, pois no dota os gerentes de informaes essenciais tomada de deciso a
respeito da adoo de alternativas mais econmicas na consecuo das polticas pblicas.
Concluso
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2033 Energia Eltrica, quanto aos atributos de equilbrio e
adequao de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Anlise de indicadores
O PPA 2012-2015 apresenta, para esse programa, dezoito indicadores. Todos eles foram
avaliados acerca dos atributos relevncia e suficincia, validade e confiabilidade.
321
Inicialmente, constatou-se que vrios indicadores configuram parcelas de medio de um
mesmo fenmeno, a exemplo dos relativos ao tempo de viagem, cujos dados so apresentados de
forma estratificada em funo do tamanho das cidades. Assim, verificou-se a possibilidade e
convenincia de efetuar a anlise agrupada de alguns indicadores. A tabela a seguir mostra os
indicadores do programa, os grupos formados para fins de anlise e as fontes de informao utilizadas
pelo Ministrio das Cidades para seu monitoramento.
Grupo de indicadores: tempo mdio de viagem em cidades maiores de 60 mil habitantes, por modo
agregado de transporte
Os indicadores medem o tempo mdio de viagem, em minutos, nas cidades maiores de 60 mil
habitantes, para cada um dos seguintes modos agregados de transporte: individual motorizado, no
motorizado e pblico coletivo. Trata-se, mais uma vez, de parmetros extrados do Simob, divulgados
pela ANTP.
O tempo mdio de viagem fator relevante na avaliao da mobilidade urbana e,
consequentemente, as alteraes nestes ndices podem dar subsdios importantes ao monitoramento
da implementao do programa temtico, notadamente quanto aos Objetivos 0574 j descrito e
0580 apoiar sistemas de transportes no motorizados integrados aos sistemas de transporte pblico
coletivo e promover a acessibilidade universal.
Entretanto, os indicadores apresentam, de forma conjunta, os tempos mdios de viagem com
base em toda a amostra de municpios com populao superior a 60 mil habitantes, ou seja, no h
subdivises populacionais. Assim, da maneira como adotados, os indicadores no captam variaes
importantes nos tempos mdios em funo do tamanho das cidades.
Observa-se que a fonte dos dados (ANTP) apresenta, no mesmo relatrio em que divulga esses
indicadores, uma estratificao dos valores em funo do tamanho das cidades, de acordo com as
seguintes classes populacionais: entre 60 e 100 mil, entre 100 e 250 mil, entre 250 e 500 mil, entre
500 mil e 1 milho, e mais que 1 milho de habitantes.
A falta de estratificao dos indicadores em funo do tamanho das cidades pode implicar
interpretaes equivocadas. Cita-se, como exemplo, o tempo mdio de viagem em transporte
individual motorizado. O valor mdio global (em todos os anos monitorados) de 15 minutos,
entretanto, a subdiviso por classes populacionais, conforme registra o prprio relatrio que serve de
fonte dos dados, mostra que os tempos mdios variam de 8 minutos (em cidades com populao entre
60 e 100 mil habitantes) a 19 minutos (em cidades com populao superior a 1 milho de habitantes),
ou seja, h uma variao em torno da mdia global de, aproximadamente, 50% para baixo e 27% para
cima.
Alm disso, os indicadores no atendem tempestividade necessria ao adequado
monitoramento. Embora a periodicidade dos dados seja anual, os relatrios so divulgados, por vezes,
mais de um ano aps o perodo de referncia. Conforme site da ANTP, o relatrio de 2012, por
324
exemplo, foi divulgado em 1/8/2014. Alm disso, importa registrar que no h garantia de
continuidade da sua divulgao, haja vista tratar-se de pesquisa cuja iniciativa exclusiva da entidade
divulgadora.
Conclui-se, portanto, que este grupo de indicadores tambm no atende os atributos relevncia
e suficincia, validade e confiabilidade estabelecidos nas Normas de Auditoria do Tribunal, conforme
critrios de qualidade estabelecidos na Portaria Segecex 33/2010.
Grupo de indicadores: tempo mdio de viagem nas cidades, por classes populacionais
De incio, importa registrar que os nomes dos indicadores tempo mdio de viagem por modo
agregado no esto adequados.
Esses indicadores tambm so oriundos dos relatrios do Simob, divulgados pela ANTP. Nos
relatrios de origem, o grfico de onde os dados so extrados apresenta os tempos mdios de viagem
para cada modo agregado de transporte (coletivo, individual motorizado e no motorizado), da a
utilizao do termo por modo agregado no ttulo do referido grfico. Ocorre que, poca da
definio dos indicadores, o relatrio tambm apresentava o tempo mdio ponderado para todos os
modos de transporte, e estes ltimos dados, para cada classe populacional das cidades, foram os
indicadores adotados.
Portanto, os indicadores apresentam o tempo mdio de viagem nas cidades, agrupadas em
classes populacionais, sem qualquer subdiviso em funo dos modos de transporte, como o nome
faz pensar trata-se dos tempos mdios considerando todos os modos de transporte.
Assim, a nomenclatura dos indicadores baseada no ttulo do grfico de origem, sem a devida
adequao, configura equvoco que pode implicar dificuldades ao prprio entendimento do fenmeno
medido, bem como possibilitar sua interpretao e utilizao indevidas. A despeito disso, passa-se a
analisar o atendimento dos atributos requeridos dos indicadores.
Neste aspecto, em que pese a relevncia do fenmeno monitorado, nota-se que este grupo
padece das deficincias j apontadas para o grupo anterior. Trata-se de pesquisa realizada e divulgada
pela ANTP, que no conta com a tempestividade necessria ao bom monitoramento. Tambm no h
garantia de continuidade de sua publicao. Quanto a isso, verifica-se, inclusive, que a preocupao
j se materializou. Os ltimos relatrios do Simob divulgados no tm mais apresentado o tempo
mdio de viagem ponderado para todos os modos de transporte, mas apenas para os trs modos
agregados, separadamente. Esta forma de apresentao impossibilita o monitoramento dos
indicadores tanto que os ltimos dados registrados no acompanhamento feito pelo Ministrio das
Cidades referem-se a 2011.
Desta forma, conclui-se que este grupo de indicadores tambm no atende aos atributos
relevncia e suficincia, validade e confiabilidade definidos nas Normas de Auditoria do Tribunal,
conforme critrios de qualidade estabelecidos na Portaria Segecex 33/2010.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias satisfatrias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2048 Mobilidade Urbana e
Trnsito, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.
325
Anlise da cesta de indicadores
Com base na anlise registrada na seo anterior, verifica-se que a totalidade dos indicadores
adotados para o Programa Temtico 2048 no atende aos atributos relevncia e suficincia, ou
validade e confiabilidade. Nesta linha, a anlise conjunta faz concluir que a cesta de indicadores
tambm no atende aos critrios de foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Quanto ao foco, verifica-se que h indicadores que no possuem correlao direta com os
objetivos do programa; com relao ao equilbrio, a cesta no possui variedade de indicadores capazes
de oferecer uma viso abrangente do desempenho da ao governamental; da anlise do atributo
adequao, a cesta no contm informaes suficientes sobre aspectos relevantes do programa,
considerando os problemas de tempestividade e periodicidade da maioria dos indicadores adotados;
no que diz respeito economicidade, no existe estimativa dos custos envolvidos na construo e
operao da cesta.
Quanto aos indicadores cuja fonte o Ipea, verifica-se que foram obtidos de estudo pontual
realizado pelo instituto em 2010, sem repetio, fato que impossibilita a elaborao de srie histria
e, consequentemente, o monitoramento. Tais parmetros no se configuram, portanto, indicadores de
desempenho da atuao governamental.
Os indicadores oriundos dos relatrios da ANTP tambm apresentam inconsistncias. O ndice
de mobilidade no guarda correlao direta com os objetivos do programa e os indicadores relativos
a tempos mdios de viagem no so teis avaliao do programa ora por apresentarem dados de
forma indesejavelmente unificada (impossibilitando a visualizao de diferenas pontuais
relevantes), ora por replicarem indevidamente a nomenclatura adotada na fonte de dados (implicando
dificuldades de entendimento e possibilidade de interpretao e utilizao inadequadas). Para todos
estes indicadores, acrescenta-se a intempestividade da sua divulgao e a imprevisibilidade sobre a
sua continuidade para alguns deles, inclusive, j se verificou a descontinuidade de divulgao.
Os indicadores obtidos junto ao Denatran, relativos a vtimas de acidentes de trnsito, tambm
no se mostram teis a avaliar a implementao do programa em questo. Uma vez que incorporam
dados de acidentes em rodovias, entende-se que eles no so capazes de avaliar a ao governamental
em mobilidade e trnsito urbanos.
Vale observar que, no mbito do TC 018.005/2010-1, o TCU emitiu posicionamento sobre a
necessidade de formulao de indicadores capazes de monitorar o bom andamento das aes
financiadas pelo Ministrio das Cidades em mobilidade urbana.
Na oportunidade, prolatou-se o Acrdo 1.373/2011-TCU-Plenrio que, dentre outras
deliberaes, fez a seguinte recomendao Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade
Urbana:
9.1.2. defina e implemente, no processo de elaborao do Plano Plurianual 2012/2015, matriz de
indicadores gerenciais capazes de monitorar a execuo e o resultado das aes financiadas pelos
programas sob sua responsabilidade, com identificao e fixao de metas para os principais
produtos e entregas;
Conforme analisado neste tpico, entende-se que o Ministrio no implementou
adequadamente a medida recomendada pelo Tribunal, uma vez que os indicadores adotados no so
capazes de monitorar a execuo e os resultados das aes financiadas pelos programas sob sua
responsabilidade.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
326
indicadores analisada do Programa Temtico 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito, quanto aos
atributos foco, equilbrio, adequao e economicidade, de acordo com as Normas de Auditoria do
Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Anlise das metas associadas ao Objetivo 0574 - Requalificar, implantar e expandir sistemas de
transportes pblicos coletivos, induzindo a promoo da integrao modal, fsica e tarifria de
forma sustentvel e amplamente acessvel
O PPA 2012-2015 apresenta trs metas vinculadas ao Objetivo 0574 do Programa
Temtico 2048. Uma delas refere-se demanda de passageiros transportada pelos sistemas
metroferrovirios sob gesto do governo federal e as outras duas definem valores a serem investidos
em sistemas de transporte pblico coletivo em municpios com populao superior a 700 mil
habitantes e entre 250 e 700 mil habitantes, respectivamente. A tabela seguinte, extrada da Prestao
de Contas da Presidncia da Repblica (PCPR), exerccio 2014, relaciona as metas e os valores
alcanados nos trs ltimos anos.
Meta: aumentar a demanda transportada por dia til nos sistemas metroferrovirios sob a gesto do
Governo Federal
Esta primeira meta define o incremento de demanda transportada a ser alcanado nos sistemas
de transporte geridos pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e pela Empresa de Trens
Urbanos de Porto Alegre S/A (Trensurb), ambas vinculadas ao Ministrio das Cidades.
A CBTU gere os sistemas de trens urbanos de Belo Horizonte, Joo Pessoa, Macei, Natal e
Recife poca da definio da meta, tambm eram de responsabilidade da CBTU os sistemas de
Fortaleza e Salvador, que atualmente esto sob gesto dos governos locais. A Trensurb a empresa
responsvel pelo sistema metropolitano de Porto Alegre, atendendo, alm da capital, os municpios
de Canoas, Esteio, Sapucaia do Sul, So Leopoldo e Novo Hamburgo.
O PPA definiu a meta de forma regionalizada, prevendo um determinado aumento no nmero
de passageiros para cada um dos sistemas de transporte geridos pelas instituies acima. A tabela
seguinte, cujos dados foram extrados da PCPR, exerccio 2014, mostra a meta e os valores alcanados
para cada localidade.
327
Regionalizao da meta, em pessoas transportadas/dia
Meta Quant. alcanada em 2014
Cidade
2012-2015 Pessoas/dia %
Belo Horizonte 230.000 216.527 94,14%
Fortaleza 190.000 - -
Joo Pessoa 33.000 5.562 16,85%
Macei 40.000 9.550 23,88%
Natal 61.000 6.026 9,88%
Porto Alegre 283.236 191.251 67,52%
Recife 420.000 358.688 85,40%
Salvador 200.000 - -
Totais 1.457.236 787.604 54,05%
Totais (exceto Fortaleza e Salvador) 1.067.236 787.604 73,80%
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014
Com base na sua definio, bem como no monitoramento apresentado pelo Ministrio das
Cidades, entende-se que a meta em anlise, em linhas gerais, apresenta as qualidades desejveis
listadas na Portaria Segecex 33/2010.
Primeiramente, importa registrar que o apoio aos sistemas de transporte sobre trilhos aderente
aos objetivos do programa, bem como se alinha s diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana (PNMU), instituda pela Lei 12.587/2012. Uma vez que os modos de transporte sobre trilhos
apresentam, em geral, grande capacidade, a melhoria dos sistemas em operao tende a impactar
positivamente na matriz de distribuio modal de transportes, em benefcio do transporte pblico.
A meta tambm define os responsveis pela sua consecuo, a forma de medio, a fonte dos
dados, o pblico alvo e o prazo para sua realizao.
Alm disso, entende-se que as fontes dos dados so confiveis, uma vez que so as prprias
gestoras dos sistemas de transportes e que tais sistemas tm adequado controle do nmero de viagens
realizadas por dia.
Quanto aos valores obtidos no ltimo monitoramento, desconsiderando os sistemas que no so
mais geridos pelo governo federal (Fortaleza e Salvador), verifica-se o atingimento de 73,80% da
meta proposta. Assim, considerando restar um ano para o fim da vigncia do PPA, verifica-se o
realismo dos valores propostos e vislumbra-se a possibilidade de atingimento integral da meta.
Desta forma, entende-se que a meta em anlise apresenta os atributos relevncia e suficincia,
validade e confiabilidade estabelecidos nas Normas de Auditoria do TCU e especificados na Portaria
Segecex 33/2010.
Metas: investir em empreendimentos que visem dotar os centros urbanos de sistemas de transporte
pblico coletivo de forma sustentvel e amplamente acessvel
Conforme especificado na tabela Metas vinculadas ao Objetivo 0574, so duas as metas com a
mesma tnica. Nas cidades com populao superior a 700 mil habitantes a meta investir
R$ 22,4 bilhes e nas cidades com populao entre 250 e 700 mil habitantes a meta investir
R$ 7 bilhes.
Em que pese os investimentos em sistemas de transportes pblicos coletivos serem aderentes
aos objetivos do programa, bem como s diretrizes e objetivos estabelecidos pela poltica nacional de
mobilidade urbana, entende-se que estas metas apresentam algumas deficincias.
328
Primeiramente, constata-se a dificuldade em se verificar quais tipos de
investimento/empreendimento devem ou podem ser contabilizados para efeito de cumprimento da
meta.
Na PCPR, exerccio 2014, o Ministrio das Cidades apresenta os seguintes dados acerca dos
investimentos em transporte pblico coletivo:
Cumpre ressaltar que os valores contidos no quadro acima representam a carteira total do
Ministrio das Cidades em mobilidade urbana. Porm, os valores das metas vinculadas ao objetivo
0574 so oriundos de recortes na carteira poca da elaborao do PPA 2012-2015.
A mesma PCPR, exerccio 2014, informa que para os municpios com populao superior a 700
mil habitantes considerou-se as contrataes no mbito do PAC Mobilidade Grandes Cidades, do
Pacto pela Mobilidade e demais empreendimentos nessas localidades. J para a meta relativa aos
municpios menores, considerou-se as contrataes no mbito do PAC Mobilidade Mdias Cidades,
Pacto pela Mobilidade e demais empreendimentos nesses municpios.
Note-se que, considerando os recursos do OGU e de financiamento para os eixos PAC
Mobilidade Grandes Cidades, Pacto pela Mobilidade e PAC Mobilidade Mdias Cidades, indicados
na tabela anterior (desconsiderando-se, portanto, os demais empreendimentos nas cidades que se
enquadram na respectiva classe populacional), os valores alcanam a ordem de R$ 60 bilhes, o que
representa, aproximadamente, o dobro da somatria dos valores das duas metas.
Assim, diante da inexistncia de critrios objetivos que definam os
investimentos/empreendimentos aptos a comporem as metas, no possvel saber qual o recorte da
carteira total do Ministrio das Cidades que deve ser considerado para verificar o seu cumprimento.
possvel afirmar, portanto, que a indefinio destes critrios implica subjetividade no
acompanhamento das metas e, consequentemente, prejudica a credibilidade dos dados apresentados.
Alm disso, entende-se que a subdiviso das aes governamentais em programas,
emblemas, eixos, sobretudo considerando a diversidade desta subdiviso, dificulta sobremaneira
a prpria definio de metas adequadas. No caso concreto, por exemplo, no possvel inferir a razo
pela qual as metas consideraram os recortes de R$ 22,4 bilhes e R$ 7 bilhes, de acordo com a
populao dos municpios, bem como porque no so computados todos os eixos ou emblemas.
Outro fator de grande relevncia a forma de contabilizao dos valores considerados para
alcance das metas. De acordo com o Ministrio das Cidades, so contabilizados os valores dos termos
329
de compromisso e dos contratos de financiamentos assinados pelos entes federados. Assim, antes da
existncia de contratos de execuo e/ou fornecimento, ou mesmo antes da realizao das licitaes
pelos tomadores, os valores so contabilizados para efeitos de cumprimento das metas.
Neste aspecto, importa registrar que os valores compromissados distam consideravelmente dos
recursos efetivamente j aplicados em empreendimentos de mobilidade urbana. Em contraponto aos
R$ 26,13 bilhes compromissados e contabilizados para efeito de cumprimento das metas (tabela
metas vinculadas ao Objetivo 0574), que perfazem aproximadamente 90% das metas previstas, o
Ministrio das Cidades informa, na PCPR, que a execuo oramentria do Objetivo 0574, em
6/1/2015, em valores acumulados, era da ordem de R$ 1,18 bilho.
Desta forma, alm da inconsistncia na definio das metas fato que j as desqualifica como
indicadoras de sucesso na implementao deste objetivo do programa temtico , verifica-se que,
mesmo que elas tivessem sido adequadamente definidas, a forma de cmputo utilizada no seu
acompanhamento implica interpretao equivocada acerca da efetividade da aplicao dos recursos.
Enquanto a mtrica indica, aproximadamente, 90% de alcance das metas, os valores efetivamente
aplicados em benefcio da mobilidade urbana at o momento so da ordem de apenas 4%
(R$ 1,18 bilho, frente meta de R$ 29,4 bilhes).
Diante do exposto, entende-se que estas metas financeiras estipuladas para o Objetivo 0574 no
contemplam os atributos relevncia e suficincia, validade e confiabilidade, de acordo com as Normas
de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas do Objetivo 0574, componente do Programa Temtico 2048
Mobilidade Urbana e Trnsito, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios
de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo da seguinte: aumentar a demanda
transportada por dia til nos sistemas metroferrovirios sob a gesto do Governo Federal.
330
empreendimentos habitacionais. O programa conta ainda com oito indicadores, sendo seis
relacionados ao dficit habitacional (dficit absoluto, dficit rural, dficit urbano etc).
A anlise dos indicadores e das metas do programa foi realizada no mbito do
TC 005.956/2014-5, referente s Contas do Presidente da Repblica exerccio 2013. No que tange
aos indicadores, foram encontradas evidncias para refutar a relevncia, a suficincia e a validade dos
indicadores analisados do Programa Temtico 2049 Moradia Digna, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Naquela oportunidade foram avaliadas as metas relacionadas ao objetivo 0383 Ampliar por
meio de produo, aquisio ou melhoria o acesso habitao, de forma subsidiada ou facilitada,
priorizando o atendimento populao de baixa renda, com auxlio de mecanismos de proviso
habitacional articulados entre diversos agentes e fontes de recursos, fortalecendo a implementao do
Programa Minha Casa, Minha Vida. A partir das anlises empreendidas, foram encontradas evidncias
para refutar a validade das metas avaliadas do referido objetivo, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Assim, neste Relatrio o programa em tela foi analisado apenas sob a tica da utilidade da cesta
de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio sobre as Contas do
Governo relativas ao exerccio de 2013.
A atual cesta de indicadores do Programa Moradia Digna composta por oito indicadores a
seguir relacionados.
Nada obstante o fato de que, na anlise precedente realizada, haviam sido encontradas
evidncias para refutar a relevncia, a suficincia e a validade dos indicadores analisados do
programa, em comparao com o conjunto de indicadores ali analisados, verificou-se que no houve
alteraes visando corrigir as impropriedades ento detectadas, motivo pelo qual se mantm as
concluses quanto aos mencionados atributos (relevncia, suficincia e validade) dos indicadores.
Feitas essas consideraes iniciais, passaremos anlise quanto utilidade e completude da
cesta de indicadores, considerando as caractersticas foco, equilbrio, adequao e economicidade.
Em relao ao foco, verifica-se que no h uma vinculao clara e direta entre os objetivos e
metas do programa e seus indicadores. Vislumbra-se uma vinculao indireta, porm mais prxima,
entre os indicadores e trs objetivos do programa, quais sejam: 0382 - Melhorar a condio de vida
das famlias de baixa renda que vivem em assentamentos precrios (...); 0383 - Ampliar por meio de
331
produo, aquisio ou melhoria o acesso habitao, de forma subsidiada ou facilitada (...) e 0384
- Incentivar a expanso do crdito habitacional (...). Nesse caso, entende-se que os indicadores do
dficit habitacional, do nmero de assentamentos precrios e da oferta de moradias, caso
adequadamente apurados, permitiriam vislumbrar em que medida tais objetivos estariam sendo
alcanados.
Todavia, no se verifica o mesmo para os demais objetivos: 0385 - Fortalecer a capacidade
tcnica e institucional dos agentes do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (...) e 0755
- Elevar os patamares da qualidade da construo civil (...), tendo em vista que os indicadores
elencados no trazem qualquer contribuio para se aferir o seu alcance.
Quando se analisa a correlao entre as metas e os indicadores, fica ainda mais clara a
desvinculao. Enquanto os indicadores referem-se mensurao de impactos do programa, as metas
esto, em sua maioria, associadas a produtos, como, por exemplo, a disponibilizao de moradias, a
realizao de contrataes de financiamento e a certificao de empresas. No h, com exceo do
indicador oferta de moradias, qualquer indicador que se relacione diretamente com os parmetros
estabelecidos nas metas. Nesse caso, haveria duas alternativas para vinculao direta entre metas e
indicadores: a primeira seria estabelecer metas de reduo do dficit, ou do nmero de assentamentos
precrios; a segunda, estabelecer indicadores de produto como, por exemplo, o nmero de operaes
de crdito contratadas ou o nmero de habitaes disponibilizadas.
Cumpre registrar que o relatrio de monitoramento das metas, extrado do Siop, demonstra que
o Ministrio das Cidades utiliza indicadores complementares para o acompanhamento do programa
como, por exemplo: (i) nmero de unidades habitacionais disponibilizadas. (ii) nmero de operaes
de financiamento realizadas; (iii) montante de recursos contratados em operaes de financiamento;
(iv) percentual de municpios com adeso ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNIS), entre outros. Todavia, tais indicadores no constam do PPA, que o objeto da presente
anlise.
Em relao ao equilbrio, a cesta de indicadores no permite a aferio de custo, qualidade de
produtos e servios ou de tempestividade das entregas, alm disso, no permite observar o melhor
aproveitamento dos insumos e a efetividade dos produtos. Seis dos oito indicadores do programa
constituem componentes de um nico tipo de indicador de resultado, que o dficit habitacional.
Esse indicador, embora retrate, em certa medida, a efetividade do programa, e permita balizar
diferentes iniciativas como a construo ou a reforma de unidades habitacionais, no fornece
informaes relevantes sobre seu desempenho em termos de economicidade, eficincia e eficcia.
Dessa forma, no possvel aferir em que medida o programa est trilhando o caminho mais adequado
para alcanar seus objetivos, pois essa aferio demandaria a utilizao complementar de outros tipos
de indicadores.
Mesmo que a presente anlise considerasse indicadores utilizados pelo Ministrio das Cidades
para a aferio das metas, e que no constam do PPA, permaneceria a cesta insuficiente para fins de
aferio da qualidade de produtos e servios e do melhor aproveitamento dos insumos. Os indicadores
utilizados no fornecem informaes, por exemplo, sobre o custo mdio dos produtos fornecidos
(financiamentos concedidos, moradias melhoradas etc), sobre seu prazo mdio de entrega, ou sobre
o grau de satisfao dos habitantes dessas moradias enquadradas no programa. Tais informaes
seriam teis para verificar a possibilidade de otimizar os recursos disponveis e corrigir eventuais
distores.
No que tange ao quesito adequao, que considera interesses e necessidades dos vrios atores
relevantes, a cesta de indicadores no capaz de exprimir adequadamente essas dimenses, pois no
332
contempla, por exemplo, informaes sobre aspectos de custo e eficcia, importantes para atores
internos. Em relao aos atores externos os indicadores atendem parcialmente a esse quesito, uma
vez que, se atualizados sistematicamente, podem fornecer informaes sobre efetividade do
programa, retratada pelo impacto no dficit habitacional, mas, de todo modo, no fornecem
informaes sobre a tempestividade, por exemplo.
Em relao ao quesito economicidade, a aferio dos indicadores que tratam do dficit
habitacional e dos assentamentos precrios se d por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios e do Censo Demogrfico, promovidos pelo IBGE. Pode-se considerar, em relao a esse
quesito, que o levantamento das informaes necessria aferio desses indicadores, por estar
includo em uma pesquisa de grande amplitude e que atende a diversas finalidades, alm da demanda
especfica do Ministrio das Cidades, apropriado, uma vez que o custo incremental associado
incluso de perguntas relacionadas ao dficit habitacional no excessivamente elevado.
J o indicador referente oferta de moradias, de acordo com a anlise empreendida no mbito
do Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica, exerccio 2013, para a apurao da quantidade
de imveis disponveis no mercado, seriam utilizadas diversas fontes concomitantemente, tais como:
banco de dados da Caixa Econmica Federal e da Secretaria da Receita Federal, IBGE, Pesquisa
Anual da Indstria da Construo (PAIC), Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) e Cadastro
Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) do Ministrio do Trabalho e Emprego. Tambm
nesse caso, a despeito da complexidade na apurao do indicador e dos riscos de impreciso na
informao produzida, possvel concluir que a cesta atende ao quesito economicidade, tendo em
vista que a apurao resulta de dados disponveis em diversas bases e no apresenta custos adicionais
significativos.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2049 Moradia Digna, quanto aos atributos foco, equilbrio e
adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.
333
Dentre os objetivos do programa, destaca-se o Objetivo 0479 Aumentar a oferta de gua em
sistemas integrados, com prioridade nas regies com dficit, e contribuir para a induo ao
desenvolvimento econmico e social, por meio de intervenes de infraestrutura hdrica, em que
iniciativas voltadas para a implantao e a ampliao de barragens, canais, sistemas adutores e
sistemas de abastecimento contribuem para seu alcance.
Outro objetivo relevante do referido programa o 0480 Revitalizar infraestruturas hdricas
existentes, de forma a preservar ou ampliar suas capacidades, sua segurana e sua vida til e reduzir
perdas decorrentes de questes estruturais. As atividades de revitalizao e manuteno das
infraestruturas hdricas visam contemplar minimamente a recuperao de estruturas danificadas, a
conservao de suas capacidades funcionais e a segurana de seus usurios.
Anlise de indicadores
No Plano Plurianual 2012-2015 foram estabelecidos dois indicadores de desempenho para o
programa temtico. Ambos foram selecionados para anlise, conforme tabela a seguir:
Capacidade de
milho de
Reservao de SIH/MI 28/05/2013 29.300 19/12/2014 29.820 1,77
m
gua
Quilometragem de
km SIH/MI 28/05/2013 2.039 19/12/2014 2.768,79 35,79
Aduo de gua
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
1
Secretaria de Infraestrutura Hdrica do Ministrio da Interao Nacional
334
todos os aspectos relativos ao tema, os indicadores analisados so teis para revelar a atuao
governamental na rea, em funo dos objetivos aprovados no PPA.
Dessa forma, conclui-se que, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo
que tratou do mtodo aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e
suficincia, ou a validade e confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2051
Oferta de gua, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.
A meta constante do Objetivo 0479 tem o escopo de atingir 297 municpios, tendo sido
alcanados apenas 43 at 31/12/2014. Existem obras em andamento que apresentaram avanos
representativos nos anos anteriores e que esto com concluso prevista para 2015. Tambm faz parte
desse objetivo o Projeto de Integrao do Rio So Francisco (Pisf), cuja previso inicial para a
concluso das obras era 2010 para o Eixo Leste e 2012 para o Eixo Norte. O empreendimento,
atualmente, apresenta 72,9% de execuo fsica, sendo que o Eixo Leste conta com 70,8% de
execuo e o Eixo Norte com 74,4%.
Assim, tendo em vista que a meta estipulada contemplou a rea de influncia direta do Pisf,
bem como as obras complementares que devero levar a gua at localidades adjacentes (ramais e
adutoras) alm de outras obras de grande importncia (Canal do Serto Alagoano, Eixo das guas)
que sofreram atrasos significativos, foi considerado que, de forma geral, a meta especfica,
apropriada e realista.
O Objetivo 0480 prev a recuperao de estruturas danificadas ou com capacidade reduzida, a
sua modernizao e ampliao, bem como sua regularizao documental e ambiental. Por meio desse
Objetivo, busca-se no somente dar cumprimento Poltica Nacional de Segurana de Barragens
(PNSB), instituda pela Lei 12.334/2010, como tambm garantir a segurana do abastecimento de
gua da populao. Contribui para a sua meta a recuperao de reservatrios estratgicos para a
integrao do Rio So Francisco, empreendimento que faz parte do PAC. At 13/1/2014 foi
contabilizado o alcance de 17 unidades das 18 previstas para o perodo compreendido no PPA vigente,
o que representa execuo de 94% da meta.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
335
confiabilidade das metas analisadas do Programa Temtico 2051 Oferta de gua, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010.
337
Valor de Referncia
PPA Natureza do
Indicador Unidade de Medida
indicador
Data ndice (a)
Volume de Importao de Petrleo milho de barris por ano 31/12/2010 123,65 Eficcia
Fonte: Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015
338
Indicador Objetivo correspondente
(Unio, Estados e Municpios)
Participaes Governamentais Royalties Objetivo 0064
(Unio, Estados e Municpios) Objetivo 0065
Produo de Gs Natural
Objetivo 0057
(excluindo reinjeo, queimas, perdas e
Objetivo 0529
consumo prprio na produo)
Produo de Petrleo e LGN Objetivo 0057
(inclui condensado) Objetivo 0061
Objetivo 0053 Planejar o desenvolvimento e a manuteno das atividades
exploratrias de petrleo e gs natural, tendo como ferramenta principal o
Zoneamento Nacional de Recursos de leo e Gs, de forma a possibilitar a escolha
Reservas de Gs Natural pblica sobre o momento de sua explorao, a definio de reas estratgicas para o
desenvolvimento nacional e o aproveitamento racional das reservas.
Objetivo 0061
Objetivo 0053
Objetivo 0061
Reservas Provadas de Petrleo
Objetivo 0064
Objetivo 0065
Volume de Exportao de Petrleo Objetivo 0057
Volume de Importao de Petrleo Objetivo 0057
Fonte: Anexo I, atualizado, do PPA 2012-2015
339
Anlise da adequao dos indicadores
O fato de no haver indicador de outras dimenses (economicidade e eficincia, por exemplo)
leva a inferir que a cesta de indicadores para o programa no atende ao atributo adequao, pois no
dota os gerentes de informaes essenciais tomada de deciso a respeito da adoo de alternativas
mais econmicas na consecuo das polticas pblicas.
Concluso
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2053 - Petrleo e Gs, quanto aos atributos equilbrio e adequao,
de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da
Portaria Segecex 33/2010.
341
Principais Participaes governamentais Arrecadao (em bilhes de R$)
20
15
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
343
Indicadores do Programa 2072 - Transporte Ferrovirio
Referncia Natureza do
Indicadores PPA 2012-2015 Unidade de medida
Data ndice indicador
ndice de acidentes ferrovirios acidentes/(milho.trens.km) 31/12/2010 15 Eficincia
Malha ferroviria km 31/12/2010 29.785 Eficcia
Malha ferroviria inoperante ou subutilizada km 31/12/2010 18.900 Eficcia
Nmero de acidentes ferrovirios Quantidade 31/12/2010 951 Eficcia
Percentual de carga ferroviria movimentada pelo
% 31/12/2010 7,36 Eficcia
trfego mtuo e direito de passagem
Produto mdio anual do transporte ferrovirio R$/mil TKU 31/12/2010 50 Eficcia
posio em listagem de
Ranking de Qualidade das Ferrovias (GCI) 31/12/2010 87 Efetividade
pases
Total da produtividade ferroviria bilhes de tku 31/12/2010 279 Eficcia
Total de carga geral transportada milho de tu 31/12/2010 103,1 Eficcia
Total de movimentao de cargas por ferrovias milho de tu 31/12/2010 497 Eficcia
Total de movimentao de passageiros por ferrovias Quantidade 31/12/2010 2.484.930 Eficcia
Transaes comerciais entre o Brasil e os demais
tonelada por ano 31/12/2010 818.844 Eficcia
pases sulamericanos, via ferrovia
Velocidade mdia comercial dos trens km/h 31/12/2010 25 Eficincia
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
(1) Tonelada-Quilmetro til Unidade de medida equivalente ao transporte de uma tonelada til a distncia de um quilmetro.
(2) ndice de Competitividade Global.
(3) Tonelada til Total de carga movimentada no transporte remunerado.
Foco
A primeira caracterstica que a cesta de indicadores deve possuir foco, em que analisado se
os indicadores apoiam claramente os objetivos e as metas do programa temtico, se so consistentes
com o referencial estratgico da entidade, se h uma razovel relao de causalidade entre as
atividades relevantes do programa temtico e os resultados mensurados pelos indicadores, que devem
344
focar em resultados relevantes que a organizao busca alcanar em vez de apenas insumos ou
produtos imediatos gerados pela atividade organizacional.
Os treze indicadores do Programa 2072, com exceo do indicador Percentual de carga
ferroviria movimentada pelo trfego mtuo e direito de passagem, relacionam-se com os objetivos
do programa. Apesar disso, os indicadores tm uma data base, mas no possuem metas anuais, nem
metas a serem atingidas ao final do PPA em 2015, ainda que as metas dos objetivos tenham referncias
em termos de realizao, em conformidade ao modelo vigente do plano plurianual federal. possvel
acompanhar a evoluo dos indicadores durante a vigncia do PPA, entretanto, a ausncia de metas
previamente definidas prejudica a validade dos indicadores para o planejamento das aes de
transporte ferrovirio.
Ainda que os referenciais estratgicos da ANTT, do Dnit e da Valec, que so os principais
agentes responsveis pelo transporte ferrovirio, no estejam totalmente refletidos nas suas
respectivas misses e vises de futuro, possvel vincular os indicadores a cada entidade, mesmo
considerando que so levantados preponderantemente pela ANTT e por meio dos dados inseridos
pelos operadores ferrovirios, caracterstica que ser analisada mais adiante.
Equilbrio
A natureza do indicador responsvel pelo equilbrio da cesta e deve contemplar vrios
aspectos da ao pblica, como eficincia, eficcia, economicidade e efetividade. Deve possuir
informaes quantitativas e qualitativas, oferecendo uma viso abrangente do desempenho e
permitindo enxergar as reas mais significantes da atuao governamental.
Os indicadores do programa so em sua maioria indicadores de eficcia (10), o que prejudica o
equilbrio da cesta, pois no permite a aferio do custo, da qualidade dos produtos/servios e nem
permite observar o melhor aproveitamento dos insumos e a efetividade dos produtos e servios. So
dados quantitativos transpostos em indicadores de situao, como, por exemplo, quantos quilmetros
de ferrovia existem, quantos passageiros so transportados e assim por diante.
O nico indicador de efetividade levantado pelo Frum Econmico Mundial Ranking de
Qualidade das Ferrovias (GCI) , ainda assim, no indica diretamente o efeito da poltica pblica,
mas uma classificao entre vrios pases. Este indicador foi classificado como de efetividade porque
uma melhor posio no ranking se traduz em melhores condies da infraestrutura ferroviria
brasileira em termos comparativos, o que em alguma medida pode ser atribudo execuo da poltica
pblica.
Adequao
A construo dos indicadores deve levar em considerao no somente os atores internos, mas,
tambm, os atores externos da poltica pblica. adequada a cesta quando se considera os interesses
e as necessidades dos vrios atores relevantes, abrangendo aspectos como custo, eficcia, efetividade
e tempestividade. No caso do transporte ferrovirio, temos como atores, alm dos agentes
governamentais, entre outros, os operadores/concessionrios ferrovirios, a sociedade, os clientes, os
investidores e as empreiteiras/construtoras. Ao analisar a cesta de indicadores do Programa
Transporte Ferrovirio, possvel verificar que a cesta no atende aos interesses dos diversos atores.
Entre outros atributos falta-lhe, por exemplo, a indicao de custo e de tempestividade.
345
Economicidade
O ltimo atributo tratado nesta avaliao da cesta de indicadores refere-se ao custo para a
produo do dado e aos benefcios consequentemente gerados. As informaes de desempenho
consomem recursos de toda ordem e, portanto, quanto maior o nmero e o uso, mais o sistema de
medio ir requerer para coletar, armazenar, monitorar, analisar e publicar os dados.
A forma de obteno dos indicadores foi levantada nas contas do exerccio de 2013. Nessa
oportunidade, constatou-se que a maioria dos indicadores so oriundos do Sistema de
Acompanhamento e Fiscalizao do Transporte Ferrovirio (SAFF), gerido pela ANTT, e servem
para compor o Relatrio Anual de Acompanhamento das Concesses Ferrovirias publicado pela
agncia. Dois so elaborados em conjunto com o DNIT, um obtido do Ministrio do
Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e um obtido de publicao de relatrio do
Frum Econmico Mundial.
A metodologia de alimentao do SAFF consiste basicamente na insero das informaes no
sistema pelos concessionrios, ou seja, um sistema predominantemente alimentado pelos
transportadores ferrovirios.
O indicador de qualidade da infraestrutura ferroviria constante no Relatrio de
Competitividade Global do Frum Econmico Mundial no tem custo de aquisio, pois os relatrios
esto disponveis gratuitamente no stio da entidade.
Pode-se concluir acerca desse atributo que, apesar dos valores gastos para a manuteno do
SAFF, no h custos relevantes para a obteno dos dados. Ressalte-se, contudo, que os indicadores
da cesta sofrem limitaes de confiabilidade, uma vez que a maioria fornecida pelas prprias
concessionrias.
Concluso
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico Transporte Ferrovirio (2072), quanto aos atributos de
equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
347
Indicadores do Programa 2075 Transporte Rodovirio
Unidade de Valor de Referncia PPA Dimenso do
Indicador
Medida Data ndice (a) Desempenho
Acidentes rodovirios com vtimas fatais em
unidade por ano 31/12/2009 7.376 Efetividade
estradas federais
Acidentes rodovirios em estradas federais unidade por ano 31/12/2009 158.893 Efetividade
Malha classificada entre bom e timo estado
% 31/12/2010 57,00 Eficcia
conservao
Malha rodoviria federal pavimentada km 29/10/2010 62.093 Eficcia
Participao do modal rodovirio na matriz de
% 31/12/2010 47,00 Descontinuado
transporte de carga
Participao do modal rodovirio no transporte
% 31/12/2010 48,00 Descontinuado
interestadual de passageiros
Percentual de pavimentao das rodovias federais
% 29/10/2010 81,86 Eficcia
implantadas
Preo mdio das tarifas rodovirias-concesses R$/100km 25/02/2011 4,80 Efetividade
posio em
Ranking da Qualidade das Estradas (GCI) 31/12/2010 105,00 Eficcia
listagem de pases
milho de
Total de movimentao de cargas por rodovias 31/12/2010 1.170,14 Descontinuado
toneladas por ano
Transaes comerciais com pases sul americanos mil toneladas por
31/12/2010 11.303,14 Efetividade
por rodovias ano
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop)
348
Indicadores do Programa 2075 e objetivos relacionados
350
Suas aes esto a cargo do Ministrio da Integrao Nacional (MI) junto com a Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba (Codevasf), Departamento Nacional de
Obras contra as Secas (Dnocs) e os governos estaduais. O programa envolve os seguintes objetivos:
Objetivos do Programa 2013
0128 Regulamentar o marco legal da Poltica Nacional de Irrigao, elaborar Planos de irrigao e reestruturar a gesto da
agricultura irrigada em articulao com as polticas pblicas afins.
0163 Aperfeioar as polticas creditcia e securitria voltadas irrigao com vistas a ampliar a rea irrigada, a aumentar a
produtividade e a qualidade dos produtos e a contribuir para a conteno do avano da fronteira agrcola.
0171 Promover e fortalecer a pesquisa, o desenvolvimento tecnolgico e inovao voltados para a agricultura irrigada e a sua
difuso visando o incremento dos ganhos em produtividade, com qualidade e reduo dos custos de produo.
0175 Concluir a implantao das etapas necessrias viabilizao da produo dos projetos pblicos de irrigao existentes,
revitalizar as infraestruturas de uso comum e promover a explorao das reas j implantadas em conformidade com a legislao
ambiental com vistas transferncia de gesto.
0176 - Promover a capacitao para a Agricultura Irrigada em parceria com instituies governamentais, no-governamentais e da
iniciativa privada.
0180 Promover a Assistncia Tcnica e Extenso Rural - ATER nas reas de agricultura irrigada, visando o uso racional do solo
e da gua e o manejo adequado das culturas.
0543 Viabilizar a administrao, operao, manuteno, revitalizao, regularizao e apoio produo dos permetros de
interesse social, visando garantir sua gesto operacional.
0544 Promover a implantao de novos projetos em reas com potencial de ampliao da agricultura irrigada para aumentar a
produo agrcola de maior valor agregado.
0545 Incentivar a ampliao da utilizao das reas potencialmente irrigveis para aumentar a oferta de alimentos, bioenergticos
e fibras de forma sustentvel.
Fonte: PPA 2012-2015 atualizado.
Para a presente anlise foi selecionado o Objetivo 0175: Concluir a implantao das etapas
necessrias viabilizao da produo dos projetos pblicos de irrigao existentes, revitalizar as
infraestruturas de uso comum e promover a explorao das reas j implantadas em conformidade
com a legislao ambiental com vista transferncia de gesto.
A irrigao se mostra fundamental para aumentar a produtividade de alimentos, diminuir a
sazonalidade de sua oferta no decorrer do ano e, principalmente, permitir a produo de alimentos
onde a falta de chuvas um fator limitante. Entre as metas previstas no Objetivo 0175, citam-se: a
concluso das infraestruturas para ampliar a rea irrigada em 148.920 ha; a construo de
infraestrutura de apoio produo em 44 permetros pblicos de irrigao; a regularizao fundiria
de 61 projetos pblicos de irrigao; a obteno da conformidade ambiental de 61 permetros em fase
de operao; a revitalizao de infraestruturas de uso comum que atendam a 117.234 ha; e a
transferncia da gesto de 18 permetros pblicos de irrigao.
As subsees seguintes cuidaro especificamente do exame de indicadores e metas relacionados
ao programa temtico em comento. Seu contedo atendeu aos parmetros apresentados na seo que
trata da metodologia aplicada com relao ao escopo, aos objetivos e s limitaes da anlise efetuada
pelo Tribunal.
Anlise de indicadores
No Plano Plurianual 2012-2015 foram estabelecidos quatro indicadores de desempenho para o
Programa Temtico 2013 Agricultura Irrigada. Todos eles esto associados ao objetivo selecionado
para anlise. Assim, foram analisados os quatro indicadores de desempenho, conforme tabela a
seguir:
351
Indicadores selecionados para anlise
Valor Informado Variao %
Unidade de Fonte de Valor de Referncia - PPA
Indicador PCPR 2014 (c) = [(b/a)-
Medida Informao
Data ndice (a) Data ndice (b) 1]x100
rea dotada de
Censo
infraestrutura para ha 30/12/2006 4.163.527 * * *
Agropecurio
uso em irrigao
rea irrigada total no milhes de
IBGE e ANA 31/12/2012 5,8 * * *
Brasil hectares
Intensidade do uso da
infraestrutura de Ministrio da
agricultura irrigada % Integrao 30/12/2010 51 31/12/2014 61,61 20,78
em projetos pblicos Nacional
de irrigao
Percentual da rea
colhida que aplica as Censo
% 30/12/2006 7,7 * * *
tcnicas de irrigao Agropecurio
e drenagem
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
* No houve apurao no perodo.
Dos quatro indicadores analisados, dois tm periodicidade de apurao decenal rea dotada
de infraestrutura para uso em irrigao e Percentual da rea colhida que aplica as tcnicas de
irrigao e drenagem, tendo como data de referncia 31/12/2006, quando da realizao do ltimo
Censo Agropecurio pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), de forma que no
atendem periodicidade do planejamento plurianual (4 anos), bem como no coincidem com o incio
e trmino do perodo de execuo desse plano. Assim, para fins de orientao gesto no mbito do
PPA, tais indicadores no possuem as qualidades de acessibilidade e tempestividade, de modo que
no cumprem a contento sua funo de aferir o desempenho da poltica pblica.
Da mesma forma, o indicador rea irrigada total no Brasil um parmetro consolidado
decenalmente pelo Censo Agropecurio, e estimado quadrienalmente pela Agncia Nacional de
guas (ANA) no "Relatrio Conjuntura dos Recursos Hdricos - 2013", que atualizado anualmente
por informes (2014, 2015 e 2016).
Alm disso, segundo dados do Ministrio da Integrao Nacional, da Codevasf e do Dnocs,
esses trs indicadores no refletem necessariamente as aes do poder pblico no setor, j que grande
parte dos objetivos do programa so compostos de metas e iniciativas cujo impacto principal se d na
rea de irrigao pblica. Essa rea representa apenas cerca de 10% do total da rea irrigada do Brasil,
considerando a rea irrigada total apurada pelo Censo Agropecurio de 2006 (4.163.527 ha) e a rea
total dos projetos pblicos de irrigao (aproximadamente 450.000 ha).
Tais indicadores tambm no atendem qualidade de independncia, ou seja, eles recebem
influncia de fatores externos, de forma que no medem somente os resultados atribuveis ao que
se quer monitorar.
Quanto ao indicador Intensidade do uso da infraestrutura de agricultura irrigada em projetos
pblicos de irrigao, cuja mtrica rea em produo / rea com infraestrutura implantada x 100,
em virtude de sua atualizao anual e de refletir o crescimento das reas irrigadas efetivamente em
produo dentro de projetos pblicos, sua utilizao permite avaliar a eficincia e a efetividade da
ao do rgo/entidade.
Entretanto, uma srie de questes dificulta a obteno dos dados que compem este indicador,
pois a apurao dos seus atributos ainda enfrenta dificuldades, tais como: funcionamento incipiente
352
do sistema de coleta de dados Sistema Nacional de Informaes sobre Agricultura Irrigada (Sinir),
alm da falta de informao quanto regionalizao dos investimentos.
No entanto, tendo sido aplicado, junto Secretaria Nacional de Irrigao, do Ministrio da
Integrao Nacional (Senir/MI), o questionrio que busca determinar se existem controles adequados
para cada informao de desempenho, por meio da identificao de eventuais fragilidades
relacionadas ao processo, no foram detectadas falhas capazes de contaminar o processo de controle
interno. Assim, em que pese o indicador no atender plenamente qualidade da acessibilidade e
tempestividade, ele permite uma avaliao razovel dos objetivos relacionados ao aumento de rea
irrigada pblica, no havendo razo suficiente para rejeit-lo.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e confiabilidade
dos indicadores analisados do Programa Temtico 2013 Agricultura Irrigada, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010, exceo do seguinte: Intensidade do uso da infraestrutura de agricultura irrigada em
projetos pblicos de irrigao considerado relevante e suficiente, vlido e confivel.
355
4.2.24 Programa Temtico 2014 Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e
Comercializao
O programa em comento obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 13,5 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 4,8 bilhes, o que representa 35,1% da
dotao atualizada.
O programa tem o objetivo de contribuir com o desenvolvimento e sustentabilidade da atividade
agropecuria mediante a implementao de instrumentos destinados a apoiar a produo, a
comercializao e o abastecimento, mediante a preservao do meio ambiente e evoluo dos atores
que compem o setor. Pretende-se, com isso, viabilizar o cumprimento das funes da propriedade
rural, quais sejam: funo econmica, na regularidade do abastecimento interno, fortalecimento da
participao do setor agropecurio no comrcio internacional, melhoria na renda dos produtores rurais
e estabilidade de preos; funo social, relativa segurana alimentar, gerao de empregos diretos e
indiretos, e desenvolvimento das regies rurais; e funo ambiental, que diz respeito adoo de boas
prticas agropecurias no intuito de estimular o desenvolvimento sustentvel da atividade, com
destaque para agricultura de baixo carbono.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela a seguir apresenta os indicadores do programa:
Taxa de produo apoiada pela % Conab 31/12/2010 11,35 31/12/2014 4,05 -64,32
Poltica de Garantia de Preos
356
Valor de Referncia Valor Informado Variao
Unidade Fonte de PPA PCPR 2014
Indicador Informao
% (c) =
de Medida
Data ndice (a) Data ndice (b) (b/a )-1
Mnimos (PGPM) e por mecanismos
de comercializao
357
Dessa forma, verifica-se que os indicadores no apoiam diversos objetivos e metas do
programa, restando prejudicado o foco da cesta de indicadores.
Por outro lado, avalia-se razovel equilbrio de informaes quantitativas e qualitativas entre
os indicadores, apesar de maior tendncia s informaes quantitativas e menor nfase aos aspectos
de eficincia e economicidade das aes pblicas implementadas.
Tambm se constata equilbrio no atendimento tempestivo aos interesses de diversos atores
relevantes relacionados aos temas do programa como gestores, agricultores e sociedade em geral.
Quanto ao atributo economicidade, a maioria das informaes que alimentam a cesta de
indicadores so provenientes das instituies partcipes da implementao do programa, minimizando
assim os seus custos de obteno.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2014 Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e
Comercializao, quanto ao atributo foco, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com
os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
358
Indicadores do Programa Biodiversidade, agrupados por natureza
Unidade
Indicador Subdiviso
de Medida
359
Tecnologia e Inovao, pois engloba o maior volume de recursos e a maior quantidade de objetivos e
iniciativas tpicas da funo.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
O PPA 2012-2015 (Plano Mais Brasil) estabelece que o desempenho do Programa 2021 ser
mensurado por meio de quatorze indicadores. As situaes a serem alteradas so representadas por
treze objetivos, cuja implementao est prevista para ocorrer por intermdio da execuo de 53
iniciativas.
360
Objetivo 0497 expandir a formao, capacitao e fixao de recursos humanos
qualificados para C,T&I e impulsionar o intercmbio e a atrao de recursos humanos
qualificados radicados no exterior por meio de concesso de bolsas
Objetivo 0498 promover a formao e capacitao de recursos humanos nas
engenharias e demais reas tecnolgicas, priorizando a concesso de bolsas nessas reas
Objetivo 0499 promover a popularizao da cincia, tecnologia e inovao e a
melhoria da educao cientfica
Objetivo 0500 promover a cincia, tecnologia e inovao para a incluso produtiva e o
desenvolvimento social
Objetivo 0501 fomentar o desenvolvimento de solues tecnolgicas inovadoras para
cidades sustentveis
361
4.2.27 Programa Temtico 2042 Inovaes para a Agropecuria
O programa em tela obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 620,2 milhes, dos quais foram liquidados R$ 256,4 milhes, o que representa
41,3% da dotao atualizada.
O programa tem como propsito principal o desenvolvimento, a incorporao de
conhecimentos e inovaes tecnolgicas e organizacionais na agropecuria brasileira, a disseminao
da cultura e a ampliao do processo de inovao no setor agropecurio nacional para aumentar a sua
produtividade, competitividade e sustentabilidade nos mercados nacional e global, contribuindo para
a melhoria da qualidade de vida, a gerao de emprego e renda, e para a incluso tecnolgica do
pequeno e mdio produtor.
A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), que tem como misso institucional
viabilizar solues de pesquisa, desenvolvimento e inovao para a sustentabilidade da agricultura
em benefcio da sociedade brasileira, tem um papel fundamental na conduo e viabilizao deste
programa.
A Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira do Ministrio da Agricultura, Pecuria
e Abastecimento (Ceplac/Mapa), na misso de contribuir para o desenvolvimento sustentvel junto
s comunidades regionais, tem procurado desenvolver tecnologias que agregam o conhecimento
cientfico ao saber popular, o que tem resultado em modelos de sistemas agroflorestais que se
constituem em prticas de explorao sustentveis.
A Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) outra organizao que atuar neste
programa, particularmente no que se refere ao uso da Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) para dar
maior consistncia s estimativas de safras e possibilitar a gesto de riscos agroclimticos para o
zoneamento agrcola e o seguro rural.
A Secretaria de Desenvolvimento Agropecurio e Cooperativismo (SDC/Mapa) atuar no
objetivo de carter estratgico contemplado pelo programa e em permanente interlocuo, articulao
e parceria com o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (SNPA/Embrapa), Instituto Nacional
da Propriedade Industrial (INPI), Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), Ministrio
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio das Relaes Exteriores (MRE),
Ministrio da Integrao Nacional (MI), representaes do setor produtivo, academia, sociedade civil
organizada, sistema S, profissionais e agentes do agronegcio, dentre outros, e contribuir com
aes necessrias ao alcance da misso do Mapa, de promover o desenvolvimento sustentvel e a
competitividade do agronegcio brasileiro.
importante registrar que este programa gerenciado por meio de um conjunto de indicadores,
incluindo tanto medidas de acompanhamento do processo (projetos implantados e em execuo neste
PPA), como de resultados (tecnologias, servios e produtos gerados em PPAs anteriores) e de
impactos (retorno dos investimentos em P&D e gerao de empregos). A metodologia para o clculo
da avaliao de impactos ser a utilizada no balano social da Embrapa (vila, A F.; Rodrigues, G.S.;
Vedovoto, G.L. Avaliao de impactos de tecnologias geradas pela Embrapa. Braslia DF. Embrapa
Informao Tecnolgica, 2008).
Anlise de indicadores
No Plano Plurianual 2012-2015, foram estabelecidos onze indicadores de desempenho para o
programa temtico. Foram selecionados para anlise os sete indicadores listados na tabela a seguir,
362
abrangendo a verificao de quatro aspectos intrnsecos ao Objetivo 0842, a saber: transferncia de
tecnologia, aumento de produtividade, incluso social e sustentabilidade ambiental.
364
Metas Selecionadas para Anlise
Meta Meta realizada % da meta
Unidade de Prevista PCPR (acumulada) 2012-2015 Fonte de
Descrio da Meta realizada
Medida 2012-2015 Informao
(f) 2012 2013 2014 (g) (h)=(g)/(f)
Desenvolver plataforma funcional de
validao de novos genes (Programa 1 1 100,00 Embrapa
ABC) (*)
Estabelecer 2 cenrios de referncia
nacionais para Recuperao de Pastagens
Cenrios 2 0 0 2 100,00 Embrapa
Degradadas e Integrao Lavoura-
Pecuria-Floresta
Executar uma carteira de P&D e TT
Projetos 750 884 1.166 1.303 173,73 Embrapa
com, em mdia, 750 projetos ao ano (**)
Incrementar a produo nacional de
Ceplac e
cacau de 234 mil para 334 mil toneladas Toneladas 334.000 257.417 261.788 280.923 84,11
IBGE
nas regies cacaueiras
Incrementar a produtividade de cacau de
360 Kg/ha para 480 Kg/ha das regies
Kg/ha 480,0 375,0 382,5 402,5 83,85 Ceplac
cacaueiras dos Biomas Mata Atlntica e
Amaznia
Ampliar de 5.300 para 7.000 o nmero
Ceplac/
de produtores associados em Produtores 7.000 8.767 14.676 16.662 237,46
Mapa
organizaes nas regies cacaueiras
Ampliar de 53 mil para 70 mil o
Ceplac/
nmero de produtores atendidos por Produtores 70.000 48.763 50.912 62.337 89,05
Mapa
ATER nas regies cacaueiras
Ampliar de 649,4 mil ha para 696,4 mil
Ceplac/
ha a rea assistida de cacau, dend e Hectares 696.400 683.983 684.310 536.830 77,09
Mapa
seringueira
Ampliar de 1658 para 2400 o nmero de Cultivares
2.400 2.069 2.340 2.542 105,92 SDC/Mapa
cultivares protegidas protegidas
Ampliar de 65 para 150 o nmero de DEPTA/
cadeias produtivas organizadas para uso Cadeias SDC/
150 50 74 74 49,33
de indicaes geogrficas e marcas produtivas Mapa e
coletivas SFA
Aprovar o Plano de Aes Estratgicas
de Conservao e Uso Sustentvel de Mapa/
Recursos Genticos para a Agricultura e SDC
Alimentao RGAA (*)
Aumentar de 110 para 170 o nmero de
novas espcies no regime de proteo de Espcies 170 144 156 170 100,00 SDC/Mapa
cultivares
Cadastrar 100 empresas prestadoras de
DEPTA/
servios em Agricultura de Preciso Empresas 100 88 111 136 136,00
SDC/Mapa
(AP)
Capacitar 200 profissionais em gesto,
curadoria, pesquisa, fomento e agregao Profissiona Mapa/
200 52 112 300 150,00
de valor de Recursos Genticos para is Embrapa
Agricultura e Alimentao (RGAA)
Implementar 12 projetos com foco em
inovao no agronegcio (Propriedade
Projetos 12 9 16 22 183,33 SCD/Mapa
Intelectual, Biotecnologia, Agricultura
de Preciso-AP, Recursos Genticos)
(*) Metas qualitativas.
(**) Meta anual, no acumulativa.
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
365
Com relao s trs metas selecionadas relativas ao Objetivo 0842, exceo da meta
Desenvolver plataforma funcional de validao de novos genes (Programa ABC), foram
constatadas fragilidades conforme anlise a seguir.
Sobre a meta Estabelecer 2 (dois) cenrios de referncia nacionais para Recuperao de
Pastagens Degradadas e Integrao Lavoura-Pecuria-Floresta, verificou-se que no foram
atendidos os critrios de especificidade e mensurabilidade, porque no se comunica claramente o
produto entregue e a maneira de medio de seu alcance. Apesar da indicao de atingimento de
100% da meta, ou seja, de terem sido estabelecidos dois cenrios, o que de fato se realizou foi a
organizao e aprovao de um portflio de projetos dedicado ao tema e o estabelecimento de
unidades de referncia tecnolgica que fornecero os elementos necessrios para a construo dos
dois cenrios propostos.
Quanto meta Executar uma carteira de P&D e TT com, em mdia, 750 projetos ao ano,
constatou-se que o mtodo de coleta de dados foi alterado. Assim, o atingimento de 1.303 projetos
em 2014 deveu-se incluso de projetos executados com fontes de recursos externos, restando
comprometida a sua credibilidade.
Ressalte-se que anlise efetuada no processo de contas anuais da Embrapa do exerccio de 2012
(TC 030.972/2013-2) concluiu que os resultados alcanados quanto ao objetivo 0842 no tiveram
desempenho satisfatrio, destacando que a ausncia de indicadores e metas especficos para os
objetivos estratgicos e estratgias prioritrias impediram uma avaliao a respeito do grau ou medida
em que os objetivos estratgicos foram alcanados.
Quanto s metas Incrementar a produo nacional de cacau de 234 mil para 334 mil toneladas
nas regies cacaueiras e Incrementar a produtividade de cacau de 360 Kg/ha para 480 Kg/ha das
regies cacaueiras dos Biomas Mata Atlntica e Amaznia, ambas do objetivo 0845, registre-se que
tanto as metas iniciais como as finais do PPA para os Biomas Floresta Amaznica, Mata Atlntica e
para o Brasil esto registradas equivocadamente no SIOP e incongruentes com os dados do IBGE, o
que impossibilitou as suas avaliaes.
Registre-se, ainda, inconsistncia no registro do SIOP, reproduzida na Prestao de Contas da
Presidncia da Repblica (PCPR), da meta alcanada Ampliar de 649,4 mil ha para 696,4 mil ha a
rea assistida de cacau, dend e seringueira, vinculada ao objetivo 0968. Foi registrada a rea
alcanada na regio nordeste, em detrimento da rea total alcanada de 735.840 ha.
A respeito da meta Aprovar o Plano de Aes Estratgicas de Conservao e Uso Sustentvel
de Recursos Genticos para a Agricultura e Alimentao RGAA, referente ao objetivo 0969, foi
informado que a normatizao do acesso agrobiodiversidade para a finalidade de agricultura e
alimentao, uma das aes do referido Plano, est sendo atendido no PL 7735 que j se encontra no
Congresso Nacional. Dessa forma, constata-se que o atingimento da meta no est, de fato, sob o
controle do rgo responsvel.
Por fim, nas demais metas analisadas no foram verificadas inconsistncias relevantes e no
houve identificao de divergncias entre os dados informados na PCPR e dados constantes do Siop.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0842, 0845, 0968 e 0969, componentes do
Programa Temtico 2042 Inovaes para a Agropecuria, de acordo com as Normas de Auditoria
do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo das
seguintes: Estabelecer 2 (dois) cenrios de referncia nacionais para Recuperao de Pastagens
366
Degradadas e Integrao Lavoura-Pecuria-Floresta; Executar uma carteira de P&D e TT com, em
mdia, 750 projetos ao ano; Incrementar a produo nacional de cacau de 234 mil para 334 mil
toneladas nas regies cacaueiras; Incrementar a produtividade de cacau de 360 Kg/ha para 480
Kg/ha das regies cacaueiras dos Biomas Mata Atlntica e Amaznia; e Aprovar o Plano de Aes
Estratgicas de Conservao e Uso Sustentvel de Recursos Genticos para a Agricultura e
Alimentao RGAA.
Anlise de indicadores
O PPA 2012-2015 apresentou trs indicadores para o Programa Mudanas Climticas,
referentes quantificao das emisses dos trs principais gases de efeito estufa dixido de carbono,
metano e xido nitroso. Os indicadores tratam de informaes muito semelhantes, alterando apenas
o GEE selecionado.
368
Indicadores Selecionados para Anlise
370
Implementar o Plano Nacional de Produo e
MMA
Consumo Sustentveis
Monitorar as emisses setoriais de gases de efeito
MMA
estufa
Atualizar o Plano de Ao Nacional de Combate
MMA
Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca
Elaborar o Programa Nacional de Adaptao s
MMA
Mudanas Climticas
Desenvolver e implementar sistema de observao das
manifestaes do clima nos sistemas naturais e nas 100% 0 40 40% MCTI
atividades econmicas brasileiras
Ampliar a resoluo espacial da previso climtica
Regies 10 0 10 10 100% INPE
sazonal para o Brasil de cinco para dez regies
Atingir um ndice de acerto de 75% nas previses de
% 75 100 75 83 110,7% INPE
tempo para quatro a cinco dias
Aumentar em 50% o ndice de acerto das previses de
% 50 70 15 20 40% INPE
precipitao
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
372
Objetivos
Objetivo: 0418 - Aumentar a governana sobre a malha fundiria, gerenciar o ordenamento fundirio por meio dos
sistemas cadastrais e cartogrficos do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), realizar a
fiscalizao das informaes cadastrais da propriedade, controlar a aquisio de imveis por estrangeiros, proceder a
certificao dos imveis rurais e combater a grilagem de terra pblica.
Objetivo: 0419 - Identificar, discriminar e arrecadar as terras devolutas, destinar as terras pblicas e executar a
regularizao fundiria nas terras federais e nas estaduais, em parceria com os respectivos governos, para a
democratizao do acesso terra, com condies simplificadas para imveis rurais pequenos e mdios, bem como para a
promoo dos direitos territoriais das populaes quilombolas, povos indgenas e outras comunidades tradicionais, e
contribuir para o combate da pobreza no meio rural.
Objetivo: 0420 - Assentar famlias, pblico da reforma agrria, por meio da obteno de imveis rurais, criar e implantar
projetos de assentamento sustentveis com infraestrutura, crdito instalao e licenciamento ambiental, proceder a
superviso ocupacional dos lotes e contribuir com igualdade de gnero e a reduo da pobreza rural.
Objetivo: 0421 - Qualificar e consolidar os projetos de assentamento sustentveis desenvolvendo-os com gesto
ambiental, financiamento produtivo, acesso aos mercados, agroindustrializao e assistncia tcnica para a autonomia
socioeconmica das famlias, promovendo a titulao conjunta, a igualdade de gnero e a reduo da pobreza rural.
Objetivo: 0422 - Proporcionar o acesso capacitao profissional e educao formal em todos os nveis, cultura,
alimentao bsica, sade, esporte e lazer ao pblico da reforma agrria, povos e comunidades tradicionais e agricultores
familiares beneficirios da regularizao fundiria.
Objetivo: 0423 - Reduzir a violncia no campo com a mediao de conflitos agrrios, a preveno de tenso social no
campo e a promoo de assistncia s famlias acampadas de trabalhadores rurais sem-terra, garantindo o efetivo acesso
s polticas pblicas sociais, em especial o combate fome e misria.
Objetivo: 0735 - Promover o acesso terra a trabalhadores e trabalhadoras rurais, por meio de crdito fundirio para a
aquisio de imveis rurais e investimento em infraestrutura produtiva e social, visando democratizar o regime de
propriedade e combater a pobreza rural.
Fonte: PPA 2012-2015
Anlise de indicadores
Foram analisados os cinco indicadores de desempenho do Programa Reforma Agrria e
Ordenamento da Estrutura Fundiria, conforme tabela a seguir:
ndice de Provimento de
Assistncia Tcnica aos Sipra/
% 1/1/2010 32 5/2/2015 42,4 32,50
Assentamentos de Reforma SIR
Agrria.
373
Unidade Valor de Referncia Valor Informado Variao
Fonte de PPA PCPR 2014
Indicador de % (c) =
Informao
Medida Data ndice (a) Data ndice (b) (b/a)-1
ndice de Regularizao Fundiria Sisprot/
(exceto regio da Amaznia % 1/1/2010 77,36 31/12/2014 102,9 33,01
Legal). SIR
376
4.2.30 Programa Temtico 2076 Turismo
A atuao governamental na rea de turismo implementada por meio do Programa Temtico
Turismo, sendo o Ministrio do Turismo (MTur) o rgo responsvel por todos objetivos relacionados
ao Programa. No Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio (OFSS), o turismo representado
como uma subfuno tpica vinculada diretamente Funo Comrcio e Servios.
O referido programa abrange principalmente as aes de capacitao e qualificao
profissional, de promoo nacional do turismo, de realizao de eventos temticos geradores de
turismo, de infraestrutura turstica e de promoo internacional do turismo (sendo esta ltima de
incumbncia prioritria do Instituto Brasileiro de Turismo Embratur).
O Programa Turismo (PPA 2012-2015) utiliza como instrumento de monitoramento e avaliao
cinco indicadores de desempenho. Ele estabelece, ainda, cinco objetivos e oito metas relacionadas.
Anlise de indicadores
Os indicadores dispostos no Plano Plurianual (PPA 2012-2015) so um dos predicados dos
programas temticos, pois permitem identificar e aferir aspectos relacionados ao tema, viabilizando
o monitoramento e a avaliao. O quadro a seguir traz os cinco indicadores, utilizados no Programa
Turismo, selecionados para serem submetidos a anlise qualitativa:
Departamento de
Chegada de turistas Polcia Federal e
milho 31/12/2010 5,16 31/12/2013 5,81331 12,66
internacionais Ministrio do Turismo
DPF/MTur
Estoque de empregos
Relao Anual de
formais nas Atividades
milho Informaes Sociais 31/12/2010 2,53 30/12/2014 3,1579 24,82
Caractersticas do
RAIS/MTE
Turismo (ACTs)
ndice de
Fundao Getlio
Competividade do pontos 31/12/2010 56,00 31/12/2014 59,5 6,25
Vargas
Turismo Nacional
Receita cambial gerada US$ Banco Central
31/12/2010 5,70 31/12/2014 6,914 21,30
pelo turismo bilho BACEN
Fundao Instituto de
Viagens realizadas no
milho Pesquisas Econmicas 31/12/2010 186,00 31/12/2013 201,761 8,47
mercado Domstico
FIPE
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
1
Valores de referncia de 2013.
Para avaliar o grau de atendimento dos requisitos de qualidade, para cada indicador, aplicou-se
questionamentos inerentes a cada requisito, conforme matriz de avaliao da qualidade (checklist),
baseada na Portaria Segecex 33/2010/TCU. A mdia obtida do conjunto de requisitos resultou no
conceito atribudo ao indicador.
Foram atribudos aos requisitos, relacionados aos atributos relevncia e suficincia, o seguinte
peso: um para as qualidades independncia, economicidade, objetividade e compreenso,
acessibilidade e tempestividade; e dois para representatividade e praticidade. Aos requisitos
relacionados aos atributos validade e confiabilidade foi atribudo peso: um s qualidades estabilidade
e homogeneidade e comparabilidade; e dois credibilidade. A atribuio de peso maior (dois)
377
para alguns dos requisitos de qualidade se justifica em razo de serem considerados essenciais para a
construo de um indicador.
Verificou-se na anlise que os indicadores renem todos os requisitos de qualidade, exceto o de
independncia. Esse requisito no foi atendido em trs dos cinco indicadores: Chegada de Turistas
Internacionais, Receita Cambial Gerada pelo Turismo e Viagens Realizadas no Mercado
Domstico. A desconformidade se explica pelo fato desses trs indicadores serem complexos, no
possurem sensvel relao com a interveno governamental e sofrerem forte influncia de fatores
exgenos, caracterizando o atendimento parcial dos atributos relevncia e suficincia.
Apesar disso, a mdia da avaliao qualitativa dos indicadores foi satisfatria, o que demonstra
a boa qualidade geral desses indicadores, com o consequente atendimento dos atributos de relevncia
e suficincia, e de validade e confiabilidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2076 Turismo, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010.
Objetivo - 0737 Promover a sustentabilidade e a qualidade de forma a aumentar a competividade do turismo brasileiro
Para a presente anlise, foram selecionadas todas as metas, conforme o quadro seguinte:
378
Metas Selecionadas para Anlise
% da
Meta Meta realizada PCPR (acumulada)
meta
Unidade de Prevista 2012-2015 Fonte de
Descrio da Meta Informao
Medida 2012-2015 realizada
2012 2013 2014 (g)
(f) (h)=(g)/(f)
Cadastrar 33.852
Prestadores de Ministrio
prestadores de servios 33.852 19.560 30.606 42.051 124,22%
servios tursticos do Turismo
tursticos
Classificar 2.000
Empreendimentos Ministrio
empreendimentos 2.000 21 49 58 2,90%
tursticos do Turismo
tursticos
Qualificar 186.750 Gestores e
gestores e profissionais profissionais da Ministrio
186.750 1.142 1.354 1.354 0,72%
da cadeia produtiva do cadeia produtiva do do Turismo
turismo turismo
Qualificar 162.000
profissionais da linha
de frente do turismo,
Ministrio
com foco nas cidades- Profissionais 162.000 39.392 124.965 180.561 111,46%
do Turismo
sede da Copa do
Mundo FIFA de
Futebol
Realizar 16 campanhas
promocionais voltadas Ministrio
Campanhas 16 6 13 19 118,75%
para o mercado do Turismo
domstico
Aumentar de 9 milhes
para 11,5 milhes o
Instituto
nmero de
Desembarques Brasileiro
desembarques 11.500.000 - 6.582.121 13.762.934 119,68%
internacionais de Turismo
internacionais de
Embratur
passageiros em
aeroportos
Consolidar 154
instncias de Instncias de Ministrio
154 145 01 0 0,00%
governana estaduais, governana do Turismo
regionais e municipais
Fortalecer
institucionalmente os rgo oficiais de Ministrio
27 7 20 25 92,59%
27 rgos oficiais de turismo do Turismo
turismo dos estados
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
1
A partir de 2013 (Segundo o MTur, a contagem foi reiniciada em razo da reestruturao do Programa de Regionalizao do Turismo
PRT).
Foi considerado, para a anlise das metas consignadas no Programa Turismo, a adequabilidade
dessas na mensurao dos objetivos. Para tanto, utilizou-se a ferramenta SMART de avaliao,
prevista na Portaria Segecex 33/2010/TCU, que enumera as caractersticas desejveis que as metas
devem apresentar.
Na anlise qualitativa das oito metas, as seguintes atendem aos atributos de relevncia e
suficincia, e de validade e confiabilidade: cadastrar 33.852 prestadores de servios turstico,
classificar 2.000 empreendimentos tursticos, qualificar 186.750 gestores e profissionais da cadeia
produtiva do turismo, qualificar 162.000 profissionais da linha de frente do turismo, com foco nas
cidades-sede da Copa do Mundo Fifa de Futebol e realizar 16 campanhas promocionais voltadas
para o mercado domstico.
Entretanto, outras trs metas no atendem aos referidos atributos. Na apurao da meta
aumentar de 9 milhes para 11,5 milhes o nmero de desembarques internacionais de passageiros
379
em aeroportos, a qual se utiliza de dados fornecidos pela Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroporturia (Infraero), constatou-se que no atende aos critrios de qualidade mensurabilidade e
realismo, em razo da medio estar comprometida pela insuficincia dos dados, bem como no
considerar as limitaes surgidas e a participao de todos os responsveis pela entrega dos dados.
Alm disso a meta no atende ao critrio de qualidade credibilidade, pois no clculo da meta
no esto sendo computados os desembarques internacionais nos aeroportos de Braslia, Campinas e
Guarulhos. Esses trs centros aeroporturios tiveram suas gestes terceirizadas e no fornecem, ainda,
os dados necessrios para o clculo, o que compromete a apurao e a anlise da meta. A mtrica
utilizada no expurga do clculo o desembarque de passageiros que residem no Brasil, o que, somado
com a falta de informaes dos trs aeroportos, acarreta grave distoro no nmero final apurado, no
sendo possvel dizer, com preciso, se a meta foi alcanada. Portanto, no atende ao atributo de
validade e confiabilidade.
Quanto meta consolidar 154 instncias de governana estaduais, regionais e municipais,
alm de no atender ao critrio de qualidade realismo, por no ter um histrico de realizaes e de
no levar em conta a participao dos envolvidos na ao, a meta no supriu aos critrios de qualidade
estabilidade e homogeneidade e comparabilidade.
Em relao ao critrio de qualidade estabilidade e homogeneidade da aludida meta,
identificam-se as seguintes inconformidades: os dados coletados sofreram alteraes conceituais; a
mtrica, alm de variar, no clara; e o mtodo de coleta sofreu alteraes. J com o critrio de
qualidade comparabilidade, constata-se que a falta de estabilidade no permite a elaborao de uma
srie histrica. Por isso, a meta no atende ao atributo de validade e confiabilidade.
No que concerne meta fortalecer institucionalmente os 27 rgos oficiais de turismo dos
estados, verifica-se que, alm de no atender ao critrio de qualidade mensurabilidade, em razo
de ter um enunciado vago e no explicitar claramente a maneira como se mede o seu alcance, no
foram atendidos os critrios de qualidade credibilidade, estabilidade e homogeneidade e
comparabilidade.
Relativamente ao critrio essencial de qualidade credibilidade, percebe-se que, na referida
meta, no fica esclarecido objetivamente como se d o clculo do que se entende por fortalecimento
institucional, em razo da mtrica no ser clara e os dados no estarem isentos de erros de medio.
Assim, a meta em questo, tambm, no atende ao atributo de validade e confiabilidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0737, 0738 e 0739 do Programa Temtico 2076
Turismo, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo das seguintes metas: aumentar de 9 milhes para
11,5 milhes o nmero de desembarques internacionais de passageiros em aeroportos (Objetivo
0740), consolidar 154 instncias de governana estaduais, regionais e municipais e fortalecer
institucionalmente os 27 rgos oficiais de turismo dos estados (Objetivo 0741), por no atenderam
aos atributos de validade e confiabilidade.
381
O Tribunal, ao deliberar sobre o Fisc Turismo, por meio do Acrdo 3.558/2014TCU-Plenrio,
de 9/12/2014, recomendou, em resumo, ao Ministrio do Turismo (MTur), que, no prazo de 180 dias,
alm dos indicadores de desempenho ligados dimenso da efetividade presentes no Programa
Turismo do Plano Plurianual (PPA 2012-2015), construa novos indicadores, para o referido programa,
relacionados s dimenses de eficincia, de eficcia e de economicidade, a fim de cumprir a misso
precpua do PPA de orientar o Estado e a sociedade no sentido de viabilizar os objetivos fundamentais
da Repblica, bem como obter informaes gerenciais que apoiem e sustentem adequadamente a
tomada de deciso por parte dos gestores do programa.
382
Objetivo Especificao rgo responsvel
0871 Garantir base jurdica segura na formulao, implementao e defesa das Advocacia-Geral da Unio
polticas pblicas, por meio da atuao jurdica consultiva e contenciosa, na (AGU)
representao do Estado Brasileiro em benefcio da sociedade.
Foram selecionados para a presente anlise dois objetivos: 0579, de responsabilidade do MP; e
0871, de responsabilidade da AGU/PR.
Com relao ao Objetivo 0579, o fortalecimento da governana e a ampliao da capacidade
institucional so pressupostos para a promoo do desenvolvimento do pas, erradicao da extrema
pobreza e empreendimento de aes estruturais e democrticas. O Planejamento Estratgico do MP
estabeleceu como misso do rgo planejar e coordenar as polticas de gesto da administrao
pblica federal, para fortalecer as capacidades do Estado para a promoo do desenvolvimento
sustentvel e do aprimoramento da entrega de resultados ao cidado.
Para o perodo de 2012-2015, com as atualizaes da Lei 12.953/2014, em relao ao referido
objetivo, foi prevista apenas a meta aprimorar a gesto do patrimnio imobilirio da Unio. As demais
metas a seguir mencionadas foram descontinuadas: a) proposio de Projeto de Lei sobre a
organizao e funcionamento da administrao pblica; b) aprovao de mecanismos para a
pactuao de resultados, com metodologias de gesto do desempenho, para a Administrao Pblica
Federal; c) fomentar inovaes de gesto no mbito da Administrao Pblica Federal; d) projetos
implementados voltados melhoria da capacidade institucional de rgos e entidades pblicos.
O Objetivo 0579 contempla seis iniciativas. O Volume II da LOA 2014, que traz a consolidao
dos programas de governo e oferece a correlao entre Programa Temtico, Objetivo, Iniciativa e
Ao Oramentria, com relao ao Objetivo 0579, traz apenas as Iniciativas 029L Aprimoramento
da gesto do patrimnio da Unio e 029O Universalizao do uso de informaes estatsticas,
geocientficas, econmicas e sociais ampliando a cobertura territorial e temtica dos estudos e
pesquisas que visem o conhecimento da realidade brasileira, para subsidiar a implementao de
polticas pblicas e o exerccio da cidadania.
A Iniciativa 029L liga-se s Aes a) 152W Adequao e Modernizao dos Imveis de Uso
Especial da Esplanada dos Ministrios (R$ 19,6 milhes); b) 20U4 Gesto do Patrimnio
Imobilirio da Unio (R$ 67,7 milhes); c) 8690 Fiscalizao, Controle e Avaliao de Imveis da
Unio (R$ 4,2 milhes). E a Iniciativa 029O liga-se s Aes a) 00M6 Concesso de Bolsas para
Pesquisa Econmica (R$ 16,4 milhes); b) 20U6 Pesquisas e Estudos Estatsticos (R$ 24 milhes);
c) 20U7 Censos Demogrfico e Agropecurio (R$ 214,4 milhes); d) 20U8 Pesquisas, Estudos e
Levantamentos Geocientficos (R$ 4,8 milhes); e) 2230 Gesto da Documentao e Disseminao
de Informaes (R$ 5 milhes); f) 4727 Diagnsticos, Prospeces e Estratgias do
Desenvolvimento Brasileiro (R$ 37,9 milhes).
Observa-se, portanto, que o enfoque do Objetivo 0579 no exerccio de 2014 restringiu-se
gesto dos imveis da Unio, que, de acordo com informao extrada do monitoramento constante
do SIOP, se apresenta como recurso estratgico para o apoio s polticas pblicas, em especial, quelas
voltadas ao funcionamento e fortalecimento do Estado, incluso social, preservao ambiental e
ao desenvolvimento econmico sustentvel.
Com relao ao Objetivo 0871, de responsabilidade da AGU/PR, entre as iniciativas vinculadas,
identificam-se: a) 03KM fortalecimento da sustentabilidade jurdico constitucional de todas as
polticas pblicas nas etapas de formulao, implementao, monitoramento e avaliao; b) 0430
aprimoramento contnuo da defesa judicial de todas as polticas pblicas; c) 03KO desenvolvimento
de capacidades e recursos para atuao nas questes jurdicas internacionais de interesse do Estado
383
Brasileiro; d) 03KP melhoria dos processos de avaliao, controle, gesto e qualificao dos
servios jurdicos prestados pela Advocacia Pblica Federal.
O Volume II da LOA 2014 prev que a Iniciativa 03KM Fortalecimento da sustentabilidade
jurdico constitucional de todas as polticas nas etapas de formulao, implementao, monitoramento
e avaliao do Objetivo 0871 liga-se Ao 2674 Representao Judicial e Extrajudicial da Unio
e suas Autarquias e Fundaes Federais (R$ 305,6 milhes). Esse objetivo baseia-se nas atividades
da AGU de garantir segurana jurdica na formulao, implementao, monitoramento e avaliao de
polticas pblicas e de adequada e oportuna defesa judicial quando questionadas em juzo, como
suporte ao sucesso das polticas pblicas no Estado brasileiro.
Anlise de indicadores
No PPA 2012-2015, foram estabelecidos cinco indicadores de desempenho para o programa
temtico aqui analisado. De acordo com Anexo I Programas Temticos ao PPA 2012-2015,
atualizado pela Lei 12.953/2014, os indicadores abaixo listados. Mencione-se que os indicadores
expanso e consolidao dos espaos de participao da sociedade e qualidade dos servios
pblicos foram descontinuados aps a edio da Lei 12.953/2014. Foi empreendida anlise dos cinco
indicadores de desempenho do programa, conforme tabela abaixo:
385
Executivo Federal, houve nos ltimos anos um crescimento de nvel de escolaridade superior,
acompanhada de uma relativa estabilidade dos cargos de nvel mdio ou tcnico.
No que se refere ao indicador despesa de pessoal em relao ao PIB, o relatrio destacou que a
despesa de pessoal da Unio em relao ao PIB representava em 2013 um percentual de 4,6%,
indicador que se manteve na faixa de 4% a 5% nos ltimos 15 anos, indicando que o aumento das
despesas com pessoal, em regra, tem sido acompanhado do crescimento relativo do PIB.
As concluses do trabalho foram no sentido de que os indicadores supracitados demonstraram
que, nos ltimos anos: a) a ampliao das despesas com pessoal tem sido acompanhada pelo aumento
do PIB; b) houve um crescimento do nvel de escolaridade dos servidores. Porm, entendeu-se a
necessidade de se considerar que discusses referentes implementao de polticas de pessoal
adequadas ao planejamento das carreiras pblicas e melhoria da governana poderiam ser mais bem
fundamentadas pela apurao anual de outros ndices, em relao aos quais j existem levantamentos
realizados, tais como: idade mdia dos servidores ativos; evoluo das despesas mdia por situao
funcional (ativos, aposentados e pensionistas); e evoluo do ndice de rotatividade.
O Acrdo 3.116/2014-TCU-Plenrio recomendou ao MP que, ao realizar a reviso anual do
PPA 2012-2015, nos termos do art. 21 da Lei 12.593/2012 e art. 11 do Decreto 7.866/2012, bem como
no processo de elaborao do prximo PPA, avaliasse a convenincia e oportunidade de revisar os
indicadores e as metas estipulados para o Programa 2038, especificamente quanto aos objetivos
relacionados ao aperfeioamento da gesto de pessoas, estabelecendo, se for o caso, outros ndices
que permitam avaliar de forma mais consistente e integrada a implementao das polticas de pessoal.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2038, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
Anlise das metas
No exerccio de 2014, conforme mencionado, foram selecionados para anlise dois objetivos
do Programa Temtico 2038 Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica: Objetivo 0579
Fortalecer a governana e ampliar a capacidade institucional da Administrao Pblica e Objetivo
0871 Garantir base jurdica segura na formulao, implementao e defesa das polticas pblicas,
por meio da atuao jurdica consultiva e contenciosa, na representao do Estado Brasileiro em
benefcio da sociedade.
Das sete metas relacionadas aos objetivos selecionados, seis foram objeto de anlise. Ainda,
com vistas a manter a representatividade de cada um dos demais objetivos do programa foram
selecionadas seis metas associadas a esses objetivos, totalizando doze metas analisadas.
386
Meta Meta realizada PCPR % da meta
Unidade Prevista (acumulada) 2012-2015 Fonte de
Objetivo Descrio da Meta realizada Informao
de Medida 2012-2015
(f) 2012 2013 2014 (g) (h)=(g)/(f)
0606 Fortalecer a gesto por
resultados e a capacidade
institucional dos rgos e Qualitativa - - - - - MP
entidades da Administrao
Pblica
Ampliar a quantidade de
servios atualmente utilizados
pelos rgos e entidades da
administrao pblica, atravs Servios 60 19 3 3 5% MP
da rede INFOVIA Braslia,
0607 acrescentando sessenta
servios contratados at 2015
Modernizar o arcabouo
jurdico na rea de
% 100 - - 100 100 MP
planejamento, oramento e
execuo
Aumentar a efetividade da
participao da sociedade civil
Qualitativa - - - - - SG/PR
em espaos institucionalizados
0609 de participao social
Criar e aprimorar servios de
informao ao cidado em
Qualitativa - - - - - SG/PR
todos os rgos e entidades do
Poder Executivo Federal
0871 Ampliar em 10%, anualmente,
o nmero de rgos % 10,00 100 110,71 127,41 - AGU/PR
correicionados
Criar mecanismo de
identificao dos riscos de
conflitos judiciais relevantes
Qualitativa - - - - - AGU/PR
que impactam na execuo das
polticas pblicas, visando a
reviso das teses adotadas
Obter a adeso de 100% dos
rgos da AGU aos seus
% 100,00 100 - 0,8 0,08% AGU/PR
sistemas de gesto da
informao at 2015
Promover a manifestao
jurdica em todos os processos
administrativos relacionados Qualitativa - - - - - AGU/PR
formulao de polticas
pblicas inclusas no PPA
Reduzir o quantitativo de
questionamento judiciais Qualitativa - - - - - AGU/PR
acerca das polticas pblicas
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014 e de dados do Siop.
A meta proposta para cada exerccio em relao ao ano anterior, de forma que o clculo da meta realizada proposto no se aplica a
este caso.
A anlise das metas foi realizada com base nas informaes constantes do Siop e solicitaes
aos rgos responsveis. Das seis metas quantitativas associadas ao Programa 2038, quatro foram
selecionadas para anlise. Com relao meta quantitativa associada ao Objetivo 0607, de
responsabilidade da SLTI/MP, Ampliar a quantidade de servios atualmente utilizados pelos rgos
e entidades da administrao pblica, atravs da rede INFOVIA Braslia, acrescentando sessenta
servios contratados at 2015, ainda que os atributos relevncia e suficincia, validade e
confiabilidade no tenham sido refutados, registra-se a falta de transparncia referente ao alcance da
387
meta, uma vez que o preenchimento da evoluo da meta no Siop no demonstra a realizao
acumulada durante os anos.
Quanto s metas promover a manifestao jurdica em todos os processos administrativos
relacionados formulao de polticas pblicas inclusas no PPA (AGU), criar e aprimorar servios
de informao ao cidado de todos os rgos e entidades do Poder Executivo Federal (SG/PR) e
aprimorar a gesto do patrimnio imobilirio da Unio (SPU/MP), apesar de no terem sido
encontrados elementos para rejeitar a relevncia e a suficincia, ou a validade e confiabilidade dessas
metas, registra-se que, embora possam ser aferidas quantitativamente, so classificadas como
qualitativas no PPA e, por isso, no so do conhecimento pblico as frmulas de clculo, as fontes de
dados, a periodicidade de apurao, as datas de referncia e os ndices nessas datas, prejudicando a
transparncia dos resultados alcanados.
Com relao meta promover a manifestao jurdica em todos os processos administrativos
relacionados formulao de polticas pblicas inclusas no PPA (AGU), considerando que
obrigao legal que todos os processos administrativos relacionados formulao de polticas
pblicas sejam submetidos s Consultorias Jurdicas dos Ministrios, Autarquias ou Fundaes
Federais, possvel quantificar o nmero de manifestaes jurdicas realizadas em determinado
perodo de tempo para fins de expressar numericamente o desempenho esperado.
Com relao meta criar e aprimorar servios de informao ao cidado de todos os rgos e
entidades do Poder Executivo Federal (SG/PR), considerando que a Lei de Acesso Informao
(LAI) previu a criao de unidades fsicas, os Servios de Informaes ao Cidado (SIC), em todos
os rgos e entidades do Poder Pblico, possvel quantificar o nmero de SIC instalados. Ainda,
com a criao do Sistema Eletrnico do Servio de Informaes ao Cidado (e-SIC), desenvolvido e
mantido pela Controladoria-Geral da Unio (CGU), que centraliza todos os pedidos de informao e
seus respectivos recursos no mbito do Governo Federal, possvel elaborar uma srie histrica sobre
pedidos de acesso a informao para rgos e entidades do Poder Executivo Federal.
Quanto meta aprimorar a gesto do patrimnio imobilirio da Unio (SPU/MP), o mtodo
de apurao informado no Siop o a seguir transcrito, indicando a possibilidade de oferecer maior
transparncia quanto ao alcance da meta: Incremento em 3.600 imveis destinados ampliao da
capacidade institucional da administrao federal para a implementao de polticas pblicas;
incremento da arrecadao patrimonial (para 4% aa); acompanhar a regularidade cadastral (busca-se
ampliar em at 47000 imveis da Unio), a regularidade registral dos imveis da Unio (busca-se
ampliar em at 600 imveis da Unio), a regularizao fundiria nos imveis da Unio (busca-se
ampliar em at 61.000 imveis da Unio).
As demais metas qualitativas implementar modelo de acessibilidade de Governo Eletrnico
(e-MAG) nos stios governamentais (MP), aumentar a efetividade da participao da sociedade
civil em espaos institucionalizados de participao social (SG/PR), criar mecanismo de
identificao dos riscos de conflitos judiciais relevantes que impactam na execuo das polticas
pblicas, visando a reviso das teses adotadas (AGU) e reduzir o quantitativo de questionamentos
judiciais acerca das polticas pblicas (AGU), apesar de no serem mensurveis, foram consideradas
relevantes e suficientes, vlidas e confiveis, uma vez atendidas as demais qualidades esperadas.
A meta fortalecer a gesto por resultados e a capacidade institucional dos rgos e entidades
da Administrao Pblica (MP), associada ao Objetivo 0606, apresentou no Siop o mtodo de
apurao avaliar a metodologia de gesto por desempenho em, pelo menos, 3 estudos de caso e
promover os aperfeioamentos. Entretanto, os resultados apresentados foram quanto melhoria da
capacidade institucional de rgos e entidades pblicos, por meio da publicao de 87 decretos
388
referentes reestruturao de rgos e entidades. No h clareza quanto ao que se deseja alcanar e
tampouco ao produto que ser entregue.
Sobre essa meta, cumpre registrar que o Acrdo 3.116/2014-TCU-Plenrio, supramencionado,
recomendou ao MP que, ao realizar a reviso anual do PPA 2012-2015, nos termos do art. 21 da Lei
12.593/2012 e art. 11 do Decreto 7.866/2012, bem como no processo de elaborao do prximo PPA,
avaliasse a convenincia e oportunidade de revisar os indicadores e as metas estipulados para o
Programa 2038, especificamente quanto aos objetivos relacionados ao aperfeioamento da gesto de
pessoas, estabelecendo, se fosse o caso, outros ndices que permitissem avaliar de forma mais
consistente e integrada a implementao das polticas de pessoal. Considerando que o Objetivo 0606
se refere ao aperfeioamento da gesto de pessoas, est abrangido pelo acrdo mencionado.
Ante o exposto, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do
mtodo aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a
validade e confiabilidade das metas analisadas dos Objetivos 0579, 0605, 0609, 0871, componentes
do Programa Temtico 2038, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios
de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo da seguinte meta analisada do
Objetivo 0606: Fortalecer a gesto por resultados e a capacidade institucional dos rgos e entidades
da Administrao Pblica pelo no atendimento aos atributos de relevncia e suficincia.
389
Quanto ao atributo foco, verifica-se que o Programa 2038 se encaixa no contexto do previsto
no planejamento estratgico do MP, ao embasar-se na necessidade de direcionar a ao do estado para
resultados, buscando o efetivo atendimento das demandas e expectativas da sociedade brasileira,
alcanar maior qualidade na prestao dos servios e melhor ambiente de negcios, capaz de propiciar
a competitividade do pas e atrair investimentos. No obstante, a cesta de indicadores de desempenho
do programa no abarca todos os objetivos do programa e no foca em resultados relevantes que a
organizao busca alcanar. Portanto, a partir da anlise da cesta de indicadores, no possvel chegar
concluso sobre quais resultados esto sendo alcanados quanto ao aperfeioamento da gesto
pblica, fortalecimento do Estado, efetivo atendimento das demandas e expectativas da sociedade
brasileira e maior qualidade da prestao de servios pblicos aos cidados. Ao no indicar, com
clareza, o que se pretende alcanar, no atende ao atributo foco.
Com relao ao atributo equilbrio, os indicadores so predominantemente de eficcia, de
modo que ao representar apenas o alcance dos insumos ou produtos imediatos pela atividade
organizacional impossibilita a observncia da efetividade do programa. Ainda, a ausncia de
efetividade implica na inobservncia do atributo de adequao.
A cesta somente atende ao atributo da economicidade, uma vez que todos os indicadores so
retirados de sistemas j existentes, existe uma estimativa de custos envolvidos na construo e
operao da cesta de indicadores.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2038 Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica, quanto
aos atributos de foco, equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e
com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.
390
Objetivo 0901 Aprofundar a participao nos esforos de reforma da governana e a
agenda de relacionamento com os organismos polticos multilaterais dos quais o pas
membro e ampliar o dilogo com aqueles cujas atividades acompanha
Objetivo 0902 Promover e participar da discusso sobre os principais temas
pertinentes paz e segurana internacionais, com prioridade ao desarmamento e
no-proliferao, nos diferentes foros de negociao bilateral, regional e multilateral
Objetivo 0905 Intensificar a participao do Brasil nos organismos comerciais
multilaterais e na gesto dos mecanismos de governana econmico-financeira
internacionais com vistas a reforar as aes de poltica externa
Objetivo 0906 Negociar e ampliar os acordos de livre comrcio do Mercosul com
terceiros pases e regies
Objetivo 0907 Desenvolver a contribuio das atividades de promoo comercial da
poltica externa brasileira, com nfase em aes de inteligncia comercial e prospeco
de mercados, de divulgao de oportunidades de negcio ao investidor estrangeiro e de
apoio internacionalizao de empresas brasileiras
Objetivo 0908 Promover a participao brasileira em foros internacionais sobre
energia e minerao, com vistas a ampliar a importncia e a influncia do Brasil, no
contexto global
Objetivo 0909 Promover e fortalecer a cooperao com os demais pases em cincia,
tecnologia e inovao, TV digital, governana da internet e temas relacionados
Objetivo 0911 Aprimorar e expandir os servios consulares, o tratamento dos temas
migratrios e as atividades de apoio s comunidades brasileiras no exterior, nos termos
da poltica governamental estabelecida pelo Decreto 7.214, de 15 de junho de 2010
Objetivo 0913 Ampliar a capacitao dos quadros da carreira de diplomata e aumentar
a diversidade de seus integrantes, mediante concursos de seleo, cursos de formao e
aperfeioamento e de altos estudos, programas de ao afirmativa e acordos de
intercmbio e cooperao com academias diplomticas de outros pases
Objetivo 0915 Expandir o conhecimento internacional sobre a variedade brasileira da
Lngua Portuguesa e sobre a cultura brasileira, e promover o intercmbio, a cooperao
cultural e educacional e a diversidade cultural, nos mbitos bilateral e multilateral, e a
transformao da percepo sobre o Brasil e os brasileiros
Objetivo 0916 Ampliar, aprofundar e promover debates e reflexes sobre temas das
relaes internacionais e da histria diplomtica brasileira, voltados para a formao de
opinio pblica, contribuindo com avaliaes, estudos e subsdios para a poltica
externa brasileira
Objetivo 0917 Diversificar e ampliar a cooperao tcnica internacional do Brasil,
com base em mecanismos bilaterais, multilaterais e regionais
Objetivo 0918 Expandir a participao do Brasil em negociaes e aes
internacionais de combate fome e pobreza e de cunho humanitrio, a fim de prevenir
calamidades, propiciar apoio emergencial em casos de desastres ou conflitos e auxiliar a
recuperao de pases atingidos por eventos danosos de grandes propores
Objetivo 0919 Promover a percepo internacional do compromisso do Brasil com os
direitos humanos e com os temas sociais, por meio da participao ativa em rgos
multilaterais e do dilogo e da cooperao bilaterais
Anlise de indicadores
A anlise de indicadores abordou o nico disposto para o Programa 2057: o segmento poltica,
governo e instituies do Monitor da Percepo Internacional do Brasil (MPI-BR). O programa foi
selecionado em razo de apresentar a maior materialidade dentre os programas finalsticos
componentes da Funo Relaes Exteriores, critrio que tambm levou escolha do Objetivo 0900.
A avaliao do indicador partiu de informaes extradas do Sistema Integrado de Planejamento
e Oramento (Siop), bem como da Prestao de Contas da Presidncia da Repblica 2014.
391
Indicador Selecionado para Anlise
Valor de Referncia Valor Informado
Unidade Fonte de PPA PCPR 2014 Variao %
Indicador
de Medida Informao ndice ndice (c) = (b/a )-1
Data Data
(a) (b)
Segmento poltica, governo Instituto de
e instituies, do Monitor Pesquisa
pontos 26/5/2011 11 12/3/2012 35 218%
da Percepo Internacional Econmica
do Brasil (MPI-BR) Aplicada (Ipea)
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.
392
Meta realizada % da meta
Unidade de Meta Prevista PCPR (acumulada) 2012-2015 Fonte de
Descrio da Meta realizada
Medida 2012-2015 (f) 2014 Informao
2012 2013 (h)=(g)/(f)
(g)
sade, meio ambiente, igualdade de
gnero, cultura e educao
Meta 2: Apoiar a participao dos
pases membros nas reunies da No No
- - - -
Comunidade dos Pases de Lngua informada quantificvel
Portuguesa (CPLP)
Embaixadas,
Meta 3: Construir ou adquirir Delegaes
instalaes para 22 Embaixadas, 22 0 2 2 9,09%
Delegaes Permanentes e Consulados Permanentes e
Consulados
Meta 4: Expandir e intensificar a
agenda de relacionamento e a No No
- - - -
cooperao com os pases com os quais informada quantificvel
o Brasil mantm relaes diplomticas
Meta 5: Implementar o Plano de
Concertao Poltico-Diplomtica, a
fim de possibilitar que todos os pases
No No
da Comunidade dos Pases de Lngua - - - -
informada quantificvel
Portuguesa (CPLP) tenham
representao diplomtica em todos os
pases da CPLP
Fonte: Elaborao prpria a partir do Plano Plurianual 2012-2015; Sistema Integrado de Planejamento e Oramento; e Prestao de
Contas da Presidente da Repblica 2014.
393
de interesses e necessidades dos vrios atores relevantes); e economicidade (considerao do custo
para a produo do dado em cotejo com os benefcios gerados).
A cesta de indicadores utilizada para mensurar o desempenho do Programa Temtico 2057
(Poltica Externa) apresenta a caracterstica foco, uma vez que os objetivos e a estratgia previamente
definidos so priorizados, de modo que o indicador apoia claramente as metas do programa,
consistente com o referencial estratgico do ministrio e demonstra razovel relao de causalidade
entre as atividades relevantes do programa e os resultados alcanados.
Tambm h a presena da caracterstica economicidade, a qual diz respeito relao entre o
custo para a produo do dado e os benefcios gerados. O ministrio utiliza indicador produzido por
outra instituio, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), o que implica na inexistncia de
custos para o MRE.
A cesta de indicadores utilizada para mensurar o desempenho do Programa Temtico 2057
(Poltica Externa) no apresenta a caracterstica do equilbrio, pois se compe unicamente de
indicador de efetividade.
Assim, no so abordadas as dimenses do desempenho eficincia, eficcia e economicidade,
de modo a permitir a aferio do custo envolvido no processo de gerao dos produtos/servios, da
qualidade dos servios, da tempestividade das entregas ou, ainda, possibilitar o melhor
aproveitamento dos insumos.
A utilizao de indicador somente de efetividade impacta, tambm, na caracterstica adequao
da cesta, na medida em que essa no contm informaes sobre aspectos mais importantes para atores
internos, tais como custo e eficcia.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de indicadores
analisada do Programa Temtico 2057 - Poltica Externa, quanto aos atributos equilbrio e adequao,
de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da
Portaria-Segecex 33/2010.
394
0533 - Modernizar o Sistema de Proteo da Amaznia (Sipam), por meio do aperfeioamento dos instrumentos de
integrao e gerao de informaes, criando condies propcias ao apoio s polticas pblicas na regio, inclusive
com aes subsidirias para o apoio defesa da Amaznia.
0554 - Promover a multilateralidade na rea de defesa, por meio dos instrumentos da diplomacia militar, para a
intensificao do intercmbio de doutrinas e tecnologias militares e estabelecimento de parcerias com Foras Armadas
estrangeiras de pases do espectro de interesse do Brasil.
0462 - Elevar a capacidade operativa da Fora Area Brasileira para o cumprimento de sua destinao constitucional,
por meio do seu preparo e emprego.
0464 - Adequar os meios operacionais da Fora Area Brasileira para assegurar a capacidade de defesa aeroespacial.
0971 - Adequar a infraestrutura de suporte aos meios operativos da Fora Area Brasileira.
0463 - Promover o desenvolvimento e capacitao tecnolgica da Aeronutica e da indstria aeroespacial nacional,
visando a ampliao da capacidade de defesa area.
0461 - Promover a circulao segura e eficiente do trfego areo civil e militar no espao areo sob a jurisdio do
Brasil, por meio da adequao dos Sistemas de Defesa Area e Controle do Espao Areo, visando a ampliar a
capacidade de defesa area, do controle do espao areo, de segurana de voo e o cumprimento de seus compromissos
internacionais.
0532 - Adequar os meios operacionais do Exrcito para assegurar a capacidade de defesa terrestre.
0552 - Promover o desenvolvimento e a capacitao tecnolgica do Exrcito, visando ampliao da capacidade de
defesa terrestre.
0542 - Elevar a capacidade operativa do Exrcito, para o cumprimento de sua destinao constitucional, por meio da
sua capacitao, adestramento e logstica operacional.
0482 - Adequar a infraestrutura das instalaes terrestres para ampliar a capacidade de articulao das unidades
militares do Exrcito, sob a gide do trinmio monitoramento, mobilidade e presena militar.
0521 - Desenvolver tecnologias da informao e comunicao, visando a assegurar a capacidade de defesa ciberntica
nos campos civil, industrial e militar.
0519 - Adequar os meios operacionais da Marinha para assegurar a capacidade de defesa e segurana martima.
0523 - Elevar a capacidade operativa da Marinha para o cumprimento de sua destinao constitucional e atribuies
subsidirias, por meio do seu preparo e emprego.
0528 - Promover o desenvolvimento e a capacitao tecnolgica da Marinha, visando ampliao da capacidade de
defesa e segurana martima.
0527 - Prover a segurana da navegao aquaviria nas guas Jurisdicionais Brasileiras (AJB), mediante o
desenvolvimento das atividades de controle e fiscalizao do trfego aquavirio e de formao dos operadores e
usurios do sistema.
Fonte: PPA 2012-2015
O programa conta com seis indicadores que visam evidenciar o seu desempenho:
395
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) 2014 e do PPA 2012 2015.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em comento foi analisado apenas
sob a tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no
Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
Os seis indicadores que compem a cesta dos indicadores utilizados para medir o desempenho
do programa apresentaram os resultados a seguir:
4.2.34 Concluso
A anlise da ao setorial do governo, objeto do presente tpico, recebeu nova abordagem a
partir do exame da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) relativa ao exerccio de
2013. A mudana de orientao promovida pelo TCU teve como norte duas linhas mestras: enfatizar
o papel do Tribunal dentro do processo de julgamento das Contas de Governo, que o de oferecer,
por intermdio de parecer prvio, elementos tcnicos ao Congresso Nacional para que este possa
exercer sua competncia constitucional de julgar as contas do Presidente da Repblica; e valorizar a
PCPR, instrumento de transparncia e comunicao entre o Poder Executivo e a sociedade.
Conforme ressaltado na introduo deste captulo, as inovaes que orientaram as anlises
precedentes alinham-se s recomendaes emanadas no estudo comparativo demandado pelo TCU
OCDE, sobre o Parecer Prvio e o Relatrio das Contas do Governo da Repblica. Em sntese,
enfatiza-se o trabalho de auditoria sobre a PCPR, de forma a qualificar o relatrio e a opinio emitida
anualmente pelo TCU, no que se refere a informaes financeiras e no-financeiras, como as relativas
aos esforos e resultados das aes de governo.
Nesse panorama, dedicou-se especial ateno s informaes de desempenho (indicadores e
metas) que demonstram o resultado das intervenes governamentais. Tais informaes so definidas
no plano plurianual e seus valores atualizados foram informados na PCPR 2014. Merece registro a
importncia dos indicadores e das metas no contexto da prestao de contas do Estado, pois tais
instrumentos destacam as realizaes do governo e ajudam o pblico a entender os efeitos da atuao
estatal, tornando mais clara a relao entre determinados bens e servios pblicos e os custos
requeridos para financiar sua produo e prestao.
No mbito do PPA, os indicadores so projetados para aferir e descrever aspectos relacionados
a cada programa temtico. Sujeitos a apurao peridica, devem contribuir para o monitoramento da
evoluo de uma determinada realidade em que o programa pretende influir, gerando ainda subsdios
para sua avaliao. Por sua vez, metas so associadas a cada objetivo e devem possibilitar o
acompanhamento das realizaes previstas para o perodo do plano. Cumpre pontuar que o atual
modelo de elaborao do PPA no estabelece ndices a serem alcanados ao final do ciclo plurianual,
no caso dos indicadores, nem fixa os resultados anuais esperados para cada meta. Tais escolhas
metodolgicas limitam as possibilidades da avaliao da poltica pblica.
No obstante as reservas mencionadas, os indicadores e as metas, tomados em conjunto, so
componentes do PPA que buscam orientar a gesto pblica, tanto no mbito setorial quanto na escala
mais abrangente e estratgica dos rgos centrais de governo (Casa Civil, Ministrio da Fazenda e
397
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, principalmente), assim como apresentar
sociedade uma prestao de contas mais objetiva e, tanto quanto possvel, mais precisa.
Analisar a qualidade desses elementos e sua capacidade de atender aos seus propsitos gerais
, portanto, uma forma de contribuir para que haja informaes adequadas ao aprendizado constante
nas polticas pblicas em curso requisito essencial boa governana pblica, em que os esforos
governamentais precisam ser constantemente aperfeioados para permitir a consecuo dos objetivos
eleitos de forma legtima pela sociedade.
Cumpre mencionar que, conforme explicitado no item 4.2, no Relatrio e Parecer Prvio sobre
as Contas do Governo de 2013, o Tribunal apontou distores materiais que afastavam a
confiabilidade de parcela significativa das informaes relacionadas consecuo das metas previstas
no Plano Plurianual 2012-2015. Assim, recomendou-se Controladoria-Geral da Unio (CGU) que
estabelecesse procedimentos para certificar a exatido das informaes de desempenho constantes da
PCPR. Nesse sentido, a CGU analisou amostra de indicadores e metas, apontando em seu relatrio
que h informaes que no esto sistematizadas em um instrumento formal com padronizao
mnima, bem como no esto disponveis para o pblico externo interessado. Ademais, a CGU
identificou problemas em 46% dos indicadores e em 19% das metas selecionadas para anlise. Assim,
recomendou SPI/MP que institusse ficha dos indicadores e das metas para o prximo PPA, com
informaes pblicas, tais como: definio de conceitos implcitos, memria de clculo detalhada de
cada apurao ocorrida, forma da coleta de dados e testes de consistncia dos dados primrios
realizados.
Com relao ao trabalho realizado sobre as Contas do Governo de 2014, o exame empreendido
pelo TCU buscou aferir se tais instrumentos de medio de desempenho poderiam ser considerados
evidncias aptas a sustentar a opinio do controle externo. Assim, diante dos padres estabelecidos
pelas Normas de Auditoria do Tribunal, foram analisadas a relevncia e a suficincia, bem como a
validade e a confiabilidade dos indicadores e das metas, relacionando-se citados atributos com as
qualidades desejveis a um bom indicador ou a uma boa meta.
Entende-se por relevncia a importncia das informaes de desempenho para medir o alcance
dos objetivos; por suficincia a quantidade e a qualidade dos instrumentos utilizados; por validade o
grau segundo o qual o indicador ou a meta refletem o fenmeno que est sendo medido; e por
confiabilidade a fidedignidade da fonte de dados utilizada para o clculo das informaes, de tal
forma que diferentes avaliadores possam chegar aos mesmos resultados.
De forma complementar, avaliou-se a utilidade das cestas de indicadores dos programas
temticos, de acorco com os critrios foco, equilbrio, adequao e economicidade.
398
Destaca-se, para exemplificar, o programa temtico 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito, que
apresentou deficincias em todos os indicadores selecionados para anlise.
Em posio diversa, no foram reportadas falhas significativas que justificassem a rejeio de
nenhum dos indicadores dos seguintes programas temticos: 2038 Democracia e Aperfeioamento
da Gesto Pblica; 2050 Mudanas Climticas; 2051 Oferta de gua; 2057 Poltica Externa;
2069 Segurana Alimentar e Nutricional; e 2076 Turismo.
399
Reitera-se que a PCPR o instrumento por meio do qual deve ser tornado pblico o atingimento
dos objetivos governamentais e, por essa razo, os dados que refletem os resultados alcanados devem
estar livres de inexatides. Por essa razo, h que se mencionar, em relao s contas prestadas pela
Presidente da Repblica referentes ao exerccio de 2014, a existncia de distores materiais que
afastam a relevncia, suficincia, validade e confiabilidade de parcela significativa das informaes
relacionadas a indicadores e metas previstos no Plano Plurianual 2012-2015.
Nessa esteira, prope-se recomendao Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que contemple, no processo de
elaborao do Plano Plurianual 2016-2019, a reavaliao do conjunto de informaes de desempenho
para as quais foi apontada alguma deficincia, com vistas ao aprimoramento do conjunto de
indicadores e metas constantes do PPA.
A nova perspectiva adotada pelo Tribunal ressalta a nfase no resultado da gesto pblica,
contribuindo para a melhoria do dilogo entre governo e sociedade. Nesse sentido, pretende-se, ao
longo dos prximos exerccios, aprimorar as auditorias relativas ao desempenho governamental, tanto
no mbito do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo, como no mbito dos relatrios
sistmicos por reas temticas elaborados pelo TCU. Busca-se, assim, fornecer no somente a
certificao acerca dos indicadores e metas, mas tambm anlises que permitam ao Congresso
Nacional e sociedade avaliarem o desempenho dos rgos e entidades pblicas, contando com
panoramas abrangentes dos resultados alcanados a cada ano, capazes de evidenciar a relao entre a
alocao de recursos pblicos e a entrega de bens e servios sociedade.
Com o direcionamento em curso, ao verificar a solidez das informaes de desempenho
divulgadas pelo Poder Executivo, o TCU auxilia na construo de um sistema de medio adequado
s demandas sociais e, por conseguinte, impulsiona o processo de melhoria da governana do setor
pblico.
400
Impropriedade
Existncia de distores materiais que afastam a confiabilidade de parcela significativa das
informaes relacionadas a indicadores e metas previstos no Plano Plurianual 2012-2015.
Recomendao
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, que contemple, no processo de elaborao do Plano Plurianual 2016-2019, a
reavaliao das informaes de desempenho para as quais foi apontada alguma deficincia nos
relatrios das Contas do Governo relativos aos exerccios de 2013 e de 2014, com vistas ao
aprimoramento do conjunto de indicadores e metas constantes do PPA.
401
5
Auditoria do
Balano Geral da Unio
5 AUDITORIA DO BALANO GERAL DA UNIO
5.1 Introduo
O objetivo deste captulo apresentar os resultados da auditoria do Balano Geral da Unio
(BGU) referente ao exerccio de 2014, fiscalizao que teve o intuito de verificar se o BGU reflete,
em todos os aspectos relevantes, a situao patrimonial da Unio em 31/12/2014 e os resultados
patrimonial, financeiro e oramentrio tambm de 2014.
O escopo da anlise a verificao da confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas
do governo federal. As constataes referem-se somente ao aspecto contbil das transaes e saldos
auditados. As anlises sobre os aspectos fiscal e oramentrio constam no Captulo 3.
Nesse sentido, a apresentao das concluses da auditoria esto descritas em tpicos neste
captulo, que est organizado nas seguintes sees:
Seo 5.2: Opinio de auditoria sobre o BGU;
Nessa seo constam os elementos necessrios para os usurios externos do Balano Geral da
Unio, em especial o escopo, as normas de contabilidade aplicveis, as responsabilidades do governo
federal e do TCU, as opinies de auditoria e as respectivas fundamentaes sintetizadas.
Seo 5.3: Fundamentao tcnica detalhada para a opinio emitida;
Nessa seo consta a fundamentao tcnica detalhada para a opinio emitida. Para cada achado
so apresentados os seguintes elementos: critrio (como deveria ser); situao encontrada (como );
evidncias; causas; efeitos e recomendaes, se cabveis.
Seo 5.4: Assuntos que merecem nfase;
Nessa seo so tratados os assuntos corretamente apresentados nas demonstraes financeiras
e divulgados em notas explicativas que so essenciais para o entendimento pelos usurios do BGU.
Seo 5.5: Outros Assuntos;
Nessa seo so tratados os assuntos no apresentados nas demonstraes financeiras, cujo
entendimento considerado relevante para a opinio sobre as demonstraes consolidadas da Unio.
Seo 5.6: Deficincias nos controles internos;
Nessa seo so descritas as falhas identificadas no planejamento, na implementao ou na
manuteno, pelo governo federal, de controles internos para fornecer razovel segurana quanto
confiabilidade do BGU.
Seo 5.7: Balano Geral da Unio divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Nessa seo constam as demonstraes financeiras consolidadas que foram preparadas e
divulgadas pelo governo federal, no intuito de permitir ao usurio deste relatrio relacionar a opinio
de auditoria emitida e o BGU.
406
As distores quantificveis totalizam R$ 281 bilhes, ou 2,38 vezes o Patrimnio Lquido
da Unio;
O Passivo est subavaliado em R$ 256 bilhes, o que seria suficiente para inverter a situao
patrimonial da Unio, tornando o Patrimnio Lquido negativo, em razo da retificao
irregular de restos a pagar no processados, da ausncia de registro de passivos junto aos
bancos pblicos em razo do pagamento de programas sociais, bem como de falha na
consolidao do BGU;
Foram apontadas distores relacionadas a estimativas contbeis inadequadas ou
inexistentes, cujos montantes, caso confirmados, poderiam representar uma parcela
substancial do total de ativos e passivos da Unio. Essas distores esto relacionadas s
estimativas dos passivos contingentes e dos crditos tributrios a receber;
O Ativo Imobilizado no reflete a situao patrimonial da Unio em decorrncia de
deficincias na avaliao e mensurao dos imveis de uso especial e dominiais, da no
contabilizao dos imveis destinados reforma agrria, bem como de deficincias na
depreciao de bens mveis e imveis;
H falhas de divulgao em notas explicativas sobre transaes com partes relacionadas, e,
sobre o dficit atuarial do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS);
Houve limitaes de escopo, que impedem a obteno de evidncia de auditoria suficiente e
adequada, relacionadas s despesas da Unio com penses militares e militares inativos.
Alm das distores identificadas, foram constatadas deficincias significativas nos controles
internos do Sistema de Contabilidade Federal, decorrentes da baixa capacidade dos rgos desse
sistema para responder aos riscos de distoro no Balano Geral da Unio. Ademais, foram
enfatizados cinco assuntos, que, apesar de divulgados no BGU, merecem destaque em razo da
relevncia para o completo entendimento pelos seus usurios.
Assim, o conjunto das seguintes constataes resultou na opinio modificada sobre os balanos
Patrimonial, Oramentrio e Financeiro e a Demonstrao das Variaes Patrimoniais do exerccio
de 2014.
1. Limitao de escopo em relao ausncia de projeo e de poltica de registros contbeis do
passivo referente s despesas com militares inativos, em valor no quantificvel;
2. Limitao de escopo em relao ausncia de poltica e registros contbeis do passivo das
penses militares, em valor no quantificvel;
3. Falha de Divulgao em Notas Explicativas do Dficit Atuarial do RGPS;
4. Insuficincia de evidenciao contbil de provises acerca dos riscos fiscais decorrentes de
demandas judiciais ajuizadas contra a Unio, em valor no quantificvel;
5. Retificao irregular dos Restos a Pagar no processados, subavaliando o Passivo No
Financeiro em R$ 185 bilhes;
6. Ausncia de registro de passivos da Unio relativos a repasse de recursos de programas
sociais, no valor de R$ 37,5 bilhes;
7. Subavaliao do resultado da equivalncia patrimonial de 2014 em R$ 15 bilhes;
8. Divergncias de R$ 7 bilhes em saldos da Dvida Ativa da Unio;
407
9. Divergncia de R$ 1,7 bilho em saldos de emprstimos e financiamentos concedidos pelo
Tesouro ao BNDES;
10. Uso de metodologia de mensurao do ajuste para perdas de crditos tributrios a receber
diversa daquelas estabelecidas pelo rgo Central de Contabilidade;
11. Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis de uso especial;
12. Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis dominiais;
13. Deficincias na mensurao da depreciao de bens mveis e imveis;
14. Subavaliao do Ativo em decorrncia da no contabilizao dos imveis destinados
reforma agrria;
15. Erro de evidenciao dos Ajustes de Exerccios Anteriores no Balano Patrimonial;
16. Falha na consolidao do Balano Patrimonial da Unio;
17. Reincidncia na falha de divulgao de transaes com partes relacionadas,
18. Insuficincia da evidenciao contbil das renncias de receitas.
Diante da materialidade e dos efeitos generalizados das distores, as medidas necessrias e
suficientes para evidenciar a real situao patrimonial da Unio para as contas de 2015 sero
acompanhadas em processo especfico. Nesse sentido, cumpre alertar o Executivo sobre a
possibilidade de o Tribunal emitir opinio adversa sobre o Balano Geral da Unio caso as
recomendaes explicitadas nos itens seguintes no sejam implementadas.
5.2.4 nfases
Cabe chamar a ateno dos usurios das informaes do Balano Geral da Unio tambm para
os seguintes assuntos, ressaltando, porm, que eles no afetaram a opinio de auditoria:
1. Contabilizao das provises matemticas previdencirias dos servidores civis da Unio;
2. Perda de R$ 14,8 bilhes na participao societria da Unio junto Petrobras;
3. Ordens bancrias emitidas em dezembro de 2014 para saque em janeiro de 2015;
4. Falta de transparncia sobre a possibilidade de dispensa de recolhimento de dividendos da
Caixa;
5. Obrigaes registradas no passivo financeiro em razo de insuficincia de crditos
oramentrios.
408
5.3 Fundamentao tcnica para a opinio emitida
ALERTA
Alertar a Casa Civil da Presidncia da Repblica, com fundamento no art. 1, incisos I, II e III,
do Decreto 5.135/2004, o Ministrio da Fazenda, com fundamento no art. 1, inciso IV, do
Decreto 7.482/2011, e o Ministrio da Defesa, com fundamento no art. 10, 1, da Lei
10.180/2001, acerca da possibilidade de o Tribunal de Contas da Unio emitir opinio adversa
sobre o Balano Geral da Unio, caso as recomendaes expedidas a seguir, com vistas
correo das distores verificadas no Balano Patrimonial da Unio e na Demonstrao das
Variaes Patrimoniais, no sejam implementadas.
409
recomendaes do TCU em contas de governo de exerccios anteriores, em 2014 houve a
contabilizao das provises matemticas previdencirias do Regime Prprio de Previdncia dos
Servidores Civis (RPPS-Civis) nas demonstraes contbeis da Unio, contribuindo para a
transparncia e a qualidade das informaes patrimoniais do BGU (vide nfase no final deste
relatrio). No entanto, ainda falta transparncia nas informaes contbeis relacionadas ao passivo
atuarial das penses de militares e de militares inativos, bem como ao passivo atuarial do RGPS.
Nos tpicos a seguir esto detalhadas as justificativas para esses passivos estarem na
contabilidade federal, as causas para no constarem e os efeitos no Balano Geral da Unio, bem
como as respectivas recomendaes.
410
Fontes: Ministrio da Defesa/PLDO.
Tendo em vista a existncia de uma projeo atuarial para penses militares e em funo da
existncia de dficit projetado em todos os 75 anos projetados, seria natural que houvesse
reconhecimento dessas obrigaes futuras no Balano Geral da Unio, por meio do registro das
provises matemticas atuariais das penses militares. Com efeito, as Normas Internacionais de
Contabilidade aplicadas ao Setor Pblico (Ipsas 25) preveem que os benefcios de empregados que j
foram concedidos ou aqueles a conceder, no futuro, devem ser reconhecidos na contabilidade do ente.
Portanto, considerada a existncia de uma projeo com fluxos financeiros futuros para receitas e
despesas com penses militares e a existncia de insuficincia financeira em toda a projeo, o
prximo passo seria o registro na contabilidade da Unio desse dficit a valor presente.
Porm, mesmo as penses militares sendo custeadas pelos prprios militares, por meio de
contribuio especfica prevista na Lei 3.765/1960, alterada pela MP 2.215-10/2001, e seus dficits
sendo cobertos com recursos do Tesouro Nacional, ainda no h registro de provises atuariais desses
benefcios no Balano Geral da Unio.
Dessa forma, cabe reiterar as recomendaes proferidas nas Contas de Governo da Repblica
de 2013, nos seguintes termos:
RECOMENDAES
ao Ministrio da Defesa que calcule o valor presente das projees das penses militares das
Foras Armadas;
413
a) existe grande dificuldade de adotar plenamente as medidas indicadas pelo TCU e o risco que delas
poder advir, no s para o Ministrio da Defesa, mas para o governo federal como um todo, de
tratar tal situao como passivo atuarial, vez que dentro do conjunto de perspectivas
desenvolvidas pelo Ministrio da Defesa, tal procedimento se equipara, luz da Lei de
Responsabilidade Fiscal (art. 29 da LRF), como operao de crdito, o que acaba por elevar o
endividamento geral do governo, com todas as consequncias previstas nessa prpria lei;
b) salienta-se, no entendimento, a impossibilidade de que seja apurado tecnicamente passivo
atuarial nos exatos termos do que foi indicado pelo TCU, tendo em vista a inexistncia de
patrimnio acumulado que faa frente s despesas projetadas com pensionistas militares, uma vez
que, caso tais valores sejam trazidos a valor presente e lanados no BGU e Siafi, o patrimnio
lquido da Unio ser constitudo por um montante aqum da realidade;
c) utilizao, por parte do TCU, da terminologia atuarial quando se refere aos custos
constitucionais (encargos da Unio sem contrapartida) com militares inativos;
d) ausncia de normativo prprio que oriente a forma de o Ministrio da Defesa efetuar os registros
contbeis afetos s penses militares e aos inativos militares no BGU;
e) a legislao vigente no deixa a matria sem tratamento, vez que a LRF impe a todos entes da
administrao pblica controle de despesas total com pessoal, em que as despesas com inativos e
pensionistas militares so objeto de informaes especficas; e considerando que so despesas de
natureza obrigatria, h instrumentos na legislao vigente que permitem o seu controle;
f) o tema est inserido no conjunto de competncias do rgo central do Sistema de Contabilidade
Federal, de modo que h estudos em curso a fim de melhor compreender e estabelecer
procedimentos que possam convergir para as determinaes do TCU.
Em resposta s argumentaes do Ministrio da Defesa (item a), cabe ressaltar que o conceito
de passivo atuarial no necessariamente igual ao conceito de previdncia. Ao separarmos a
expresso tem-se que:
Passivo so obrigaes presentes de uma entidade, derivadas de eventos passados, cujos
pagamentos se esperam que resultem para a entidade sadas de recursos, conforme definido
nas Normas de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico e reproduzido no Manual de
Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico;
Aturia uma cincia que estuda as tcnicas para apurao dos custos futuros de prmios de
seguros e benefcios previdencirios, mediante uso de variveis biomtricas, demogrficas,
e econmicas da populao analisada, resultando em avaliaes atuariais que tambm podem
ser utilizadas em outras situaes que lidem com eventos de natureza incerta.
A partir desses dois conceitos, pode-se deduzir que passivo atuarial um item patrimonial (mais
conhecido como obrigao) mensurado a partir de uma tcnica de clculo (aturia) para estimar de
maneira confivel o custo final de uma obrigao para a entidade, cuja ocorrncia se dar no futuro,
a depender de um evento incerto.
Nesse contexto, a Ipsas 25 prope que seja reconhecido um passivo quando o empregado
prestou servio em troca de benefcios a serem pagos no futuro. Como se trata de uma obrigao
que resultar em sada de recursos no futuro, que depender de eventos sobre os quais no se tem
certeza de como ocorrero (tais como mortalidade, expectativa de vida, etc.), a mesma norma prope
a utilizao da tcnica de aturia para se calcular uma estimativa de um valor que se aproxime do real
valor que a entidade dever ter para honrar esses compromissos futuros. Por isso, o clculo atuarial
a tcnica de estimativa de valor mais utilizada para se definir o montante do passivo referente aos
planos de previdncia das instituies.
414
Outro ponto importante a ser destacado trata do argumento de que o passivo atuarial equipara-
se operao de crdito luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 29), o que poderia afetar o nvel
de endividamento geral do governo. Sobre isso deve-se ressaltar que o Manual de Demonstraes
Fiscais (Relatrio de Gesto Fiscal), em seu tpico 04.02.06.05 Unio (Demonstrativo da Dvida
Consolidada Lquida), define que a Unio dever apresentar no Relatrio de Gesto Fiscal, em trs
tabelas separadas, as dvidas dos regimes previdencirios sob sua responsabilidade, ou seja, dever
apresentar o clculo da dvida consolidada lquida do Regime Geral de Previdncia Social, do Regime
Prprio de Previdncia Social Pessoal Civil e do Regime Prprio de Previdncia Social Pessoal
Militar. As trs dvidas so consideradas passivos atuariais e, conforme o modelo apresentado no
manual, no integram a Dvida Consolidada Lquida para fins de cumprimento de limites fiscais.
Ademais, o limite de endividamento da Unio ainda est em regulamentao pelo Senado Federal.
Quanto argumentao sobre inexistncia de patrimnio acumulado que faa frente s
despesas projetadas (item b), importante destacar que, para se reconhecer um passivo, no
necessrio se ter um patrimnio equivalente que garanta o pagamento. Ter um patrimnio seria o
ideal, entretanto sua ausncia no elimina a obrigao futura assumida pelo governo. No caso dos
militares, a Unio optou por assumir todo o risco com o pagamento dos inativos num horizonte
temporal que coincide com a expectativa de vida dos beneficirios, e para garantir tais direitos, a
poltica adotada foi a de assuno total das obrigaes no futuro, sem quaisquer contrapartidas dos
beneficirios. Implica dizer que a evidenciao deveria ser ainda mais transparente, j que os cofres
pblicos arcaro com a totalidade das despesas que garantiro o gozo de tais direitos concedidos.
No que tange argumentao trazida pelo item c, a projeo de um fluxo futuro das despesas
com militares inativos depende de uma avaliao atuarial. Essa avaliao consiste na projeo dos
encargos da Unio com o pagamento dos militares inativos. Sugere-se que se utilize a tcnica de
aturia, por ser a mais adequada para calcular estimativas de obrigaes que trazem em seu contedo
os riscos de eventos incertos.
Outro argumento (item d) trazido pelo gestor trata da ausncia de normativos que ofeream
orientao para os registros contbeis. Sobre isso, entende-se que, se a administrao pblica federal
est em processo de convergncia com as normas internacionais de contabilidade, as Ipsas podem ser
consideradas o ponto de partida para uma regulamentao especfica para a situao.
Sobre o item e, cabe ressaltar que o registro do passivo atuarial no tem por objetivo propiciar
o controle rotineiro sobre as despesas de natureza obrigatria no presente. Trata-se de um instrumento
de evidenciao e de transparncia sobre a capacidade do governo em garantir que os direitos
concedidos sejam cumpridos no futuro. Projetar uma dvida significa, alm de prestar contas
sociedade, oferecer subsdios para que seja feita uma anlise sobre a sustentabilidade do conjunto de
compromissos governamentais no mdio e longo prazos, luz do planejamento governamental.
Por fim, considerando que o pagamento de encargos com militares da Unio uma poltica que
envolve decises que perpassam pela anlise no apenas do Ministrio da Defesa, mas tambm do
Ministrio da Fazenda e da Presidncia da Repblica, prope-se a seguinte recomendao:
415
RECOMENDAO
Casa Civil da Presidncia da Repblica e aos Ministrios da Defesa e da Fazenda que realizem
estudo conjunto para avaliar as melhores prticas internacionais de prestao de contas dos
encargos com militares inativos, incluindo no escopo do estudo a necessidade de registros
contbeis ou elaborao e divulgao de demonstraes especficas sobre a situao das
despesas futuras com os militares.
416
Necessidade de Financiamento do RGPS 2014 a 2060
% do PIB
10,00%
9,00%
8,00%
7,00%
6,00%
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
2052
2054
2056
2058
2060
Fonte: Relatrio de Projees Atuariais do RGPS (PLDO e RREO).
RECOMENDAO
Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Previdncia Social e ao Ministrio
da Fazenda, sob a coordenao do primeiro, que apresentem em at 180 dias os resultados
obtidos pelo Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014,
especificamente no que tange:
a) aos resultados sobre a avaliao das melhores prticas internacionais de prestao de contas
da previdncia social e a necessidade de elaborao e divulgao de informaes especficas
sobre a situao atuarial da previdncia social;
b) incluso do balano atuarial do Regime Geral de Previdncia Social nos relatrios de
avaliao atuarial; e
c) incluso do balano atuarial do Regime Geral de Previdncia Social em notas explicativas
das demonstraes financeiras do FRGPS e da Unio.
Importa mencionar que, no Anexo V, os riscos decorrentes de passivos contingentes podem ser
classificados conforme a natureza dos fatores que lhes do origem, bem como por rgos responsveis
pela sua gesto. Ademais, esclarece o governo federal que, seguindo as regras de contabilidade
internacional, no so includas as demandas judiciais em que o risco de derrota foi considerado
remoto, devido reduzida probabilidade de prejuzo ao Errio, ou ainda as demandas em que o risco
praticamente certo, assim consideradas aquelas em que os valores j esto previstos em oramento
para pagamento mediante a sistemtica de precatrios. Em outras palavras, nos Anexos de Riscos
Fiscais consideram-se somente os litgios que so provveis ou possveis de afetarem as contas
pblicas, devendo ser, portanto, evidenciados nos demonstrativos financeiros da entidade, de acordo
com a boa prtica contbil.
De outro modo, em que pese o alto risco de realizao dessas despesas e, por conseguinte, o
possvel impacto na administrao das finanas federais, no se verifica no Balano Geral da Unio,
em semelhana ao apontado no Relatrio das Contas do Governo de 2013, nenhum lanamento
contbil especfico referente a provises para esses estoques contingentes.
A fim de se analisar mais detidamente o assunto, encaminharam-se requisies aos rgos
envolvidos. Em resposta, a STN, a PGF, a PGU e a PGFN informaram, em sntese, que, em
decorrncia da recomendao exarada no mbito das Contas de 2013, foi expedida a Portaria-AGU
40, de 10/2/2015, que busca estabelecer critrios e procedimentos a serem adotados pela Advocacia-
Geral da Unio na prestao de informaes sobre aes judiciais ajuizadas contra a Unio, suas
autarquias ou fundaes pblicas, que possam representar riscos fiscais. Importante salientar que tal
419
normativo, conforme destacado pela prpria Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, vincula
tambm a PGFN, nos termos do 1 do art. 2 da Lei Complementar 73/1993.
As Procuradorias-Gerais esclareceram, ainda, que cabe a elas a tarefa de efetuar o clculo da
probabilidade de perda nas demandas judiciais, classificando-as, por exemplo, como risco de perda
possvel ou provvel. A partir dessas informaes, os rgos competentes notadamente o
Ministrio do Planejamento e o Ministrio da Fazenda podero proceder atividade contbil-
oramentria de provisionar ou classificar determinado valor como passivo contingente.
Adicionalmente, a STN informou que, para o BGU 2014, no foi possvel identificar,
tempestivamente e com preciso, as demandas judiciais constantes do Anexo de Riscos Fiscais que
j deveriam estar reconhecidas como proviso no passivo da Unio, uma vez que o Anexo V da LDO
no segrega as demandas entre obrigaes que tenham provvel sada de recursos com valor estimado
confivel (o que seria uma proviso a ser registrada) das que tenham possveis ou provveis sadas
de recursos, mas que no seja possvel estimar o valor de maneira confivel (esses dois ltimos casos
seriam passivos contingentes, divulgados apenas em nota explicativa). A STN reforou que, com a
Portaria-AGU 40/2015, ser possvel analisar de forma mais segura os passivos contingentes que
devero ser reconhecidos na contabilidade (proviso) ou apenas demonstrados em notas explicativas.
Em outro momento, a STN aduziu que, com a adoo do novo Plano de Contas Aplicado ao
Setor Pblico (Pcasp), a partir de 1/1/2015, a Coordenao Geral de Contabilidades e Custos da
Unio (Ccont) adequou as rotinas contbeis para receber registros de qualquer passivo por
competncia. Citou, como exemplo, os passivos contingentes classificados como perda provvel que
devero ser reconhecidos como provises pelas respectivas unidades responsveis.
Com efeito, ao analisar a PCPR 2014, verifica-se que foram divulgados, nas notas explicativas
do BGU item 5.2.6.1, nota 14.3 , os passivos contingentes da administrao direta, suas autarquias,
empresas pblicas dependentes e fundaes, consignados no Anexo V da LDO 2015. Logo, pode-se
concluir que a Unio optou por considerar todas as demandas judiciais atualmente existentes como
possveis perdas, no sendo feita nenhuma estimativa de proviso para essas contingncias.
No obstante, cabe observar que a PGU, a PGF e a PGFN esclareceram que, no que concerne
s aes judiciais administradas por aquelas Procuradorias-Gerais, j passaram a realizar a
classificao de suas demandas de acordo com a Portaria-AGU 40/2015. No que tange anlise do
contedo dessa portaria, entende-se que seus preceitos alinham-se ao Mcasp e aos demais normativos
contbeis a respeito do reconhecimento, mensurao e evidenciao de provises e passivos
contingentes referentes s aes judiciais ajuizadas contra a Unio.
Nesse sentido, considera-se que os efeitos decorrentes do tratamento contbil, ora proposto,
para as demandas judiciais em que a Unio figura no polo passivo tero como resultado a
evidenciao de informaes relevantes s necessidades de tomada de deciso dos usurios; e
confiveis, no sentido de que as demonstraes contbeis sejam neutras, imparciais, prudentes e
completas em todos os aspectos, representando fielmente a posio patrimonial, o desempenho
financeiro, os fluxos de caixa e a substncia econmica das transaes.
Diante do exposto, entende-se pertinente realizar a seguinte recomendao:
420
RECOMENDAO
Secretaria do Tesouro Nacional que, com base nos critrios contbeis pertinentes e na
Portaria-AGU 40/2015, promova o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao de
provises e passivos contingentes relativos aos riscos fiscais decorrentes de aes judiciais
impetradas contra a Unio.
Nos exerccios de 2012, 2013 e 2014, os restos a pagar exigveis, representados no Balano
Patrimonial pelo item RP no processados em liquidao, no foram retificados. J os RP no
processados a liquidar foram retificados no Passivo No Financeiro, conforme demonstrado na
tabela acima.
421
Dessa forma, a retificao reiterada dos restos a pagar a liquidar, no valor de R$ 184,804
bilhes, registrada no Passivo No Financeiro do Balano Patrimonial de 31/12/2014, causa distoro
no valor real do total do passivo. Esse procedimento, alm de ser contrrio norma vigente, ainda
provocou uma distoro na informao contbil registrada no Passivo No Financeiro, subavaliando-
o em 3,93%, em 2014. Embora o registro da retificao no gere impacto na apurao do supervit
financeiro, h prejuzo na integridade da informao, podendo inclusive evidenciar um Passivo No
Financeiro negativo, em certas situaes.
Conquanto j tenha sido discutida anteriormente, no mbito desta Corte, a retificao de RPs
no processados configurou-se como uma distoro relevante registrada no Balano Patrimonial da
Unio de 31/12/2014, em desconformidade com a determinao outrora proferida pelo TCU. Ainda
assim, entende-se desnecessrio fazer reiteraes das propostas j consignadas em processo anterior,
uma vez que, de acordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico e o novo Plano
de Contas Aplicado ao Servio Pblico, a partir de 2015 os Restos a Pagar no Processados a Liquidar
no mais sero evidenciados no passivo do Balano Patrimonial, que passar a apresentar o critrio
circulante ao invs de financeiro. Eles devero ser registrados apenas em contas de controle
oramentrio, porm sendo evidenciados os montantes do ativo e passivo financeiro em quadro
auxiliar do Balano Patrimonial.
422
a) Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social:
As notas explicativas das demonstraes contbeis do BNDES de 30/6/2014 esclarecem que o
montante de R$ 7,48 bilhes a receber do Tesouro Nacional refere-se a equalizao da remunerao
de programas incentivados pelo governo federal (Pronaf, Revitaliza, Agrcolas e Programa de
Sustentao do Investimento PSI) com taxa menor que a TJLP.
Questionada pelo TCU a respeito do reconhecimento dos passivos junto ao BNDES Programa
de Sustentao do Investimento, a STN informou que esto registrados na conta contbil
6.3.1.1.0.00.00 RP no processados a liquidar, da Unidade Gestora: 170700 Copec - Unidade
Oramentria e Financeira no montante de R$ 8.754.577.287,00.
Em relao aos esclarecimentos feitos pela STN, cabe ressaltar que tais valores foram
registrados apenas em contas de controle oramentrio, sem o registro do passivo exgivel
correspondente, embora o BNDES tenha registrado o crdito a receber do Tesouro Nacional. Alm
disso, conforme j consignado em auditorias do BGU de exerccios anteriores, os valores registrados
em RP no processados a liquidar tm sido irregularmente retificados, ou seja, deduzidos do total dos
passivos no Balano Geral da Unio. Ademais, a divergncia entre o montante informado pela STN
e o montante registrado nas demonstraes Contbeis do BNDES totaliza R$ 1,27 bilho,
comprometendo sobremaneira a confiabilidade das informaes contbeis do BGU.
b) Passivos junto ao Banco do Brasil Equalizao da Safra Agrcola e Ttulos e Crditos a
Receber junto ao Tesouro Nacional:
As notas explicativas das demonstraes contbeis consolidadas do Banco do Brasil do
exerccio de 2014 registram R$ 2,26 bilhes a receber do Tesouro Nacional relativos a Alongamento
de Crdito Rural, R$ 1,55 bilho relativo a ttulos e crditos a receber do Tesouro Nacional e R$ 10,92
bilhes relativos a equalizao de taxas Safra Agrcola (Lei 8.427/1992).
Questionada pelo TCU a respeito do reconhecimento dos passivos junto ao Banco do Brasil, a
STN informou que esto registrados na conta contbil de 6.3.1.1.0.00.00 RP no processados a
liquidar, da Unidade Gestora 170700 - Copec - Unidade Oramentria ,no montante de R$
11.255.278.613,00.
Em relao aos esclarecimentos feitos pela STN, cabe ressaltar novamente que tais foram
registrados apenas em contas de controle oramentrio, sem o registro do passivo exgivel
correspondente, embora o Banco do Brasil tenha registrado o crdito a receber do Tesouro Nacional.
conforme j consignado em auditorias do BGU de exerccios anteriores, os valores registrados em RP
no processados a liquidar tm sido irregularmente retificados, ou seja, deduzidos do total dos
passivos no BGU. Ademais, a divergncia entre o montante informado pela STN e o montante
registrado nas demonstraes contbeis do Banco do Brasil totaliza R$ 3,48 bilhes, comprometendo
sobremaneira a confiabilidade das informaes contbeis do BGU.
c) Passivos junto Caixa Econmica Federal Bolsa Famlia, Abono Salarial e Seguro
Desemprego:
423
A Caixa uma instituio financeira vinculada ao Ministrio da Fazenda que exerce o papel de
agente operador de programas sociais de transferncia de renda e da poltica nacional de habitao.
Como tal, recursos prprios da Caixa foram utilizados em 2013 e 2014 para o pagamento de
dispndios de responsabilidade da Unio no mbito dos seguintes programas: Bolsa Famlia, Seguro
Desemprego e Abono Salarial, gerando os crditos referidos neste item.
As notas explicativas das demonstraes contbeis da Caixa Econmica Federal do exerccio
de 2014 registram R$ 1,99 bilho de crdito relativo a programas sociais.
Questionada pelo TCU a respeito do reconhecimento dos passivos junto Caixa, a STN
informou que os atrasos, se existirem, devem ser informados pelos ministrios responsveis pelos
referidos programas.
d) Passivos junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio:
O item 8.b das notas explicativas das demonstraes contbeis FGTS do exerccio de 2013
apresentam o montante de R$ 12,95 bilhes registrados como Outros Crditos Tesouro Nacional
Pagamentos a Ressarcir. Desse montante, R$ 606,3 milhes referem-se a valores relacionados
Resoluo-CCFGTS 574/2008; R$ 5,7 bilhes decorrem de adiantamentos efetuados pelo FGTS no
mbito do Programa Nacional de Habitao Urbana do Programa Minha Casa Minha Vida, ainda no
cobertos pela Unio, e R$ 6,6 bilhes esto relacionados arrecadao da contribuio social de que
trata a Lei Complementar 110/2001.
Questionada pelo TCU a respeito do reconhecimento dos passivos junto ao FGTS, a STN
informou que a Lei 11.977/2009 respalda o FGTS a utilizar disponibilidades para adiantamento dos
recursos da subveno. Dado que esses adiantamentos sero ressarcidos pela Unio ao FGTS
devidamente atualizados pela taxa Selic, no h prejuzo financeiro para o referido fundo. A STN
informou ainda que, entre 2009 e maro de 2015, j foi reembolsado ao FGTS o valor de R$ 1,9
bilho, havendo monitoramento financeiro permanente para honra dos compromissos assumidos.
Em relao aos esclarecimentos feitos pela STN, cabe ressaltar que, ainda que os adiantamentos
do FGTS sejam ressarcidos atualizados pela taxa Selic, a ausncia do registro desses passivos da
Unio compromete a transparncia e as informaes contbeis, subavaliando o passivo da Unio.
RECOMENDAES
424
RECOMENDAES
necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao dos passivos
relativos ao repasse de recursos de programas sociais junto Caixa Econmica Federal (Bolsa
Famlia, Abono Salarial e Seguro Desemprego);
Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com o Ministrio das Cidades, que adote as
providncias necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao dos
passivos relativos ao repasse de recursos de programas sociais junto ao Fundo de Garantia por
Tempo de Servio.
425
A no realizao de tais ajustes nos saldos de equivalncia patrimonial, relativos ao exerccio
anterior, tendem a influenciar equivocadamente a tomada de decises dos usurios, pois evidenciam
uma evoluo no fidedigna das informaes examinadas.
Diante de tais consideraes, prope-se a seguinte recomendao:
RECOMENDAO
Instada a apresentar comentrios sobre a divergncia, a STN esclareceu que havia uma
diferena de classificao entre os contratos celebrados entre as partes. Alguns contratos entre a Unio
e o BNDES (Contratos 867, 963, 964 e 1018/PGFN/CAF), classificados como instrumentos elegveis
427
ao capital principal, foram registrados contabilmente como passivos e reclassificados como
patrimnio lquido apenas para fins de divulgao das demonstraes financeiras do banco, em
consonncia com as disposies do Conselho Monetrio Nacional (Resolues-CMN 4.192/2013 e
4.193/2013). Dessa forma, grande parte da divergncia apontada por este Tribunal, ou R$ 35.539
milhes, pode ser explicada por essa peculiaridade na classificao para fins de divulgao.
Alm de transcrever as notas explicativas s demonstraes do BNDES que detalharam o
assunto (Notas 16, item c, e 26), a STN apresentou conciliao entre os registros no Siafi e os dados
apresentados nas demonstraes do BNDES. Essa conciliao pode ser visualizada na tabela a seguir.
Conciliao dos saldos dos haveres do Tesouro junto ao BNDES no Siafi e nas demonstraes financeiras
do banco 31/12/2014
R$ milhes
Saldo no Passivo do Balano Patrimonial Consolidado do BNDES (item Obrigaes por 470.676
Emprstimos e Repasses)
(+) Saldo no PL do Balano Patrimonial Consolidado do BNDES (item Instrumento elegvel ao 35.539
capital principal)
(=) 506.215
(+) Proviso referente aos instrumentos elegveis ao capital principal 947
(+) Saldo em duplicidade no Siafi (Contrato142 PGFN/CAF, quitado pelo BNDES em 2014) 862
(-) Diferena a maior no clculo dos saldos dos contratos pelo BNDES, em razo de (116)
arredondamentos, casas decimais, e juros pro rata
(=) Saldo total no Siafi 507.908
Fonte: Coger/STN.
No que se refere proviso, a STN esclareceu que se trata dos juros do exerccio de 2014,
relativos aos instrumentos elegveis ao capital principal, ainda no pagos pelo BNDES. O valor de
R$ 947 milhes teria sido apurado por estimativas da STN e o seu pagamento pelo BNDES encontrar-
se-ia amparado pelo Parecer PGFN/CAS 326/2015. No entanto, no restou evidenciado pela STN que
o registro dessa proviso de fato ocorreu em 2014.
inegvel que a discrepncia entre os registros contbeis no Siafi e os dados apresentados nas
demonstraes financeiras do BNDES, objeto de verificao por parte de firma de auditoria
independente, compromete a confiabilidade das informaes do Balano Patrimonial da Unio. Tal
constatao denota uma superavaliao dos ativos representados pelos emprstimos e financiamentos
concedidos, da ordem de R$ 1,7 bilho, que merece ser ressaltada ao usurio do BGU.
Dessa forma, cabe tecer recomendao STN, nos seguintes termos:
RECOMENDAO
O clculo feito pela Secretaria da Receita Federal ndice de recebimento dos crditos tributrios
Pela metodologia do
do Brasil diverge daquele previsto na metodologia do Pela metodologia
MCASP (5 edio) e do
apresentada
histrico de recebimentos passados por utilizar, como Manual Siafi
99,04% 8,34%
parmetro para a elaborao do ndice de recebimento, o
somatrio das variaes de saldos de crditos tributrios a receber, e no os valores dos estoques
desses crditos, como previsto na norma. Esse procedimento majorou o ndice de recebimento em
cerca de doze vezes.
Ao ser questionada sobre o uso de forma de clculo diversa daquelas constantes dos normativos
orientadores da matria, a RFB, por meio do Ofcio 10/2015-RFB/Audit/Diaex, simplesmente
informou que seguiu orientao apresentada pela STN em 2012.
Ademais, cabe lembrar que, segundo o Mcasp, a metodologia com base na avaliao de estoque
para clculo do ajuste para perdas a que melhor reflete a situao patrimonial da entidade. E, como
exemplo de boa prtica da aplicao dessa metodologia, vislumbra-se a Resoluo-Bacen 2.682/1999,
que dispe sobre critrios de classificao das operaes de crdito e regras para constituio de
proviso para crditos de liquidao duvidosa.
Ao ser dada a oportunidade de comentar este tpico, a RFB, por meio da Nota
RFB/Audit/Diaex 15/2015, apresenta dois apontamentos a seguir resumidos. Afirmou que a utilizao
da forma de clculo prescrita pelo Manual Siafi e pela 5 edio do Mcasp geraria um ajuste de perdas
de crditos tributrios a receber muito alto, que no retrataria a realidade desses crditos, tendo em
vista sua caracterstica de serem altamente recebveis. E acrescentou a informao de que a 6 edio
429
do Mcasp, vigente para o exerccio de 2015, no mais prope a metodologia de clculo de ajuste a
valor recupervel, facultando ao ente a sua escolha.
Em anlise ao primeiro apontamento, pode-se afirmar que a RFB no poderia ter optado pelo
uso da metodologia de histrico de recebimentos passados para a mensurao de ajuste a valor
recupervel, visto que, segundo o prprio rgo, tal metodologia no retrata a realidade desses
crditos. De modo semelhante, entende-se tambm que o rgo no poderia ter-se utilizado de forma
de clculo diversa da preconizada pela macrofuno 02.03.33 Crdito Tributrio a Receber e
Proviso do Manual Siafi, haja vista ser essa a orientao ento vigente para tal clculo.
J com relao ao segundo apontamento, que se refere faculdade dada aos entes para escolha
da metodologia de clculo de ajuste a valor recupervel para o exerccio de 2015, cabe lembrar que
permanece vigente para o governo federal, para o exerccio de 2015 a macrofuno 02.03.33
Crdito Tributrio a Receber e Proviso do Manual Siafi, que determina a utilizao de uma das trs
metodologias de mensurao da conta de ajuste para perdas de crditos a receber.
Ante o exposto, cabe proferir as seguintes recomendaes:
RECOMENDAES
Secretaria da Receita Federal do Brasil que, com base em estudo prvio, adote metodologia
para mensurao do ajuste para perdas de crditos tributrios a receber que melhor reflita a
realidade de recebimento desses crditos;
Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Secretaria da Receita Federal do Brasil e
a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, bem como com outros rgos que julgar
necessrios, considerando a peculiaridade de cada tipo de crdito e de acordo com as prticas
contbeis aceitas, que elabore e normatize a metodologia para ajuste para perdas de crditos a
receber da Unio.
432
O Incra estabeleceu, ento, um cronograma de registro dos imveis obtidos para fins de reforma
agrria, que vai de 3/5/2014 at 31/12/2018. Embora haja o cronograma de aes, o TCU constatou
que grande parte dos imveis destinados a reforma agrria no esto contabilizados no Balano Geral
da Unio. Tambm verificou-se a existncia de imveis da Unio irregularmente registrados em nome
do Incra, o que exigir procedimentos e atos especiais da autarquia e da SPU para sua regularizao.
Informaes apresentadas pelo Incra evidenciaram que, de um total de 7.242 imveis obtidos
para fins de reforma agrria, sendo deles 1.092 registrados em cartrio em nome do Incra, apenas 343
foram registrados no Balano Patrimonial da Unio em 2014, gerando um impacto de R$ 1,8 bilho,
correspondendo a mais de 34% da conta contbil Bens Dominiais No Registrados no Siapa no
exerccio de 2014. Em resposta ao Ofcio de Requisio 6-83/2015-TCU/Semag, a SPU informou a
proposta de instituio de Grupo de Trabalho, em conjunto com o Incra e a STN, com o objetivo de
estabelecer um plano de ao para contabilizar todos os valores de imveis sob a gesto da autarquia.
Percebe-se que a falta de registro dos imveis adquiridos para fins de reforma agrria deu-se
por omisso de gestores em no priorizar o registro contbil dos imveis e pelas dificuldades
operacionais em identificar os imveis. Embora o Incra j tenha apresentado plano de ao com
cronograma em que se compromete a efetuar o registro contbil dos imveis destinados reforma
agrria de forma gradual, o montante dos imveis destinados a reforma agrria ainda no
contabilizados no Balano Geral da Unio, pela proporo apresentada, provoca distores
materialmente relevantes no valor dos imveis dominiais da Unio.
Ante o exposto, tendo em vista o Acrdo 3.050/2014-TCU-Plenrio, que tratou das
determinaes e recomendaes ao Incra, ser monitorado na auditoria do Balano Geral da Unio
referente ao exerccio de 2015 o cumprimento do cronograma estabelecido pela autarquia, bem como
os resultados do grupo de trabalho proposto pela Secretaria de Patrimnio da Unio para a
contabilizao dos bens imveis sob a administrao do Incra.
5.3.1.8.4 Deficincias na mensurao da depreciao de bens mveis e imveis
Segundo a doutrina contbil, depreciao a reduo do valor dos bens pelo desgaste ou perda
de utilidade por uso, ao da natureza ou obsolescncia. Amortizao a reduo do valor aplicado
na aquisio de direitos de propriedade e quaisquer outros, inclusive ativos intangveis, com
existncia ou exerccio de durao limitada, ou cujo objeto sejam bens de utilizao por prazo legal
433
ou contratualmente limitado. J a exausto a reduo do valor, decorrente da explorao, dos
recursos minerais, florestais e outros recursos naturais esgotveis.
Em decorrncia das mudanas na contabilidade do setor pblico com o objetivo de melhorar a
informao contbil, a Unio comeou a efetuar os lanamentos relativos depreciao do ativo
imobilizado a partir de 2010, conforme a macrofuno 02.03.30 do Manual Siafi, intitulada
Reavaliao, reduo a valor recupervel, depreciao, amortizao e exausto na administrao
direta da Unio, autarquias e fundaes. Por outro lado, os procedimentos relacionados
depreciao dos bens imveis s foram normatizados no final de 2014, com a publicao da Portaria
Conjunta STN/SPU 3/2014.
A tabela a seguir demonstra a variao ocorrida desde o perodo em que foi iniciada a
implantao do registro da depreciao de bens mveis no patrimnio da Unio, em 2010, at o incio
do registro da depreciao dos bens imveis, em 2014.
Aps recomendaes do TCU, em 2014 passou a ser feito o registro da depreciao dos bens
imveis da Unio. A SPU informou que, em razo da inexistncia de funcionalidades no Spiunet para
contabilizao da depreciao diretamente no sistema, o grupo de trabalho formado em conjunto com
a STN elaborou uma estimativa da depreciao acumulada at 2013 para os imveis cadastrados no
Spiunet, usando a metodologia definida na Portaria Conjunta STN/SPU 3/2014.
No entanto, informaes fornecidas pela SPU por meio do Ofcio 247/2015 mostraram que a
depreciao acumulada at 2013 dos bens imveis registrados no Spiunet, no obstante tenha sido
fundamentada na portaria citada, no reflete a realidade. Percebeu-se que a metodologia definida foi
aplicada de forma generalizada a todos os bens registrados no sistema, resultando, em muitos casos,
em valores irrisrios para a depreciao acumulada dos bens imveis. Isso sem mencionar o baixo
valor registrado de determinados imveis, j objeto de diversas auditorias e recomendaes do TCU.
Cabe ressaltar, tambm, que a depreciao registrada refere-se apenas aos bens imveis registrados
no Spiunet, sendo desconsiderados os demais bens.
De acordo com os dados apresentados, o valor de depreciao acumulada de bens imveis at
2013, contabilizado em 2014, corresponde a apenas 0,8% do valor total dos imveis registrados no
Spiunet, valor irrisrio considerando o histrico dos bens da Unio. Esses valores inadequados
refletem no total da depreciao demonstrado no Balano Geral da Unio, conforme a tabela a seguir.
434
Itens do Ativo 2014 Itens do Ativo 2014 Itens do Ativo 2014
Valor lquido 674.585 Valor lquido 74.077 Valor Lquido 735.999
% Depreciao/bens % Depreciao/bens % 1,69%
imveis 0,29% mveis 12,62% Depreciao/Imobilizado
Fonte: Siafi.
60
50
40
30
20
10
0
Brasil EUA Unio Europia Argentina
Srie1 1,69 52,79 42,6 30,37
435
RECOMENDAO
Secretaria do Patrimnio da Unio que aprimore a metodologia de clculo e registro da
depreciao acumulada de bens mveis e imveis, de forma a melhor refletir a realidade
patrimonial dos bens da Unio.
RECOMENDAO
Secretaria do Tesouro Nacional que evidencie no Balano Patrimonial os valores referentes
aos ajustes de exerccios anteriores ocorridos ao longo do perodo de referncia das
demonstraes contbeis, indicando em notas explicativas a sua natureza.
436
5.3.1.10 Falha na consolidao do Balano Patrimonial da Unio
O art. 50 da LRF, que trata de disposies a serem observadas na escriturao das contas
pblicas, determina, no 1, que sero excludas as operaes intragovernamentais, no caso das
demonstraes conjuntas, e, no 2, que a edio de normas gerais para consolidao das contas
pblicas caber ao rgo central de contabilidade da Unio, enquanto no implantado o conselho de
que trata o art. 67 da mesma lei.
Segundo a Parte V do Mcasp, a consolidao o processo que ocorre pela soma ou agregao
de saldos ou grupos de contas, excludas as transaes entre entidades includas na consolidao,
formando uma unidade contbil consolidada. Dessa forma, busca-se evitar a dupla contagem de
transaes ou saldos entre unidades, aumentando, assim, a utilidade dos dados consolidados.
Alm disso, o Manual da STN aborda que a consolidao pode ser elaborada em diferentes
nveis, a saber: a) intragovernamental (abrangendo cada ente da federao) e b) intergovernamental
(Contas Nacionais). Tambm informa que, segundo a doutrina, nas demonstraes consolidadas
devem ser excludos, entre outros itens, as transaes e saldos recprocos entre entidades.
Na PCPR 2014 registrou-se que, na consolidao das demonstraes contbeis, alguns saldos
das operaes intragovernamentais, ou seja, operaes realizadas dentro de um mesmo ente da
federao, so excludos por meio de regras cadastradas no Siafi. Esse procedimento permite a
eliminao das movimentaes ocorridas entre os rgos e entidades pertencentes ao mesmo ente, de
maneira que, na consolidao, as informaes sejam apresentadas sem duplicidade de valores,
permitindo que o efeito nas demonstraes seja apenas pelo saldo lquido.
No caso do Balano Patrimonial da Unio, foi observado, no detalhamento da conta contbil
1.2.2.3.1.00.00 Emprstimos Concedidos, do Ativo No Financeiro, o saldo de R$ 33.871 milhes
referente ao INSS. Em contrapartida, na conta 2.2.2.1.0.00.00 Operaes de Crdito - Interna, do
Passivo No Financeiro, h o saldo correspondente (R$ 33.860 milhes) vinculado ao INSS. Ou seja,
no houve a excluso do saldo recproco entre rgo e entidade da Unio, no caso a Cofis/STN
(UG/Gesto 170705/00001) e a Coordenao Geral de Oramento, Finanas e Contabilidade
CGFOC/INSS (UG/Gesto: 510001/57202). Essa situao gerou superavaliao do Ativo No
Financeiro e do Passivo No Financeiro em quase R$ 34 bilhes.
Isso no traria, por si s, impacto materialmente relevante na situao lquida da Unio, visto
que o valor praticamente o mesmo nos dois lados do Balano. Ocorre que o valor foi objeto de
retificao do lado do Ativo, pois foi considerado no clculo da Proviso para Perdas de Emprstimos
e Financiamentos (conta contbil 1.2.2.3.9.00.00), segundo informaes prestadas pela Cofis por
meio do Ofcio 98/2015/Coger/STN.
Instada a apresentar a metodologia utilizada para o clculo dessa proviso, a Cofis informou
que consiste em projetar, para cada haver financeiro no trmino do perodo, um porcentual de
inadimplemento obtido pelo histrico de fluxos previstos e inadimplidos dos ltimos trs exerccios.
Assim, a proviso de cada haver obtida multiplicando-se seu saldo pelo porcentual calculado. No
caso de haveres com fluxo de recebimentos todo vencido, considerado um provisionamento de
100% do saldo devedor em aberto.
Sobre esses haveres, a Cofis destacou os contratos constantes da tabela a seguir, que esto com
prazo vencido e falta de pagamento h mais de doze meses:
Emprstimos vencidos e sem pagamento a mais de doze meses
437
R$ milhes
Detalhamento da Conta Data da
Saldo em
12231.00.00 Emprstimos Celebrao do Breve Assunto
31/12/2014
Concedidos Contrato
Concesso de crdito ao INSS no valor
PF1705314 - INSS - Recebimentos 33.871 4/12/1997 de R$ 6 bilhes mediante emisso de
LFTs. Vencido desde 2009.
PF1705450 - Banco do Brasil S/A - Pagamento de dvida do INSS junto ao
23.984 28/12/2001
INSS CT NR 054/PG Banco do Brasil. Vencido desde 2002.
Compromisso de efetuar pagamentos
510001 - Coord.Geral de Oramento,
4.130 20/12/2004 de valores devidos pelo INSS junto a
Finanas e Contabilidade
rede bancria. Vencido desde 2009.
Total 61.985
Fontes: Siafi e Cofis/STN.
Como se pode notar, o saldo recproco que no foi excludo para fins da consolidao do
Balano Patrimonial da Unio, ao ser retificado do lado do Ativo, gerou distoro no Passivo, e por
conseguinte, na situao lquida da Unio, em quase R$ 34 bilhes. Os outros dois saldos no foram
identificados entre as contas do Passivo no Siafi.
Sobre a presente constatao, a STN esclareceu que, at 2014, a eliminao das operaes
intragovernamentais com vistas consolidao das demonstraes contbeis, no mbito dos
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, no era possvel para todos os casos, pois as regras
cadastradas no Siafi somente permitiam o cadastro em nvel de conta contbil. O ativo e o passivo
aqui mencionados eram controlados em nvel de conta corrente, o que, segundo a STN, no
possibilitava a consolidao de forma correta.
Ainda, para a STN, a questo estar solucionada com a implantao do novo plano de contas,
tendo em vista a criao de mecanismos mais precisos de consolidao. Ademais, a 6 edio do
Mcasp j traria mecanismo especfico para as contas de natureza patrimonial, havendo, no entanto, a
necessidade de incluir, em 2015, orientaes adicionais sobre a consolidao de saldos recprocos
entre rgos e entidades no Manual Siafi.
Diante do exposto, cabe apontar a falha e, para evitar situaes semelhantes relatada,
recomendar STN, nos seguintes termos:
RECOMENDAO
Secretaria do Tesouro Nacional que aprimore as regras de consolidao do Balano Geral da
Unio no Siafi, bem como as orientaes a respeito, de modo a identificar e excluir transaes
e saldos recprocos relevantes entre os rgos e entidades pertencentes Unio.
438
uma melhor compreenso da magnitude, das caractersticas e dos efeitos dessas transaes sobre a
situao financeira e patrimonial e sobre os resultados da entidade.
Diante da ausncia de divulgao dessas informaes nas notas explicativas ao BGU de 2012,
foi recomendado STN incluir em notas as seguintes informaes: a natureza dos relacionamentos
com partes relacionadas; os tipos de transaes ocorridos no exerccio com essas entidades; bem
como os elementos necessrios para esclarecer a significncia dessas transaes para suas operaes
e permitir, suficientemente, que as demonstraes contbeis forneam informaes relevantes e
confiveis para o processo de deciso e para fins de prestao de contas.
Em anlise ao cumprimento dessa recomendao no BGU de 2013, foi apontado, nas Contas
do Governo de 2013, que, embora a nota explicativa 6, referente aos crditos de gerenciamento de
fundos e operaes fiscais, trouxesse informaes com natureza de transao entre partes, tipo de
transaes ocorridas (emprstimos e financiamentos) e o valor de cada transao, no foram
apresentados os valores dos ativos e dos passivos das empresas estatais com o governo federal. Por
conseguinte, foi recomendado STN que adequasse as notas explicativas sobre transaes com partes
relacionadas aos padres e boas prticas internacionais, inclusive quanto denominao e numerao,
de modo a facilitar a identificao e a compreenso pelos usurios do Balano Geral da Unio.
Da anlise das notas explicativas ao BGU de 2014, constata-se o no atendimento da referida
recomendao, haja vista no ter sido feita qualquer alterao em relao ao exerccio anterior no que
tange evidenciao de transaes da Unio com suas partes relacionadas. Em que pese a
apresentao de informaes com natureza de divulgao sobre partes relacionadas, no so
observados os requisitos mnimos fixados normativamente (Ipsas 20).
Nesse sentido, a STN informou, por meio do Ofcio 127/2015/Coger/STN, que realizar estudos
com vistas adequao das notas explicativas integrantes do BGU referida norma. A evidenciao
adequada das transaes da Unio com suas partes relacionadas fornecer aos usurios do BGU
informaes relevantes para o processo de tomada de deciso e para fins de prestao de contas.
Desse modo, faz-se necessrio reiterar a seguinte recomendao:
RECOMENDAO
Secretaria do Tesouro Nacional que evidencie, em tpico individualizado das notas
explicativas, as transaes da Unio com suas partes relacionadas, com a observncia das
normas contbeis aplicveis matria, fazendo constar, no mnimo: a evidenciao das
principais partes relacionadas, com a descrio da natureza do relacionamento; as transaes
relevantes ordinrias e extraordinrias ocorridas no exerccio, incluindo os principais termos e
as receitas e despesas decorrentes de tais transaes; os ativos e passivos da Unio com suas
partes relacionadas ao trmino do exerccio; e a remunerao agregada do pessoal-chave da
administrao.
439
Nos Relatrios e Pareceres Prvios das Contas do Governo da Repblica de 2011, 2012 e 2013,
esta Corte apontou a insuficincia de evidenciao contbil das renncias de receitas no Balano
Geral da Unio. Tal apontamento teve como fundamentao o inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001
e o inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009, que determinam que o Sistema de Contabilidade
Federal deve evidenciar as renncias de receitas dos rgos e entidades federais.
Para o exerccio de 2014, percebe-se uma evoluo na evidenciao dessas renncias na
Prestao de Contas da Presidncia da Repblica. Mantiveram-se os registros dos chamados
Incentivos Fiscais (conta de deduo da receita 4.9.1.0.0.00.00) e as subvenes econmicas (conta
de despesa 3.3.3.9.0.45.00), que alcanaram os montantes de R$ 6,7 milhes e R$ 27.466 milhes,
respectivamente, e foram includas informaes sobre os gastos tributrios, alterao de alquotas e
modificao de base tributria (quando a base de clculo varia de acordo com a operao), produzidas
pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, no item 5.2.5.4 da PCPR 2014. Restou, no entanto,
evidenciar contabilmente os benefcios creditcios que constam de demonstrativo elaborado pela
Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).
As justificativas para a no evidenciao desses benefcios creditcios no BGU de 2014
apresentada na Nota Tcnica 4/2013-Cconf/Sucon/STN/MF-DF e est baseada em dois aspectos. O
primeiro, relativo publicidade dessa informao, esclarece que os benefcios creditcios j esto
evidenciados no demonstrativo publicado pela SPE, alm do demonstrativo da estimativa e
compensao das renncias de receitas em anexo LDO e dos demonstrativos das informaes
complementares e de medidas de compensao em anexo ao PLOA. E o segundo diz respeito forma
de obteno dos valores dos benefcios creditcios, que resultam da utilizao do conceito econmico
de custo de oportunidade, normalmente no associado informao contbil.
O contraponto a essas justificativas est no contedo das normas: Lei 10.180/2001 e Resoluo-
CFC 1.133/2008. De acordo com o inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001, o Sistema de
Contabilidade Federal deve evidenciar as renncias de receitas dos rgos e entidades federais, ou
seja, sua evidenciao deve se dar tambm contabilmente, por meio dos demonstrativos contbeis, e
no impeditivo a isso o fato de as renncias de receitas estarem sendo evidenciadas em documentos
diversos, em cumprimento a normas oramentrias e fiscais.
Consoante a NBC T 16.6 Demonstraes Contbeis, aprovada pela Resoluo-CFC
1.133/2008, so demonstraes contbeis, entre outras, as notas explicativas , cujas informaes
devem ser relevantes, complementares ou suplementares quelas no suficientemente evidenciadas
ou no constantes nas demonstraes contbeis, incluindo informaes de naturezas patrimonial,
oramentria, econmica, financeira, legal, fsica, social e de desempenho. Isto , o fato de o
Demonstrativo de Benefcios Financeiros e Creditcios ser elaborado com base em conceitos
econmicos no impede que seja evidenciado em notas explicativas no BGU.
Ao avaliar este tpico, a STN, por meio do Ofcio 127/2015/Coger/STN, manifestou
concordncia com as argumentaes apresentadas, mas sugeriu, por motivo de viabilidade tcnica,
que se faam constar como nota explicativa as informaes encaminhadas por ocasio do envio do
Projeto de Lei Oramentria Anual, quais sejam, as estimativas para os subsdios creditcios e
financeiros para o ano em curso e para os dois subsequentes.
Diante do exposto, entende-se pertinente realizar a seguinte recomendao:
440
RECOMENDAO
Secretaria do Tesouro Nacional que faa constar nas Notas Explicativas do Balano Geral da
Unio informaes referentes renncia de receitas financeiras e creditcias, em cumprimento
ao disposto no inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001 e no inciso VIII do art. 3 do Decreto
6.976/2009.
441
De acordo com levantamento nos projetos de LDO, em 2005, o valor do dficit atuarial dos
servidores civis da Unio foi estimado em R$ 357,4 bilhes. Nova estimativa, realizada em 2014,
indicou que esse valor atingiu o montante R$ 1,2 trilho, conforme grfico e tabela a seguir:
Dficit Atuarial
1.400.000.000.000,00
1.200.000.000.000,00
1.000.000.000.000,00
800.000.000.000,00
600.000.000.000,00
400.000.000.000,00
200.000.000.000,00
0,00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Nos ltimos Relatrios sobre as Contas do Governo da Repblica, tem sido recomendada ao
governo federal a contabilizao das provises matemticas previdencirias do RPPS-Civis nas
demonstraes contbeis da Unio, conforme o valor apurado no balano atuarial. Em cumprimento
recomendao das Contas do Governo de 2013, a STN criou uma unidade gestora para abrigar os
registros do passivo atuarial. Segundo a STN, no foi possvel segregar os clculos atuariais
individuais por rgo gestor dos inativos da Unio. O lanamento foi feito na UG STN-RPPS-Atuarial
(cdigo no Siafi 170579), por meio da 2014NL000001, no valor de R$ 1.208.428.653.500,77 (posio
do clculo em 31/12/2014). Ainda segundo a STN (PCPR 2014, Parte V, p. 641):
o mrito das demais medidas relativas ao RPPS (como estruturao de Unidade Gestora), ainda esto sendo
estudadas e amadurecidas. O MPS est efetuando os clculos atuariais do Regime Prprio a partir das
informaes encaminhadas pelo MPOG e demais poderes. Em relao s chamadas providncias
estruturantes relativas ao RPPS, estas continuaro a ser discutido, com vistas ao amadurecimento de
possveis encaminhamentos de Projeto Lei ao Congresso Nacional.
442
5.4.2. Perda de R$ 14,8 bilhes na participao societria da Unio junto Petrobras
As participaes societrias da Unio em entidades sob seu controle, tais como Banco do Brasil,
Caixa, BNDES, Petrobras e Eletrobras, devem ser avaliadas pelo mtodo da equivalncia patrimonial.
De acordo com tal mtodo, o valor do investimento, inicialmente registrado a preo de custo,
aumentado ou diminudo mediante a aplicao do percentual de participao sobre o patrimnio
lquido da investida, deduzidos os resultados no realizados de operaes intercompanhias e os
adiantamentos para aumento de capital.
Conforme evidenciado nas notas explicativas ao BGU de 2014, no caso especfico da Petrobras,
o clculo do valor da participao societria foi efetuado com base nos demonstrativos da entidade
referentes ao primeiro semestre de 2014, por serem os ltimos disponveis submetidos auditoria
independente, poca da elaborao do BGU.
As demonstraes contbeis da entidade referentes aos terceiro e quarto trimestres de 2014,
respectivamente revisadas e auditadas pela auditoria independente, foram divulgadas apenas em
22/4/2015, em decorrncia dos efeitos da denominada Operao Lava Jato, investigao conduzida
pela Polcia Federal sobre denncias de atos ilcitos praticados por empresas fornecedoras, agentes
polticos e funcionrios da Petrobras, dentre outros.
Do produto entre o valor ento divulgado do patrimnio lquido da Petrobras em 31/12/2014,
R$ 310,722 bilhes, e o percentual de participao da Unio junto quela entidade, 28,674%, obteve-
se o valor da respectiva equivalncia patrimonial ao trmino do exerccio, correspondente a R$ 89,098
bilhes.
A variao entre esse valor e aquele contabilizado no BGU de 2014, de R$ 103,871 bilhes,
apurado com base no balano patrimonial da Petrobras de 30/6/2014, que apresentava um patrimnio
lquido de R$ 362,240 bilhes, evidencia uma perda de equivalncia patrimonial no montante de R$
14,772 bilhes para a Unio. Embora essa perda deva ser atribuda ao exerccio de 2014, as
demonstraes contbeis integrantes das presentes Contas de Governo no contemplam tal valor, haja
vista a divulgao apenas a posteriori das informaes necessrias sua apurao.
Desse modo, necessrio destacar a importncia de que os usurios das informaes constantes
do BGU de 2014 atentem para os reflexos da referida perda de equivalncia patrimonial sobre as
demonstraes contbeis divulgadas, especialmente no que se refere ao seu impacto diminutivo sobre
as rubricas participao societria e resultado da equivalncia patrimonial, integrantes,
respectivamente, do Balano Patrimonial e da Demonstrao das Variaes Patrimoniais.
443
Divergncia em saldos da Conta nica em 31/12/2014
R$ milhes
Composio da Conta nica Tesouro Nacional (A) Bacen (B) Divergncia (A-B)
1 - Tesouro Nacional 381.063 407.083 (26.019)
2 Fundo do RGPS 3.190 3.190 -
3 - Recursos da Dvida Pblica 195.648 195.648 -
Total 579.901 605.921 (26.019)
Fontes: STN e Bacen.
No caso do dia 30, em princpio, pela regra de saque, as OBs D+1 deveriam ter ocasionado a
baixa nas disponibilidades no Bacen ainda em 2014. No entanto, o arquivo dessas OBs, juntamente
com o daquelas emitidas no dia 31, foi enviado ao Banco do Brasil somente em 31/12/2014, conforme
procedimento-padro estabelecido pela STN e acertado com o Serpro para o encerramento do
exerccio.
A evoluo do valor total de ordens bancrias emitidas nos ltimos dias de dezembro, mas
sacadas somente em janeiro, em comparao ao saldo da Conta nica em dezembro, nos ltimos sete
exerccios, ilustrada a seguir.
Ordens bancrias emitidas em dezembro e sacadas em janeiro 2008 a 2014
444
R$ milhes
Saldo da Conta nica Valor total de OBs emitidas em % de OBs em relao
Data
(A) dez e sacadas em jan (B) Conta nica (B/A)
31/12/2008 245.364 9.834 4,01%
31/12/2009 394.426 11.906 3,02%
31/12/2010 388.374 16.645 4,29%
31/12/2011 457.793 18.333 4,00%
31/12/2012 595.587 22.789 3,83%
31/12/2013 623.599 28.809 4,62%
31/12/2014 579.901 22.782 3,93%
Fonte: Siafi.
Nota-se que, embora tenha ocorrido um decrscimo no valor total de OBs emitidas em
31/12/2014, em comparao a 2013, o valor continua materialmente relevante e o percentual, em
relao ao saldo da Conta nica, mantm-se no patamar observado desde 2008 (em torno de 4%).
Dessa forma, na transio dos exerccios, esse mecanismo de pagamento das OBs D+1 continua
contribuindo significativamente para a divergncia entre o saldo das disponibilidades de caixa
registradas na Conta nica do Tesouro Nacional e o saldo do passivo no Bacen.
Instada a apresentar comentrios acerca deste tpico, a STN destacou os fatores que contribuem
para a maior liberao de recursos ao final de cada ms e, em especial, ao final do ano: a) volume
considervel da arrecadao de recursos efetivado no final dos meses; b) presso adicional pela
liberao de recursos no final do exerccio, decorrente da abertura de crditos adicionais em
dezembro; c) grande volume de liberaes de despesas obrigatrias (pessoal, transferncias
constitucionais e benefcios previdencirios) nos ltimos dias de cada ms; e d) data limite para
emisso de empenhos em dezembro, que acarreta concentrao de pagamentos para o final desse ms.
Especificamente sobre o montante de OBs emitidas em dezembro de 2014 e sacadas em janeiro
de 2015, a STN ressaltou que: a) R$ 11,9 bilhes corresponderam a ordens bancrias para pagamento
de pessoal, tendo em vista que a maior parte dos servidores federais recebe no primeiro dia til do
ms subsequente; b) R$ 4,5 bilhes se referem ao pagamento de despesas discricionrias, em que
houve reduo de 45% em relao ao montante pago no ltimo dia de 2013; e c) R$ 2,0 bilhes se
relacionam a despesas do Programa de Acelerao do Crescimento, que tambm sofreram uma
diminuio de 21% quando comparadas ao ltimo dia de 2013.
Para a STN, o fato de o impacto das ordens bancrias emitidas nos ltimos dias do ano ocorrer
no ano seguinte decorre da prpria natureza ou sazonalidade da execuo oramentria e financeira.
Nas palavras da Secretaria, esse fenmeno ocorre todos os anos, ou seja, as ordens bancrias emitidas
nos ltimos dias de 2013 impactaram a apurao do Resultado Primrio de 2014.
Ainda que as observaes da STN sejam pertinentes, o efeito financeiro intertemporal dessas
ordens bancrias no se d exatamente na mesma proporo ao longo dos exerccios, o que pode
ocasionar superavaliao do resultado primrio do governo federal. Por conta disso, cabe, chamar a
ateno do usurio da informao do BGU sobre o fato de que o montante de ordens bancrias
emitidas em dezembro 2014, mas sacadas somente em janeiro 2015 deixou de ser computado nos
indicadores fiscais de 2014.
445
Na oportunidade, recomendou-se Caixa e ao BNDES que ampliassem a transparncia de suas
respectivas polticas de dividendos, de modo a permitir a avaliao externa da capacidade econmico-
financeira das instituies financeiras federais. Ademais, recomendou-se STN que inclusse, em
notas explicativas sobre as receitas de dividendos arrecadadas pela Unio, elementos mnimos sobre
a poltica de dividendos das principais participaes societrias do governo federal, bem como o
histrico de arrecadao desse tipo de receita em relao ao resultado primrio do exerccio a que se
referem as demonstraes contbeis e dos quatro exerccios anteriores.
Da anlise das providncias adotadas diante dessas recomendaes, contata-se que permanece
pendente de atendimento a referente transparncia da poltica de dividendos da Caixa, sobre a qual
h uma particularidade que merece destaque, conforme descrito a seguir.
De acordo com o art. 3 da Lei 12.868/2013, a Unio pode dispensar a Caixa do recolhimento
de parte dos dividendos e dos juros sobre capital prprio que lhe seriam devidos, em montante
definido pelo ministro da Fazenda, referentes aos exerccios de 2013 e subsequentes, enquanto
durarem as operaes realizadas pelo Programa Minha Casa Minha Vida, para fins de cobertura do
risco de crdito e dos custos operacionais dos financiamentos de bens de consumo durveis destinados
s pessoas fsicas do referido Programa.
Esse dispositivo foi regulamentado pela Resoluo-Bacen 4.393/2014, segundo a qual a Caixa
dever encaminhar ao Ministro de Estado da Fazenda, ao final de cada exerccio, juntamente com a
proposta de destinao do lucro do exerccio, informao sobre os valores referentes cobertura do
risco de crdito e aos custos operacionais das operaes de financiamento de bens de consumo
durveis destinadas s pessoas fsicas do Programa Minha Casa Minha Vida.
De acordo com a proposta de distribuio dos resultados de 2014 da Caixa, aprovada pelo
Conselho de Administrao e pelo Conselho Fiscal, h a previso de destinao de R$ 534 milhes
ao Programa Minha Casa Melhor.
Acerca do assunto, a STN informou que a previso normativa mencionada no causou qualquer
impacto na arrecadao de dividendos em 2014 e, at meados de abril de 2015, a proposta de
destinao de resultado de 2014 da Caixa ainda no havia sido submetida quele Ministrio, motivo
pelo qual no houve meno sobre o assunto em notas explicativas. Adicionalmente, comprometeu-
se a divulgar nos prximos BGUs os valores que eventualmente venham a ser dispensados em razo
da referida disposio normativa.
Em que pesem tais informaes, tendo em vista a atipicidade dessa natureza de destinao de
resultados e a relevncia social de sua divulgao, espera-se, por meio das recomendaes a seguir,
que haja transparncia acerca no s dos valores que efetivamente venham a ser dispensados, como
tambm da possibilidade em si de dispensa de recolhimento de dividendos.
RECOMENDAES
Secretaria do Tesouro Nacional que evidencie, nas notas explicativas relativas s receitas de
dividendos da Unio, a hiptese de dispensa do recolhimento de dividendos da Caixa devidos
Unio, utilizado para cobertura do risco de crdito e dos custos operacionais das operaes
de financiamento no mbito do Programa Minha Casa Melhor, prevista no art. 3 da Lei
12.868/2013, bem como informaes sobre os valores efetivamente dispensados;
446
RECOMENDAES
recolhimento de dividendos da entidade em favor do Programa Minha Casa Melhor, prevista
no art. 3 da Lei 12.868/2013.
447
5.5 Outros Assuntos
448
tratamento de cmbio, semelhana do tratamento automtico presente no Siafi. Por outro lado,
percebeu-se tambm deficincia nos controles internos que permitiram registro indevido na conta de
Imveis de Uso Especial do Siafi, sem passar pelo Spiunet.
Embora a STN tenha includo em nota explicativa a justificativa quanto divergncia dos
valores do Spiunet e do Siafi, a divergncia apresentada compromete a confiabilidade dos dados do
patrimnio da Unio, implicando confronto com o princpio da transparncia, alm da fragilidade das
informaes apresentadas, face s falhas nos controles impeditvos de lanamento manual. Embora o
lanamento feito fora do Spiunet tenha baixa materialidade, ele indica a fragilidade dos mecanismos
de controle e a possibilidade de que outros lanamentos incorretos voltem a ocorrer.
RECOMENDAES
Secretaria do Tesouro Nacional e Secretaria do Patrimnio da Unio que aperfeioem os
mecanismos de controle, incluindo as atualizaes tecnolgicas necessrias, para minimizar as
divergncias entre os saldos de bens imveis registrados nos sistemas Spiunet e Siafi;
449
Restries contbeis dos rgos superiores do Poder Executivo Federal 2014
Mdia de
Quantidade N rgos Restries por
Cdigo rgo Superior
Restries Subordinados rgos
Subordinados
36000 Ministrio da Sade 87 6 14,5
33000 Ministrio da Previdncia Social 27 3 9,0
22000 Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 17 2 8,5
30000 Ministrio da Justia 78 10 7,8
38000 Ministrio do Trabalho e Emprego 21 3 7,0
55000 Ministrio do Desenv. Social e Combate Fome 14 2 7,0
42000 Ministrio da Cultura 55 8 6,9
41000 Ministrio das Comunicaes 20 3 6,7
56000 Ministrio das Cidades 26 5 5,2
53000 Ministrio da Integrao Nacional 45 9 5,0
44000 Ministrio do Meio Ambiente 37 9 4,1
63000 Advocacia-Geral da Unio 4 1 4,0
32000 Ministrio de Minas e Energia 18 5 3,6
20113 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 7 2 3,5
24000 Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao 24 7 3,4
28000 Ministrio do Desenv, Ind. e Comrcio Exterior 23 7 3,3
39000 Ministrio dos Transportes 6 2 3,0
54000 Ministrio do Turismo 8 3 2,7
20101 Presidncia da Repblica 50 19 2,6
25000 Ministrio da Fazenda 15 9 1,7
52121 Comando do Exrcito 5 4 1,3
26000 Ministrio da Educao 128 111 1,2
35000 Ministrio das Relaes Exteriores 1 1 1,0
Total 716 231 3,1
Fonte: Siafi.
Como visto, as demonstraes contbeis de 2014 dos rgos superiores do Poder Executivo
Federal apresentaram 716 restries. Em mdia, foram 21,6 ocorrncias por rgo superior.
Considerando os 231 rgos contbeis (unidades de evidenciao) vinculados aos rgos superiores,
a mdia reduz-se para 3,1 restries. Em relao a 2013, houve reduo de 11,8% no nmero absoluto
de restries e de 12,7% na mdia de restries por rgo subordinado.
A tabela seguinte apresenta os dados distribudos de acordo com a codificao das restries
registradas nos rgos superiores do Poder Executivo da Unio.
Entre as 716 restries registradas, 86 referem-se a falta ou evoluo incompatvel com o ativo
imobilizado. Outras 57 foram classificadas como no atendimento da orientao do rgo contbil
(setorial ou central). Falta de registro de qualquer tipo de conformidade de gesto responsvel por
7,5% das restries.
450
Cabe destacar que, no Relatrio sobre as Contas do Governo de 2013, foi feita recomendao
para que a STN orientasse as setoriais contbeis a justificar a permanncia das restries contbeis.
Embora tenha havido uma reduo de 11,8%, entre 2013 e 2014, no mbito do Poder Executivo, ainda
considerada elevada a quantidade de restries registradas, o que indica possveis problemas na
contabilidade dos rgos e compromete a qualidade das informaes constantes do Siafi e do BGU.
Sobre essa recomendao, a STN informou seu atendimento com o estabelecimento da
Declarao do Contador dos rgos superiores em relao aos rgos subordinados na macrofuno
02.03.18 (Encerramento do Exerccio, item 9.2.2, do Manual Siafi Web). A macrofuno define que
o contador responsvel pelo rgo superior dever emitir declarao referente aos seus rgos
subordinados de acordo com o seu julgamento, com base nas demonstraes contbeis. A declarao
deve levar em conta as restries contbeis apontadas na conformidade do ms de dezembro,
considerando o seu grau de relevncia (se alerta ou ressalva) e a materialidade dos valores envolvidos.
O subitem 9.2.2.6 da mesma macrofuno informa que os rgos superiores devero envidar
esforos para correo dos problemas contbeis, durante o exerccio, que ensejem o registro de
restries na conformidade mensal. Havendo a permanncia de restries ao final do exerccio, essas
devero ser devidamente justificadas por meio da Declarao do Contador, com a finalidade de
esclarecer os motivos das restries apontadas.
Em razo disso, analisou-se o contedo das declaraes dos contadores dos rgos superiores
e respectivos subordinados, a fim de verificar se todos seguiram as orientaes expedidas na
macrofuno de encerramento do exerccio, justificando as restries nas mencionadas declaraes.
Os resultados apontaram que, dos 33 rgos superiores, onze apresentaram declaraes com
justificativas para as restries, 3 apresentaram justificativas parciais, 5 no apresentaram quaisquer
esclarecimentos e em dez no havia restries registradas.
Conclui-se, pois, que as providncias adotadas contriburam para reduo no total de restries
contbeis. Porm, as justificativas, na Declarao do Contador, que deveriam permitir maior
compreenso acerca do alto nmero de restries, no foram amplamente apresentadas pelos
contadores da administrao pblica federal, restando ainda um baixo nvel de transparncia quanto
s razes das restries, alm da permanncia de um elevado nmero de restries nas demonstraes
contbeis dos rgos superiores, o que compromete a qualidade das informaes constantes do Siafi
e do BGU. Em razo disso, prope-se as seguintes recomendaes:
RECOMENDAES
Secretaria do Tesouro Nacional que oriente e monitore as setoriais do Sistema de
Contabilidade Federal com o objetivo de reduzir o nmero de restries contbeis registradas
no encerramento do exerccio, por meio da Declarao do Contador, estimulando a correo
dos problemas contbeis eventualmente existentes dentro do exerccio a que se referem e o
devido esclarecimento dos problemas remanescentes;
451
5.7 Balano Geral da Unio divulgado pela STN
Conforme mencionado no item 5.2.1, a Secretaria do Tesouro Nacional responsvel pela
elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio, de acordo com a Lei 4.320/1964, a
Lei Complementar 101/2000 e as demais normas aplicveis contabilidade federal, bem como pelos
controles internos contbeis que a Secretaria determinou como necessrios para permitir a elaborao
de demonstraes livres de distoro relevante, independentemente se causada por fraude ou erro.
Conforme o art. 101 da Lei 4.320/1964, as demonstraes obrigatrias so compostas pelos
balanos Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e pela Demonstrao das Variaes Patrimoniais.
A seguir esto reproduzidas as demonstraes contbeis consolidadas da Unio referentes ao
exerccio de 2014. O objetivo da reproduo dessas demonstraes facilitar o entendimento das
distores e demais aspectos apresentados neste captulo.
452
Balano Oramentrio Despesas
R$ bilhes
2014 2013
DESPESAS ECONOMIA / ECONOMIA /
DOTAO DOTAO EXCESSO DOTAO DOTAO EXCESSO
INICIAL ATUALIZADA EXECUO EXECUO INICIAL ATUALIZADA EXECUO EXECUO
CRDITOS
INICIAIS/SUPLEMENTARES
DESPESAS CORRENTES 1.381 1.431 1.362 69 1.238 1.295 1.212 83
Pessoal e Encargos Sociais 242 241 239 2 226 226 222 4
Juros e Encargos da Dvida 189 203 170 33 153 187 142 45
Outras Despesas Correntes 950 987 953 34 859 882 848 34
DESPESAS DE CAPITAL 1.002 1.157 929 228 928 1.041 703 338
Investimentos 81 80 55 25 86 86 63 23
Inverses Financeiras 76 79 65 14 63 67 63 4
Amortizao da Dvida 813 966 809 157 747 863 577 286
Reserva de Contingncia 32 32 0 32 32 25 - 25
CRDITOS ESPECIAIS
DESPESAS CORRENTES 1 1
Outras Despesas Correntes 1 1
DESPESAS DE CAPITAL 2 1 1 1 1
Investimentos 1 0 0
Inverses Financeiras 1 1 1 1 1
CRDITOS
EXTRAORDINRIOS
DESPESAS CORRENTES 6 5 1 7 5 2
Outras Despesas Correntes 6 5 1 7 5 2
DESPESAS DE CAPITAL 12 11 1 10 9 1
Investimentos 1 1 4 3 1
Inverses Financeiras 11 11 0 6 6
SUBTOTAL 2.166 2.355 1.930 425
SUPERVIT
TOTAL 2.383 2.608 2.308 300 2.166 2.355 1.930 425
453
Balano Financeiro
R$ bilhes
INGRESSOS 2014 2013 DISPNDIOS 2014 2013
ORAMENTRIOS 2.226 1.859 ORAMENTRIOS 2.305 1.905
RECEITAS CORRENTES 1.302 1.233 DESPESAS CORRENTES 1.368 1.194
Receitas Tributrias 421 398 Pessoal e Encargos Sociais 221 205
Receitas de Contribuio 669 636 Juros e Encargos da Dvida 171 142
Receitas Patrimoniais 85 88 Outras Despesas Correntes 940 842
Receitas Industriais 1 1 Despesas Correntes Intraoramentrias 36 5
Receitas de Servios 42 51
Transferncias Correntes 1 1
Outras Receitas Correntes 49 58
Receitas Correntes Intraoramentrias 34
RECEITAS DE CAPITAL 949 640 DESPESAS DE CAPITAL 937 711
Operaes de Crdito 828 509 Investimentos 56 67
Alienao de Bens 1 2 Inverses Financeiras 73 67
Amortizao de Emprstimos 33 37 Amortizao da Dvida 808 577
Outras Receitas de Capital 86 91 Despesas de Capital Intraoramentrias -
Receitas de Capital Intraoramentrias 1 1
DEDUES DE RECEITA (25) (14)
EXTRAORAMENTRIOS 2.009 2.234 EXTRAORAMENTRIOS 1.968 2.172
Valores em Circulao 474 526 Valores em Circulao 449 474
Valores a Classificar 1 2 Valores a Classificar 1 1
Valores Pendentes a Curto Prazo 125 289 Valores Pendentes a Curto Prazo 125 289
Depsitos 29 19 Depsitos 19 16
Obrigaes em Circulao 666 669 Obrigaes em Circulao 657 661
Receita Extraoramentria 2 2 Despesa Extraoramentria 7 7
Ajustes de Direitos e Obrigaes 712 727 Ajustes de Direitos e Obrigaes 710 724
DISPONIBILIDADES DO EXERCCIO DISPONIBILIDADES PARA O
ANTERIOR 691 675 EXERCCIO SEGUINTE 653 691
Conta nica do Tesouro Nacional 410 324 Conta nica do Tesouro Nacional 381 410
INSS 5 14 INSS 3 5
Recursos Disposio da Dvida Pblica 208 258 Recursos Disposio da Dvida Pblica 196 208
Aplicaes Financeiras 42 48 Aplicaes Financeiras 46 42
Outras Disponibilidades 26 31 Outras Disponibilidades 27 26
TOTAL GERAL 4.926 4.768 TOTAL GERAL 4.926 4.768
Balano Patrimonial
R$ bilhes
ATIVO 31/12/2014 31/12/2013 PASSIVO 31/12/2014 31/12/2013
ATIVO FINANCEIRO 701 749 PASSIVO FINANCEIRO 270 257
Disponvel 653 691 Depsitos 29 19
Crditos em Circulao 48 58 Obrigaes em Circulao 240 237
Valores Pendentes a Curto Prazo 1 1
ATIVO NO FINANCEIRO 3.326 2.873 PASSIVO NO FINANCEIRO 4.697 3.142
Realizvel a Curto Prazo 509 284 Obrigaes em Circulao 608 657
Realizvel a Longo Prazo 2.817 2.589 Exigvel a Longo Prazo 4.076 2.482
Resultado de Exerccios Futuros 4 3
Instrumentos de Divida - AFAC 9 -
Permanente 1.058 959
Investimentos 308 295 PASSIVO REAL 4.967 3.399
Imobilizado 748 662
Intangvel 2 2 PATRIMNIO LQUIDO 118 1.182
Patrimnio Social/Capital Social 125 1.183
Reservas 3 8
Ajustes de Exerccios Anteriores
Resultados Acumulados (10) (9)
Resultado do Exerccio - (1)
Resultados de Exerccios Anteriores - (8)
ATIVO REAL 5.085 4.581 PASSIVO REAL + PL 5.085 4.581
454
Demonstrao das Variaes Patrimoniais
R$ bilhes
VARIAES ATIVAS 2014 2013 VARIAES PASSIVAS 2014 2013
VARIAES ORAMENTRIAS 3.383 2.785 VARIAES ORAMENTRIAS 3.203 2.509
RECEITAS CORRENTES 1.267 1.233 DESPESAS CORRENTES 1.333 1.194
Receita Tributria 421 398 Pessoal e Encargos Sociais 221 205
Receita de Contribuies 669 636 Juros e Encargos da Dvida 170 142
Receita Patrimonial 85 88 Outras Despesas Correntes 940 842
Receita Industrial 0 1 Despesas entre rgos do OFSS 2 5
Receita de Servios 42 51
Outras Transferncias Correntes 1 1
Outras Receitas Correntes 49 58
Receita Corrente entre rgos do OFSS
RECEITAS DE CAPITAL 950 640 DESPESAS DE CAPITAL 937 711
Operaes de Crdito 828 509 Investimentos 56 67
Alienao de Bens 1 2 Inverses Financeiras 73 67
Amortizao de Amortizao/Refinanciamento da
Emprstimos/Financiamentos 33 37 Dvida 808 577
Outras Receitas de Capital 86 91 Despesas entre rgos do OFSS - -
Receita de Capital entre rgos do OFSS 1 1
DEDUES DA RECEITA (25) (14)
MUTAES ATIVAS 1.191 926 MUTAES PASSIVAS 933 605
Incorporao de Ativos 106 93 Desincorporao de Ativos 93 86
Desincorporao de Passivos 1085 833 Incorporao de Passivos 840 519
VARIAES
VARIAES EXTRAORAMENTRIAS 5.004 2.804 EXTRAORAMENTRIAS 2.798
DESPESAS
RECEITAS EXTRAORAMENTRIAS 2 3 EXTRAORAMENTRIAS 7 6
ACRSCIMOS PATRIMONIAIS 5.002 2.801 DECRSCIMOS PATRIMONIAIS 4.977 2.792
Incorporao de Ativos 1.354 1.266 Desincorporao de Ativos 1.138 1.129
Ajustes de Bens, Valores e Crditos 2.666 271 Ajustes de Bens, Valores e Crditos 2.326 211
Desincorporao de Passivos 794 834 Incorporao de Passivos 964 704
Ajustes de Obrigaes 122 405 Ajustes de Obrigaes 486 717
Resultado da Equivalncia Patrimonial 66 25 Resultado da Equivalncia Patrimonial 63 31
Ajustes de Exerccios Anteriores - - Ajustes de Exerccios Anteriores - -
RESULTADO PATRIMONIAL RESULTADO PATRIMONIAL
Dficit - - Supervit 200 282
TOTAL DAS VARIAES ATIVAS 8.387 5.589 TOTAL DAS VARIAES PASSIVAS 8.387 5.589
455
6
Governana Pblica
para a Competitividade Nacional
6 GOVERNANA PBLICA PARA A COMPETITIVIDADE NACIONAL
O nvel de competitividade nacional pode ser conceituado como uma medida de vantagem
ou desvantagem de um pas em vender seus produtos no mercado internacional, como prope a
Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). De forma semelhante, o
Frum Econmico Mundial define competitividade como um conjunto de instituies, polticas e
fatores que determinam o nvel de produtividade de um pas. Com o grau crescente de abertura dos
mercados, a questo tem ganhado importncia continuamente, requerendo ateno de diversos
setores da atuao governamental, haja vista que a competitividade do produto nacional em
grande medida condicionada por decises e polticas pblicas.
Conquanto no haja uma definio nica para o termo competitividade, possvel identificar
um conjunto de fatores que so relacionados em estudos governamentais, tcnicos e acadmicos
como estruturantes para que uma economia se torne mais competitiva, com capacidade de concorrer
vantajosamente nos mercados interno e externo. A esse respeito, merece destaque o Relatrio de
Competitividade Global do Frum Econmico Mundial, que editado anualmente e considera doze
pilares para estabelecer um ranking de competitividade entre 144 pases o ndice de
Competitividade Global (Global Competitiveness Index - GCI). Os dados para clculo do GCI
consideram trs eixos que compreendem doze pilares, categorizados em trs grupos:
Requisitos Bsicos: instituies, infraestrutura, ambiente macroeconmico, sade e
educao primria;
Determinantes de Eficincia: educao superior e treinamento, eficincia do mercado de
produtos, eficincia do mercado de trabalho, desenvolvimento do setor financeiro,
prontido tecnolgica e tamanho do mercado;
Inovao e Sofisticao: sofisticao empresarial e inovao.
O Brasil vem apresentando quedas consecutivas nesse ranking, sendo que, de 2013 para 2014,
passou da 56 para a 57 posio. Dos integrantes do Brics, se manteve apenas frente da ndia
(71), sendo superado por China (28), Rssia (53) e frica do Sul (56).
461
reas-Chave para a Boa Governana Pblica
Fonte: Elaborao prpria a partir do Referencial Analtico sobre Governana Pblico produzido pelo
estudo TCU-OCDE (Parceiros para boa governana: mapeando o papel das entidades fiscalizadoras
superiores)
462
A respeito dos controles internos, a OCDE afirmou serem eles os elementos crticos para
manter a confiana da sociedade na capacidade do governo na gesto dos recursos, implementao
das polticas e prestao dos servios pblicos. Sendo que as EFS teriam o potencial de colaborar
para processos mais eficientes e eficazes de controle interno em dois nveis, no ministerial e no
governo como um todo.
A motivao do projeto do TCU com a OCDE perpassa a possibilidade de os rgos de
controle induzirem a melhora da governana pblica, em face da necessidade de o pas superar uma
srie de desafios, seja o alcance da qualidade dos servios pblicos, com destaque para as reas da
sade e da educao, como o aprimoramento daquelas polticas pblicas que impactam diretamente
a competitividade dos produtos e servios nacionais, como operaes de comrcio exterior,
infraestrutura e logstica. A governana pblica assume assim posio de destaque para a superao
desses desafios, na medida em que o Estado Brasileiro desempenha papel preponderante na
promoo de servios dessa natureza.
A melhora da governana pblica tem o potencial para impactar positivamente a qualidade
dos servios prestados populao, uma vez que se materializa no fortalecimento das estruturas dos
entes governamentais, de modo a se otimizar as aes dos diversos atores (pblicos e privados)
envolvidos na prestao dos servios pblicos. Vislumbra-se, dessa forma, que uma viso integrada
do governo, melhor clareza na definio dos papis, maior coordenao e coerncia, por exemplo,
possam resultar na reduo das aes desconexas e no aperfeioamento da eficincia e capacidade
governamental na aplicao dos recursos pblicos.
Assim, a atuao do TCU tem buscado abranger as questes estruturantes da Administrao, a
exemplo da qualidade do gasto pblico, indo alm dos aspectos legal e de conformidade, de forma a
colaborar com a formao de um ambiente mais seguro e favorvel para que as polticas pblicas
apresentem resultados efetivamente transformadores, conforme disposto no Referencial para
Avaliao de Governana em Polticas Pblicas, publicado pelo TCU, por meio da Portaria-TCU
230, de 25 agosto de 2014.
Na pgina de abertura do referencial, foi ressaltado que a qualidade do gasto pblico est
relacionada ao contexto e forma pela qual as polticas so formuladas, implementadas e avaliadas.
Esse referencial foi resultado de esforo interno com o objetivo de orientar os trabalhos do
prprio TCU com o enfoque na governana pblica. Ele se trata, portanto, de um documento
paralelo e complementar ao estudo internacional conduzido pela OCDE. A partir da compilao de
vrios documentos e artigos de autores e instituies reconhecidas, as consideraes do referencial
procuraram fornecer um modelo de avaliao da governana em polticas pblicas, contemplando
oito componentes. Para cada um desses componentes, foram destacadas no material algumas boas
prticas correlacionadas. A seguir, seguem os componentes com algumas informaes a respeito de
cada um:
Institucionalizao: se refere aos aspectos da existncia da poltica, sejam formais ou
informais, que se relacionam com capacidades organizacionais, normatizao, padres,
procedimentos, competncias e recursos. Nesse componente, salienta-se que
esperado que uma poltica pblica seja jurdica e oficialmente formalizada, com
definio clara das arenas decisrias. destacado que a inexistncia de formalizao pode
comprometer a sustentabilidade da poltica em face da fragilidade da constituio dos
arranjos legais e da definio das fontes de recursos;
463
Planos e Objetivos: se referem coeso interna da poltica pblica, cujas intervenes
escolhidas devem se relacionar aos objetivos e metas definidos. De maneira que os
objetivos estejam integrados a todos os nveis do sistema;
Participao: uma poltica pblica formulada de maneira mais participativa possui mais
legitimidade. Considera-se fundamental a participao em polticas pblicas que envolvam
o atendimento das reais necessidades da populao. Deve existir espao que facilite a
interlocuo com as partes interessadas, em momentos diversos do ciclo da poltica;
Capacidade Organizacional e Recursos: esse componente se refere s estruturas e
processos da organizao para empreender as atividades necessrias poltica pblica. Est
relacionado ao empreendimento de aes planejadas, superviso, monitoramento dos
resultados, disponibilidade de recursos (oramentrios, financeiros, matrias, sistema e
pessoas entre outros) e realimentao do processo decisrio;
Coordenao e Coerncia: busca avaliar em que medida as organizaes pblicas
trabalham em conjunto de forma a melhorar e sustentar abordagens colaborativas para
atingir as metas estabelecidas. Ou se, de modo contrrio, as organizaes pblicas esto
agindo de forma fragmentada e se h sobreposio de programas, o que pode dificultar a
gesto de programas transversais;
Monitoramento e Avaliao: o monitoramento fornece subsdios para se acompanhar o
progresso da implementao da poltica e pode retornar alguma situao que requeira
algum ajuste. J a avaliao permite conhecer os sucessos e as falhas, de modo a alimentar
o aperfeioamento da prpria poltica, o que tende a levar ao aprimoramento da atuao
governamental;
Gesto de Riscos e Controle Interno: os responsveis pela implementao devem ter
condies de dar respostas efetivas e tempestivas aos riscos capazes de afetar o alcance dos
objetivos programados. Trata-se de um componente que integra todas as fases da poltica,
pois uma vez identificado, deve ser avaliado, tratado e monitorado. Quanto ao controle
interno, este se refere ao arcabouo utilizado pelas instituies responsveis pela poltica
para assegurar a conformidade das aes e o alcance dos objetivos e metas estabelecidos; e
Accountability: se relaciona com a transparncia, a responsabilizao, a comunicao e a
prestao sistemtica de contas. Com mais enfoque sobre a melhora do desempenho do que
sobre a punio propriamente dita.
Ao considerar o conhecimento terico e os instrumentos postos disposio pelos referidos
projetos, o que abrange a compreenso sobre a importncia das condies de governana para que
uma poltica pblica tenha maior probabilidade de xito, o TCU empreendeu uma srie de trabalhos
de fiscalizao ao longo de 2014 e no incio de 2015.
Esse conjunto de trabalhos, destinados prioritariamente a subsidiar a anlise temtica proposta
para o Relatrio das Contas de Governo referentes a 2014, incluiu uma srie de avaliaes
qualitativas da governana em diversos aspectos da ao governamental, focalizando polticas
pblicas relacionadas diretamente aos fatores condicionantes da competitividade do produto
nacional.
464
Anlises de governana em polticas pblicas relacionadas competitividade
Ao longo do presente relatrio, examinaram-se temas relevantes para a induo da
competitividade do produto nacional, porm sob uma tica distinta da proposta para este captulo. A
ttulo de exemplo, cabe mencionar as anlises realizadas no captulo 2, sobre inflao, nvel de
empregos e salrios e carga tributria nacional, que so variveis importantes para o ambiente
produtivo do pas. Alm disso, no captulo 4, analisaram-se diversas polticas pblicas,
consubstanciadas em programas temticos do Plano Plurianual 2012-2015, cujos objetivos
coadunam-se com a busca pela melhoria da competitividade do pas, como os programas 2021
Cincia, Tecnologia e Inovao e 2042 Inovaes para a Agropecuria. O foco desses
trabalhos foi avaliar a relevncia e a suficincia, assim como a validade e a confiabilidade das
informaes de desempenho dos referidos programas, que demonstram o resultado dessas
intervenes governamentais.
Alm de apresentar um amplo diagnstico sobre a governana das instituies federais,
estaduais e municipais, as anlises que compem este captulo temtico, por sua vez, foram
desenhadas com o objetivo de verificar as condies de governana de algumas polticas pblicas
relacionadas direta ou indiretamente ao tema competitividade, tendo por base as orientaes do
referencial para anlise de governana em polticas pblicas. So elas: programas para
aprimoramento da gesto pblica federal; anlise de aspectos relacionados a planos e oramentos
pblicos; pactuao intergovernamental no mbito da sade pblica; educao voltada para a
qualificao profissional e tecnolgica; poltica de trabalho, com foco na intermediao de mo de
obra; tratamento administrativo do comrcio exterior; contratualizao de resultados no Ministrio
da Cincia, Tecnologia e Inovao; investimento em infraestrutura de transportes ferrovirios (PIL
Ferrovias); e poltica pblica de mobilidade urbana.
So temas que guardam estreita relao com os compromissos propostos pelo Governo
Federal por intermdio do PPA 2012-2015, cuja mensagem de apresentao ao Congresso Nacional
assevera:
(...) o novo ambiente requer a adoo de polticas com vistas a elevar a competitividade da economia
brasileira nos prximos anos. O Governo j est atuando nessa direo, com destaque para as aes
relativas reduo dos custos tributrios conforme agenda tributria do Governo Federal; melhoria
nas condies de infraestrutura como o PAC; ao reforo do capital humano, com o lanamento do
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec) e com medidas para a expanso
da qualificao profissional; alm de incentivos para ampliao da inovao produtiva conforme agenda
da poltica industrial, dentre outras aes.
468
Importa destacar que a atuao dos entes federados tem impacto direto na competitividade
nacional, uma vez que o Estado contemporneo ocupa lugar de relevo no desenvolvimento
nacional, seja pela magnitude dos gastos governamentais realizados nas esferas federal, estadual e
municipal, seja pela importncia estratgica e econmica dos setores regulados pelo poder estatal.
Em 2014, considerando que grande parte desses servios so prestados sociedade por meio
do repasse de recursos federais aos estados e municpios, o TCU decidiu, em cooperao com os
tribunais de contas dos estados e dos municpios, realizar levantamento na rea de governana
pblica abrangendo organizaes das esferas federal, estadual e municipal (TC 020.830.2014-9).
Segundo o Referencial Bsico de Governana Aplicvel a rgos e Entidades da
Administrao Pblica (BRASIL, 2014), doravante chamado de RBG, os mecanismos de
governana pblica servem para avaliar, direcionar e monitorar a atuao da gesto, com vistas
conduo de polticas pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade. Assim, as boas
prticas de governana contribuem para que as organizaes pblicas atuem de maneira
colaborativa, com aes integradas que possibilitem a intersetorialidade e transversalidade
necessrias para que as polticas e os servios pblicos se adequem complexidade dos problemas
sociais, e atendam orientao constitucional para a gesto descentralizada.
Nesse contexto, o Levantamento de Governana 2014 se reveste de grande importncia, pois
as informaes obtidas sobre a situao da governana pblica em mbito nacional podero ser
utilizadas como subsdio no aperfeioamento da governana das organizaes federais, e tambm na
estruturao de aes integradas para melhorar o cenrio apresentado pelas organizaes dos
demais entes federativos, aos quais a Unio repassa recursos para a execuo de diversas aes
governamentais.
Neste relatrio so apresentados apenas os principais resultados relativos s organizaes
federais. Os dados consolidados relativos s organizaes estaduais e municipais podem ser
consultados no relatrio do levantamento (TC 020.830.2014-9).
469
O modelo de autoavaliao utilizado foi elaborado com base na verso de 2014 do RBG, e
contempla trs mecanismos de governana liderana, estratgia e controle que so divididos em
dez componentes. Os componentes, por sua vez, so formados por 32 prticas de governana.
Finalmente, para avaliar o grau de adoo de uma prtica de governana, foram desenvolvidos itens
de controle que evidenciam a sua adoo.
Para construo dos grficos e clculo do ndice de governana, optou-se por analisar
descritivamente somente as prticas comuns entre os questionrios simplificados e completos,
tornando-se possvel assim uma anlise comparativa entre todas as organizaes respondentes. As
demais informaes constam dos relatrios encaminhados aos respectivos respondentes.
O perfil de governana pblica obtido sugere significativas deficincias na administrao
pblica. Grande parte dos respondentes apresentou baixa capacidade em quase todas as prticas do
modelo de autoavaliao utilizado no trabalho. Tais limitaes podem estar aumentando a exposio
dessas organizaes a riscos relevantes e reduzindo a capacidade de alcance de resultados. A seguir,
so apresentadas as principais deficincias apontadas nas organizaes respondentes da esfera
federal. Os grficos apresentados indicam o percentual arredondado de respondentes em cada
estgio, e a soma (valor arredondado) dos trs estgios iniciais (valores sem arredondamento).
6.1.1.1 Liderana
Segundo o RBG, esse mecanismo refere-se ao conjunto de prticas que assegura a existncia
das condies mnimas para o exerccio da boa governana, quais sejam: pessoas ntegras,
capacitadas, competentes, responsveis e motivadas ocupando os principais cargos das organizaes
e liderando os processos de trabalho. O mecanismo formado por cinco componentes: Pessoas e
competncias; Princpios e comportamentos; Liderana organizacional; e Sistema de Governana.
A Erro! Fonte de referncia no encontrada. seguir representa a distribuio das
organizaes federais, por estgio de capacidade, no mecanismo Liderana, seguida da mesma
distribuio pelas prticas que o compem.
470
Capacidade em Liderana (organizaes federais)
L1.1 Estabelecer e dar transparncia ao processo de seleo de membros da alta administrao e de conselhos ou colegiado superior.
L2.1 Adotar cdigo de tica e conduta que defina padres de comportamento dos membros da alta administrao e dos conselhos ou
colegiado superior.
L2.2 Estabelecer mecanismos de controle para evitar que conflitos de interesse influenciem as decises e as aes de membros da alta
administrao e dos conselhos ou colegiado superior.
L3.2 Responsabilizar-se pelo estabelecimento de polticas e diretrizes para a gesto da organizao e pelo alcance dos resultados
previstos.
471
Mesmo na situao melhor existente na prtica L3.2 (Responsabilizar-se pelo estabelecimento
de polticas e diretrizes para a gesto da organizao e pelo alcance dos resultados previstos),
preocupante que 17% das organizaes federais ainda se declarem em estgio inicial, pois isto
significa que quase dois em cada dez dirigentes mximos no se consideram responsveis pelos
rumos das organizaes que lideram e, nesta situao, razovel presumir que o risco de a
organizao no conseguir atingir os resultados esperados (em termos de polticas e servios
pblicos de qualidade) pode ser muito alto.
Os resultados apresentados demonstram a necessidade de aprimoramento do mecanismo
Liderana, de maneira a afastar, por exemplo, riscos de prticas nepotistas e de seleo de pessoas
sem a necessria competncia para atuar na alta administrao ou no conselho superior.
6.1.1.2 Estratgia
De acordo com o RBG, o mecanismo Estratgia refere-se ao conjunto de prticas que
permitem aos lderes conduzirem o processo de estabelecimento da estratgia necessria ao alcance
de resultados institucionais. Para tanto, contempla a escuta ativa de demandas, necessidades e
expectativas das partes interessadas; avaliao do ambiente interno e externo da organizao;
avaliao e prospeco de cenrios; definio e alcance da estratgia; definio e monitoramento de
objetivos de curto, mdio e longo prazo; alinhamento de estratgias e operaes das unidades de
negcio e organizaes envolvidas ou afetadas.
Esse mecanismo formado por trs componentes: Relacionamento com partes interessadas,
composto por prticas que direcionam a organizao a considerar a atuao e as necessidades das
partes interessadas na formulao, implementao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas;
Estratgia organizacional, constitudo por prticas concernentes ao estabelecimento da estratgia
da organizao, bem como ao monitoramento e avaliao da sua execuo; e Alinhamento
transorganizacional, voltado para estimular as organizaes a trabalharem em conjunto para a
conduo de polticas pblicas
O grfico a seguir representa a distribuio das organizaes federais, por estgio de
capacidade, no mecanismo em comento, seguida da mesma distribuio pelas prticas que o
compem.
472
Capacidade em Estratgia (organizaes federais)
E1.2 Promover a participao social, com envolvimento dos usurios, da sociedade e das demais partes interessadas na governana da
organizao.
6.1.1.3 Controle
O Controle, terceiro mecanismo previsto no RBG, rene as prticas relativas capacidade de
monitorar a organizao e garantir que os desvios em relao aos rumos traados pela estratgia
sejam corrigidos rapidamente. Apresenta trs componentes: Gesto de riscos e controle interno, que
analisa a capacidade da organizao em assegurar que a gesto de riscos seja eficaz e contribua para
a melhoria de desempenho organizacional; Auditoria interna, que avalia a estruturao e
independncia da funo de auditoria interna, bem como sua capacidade de adicionar valor
organizao; e Accountability e transparncia, constitudo por prticas relacionadas transparncia,
prestao de contas e avaliao da satisfao das partes interessadas.
O grfico a seguir representa a distribuio das organizaes federais respondentes, por
estgio de capacidade, no mecanismo Controle, seguida da mesma distribuio pelas prticas que o
compem.
Capacidade em Controle (organizaes federais)
C2.2 Prover condies para que a auditoria interna seja independente e proficiente.
C3.1 Dar transparncia da organizao s partes interessadas, admitindo-se o sigilo, como exceo, nos termos da lei.
C3.2 Prestar contas da implementao e dos resultados dos sistemas de governana e de gesto, de acordo com a legislao vigente e
com o princpio de accountability.
C3.4 Garantir que sejam apurados, de ofcio, indcios de irregularidades, promovendo a responsabilizao em caso de comprovao.
Capacidade em Assegurar que a auditoria interna adicione valor organizao (organizaes federais)
C2.3.1 Diretrizes para que a funo de auditoria interna contribua para a melhoria dos processos de governana, de gesto e de
gerenciamento de riscos e controles, utilizando abordagem sistemtica, esto definidas.
C2.3.2 Diretrizes para o planejamento dos trabalhos de auditoria interna esto definidas e levam em considerao os riscos relevantes
para a organizao.
C2.3.3 Objetivos, indicadores e metas de desempenho para a funo de auditoria interna esto estabelecidos.
C2.3.4 Plano de auditoria interna, elaborado com base nos objetivos, riscos e metas da organizao, est aprovado.
C2.3.5 Trabalhos de auditoria interna so executados em conformidade com as diretrizes e os planos definidos.
C2.3.6 O desempenho da funo de auditoria interna mensurado e avaliado com base nos indicadores e metas definidos.
C2.3.7 Medidas visando o aprimoramento da funo auditoria interna so implementadas sempre que necessrio.
476
Distribuio de frequncia do iGGs por estgio de capacidade (todas as organizaes e organizaes
federais)
N= 380 federais
N= 893 estaduais
N= 6.497 municipais
A ltima figura indica que cerca de metade das organizaes estaduais e municipais est em
estgio inicial de governana pblica, caracterizado por graves deficincias na atuao das
instncias internas de governana nessas esferas, com provvel prejuzo na conduo de polticas
pblicas e provvel prestao de servios inadequados.
Considerando que grande parte dos servios pblicos prestados sociedade brasileira
realizada de forma descentralizada, pelos estados e pelos municpios, percebem-se preocupantes os
resultados apresentados, haja vista que a atuao eficaz das instncias internas de governana
fator crtico de sucesso para que as organizaes administrem, de maneira eficiente, os recursos
(inclusive federais) sua disposio.
O cenrio seria menos gravoso para a esfera federal, tendo em vista que a maior parte das
organizaes j estaria em estgio intermedirio (56%), enquanto 26% j teriam alcanado o estgio
aprimorado. Entretanto, conforme observado em relatrio, o iGG simplificado abrange somente
477
catorze prticas (do total de 32 no iGG completo) que foram consideradas factveis at mesmo nos
pequenos municpios brasileiros. Portanto, no causa estranheza que as organizaes federais
tenham obtido desempenho significativamente melhor no iGG simplificado.
6.1.3 Concluso
Os resultados deste levantamento apontam diversas oportunidades de melhoria para a
governana na administrao pblica federal. De fato, revelaram deficincias em praticamente
todos os controles e prticas sugeridos no modelo de autoavaliao, o que pode estar impactando o
desempenho do governo na conduo das polticas pblicas e no planejamento de novas aes
governamentais.
O preenchimento das lacunas de governana na administrao pblica federal exige a atuao
coordenada dos rgos Governantes Superiores e das instncias internas de governana das
organizaes conselhos e alta administrao.
No que tange ao papel dos rgos Governantes Superiores no aprimoramento da governana
pblica, entende-se importante que eles elaborem um modelo de governana para as organizaes
da sua esfera de atuao, prevendo: os princpios de governana que devam ser observados; o
estabelecimento da estratgia da organizao, da estrutura de gerenciamento de riscos na
organizao e da funo de auditoria interna; a responsabilidade do dirigente mximo da
organizao em estabelecer a estratgia da organizao e a estrutura de gerenciamento de riscos; e a
relevncia da atuao do conselho de governana ou de uma autoridade supervisora no
estabelecimento da funo de auditoria interna da organizao.
Somando-se s aes dos rgos Governantes Superiores, as instncias internas de
governana das organizaes participantes podero utilizar os relatrios devolutivos
individualizados para refletirem sobre as deficincias encontradas, bem como compararem os seus
resultados com o resultado geral da avaliao e com o resultado dos seus respectivos segmentos de
negcio, utilizando as informaes como subsdio na definio de objetivos e na estruturao de
aes de melhoria em governana pblica.
Espera-se que os resultados desse trabalho contribuam para o aperfeioamento das instncias
de governana na administrao pblica federal, de modo que elas possam guiar a gesto das
organizaes para que atuem alinhadas aos objetivos organizacionais e ao interesse da populao;
otimizem a produo de resultados; melhorem a eficincia do Governo, contribuindo para que o
pas se torne mais competitivo (World Competitiveness Yearbook 2014); melhorem a eficincia da
aplicao dos recursos pblicos e a qualidade dos servios pblicos ofertados sociedade.
Sem dvida, a governana pblica o grande desafio do Brasil, ao seu desenvolvimento
econmico e social e sua competitividade. Apesar dos avanos conquistados nas ltimas dcadas,
ainda existem grandes gargalos a serem superados. A maior parte deles apresenta causas comuns
relacionadas avaliao do ambiente externo e interno, ao direcionamento, qualidade do
planejamento e ao monitoramento das aes previstas para dar consecuo aos planos e programas.
478
baixa competividade brasileira no cenrio internacional e a crescente insatisfao da populao com
a qualidade dos servios pblicos prestados.
No Brasil, o Estado um ator importante para o desenvolvimento do pas. H despesas e
investimentos vultosos direcionados para a educao e para a infraestrutura, por exemplo,
financiados com o produto dos tributos cobrados da populao e das empresas. Tambm h gastos
expressivos com a previdncia, sade e programas sociais que, embora possam ser meritrios,
oneram a j excessiva carga tributria e contribuem para reduzir a nossa competitividade.
No sem motivo, portanto, o TCU tem insistido na tese de que o aperfeioamento do Estado
se configura em requisito bsico para o incremento da competitividade do Brasil, bem como para o
seu crescimento econmico e a melhoria dos indicadores de qualidade de vida da populao.
Esse almejado aperfeioamento misso a ser perseguida tanto no nvel estratgico, onde se
situam os governantes e a alta administrao, quanto no nvel gerencial. Conforme divulgado no
Referencial Bsico de Governana (TCU/2013), os gestores pblicos so os responsveis diretos
pela execuo das polticas e dos servios pblicos, mas seu direcionamento e monitoramento
tarefa da governana.
Assim, o aperfeioamento da gesto pblica no pode ser resultado de iniciativas individuais
e espasmdicas. Deve decorrer de uma atuao concatenada das instncias estratgicas dos poderes
constitudos. Constitui boa prtica de governana a escolha criteriosa, a capacitao e a avaliao
dos gestores, os quais devem dispor de boas ferramentas para executar com excelncia as polticas e
servios pblicos sob sua alada. Somente com iniciativas consistentes das instncias superiores de
governana que eventual aperfeioamento da gesto pblica poder ser consistente e duradouro.
Em diversos pases, a partir das dcadas de 1980 e, sobretudo, 1990, foram impulsionadas
reformas para a melhoria da administrao pblica, com foco na entrega de resultados para a
sociedade. No Brasil, principalmente desde 1995, com a publicao do Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, pela Cmara da Reforma do Estado, intensificou-se a busca pela superao
das disfunes prprias do paradigma burocrtico de administrao, abrindo espao para a
incorporao de valores, conceitos e tcnicas administrativas oriundas da Nova Gesto Pblica
(NGP) modelo de administrao pblica de origem anglo-saxnica, fundado na busca pela
eficincia e pela qualidade dos servios prestados, entendidas respectivamente como a maximizao
dos resultados em funo dos custos incorridos e como a satisfao dos usurios ante os servios
pblicos ofertados pelos governos.
Nesses termos, o discurso em defesa da excelncia na gesto pblica ganhou relevante
alcance, inicialmente no mbito da Unio e, em seguida, disseminando-se por diversos estados.
Tratava-se de um paulatino avano de ideias relacionadas ao planejada, orientada por objetivos,
indicadores e metas, associada a sistemas de monitoramento e avaliao capazes de aferir o
desempenho e apontar possibilidades de aprimoramento, tendo em vista as necessidades eleitas pela
sociedade. Um modelo que, sinteticamente, passou a receber a denominao de gesto pblica
orientada a resultados, que se revelaria influente no delineamento de diversos programas e aes
voltadas ao aprimoramento da gesto governamental, que sero abordados em seguida.
Atualmente, no mbito federal, segundo o Decreto 8.189/2014, a competncia para formular
polticas e diretrizes, bem como para propor, coordenar e apoiar a implementao de planos,
programas, projetos e aes estratgicos de inovao e aperfeioamento da gesto pblica da
Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Segep/MP). Essa
secretaria foi criada por meio do Decreto 7.675/2012, que aprovou a estrutura regimental do MP,
479
sendo resultado da fuso da Secretaria de Gesto (Seges) e da Secretaria de Recursos Humanos
(SRH). Segundo consta no Relatrio de Gesto referente ao exerccio de 2012, a fuso das
secretarias objetivou potencializar sinergias, promover a gesto integrada e a melhoria dos
processos de trabalho, alm de eliminar a sobreposio de atividades relativas aos sistemas de
Pessoal Civil (SIPEC) e de Organizao e Inovao Institucional do Governo Federal (SIORG).
Segundo o Mapa Estratgico da Segep referente a 2012-2015, sua misso promover a
excelncia da gesto pblica na atuao do governo em benefcio da sociedade e sua viso ser
reconhecida como agente transformador da gesto pblica no mbito do Estado brasileiro. Assim,
observa-se seu papel precpuo na promoo da melhoria e aperfeioamento da gesto pblica.
Nesse contexto, e ciente de que a melhoria da gesto pblica, alm de ser requisito essencial
para a boa prestao de servios pblicos e para a maior competividade, imperativo
constitucional, por fora do princpio da eficincia (Constituio Federal, art. 37, caput), o Tribunal
de Contas da Unio realizou, no mbito do TC 011.303/2014-0, auditoria na Secretaria de Gesto
Pblica com o objetivo de avaliar a capacidade de atuao dessa secretaria como rgo central de
governana, indutor do aperfeioamento da gesto.
As razes que motivaram essa fiscalizao foram o risco de m gesto dos servios pblicos
devido ao no acompanhamento, avaliao e incentivo de mecanismos de melhoria da gesto, tais
como a adoo da Carta de Servios ao Cidado, exigida no art. 11 do Decreto 6.932/2009, do
Programa Nacional de Gesto Pblica (Gespblica), institudo pelo Decreto 5.378/2005, do Prmio
Nacional de Gesto Pblica e do ciclo para atualizao do Instrumento para Avaliao da Gesto
Pblica (IAGP), entre outros. Apresentamos nos tpicos seguintes, a partir dos dados e informaes
coletados na referida fiscalizao, um panorama atualizado sobre esses instrumentos, cujo manejo
est a cargo da Segep/MP.
480
IV - assegurar a eficcia e efetividade da ao governamental, promovendo a adequao entre meios,
aes, impactos e resultados; e
V - promover a gesto democrtica, participativa, transparente e tica. (Grifos inseridos)
481
De acordo com o documento, a gesto de processos guarda correlao com a implementao
de Cartas de Servios ao Cidado, exigncia prevista no Decreto 6.932/2009, haja vista que os
compromissos presentes nas referidas cartas acarretam a necessidade de que os processos sejam
modelados, automatizados e geridos, provendo maior controle e qualidade. Ainda, a gesto dos
processos exige que se apresente a descrio dos resultados a serem atingidos pelos processos,
complementados, preferencialmente, por meio de indicadores de desempenho.
Guia d Simplificao
O Guia d Simplificao tem como objetivo auxiliar as organizaes pblicas a simplificar
seus processos e normas, visando melhoria dos servios, e est organizado em quatro etapas, quais
sejam: a) Planejamento da Simplificao; b) Mapeamento do Processo; c) Anlise e Melhoria dos
Processos; e d) Implementao das Melhorias. Esse guia deve ser entendido como uma ferramenta
de trabalho para realizar a anlise e a melhoria de processos organizacionais.
Aprimoramento Contnuo
Em sntese, a estratgia utilizada pelo governo federal para a melhoria da gesto pblica seria
a seguinte: o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica fornece um paradigma ideal, um referencial
a ser seguido pelas organizaes pblicas; por meio da autoavaliao preconizada no mbito do
Gespblica, o rgo pode realizar seu diagnstico institucional e, com base em um sistema de
482
pontos, verificar o quo prximo est do modelo ideal de administrao pblica. Para que haja o
avano institucional de forma a aproximar a organizao pblica do referencial MEGP, a Segep
disponibiliza os instrumentos indutores da melhoria da gesto, que sero teis organizao para
que ela se aperfeioe nos quesitos que ainda no atendem aos padres estabelecidos, conforme
identificado pela autoavaliao.
Essa estratgia contribuiria para o cumprimento da misso da Segep de promover a excelncia
em gesto pblica, com reflexos na melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados ao
cidado e no aumento da competitividade do pas.
483
foram apresentados ao modelo, ou seja, mais da metade dos rgos consultados no o conhecem.
Por certo, essa situao constitui desafio para que o MEGP exera sua principal funo, qual seja,
servir de referencial de gesto a ser alcanado.
De forma semelhante, em relao ao Gespblica, 20,5% dos rgos/entidades respondentes
desconhecem o programa, 10,2% no consideram a adeso ao programa como prioridade da
organizao e 35,9% apresentaram "Outros" como resposta. Entre estes ltimos, h destaque para os
seguintes detalhamentos: "O programa no foi apresentado oficialmente organizao";
"Conhecemos superficialmente o Gespblica"; " O ministrio no estava preparado para aderir ao
Programa"; "No houve adeso de minha organizao como um todo, apenas de algumas de suas
subdivises".
Em relao ao instrumento de avaliao proporcionado pelo Gespblica, apenas 10,3%
realizam a autoavaliao anualmente, enquanto 15,4% realizaram a avaliao apenas uma vez.
Alm disso, 35,9% desconhecem o instrumento de autoavaliao e 12,8% ressaltaram que no
realizaram a autoavaliao, uma vez que seu uso opcional. Das demais respostas, destacam-se:
Desconhecimento dos instrumentos do Gespblica e "Comeamos a auto avaliao, mas paramos
pela dificuldade que as reas tiveram para responder". No entanto, houve manifestao de algumas
organizaes no sentido de estarem receptivas a uma eventual adeso ao Gespblica.
Houve tambm o questionamento aos rgos/entidades pblicas de quais tecnologias de
gesto eram utilizadas pelas respectivas organizaes. Os principais resultados foram: apenas 15,4%
dos rgos/entidades utilizam o Guia "d" Simplificao; 33,3% utilizam o Guia de Gesto de
Processos; 20,5% utilizam o Guia Referencial para Medio de Desempenho; 33,3% utilizam o
Manual para Construo de Indicadores; e 20,5% desconhecem todas as tecnologias de gesto
apresentadas. No detalhamento aberto s organizaes pesquisadas, destacaram-se: A organizao
optou por implementar a gesto de processos com recursos prprios"; "Utiliza outras
ferramentas/tecnologias"; "Estamos em processo de elaborao de indicadores prprios de gesto";
"No atende s necessidades"; e A organizao, gradativamente, tem implantado um modelo de
gesto que se adequa s suas necessidades".
Ressalte-se que os rgos consultados representam a alta administrao do Poder Executivo
Federal, evidenciando que o MEGP, o Gespblica e os instrumentos indutores possuem baixa
disseminao na administrao pblica federal, o que compromete o alcance dos resultados
intentados pela Segep em termos de aperfeioamento da gesto pblica.
484
ao exerccio de suas atribuies institucionais e, por conseguinte, prejudicando o alcance e a
efetividade do programa. Despreza-se, dessa forma, uma forma de aperfeioamento da gesto
pblica com uma viso estratgica. Assim, eventuais melhorias pontuais dependem de iniciativas
individuais e descoordenadas.
6.2.3 Concluso
As anlises permitem concluir que, embora seja elemento essencial para a disponibilizao de
servios pblicos de qualidade e para a evoluo de nossa competitividade nacional, o
aperfeioamento da gesto pblica, no governo federal, est relegado a segundo plano.
A despeito das caractersticas e potenciais inerentes concepo dos seus programas e
instrumentos de gesto, so necessrios avanos significativos no estmulo, na coordenao e no
acompanhamento das aes a cargo da Segep junto aos demais rgos e entidades da administrao
485
pblica, sob pena de que essa secretaria no logre xito em sua misso de promover a excelncia da
gesto governamental.
O alcance de resultados dentro de uma poltica pblica exige que o gestor trabalhe em
conjunto com outras organizaes, a fim de minimizar a dificuldade de coordenao de programas
transversais, que perpassam diversas organizaes, como ocorre com o programa de
aperfeioamento da gesto pblica, a cargo da Segep.
De acordo com o Referencial para Avalio de Polticas Pblicas (TCU, 2013), h a
necessidade da institucionalizao dos mecanismos de coordenao, para que a atuao seja
conjunta e sinrgica. No caso da Segep, o seu papel indutor de melhoria da gesto pblica implica
na indispensvel atuao conjunta com o restante da administrao pblica em geral.
Entretanto, como resta evidente pelas anlises efetuadas, falta uma comunicao efetiva e um
dilogo entre os diversos rgos da administrao federal e a Secretaria, indicando falhas no
componente coordenao e coerncia necessrio para a boa governana da poltica pblica, tais
como: ausncia do Comit Gestor do Gespblica e baixa priorizao das aes voltadas aos
objetivos do Gespblica.
Isso inviabiliza, principalmente, sua funo de mobilizar os rgos e entidades da
Administrao Pblica para a melhoria da gesto e para a desburocratizao, assim como apoi-los
tecnicamente na melhoria do atendimento ao cidado, na simplificao de procedimentos e normas
e orient-los e capacit-los para a implantao de ciclos contnuos de avaliao e de melhoria da
gesto.
Verifica-se que a estratgia utilizada pela Segep tem sido a de disponibilizar referenciais,
guias e modelos para a Administrao Pblica Federal. No entanto, apenas disponibilizar os
referenciais no basta para uma efetiva induo melhoria. H que se disseminar e ter controle
sobre esses instrumentos. Perquirir se eles atendem s necessidades dos rgos/entidades da
Administrao Pblica Federal, se as organizaes pblicas os esto utilizando em sua gesto, bem
como receber a retroalimentao do sistema.
As consequncias decorrentes dessa inefetividade so graves. Afinal, ao instituir o Programa
Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (Gespblica), o Decreto 5.378/2005 elegeu como
suas finalidades contribuir para a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos
cidados e para o aumento da competitividade do Pas. O programa deveria ser, portanto, um
instrumento de induo, multiplicando pelas diversas organizaes pblicas, suas polticas e seus
programas, um ideal de aprimoramento contnuo e um conjunto de recursos capazes de promov-lo.
Segundo o Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas (TCU, 2013), as
polticas pblicas devem buscar uma coeso interna, selecionando as aes de interveno de
acordo com os objetivos e metas definidos. As polticas pblicas precisam contar com organizaes
que possuam estruturas e processos apropriados para empreender as atividades planejadas,
assegurar o bom uso dos recursos pblicos, supervisionar as aes descentralizadas, monitorar os
resultados e realimentar o processo decisrio, com vistas ao aperfeioamento da sua formulao e
da sua prpria implantao. Ao no priorizar aes relacionadas aos objetivos propostos
relacionados ao Gespblica, o programa demonstra possuir falhas de governana relacionadas ao
componente capacidade organizacional e recursos.
Ao no produzir os resultados almejados, perde-se, no mbito de atuao da Segep/MP, a
oportunidade de liderar uma agenda de transformaes capazes de consolidar a profissionalizao e
a qualificao da administrao pblica federal, tendo como foco central o cidado, a sociedade e
486
suas demandas. Perde-se, vale dizer, a oportunidade de cumprir um objetivo expresso na instituio
do prprio Gespblica, de promover a governana, aumentando a capacidade de formulao,
implementao e avaliao das polticas pblicas, concorrendo para a qualidade dos servios
pblicos e o aumento da eficincia governamental, reduzindo custos incidentes sobre o produto
nacional para torn-lo mais competitivo nos mercados interno e externo.
Espera-se que, no curto prazo, as demandas sociais e a ateno dos rgos de gesto e
controle possam promover uma reverso nesse cenrio, enfatizando a importncia do tema e
reposicionando as agendas da boa governana e da gesto pblica no centro das prioridades
governamentais. Os potenciais impactos sobre as polticas pblicas, cujos benefcios podem se
espraiar nas diversas formas de atendimento aos cidados e no ambiente operacional das empresas,
justificam a importncia das questes levantadas e a premncia por uma atuao clere do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
487
Segundo a OCDE, esses princpios colaboram para orientar as prticas de elaborao,
implementao e melhoria do oramento, de forma que a sua execuo esteja alinhada aos
resultados almejados.
Assim, entende-se que uma boa tcnica oramentria, passando por uma previso realista dos
parmetros macroeconmicos utilizados, e a efetiva e tempestiva alocao de recursos, fator
fundamental para a governana das polticas pblicas que so financiadas por meio do oramento
pblico. Em outros termos, uma pea oramentria fundamentada em parmetros desconectados da
realidade ir impactar negativamente no fornecimento dos servios pblicos, como sade, educao,
segurana e etc. Assim tambm, ir prejudicar a execuo dos programas diretamente relacionados
infraestrutura e logstica, que so gargalos para a melhoria da competitividade do pas.
488
utilizados pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e pela Lei Oramentria Anual (LOA), em
comparao com os valores observados ex post, no perodo de 2011 a 2014.
Foram identificados, nesses exerccios, desvios nas projees governamentais dos parmetros
macroeconmicos: crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), ndice de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA), taxa de cmbio R$/US$ e taxa bsica de juros (Selic).
Para se ter uma medida de comparabilidade dos desvios identificados nesses parmetros,
calcularam-se as diferenas entre os valores ex post e as projees do mercado e aquelas projees
utilizadas para a elaborao das leis oramentrias.
As fontes de informaes sobre as projees governamentais para esses parmetros foram
coletadas dos seguintes documentos: Mensagem Presidencial do PPA 2008-2011 (Cenrio do
Desenvolvimento), elaborada em 2007; Mensagem Presidencial do PPA 2012-2015 (Dimenso
Estratgica), elaborada em 2011; Mensagem Presidencial do PLOA 2011 (agosto de 2010);
Mensagem Presidencial do PLOA 2012 (elaborada em 2011); Mensagem Presidencial do PLOA
2013 (elaborada em 2012); Mensagem Presidencial do PLOA 2014 (elaborada em 2013). As
mensagens presidenciais referentes ao PLOA apresentaram as projees macroeconmicas
utilizadas tanto para a elaborao da LDO quanto para o PLOA.
As projees de mercado foram coletadas do Relatrio de Mercado Focus do Banco Central
(Bacen), referentes as datas de 24/9/2010, 30/9/2011, 28/9/2012 e 27/9/2013.
J os valores observados foram obtidos com base nos dados disponibilizados na internet pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipeadata) e pelo Bacen.
Tambm foram verificados desvios nas previses das receitas primrias das leis oramentrias
anuais dos exerccios de 2011 a 2014, bem como desvios nas previses das despesas primrias (em
especial as discricionrias), da LOA e do PLOA do mesmo perodo.
489
geridos dentro de limites claros, verossmeis e previsveis e a integridade e qualidade das
previses oramentrias, dos planos fiscais e da execuo oramentria devem ser promovidas.
Com o objetivo de verificar a qualidade das previses no mbito do governo federal,
analisaram-se os desvios entre as projees do governo e os valores observados ex post relativos aos
principais parmetros utilizados para a previso de receita oramentria, comparando-se com as
previses do mercado. Assim, as tabelas seguintes apresentam a diferena entre os valores previstos
pelo governo (e tambm pelo mercado) e os valores observados, para os exerccios de 2011 a 2014,
para cada um dos parmetros (crescimento do PIB, da inflao - IPCA -, do cmbio - R$/US$ - e da
taxa Selic).
490
4,5%, e o mercado, 4%). Contudo, a taxa de crescimento foi de 2,7% ao ano. A projeo do PPA e
da LDO superaram o valor observado em 2,8 p.p. e a do PLOA, em 1,8 p.p., enquanto que a
previso do mercado teve um erro ou desvio menor, 1,3 p.p.
Ainda que as previses governamentais tenham se frustrado nos trs anos anteriores, as
previses de crescimento utilizadas pelas leis oramentrias para 2014 se mantiveram otimistas. A
projeo para o crescimento do PIB constante do PPA 2012-2015 foi de 5,5%, da LDO foi de 4,5%,
do PLOA foi de 4,0%, enquanto a projeo de mercado foi de 2,2% ao ano. Ao contrrio das
expectativas, a taxa de crescimento foi de 0,1% ao ano. Assim, a projeo do PPA superou o valor
observado em 5,4 p.p, a da LDO superou em 4,4 p.p., e a do PLOA, em 3,9 p.p. A previso do
mercado teve um erro ou desvio menor, de 2,1 p.p.
Observa-se, assim, que em todos os exerccios de 2011 a 2014 o clculo empreendido pelo
mercado se aproximou mais do desempenho do PIB observado na prtica, em comparao com as
projees realizadas pelo governo federal, mesmo quando essas previses foram contemporneas.
Pode-se afirmar, ento, que o mercado adota uma postura mais prudente com relao a essas
projees para o crescimento do PIB, do que o que se observa nos clculos governamentais.
Parmetro: Inflao IPCA (% acumulada a.a.)
Variveis 2011 2012 2013 2014
Diferena entre Projeo do PPA 2008-2011 ou
PPA 2012-2015 e Valor Observado -2,00 -1,04 -1,41 -1,91
Diferena entre PLOA e Valor Observado -2,00 -1,04 -1,41 -1,41
Diferena entre Projeo da LDO e Valor
Observado -2,00 -1,24 -1,41 -1,91
Diferena entre Projeo de mercado e Valor
Observado -1,56 -0,31 -0,43 -0,44
Fontes: Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2008 -2011 (Cenrio do Desenvolvimento) para 2011;
Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2012-2015 (Dimenso Estratgica) para 2012 a 2014;
Mensagem Presidencial: Projeto de Lei Oramentria 2011, 2012, 2013 e 2014;
Focus - Relatrio de Mercado - Bacen (24/9/2010, 30/9/2011, 28/9/2012 e 27/9/2013);
Ipeadata e Bacen para os valores observados.
Conforme demonstrado na tabela, em todo o perodo de 2011 a 2014, tal como ocorreu com
relao ao PIB, o mercado teve menor taxa de erro quanto s previses de inflao aferidas pelo
IPCA em comparao com as projees do governo federal.
Parmetro: Taxa de Cmbio Comercial para compra R$/US$ - taxa mdia anual
Variveis 2011 2012 2013 2014
Diferena entre Projeo do PPA 2008-2011
ou PPA 2012-2015 e Valor Observado 0,43 -0,31 -0,44 -0,61
Diferena entre PLOA e Valor Observado 0,17 -0,31 -0,13 -0,15
Diferena entre Projeo da LDO e Valor
Observado 0,21 -0,16 -0,32 -0,35
Diferena entre Projeo de mercado e
Valor Observado 0,13 -0,24 -0,16 0,02
Fontes: Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2008 -2011 (Cenrio do Desenvolvimento) para 2011;
Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2012-2015 (Dimenso Estratgica) para 2012 a 2014;
Mensagem Presidencial: Projeto de Lei Oramentria 2011, 2012, 2013 e 2014;
Focus - Relatrio de Mercado - Bacen (24/9/2010, 30/9/2011, 28/9/2012 e 27/9/2013);
Ipeadata e Bacen para os valores observados.
491
No caso do cmbio, as projees governamentais foram mais precisas do que as do mercado
em duas situaes, nos anos de 2012 e 2013. A tabela evidencia, no entanto que, em regra, mantm-
se o quadro apresentado para o PIB e para o IPCA.
Fontes: Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2008 -2011 (Cenrio do Desenvolvimento) para 2011;
Mensagem Presidencial: Plano Plurianual 2012-2015 (Dimenso Estratgica) para 2012 a 2014;
Mensagem Presidencial: Projeto de Lei Oramentria 2011, 2012, 2013 e 2014;
Focus - Relatrio de Mercado - Bacen (24/9/2010, 30/9/2011, 28/9/2012 e 27/9/2013);
Ipeadata e Bacen para os valores observados.
Com relao s projees para a taxa Selic, a tabela demonstra que somente em 2013 a
projeo constante do PLOA se aproximou mais da realidade do que o clculo realizado pelo
mercado. Nos demais casos, o desvio do mercado foi inferior ao desvio verificado nas previses
governamentais.
Em suma, a anlise em conjunto das projees desses parmetros macroeconmicos permitem
afirmar que o governo projetou cenrios mais otimistas do que o mercado, que, por sua vez,
apresentou melhor capacidade preditiva e, consequentemente, cometeu erros menores em
comparao com as previses do PPA, da LDO, do PLOA e da LOA, no perodo de 2011 a 2014.
Ressalta-se que esse assunto est sendo tratado tambm no TC 020.367/2014-7, que ainda no
foi julgado. Nesse processo foram propostas recomendaes por parte da Unidade Tcnica ao Poder
Executivo no sentido de que se melhore os sistemas de previso de receitas, bem como se leve em
considerao os indicadores macroeconmicos balizados pelo mercado. Por esse motivo, dispensa-
se a proposio de recomendaes no mbito do presente relatrio.
492
4- Incentivos Fiscais 155,6 10,0 0,0 (140,3)
493
ao contingenciamento de despesas primrias discricionrias ou pode resultar no comprometimento
da meta de resultado primrio.
Nota-se que, para a totalidade das despesas primrias do Oramento Fiscal e de Seguridade
Social, nos exerccios de 2011 a 2014, o desvio mdio foi de 11% em relao proposta
oramentria e de 13% com relao ao oramento aprovado.
Nesse tpico optou-se por no avaliar as despesas primrias obrigatrias de forma isolada,
uma vez que mais de 80% dessas despesas tem carter de transferncia financeira. J as despesas
primrias discricionrias, que sofrem variaes mais relevantes, so analisadas a seguir,
considerando o mesmo perodo.
No decorrer dos exerccios de 2011 a 2014, o percentual mdio de inexecuo das despesas
primrias discricionrias foi de 43% com relao proposta oramentria do executivo e de 48%
com relao lei oramentria aprovada.
Os itens das despesas discricionrias que mais influenciaram os desvios verificados foram os
investimentos. Para que se possa ter uma viso mais ampla sobre a execuo dos investimentos,
494
alm daqueles integrantes dessas despesas discricionrias, tambm sero apresentados nas tabelas a
seguir a execuo dos investimentos sem impacto fiscal e os que fazem parte das despesas
obrigatrias.
Ano PLOA LOA Real Desvio (Real x PLOA) % Desvio (Real x LOA) %
2011 21.550,96 36.382,99 8.058,79 -13.492,16 -63% -28.324,20 -78%
2012 19.633,67 42.261,86 6.308,66 -13.325,00 -68% -35.953,19 -85%
2013 21.693,14 38.790,01 5.113,57 -16.579,57 -76% -33.676,43 -87%
2014 20.761,83 37.050,84** 5.248,74** -15.513,08 -75% -31.802,09 -86%
Desvio Mdio*: 70% Desvio Mdio*: 84%
Fonte: Siafi Gerencial 2011, 2012, 2013, 2014
* Mdia dos valores absolutos da srie
** Foram consideradas as despesas discricionrias e decorrentes de emenda individual
A mdia dos desvios absolutos dos investimentos integrantes das despesas discricionrias foi
de 70% com relao ao PLOA e de 84% com relao LOA.
Ano PLOA LOA Real Desvio (Real x PLOA) % Desvio (Real x LOA) %
2011 29.044,98 25.721,47 8.053,60 -20.991,37 -72% -17.667,87 -69%
2012 37.266,65 36.911,15 14.523,31 -22.743,34 -61% -22.387,84 -61%
2013 42.684,84 46.358,84 10.933,02 -31.751,81 -74% -35.425,82 -76%
2014 45.078,31 42.992,74 13.155,66 -31.922,65 -71% -29.837,08 -69%
Desvio Mdio*: 70% Desvio Mdio*: 69%
Fonte: Siafi Gerencial 2011, 2012, 2013, 2014
* Mdia dos valores absolutos da srie
Ano PLOA LOA Real Desvio (Real x PLOA) % Desvio (Real x LOA) %
2011 842,52 818,03 544,34 -298,17 -35% -273,69 -33%
2012 1.027,81 1.159,79 718,15 -309,66 -30% -441,64 -38%
2013 1.406,97 1.406,97 880,74 -526,22 -37% -526,22 -37%
2014 1.336,60 1.362,48 655,11 -681,48 -51% -707,37 -52%
Desvio Mdio*: 38% Desvio Mdio*: 40%
Fonte: Siafi Gerencial 2011, 2012, 2013, 2014
* Mdia dos valores absolutos da srie
A mdia dos desvios absolutos dos investimentos integrantes das despesas obrigatrias foi de
38% com relao ao PLOA e de 40% com relao LOA.
495
Investimentos (primrio discricionrio + sem impacto fiscal + obrigatrio)
R$ milhes
Ano PLOA LOA Real Desvio (Real x PLOA) % Desvio (Real x LOA) %
2011 51.438,46 62.922,50 16.656,74 -34.781,72 -68% -46.265,76 -74%
2012 57.928,15 80.332,82 21.550,13 -36.378,01 -63% -58.782,68 -73%
2013 65.784,96 86.555,83 16.927,34 -48.857,62 -74% -69.628,49 -80%
2014 67.176,76 81.406,07 19.059,52 -48.117,23 -72% -62.346,54 -77%
Desvio Mdio*: 69% Desvio Mdio*: 76%
Fonte: Siafi Gerencial 2011, 2012, 2013, 2014
* Mdia dos valores absolutos da srie
6.3.3 Concluso
Considerando que governar est relacionado avaliao, direcionamento e monitoramento
das entidades e polticas pblicas, a qualidade das previses macroeconmicas, das receitas e das
despesas oramentrias vital para uma boa governana pblica. Direcionar uma entidade, seja um
pequeno municpio, seja um pas, depende de uma boa avaliao do cenrio e do ambiente, de
forma que a melhor rota seja estabelecida. Nesse sentido, imprecises nos parmetros oramentrios
podem comprometer a qualidade das polticas pblicas j em sua origem, afetando negativamente a
competitividade e o desenvolvimento nacional.
O Manual de Transparncia Fiscal do Fundo Monetrio Internacional (FMI, 2007, p.50)
ressalta a importncia de o oramento anual ser realista e ser preparado e apresentado no contexto
de um quadro abrangente de poltica fiscal e macroeconmica de mdio prazo.
Uma combinao de vrios fatores determina se uma proposta de oramento realista ou no. de vital
importncia que o quadro macroeconmico subjacente se baseie num conjunto de pressupostos coerentes
entre si que sejam plausveis, tenham uma possibilidade razovel de se concretizarem e no estejam
sujeitos a tendenciosidade. Isso constituir uma base slida para a projeo da parcela do oramento
necessria para custear as obrigaes previstas em lei, como o seguro-desemprego e outros benefcios
sociais. O realismo das projees de receitas diz respeito compatibilidade com a evoluo recente da
arrecadao, e a contribuio de novas medidas e/ou melhorias administrativas deve ser confivel (...). As
implicaes das polticas e programas atuais e futuros devem ser consideradas integralmente, assim como
as dos fundos extra oramentrios, renncias fiscais significativas e atividades parafiscais.
A falta de realismo dos parmetros, diante de uma conjuntura de restrio fiscal, prejudica a
credibilidade, o planejamento e a qualidade do oramento. Na verdade, h um descompasso entre os
indicadores macroeconmicos projetados pelo governo e utilizados na elaborao do oramento e o
que de fato se realiza no decorrer do exerccio. Independentemente de os parmetros poderem vir a
ser afetados por variveis exgenas e por alteraes na conjuntura econmica, que encontram-se
fora do controle do governo, esse descompasso gera fontes de receitas no realizveis, que do
496
suporte a despesas que no podero ser executadas. Isso se configura em evento de risco ao
processo de elaborao do oramento geral da Unio, em face de seu alto impacto, j que receitas
irreais no podero suprir despesas reais, e com alta probabilidade, visto que a superestimao dos
parmetros tem ocorrido nos ltimos exerccios (TC 020.905/2014-9).
Ainda que no seja razovel exigir que o governo acerte com preciso a projeo dos
parmetros macroeconmicos, factvel que essas projees sejam mais realistas. Tanto assim que
o mercado tem apresentado maior coerncia e, consequentemente, melhor poder preditivo. A
frustrao da arrecadao de receitas pode levar o governo a ter que rever suas prioridades para
equacionar receitas e despesas, o que pode levar a contingenciamentos excessivos, em prol do
equilbrio fiscal. Isso frustra o planejamento das polticas pblicas, impactando negativamente sua
execuo, com reflexos nos custos finais dessas polticas e no prazo de concluso, especialmente no
que se refere aos investimentos. O governo pode ainda se ver impelido a lidar com a expanso dos
restos a pagar, sem falar nos problemas de sustentabilidade que podem ser desencadeados para as
aes em andamento.
A boa gesto das finanas pblicas, traduzida de forma especfica, neste tpico, pela previso
e alocao de recursos de modo mais coerente com os cenrios macroeconmicos, tem o potencial
de incentivar um planejamento mais consciente e exequvel, com vistas a que se reduza o
descompasso entre as projees governamentais e sua realizao posterior. Isso se reveste de grande
importncia para a governana das polticas pblicas, dado que seu financiamento se d
primordialmente por meio das despesas fixadas em leis oramentrias.
Uma vez que esse assunto est sendo tratado tambm no TC 020.367/2014-7, que ainda no
foi julgado, em que constam propostas de recomendaes no sentido de que se melhore os sistemas
de previso de receitas, bem como se leve em considerao os indicadores macroeconmicos
balizados pelo mercado, deixa-se de propor recomendaes no mbito deste relatrio.
497
encargos sociais representam parcela significativa do gasto pblico brasileiro. Em 2014, a funo
Sade foi responsvel pela liquidao de R$ 86 bilhes, o que representou 4% do total de valores
liquidados pela Unio naquele ano (Siafi). A fim de que esse gasto seja mais eficiente na promoo
de dignidade e bem-estar, associando-se ainda elevao da produtividade no pas, convm avaliar
aspectos da governana do Sistema nico de Sade (SUS) que afetem seu desempenho.
A Constituio Federal estabelece que as aes e servios pblicos de sade constituem um
sistema nico e integram uma rede regionalizada, hierarquizada e descentralizada (art. 198). Assim,
na medida em que o sistema nico e ao mesmo tempo descentralizado, preciso que a atuao de
cada ente acontea de modo harmnico e planejado, para a gesto racional dos recursos e o alcance
dos objetivos.
Portanto, a prestao das aes e dos servios pblicos de sade, de todos os entes federados,
impe ao SUS um modelo prprio de gesto compartilhada, dotado de mecanismos que permitam
que diversos entes autnomos possam se organizar de modo cooperativo, com foco na gesto
regionalizada. Essa organizao traz como desafio integrar a oferta de aes e servios de sade de
todos os nveis de complexidade para a populao, superando limites territoriais municipais e
estaduais.
A Lei 8.080/1990 estruturou o SUS de maneira a instituir uma direo nica em cada esfera
de governo, atribuindo-lhes responsabilidades compatveis com sua posio federativa.
Ainda na dcada de 1990, foram desenhadas estratgias para organizar o sistema de sade,
tais como as Normas Operacionais Bsicas (NOB 91, NOB 01/93 e NOB 01/96), com o objetivo de
instituir mecanismos de financiamento, municipalizao e descentralizao e formular um modelo
de gesto do SUS.
Em 2001 e 2002, as Normas Operacionais da Assistncia Sade (NOAS) incluram
conceitos vinculados regionalizao e ampliaram a responsabilidade de gesto com a definio de
Programaes Pactuadas Integradas (PPI), que buscaram organizar os fluxos assistenciais e
financeiros.
Em 2006, aps discusso e aprovao na Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e no
Conselho Nacional de Sade (CNS), foi publicada a Portaria 399 do Ministrio da Sade, que
instituiu o Pacto pela Sade, para definio de compromissos dos gestores do SUS em torno de
prioridades que apresentassem impacto sobre a situao de sade da populao brasileira. Essas
prioridades foram expressas em objetivos e metas pactuadas entre os gestores. Em 2012, 3.994
municpios haviam aderido ao pacto, cuja assinatura significava assumir compromissos perante a
sociedade e os demais signatrios (Unio, estados e municpios).
Em 2011, publicou-se o Decreto 7.508, que disps sobre a articulao interfederativa e criou o
Contrato Organizativo da Ao Pblica da Sade (COAP), a fim de substituir gradativamente o
Pacto pela Sade. O COAP definido como um acordo de colaborao firmado entre entes
federativos com a finalidade de organizar e integrar as aes e servios de sade na rede
regionalizada e hierarquizada, com definio de responsabilidades, indicadores e metas de sade,
critrios de avaliao de desempenho, recursos financeiros que sero disponibilizados, forma de
controle e fiscalizao de sua execuo e demais elementos necessrios implementao integrada
das aes e servios de sade (art. 2, inciso II). At setembro de 2014, havia sido noticiada a
assinatura desse instrumento em 24 regies de sade nos estados do Cear e Mato Grosso do Sul.
Tanto o Pacto pela Sade quanto o COAP so modelos que tm em comum o estabelecimento
de metas e responsabilidades num documento tripartite, com a participao dos governadores,
498
prefeitos, secretrios estaduais e municipais de sade, bem como do Ministrio da Sade. A
proposta do COAP a de aumentar a segurana administrativa, a transparncia e a publicidade da
pactuao.
As estratgias que buscam organizar a pactuao intergovernamental podem ser
compreendidas como acordos entre os gestores dos trs nveis de governo para implementar
diversos programas de sade, de modo a tornar possvel o aporte suficiente de recursos e o
compartilhamento da capacidade instalada entre os diferentes entes, com o objetivo de prover
atendimento integral de sade populao.
500
se buscando o aperfeioamento do SUS por meio da regionalizao, de maneira que esto
atualmente definidas 438 regies de sade em todo o pas. Entretanto, somente com a criao do
COAP pelo Decreto 7.508/2011 vinculou-se diretamente um documento formal s aes oferecidas
no mbito de cada regio.
Nos instrumentos de planejamento do governo federal, o apoio organizao regionalizada do
SUS est estabelecida no Plano Plurianual (PPA), com a definio do objetivo 0724: Implementar
novo modelo de gesto e instrumentos de relao federativa, com centralidade na garantia do
acesso, gesto participativa com foco em resultados, participao social e financiamento estvel. A
isso foi associada a Iniciativa 02S5: Aprimoramento do Pacto Federativo, com desenvolvimento
do processo de contratualizao, cooperao interfederativa e gesto compartilhada do SUS.
Alm disso, foi estipulada a meta de assinar o COAP em pelo menos 80% regies de sade
at fevereiro de 2015, tendo sido formalizado o contrato para somente 24 regies em dois estados,
menos de 7% do total das regies de sade brasileiras (438).
O Decreto 7.508/2011, em seu art. 30, definiu que cabe s comisses intergestores pactuar a
organizao e o funcionamento das aes e dos servios de sade integrados em redes de ateno
sade, sendo a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) vinculada ao Ministrio da Sade para
efeitos administrativos e operacionais; a Comisso Intergestores Bipartite (CIB), no mbito de cada
estado, vinculada Secretaria Estadual de Sade para efeitos administrativos e operacionais; e a
Comisso Intergestores Regional (CIR), no mbito regional, vinculada Secretaria Estadual de
Sade para efeitos administrativos e operacionais, devendo observar as diretrizes da CIB.
Nesse sentido, as inovaes trazidas pelo decreto foram regulamentadas em carter mais
especfico nas pactuaes tripartite, tendo sido editadas resolues orientadoras no mbito da CIT
(Resolues 3, 4 e 5 de 2012) quanto ao processo de discusso, elaborao e assinatura do COAP,
cujo objetivo maior organizar as responsabilidades de cada ente, de modo a fortalecer o pacto
federativo.
501
Especificamente quanto ao financiamento, a Lei 8.080 limita-se a enunciar a cooperao
interfederativa, sem detalhar a participao financeira de cada ente (arts. 7, inciso XI, 16, inciso
XIII, e 17, inciso III).
Essa sobreposio de competncias e a ampla solidariedade na prestao de aes e servios
de sade gera, como efeitos, confuso de responsabilidades, multiplicidade de centros de tomada de
deciso, excesso de normas, impasses polticos na definio de aes especficas e possibilidade de
no exerccio da competncia.
Por no exerccio de competncia, entende-se a omisso de um dos entes competentes em
prestar apoio tcnico e financeiro quando j houver uma iniciativa semelhante de outro ente.
Exemplo disso so os baixos aportes financeiros dos estados na Ateno Bsica. De acordo com
dados do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (SIOPS), no perodo de
2002 a 2013, a mdia de aplicao pelos estados na subfuno Ateno Bsica foi de 4,9% do total
dos gastos estaduais em sade. No ano de 2013, esse percentual foi de 3,5%, ano em que a Unio
destinou Ateno Bsica 18,06% dos gastos federais em sade. Portanto, ao menos em termos
financeiros, a contribuio dos estados para essas aes demonstra que esse nvel de governo no
tem dado prioridade s atividades sanitrias preventivas, que so objeto da Ateno Bsica, no
obstante essa priorizao seja mandamento constitucional (art. 198, inciso II, da Constituio).
Ainda em relao ao total dos gastos com sade, a participao de transferncias do SUS nas
despesas totais dos municpios, de acordo com dados do SIOPS, foi inferior a 50%, em 2013, em
4.062 municpios, que representam 73% do total de municpios. Ou seja, nesses casos, a soma das
transferncias estaduais e federais foi inferior ao total gasto pelo prprio municpio. Em 2013, um
tero dos municpios arcaram com mais de 70% dos aportes em sade, de modo que o apoio
financeiro da Unio e do estado foi inferior a 30% nesses municpios.
Desde 2006, mais de 99% dos municpios brasileiros gastam acima de 15% dos seus impostos
em sade, que o patamar mnimo definido pela Lei Complementar 141/2012 (art. 7). Esse gasto
ultrapassou os 20% para um tero dos municpios naquele mesmo ano, o que se tornou realidade
para mais da metade dos municpios em 2013 e em 2014. O Grfico 1 abaixo mostra o percentual
mdio de recursos prprios aplicados em sade por municpios e estados, por ano. possvel
observar que, enquanto os estados tm atingido, em mdia, pouco mais de 12% de aplicao em
sade (o mnimo 12%), os municpios ultrapassaram, em mdia, 21% (o mnimo 15%).
502
Entre os municpios cujos gastos em sade so custeados em mais de 70% com recursos
prprios, h diversos portes e nveis socioeconmicos: 76 tm mais de 100 mil habitantes,
representando 25% dos municpios com esse porte populacional, e 1.053 tm menos de 10 mil
habitantes, o que corresponde a 42% dos municpios nessa faixa populacional. Ademais, dentre os
mil municpios brasileiros com o pior ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM),
publicado em 2010 pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 605 (60%)
suportaram, naquele ano, mais da metade dos gastos em sade em seu territrio.
Esses dados indicam que o financiamento da sade, na prtica, tem sobrecarregado os
oramentos municipais.
Em termos de regulamentao infralegal, o Decreto 7.508/2011, nos arts. 32, inciso IV, e 36,
inciso IX, atribuiu s comisses intergestores a tarefa de pactuar as responsabilidades executivas e
financeiras dos entes federativos, a serem formalizadas no COAP.
De fato, a estrutura do COAP, discutida e aprovada na CIT em 15/12/2012, prev
responsabilidades organizativas, executivas, oramentrias e financeiras. Uma vez assinado o
contrato, de acordo com a estrutura prevista, o problema da impreciso quanto s competncias
estaria, em tese, sanado. Ocorre que, para que a institucionalizao realmente cumpra seu papel
organizador, no basta sua formalizao em normas, preciso que, sendo legtima, a medida seja de
fato posta em prtica. At a finalizao do trabalho da auditoria, menos de 7% das regies de sade
haviam aderido o COAP. Logo, as demais regies prosseguem com a mesma fragilidade quanto
impreciso das responsabilidades de cada ente, sobretudo quanto ao financiamento, que tem
impacto direto na capacidade de ofertar servios de sade.
Observou-se tambm que, no modelo pactuado de COAP, as responsabilidades dos
municpios no contrato so claras e especficas quanto aos objetivos traados, aos resultados a
serem atingidos, aos prazos estipulados e s sanes pelo inadimplemento. Porm, para o estado e a
Unio, no h o mesmo nvel de detalhamento das responsabilidades organizativas, executivas,
oramentrias e financeiras nem de sanes por inadimplemento das obrigaes assumidas.
Seguindo o modelo aprovado, previu-se como sano administrativa a suspenso de repasses
e realocao de recursos, em caso de descumprimento das clusulas e condies do contrato,
proporcionalmente infrao verificada. Porm, na prtica, essa sano s tem impacto nos
municpios. Desse modo, eventual inadimplncia contratual do estado ou da Unio no lhes geraria
qualquer sano.
Em suma, lacunas e sobreposies de competncias podem comprometer a capacidade de
oferecer servios de sade, tendo em vista possvel insuficincia financeira dos municpios, omisso
dos estados como apoiadores financeiros e impreciso quanto ao volume de recursos que cada ente
deve aportar. Embora o COAP venha a suprir a indefinio dessas competncias quanto ao
financiamento e s sanes, esses aspectos ficam prejudicados at a assinatura do contrato.
503
dos resultados pretendidos. Com isso, espera-se que as aes e os objetivos especficos de cada
interveno sejam alinhados, reforcem-se mutuamente e no sejam contraditrios.
As transferncias realizadas da Unio para estados e municpios na rea de sade se do de
acordo com diversos critrios, e podem ser classificadas em Transferncias Diretas e em
Transferncias Fundo a Fundo. As transferncias diretas referem-se a desembolsos para custear
diretamente servios prestados ou convnios com entes ou entidades. Por sua vez, as transferncias
fundo a fundo, que em 2014 representaram 65% do gasto da Funo Sade, ocorrem de modo
regular, automtico e em valores definidos segundo critrios estabelecidos em portarias especficas.
Atualmente essas transferncias so realizadas considerando seis blocos diferentes, cada um relativo
a um gnero especfico de aes de sade, quais sejam: (1) Ateno Bsica, (2) Ateno de Mdia e
Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar, (3) Vigilncia em Sade, (4) Assistncia
Farmacutica, (5) Gesto do Sistema nico de Sade e (6) Investimentos na Rede de Servios de
Sade.
Cada bloco pode ser ainda subdividido em diferentes incentivos, e cada incentivo possui
regramento especfico, contido em portarias, que define os requisitos para adeso dos municpios ou
estados, bem como as medidas exigidas para a sua permanncia nos programas. A regulamentao
contida nas portarias importante para exigir padres de qualidade e orientar tecnicamente a
implantao de servios de sade, porm, em excesso, cria tantas exigncias que pode tambm
comprometer a eficcia dos programas e a adeso de municpios, seja por falta de conhecimento
tcnico ou por ausncia de recursos humanos e tecnolgicos para lidar com esse complexo
normativo. Alm disso, h incentivos que exigem contrapartidas, de maneira que a falta de recursos
financeiros para custe-las pode representar um motivo de no adeso dos entes federativos.
Ademais, a existncia de diversos incentivos acaba representando uma fragmentao das
polticas de sade. Essa fragmentao reflete-se ainda na prpria estrutura do Ministrio da Sade,
na medida em que cada tipo de apoio est relacionado a secretarias ou a departamentos especficos
no ministrio, cada um com suas especificidades e sistemas. Tal multiplicidade dificulta uma
orientao mais integrada, que contemple, sem contradies ou sobreposies, todas as perspectivas
da ateno sade.
Em 2014, o Ministrio da Sade transferiu 14,5 bilhes de reais a municpios no mbito da
Ateno Bsica. Desse total, 34% refere-se ao Piso de Ateno Bsica (PAB) Fixo, cujo critrio de
distribuio populacional e no depende de adeso. Os demais 66% esto inseridos no PAB
Varivel, cujas transferncias esto fragmentadas em diversas polticas distintas, na forma de
incentivos, que exigem medidas especficas por parte dos municpios e em muitos casos no so
suficientes para arcar com todo o custo financeiro da poltica, dependendo de aportes adicionais do
oramento municipal. O quadro a seguir demonstra as transferncias a municpios realizadas em
2014 no mbito do PAB-Varivel, por tipo de incentivo:
R$
Programas Valor
Agentes Comunitrios de Sade (ACS) 3.165.406.842,00
Ateno Domiciliar 216.858.000,00
EMAP - Equipes Multiprofissionais de Apoio 14.334.000,00
Equipe de Sade Bucal - Unidade Odontolgica Mvel (UOM) 5.222.880,00
Equipes de Consultrios na Rua 24.360.700,00
Equipes de Sade da Famlia para Populaes Ribeirinhas 7.570.275,00
Incentivo Adicional ao Programa de Agentes Comunitrios de Sade 266.224.686,00
Incentivo Adicional do Microscopista na Ateno Bsica 547.560,00
Incentivo Adicional PSF 64.720.000,00
504
Programas Valor
Incentivo Adicional Sade Bucal 7.413.000,00
Incentivo Adicional Unidade Odontolgica Mvel (UOM) 63.000,00
Incentivo ao Programa Academia da Sade 5.616.000,00
Incentivo de Implantao aos Ncleos de Apoio Sade da Famlia (NASF) 14.096.000,00
Incentivo Financeiro de Incluso do Microscopista na Ateno Bsica 6.338.514,00
Incentivo Financeiro para a Ateno Sade de Adolescente 989.385,00
Incentivo para Ateno Sade no Sistema Penitencirio 4.062.884,56
Ncleos de Apoio Sade da Famlia (NASF) 681.628.000,00
Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade (PMAQ) 1.234.113.397,85
Sade Bucal (SB) 773.651.934,00
Sade da Famlia (SF) 3.044.328.818,61
Sistema Integrado de Sade das Fronteiras - SIS Fronteira (Fase II) 16.265,34
Sistema Integrado de Sade das Fronteiras - SIS Fronteira (Fase III) 143.151,78
Unidade de Sade da Famlia (Fluvial) 3.440.000,00
Total 9.541.145.294,14
Fonte: http://aplicacao.saude.gov.br/portaltransparencia/index.jsf
No Bloco de Mdia Complexidade h tambm outras polticas de adeso por parte dos
municpios, que dependem de medidas especficas e aportes financeiros complementares, a exemplo
do Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU) e do funcionamento das Unidades de
Pronto Atendimento (UPA). No bloco de Gesto do SUS h uma srie de outros incentivos, que
obedecem mesma lgica de condicionantes. Em 2014, eram 28 diferentes incentivos relacionados
gesto, incluindo implantao de aes e qualificao da gesto.
H ainda as redes temticas (Rede Cegonha, Rede de Ateno s Urgncias, Rede de Ateno
Psicossocial, Rede de Cuidado Pessoa com Deficincias), que perpassam diversos nveis de
ateno e possuem, tambm, regramento especfico.
Sabe-se que nem todos os municpios aderem a todos os programas, porm a existncia por si
s de diversas frentes de apoio financeiro, cada uma com regramento prprio, cria controles que,
embora desejveis e muito teis, tm como efeitos colaterais a necessidade de uma mquina
administrativa com conhecimento tcnico qualificado e, tambm, a necessidade de instncias de
controle para avaliar o cumprimento dos requisitos previstos nas normas.
Alm disso, a lgica da regionalizao preconiza que as aes de sade implantadas em cada
municpio devem buscar compatibilizao com as necessidades de sade da regio na qual se
inserem. Entretanto, as transferncias fundo a fundo tm como destinatrio sempre um ente da
federao (estado ou municpio), de modo que a responsabilidade pela proposio, implementao e
execuo das aes de cada um individualmente. Como consequncia, tem-se que para cada
incentivo financeiro existente vem tambm a necessidade de dilogo regional para sua implantao,
mantendo-se, porm, a responsabilidade municipal por sua conduo.
Embora no seja propriamente incompatvel com a regionalizao o fato de cada municpio
buscar, individualmente, adeso a incentivos, certamente um ponto que torna mais complexo o
processo de se pensar em servios de sade voltados para a regio de sade, alm dos limites do
territrio municipal.
No somente as regras especficas de cada programa so complexas, como tambm h
diversas diretrizes do SUS que no podem ser perdidas de vista e por si s j representam um
desafio. O art. 36 do Decreto 7.508/2011 lista as disposies essenciais do COAP, dentre as quais
esto a identificao das necessidades de sade locais e regionais, a oferta de aes e servios de
505
sade, as responsabilidades assumidas pelos entes federativos no processo de regionalizao e
investimentos na rede de sade, dentre outras.
O mesmo decreto definiu o COAP nos seguintes termos:
acordo de colaborao firmado entre entes federativos com a finalidade de organizar e integrar as aes e
servios de sade na rede regionalizada e hierarquizada, com definio de responsabilidades, indicadores
e metas de sade, critrios de avaliao de desempenho, recursos financeiros que sero disponibilizados,
forma de controle e fiscalizao de sua execuo e demais elementos necessrios implementao
integrada das aes e servios de sade.
506
que tm menores condies de receber recursos transferidos por meio de incentivos que caream de
complementos financeiros municipais.
Em resumo, a vinculao de transferncias financeiras a parcelas fracionadas na forma de
diversos incentivos, cada um com condicionantes especficos, inclusive financeiros, pode gerar os
seguintes efeitos: baixa adeso de municpios, por falta de recursos tecnolgicos e humanos com
conhecimento tcnico, assim como falta de capacidade financeira para complementar as polticas
incentivadas; dificuldade, por parte do Ministrio da Sade, de uma orientao mais integrada, que
contemple, sem contradies ou sobreposies, todas as perspectivas da ateno sade;
necessidade de uma mquina administrativa com conhecimento tcnico qualificado e de instncias
de controle para avaliar o cumprimento dos requisitos previstos nas normas; dificuldade de
harmonizar os diversos incentivos com as necessidades de sade da populao; dificuldade de
integrar o COAP com as diferentes peas de planejamento de todos os municpios da regio de
sade; dificuldade de elaborar COAPs com a celeridade e qualidade de modo a no comprometer
seu uso como documento orientador das aes de sade; possibilidade de competio de polticas de
sade entre si e com o processo de regionalizao.
O Ministrio de Sade tem publicado diversas orientaes voltadas para esses objetivos,
editado portarias e conduzido, na CIT, discusses acerca da implementao do COAP. A edio das
Resolues 3, 4 e 5 da CIT, bem como a publicao dos documentos Srie Articulao
507
Interfederativa (Volumes 1, 2 e 3) e Painel de Indicadores do SUS (Volumes 1 a 8) ilustram essas
iniciativas. A despeito disso, a formalizao dos COAPs no avanou, o que pode apontar para
insuficincia da atuao ou falhas na estratgia de implementao do contrato.
Em entrevistas realizadas com gestores de sade estaduais e municipais foi mencionada falta
de regularidade da atuao do Ministrio da Sade para incentivar a adeso ao COAP e promover a
continuidade do processo de regionalizao, demonstrada tanto pelo apoio financeiro episdico,
como pela reduo das aes voltadas diretamente para promover a regionalizao. Foi mencionada
ainda a lentido da fase de assinatura do contrato por parte do Ministrio da Sade.
Na Agenda Tripartite para a Implantao do Decreto 7.508/2011 e Aprimoramento do Pacto
pela Sade, pactuada na CIT, acordou-se que os trs entes contribuiriam para garantir apoio
tcnico e financeiro tripartite para qualificao da CIR, estruturando cmaras tcnicas de
funcionamento permanente, dando organicidade regio de sade.
Na Lei Oramentria Anual vigente, a ao 8287 (Aprimoramento da Articulao e
Cooperao Interfederativa e da Gesto Compartilhada do SUS) prev despesa no montante de 50
milhes de reais para 2015. Essa ao tem como objetivo implementar novo modelo de gesto e
instrumentos de relao federativa, com centralidade na garantia do acesso, gesto participativa com
foco em resultados, participao social e financiamento estvel. Desde 2011 os valores destinados
a essa ao se mantiveram em patamares prximos, porm os valores efetivamente empenhados
tiveram forte queda em 2012, de R$ 34 milhes para menos de R$ 10 milhes (em torno de 70%),
conforme ilustra a tabela a seguir:
508
Descrio do programa 2011 2012 2013 2014
Incentivo para implementao e fortalecimento da poltica
21.500.000
Participasus, com foco no COAP
Projeto de formao e melhoria da qualidade de rede de ateno
21.293.393 20.827.585
sade
Total 30.927.274 85.211.223 71.030.252 41.348.335
Fonte: http://aplicacao.saude.gov.br/portaltransparencia/index.jsf
As variaes nos tipos de incentivo, bem como a oscilao nos valores confirmam o
apontamento dos gestores quando mencionam a falta de regularidade do apoio financeiro ao
aperfeioamento da regionalizao. Embora o apoio financeiro, por si s, no seja garantia de
efetividade das aes, o aperfeioamento da regionalizao um processo perene, logo os apoios
precisam ser constantes.
Integrar o COAP, ou outro instrumento formalizador das relaes entre entes, aos Planos de
Sade e Programaes Anuais de Sade dos entes um desafio complexo, dada a multiplicidade de
atores, os prazos para elaborao das peas oramentrias, diferentes nveis de qualidade do
planejamento de cada municpio, dinmica das necessidades de sade, dinmica da mudana no
perfil de oferta de servios e dificuldade de construir consensos. Por todas essas razes, os apoios
tcnico e financeiro so indispensveis para a ocorrncia de pactuaes adequadas realidade de
cada regio de sade.
No documento editado pelo Ministrio da Sade Painel 8 Regionalizao, ao discorrer
sobre os elementos indispensveis governana, enumeram-se os seguintes: Institucionalizar a
CIR; Garantir as pactuaes entre regies na CIB; Ter maior participao do gestor estadual;
Criar Cmaras Tcnicas; Garantir a continuidade de projetos regionais, pelos membros da CIR;
Ampliar a participao de outros atores no processo de governana regional (Conselhos de Sade,
movimentos sociais, iniciativa privada, etc); Estabelecer parcerias entre SES, Regionais do
Estado e Cosems; Contar com apoiadores de campo; Existncia de Consrcios Pblicos; e,
Existncia de Ouvidorias.
Conciliar planejamento, programao, fluxo de recursos, atendimento s necessidades de toda
a populao regional exige um nvel de envolvimento constante e tecnicamente elaborado.
Implementar essas aes requer dispndio constante de recursos, porque, uma vez implantadas,
devem permanecer. Portanto, a insegurana em relao disponibilidade de recursos compromete a
sustentabilidade da estratgia.
Em pesquisa realizada com municpios no mbito da auditoria coordenada de avaliao da
qualidade dos servios de ateno bsica prestados nas unidades bsicas de sade (TC-
008.963/2014-2), 2.289 responderam aos questionrios eletrnicos aplicados, excluindo-se os
municpios dos estados da Bahia, do Maranho, Alagoas e Sergipe. Indagados sobre a existncia de
acordos de colaborao entre municpios, 414 dos respondentes deixaram este ponto sem resposta e
387 informaram no possuir nenhum tipo de acordo. Como motivo para no celebrao de qualquer
acordo foram apresentadas as seguintes respostas:
Motivo para no realizao de acordos de colaborao (COAP, PPI, Termo de Compromisso de
Quantidade
Gesto, Consrcio)*
Falta de recursos do municpio para assumir responsabilidades em relao a outros municpios
200
participantes das Redes de Ateno sade
Infraestrutura inadequada para o funcionamento das Redes de Ateno Sade 98
Dificuldades na sistemtica de financiamento 149
Ausncia de articulao regional entre municpios 144
Ausncia de atuao da Secretaria Estadual de Sade 91
509
Outros 20
* Os respondentes poderiam assinalar mais de um motivo.
Fonte: TC-008.963/2014-2
Entre aqueles que informaram no possuir nenhum tipo de acordo, 362 informaram participar
de reunies na CIR para discutir sobre redes de ateno. Essa ltima informao mostra que,
mesmo havendo participao em reunies intergestores sobre o tema, no necessariamente houve
sucesso em formalizar pactos de cooperao intergovernamental.
Embora a informao apresentada no questionrio no seja suficiente para demonstrar
cabalmente falhas na pactuao de cooperao, ela corrobora o que percebido tambm pela falta
de regularidade das aes voltadas ao apoio financeiro regionalizao e ao que foi relatado em
entrevistas com gestores.
Ainda no mbito da auditoria coordenada mencionada acima, em entrevistas com gestores
municipais foi apontada a percepo de que havia pouco conhecimento acerca da elaborao e
implementao do COAP.
O Ministrio da Sade disponibiliza apoiadores como uma das estratgias para apoiar a
implantao do COAP. Alm de apoiadores presentes no ministrio, que atendem todos os estados,
em vinte deles h apoiadores localizados no prprio estado, para promover a implantao das
medidas previstas no Decreto 7.508/2011.
Outra medida informada pelo Ministrio diz respeito a convnio celebrado em 2012 com a
Fundao Oswaldo Cruz, no valor de R$ 9,96 milhes, com o seguinte objetivo:
avaliar o processo de implementao do Contrato Organizativo de Ao Pblica COAP nas 27 unidades
federativas e respectivas regies de sade, considerando a influncia de um conjunto de fatores de
natureza estrutural, institucional e poltica da regionalizao do SUS. Busca-se, assim, compreender
como a implementao do COAP se relaciona com os diversos ambientes de implementao presentes
em cada estado. (Grifos inseridos)
6.4.5 Concluso
A histria do SUS apresenta diversas iniciativas de aprimoramento da gesto e da prestao
de servios de sade de qualidade populao. O Decreto 7.508/2011, que regulamentou a Lei
8.080/1990, aprimorou o Pacto pela Sade, reconhecendo o papel das comisses intergestoras,
definindo diretrizes para a regionalizao e para as relaes nacionais de medicamentos essenciais,
aes e servios de sade (RENAME e RENASES), alm de instituir o COAP, no intuito de
esclarecer as responsabilidades federativas e aumentar a segurana jurdica.
No presente trabalho, analisaram-se as condies de governana para o desenvolvimento da
articulao interfederativa, especialmente em relao institucionalizao e coordenao e
coerncia, sendo possvel identificar avanos e oportunidades de melhoria.
Foram detectadas experincias de fortalecimento de comisses intergestores de sade, bem
como a reunio dos tcnicos e gestores dos trs nveis de governo para discutirem a programao e
pactuao em conjunto. Alm disso, constitui avano no mbito do componente da
institucionalizao a definio das regras em documentos formais e com fora normativa, por
rgos dotados de legitimidade e competncia para faz-lo, tais como o Decreto 7.508/2011, as
Resolues da CIT e documentos orientadores pactuados. Esses so passos importantes em direo
organizao do SUS de forma descentralizada, hierarquizada e regionalizada, em conformidade
com o mandamento constitucional.
Porm, mais de 90% das regies de sade brasileiras no assinaram o COAP desde 2011, ano
de publicao do Decreto 7.508, o que indica que essa estratgia no tem alcanado os resultados
pretendidos.
No que diz respeito institucionalizao, as principais falhas constatadas foram a ausncia de
indicao clara e especfica das responsabilidades dos estados e da Unio nas normas que
regulamentam as competncias, e a inexistncia de previso de sanes, nos contratos assinados,
para estados e Unio, em caso de inadimplncia de responsabilidades assumidas. Toda a ideia de
contratualizao e de pactuao de metas, objetivos e responsabilidades solidrias em um acordo
formal fica fragilizada se no puderem ser claramente identificadas as responsabilidades dos entes
que movimentam a maior parte dos recursos, e se no houver sanes efetivas para o seu
descumprimento, de maneira a inibir o inadimplemento.
Em relao coordenao e coerncia, representa fragilidade da pactuao
intergovernamental a fragmentao de polticas incentivadas pelo Ministrio da Sade, ao gerar um
nmero expressivo de regras para transferncias de recursos, que podem trazer como efeitos
511
negativos dificuldades de harmonizar os diversos incentivos com as necessidades especficas dos
municpios e dificuldades para integrar as polticas incentivadas com as necessidades da regio e,
portanto, com os planejamentos regionais.
Alm disso, evidenciou-se a falta de consistncia nos apoios federais regionalizao, uma
vez que o apoio financeiro e a orientao tcnica mais prxima dos municpios, embora existentes,
mostraram-se instveis. Isso se mostra prejudicial para o processo de regionalizao, visto que
implementar aes que visem a organizar o sistema de sade de forma regionalizada requerem
dispndio constante de recursos, em razo da necessria continuidade dessas aes. Portanto, a
insegurana em relao continuidade e disponibilidade de recursos e de orientao tcnica
compromete a efetividade da estratgia.
As falhas de governana identificadas, relacionadas institucionalizao e coordenao,
dificultam a organizao, entre os entes federados, das aes e servios de sade ofertados
populao, gerando potenciais prejuzos gesto dos recursos pblicos e sociedade, alm de
efeitos negativos sobre as condies de sade da populao.
Em 2014, o TCU divulgou o Relatrio Sistmico de Fiscalizao em Sade FISCSade,
que, ao traar um diagnstico nacional sobre o setor, a partir da condensao de vrias fiscalizaes,
identificou forte desigualdade do sistema de sade brasileiro, quando comparadas as diversas
regies e os setores pblicos e privados (Acrdo 693/2014-TCU-Plenrio, de relatoria do Ministro
Benjamin Zymler). Alm disso, ao analisar a assistncia hospitalar no SUS, algumas concluses do
FISCSade confirmam a impresso geral da populao de que o sistema de sade pblica necessita
ser bastante aprimorado. Por meio de visitas a 116 hospitais federais, estaduais e municipais, no
mbito do SUS, foi constatado, por exemplo, que em 81% das unidades avaliadas faltavam
profissionais (mdicos, enfermeiros e outros), em 71% havia bloqueio de leitos por falta de
equipamentos mnimos, em 73% a estrutura fsica era inadequada e em 59% havia atendimento
inadequado em razo de equipamentos antigos e desatualizados.
Cabe aos governantes, a partir daquele diagnstico e das falhas de governana ora
identificadas, atacar as causas dos problemas que interferem de forma negativa na assistncia
prestada aos trabalhadores e suas famlias na rede pblica, com inegveis reflexos sobre a
produtividade no trabalho e a competitividade nacional.
O relatrio completo da auditoria, constante dos autos do TC 027.767/2014-0, abranger
propostas de encaminhamento referentes s falhas de governana diagnosticadas, a fim de promover
avanos relevantes para a qualidade dos servios nessa rea e, por conseguinte, para a
competitividade do pas. Destaca-se a proposta de recomendao ao Ministrio da Sade para
apresentar plano de ao que: indique as medidas adotadas no sentido da definio dos critrios
legais para o rateio dos recursos federais vinculados sade, previstos no art. 17 da Lei
Complementar 141/2012; informe as medidas de aperfeioamento da orientao a estados e
municpios sobre o processo de regionalizao; e integre os incentivos financeiros do Ministrio.
Por fim, em relao ao componente da gesto de riscos e controle interno, frisa-se a recomendao
de estruturao de processo de gesto de riscos na implementao do Coap nas regies de sade
brasileiras.
6.5.1 Institucionalizao
O componente Institucionalizao est intimamente relacionado com a definio das
competncias das partes envolvidas na poltica pblica e com a constituio de fruns especficos
para discusso e deliberao de propostas de atuao. As polticas formalmente institucionalizadas
dispem de maior grau de legitimidade e de governana.
Ao longo da sua histria, a configurao da rede federal de educao profissional evoluiu da
atuao inicial voltada precipuamente para o atendimento de pessoas carentes, em uma poca em
que o processo de industrializao brasileira ainda ocorria de maneira lenta e precria (incio do
sculo XX), para uma atuao centrada em intensificar a formao de tcnicos diante da acelerao
do processo de industrializao do pas (ocorrido na dcada de 1950), e para uma atuao com viso
de preparar o pas para a revoluo tecnolgica ocorrida nos anos finais do sculo XX. At 2008,
quando o sistema foi reorganizado, as instituies federais que ofertavam ensino tcnico e
tecnolgico interagiam com a proposta de atuao em rede, porm sem a formalizao desta.
Com a aprovao da Lei 11.195/2005, foi possvel superar a barreira imposta pela Lei
8.948/1994 e criar condies favorveis para a expanso de unidades de ensino profissional no
sistema federal. Com a publicao do Decreto 6.095/2007, foram definidas as diretrizes de
integrao das instituies federais que dariam vida aos institutos federais, os quais, por sua vez,
comporiam a atual rede federal de EPCT, criada pela Lei 11.892/2008. O processo de integrao
teve incio com a celebrao de acordo que formalizou a agregao de Cefets, escolas tcnicas
federais, escolas agrotcnicas federais e escolas tcnicas vinculadas s universidades federais,
localizados em uma mesma unidade da Federao. O modelo adotado pelo governo federal tambm
vai definir a sua ampliao, uma vez que a criao de novas instituies federais, bem como a
expanso daquelas j existentes, levar em conta a formatao estabelecida para os institutos.
O art. 10 da Lei 11.892/2008 definiu que a administrao dos institutos federais ter como
rgos superiores o Colgio de Dirigentes, instncia de perfil administrativo-executivo, e o
Conselho Superior, com atribuies consultivas e deliberativas e que ser composto por
representantes dos docentes, dos estudantes, dos servidores tcnico-administrativos, dos egressos da
instituio, do MEC e do Colgio de Dirigentes, assegurando-se a representao paritria dos
segmentos que compem a comunidade acadmica. Sua legitimidade advm da forma com que os
seus integrantes venham a ser indicados e da qualificao de seus componentes para deliberar sobre
polticas estratgicas para a instituio. A lei tambm define critrios para nomeao de reitores,
pr-reitores e diretores-gerais.
Outro stakeholder de destaque o Conselho Nacional das Instituies da Rede Federal de
Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica (Conif), criado em 2009, que contava com sete
cmaras temticas de discusso, proposio e promoo de aes afetas rede: desenvolvimento
institucional; gesto de pessoas; ensino; extenso; educao no campo; pesquisa e inovao; e
relaes internacionais.
Em sua estrutura de governana, a Setec conta com duas instncias que a auxiliam no
planejamento, desenvolvimento institucional, acompanhamento e avaliao dos programas e aes
515
da rede federal de EPCT: Comit Permanente de Planejamento e Gesto da Rede Federal (Portaria
24/2012) e Comit Permanente de Gesto e Controle Interno (Portaria 18/2012).
Com base nas anlises realizadas, considera-se que a constituio da rede federal de EPCT foi
pautada por normas, padres e procedimentos que definem as arenas decisrias, a diviso de
competncias e as atribuies dos principais atores envolvidos, situao essa identificada como boa
prtica sob o ponto de vista do componente de governana institucionalizao. A afirmao da
nova identidade da rede federal de EPCT apresenta-se com um dos principais desafios imposto para
os gestores e a comunidade acadmica dos institutos federais no tocante governana institucional.
Para boa parte das instituies, essa afirmao representa abdicar de uma identidade construda ao
longo do tempo e passar a contribuir para o crescimento coletivo de uma nova institucionalidade.
Fonte: PNE 2014-2024; PDE; PPA 2012-2015; Relatrio de Gesto da Setec de 2013; Setec/MEC. Elaborao: SecexEducao/TCU.
Em 2005, foi aprovado projeto de lei que abriu ao MEC crdito adicional destinado
execuo da primeira fase do plano de expanso da rede federal, com a instalao de 64 novas
instituies (MEC, 2009). As linhas de atuao prioritria contemplaram: estados desprovidos
dessas instituies (Acre, Amap, Mato Grosso do Sul e Distrito Federal); periferia de grandes
516
centros urbanos; e municpios interioranos distantes de centros urbanos (SETEC, 2011). Quando da
realizao desta fase do plano de expanso, ainda no se conhecia a norma de criao dos institutos
federais.
Na segunda fase do plano de expanso, que comeou a ser efetivada em 2007, a meta era
implantar uma escola tcnica em cada cidade-polo do pas, representando 150 unidades. Os critrios
para definio dessas cidades levaram em considerao: distribuio territorial equilibrada das
novas unidades; cobertura do maior nmero possvel de mesorregies; sintonia com arranjos
produtivos locais; aproveitamento de infraestruturas fsicas existentes; e identificao de potenciais
parcerias (SETEC, 2011).
No Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, o governo federal explicitou o Objetivo 0582,
trazendo associado a ele a Iniciativa 02A0 que remete Expanso e reestruturao da rede federal
de EPCT para ampliao do acesso, interiorizao e diversificao da oferta. Os critrios de
escolha dos municpios onde as unidades sero instaladas priorizam a universalizao de
atendimento aos territrios da cidadania; o atendimento a cidades polo ou com mais de cinquenta
mil habitantes; e o atendimento a municpios populosos e com baixa receita per capita (SETEC,
2014a). Constava do stio eletrnico do MEC (consulta em 8/5/2015) que das 208 novas unidades
previstas para o perodo 2011-2014, todas entraram em funcionamento, totalizando, assim, 562
escolas em atividade ao fim de 2014.
Expanso da rede federal de EPCT, por nmero de Unidades da rede federal de EPCT, por estado, em
unidades e perodos, entre 1909 e 2014. 2014.
Pela anlise da expanso da rede, segmentada por regio, constata-se que cerca de 35% das
unidades instaladas at 2014 se localizam no Nordeste. Como observado anteriormente, os critrios
de implantao utilizados nas diferentes fases da expanso privilegiam a reduo das desigualdades
regionais. Alm disso, 85% das unidades esto fora das capitais e 31% em municpios com menos
517
de 50.000 habitantes, sinalizando o objetivo com a interiorizao da rede. Quantitativo de unidades
da rede federal de EPCT, por regio e fase de expanso.
Perodo/Regio Norte Nordeste Centro-oeste Sudeste Sul Total
Pr-existentes 13 49 11 39 28 140
2003-2010 18 68 21 66 41 214
2011-2014 22 77 32 41 36 208
Total 53 194 64 146 105 562
Fonte: Setec/MEC; TCU, processo TC 026.062/2011-9.
518
6.5.3 Capacidade organizacional e recursos
O componente Capacidade Organizacional e Recursos est relacionado s estruturas e
processos apropriados para empreender as atividades planejadas. Engloba no somente a existncia
de recursos oramentrios e financeiros, mas tambm a disponibilidade apropriada de materiais,
equipamentos, instalaes, sistemas e pessoas.
Pela amplitude do tema, a anlise teve como foco a governana de recursos humanos. Foram
enfatizados os procedimentos adotados pelo MEC para adequao da fora de trabalho e
desenvolvimento profissional de docentes, tcnicos e pessoal de suporte administrativo. Alm disso,
so apresentados os resultados mais significativos apurados em fiscalizaes conjuntas do TCU e da
Controladoria Geral da Unio (CGU) sobre boas prticas de gesto de pessoas nos institutos
federais.
O relatrio da auditoria operacional realizada pelo TCU na rede federal de EPCT (Acrdo
506/2013-TCU-Plenrio) reconheceu a qualidade do ensino promovido pela rede federal
relativamente s demais redes de ensino (municipal, estadual e privada), tomando como base o
desempenho dos alunos oriundos daquelas instituies em exames nacionais oficiais.
Ao apontar os riscos que poderiam comprometer a excelncia que marca as instituies de
rede federal, o Ministro Relator enfatizou, no Voto condutor do Acrdo, o dficit de 7.966
professores e 5.702 tcnicos de laboratrio existentes poca, correspondendo, respectivamente, a
20% e 25% de cada quadro. Quanto formao pedaggica, a pesquisa realizada pelo TCU com
professores indicou que somente 21% dos respondentes haviam participado de cursos de formao
para atuar na educao profissional e que 66% gostariam de faz-lo assim que tivessem
oportunidade. Com a verticalizao da educao ofertada pelos institutos federais, conforme
preconiza o art. 6, III, da Lei 11.892/2008, os professores contratados podem vir a lecionar em
nveis e modalidades diversas de ensino, o que refora a importncia de programas especiais de
formao pedaggica para esse pblico.
A Lei 12.677/2012 criou cargos efetivos, no mbito do MEC, para redistribuio s
instituies federais de ensino: 19.569 cargos de Professor de 3 Grau, integrantes da Carreira do
Magistrio Superior; 24.306 cargos efetivos de Professor do Ensino Bsico, Tcnico e Tecnolgico
(EBTT); e 27.714 cargos de tcnicos-administrativos. A autorizao para o provimento dos cargos
efetivos, para cada instituio federal de ensino, ser escalonada pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (art. 1, 2).
A evoluo do quadro de servidores ativos da rede federal de EPCT foi expressiva no perodo
de 2011 a 2014, sendo de 81% no caso dos docentes de EBTT e de 39% para os servidores tcnico-
administrativos, conforme dados apresentados pela Setec. Em seu Relatrio de Gesto de 2013, a
Secretaria informa que a criao de cdigos de vagas serviu, ainda, para a operacionalizao do
Banco de Professor Equivalente e do Quadro de Referncia dos servidores tcnico-administrativos.
519
Evoluo do quadro de servidores ativos da Rede Federal de EPCT, de 2011 a 2014.
Resultados mais recentes do indicador que trata da relao aluno/professor (SETEC, 2014b),
obtido pela razo entre o nmero de estudantes matriculados e o de professores lotados nas
instituies que compem a rede federal, indicam os seguintes resultados: 18,2 (2010); 24,1 (2011);
29,4 (2012); e 29,5 (2013). Ressalte-se que esse indicador apresenta resultados agregados e com
base na mdia de toda a rede, portanto, sua desagregao por instituto necessria para avaliar de
modo mais preciso e fidedigno a realidade de cada instituio. As duas ltimas apuraes do
indicador mostram que ele se encontrava bem distante ao estipulado no acordo de metas e
compromissos, que era de vinte alunos regularmente matriculados nos cursos presenciais por
professor.
Ainda a respeito dos docentes, tem-se a edio da Lei 12.772/2012, que criou o Plano de
Carreira e Cargos de Magistrio Federal, que abrange as carreiras dos magistrios superior e EBTT.
A lei no cria uma nova carreira para os docentes das instituies federais de ensino, mas
uniformiza a estrutura das carreiras, que passaram a ter os mesmos nveis e faixas de remunerao.
Alm disso, a Setec destacou que foi estabelecido procedimento de Reconhecimento de Saberes e
Competncias para a carreira de EBTT. Cabe a uma comisso, criada em cada instituto federal,
homologar os regulamentos especficos que tratem dos procedimentos para a concesso desse
reconhecimento.
Foram identificadas oportunidades de melhorias quanto governana de pessoal no conjunto
dos institutos federais fiscalizados em 2014. De forma geral, os institutos encontravam-se em
estgio ainda inicial ou de pouca maturidade na profissionalizao da gesto de pessoas. A nfase
ocorria na administrao de atividades tpicas de departamento de pessoal. O desafio aumentar a
capacidade das instituies em desenvolver talentos e lderes para o cumprimento dos seus
objetivos, assim como avanar na implantao de cultura de gesto de pessoas orientada a
resultados.
520
parcialmente)
Identifica e divulga a legislao, jurisprudncia e orientaes normativas relacionadas a Pessoal. 90%
Identifica as necessidades individuais de capacitao. 50%
Identifica lacunas de competncia da equipe de recursos humanos de forma a avaliar suas necessidades de
40%
capacitao.
Executa processo de planejamento de gesto de pessoas, aprovando e publicando objetivos, metas e
30%
indicadores de desempenho.
Oferece programas de treinamento e desenvolvimento de competncias de liderana que atendem s
30%
necessidades de cada nvel.
Monitora regularmente o cumprimento das diretrizes relativas gesto de pessoas. 20%
Realiza avaliao de desempenho dos membros da alta administrao e demais gestores. 20%
Executa processo formal, baseado em competncias, para seleo de gestores. 10%
Monitora, por meio de sistema informatizado de gesto de pessoas, informaes relevantes sobre a fora
10%
de trabalho.
Designou formalmente corpo colegiado para auxiliar nas decises relativas gesto de pessoas. 0%
Fonte: CGU. Elaborao: SecexEducao/TCU.
521
locais. A fase mais recente da expanso da rede federal assumiu como um dos critrios para a
implantao de unidades a existncia de um APL prioritrio.
Ao apresentar a auditoria operacional realizada pelo Tribunal na rede federal de EPCT
(Acrdo 506/2013-TCU-Plenrio), o Ministro Relator destacou em seu Voto que os prprios
institutos, em regra, estavam custeando suas atividades de pesquisa e extenso, denotando uma
modesta articulao das instituies de ensino junto aos setores produtivos e s agncias de
fomento. Um dos motivos identificados para a dificuldade de articulao reside no prprio ideal de
interiorizao dos institutos federais. A economia de muitas microrregies nas quais os campus so
instalados demasiadamente dependente do setor pblico. Em tais situaes, o estabelecimento de
parcerias com agentes econmicos corre o risco de ser invivel, em funo de o setor produtivo ser
pouco desenvolvido.
A Setec informou ao Tribunal que elaborou, em conjunto com os institutos federais, estratgia
de desenvolvimento de competncias e projetos de inovao tecnolgica, envolvendo aes
estruturantes com quatro instituies parceiras: Capes; CNPq; Empresa Brasileira de Pesquisa e
Inovao Industrial (Embrapii); e Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
A Chamada MEC/SETEC/CNPq 94/2013 teve por objetivo selecionar propostas para apoio
financeiro a projetos de pesquisadores vinculados aos institutos federais ou s escolas tcnicas de
universidades federais que visem contribuir com o desenvolvimento cientfico, tecnolgico e de
inovao do Brasil. Os projetos devem estar alinhados s caractersticas do Plano Brasil Maior e da
Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI).
A Chamada CNPq-SETC/MEC 17/2014 destinou-se seleo e ao financiamento de quatro
linhas de pesquisa: a) desenvolvimento e inovao para soluo de problemas do setor produtivo; b)
melhoria contnua e aumento da competitividade de empresas, associaes e cooperativas; c)
preparao de estudantes dos institutos federais para competies de conhecimento e competncias
tcnicas de abrangncia regional, nacional e internacional; e d) projetos elaborados e executados por
professores com a participao obrigatria de alunos de cursos tcnicos, com foco na soluo de
problemas de natureza institucional, empresarial ou comunitria.
A Chamada Pblica Setec/Embrapii 2/2014 objetivou selecionar cinco unidades de institutos
federais para implantao de polos de inovao, locais especializados no atendimento de demandas
das cadeias produtivas com foco em pesquisa aplicada, desenvolvimento e inovao.
Mais recentemente, destaca-se a promulgao da Emenda Constitucional 85/2015, conhecida
como PEC da Inovao, que estabeleceu novo marco legal para Cincia, Tecnologia e Inovao
(CT&I). No leque das entidades que podem receber apoio do setor pblico para pesquisas, foram
includas as instituies de educao profissional e tecnolgica.
Aliado ao processo de instalao de unidades da rede federal de EPCT em municpios ou
regies sem oferta dessa modalidade educacional, que apresenta novas oportunidades de
qualificao de mo-de-obra tcnica, torna-se necessria a realizao de estudos que avaliem como
a expanso dos institutos est contribuindo para o desenvolvimento local e regional, que uma das
finalidades expressas na Lei 11.892/2008. Desse modo, observa-se a importncia que tem a
institucionalizao de instrumentos de pesquisa destinada a investigar de que forma ocorre a relao
dessas instituies com o territrio no qual esto instaladas. A pesquisa com egressos pode
responder algumas questes que norteiam essa relao, a exemplo de: se os alunos esto se
inserindo no mercado de trabalho como tcnicos; se os alunos esto verticalizando os estudos na
522
graduao; e se a regio na qual se insere o instituto tem mercado de trabalho para o tcnico
formado (SILVA e TERRA, 2013).
Considera-se que esto sendo criados mecanismos com potencial de criar ambiente favorvel
ao desenvolvimento de atividades de extenso e pesquisa pelas instituies que compem a rede
federal de EPCT, como a abertura de editais de financiamento por agncias de fomento. So
medidas que, inclusive, vo ao encontro de algumas agendas demandadas em encontros recentes
promovidos pelo Frum de Pr-Reitores de Extenso das Instituies de Educao Superior
Pblicas Brasileiras.
523
A Portaria Setec 25/2012 instituiu grupo de trabalho com a finalidade de propor novo
conjunto de indicadores de gesto, que fossem aderentes no somente s orientaes e conceitos
contidos no Acrdo 2.267/2005-TCU-Plenrio, mas tambm ao Termo de Acordo de Metas e
Matriz Oramentria da rede federal. Os resultados foram entregues pelo grupo e encontravam-se
em anlise pela Setec (SETEC, 2014a).
Alm desses indicadores, outros dois relacionados rede federal de EPCT constam do PPA
2012-2015, no Programa 2031 Educao Profissional e Tecnolgica, conforme mostrado na tabela
a seguir. So indicadores de eficcia, que medem o nmero de unidades da rede federal e o nmero
de matrculas nessas instituies. Outras dimenses constantes dos objetivos declarados no PPA
para a rede federal, tais como a interiorizao e a democratizao, no possuem indicadores
associados.
Por fim, tem-se a que o acompanhamento das taxas de evaso foi um dos pontos destacados
no Acrdo 506/2013-TCU-Plenrio. Em seu Voto, o Ministro Relator apontou que os institutos
federais conviviam com significativas taxas de evaso em alguns de seus cursos, sendo os cursos do
Proeja e os cursos mdios subsequentes aqueles com ndices mais altos, atingindo 24% e 19% do
total de alunos matriculados, respectivamente. Cursos de nvel superior (bacharelado, licenciatura e
tecnlogo), embora apresentassem taxa de evaso em patamares mais baixos, possuam percentual
de concluintes aqum daqueles obtidos pelas demais instituies de ensino superior. A Setec
informou uma srie de aes em andamento voltadas ao diagnstico, acompanhamento e tratamento
das taxas de evaso e reteno: a) elaborao, pelos institutos federais, de planos estratgicos de
permanncia e xito dos estudantes e constituio de comisso permanente para acompanhamento
desses planos; b) construo de novos indicadores para monitoramento das aes das instituies; e
c) discusso de encaminhamentos junto ao Comit Permanente de Planejamento e Gesto da Rede
Federal de EPCT.
Considera-se, ante as informaes obtidas, que houve avanos na disponibilidade de dados e
na estruturao de indicadores e sistemas de monitoramento da rede federal de EPCT. Apesar disso,
os mecanismos e instrumentos necessrios para caracterizar um adequado sistema de avaliao
ainda no se encontram suficientemente implantados.
Encontrava-se em construo a proposta do Sistema de Avaliao da Educao Profissional
Tcnica de Nvel Mdio, destinada a mensurar itens de desempenho relacionados instituio, aos
cursos, aos estudantes e aos egressos. A proposta preliminar desse sistema ainda seria apresentada e
discutida com as redes de educao profissional e tecnolgica e o Inep. Alm disso, havia
necessidade de reviso da matriz de indicadores voltados a monitorar a gesto da rede federal de
EPCT, objeto do Acrdo 2.267/2005-TCU-Plenrio, de modo a se adequar a mudanas ocorridas
na poltica, como a reorganizao da rede a partir de 2008, e da expanso de novas ofertas de
524
cursos, em especial nos programas e-Tec Brasil, a partir de 2010, e Bolsa Formao, a partir de
2012.
Adoo de prticas relacionadas unidade de auditoria interna, em amostra de doze institutos auditados
pelo TCU e pela CGU em 2014.
% de
Itens avaliados
instituies
Envolvimento do conselho diretor ou rgo colegiado equivalente
Aprovao das decises sobre nomeao e exonerao do auditor-chefe 90%
Aprovao do Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna (Paint) 82%
Aprovao do regulamento da Audin 73%
Recebimento de comunicaes sobre o cumprimento do Paint 64%
Poltica formalizada para o funcionamento da Audin
Definio da misso da Audin 67%
Garante ao auditor-chefe a autoridade necessria para desempenhar suas atribuies 58%
Estabelece que a Audin tenha acesso irrestrito a todos os documentos, registros, bens e servidores 50%
Garante ao auditor-chefe a autonomia necessria para determinar o escopo dos trabalhos 50%
Definio das responsabilidades do auditor-chefe perante o conselho diretor e a administrao 42%
Estabelece que o auditor-chefe opine sobre a adequao e efetividade dos controles internos administrativos 33%
Estabelece que o auditor-chefe deva opinar sobre a gesto de riscos 25%
Realizao de trabalhos com foco em riscos e controles internos
Foram realizados trabalhos envolvendo avaliao dos controles internos administrativos 50%
A prtica de gesto de risco realizada no instituto 17%
Assessoramento prestado alta administrao
Prope aes corretivas para os desvios gerenciais identificados 100%
Contribui com recomendaes para a melhoria da gesto quanto economicidade, eficincia e eficcia 100%
Presta apoio nas ocasies em que haja suspeitas de prticas fraudulentas 83%
Condies de trabalho
As instalaes utilizadas pela Audin so satisfatrias 83%
A Audin no se envolve com atividades tpicas de gesto, como elaborao de editais e minutas de contratos 83%
A disponibilidade de auditores internos para realizar os trabalhos previstos no Paint adequada 25%
Existe poltica formalizada de desenvolvimento de competncias para os auditores internos 17%
Fonte: TCU e CGU. Elaborao: SecexEducao/TCU.
6.5.7 Concluso
As exigncias cada vez maiores de se buscar a competitividade da produo na valorizao e
na qualificao da fora de trabalho, ao invs do uso intensivo de mo de obra barata e pouco
qualificada, denota a grande relevncia da poltica de educao profissional e tecnolgica para o
desenvolvimento do Brasil.
Os critrios utilizados na expanso da rede federal de EPCT ao longo dos ltimos anos
revelam um conjunto de motivaes de naturezas distintas: por um lado, o crescimento do pas
pressionou a demanda por mo de obra qualificada; por outro lado, a interiorizao das escolas
tcnicas, reinstitucionalizadas em institutos federais, assume-se na agenda poltica como fator
estratgico para o desenvolvimento de microrregies menos desenvolvidas e, por consequncia,
para o desenvolvimento nacional. Em ambos os casos, tem-se como impacto esperado contribuir
para o aumento do nvel da competitividade do produto nacional.
Como forma de aperfeioar os instrumentos de governana de monitoramento e avaliao da
poltica de educao profissional e tecnolgica, entende-se conveniente que a Setec/MEC
desenvolva e institucionalize instrumentos de pesquisa destinada a avaliar de que forma a expanso
da rede federal de EPCT est contribuindo para o desenvolvimento local e regional, mapeie as boas
prticas de interao dessas instituies com o territrio no qual esto instaladas e identifique em
que segmentos do mercado de trabalho os egressos esto se inserindo.
526
Por fim, seria oportuno que a Secretaria agilizasse a implantao do Sistema de Avaliao da
Educao Profissional Tcnica de Nvel Mdio, criando condies de mensurar itens de
desempenho relacionados instituio, aos cursos e aos estudantes. O ensino ofertado pelas
instituies, alm de primar pela qualidade da oferta de seus cursos, deve reforar os vnculos entre
a educao e as necessidades do mercado de trabalho.
Essa coerncia mais ampla entre as aes governamentais, que pode relacionar polticas de
educao profissional e tecnolgica e polticas de intermediao de mo de obra tratadas tambm
neste captulo , um exemplo adicional da necessidade de aperfeioamento da governana: nesse
caso, no mbito intergovernamental. Trata-se de desafio complexo, cuja superao essencial para
maximizar os resultados relacionados qualificao do trabalho desenvolvido no pas, em termos
de eficincia produtiva e excelncia, contribuindo para a elevao da competitividade nacional.
6.5.8 Referncias
INSTITUTO FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE (IFRN). Institutos Federais - Lei 11.892,
de 29/11/2008: comentrios e reflexes. Organizao: Caetana Juracy Resende Silva. Natal:
IFRN, 2009.
MINISTRIO DA EDUCAO (MEC). Centenrio da Rede Federal de Educao Profissional e
Tecnolgica. Disponvel em: http://redefederal.mec.gov.br/historico. Braslia, 2009.
SECRETARIA DE EDUCAO PROFISSIONAL E TECNOLGICA (SETEC). Apresentao
sobre a Rede Federal de EPCT. Reunio tcnica Setec e TCU. Maro de 2015.
______. Relatrio de Gesto 2013. Braslia: 2014a. Disponvel em: https://contas.tcu.gov.br/
econtrole/Web/EControle/ConsultaPublica/ConsultaPublicaRelatorioGestao.faces.
______. Relatrio Anual de Anlise dos Indicadores de Gesto das Instituies Federais de
Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica relativo ao exerccio de 2013. Junho de 2014.
Braslia, 2014b.
______. Diretrizes e Polticas da Educao Profissional e Tecnolgica: 2003-2010. Disponvel em:
www.ia.ufrrj.br/. Braslia, 2009. Acesso em: 10 abr. 2015.
SILVA, Arthur Rezende; TERRA, Denise. A expanso dos institutos federais de educao, cincia e
tecnologia e os desafios na contribuio para o desenvolvimento local e regional. Artigo
apresentado no 1 seminrio nacional de planejamento e desenvolvimento. Curitiba, 2013.
TAVARES, Moacir Gubert. Evoluo da rede federal de educao profissional e tecnolgica: as
etapas histricas da educao profissional no Brasil. Artigo apresentado no IX ANPED SUL 2012
Seminrio de Pesquisa em Educao da Regio Sul. 2012. Disponvel em: http://www.ucs.br
/etc/conferencias/index.php/anpedsul/9anpedsul/paper/viewFile/177/103.
527
responsvel pelo desenvolvimento e implementao de instrumentos de avaliao e monitoramento
das polticas e dos programas do ministrio.
Numa anlise mais detalhada dos programas voltados proteo aos trabalhadores, pode-se
separ-los em dois grupos distintos. Um deles refere-se s polticas passivas, que buscam oferecer
algum tipo de assistncia financeira temporria aos trabalhadores em situao de vulnerabilidade,
causada pelo desemprego involuntrio ou por baixos salrios. Outro grupo engloba as polticas
ativas, que visam a promover aes com vistas a prolongar o tempo de permanncia dos
trabalhadores na condio de empregados, reduzir o tempo para (re)colocao dos trabalhadores
desempregados, aumentar a probabilidade de obteno de emprego ou, ainda, fomentar a
participao em processos de gerao de oportunidades de trabalho e renda.
Entre as polticas passivas executadas no oramento do Trabalho e Emprego, citam-se o
Seguro-Desemprego (SD) e Abono Salarial (AS). J no que se refere s polticas ativas, o ministrio
responsvel pela Intermediao de Mo de Obra (IMO), operacionalizada pelas agncias do
Sistema Nacional de Emprego (Sine), e pelas polticas de Qualificao Social e Profissional (QSP).
As polticas de IMO e QSP so essenciais para a diminuio do desemprego friccional (tambm
chamado de desemprego de transio ou de mobilidade, que ocorre quando um trabalhador demite-
se de um emprego e parte procura de outro), o que aumenta a capacidade de produo das
empresas e concorre para o incremento da competitividade nacional.
Com relao s aes de qualificao profissional do governo federal, ressalte-se que, com a
criao do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego Pronatec (Lei
12.513/2011, com as alteraes da Lei 12.816/2013), grande parte das atividades de qualificao
profissional do trabalhador passou a ser responsabilidade do Ministrio da Educao. Essa
atribuio do MEC objeto de anlise no item 6.5 deste relatrio, que trata das polticas
relacionadas educao profissional e tecnolgica.
Em termos oramentrios, as despesas do MTE aumentaram de forma acentuada: passaram de
R$ 14,7 bilhes em 2002 para R$ 70,6 bilhes em 2014, um aumento de 380%.
Embora se observe um acentuado crescimento dos gastos com as polticas de emprego e
renda, tais despesas esto, entretanto, concentradas em polticas passivas, que somente buscam
oferecer algum tipo de assistncia ao trabalhador, no atuando na organizao e desenvolvimento
dos recursos produtivos. Assim, tais polticas no cooperam para a melhoria da competitividade da
produo nacional.
As polticas ativas, e, em especial, a de intermediao de mo de obra, atuam, como j foi
dito, na reduo do desemprego friccional, com vistas ao pleno emprego. Assim, incrementam o uso
dos fatores de produo, aumentando a oferta de bens e servios que, ao entrarem no mercado,
reforam a concorrncia e, consequentemente, induzem o aumento da competitividade.
Em sntese, tais polticas so fundamentais para o desenvolvimento do pas, pois visam a
aumentar a produtividade do trabalhador e das empresas, gerando maior competividade da
economia e, em ltima anlise, maiores ganhos de bem-estar para toda a populao no longo prazo.
Nesse contexto, a presente anlise prope-se a avaliar aspectos chaves da estrutura de
governana do sistema nacional de intermediao de mo de obra (IMO) e sua correlao com a
melhoria da produtividade do pas. So abordados aspectos da estrutura institucional, da capacidade
organizacional e dos recursos utilizados, e do monitoramento e avaliao, sendo esse ltimo aspecto
focado em uma anlise de eficincia dos servios de intermediao de mo de obra ofertados aos
trabalhadores por meio das agncias Sistema Nacional de Emprego (Sine).
528
6.6.1 Governana na poltica de Intermediao de Mo de Obra
Dentre as atribuies do MTE, destaca-se a poltica de intermediao de mo de obra. O
Decreto 76.403/1976 estabelece a competncia da pasta para coordenar e supervisionar as
atividades do Sine, por intermdio da Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE).
Desde 1948, a Conveno 88 da Organizao Internacional do Trabalho define normas sobre
um servio pblico e gratuito de emprego nos pases membros. Essa Conveno, da qual o Brasil
signatrio, determina que cada pas membro mantenha um servio pblico e gratuito de emprego,
com o apoio de organismos pblicos e privados interessados, para a melhor organizao possvel do
mercado de trabalho, destinado a assegurar e a manter o pleno emprego, assim como a desenvolver
e a utilizar os recursos produtivos.
Como poltica de ao integrada, o Sistema Pblico de Emprego foi criado com o objetivo de
atenuar a gravidade dos impactos resultantes do reordenamento do mercado de trabalho, a partir da
promoo de aes integradas, articulando a assistncia financeira temporria (seguro-desemprego)
(re)insero no mercado de trabalho (intermediao) e formao e capacitao profissional do
trabalhador desempregado.
Cabe destacar que um servio de intermediao de mo de obra adequado gera benefcios
para vrios atores do mercado. No que concerne ao governo, uma atuao efetiva da IMO gera
efeitos benficos nas despesas do seguro-desemprego, uma vez que uma rpida recolocao do
empregado diminuiria os custos com pagamento desse benefcio. Alm disso, uma alocao
adequada do empregado resultaria em empregos mais duradouros, diminuindo a rotatividade do
mercado de trabalho e, portanto, as despesas com seguro-desemprego.
Do lado das empresas, a (re)alocao adequada tambm pode gerar queda nos custos,
advindos de menores gastos com captao de empregados e com qualificao/treinamento destes.
J para as famlias, h o benefcio com a obteno de renda mais estvel e mais compatvel
com as qualificaes do trabalhador.
O MTE tem sido questionado sobre a qualidade e eficincia dos servios prestados pelo Sine.
Vrios trabalhos foram feitos no intuito de avaliar os servios desse sistema, entre os quais destaca-
se o Estudo dos Custos do Sistema Nacional de Emprego Sine, elaborado pela Universidade de
Braslia por meio de convnio com o ministrio. Tais estudos mostram que muitos aspectos devem
melhorar.
Nesse sentido, o MTE instituiu o Portal MTE - Mais Emprego, sistema informatizado, ainda
em fase de implementao, que visa integrar as polticas relacionadas funo trabalho, agregando
ao pagamento do benefcio de seguro-desemprego, as polticas de intermediao de mo de obra e
de qualificao profissional. O Portal pretende promover o atendimento integrado da rede de
agncias do Sine, com a reunio das informaes dos trabalhadores num mesmo banco de dados.
Esse mecanismo permitir, entre outras possibilidades, o encaminhamento de requerentes do
seguro-desemprego s vagas disponveis no Sine, caso sejam compatveis com o perfil profissional
do trabalhador.
529
Em consonncia com o Decreto 5.063/2004, o Sine oferece um servio pblico gratuito
destinado a inserir o trabalhador no mercado de trabalho. Esse servio, desde 1976, prestado sob a
forma de convnios celebrados com os governos estaduais e com o Distrito Federal. A partir de
1998, essa forma de administrao descentralizada do governo federal foi estendida s entidades
representativas de trabalhadores, sem fins lucrativos, que tambm passaram a executar esse servio,
por meio da criao de agncias de emprego.
A implementao da poltica nacional de intermediao de mo de obra implementada por
meio de um sistema de parceria entre MTE, estados, DF, municpios com mais de 200 mil
habitantes e instituies privadas sem fins lucrativos. Esta rede atualmente constitui-se de mais de
80 convenentes, os quais so responsveis pela execuo local das aes do Sine.
Nos mbitos estaduais e municipais, o sistema conta com outros rgos ou instncias
colegiadas. As comisses de emprego tm carter permanente e so constitudas de forma tripartite
e paritria, compostas de, no mnimo, seis e, no mximo, dezoito membros, devendo contar com
representao da rea urbana e rural, em igual nmero, de trabalhadores, de empregadores e do
governo.
A secretaria executiva da comisso exercida pela coordenao estadual do Sine e, no caso
das comisses municipais, pelo rgo da prefeitura responsvel pela operacionalizao das
atividades inerentes ao Sistema Nacional de Emprego na localidade, cabendo a ela a realizao das
tarefas tcnicas e administrativas.
As comisses de emprego devem atuar na busca pelo conhecimento do mercado de trabalho
local, por meio da articulao com instituies pblicas e privadas, inclusive acadmicas e de
pesquisa e da elaborao de relatrios tcnicos. Tambm tm por funo orientar a execuo local
das polticas, devendo propor ao Sine medidas que minimizem os efeitos negativos dos ciclos
econmicos e do desemprego estrutural ou que aperfeioem as aes relativas s polticas de
emprego. Alm disso, atuam no controle da execuo das aes, fazendo cumprir os critrios
tcnicos estabelecidos pelo MTE na alocao de recursos repassados.
A opo pela execuo das atividades materiais por meio da cooperao entre os diferentes
nveis de governo, em vez de se criar uma estrutura prpria para desempenhar essas atividades, est
em consonncia com dispositivos constitucionais que tratam da competncia comum das trs
esferas de governo na conduo de polticas de assistncia social e, em ltima instncia, do prprio
pacto federativo.
Como a estrutura do Sine envolve as trs esferas de governo, os recursos para sua manuteno
tambm tm origem mista, contando com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e de
contrapartida dos convenentes. Alm da contrapartida oficialmente consignada em convnio, o
Estudo de Custos do Sine indica que diversos parceiros, particularmente aqueles cujos resultados
so mais expressivos, aportam recursos suplementares do oramento estadual/municipal, alm do
previsto na contrapartida, para o desenvolvimento das aes e manuteno da rede de atendimento.
531
Despesas com IMO e QSP
Os dados apresentados nos grficos mostram que, no perodo analisado, enquanto os gastos
com polticas passivas cresceram de R$ 7.108,4 milhes para R$ 46.560,8 milhes (aumento de
555%), as despesas com polticas ativas caram de R$ 247,7 para R$ 178,1 milhes (decrscimo de
28%). Em termos percentuais, o valor gasto com polticas ativas em relao ao total das despesas
teve uma queda de 3,47% para 0,38%.
Depreende-se desses dados que, alm da evoluo dos programas e da necessidade de
adequao das estruturas de governana que viabilizem o alcance de seus objetivos, tambm o
financiamento dessa poltica motivo de preocupao, tendo em vista que os recursos destinados
IMO tm sido incomparavelmente menores do que as necessidades do setor. A ttulo
exemplificativo, a mdia das despesas com polticas ativas (intermediao de mo de obra e
qualificao profissional), ou seja, aquelas que poderiam ter maior impacto na competividade do
mercado de trabalho no pas, de 2007 a 2011, foi de apenas 2,3% do total de gastos com trabalho e
emprego. Em outros pases, o percentual despendido nas polticas ativas tem sido muito superior ao
que se gasta no Brasil, como pode ser visto no grfico a seguir:
532
Gastos dos pases de acordo com o tipo de poltica de emprego (mdia 2007-2011)
Em relao aos recursos de pessoal, a rede do Sine composta por servidores federais,
estaduais e municipais, alm de uma grande parte de terceirizados. Em trabalho desenvolvido no
mbito do TC 010.935/2011-8, investigou-se a forma de prestao de servios efetivada nas
atividades do Sistema Nacional de Emprego. Concluiu-se que as atividades realizadas nos postos do
Sine so instrumentais atuao do MTE na conduo das polticas pblicas de emprego, trabalho e
renda, concretizadas por meio do Programa de Integrao das Polticas Pblicas de Emprego
Trabalho e Renda, sendo passveis, portanto, de terceirizao.
O trabalho analisou tambm a forma de terceirizao adotada nos postos do Sine. Verificou-se
que no h uma uniformidade de atuao, tendo sido constatadas situaes que configuram
fornecimento de mo de obra, com substituio de servidores pblicos ou existncia de
pessoalidade e subordinao. De outro lado, tambm foram observados casos em que as atividades
de atendimento so integralmente desempenhadas por terceirizados, sem que se tenha identificado a
existncia de pessoalidade e subordinao. Por fim, em outras situaes, verificou-se a substituio
irregular de servidores pblicos federais, estaduais ou municipais. O quadro a seguir mostra o
vnculo funcional dos trabalhadores da rede Sine.
533
Assim, observa-se que as estruturas de governana analisadas, com exceo da dimenso de
institucionalizao, apresentam deficincias quanto capacidade de operao e acompanhamento.
Alm disso, a disparidade dos recursos direcionados a polticas passivas em detrimento das polticas
ativas eleva o risco de os objetivos da poltica de intermediao de mo de obra no serem
atingidos. Consequentemente, o desemprego friccional e a ineficincia na alocao de fatores
produtivos pode estar prejudicando a competividade do mercado de trabalho brasileiro.
Monitoramento e avaliao
No mbito do MTE, o monitoramento da poltica pblica de intermediao de mo de obra
realizado por meio de supervises realizadas in loco pelos fiscais de cada convnio que, em suas
visitas, devem seguir o disposto na Portaria/SPPE 194, de 3 de setembro de 2014, avaliando
aspectos fsicos e financeiros do convnio.
Alm das supervises, est em implantao a Base de Gesto da Intermediao de Mo de
Obra (BGIMO), sistema gerencial que fornecer informaes essenciais para acompanhamento da
ao da Intermediao de Mo de Obra. Nesse sistema so registradas vrias informaes
produzidas pelos postos do Sine, como quantidade de vagas captadas, trabalhadores cadastrados,
encaminhados e colocados no mercado de trabalho. Todos esses dados podero ser acessados por
servidores do MTE que possuam as atribuies de acompanhar os referidos convnios. Atualmente,
faltam informaes tempestivas e, consequentemente, o monitoramento da intermediao de mo de
obra deficiente.
Outra forma de acompanhamento das aes ligadas intermediao de mo de obra so os
relatrios de cumprimento do objeto apresentados pelos convenentes. Tais documentos devem ser
enviados ao MTE periodicamente, para fins de controle e monitoramento. Para 2015, foi definida a
periodicidade de envio destes relatrios a cada 3 meses, a fim de aprimorar o controle e a
fiscalizao sobre os referidos convnios e o alcance das metas estabelecidas nos planos de
trabalho. Contudo, o TCU verificou que tais informaes esto incompletas e, em muitos casos,
defasadas.
No que concerne avaliao da poltica pblica, o MTE redefiniu em 2014 os indicadores de
execuo fsica dos Convnios Plurianuais do Sine, conforme consta nas Notas Tcnicas 679 e 945,
de junho e julho de 2014, respectivamente. Os novos indicadores de execuo fsica, que compem
a nova metodologia de aferio e proposio de metas de execuo fsica dos convnios do Sine,
so os seguintes: Vagas Captadas (V); Vagas Captadas Ocupadas (VO); Colocados (C); Segurados
Colocados (CS); e Realizaes de pr-matrcula de segurados em curso de qualificao (Q). O MTE
tambm registra a inteno de desenvolver uma aplicao de business intelligence para
monitoramento analtico das polticas pblicas de emprego.
Como boa prtica da dimenso de monitoramento e avaliao, o MTE firmou parceria com a
Universidade Federal do Cear (Termo de Cooperao MTE/SPPE 03/2010) para criar um Sistema
de Monitoramento e Avaliao (SMA) de toda a rede Sine. O projeto prev o levantamento de
dados dos postos da rede, em entrevistas com empregadores e trabalhadores, para que o MTE tome
conhecimento das impresses externas dos servios prestados, alm de possibilitar uma anlise
interpretativa e histrica dos resultados por regies, estados, ou at mesmo posto a posto.
A tcnica foi aplicada aos 1.207 postos pelo Brasil. Os resultados indicam os seguintes
valores para as variveis consideradas no modelo:
535
Vagas captadas 583,1 174 0 24202
Encaminhamentos para vaga 4632,2 1587 0 90933
Colocaes/encaminhamentos 0,213 0,100 0 1
Fonte: TC 023.876/2014-0.
Os resultados mostram que Alagoas desponta como a melhor eficincia mdia do Brasil, e o
Amap, como a pior.
Quanto ao tipo de convenente, os postos estaduais so em mdia mais eficientes do que os
municipais, conforme tabela a seguir:
536
Distribuio de postos municipais e estaduais do Sine e eficincia mdia por regio e tipo.
Regio Nmero de postos do Sine Eficincia mdia
Estaduais Municipais Estaduais Municipais
Norte 49 4 0,286 0,326
Nordeste 212 23 0,454 0,237
Sudeste 412 57 0,327 0,383
Sul 312 12 0,444 0,583
Centro Oeste 121 5 0,410 0,336
Brasil 1106 101 0,391 0,369
Fonte: TC 023.876/2014-0.
Observa-se que os postos de convnio municipal so mais eficientes do que seus congneres
estaduais nas regies Norte, Sudeste e Sul. A situao se inverte para as regies Nordeste e Centro-
Oeste. Uma possvel razo para isso, segundo o MTE, o fato de que os postos do Sine financiados
por meio de convnio municipal das regies Sudeste e Sul encontram-se em centros urbanos mais
desenvolvidos, sendo mais estruturados.
A anlise de eficincia apresentada um esforo inicial que poder ser aprimorado quando o
MTE disponibilizar informaes precisas sobre o nmero de benefcios de seguro-desemprego
habilitados, sobre a correta localizao dos Sines e sobre insumos de capital fsico (instalaes e
equipamentos).
De uma forma geral, apesar das limitaes indicadas, o trabalho realizado permitiu a
localizao de eventuais ineficincias, o que poder auxiliar o gestor a escolher prioridades na
correo de distores e a aumentar a eficincia, bem como poder induzir o ministrio a identificar
boas prticas que possam ser replicadas.
6.6.3 Concluso
Associada evoluo dos programas e necessidade de adequao das estruturas de
governana que viabilizem o alcance de seus objetivos, h preocupao com o financiamento da
poltica de intermediao de mo de obra, tendo em vista que os recursos destinados a essa
atividade tm sido incomparavelmente menores do que as necessidades do setor.
Os valores aplicados nessa poltica mostram-se insuficientes para contribuir com o aumento
de competitividade do mercado de trabalho brasileiro, uma vez que, no investindo em
intermediao de mo de obra e qualificao profissional, os trabalhadores no estaro aptos para as
atividades mais qualificadas e, mesmo aqueles aptos, tero dificuldades para uma (re)alocao
adequada. O nfimo investimento em IMO reflete claramente nos servios prestados pelo Sine, que
se mostraram, nas auditorias do TCU, muito ineficientes.
Evidenciou-se, tambm, que a conjuntura atual de macios gastos em polticas passivas, em
detrimento das polticas ativas, afeta diretamente o mercado de trabalho, gerando prejuzos por toda
a cadeia produtiva e, em ltima instncia, competitividade do pas.
Em comparao com pases desenvolvidos, observa-se que o percentual despendido nas
polticas ativas muito superior ao que se gasta no Brasil. Nos pases da OCDE, por exemplo,
39,5% dos gastos com polticas de emprego se concentram nas polticas ativas, enquanto no Brasil
esse percentual de apenas 2,3%.
537
Essa disparidade dos recursos direcionados a polticas passivas em detrimento das polticas
ativas eleva o risco de os objetivos da poltica de intermediao de mo de obra no serem
atingidos. Consequentemente, o desemprego friccional e a ineficincia na alocao de fatores
produtivos pode estar prejudicando a competividade do mercado de trabalho brasileiro.
Assim, observa-se que as estruturas de governana analisadas, com exceo da dimenso de
institucionalizao, apresentam deficincias quanto capacidade de operao e acompanhamento,
como, por exemplo, a ausncia de uniformidade na poltica de pessoal nos postos do Sine.
Como boa prtica da dimenso de monitoramento e avaliao, destacou-se a parceria entre o
MTE e a Universidade Federal do Cear para criar um Sistema de Monitoramento e Avaliao
(SMA) de toda a rede Sine. O projeto prev mecanismos para que o MTE tome conhecimento das
avaliaes sobre os servios prestados, alm de possibilitar uma anlise interpretativa e histrica
dos resultados.
6.7.1 Contextualizao
Em sentido estrito, o tratamento administrativo corresponde s anlises administrativas
(anuncias) realizadas por rgos e entidades da Administrao Pblica (anuentes) para conferir se
os requisitos de legislaes especficas encontram-se atendidos nas operaes de importao ou
exportao de mercadorias. A atividade de anuncia se fundamenta na necessidade de controles que
assegurem, por exemplo, a segurana nacional, a vigilncia sanitria, a regulao de mercados,
entre outras funes de interesse nacional.
A atuao de cada um dos anuentes pautada por competncias, normas, procedimentos,
estrutura e oramentos prprios, o que torna complexa a implementao de polticas na rea, haja
vista a diversidade de interesses.
H que se considerar, ainda, que os acordos multilaterais de comrcio no mbito de
organizaes internacionais exercem influncia sobre as polticas, procedimentos e normativos
internos que tratam do comrcio exterior, como o caso do tratamento administrativo nas
importaes e exportaes.
A poltica pblica para o tratamento administrativo desenvolvida no Brasil est estruturada no
Programa Portal nico de Comrcio Exterior e visa a reformulao, racionalizao e
simplificao dos processos adotados pelos anuentes, com o objetivo de evitar a sobreposio de
esforos, a eliminao de procedimentos desnecessrios, a diminuio de tempo para liberao de
cargas importadas e exportadas e os custos associados a essas etapas.
Assim como visto nas demais polticas pblicas, fundamental que o tratamento
administrativo do comrcio exterior contemple a implementao de mecanismos de governana
para o alcance dos resultados pretendidos, dada a pluralidade de atores e a necessidade de um
esforo de coordenao e convergncia de procedimentos.
A presente anlise abordou quatro componentes previstos no Referencial para Avaliao de
Governana em Polticas Pblicas: Institucionalizao; Planos e Objetivos; Coordenao e
Coerncia; e Capacidade Organizacional e Recursos.
Foram utilizados como mtodos e tcnicas: anlise documental e de normativos, e entrevistas
com servidores da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) do Ministrio do Desenvolvimento,
538
Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), da Cmara de Comrcio Exterior (Camex), da Receita
Federal do Brasil (RFB), do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) e da Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa).
O tratamento administrativo nas importaes e exportaes brasileiras regulamentado pela
Portaria Secex 23, de 14/7/2011, com alteraes posteriores. De forma complementar, os rgos e
entidades anuentes no comrcio exterior tambm editam normas em relao aos produtos e
operaes objetos de seu controle. A relao de anuentes pode variar ao longo do tempo conforme
os normativos vigentes poca da operao de comrcio exterior. No segundo semestre de 2014, o
nmero de rgos e entidades anuentes nas operaes de importao e exportao correspondeu a,
respectivamente, quinze e doze.
O normativo estabelece que o sistema administrativo das importaes brasileiras compreende
as seguintes modalidades:
importaes dispensadas de licenciamento: so aquelas em que no prevista atuao dos
anuentes na anlise da operao e, portanto, no so objeto de tratamento administrativo;
importaes sujeitas a licenciamento automtico: compreendem determinados produtos
identificados no Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Siscomex) como sujeitos a essa
modalidade de importao, bem como operaes amparadas sob o regime de drawback.
So mercadorias sujeitas a tratamento administrativo;
importaes sujeitas a licenciamento no automtico: compreendem determinados
produtos identificados no Siscomex como sujeitos a essa modalidade de importao, onde
esto indicados os rgos responsveis pelo exame prvio do licenciamento no
automtico, por produto, bem como outras situaes previstas no art. 15 da Portaria Secex
23/2011.
Nas exportaes brasileiras os produtos so sujeitos a tratamento administrativo em trs
situaes: quando h previso em normas especficas de padronizao e classificao; quando o
produto est sujeito a imposto de exportao; ou quando os produtos tenham a exportao
contingenciada ou suspensa, em virtude da legislao ou em decorrncia de compromissos
internacionais assumidos pelo Brasil.
Os prazos mximos previstos na legislao para as operaes de comrcio exterior so
apontados na tabela a seguir:
O estudo do Banco Mundial denominado Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil
apresenta uma anlise do ambiente de negcios no pas e traz informaes relevantes sobre o tema.
Entre os dados apresentados no citado documento, destaca-se o indicador comrcio entre
fronteiras, cujo clculo inclui: a quantidade de documentos requeridos para importar/exportar; o
539
tempo necessrio para obter, preencher e submeter anlise os documentos exigveis nas operaes,
transportar internamente e desembaraar as mercadorias (no considera o tempo de transporte
internacional); e o custo das operaes, considerando documentao, transporte interno,
desembarao, inspees e taxas. Ou seja, o indicador retrata o tempo mdio e o custo associado das
operaes de comrcio exterior, excludas as parcelas que dizem respeito ao transporte
internacional.
A tabela a seguir apresenta um comparativo entre o Brasil (tendo por foco as operaes de
comrcio exterior no estado de So Paulo), a mdia da Amrica Latina e Caribe e a mdia das
maiores economias da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
com relao aos custos mdios para exportar e importar. Ao comparar o Brasil especialmente com
as maiores economias, fica evidente o comprometimento da competitividade em decorrncia dos
custos das operaes. Esses custos so resultantes de atividades relacionadas preparao de
documentos, ao desembarao aduaneiro, ao tratamento administrativo, bem como resultantes de
operaes relacionadas a logstica, como movimentao no porto/terminais porturios e transporte
dentro do pas, conforme pode-se verificar na tabela seguinte.
540
Totais 17 1.925 17 2.945
Fonte: Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil
Alm dessas informaes, o estudo informa que 16% das operaes exigiram licenciamento e,
por conseguinte, tratamento administrativo. Significa que 84% das operaes foram submetidas
apenas aos controles da RFB, levando 1,4 dias, enquanto 16% foram submetidas, alm da RFB, aos
controles do tratamento administrativo, totalizando 13,4 dias (12 mais 1,4). Assim, por mdia
ponderada, obtm-se um tempo mdio de atuao do Estado de 3,32 dias, o que est prximo ao
indicado no estudo do Banco Mundial (4 dias).
Informaes sobre anuentes nas operaes de importao e exportao apresentadas pela
Secex/MDIC para os anos 2012 e 2013 indicam que a mdia ponderada em dias para o prazo de
anuncia foi de 12,5 para o ano de 2012 e 10,7 para 2013. Essa informao condizente com que
foi apresentado pelo estudo da RFB.
Cabe ressaltar que os tempos indicados so informaes consolidadas, representando,
portanto, uma mdia dos dados que serviram de fonte para o estudo. Isso significa que consideram
tanto operaes de comrcio exterior que demandam tratamento administrativo mais intenso, quanto
operaes que no exigem licenciamento, por exemplo. Logo, nos casos em que a demanda por
controles governamentais mais representativa, de se esperar que os tempos e consequentemente
541
os custos das etapas correspondentes ao tratamento administrativo sejam superiores aos indicados
no relatrio Doing Business 2015 Economy Profile: Brazil e no estudo da RFB.
Nesse sentido, o Banco Mundial aponta que o Brasil se encontra atualmente na 123 posio
num ranking composto por 189 pases avaliados. Considerando-se o potencial da economia
brasileira, a classificao indica que muito deve ser feito, em termos operacionais e logsticos, a fim
de dar agilidade s operaes de comrcio exterior. Entre outros fatores, o prazo causa elevao dos
custos das operaes e faz parte do denominado Custo Brasil, termo genrico utilizado para
descrever o conjunto de dificuldades estruturais, burocrticas e econmicas que encarecem o
investimento e as transaes comerciais no pas.
A implementao de uma poltica de facilitao do comrcio, tal qual pretendida pelo
Programa Portal nico de Comrcio Exterior, tem por finalidade acelerar os processos e
simplificar os fluxos de informao entre comrcio e governo, ocasionando ganhos significativos
para todas as partes envolvidas no comrcio exterior.
Estudo do especialista David Hummels (Time as a Trade Barrier, 2011) indica que cada dia
a menos no tempo entre a sada da mercadoria importada de sua origem e a entrega ao importador,
h gerao de uma economia equivalente a, em mdia, 0,8% do valor dessa mercadoria. Com base
nesse percentual os gestores do Programa Portal nico estimam que as redues de tempo
esperadas tm potencial de gerar uma economia anual de 23 bilhes de dlares para os exportadores
e importadores brasileiros. Essa economia pode ser revertida para a reduo do preo do produto
nacional, aumentando sua competitividade.
Tendo em vista que a corrente de comrcio de 2013 foi de 481,8 bilhes de dlares (soma do
total de exportaes e importaes), ressalta-se a relevncia e materialidade da poltica de
racionalizao e simplificao de procedimentos, j que a estimativa de economia de 23 bilhes por
ano representa aproximadamente 4,8% do total da corrente de comrcio brasileira em 2013.
Diante da concorrncia acirrada do mercado internacional, economias de custo dessa ordem
so capazes de gerar impactos muito positivos na insero do produto nacional no mercado
mundial, trazendo relevante crescimento do nvel de produtividade do pas.
Por fim, ressalte-se outro estudo, denominado Recommendation No. 33, do Centro de
Facilitao do Comrcio e Negcios Eletrnicos da Organizao das Naes Unidas
(UN/CEFACT), que lista uma srie de benefcios advindos da implementao de um ambiente que
acelere e simplifique os fluxos no comrcio exterior, conforme detalhado na tabela a seguir.
542
6.7.2 Anlise da Governana da Poltica Pblica no Tratamento Administrativo do
Comrcio Exterior
Cabe repisar que a anlise abordou quatro componentes previstos no Referencial para
Avaliao de Governana em Polticas Pblicas, aprovado pela Portaria TCU 230, de 25/8/2014:
Institucionalizao; Planos e Objetivos; Coordenao e Coerncia; e Capacidade Organizacional e
Recursos.
Institucionalizao
At 2007 no ocorreram iniciativas da Administrao que visassem direta e objetivamente
abordar a questo do tratamento administrativo nas importaes e exportaes brasileiras. As
atuaes dos diversos rgos anuentes ocorriam de forma fragmentada, sem harmonizao,
simplificao e racionalizao de procedimentos.
As primeiras discusses para a proposio de soluo de entraves existentes no tratamento
administrativo se deram por iniciativa da Camex, rgo integrante do Conselho de Governo da
Presidncia da Repblica, composto por sete ministros de Estado. As reunies iniciais conduzidas
resultaram na Resoluo CAMEX 70/2007, que estabeleceu princpios e medidas gerais de
simplificao a serem observados pelos rgos e entidades intervenientes no comrcio exterior.
Tratou-se, assim, de uma primeira declarao formal de que uma poltica pblica para o tratamento
administrativo no comrcio exterior estava em elaborao, alm de inaugurar oficialmente a
discusso em busca de uma convergncia de procedimentos e objetivos entre os diversos rgos e
entidades anuentes.
Outro passo importante foi a edio da Resoluo CAMEX 16/2008, que instituiu o Grupo
Tcnico de Facilitao do Comrcio (GTFAC) com a competncia de propor medidas para a
racionalizao, simplificao, harmonizao e facilitao de procedimentos no comrcio exterior e
de monitorar o cumprimento dos prazos para a adoo dessas medidas pelos rgos e entidades
anuentes.
Em seguida foi lanada a Estratgia Nacional de Simplificao do Comrcio Exterior com a
participao dos Ministrios componentes da Camex e dos anuentes no comrcio exterior, alm de
outros rgos e entidades da Administrao. Foram definidas doze propostas para implementar
medidas de racionalizao e simplificao no tratamento administrativo. Embora a estratgia tenha
gerado alguns resultados no incio, ao longo do tempo ficou evidente que a poltica pblica sobre o
tratamento administrativo carecia de maior robustez e efetividade.
Assim, em 2013, por iniciativa conjunta da Secex/MDIC e da RFB, foi lanado o Programa
Portal nico de Comrcio Exterior, fixando projetos com vistas modernizao, simplificao,
harmonizao de normas, rotinas e procedimentos relativos s operaes de importao e
exportao, especialmente no que tange ao tratamento administrativo.
A poltica pblica para o tratamento administrativo do comrcio exterior implementada com o
Programa Portal nico de Comrcio Exterior aprimorou significativamente os mecanismos de
governana referentes institucionalizao quando comparado Estratgia Nacional de
Simplificao do Comrcio Exterior, conforme a seguir:
543
Normatizao Resolues CAMEX 70/2007 e 16/2008 e Decreto 8.229/2014, documento formalizador
documento formalizador da estratgia. do programa e vindoura Portaria
Interministerial MDIC e MF.
Diagnstico No realizado, os problemas identificados Realizado e com participao do setor privado.
foram descritos sucintamente.
Coordenao GTFAC, no mbito da Camex. Secex e RFB.
Responsveis Fragmentado entre diversos rgos e Concentrados na Secex e RFB. Os rgos e
entidades. entidades anuentes participam de forma
auxiliar.
Cronograma Sim, estipulado para cada ao vinculada Sim, estipulado para os projetos associados.
s propostas.
Recursos No foram previstos. Embora prevista a necessidade, no foram
mensurados.
Riscos No foram previstos. Foram identificados.
Estratgias de No foram previstas. Foram identificadas.
Contorno
Equipes No foram previstas. Foram fixadas para cada projeto previsto.
Monitoramento No foi previsto. No foi previsto.
Planos e Objetivos
O Programa Portal nico de Comrcio Exterior definiu como objetivos estratgicos:
modernizao, simplificao, harmonizao de normas, rotinas e procedimentos relativos s
operaes de importao e exportao de bens e mercadorias. Identificou, ainda, a necessidade de
redesenho dos processos de trabalho e de desenvolvimento e integrao dos sistemas
informatizados.
Para a operacionalizao em aes, o programa definiu a execuo de projetos associados
com prazos de implementao claramente definidos. Alm do prazo, cada projeto associado contm
os seguintes elementos: justificativa, objetivos gerais e especficos, metas, restries, estratgias de
contorno, cronogramas, premissas, resultados esperados e equipes responsveis. Para alguns dos
projetos foram fixados, tambm, etapas e cronograma intermedirios.
Portanto, a arquitetura do Programa Portal nico de Comrcio Exterior observou a lgica
de interveno da poltica, com a definio de uma diretriz geral de simplificao e racionalizao
do comrcio, e o desenvolvimento de atividades e produtos para a consecuo dessa finalidade.
Destaque-se, ainda, a descrio e identificao dos resultados esperados, dos riscos e aes de
mitigao, a fixao de prazos e etapas de cada projeto associado.
544
Na elaborao e conduo do programa verifica-se, tambm, a prospeco e benchmarking de
medidas de simplificao do comrcio adotadas por outros pases, especialmente no que se refere a
solues de tecnologia.
Conforme o Referencial do TCU, foram identificadas as seguintes boas prticas de
governana para o componente Planos e Objetivos na poltica pblica para o tratamento
administrativo no comrcio exterior:
formulao de poltica baseada em evidncias, prevendo o aproveitamento da experincia
de outros pases na adoo de medidas de facilitao do comrcio exterior;
definio precisa de objetivos para permitir uma delimitao do campo de atuao da
poltica, traduzindo-os, por sua vez, em projetos objetivamente caracterizados, que
concorram para a consecuo dos propsitos mais gerais da interveno pblica, de modo a
orientar as aes governamentais e assegurar a transparncia sobre metas e resultados;
consistncia na lgica de interveno da poltica, alinhando insumos, atividades, produtos,
efeitos e impactos em funo dos problemas a serem atacados e das correspondentes
causas identificadas na formulao da poltica pblica; e
identificao e documentao dos riscos durante a formulao da poltica.
Todavia, ainda h aprimoramentos para a governana no Programa Portal nico de
Comrcio Exterior relacionados a recursos e monitoramento. No foram estimados os recursos
oramentrios necessrios execuo dos projetos associados ao programa, principalmente quanto
ao desenvolvimento do sistema informatizado. O programa tambm no fixou formas e perodos de
monitoramento e avaliao do andamento dos trabalhos, principalmente quanto ao grau de
implementao dos projetos associados. O monitoramento permite avaliar se as aes tomadas esto
de acordo com os objetivos pretendidos, possibilita a correo de rumo e reveste de transparncia a
poltica pblica. Embora tenham sido desenvolvidos indicadores de resultados e outros estejam em
construo, no h relatrios peridicos e precisos que traduzam esses indicadores, de modo a
permitir conhecimento acerca do progresso dos projetos associados. Assim, fundamental que essa
lacuna seja remediada no programa, a fim de garantir maior robustez governana da poltica
pblica no tratamento administrativo.
Coordenao e Coerncia
O comrcio exterior um tema permeado por diversos atores e interesses por vezes
antagnicos. O quadro institucional da Administrao Pblica reflete essas contradies existentes,
o que pode dificultar o estabelecimento de uma viso compartilhada e a formao de consenso
sobre a poltica a ser adotada. A diviso setorializada da Administrao estimula a adoo de
iniciativas isoladas pelos rgos e entidades atuantes no comrcio exterior.
Dessa forma, o papel de coordenao e liderana para a convergncia de iniciativas e o
estabelecimento de um objetivo nico, evitando a fragmentao das aes, primordial para a boa
governana no comrcio exterior. Estudo elaborado pela ONU aponta que, alm do estabelecimento
da vontade poltica, uma estrutura de liderana coesa, dotada de recursos e com legitimidade de
atuao condio necessria para a implementao e o acompanhamento de polticas pblicas de
facilitao do comrcio exterior.
A poltica pblica formulada para o tratamento administrativo por meio do Programa Portal
nico de Comrcio Exterior atribuiu a coordenao para a Secex/MDIC e a RFB. O Decreto
545
8.229/2014 legitimou a estrutura de coordenao, incumbindo-os de atuar junto aos demais rgos e
entidades do comrcio exterior para o auxlio nas questes de padronizao, atualizao,
harmonizao e simplificao de iniciativas e procedimentos.
O normativo fortaleceu, ainda, o arranjo de liderana e a governana do programa ao prever
que a Camex deve acompanhar e atuar de forma coordenada com a Secex/MDIC e a RFB na
articulao com os rgos e entidades anuentes. Assim, embora a Cmara no tenha mais o papel
preponderante que exerceu quando da Estratgia Nacional de Simplificao do Comrcio
Exterior, a nova formatao da poltica para o tratamento administrativo reconheceu a competncia
do rgo para a busca de consenso e alinhamento de aes no tema.
Ressalte-se que a Secex/MDIC e a RFB, alm de serem dotados de instrumentos operacionais
na implementao de polticas no comrcio exterior, possuem uma atuao e viso sistmicas no
tema. J os demais rgos e entidades anuentes tm atribuies limitadas a suas respectivas reas.
Em suma, foram identificadas as seguintes boas prticas de governana para o componente
Coordenao e Coerncia, conforme o Referencial do TCU:
existncia de coordenao entre atores pblicos, atuando de forma articulada para a
formao e a gesto da poltica pblica; e
estabelecimento de mecanismos de articulao, comunicao e colaborao que permitam
alinhar estratgias e operaes dos rgos e entidades envolvidos para alcanar o resultado
comum.
546
Contudo, apesar de o programa reconhecer a importncia da atualizao do sistema, no foi
verificada uma definio formal e precisa, por parte dos gestores, sobre a arquitetura a ser adotada
no desenvolvimento do Portal nico.
O devido planejamento e definio dos recursos informatizados necessrios ao sucesso das
aes pretendidas pela poltica uma boa prtica de governana que deve ser contemplada no
Programa Portal nico de Comrcio Exterior. Tomando-se essas providncias, o risco de que a
nova soluo no reflita a real necessidade de interveno governamental seria reduzido.
De modo idntico, o programa no contemplou devidamente a estimativa dos recursos
oramentrios para a adequada implementao das aes pretendidas. Em primeiro lugar, devido
prpria ausncia de definio da arquitetura a ser adotada para o desenvolvimento do sistema
informatizado.
Em segundo, pelo fato de o Projeto de Lei Oramentria Anual para o exerccio de 2015 ter
previsto recursos para o Desenvolvimento do Portal nico de Comrcio Exterior somente para a
Secex/MDIC e a RFB, sem que os demais rgos e entidades anuentes fossem contemplados. A
ausncia de recursos para os anuentes pode comprometer a adoo de providncias por parte desses
no sentido de realizar as eventuais adaptaes em seus sistemas, ou mesmo desenvolvimento de
sistemas, que em ltima instncia se interligariam com o sistema central do Portal nico de
Comrcio Exterior, comprometendo o principal objetivo da poltica de facilitao de comrcio.
Quanto aos recursos humanos necessrios para a execuo da poltica, a Secex/MDIC e a
RFB designaram servidores com dedicao parcial. A governana da poltica seria fortalecida com a
designao de servidores de dedicao exclusiva ao programa.
Portanto, a governana da poltica pblica para o tratamento administrativo do comrcio
exterior carece de aprimoramentos quanto ao componente Capacidade Organizacional e Recursos,
especialmente quanto definio e previso dos recursos tecnolgicos, financeiros e de pessoal.
6.7.3 Concluso
O Programa Portal nico de Comrcio Exterior ora em anlise foi institudo por meio do
Decreto 8.229/2014, com o objetivo de harmonizar, simplificar e racionalizar os procedimentos no
tratamento administrativo das importaes e exportaes brasileiras. Caso a poltica seja
implementada de forma adequada dever resultar em economia anual estimada de 23 bilhes de
dlares para os exportadores e importadores, contribuindo para a melhoria de competividade do
produto brasileiro.
Ao analisar os componentes de governana (Institucionalizao; Planos e Objetivos;
Coordenao e Coerncia; e Capacidade Organizacional e Recursos), baseando-se no Referencial
para Avaliao da Governana de Polticas Pblicas do TCU, foram identificados elementos
condizentes com boas prticas e oportunidades de melhoria na governana da poltica pblica,
advinda com o Programa Portal nico de Comrcio Exterior.
A formulao da poltica seguiu uma cadeia lgica de interveno, ou seja, a partir da
definio de premissas bsicas e de realizao de amplo diagnstico para que ento fossem
definidos os objetivos e as aes necessrias. Tambm foram fixados para cada uma das aes os
riscos, estratgias de contorno, metas, prazos e resultados esperados.
A poltica est devidamente institucionalizada, tendo em vista a edio de normas e o
estabelecimento formal de competncias.
547
A instncia coordenadora da poltica foi formalmente designada, concentrada na Secex/MDIC
e na RFB, rgos que detm uma atuao sistmica e operacional no comrcio exterior. Alm disso,
foram bem definidos os papis dos demais rgos e entidades e os mecanismos de articulao para a
implementao das aes necessrias.
Importa informar que as concluses do trabalho foram apresentadas formalmente aos gestores
do Programa Portal nico do Comrcio Exterior para coleta de seus comentrios. Em apertada
sntese, a Secex/MDIC concordou com o inteiro teor do relatrio.
J a RFB trouxe consideraes especficas sobre o componente de governana Capacidade
Organizacional e Recursos. Em sua opinio, tendo em vista que no havia at o momento definio
da arquitetura do sistema, no haveria tambm impropriedades quanto s definies. Como no
havia definio da arquitetura, tambm no seria possvel afirmar que os recursos oramentrios
poderiam ser insuficientes para a implementao da poltica. Quanto alocao de pessoal, a RFB
informou que avaliou a oportunidade e a convenincia de designar servidores com dedicao
exclusiva ao desenvolvimento e implementao do Programa, no sendo possvel na ocasio. Por
fim, apresentou metodologia pautada em boas prticas na gesto de projetos.
A poltica pblica de facilitao do comrcio, aqui representada pela implantao do Portal
nico de Comrcio Exterior e a consequente reformulao dos processos de anuncia do tratamento
administrativo, tem o potencial para acelerar os processos e simplificar os fluxos de informao
entre o setor privado e o governo.
Considerando dados do Banco Mundial, o custo de operaes de comrcio exterior no Brasil,
para a cidade de So Paulo, 75% superior ao custo equivalente de pases da OCDE e 14% superior
mdia da Amrica Latina e Caribe. As parcelas do controle administrativo nesses custos
representam entre 25% a 39% do total. Portanto, sem prejuzo das demais polticas pblicas
catalisadoras de benefcios para o comrcio exterior, como aquelas relacionadas rea de
infraestrutura, de suma importncia a manuteno da poltica pblica de facilitao do comrcio,
com a implementao dos aprimoramentos sugeridos na estrutura de governana, visando buscar
alinhar os custos e tempos das operaes de comrcio exterior no Brasil quelas observadas nas
economias mais competitivas, a exemplo dos pases da OCDE.
Nesse sentido, a SecexDesenvolvimento props recomendaes Secex/MDIC e RFB, para
que: coloquem em prtica rotinas peridicas de monitoramento e avaliao do Programa Portal
nico do Comrcio Exterior; realizem estudo para identificar a arquitetura mais adequada para a
implementao do programa bem como seu custo, considerando as necessidades de previso
oramentria; realizem gestes junto s instncias decisrias dos demais rgos e entidades
anuentes e ao MPOG, de forma a sensibiliz-los acerca da necessidade de previso oramentria
especfica para a implementao do programa; e avaliem periodicamente a oportunidade e
convenincia de designar servidores com dedicao exclusiva ao desenvolvimento e implementao
do programa.
Tambm foi proposto recomendar Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao MPOG
atentar para o risco de que eventual insuficincia de recursos oramentrios pode inviabilizar o
alcance dos objetivos pretendidos pela poltica.
Espera-se que as recomendaes supra contribuam com a efetiva implementao do Portal
nico de Comrcio Exterior, com a consequente reduo de prazos e custos associados das etapas
relacionadas ao tratamento administrativo das operaes, desburocratizao da atuao
548
governamental e melhoria da competitividade dos produtos brasileiros, que podero ser ofertados
com preos mais atraentes.
551
Valores totais transferidos s OS de 2008-2013
R$ milhes
600
541,28
500
442,51
400
300
223,22
200
178,77
191,63
156,20
100
-
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
700
594,95
600
544,34
500
400
335,16
300
200
154,12
95,23
100
9,80
-
552
recebidos por meio de contratos de gesto representa, em mdia, 94% da receita dessas
organizaes.
6.8.1 Institucionalizao
A Lei 9.637/1998 dispe sobre a qualificao de entidades sem fins lucrativos como
organizao social, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo do meio ambiente, cultura e sade (servios ditos no
exclusivos do Estado). O art. 20 dessa lei previu que o Poder Executivo criaria, mediante decreto, o
Programa Nacional de Publicizao.
Esse programa deveria estabelecer critrios para a qualificao de pessoas jurdicas de direito
privado sem fins lucrativos como organizao social, a fim de assegurar a absoro de atividades
desenvolvidas por entidades ou rgos pblicos por aquelas organizaes, observadas as seguintes
diretrizes: nfase no atendimento do cidado-cliente; nfase nos resultados, qualitativos e
quantitativos nos prazos pactuados; e controle social das aes de forma transparente.
Passados dezessete anos de sua vigncia, essa lei ainda no foi regulamentada, o que fragiliza
a operacionalizao do modelo OS sob diversos aspectos, dentre eles, estabelecimento de critrios
objetivos para qualificao das OS, estabelecimento de normas, padres e procedimentos que
definam claramente as arenas decisrias, as divises de competncias e as atribuies dos atores
envolvidos, bem como as consequncias mais importantes que advm da no observncia pelos
partcipes de suas atribuies/responsabilidade e procedimentos operacionais.
A ausncia de critrios objetivos para qualificao de entidades como OS, a exemplo da
capacidade tcnica-operacional e de experincia mnima na rea de atuao, traz o risco de serem
fomentadas parcerias com instituies que no sejam capazes de, no curto e mdio prazo, atingir os
resultados pretendidos e contratados com a qualidade e eficincia esperadas. Alm disso, possibilita
uma atuao excessivamente discricionria do Poder Executivo, sem que reste demonstrada a
553
observncia dos princpios da impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, estatudos no
caput do art. 37 da CF/1988.
Relativamente gesto do modelo, em que pese a ausncia de regulamentao da
Lei 9.637/1998, em decorrncia da experincia acumulada por seu pioneirismo na gesto de
contratos de gesto, o MCTI editou a Portaria-MCTI 967/2011, por meio da qual estipulou critrios
para gerenciamento e operacionalizao dos seus contratos.
Embora a portaria estabelea procedimentos e critrios para as atividades de promoo,
acompanhamento e fiscalizao das OS sob superviso do ministrio, sua aplicabilidade restrita ao
MCTI e no afasta a necessidade de regulamentao da lei pelo Poder Executivo.
Destaca-se, ainda, que a atuao singular do MCTI na superviso de CG com OS no mbito
federal j comea a sofrer ajustes. Em fevereiro de 2014, por exemplo, o Ministrio da
Educao firmou CG com o Centro Brasileiro de Pesquisa em Avaliao e Seleo e de Promoo
de Eventos e com o Instituto de Ensino e Pesquisa Alberto Santos Dumont, entidades qualificadas
como OS em agosto de 2013 e em fevereiro de 2014, respectivamente.
Desse modo, com a adoo do mencionado modelo de contratualizao de resultados por
outros rgos da Administrao Pblica Federal, a ausncia de regulamentao da Lei 9.637/1998
passar a afetar um universo maior de rgos supervisores, os quais, ao firmarem contratos de
gesto com organizaes sociais, assumem a responsabilidade por operacionalizar um sistema que
ainda padece da ausncia de parmetros objetivos de padronizao, gesto e operacionalizao.
O estabelecimento de normas, padres e procedimentos que definam claramente as arenas
decisrias, a diviso de competncias e as atribuies dos atores envolvidos , inclusive, umas das
diretrizes para se ter uma boa governana, segundo o RGP/TCU.
Dessa forma, recomendou-se ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e
Casa Civil da Presidncia da Repblica que disciplinem as diretrizes gerais e procedimentos
operacionais para a atuao dos rgos da Administrao Pblica Federal que pretendam qualificar
entidades privadas sem fins lucrativos como organizao social e com elas celebrar contrato de
gesto, de modo a institucionalizar e uniformizar os procedimentos para a gesto do modelo de
contratualizao de resultados de que trata a Lei 9.637/1998 (item 9.7 do Acrdo 3.304/2014-
TCU-Plenrio).
6.8.2 Accountability
Constatou-se que as informaes disponibilizadas pelas OS nos meios eletrnicos de acesso
pblico so inadequadas e/ou insuficientes para permitir que as aes e gastos realizados por essas
entidades com recursos pblicos sejam fiscalizados mediante controle social.
Essa modalidade de controle insere-se como uma das diretrizes do Programa Nacional de
Publicizao, previsto na Lei 9.637/1998. Ademais, para a efetividade do controle social, duas
premissas devem ser observadas pelas entidades: transparncia e ampla divulgao de informaes.
A Lei 9.637/1998 exige que as OS dem publicidade aos seguintes documentos: termos dos
contratos de gesto e aditivos; regulamentos prprios da OS, de recursos humanos e de compras de
bens e servios; e relatrios financeiros e de execuo do contrato de gesto.
A Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso Informao LAI), cujas disposies aplicam-se, no que
couber, s entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos pblicos mediante contrato
554
de gesto, estabeleceu a obrigatoriedade de divulgao das seguintes informaes quando as gestes
envolverem recursos pblicos, a saber:
a) registro das competncias e estrutura organizacional, endereos e telefones das respectivas
unidades e horrios de atendimento ao pblico;
b) registros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros;
c) registros das despesas;
d) informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e
resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
e) dados gerais para o acompanhamento de programas, aes, projetos e obras de rgos e
entidades; e
f) respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
O Decreto 7.724/2012 que regulamentou a LAI estabelece um rol mais restritivo de
documentos a serem publicados pelas OS: cpia do estatuto social atualizado da entidade; relao
nominal atualizada dos dirigentes da entidade; cpia integral dos convnios, contratos, termos de
parcerias, acordos, ajustes ou instrumentos congneres realizados com o Poder Executivo Federal,
respectivos aditivos e relatrios finais de prestao de contas.
Registre-se que a diferena entre os normativos tem ocasionado divergncia entre os
posicionamentos do MCTI e da SFC/CGU no tocante ao que deve ser publicado relativamente ao
CG. Em sntese, a CGU defende que o decreto no pode restringir as orientaes emanadas pela lei,
de modo que as OS estariam obrigadas a observar integralmente os regramentos da LAI. O MCTI,
por sua vez, entende que essas entidades devem cumprir somente o que foi definido no decreto, ou
seja, possibilidade de conferir menor publicidade aos atos e fatos relacionados com o uso dos
recursos pblicos por elas recebidos.
Considerando a divergncia de posicionamentos, o assunto foi submetido apreciao da
Advocacia-Geral da Unio (AGU), porm, at a apreciao dos relatrios de auditoria, ainda no
havia posicionamento oficial.
Verifica-se que os normativos vigentes no obrigam as OS a prestarem informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira dos recursos pblicos recebidos no
mbito do CG, tampouco a divulgao dos produtos gerados.
Analisando a questo em um contexto mais abrangente e moderno, sob a perspectiva das boas
prticas de governana dispostas no RGP/TCU, a divulgao da aplicao dos recursos pblicos
geridos pelas OS deve ser ampla, passando no somente por dados financeiros e contbeis, mas
tambm por seus resultados e produtos, em prol dos princpios da publicidade e da eficincia,
estatudos no art. 37 da CF/1988, e da transparncia, expresso no art. 48 da Lei 101/2000 (LRF).
Sendo assim, essas organizaes devem disponibilizar informaes sobre as despesas
custeadas com recursos pblicos (beneficirios dos pagamentos efetuados, valores pagos, bens e
servios adquiridos com recursos pblicos oriundos do contrato de gesto, objeto da despesa, bem
como aquelas relacionadas com os resultados previstos e alcanados), alm de divulgar e
disponibilizar sociedade os produtos gerados, quando aplicvel.
Por fim, considerando que esta Corte de Contas tem o papel de fomentar e contribuir com a
construo da cultura de transparncia na gesto pblica, recomendou-se s organizaes sociais
que possuem contrato de gesto com o MCTI que, de modo a possibilitar a transparncia que deve
555
ser dada s aes realizadas com recursos pblicos e a ampliar os subsdios para a atuao do
controle social, conforme estabelecido na Constituio de 1988 e na LAI, divulguem em seus stios
na internet informaes detalhadas sobre os produtos e servios pactuados com recursos oriundos
do contrato de gesto, contendo, no mnimo (itens 9.6.1 a 9.6.3 do Acrdo 3.304/2014-TCU-
Plenrio):
9.6.1 identificao do produto ou servio, vinculao a programa, projeto, ao ou subao do
plano de ao e autor ou responsvel;
9.6.2 lista das pessoas fsicas e jurdicas contratadas para a execuo das metas previstas,
contendo, ao menos, nmero do contrato ou ajuste, razo social, CNPJ e/ou CPF, objeto da
contratao, vigncia e valor contratado;
9.6.3 cpia eletrnica dos produtos ou a indicao de como podem ser consultados, dentre
outras informaes que entenderem cabveis.
557
A probabilidade e o impacto desses 24 riscos foram avaliados e classificados em cinco
escalas: muito baixo, baixo, mdio, alto e muito alto. O grfico a seguir ilustra a posio dos riscos
residuais, com base nas variveis impacto e probabilidade. As reas de cor verde, amarela, laranja e
vermelha categorizam os riscos como baixo, mdio, elevado e extremamente elevado,
respectivamente.
R12 R24
R11
R22
R2 R13
R7 R10
I R14
R17
R8 R15 R21
m R19
R9 R18 R23 R6
p
a R5 R20
c R4 R16
R10
t
o
R3
R1
Probabilidade
6.8.5 Concluso
Os resultados evidenciaram deficincias estruturantes no modelo de contratualizao de
resultados com organizaes sociais gerido pelo MCTI, que se relacionam, em grande parte, com os
componentes de governana: institucionalizao, accountability; capacidade organizacional e
recursos; e gesto de riscos e controles internos.
A ausncia de regulamentao da Lei 9.637/1998 tem efeitos negativos tanto no tocante
qualificao de entidades privadas como de organizaes sociais, que atualmente sujeitam-se ao
mero arbtrio das autoridades administrativas, quanto operacionalizao do prprio modelo de
contratualizao de resultados.
As informaes disponibilizadas pelas organizaes sociais nos meios eletrnicos de acesso
pblico so inadequadas e/ou insuficientes para permitir que as aes e os gastos realizados por
essas entidades com recursos pblicos sejam fiscalizados mediante controle social.
Por fim, o MCTI no dispe de capacidade organizacional, principalmente no que se refere
estrutura de pessoal qualificado e em quantidade suficiente, para que todas as etapas da poltica
pblica possam ser adequadamente desenvolvidas. Tambm no h uma poltica de gesto de riscos
para identific-los, nem uma estrutura de controles internos suficientes para mitig-los.
As falhas assinaladas podem prejudicar o alcance dos resultados pactuados nos contratos de
gesto, comprometendo, em ltima instncia, a conquista da inovao tecnolgica esperada, com
impactos negativos para a competitividade do produto nacional. Os benefcios da melhoria da
competitividade sero revertidos para a prpria sociedade na forma de melhores condies de vida,
melhores empregos e mais desenvolvimento econmico.
558
Dessa forma, espera-se que as deliberaes do Acrdo 3.304/2014-TCU-Plenrio aumentem
a legitimidade e a eficincia do modelo de organizaes sociais e da contratualizao por resultados
perante a sociedade, bem como a transparncia e o controle social, requisitos essenciais para uma
boa governana pblica.
Em sentido semelhante, com o diagnstico aqui apresentado, intenciona-se tambm melhorar
a qualidade das informaes, produtos e servios prestados pelas organizaes sociais, contribuindo
para o aperfeioamento da governana do modelo e para o alcance dos resultados entregues
sociedade, inclusive no que tange ao aperfeioamento dos ndices brasileiros relacionados
inovao e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. So avanos essenciais em uma rea
decisiva para a melhoria da competitividade da produo brasileira e, portanto, para o
desenvolvimento nacional.
559
Participao relativa de cada modo no sistema de transportes de diferentes pases
Rssia 81 8 11
Canad 46 43 11
Austrlia 43 53 4
EUA 43 32 25
China 37 50 13
Brasil 25 58 17
(11,5%)
0,4
0,8 (8,7%)
3,2 0,3
0,8
2,8
7,1
4,8
Brasil EUA
Entre as iniciativas apresentadas pelo governo com vistas correo dessas e de outras
distores da matriz nacional de transportes, destacam-se a elaborao do Plano Hidrovirio
560
Estratgico (PHE), que contempla propostas de intervenes na infraestrutura do modo hidrovirio;
o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), direcionado para o planejamento e execuo de
grandes obras de infraestrutura; e o Programa de Investimento em Logstica (PIL) voltado para o
desenvolvimento da infraestrutura de transportes rodoviria, ferroviria, porturia e aeroporturia
em parceria com o setor privado, por meio de concesses.
No setor ferrovirio, de se notar que a malha ferroviria brasileira apresenta uma baixa
densidade, ou seja, a relao entre a extenso da malha e a rea do pas muito reduzida. Em 2001,
a densidade da malha ferroviria brasileira era de apenas 3,4 km de linhas frreas para cada mil km
de territrio, contra 29,8 km nos Estados Unidos, ou seja, cerca de 9 vezes inferior. Alm disso,
cerca de dois teros da malha ferroviria brasileira no so explorados (BRASIL, 2013). A figura a
seguir ilustra a densidade da malha ferroviria nacional confrontada com a densidade americana.
Fonte: CNT/COPPEAD
561
Inicialmente, foram previstos doze trechos propostos na apresentao do PIL Ferrovias.
Posteriormente, foram includos dois novos trechos no programa, a saber: o trecho Sinop a
Miritituba e o trecho Sapezal a Porto Velho. A figura abaixo ilustra os trechos ferrovirios inseridos
no PIL Ferrovias.
Fonte: ANTT
563
Os objetivos vagos e a inexistncia de metas e indicadores de desempenho comprometem o
acompanhamento efetivo dos resultados da poltica e dificultam a correo de eventuais distores.
De acordo com Dias (2012), o estabelecimento de prioridades, objetivos e metas a serem
alcanados constitui a espinha dorsal de uma poltica pblica, e sinaliza a todos quais so os
parmetros pelos quais se orientar.
No plano plurianual, em relao ao modo de transporte ferrovirio (Objetivos 0141 a 0145),
no h qualquer objetivo especfico ligado alterao do modelo de concesses ferrovirias ou
relacionado ampliao da malha ferroviria concedida iniciativa privada. Alm disso, o objetivo
0141 do PPA (Ampliar o sistema ferrovirio nacional em bitola de maior capacidade, de forma
integrada com os demais modos de transporte) apresenta metas para expandir em 4.546 km a
malha ferroviria do pas e Realizar estudos de implantao de 8.651 km da malha ferroviria do
pas. Assim, os objetivos do PIL Ferrovias vo muito alm dos objetivos do PPA e as metas
previstas no instrumento de planejamento oramentrio no se prestam quantificao dos
objetivos do programa.
Destaca-se, tambm, que o PIL Ferrovias no apresenta indicadores de eficincia e efetividade
que permitam avaliar os resultados obtidos. Os indicadores formulados so apenas de eficcia
(quilmetros de ferrovias concedidas e valor do investimento privado), no buscando aferir a
efetividade ou eficincia do programa. A carncia desses indicadores no se coaduna com as boas
prticas internacionais. Conforme benchmark internacional, Unio Europeia e Canad utilizam-se,
a ttulo de exemplificao, de diversos indicadores de desempenho, relacionados medio de
qualidade do servio, tarifa e impactos desses servios na economia, como valor da reduo do
custo logstico alcanada em funo do investimento realizado (R$/ton-km), aumento do percentual
de participao do modo ferrovirio na matriz de transporte, tarifa de transporte em funo do
aumento de capacidade.
A inexistncia de metas e indicadores que permitam avaliar a eficincia e efetividade do
programa impossibilita a avaliao e o monitoramento do alcance dos seus objetivos,
comprometendo a correo de eventuais distores ao longo da implantao do programa e a
transparncia sobre o desempenho governamental.
6.9.2.4 Inexistncia de critrios objetivos para seleo e priorizao dos trechos a serem
concedidos
A escolha e a priorizao dos trechos a serem construdos so etapas fundamentais para
qualquer programa de investimentos em infraestrutura e devem ser realizadas com base em estudos
e estratgias que permitam sua efetiva realizao e, consequentemente, o atendimento do interesse
pblico com transparncia, economicidade e eficincia.
Ocorre que, no mbito do PIL Ferrovias, a seleo e a priorizao dos trechos a serem
concedidos no decorre de critrios claros, objetivos e transparentes, tampouco foram precedidas de
estudo tcnico consistente e bem fundamentado, contrariando a jurisprudncia do TCU firmada em
caso anlogo (Acrdo 3.484/2012-TCU-Plenrio), decorrente de fiscalizao na seleo das
localidades contempladas pelo Plano de Aviao Regional, um dos eixos do Programa de
Investimentos em Logsticas. Alm disso, contraria tambm as boas prticas de governana j
adotadas pelo Ministrio dos Transportes no Plano Hidrovirio Estratgico (PHE), no qual foi
utilizada uma metodologia composta por Anlise Custo-Benefcio (ACB) e Anlise de
Multicritrios (AMC) para o estabelecimento de critrios de investimentos necessrios na
infraestrutura das hidrovias.
Segundo o Ministrio dos Transportes, o conceito que permeia a seleo dos trechos
ferrovirios a possibilidade de haver mltiplas rotas de escoamento da produo brasileira. Essa
possibilidade advm da construo de uma rede ferroviria composta no somente de corredores
produo-porto, mas tambm de ligaes transversais que permitam a existncia de concorrncia
entre solues logsticas. O MT no informou, entretanto, quais critrios foram utilizados para
definir: i) os trechos do Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) a serem integrados ao
PIL Ferrovias; ii) a escolha de trechos ferrovirios j concedidos e devolvidos para integrar o
programa. Bem como, no apresentou anlises que permitam inferir que os trechos selecionados so
os que mais aderem ao conceito de mltiplas rotas de escoamento.
A ausncia de critrios objetivos gera incertezas em relao aos trechos selecionados. Como
consequncia da inexistncia de critrios consistentes de seleo e priorizao, o PIL Ferrovias
apresenta risco de desperdcio de recursos pblicos, que se agrava na medida em que, no novo
modelo de operao do setor ferrovirio, o risco de demanda ser assumido pela Unio, por meio da
565
Valec. Ou seja, diante da falta de um planejamento que racionalize a aplicao dos recursos
priorizando os investimentos de maior interesse pblico, trechos pouco atrativos podem ficar
prontos e ociosos antes de outros com demanda reprimida ou infraestrutura inadequada.
A falta de critrios objetivos na seleo e priorizao dos trechos pode resultar em
subutilizao de trechos, ineficincia do programa para a reduo do custo logstico, e permanncia
do desequilbrio da matriz de transportes, pois a efetividade do programa depende diretamente da
escolha dos trechos que o compem.
566
6.9.3 Concluso
O setor ferrovirio de grande importncia para os pases de grandes dimenses territoriais,
como o caso do Brasil. O PIL ferrovias, principal programa do governo no setor, pode impactar
diretamente na competividade da produo nacional, com a reduo dos preos das mercadorias
nacionais em funo da possvel diminuio dos custos logsticos. O preo do transporte de cargas
reflete-se diretamente no Custo-Brasil afetando a competitividade dos nossos produtos no exterior
e at mesmo no mercado interno.
No entanto, no obstante sua relevncia, foi constatado que esse programa padece de srios
problemas governana. Essas falhas, se no resolvidas, podem levar ao seu insucesso.
Embora envolva elevada materialidade de recursos, com investimentos previstos na ordem de
R$ 100 bilhes, e tenha sido articulado como um programa para a correo de distores da matriz
de transportes brasileira, o PIL Ferrovias apresenta um baixo grau de institucionalizao e
planejamento. Apenas como exemplo de falhas, o programa no apresenta critrios claros e
objetivos para escolhas dos trechos que sero implantados e nem um planejamento integrado desses
trechos com a malha ferroviria existente. Alm disso, as principais decises do programa no
foram documentadas, criando, assim, obstculos transparncia e ao controle dos atos.
Com vistas a corrigir as falhas detectadas e aperfeioar o programa foram feitas
determinaes e recomendaes por intermdio do Acrdo 1.205/2015-TCU-Plenrio, de
20/5/2015, prolatado no mbito do TC 019.059/2014-0, de forma que no h razo para que tais
propostas sejam novamente reapresentadas neste Relatrio sobre as Contas do Governo.
Dada a importncia para o aumento da competitividade nacional, espera-se que o
aperfeioamento da governana pblica no programa PIL Ferrovias colabore para um ambiente
mais seguro e confivel para atuao dos diversos atores do sistema, bem como reduza os riscos de
desperdcio de recursos pblicos e formao de gargalos logsticos futuros.
6.9.4 Referncias
567
VIEIRA DE ANDRADE, Jos Carlos. O dever da fundamentao expressa de actos
administrativos. Coimbra: Almedina, 2003. P. 234
6.10.1 Contextualizao
Mobilidade urbana sustentvel pode ser definida como o resultado de um conjunto de diversas
polticas pblicas tais como transporte, circulao, uso do solo, desenvolvimento urbano, entre
outras que visa proporcionar acesso amplo e democrtico ao espao urbano, que no gere
segregaes espaciais e que seja socialmente inclusiva e ecologicamente sustentvel. Complementa-
se esse conceito com a definio dada na Lei 12.587/2012, segundo a qual mobilidade urbana a
condio em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espao urbano.
A poltica pblica de mobilidade urbana possui alta relevncia para a melhoria da
competividade da produo nacional, considerando que 84% dos brasileiros vivem nas cidades
(IBGE/Censo 2010) e diariamente necessitam se deslocar para o trabalho, o estudo, o lazer.
Entre as diretrizes da poltica, est a priorizao do transporte pblico coletivo e do individual
no motorizado. Espera-se, com o cumprimento dessa diretriz, o aumento da qualidade de vida dos
cidados brasileiros; a criao de valor para as cadeias produtivas; e a gerao de riqueza, empregos
e negcios.
O transporte urbano acessvel e de qualidade promove a reduo de desigualdades sociais,
permitindo amplo acesso a todas as camadas da populao s oportunidades e aos servios sociais;
gera impacto positivo no emprego e na renda da populao; reduz a violncia no trnsito; e atenua
os engarrafamentos e suas externalidades.
De acordo com as estimativas do Sistema Firjan (2014), os custos dos congestionamentos
apenas na regio metropolitana do Rio de Janeiro atingiram valores da ordem de R$ 29 bilhes em
2013 e podero alcanar os R$ 40 bilhes em 2022, caso no haja mudana no atual panorama.
Estudos da FGV-EESP (2014) mostram que na cidade de So Paulo esses custos evoluram da
ordem de R$ 17 bilhes no ano de 2002 para R$ 40 bilhes em 2012. Tais valores referem-se
perda estimada com o custo de oportunidade do tempo perdido das pessoas ociosas no trnsito bem
como com os dispndios monetrios causados pela lentido, especificamente os custos adicionais de
combustveis, de emisso de poluentes e de transporte de mercadorias.
Estimativas sobre os custos dos acidentes nas reas urbanas brasileiras (perda de produo,
custos mecnicos, mdico-hospitalares, previdencirios, entre outros) alcanaram o valor de R$ 10
bilhes, segundo Ipea/ANTP (2012) e Cebela (2011).
Estudo da Associao Americana de Transporte Pblico (American Public Transportation
Association APTA), concluiu que, para cada 1 bilho de dlares gastos com operaes de
transporte pblico nos EUA, h 2 bilhes de dlares de valor agregado ou PIB criado, o que inclui
1,8 bilho de dlares em rendas do trabalho que do suporte a mais de 41 mil postos de trabalho.
Diante dessa relevncia, o TCU focalizou neste ano a avaliao das condies de governana
na poltica pblica de mobilidade urbana, com nfase na qualidade dos servios pblicos ofertados
aos cidados brasileiros e na competitividade do produto nacional, uma vez que o custo estimado do
congestionamento nas grandes cidades brasileiras representa dezenas de bilhes de reais
568
anualmente, o que corresponde a percentuais significativos do PIB metropolitano de cidades como
So Paulo e Rio de Janeiro.
Por motivos de delimitao do escopo, foram abordados os seguintes componentes
apresentados no Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas (Portaria-TCU
230, de 25 agosto de 2014): Institucionalizao; Planos e Objetivos; e Coordenao e Coerncia.
Para a conduo do trabalho, formularam-se quatro questes, abaixo indicadas, uma referente ao
componente institucionalizao, outra aos planos e objetivos e as duas ltimas coordenao e
coerncia:
1) Em que medida a poltica pblica de mobilidade urbana estabelecida pela Unio foi
institucionalizada formal e adequadamente?
2) Como os responsveis pela conduo da poltica pblica de mobilidade urbana, em nvel
federal, definem e declaram os objetivos e metas e como garantem e medem os resultados
esperados?
3) De que maneira ocorre a articulao entre as esferas de governo para que a poltica
pblica de mobilidade urbana seja desenvolvida de forma coordenada?
4) Em que medida a poltica pblica de mobilidade urbana est alinhada com outras polticas
pblicas, de modo a possibilitar a efetiva priorizao dos modos de transportes no
motorizados sobre os motorizados, bem como os servios de transporte pblico coletivo
sobre o transporte individual motorizado?
Durante os trabalhos foram realizadas pesquisas na legislao, em bibliografia especializada,
artigos, notas tcnicas e trabalhos acadmicos. Alm disso, foram realizadas entrevistas com
gestores e tcnicos de diversos rgos e entidades: (1) Secretaria Nacional de Transporte e da
Mobilidade Urbana (Semob), vinculada ao Ministrio das Cidades, (2) Subchefia de Assuntos
Federativos, vinculada Secretaria de Relaes Institucionais, (3) Consultoria Legislativa da
Cmara dos Deputados, (4) Secretaria de Estado de Mobilidade do DF, (5) Agncia Metropolitana
de Transportes Urbanos do Governo do Estado do Rio de Janeiro (AMTU), (6) Grande Recife
Consrcio de Transporte Urbanos, (7) Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (Comec) e
(8) Secretaria de Transportes Metropolitanos do Governo do Estado de So Paulo.
Tambm foram consultados acadmicos e especialistas da Fundao Getlio Vargas (FGV),
do Instituto de Energia e Meio Ambiente, da Associao Nacional das Empresas
de Transportes Urbanos (NTU), da Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP), da
Associao Nacional dos Transportadores sobre Trilhos (ANPTrilhos), do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea), da Universidade de Braslia (UnB) e da ONG Rodas da Paz.
569
adotados no permitem que a sociedade e os prprios atores envolvidos sejam adequadamente
informados sobre os resultados alcanados.
Metas e indicadores devem ser formulados de forma criteriosa, pois muitos so os benefcios
que deles podem ser extrados pela prpria Administrao Pblica e pela sociedade, como, por
exemplo: i) aumento da transparncia e incremento da accountability, visto que bons indicadores
permitem fcil acesso informao por pessoas e instituies que necessitam tomar decises com
base em dados seguros; e ii) ganho de eficincia, uma vez que reduzem tempo e recursos com
pesquisa e compilao de dados.
No entanto, o Governo Federal no formulou nem implantou mecanismos para o
monitoramento e a avaliao dos objetivos traados especificamente pela Lei 12.587/2012, os quais
permanecem desprovidos de metas e de indicadores que possam medir o seu progresso.
A Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana do Ministrio das Cidades
informou que no possui planejamento estratgico formalizado e que, por essa razo, sua atuao
orientada pela dimenso estratgica definida no PPA 2012-2015. Alm disso, acrescentou que no
foram formulados indicadores nem metas para medir, especificamente, a poltica nacional de
mobilidade urbana estabelecida pela Lei 12.587/2012.
No que se refere s metas da poltica, apesar da existncia de grupos de trabalho (GT), da
Portaria 113/2013 do Ministrio das Cidades, da Resoluo 12/2014 do CAF/SRI, do Plano Setorial
de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigao e Adaptao Mudana do Clima (PSTM)
alm da Cartilha da Lei 12.587/2012, constatou-se que nenhum desses documentos disciplina,
propriamente, metas para a poltica de mobilidade.
No que tange aos indicadores, a Semob esclareceu que, por limitaes operacionais e
financeiras, no foi possvel a utilizao daquele que, em seu entendimento, seria o indicador ideal
para a mensurao da poltica, qual seja, o Coeficiente de Mobilidade Urbana, determinado pela
relao entre o nmero de viagens realizadas ao dia e o nmero de habitantes (viagens ao
dia/habitante).
Diante de tais limitaes, optou por incluir no Plano Plurianual 2012-2015 parmetros
desenvolvidos por outras instituies, mas que possibilitassem aferir aspectos relacionados ao
Programa Temtico Mobilidade Urbana e Trnsito.
Entretanto, os indicadores e metas contidas no PPA 2012-2015 no se prestam a avaliar a
poltica pblica a partir das diretrizes e dos objetivos definidos nos artigos 6 e 7 da Lei de
Mobilidade Urbana, alm de possurem fragilidades quanto a relevncia, suficincia, validade e
confiabilidade.
Entende-se por relevncia a importncia do indicador para medir o alcance dos objetivos da
poltica; por suficincia, a quantidade e qualidade dos indicadores utilizados; por validade, o grau
segundo o qual o indicador reflete o fenmeno que est sendo medido; e, por confiabilidade, a
fidedignidade da fonte de dados utilizada para o clculo do indicador, de tal forma que diferentes
avaliadores possam chegar aos mesmos resultados.
Dessa forma, a deficincia na concepo de metas e indicadores provocam incerteza quanto
ao real alcance das diretrizes e dos objetivos predefinidos para a poltica, alm de possibilitar grau
indesejado de subjetividade na seleo das propostas de mobilidade urbana apresentadas pelos
estados e municpios interessados.
570
Por fim, a ausncia de metas e indicadores adequados ainda pode gerar menor transparncia
das decises adotadas pela administrao pblica, bem como reduzir a qualidade da accountability,
visto que no se pode prestar contas ou fiscalizar atividades ou aes de uma poltica cujos
objetivos no podem ser mensurados.
571
diversos questionamentos tcnicos que, direta ou indiretamente, se referem interveno
pretendida.
Na sequncia, deveria ser feita anlise de enquadramento da proposta, por meio de
manifestao de mrito acerca do pleito de aporte de recursos. Nesse contexto, redigida nota
tcnica, de contedo analtico e dotada de proposta de encaminhamento, em que o agente pblico
opina favorvel ou contrariamente seleo da proposta.
As notas tcnicas constantes dos processos examinados desenvolvem, em sua maioria, no
mais de um pargrafo sobre a aderncia das propostas aos objetivos. Em regra, restringem-se a
mencionar a existncia de diretrizes e objetivos estabelecidos para a poltica nacional e a afirmar a
existncia dessa aderncia. No desenvolvem ou explicitam, no entanto, os fatos e os fundamentos
com base nos quais a Semob posiciona-se pela aptido da proponente ao recebimento dos recursos e
do apoio da Unio.
Conclui-se, assim, que os atos de seleo de propostas de interveno contidos na amostra de
processos administrativos examinados no esto dotados da devida motivao, no que concerne,
especificamente, aderncia dos objetivos das propostas aos objetivos do Plano Nacional de
Mobilidade Urbana.
572
J a Agncia Metropolitana de Transportes Urbanos do Governo do Estado do Rio de Janeiro
(AMTU) acredita que o governo federal, em conjunto com o estado e o municpio do Rio de
Janeiro, envidou grande esforo e contribuiu bastante para a concepo e execuo do plano de
mobilidade desenhado para as Olimpadas de 2016. Entretanto, ponderou que esforo semelhante
no ocorre para equacionar os problemas da mobilidade metropolitana, sugerindo que o Ministrio
das Cidades deveria possuir delegacias ou superintendncias avanadas, localizadas nas principais
regies metropolitanas brasileiras, coordenando esforos, auditando projetos, formando quadros e
gestores nos diferentes nveis de governo, pois, exceo das grandes capitais, a maioria dos
municpios no est suficientemente organizada para tratar a complexidade da questo da
mobilidade urbana.
De acordo com estudo sobre percepes do usurio de transporte pblico realizado em seis
regies metropolitanas brasileiras (Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife
e Braslia), elaborado pela Diretoria de Anlise de Polticas Pblicas da Fundao Getlio Vargas
(DAPP/FGV), o problema de gesto da mobilidade urbana transparece tambm na avaliao dos
usurios quanto atuao das trs esferas de governo no setor. Mais da metade das pessoas ouvidas
afirmou considerar ruim ou pssima a atuao dos governos estaduais e municipais (ou
distrital) da sua cidade. Alm disso, 84% dos entrevistados disseram acreditar que uma maior
atuao do governo federal melhoraria a situao do transporte.
Em concluso do estudo, a DAPP/FGV pondera que o elevado apoio maior participao do
governo federal na rea do transporte pblico indica existir espao para a criao de uma agncia
nacional encarregada de articular as aes de mobilidade urbana dos entes federativos,
estabelecendo padres de qualidade e eficincia como condicionantes para as transferncias que
vm sendo realizadas nos ltimos anos. Considera-se que a implementao desse mecanismo
poderia ampliar o esforo cooperativo entre os entes federados.
A despeito do que foi observado anteriormente, a Semob informou que as iniciativas adotadas
para estimular estados e municpios a promoverem a integrao fsica, tarifria e operacional dos
diferentes modos de transporte pblico e destes com os privados e os no motorizados se iniciam
desde o processo seletivo dos empreendimentos, complementando que as anlises das propostas
apresentadas pelos entes federados tm como meta a escolha de empreendimentos de mobilidade
urbana que agreguem o maior nmero de beneficirios.
Ademais, a Semob alegou que existiam indefinies acerca das competncias de cada ente
federado ao se tratar de aes que envolvam governana interfederativa, especialmente para
atendimento do art. 16, 1, da Lei 12.587/2012, que s foram solucionadas com o advento do
recm-publicado Estatuto da Metrpole (Lei 13.089/2015).
Entretanto, cabe mencionar que essa alegao no elide os problemas incorridos, pois a Unio
vem aportando grande quantidade de recursos no setor, o que gera a necessidade e, portanto, o dever
de criar mecanismos de coordenao e coerncia com vistas atuao conjunta e sinrgica entre os
atores envolvidos.
Assim, entende-se razovel apontar como causa do baixo esforo cooperativo entre as esferas
de governo a insuficincia de mecanismos de articulao, comunicao e colaborao que permitam
alinhar estratgias e operaes dos entes federados e partes interessadas na poltica em anlise.
Essa insuficincia ocasiona a elaborao de planos e projetos de mobilidade de forma
desarticulada entre os entes federados, prejudicando o desenvolvimento e a gesto da poltica local
de mobilidade urbana, especialmente nas regies metropolitanas.
573
6.10.2.4 As aes do governo federal no esto alinhadas a uma das diretrizes institudas pela
Lei 12.587/2012
Com relao poltica nacional de mobilidade urbana, verifica-se que as aes do Governo
Federal no esto suficientemente alinhadas para proporcionar a efetiva priorizao dos modos de
transporte no motorizados sobre os motorizados, bem como dos servios de transporte pblico
coletivo sobre o transporte individual motorizado, consoante a Lei 12.587/2012 estabelece em seu
artigo 6, inciso II, como diretriz orientadora da poltica nacional de mobilidade urbana.
Diante dessa orientao normativa, e considerando a influncia que outras aes
empreendidas pelo governo federal podem exercer sobre o atendimento da supracitada diretriz,
entende-se por boa prtica de governana, conforme descrito no Referencial para Avaliao de
Governana em Polticas Pblicas, a coerncia entre as polticas pblicas, de forma que as aes e
os objetivos especficos das intervenes empreendidas pelas diversas entidades sejam alinhados, os
resultados esperados possam ser alcanados e reforcem-se mutuamente, ampliando o benefcio ao
cidado.
Entretanto, na opinio dos gestores da AMTU/RJ e do Grande Recife Consrcio de
Transportes, apesar dos recentes investimentos do governo federal na rea de mobilidade urbana, o
transporte individual motorizado est sendo priorizado em face do transporte pblico, por
intermdio, por exemplo, de incentivos fiscais para a aquisio de automveis. Complementam,
ainda, que a presena da Unio na poltica de mobilidade urbana deveria ser ampliada, uma vez que
os investimentos necessrios em obras de infraestrutura so elevados para a maioria dos municpios
brasileiros.
Em consulta bibliografia especializada, s opinies e s pesquisas de especialistas em
mobilidade urbana, verificou-se que, atualmente, o sistema de mobilidade urbana dos centros
urbanos brasileiros se caracteriza pela insuficincia da infraestrutura do transporte pblico coletivo
e do transporte individual no-motorizado associada ao intenso uso do transporte individual
motorizado.
Segundo o Ipea, o aumento das frotas de automveis e de motocicletas vem constituindo uma
tendncia bastante forte no Brasil nos ltimos anos. Este aumento decorre tanto da elevao do
poder aquisitivo das pessoas quanto das deficincias do transporte pblico, bem como do apoio
crescente do governo federal para aquisio de veculos individuais, na forma de isenes de
impostos e facilidades financeiras. A continuar estas condies, as frotas de automveis e motos
devero dobrar at o ano de 2025.
Para efeitos comparativos, nos pases europeus o subsdio pblico acrescido de outras
receitas, incluindo publicidade e pedgio urbano, por exemplo, chega a 60% (Paris) ou 74% (Praga)
do custeio total do transporte pblico, enquanto que em So Paulo os subsdios pblicos alcanam
27%, sendo os 73% restantes custeados por meios tarifrios.
574
Custeio do transporte pblico em 2014
Fonte: EMTA Barometer 2011; Clipping; Prefeitura de So Paulo; Prefeitura do Rio de Janeiro; Anlise Strategy&. Elaborao CBIC
(2014)
Cumpre mencionar que o transporte coletivo possui o atributo de servio pblico essencial,
conforme definido pelo artigo 30, inciso V, da Constituio Federal. Para garantir esse direito, a
poltica nacional de mobilidade urbana deve contar com fontes perenes de financiamento, entre eles
o subsdio pblico, que possam efetivar a prestao contnua desses servios, oferecendo qualidade
aos cidados.
Deve-se considerar, tambm, que no perodo de 2000 a 2012, o ndice de preos das tarifas de
nibus urbano superou o IPCA, enquanto que o ndice associado compra de carros e motos,
incluindo a manuteno e as tarifas de trnsito, ficou abaixo da inflao, conforme grfico a seguir:
Fonte: Ipea com base em IPCA (IBGE). Nota - Regies Metropolitanas de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de
Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre, Braslia e o municpio de Goinia.
575
deslocamento de pessoas de forma democrtica, segura e sustentvel. Porm, pondera que esses
resultados somente sero percebidos no longo prazo.
Assim, razovel citar, como possvel causa para essa situao encontrada, a ausncia de
mecanismos que mitiguem o desalinhamento entre a poltica pblica de mobilidade urbana e outras
polticas, tais como estudos das externalidades causadas pelo uso intensivo de carros e motocicletas
que subsidiem as decises para a implementao da poltica de mobilidade urbana, implementao
de fruns de articulao entre os atores das polticas pblicas, a fim de fortalecer mutuamente as
polticas, dentre outros.
Caso persista, tal situao pode agravar o decrscimo da demanda pelo transporte pblico
coletivo e pelo individual no motorizado, porque esses deixam de ser atraentes em funo da falta
de infraestrutura que oferea padres mnimos de qualidade ao usurio. Esse cenrio promove a
reduo desses tipos de transporte na matriz de distribuio modal associada ao aumento da
participao do transporte individual motorizado.
Como efeitos negativos do uso intensivo do transporte individual tem-se: (i) aumento dos
engarrafamentos, (ii) custo de oportunidade das pessoas ociosas no congestionamento, (iii) aumento
de danos sade pblica em virtude dos acidentes de trnsito e da poluio e (iv) aumento do
consumo de combustveis e da emisso de poluentes.
6.10.3 Concluso
Os elementos identificados caracterizam problemas nos componentes Institucionalizao;
Planos e Objetivos; e Coordenao e Coerncia, segundo os parmetros informados no Referencial
para Avaliao da Governana de Polticas Pblicas do TCU.
Embora a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana esteja formalmente instituda pela Lei
12.587/2012, merece destaque o descompasso verificado entre as diversas aes do governo federal
e uma das diretrizes constante da poltica nacional de mobilidade urbana, a saber, a prioridade que
dever ser dada aos modos de transporte no motorizados sobre os motorizados e aos servios de
transporte pblico coletivo sobre o transporte individual motorizado. Essa situao decorrente da
implementao de polticas pblicas desalinhadas em relao poltica nacional de mobilidade
urbana por parte do governo federal, a exemplo dos incentivos fiscais para aquisio de automveis,
que evidenciam deficincias na coordenao e coerncia entre as polticas transversais e falta de
uma viso integrada do governo, com capacidade de alinhar as aes aos resultados pretendidos.
Os problemas de articulao no esto restritos esfera federal, uma vez que o insuficiente
esforo cooperativo entre as esferas de governo dificulta o alinhamento de aes, em vista da
estratgia nacional.
Dessa forma, as falhas de governana existentes na poltica pblica de mobilidade urbana
representam potenciais prejuzos para a competitividade interna e externa dos produtos nacionais.
So vrios os estudos tcnicos e cientficos que buscam precificar as externalidades causadas por
uma poltica insuficientemente planejada e coordenada, incapaz de solucionar o problema dos
congestionamentos e da insustentabilidade econmica, ambiental e social provocado por um modelo
que prioriza o transporte individual motorizado.
O aprimoramento da governana pblica para a mobilidade urbana tem o potencial de
melhorar a caracterizao das responsabilidades dos entes federais, a reduo das aes dissonantes
sobre a matria e incentivar dispndios de recursos de forma mais coerente, com vistas a uma maior
576
fluidez e mais eficincia na ligao dos usurios aos bens e servios, por meio da implantao de
infraestrutura mais adequada aos resultados pretendidos, por exemplo.
Destaca-se, por fim, que melhorias na mobilidade urbana fornecem benefcios diretos aos
cidados, em termos de qualidade de vida. Alm disso, como resultado potencial, destacam-se
reduo dos custos, do tempo de deslocamento e do desgaste fsico e psicolgico dos indivduos, o
que pode originar externalidades positivas para a produtividade e, por conseguinte, para a
competitividade do produto nacional. H que se considerar, ademais, efeitos indiretos sobre o custo
pas, decorrentes da ineficincia dos gastos governamentais, inclusive em decorrncia das
contradies entre polticas pblicas, e dos recursos demandados para lidar com os efeitos deletrios
sobre o meio ambiente, associados s deficincias de mobilidade urbana e ao uso excessivo de
transporte individual motorizado em nossas cidades.
Conforme afirma o estudo do Banco Mundial (2013), modelos financeiros sustentveis so
vitais para alcanar a viso de longo prazo da cidade desejada. A nvel macroeconmico, as cidades
que so compactas e possuem uma rica combinao de uso do solo como resultado do
desenvolvimento orientado ao transporte pblico so altamente habitveis. Podem aumentar sua
competitividade global por atrarem empresas, especialmente as indstrias baseadas em
conhecimento e investimento estrangeiro, que so atradas por esses ambientes.
Cumpre destacar que, no mbito do TC 020.745/2014-1 (ainda no apreciado pelo Plenrio do
Tribunal), foram propostas recomendaes com base nas oportunidades de melhoria identificadas
para a governana na poltica pblica de mobilidade urbana, com vistas ao estabelecimento de
mecanismos de articulao e coordenao da poltica, ao aperfeioamento do processo de seleo de
empreendimentos em mobilidade urbana e definio de metas e indicadores de desempenho que
permitam aferir se os resultados esperados esto sendo atingidos. Tais propostas podem representar
contribuies relevantes para a elevao da produtividade de trabalhadores e empresas, sobretudo
nos ncleos urbanos, assim como para a reduo de gastos governamentais desnecessrios e de
danos ambientais. Em conjunto, ao tempo em que devem trazer avanos na qualidade de vida dos
brasileiros, os resultados esperados devero contribuir para a elevao da competitividade do
produto nacional e, assim, para o desenvolvimento social e econmico do pas.
6.11 Concluso
O tema Governana Pblica para a Competitividade Nacional foi eleito pelo TCU como
integrador para definir e delinear os trabalhos especiais que compem o presente captulo do
Relatrio das Contas do Governo referentes a 2014. Em sntese, os referidos trabalhos consistiram
em auditorias e anlises especficas sobre aspectos de governana em polticas pblicas
selecionadas por suas relaes diretas e indiretas com o tema competitividade. Sem a pretenso de
que o tema tenha sido abordado de forma exaustiva, as anlises empreendidas ratificam a
importncia do aperfeioamento da governana pblica pode induzir a melhoria da qualidade dos
servios pblicos e gerar efeitos positivos sobre a competitividade do produto nacional.
Em termos de competitividade nacional, vrias instituies no Brasil e no exterior convergem
para um conjunto de requisitos bsicos que devem ser atendidos para que os produtos de um pas se
sobressaiam sobre seus concorrentes. Nas anlises deste relatrio, utilizaram-se os pilares
mencionados no Relatrio de Competitividade Global do Frum Econmico Mundial, mas h
outros estudos igualmente importantes que relacionam instituies, polticas e fatores que
influenciam na competio pelos mercados em todo o mundo. Cabe mencionar a publicao A
agenda de competitividade do Brasil, coletnea de artigos elaborada pelo Instituto Brasileiro de
577
Economia (Ibre), que cita uma srie de fatores anticompetitivos dos quais derivam ineficincias
na produo de bens e servios, e que, portanto, deveriam ser abrangidos pela agenda de
competitividade nacional, tais como: problemas de logstica, complexidade tributria, regras
burocrticas que travam os processos e as decises, ineficincia ou inexistncia regulatria, baixo
investimento em pesquisa e desenvolvimento e assimilao tecnolgica etc. reas que, no caso
brasileiro, dependem em grande medida da atuao estatal, seja por intermdio de gastos diretos,
seja pela funo regulatria exercida pelo governo.
Assim sendo, os ganhos em termos de governana pblica, nas trs esferas de poder, podem
levar a uma viso mais integrada do governo, maior coordenao e coerncia e, consequentemente,
reduo das aes desconexas e aumento da eficincia e da capacidade governamental na aplicao
dos recursos pblicos. Medidas que podem elevar a qualidade desses servios e influenciar
positivamente no aumento da competitividade nacional.
A primeira anlise deste captulo tratou de um diagnstico de governana pblica nacional,
realizado pelo TCU em parceria com os tribunais de contas de todo o Brasil e demonstrou que a
melhoria do Estado tema que deve compor a agenda no somente do governo federal, mas
tambm das lideranas estaduais e municipais.
As demais anlises e auditorias foram desenvolvidas com base nas orientaes do Referencial
para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas, que fornece um modelo de avaliao da
governana em polticas pblicas, contemplando oito componentes: Institucionalizao; Planos e
Objetivos; Participao; Capacidade Organizacional e Recursos; Coordenao e Coerncia;
Monitoramento e Avaliao; Gesto de Riscos e Controle Interno; e Accountability.
Sob esse enfoque, analisou-se o aperfeioamento da gesto pblica baseada em auditoria
realizada na Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(Segep/MP). Uma das concluses do trabalho foi que, embora faa parte da estratgia do governo
federal, a disseminao do Modelo de Excelncia em Gesto Pblica, do Gespblica e dos seus
instrumentos indutores ainda reduzida, pois boa parte dos rgos/entidades consultados no
trabalho desconhecem essas ferramentas. Alm disso, foi constatada a ausncia de constituio
vlida do Comit Gestor do Gespblica, cujas atribuies estariam relacionadas com a orientao
tcnica, o fomento da aplicao e o aprimoramento do engajamento de organizaes pblicas no
programa. Tais concluses demonstram que so necessrios avanos significativos no estmulo, na
coordenao e no acompanhamento das aes a cargo da Segep junto aos demais rgos e entidades
da administrao pblica, sob pena de no se realizar o objetivo expresso na instituio do prprio
Gespblica: promover a governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao e
avaliao das polticas pblicas.
Outro fator de impacto transversal nas polticas relacionadas competitividade nacional a
qualidade das previses que fundamentam planos e oramentos governamentais. Os princpios da
OCDE para a governana oramentria incluem a integridade e a preciso das previses como
requisitos para a boa gesto das finanas e dos programas governamentais. Assim, o TCU avaliou a
previso dos parmetros macroeconmicos para a elaborao das peas oramentrias federais, em
comparao com os valores observados no perodo de 2011 a 2014. Verificaram-se discrepncias
relevantes entre os indicadores macroeconmicos projetados pelo governo e o que de fato se
realizou no decorrer dos exerccios, enquanto que as previses de mercado apresentaram melhor
poder preditivo.
Em sequncia, iniciando as anlises de polticas pblicas especficas, apresentou-se
fiscalizao do TCU para avaliar a governana da pactuao intergovernamental no mbito do
578
Sistema nico de Sade, tema afeto competitividade nacional, por suas relaes com a
produtividade do trabalhador e das empresas e com a onerao dos sistemas de seguridade social.
Foram detectadas deficincias na definio das competncias dos entes envolvidos, notadamente a
ausncia de indicao clara e especfica nas normas acerca das responsabilidades dos estados e da
Unio e a inexistncia de previso de sanes nos contratos assinados, o que fragiliza a pactuao
de metas, objetivos e responsabilidades solidrias no mbito do SUS. Alm disso, destacou-se que a
fragmentao de polticas incentivadas pelo Ministrio da Sade o que dificulta o cumprimento das
mltiplas regras pelos municpios, bem como a priorizao de iniciativas. Evidenciou-se, tambm, a
falta de consistncia nos apoios federais regionalizao, uma vez que o apoio financeiro e a
orientao tcnica mais prxima dos municpios, embora existentes, mostraram-se instveis.
Apresentou-se, tambm, anlise acerca da poltica de educao profissional, cientfica e
tecnolgica (EPCT), considerando ser esse um dos fatores que contribuem para impulsionar a
competitividade, ao aumentar a qualidade e a produtividade do trabalho. As principais concluses
do trabalho foram: os mecanismos necessrios para caracterizar um adequado sistema de avaliao
da poltica ainda no se encontram suficientemente implantados; os institutos federais apresentam
pouca maturidade na adoo de boas prticas relacionadas s suas unidades de auditoria interna;
ainda modesta a articulao das instituies de ensino junto aos setores produtivos e s agncias
de fomento.
Em seguida, avaliou-se a poltica de intermediao de mo de obra (IMO) operacionalizada
pelas agncias do Sistema Nacional de Emprego (Sine), que constitui um dos tipos de programas
voltados para a proteo aos trabalhadores. Ressaltou-se que quase a totalidade dos recursos do
Trabalho e Emprego so comprometidos com as polticas passivas (seguro desemprego e abono
salarial) em detrimento das polticas ativas (intermediao de mo de obra e qualificao social e
profissional), afetando diretamente o mercado de trabalho, o que gera prejuzos por toda a cadeia
produtiva e, em ltima instncia, competitividade. Os recursos destinados a essa atividade tm
sido incomparavelmente menores do que as necessidades do setor, o que se reflete claramente nos
servios prestados pelo Sine, que se mostram com elevada deficincia.
Com a perspectiva de que o aprimoramento da governana pblica pode colaborar para a
simplificao dos fluxos e para a facilitao do comrcio, de forma a beneficiar a competitividade
dos produtos nacionais, foi realizado trabalho sobre a governana no tratamento administrativo do
Comrcio Exterior. Destacou-se o aprimoramento dos mecanismos de governana relativos
institucionalizao formal da poltica pblica, por meio do Programa Portal nico de Comrcio
Exterior. Entretanto, como fragilidades citaram-se: ausncia de estimativa dos recursos
oramentrios necessrios aos projetos associados; ausncia de previso para a forma e o perodo de
monitoramento e avaliao dos projetos; e, fragmentao do Siscomex, sistema em que so
executadas as operaes de comrcio exterior, em diversos sistemas e rgos dispersos.
A respeito da inovao, fator relevante para alavancar a competitividade de um pas, destacou-
se uma das estratgias de atuao do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao, que a
promoo de parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos qualificadas como Organizaes
Sociais (OS), por meio de contratos de gesto, conforme parmetros definidos pela Lei 9.637/1998.
Foram evidenciadas deficincias estruturantes no modelo, como: ausncia de regulamentao da Lei
9.637/1998; falta de transparncia sobre as aes e gastos realizados pelas OS; capacidade
organizacional deficiente para a superviso da poltica e ausncia de poltica de gesto de riscos e
de estrutura de controles internos.
579
Dada a magnitude dos recursos envolvidos e a relevncia para a competitividade, realizou-se,
ainda, fiscalizao com foco na governana do Programa de Investimento em Logstica (PIL
Ferrovias). Identificaram-se as seguintes relevantes fragilidades: baixa institucionalizao dos atos
referentes ao programa, o que ocasiona vrios problemas, inclusive prejuzos para a transparncia;
ausncia de indicadores e metas para avaliar a eficincia e a efetividade do programa; ausncia de
motivao clara, congruente e suficiente para a escolha do novo modelo de operao; inexistncia
de critrios objetivos para a seleo e a priorizao dos trechos a serem concedidos; e falhas no
planejamento decorrentes da falta de integrao dos novos projetos malha ferroviria j existente.
Por fim, avaliou-se as condies de governana na Poltica Pblica de Mobilidade Urbana.
Destacou-se que, apesar de a poltica estar formalmente instituda pela Lei 12.587/2012, existe um
descompasso entre a diretriz nacional (cuja prioridade so os modos de transporte no motorizados
e os servios de transporte pblico coletivo) e os critrios de seleo das propostas de interveno
de mobilidade urbana apresentadas ao governo federal por estados e municpios. Tambm foi
observado que as metas e os indicadores utilizados pelo governo federal no so capazes de avaliar
e medir o progresso e o alcance dos objetivos da poltica nacional de mobilidade urbana e que o
esforo cooperativo entre as esferas de governo insuficiente para a sua adequada implementao.
Em suma, as concluses dos trabalhos evidenciaram gargalos e fragilidades estruturais, em
reas essenciais para a melhoria da competitividade da economia brasileira. Ressalta-se, por fim,
que essas fiscalizaes do continuidade ao esforo do TCU para contribuir com o aperfeioamento
da governana pblica, condio essencial para que resultados sejam entregues sociedade com
maior eficincia e efetividade. Essa atuao est em consonncia com o Plano Estratgico 2015-
2021 do TCU, que destaca, entre os resultados esperados em decorrncia de sua atuao de controle
externo, o aprimoramento da governana e da gesto em organizaes e polticas pblicas. Trata-se,
assim, da ateno do controle a aspectos estruturantes da atuao estatal, explicitando diagnsticos
e recomendaes sociedade, ao Congresso Nacional e ao Poder Executivo, tendo em vista a plena
promoo do desenvolvimento nacional.
580
7
Recomendaes do Tribunal de
Contas da Unio nas Contas do
Governo da Repblica de 2013
e Providncias Adotadas
7 RECOMENDAES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NAS CONTAS DO
GOVERNO DA REPBLICA DE 2013 E PROVIDNCIAS ADOTADAS
I. Casa Civil e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que incluam nos projetos
de Lei de Diretrizes Oramentrias um rol de prioridades da administrao pblica federal,
com suas respectivas metas, nos termos do 2 do art. 165 da Constituio Federal, que
estabelece que as leis de diretrizes oramentrias devem compreender as metas e prioridades
da administrao pblica federal, instrumento indispensvel ao monitoramento e avaliao
de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a que se referem;
Situao: parcialmente atendida.
Comentrios: as prioridades e metas da administrao pblica federal foram identificadas no
art. 4 da LDO 2015 (Lei 13.080/2015) como sendo as aes do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Essas aes foram destacadas por meio
do identificador de resultado primrio RP-3, alm de constarem na relao das Informaes
Complementares aos Projetos de Leis Oramentrias anuais e no Sistema Integrado de Planejamento
e Oramento (Siop) mdulo Acesso Pblico.
Contudo, cabe salientar que o Poder Executivo tem autonomia durante todo o exerccio para
incluir/excluir aes nesses dois conjuntos definidos como prioritrios, alm do fato de polticas de
governo como o PAC e o PBSM serem abrangentes por natureza.
Assim, analisou-se novamente a questo no mbito do item 3.2.1 deste Relatrio, com a
reiterao de recomendao s unidades jurisdicionadas envolvidas.
583
III. Secretaria de Oramento Federal, na qualidade de rgo especfico do Sistema de
Planejamento e Oramento Federal e no uso das competncias que lhe foram atribudas
pelos incisos II e III do art. 11 do Decreto 7.675/2012, que adote medidas que permitam, por
meio dos planos oramentrios, a identificao precisa de todas as iniciativas
governamentais de carter transversal e que sejam custeadas por dotaes oramentrias,
entre elas as agendas transversais do PPA, em ateno ao princpio da transparncia;
Situao: em atendimento.
Comentrios: a SOF adotou medidas no sentido de melhorar a transparncia das Agendas
Transversais, sendo a transparncia solicitada na recomendao proporcionada por meio de consultas
personalizadas ao Siop, mediante acesso pblico. A SOF informou, ainda, que existem limitaes
operacionais para atender plenamente recomendao apenas com o uso dos planos oramentrios.
IV. ao Ministrio da Fazenda que adote medidas para o aperfeioamento dos sistemas de controle
de parcelamentos da Secretaria da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, com o fim de informar tempestivamente, na Prestao de Contas da
Presidenta da Repblica, a correta posio dos estoques de parcelamentos previdencirios;
Situao: atendida.
Comentrios: na PCPR 2014 consta que, a partir da Lei 11.941/2009, iniciou-se o
desenvolvimento do aplicativo para o parcelamento de dbitos previdencirios, denominado
ParcWeb-Prev, em substituio ao Sicob. Diversos mdulos desse aplicativo j esto em
funcionamento, faltando o mdulo que trata do parcelamento para rgos do Poder Pblico institudo
pela Lei 12.810/2013, com previso de implantao em 2015. Ajustes foram feitos tambm no sistema
gerencial que agrega as informaes para a PCPR, no sentido de computar os dados gerados pelo
ParcWeb-Prev.
VI. ao Banco Central do Brasil que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional, adote
providncias para o registro contbil dos crditos inscritos em dvida ativa no rgo Siafi
25201 Banco Central;
Situao: atendida.
Comentrios: o Bacen informou que, aps contatos com a Secretaria do Tesouro Nacional,
foram estabelecidas as contas 1.2.2.1.1.02.01 para registro, no Siafi, dos crditos inscritos em dvida
ativa e 1.2.2.1.1.90.00 para registro do respectivo ajuste para perda do valor recupervel.
Na contabilidade do Bacen foi feita a incluso das contas 4203.15.01-4 e 4203.15.99-7 para
registro dos crditos inscritos em dvida ativa e para registro da proviso para crditos de liquidao
duvidosa, respectivamente.
O Bacen procedeu ao registro inicial do crdito e da proviso por meio dos documentos Siafi
2014NL700512 e 2014NL700513, respectivamente (UG/Gesto 173057/17804 Bacen), estando,
portanto, atendida a recomendao.
588
Subsdio Nominal Projetado 2015-2018
R$ milhes
Ano Saldo Inicial BNDES Subsdio(1)
31/12/2015 448.739,45 25.459,01
31/12/2016 471.148,15 25.702,18
31/12/2017 492.858,34 23.242,51
31/12/2018 513.472,22 23.123,84
Fonte: SPE.
(1) Subsdio projetado em maro de 2015.
Foi informado, ainda, que o subsdio, a valor presente, referente a todo o perodo de durao
dos emprstimos foi de R$ 184,3 bilhes, e para o recorte de 2015 a 2018, alcanou R$ 73,9 bilhes.
No que tange s despesas financeiras, o valor presente para todo o perodo dos emprstimos foi de
R$ 530,8 bilhes, enquanto o montante para o perodo 2015-2018 atingiu R$ 171,5 bilhes.
Em que pese a Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2014 ter apresentado
informaes de natureza geral, as informaes trazidas ao Tribunal por intermdio do Ofcio
04/2015/Gabin/STN/SPE/MF, ora explicitadas, denotam o efetivo atendimento da recomendao.
589
XIV. Controladoria-Geral da Unio, com fundamento na Lei 10.180/2001 e no Decreto
3.591/2000, que estabelea procedimentos para certificar, na maior extenso possvel, a
exatido das informaes de desempenho constantes da Prestao de Contas do Presidente
da Repblica, previamente ao encaminhamento desta ao Congresso Nacional;
Situao: em atendimento.
Comentrios: a CGU realizou auditoria especfica em treze Programas Temticos do PPA 2012-
2015, tendo selecionado, de forma aleatria, um indicador para cada programa e dezesseis metas
constantes dos dezessete objetivos relacionados a esses programas, com a finalidade de certificar as
informaes de desempenho da PCPR 2014, que envolveu onze dos treze ministrios selecionados
pelo TCU para compor a PCPR 2014.
Os indicadores e metas selecionados foram avaliados quanto aos atributos de validade e
confiabilidade, os quais se desdobram nas qualidades: credibilidade; estabilidade; homogeneidade e
comparabilidade, tendo sido utilizada a mesma metodologia aplicada pelo TCU para elaborao do
Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2014.
590
estruturantes, que continuaro a ser discutidas, com vistas ao amadurecimento dos encaminhamentos,
o MPS lembrou que a criao da unidade gestora poderia ser viabilizada (com encaminhamento de
projeto de lei ao Congresso Nacional), sem que necessariamente se vinculasse sua criao deciso
de segregao de massas.
a) calcule o valor presente das projees atuariais das despesas futuras com militares inativos
das Foras Armadas, em cumprimento aos Acrdos 2.059/2012-TCUPlenrio e 2.468/2013-
TCU-Plenrio;
Situao: no atendida.
Comentrios: as administraes do Ministrio da Defesa e dos Comandos das Foras Armadas
defendem o entendimento de que o regramento a que se submetem os militares, por ocasio da
transferncia para reserva remunerada, cujas remuneraes so assumidas integralmente conta do
Tesouro, no se confunde com o conceito de aposentadoria, o qual remete aos regimes previdencirios
591
geral (RGPS) e prprio do servidor pblico (RPPS). Portanto, no h que se falar em projees
atuariais, j que no so despesas previdencirias.
Divergindo desse entendimento, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1
deste Relatrio, com a reiterao de recomendaes s unidades jurisdicionadas envolvidas.
b) ao Ministrio da Defesa que calcule o valor presente das projees atuariais das penses
militares das Foras Armadas;
Situao: no atendida.
Comentrios: embora tal clculo no tenha sido apresentado ao Tribunal, o Ministrio da
Defesa afirmou que possvel viabilizar a elaborao de balano atuarial para os pensionistas, uma
vez que se trata de um regime de natureza previdenciria, com aportes efetuados pelos militares para
garantia de benefcios futuros aos respectivos pensionistas.
Nesse sentido, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1 deste Relatrio,
com a reiterao de recomendaes s unidades envolvidas.
592
XIX. ao Ministrio da Previdncia Social que inclua nos relatrios de avaliao atuarial do
Regime Geral de Previdncia Social o balano atuarial do regime, com os valores presentes
das projees;
Situao: em atendimento.
Comentrios: por meio da Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014, da Casa Civil e dos
Ministrios da Fazenda e da Previdncia Social, foi institudo Grupo de Trabalho com o objetivo de
orientar o MPS quanto incluso, nos relatrios de avaliao atuarial do Regime Geral de Previdncia
Social, o balano atuarial do regime com os valores presentes das projees.
XX. ao Instituto Nacional do Seguro Social que:
a) inclua em notas explicativas s demonstraes financeiras do Fundo do Regime Geral da
Previdncia Social o balano atuarial do regime;
Situao: no atendida.
Comentrios: o Ministrio da Previdncia Social informou que, devido s peculiaridades do
Fundo do Regime Geral da Previdncia Social (FRGPS), trazer os fluxos das receitas e despesas a
valor presente no o suficiente para elaborar o balano atuarial.
Nesse sentido, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1 deste Relatrio,
com a emisso de recomendao s unidades envolvidas.
b) fortalea os controles internos da execuo oramentria, de modo a evitar a erros na
classificao contbil das despesas previdencirias;
Situao: atendida.
Comentrios: a Coordenao-Geral de Oramento, Finanas e Contabilidade do INSS
estruturou uma diviso especfica para supervisionar o FRGPS e deslocou servidores para
acompanhamento dirio da execuo oramentria e financeira da despesa previdenciria. Houve
ainda a alocao de contador na referida diviso com a incumbncia de conferir e validar os registros
contbeis mediante conformidade documental, em consonncia com o princpio de segregao de
funes. Por meio dessas aes, busca-se garantir um maior controle e, consequentemente, a
mitigao dos riscos de erros na classificao contbil da despesa.
Paralelamente a isso, encontra-se em construo o Sistema de Pagamento de Benefcios
Sispagben, que receber os dados de provisionamento diretamente do Sistema nico de Benefcios
SUB, proporcionando a contabilizao dos dados com agilidade e exatido.
XXI. Casa Civil da Presidncia da Repblica, Secretaria do Tesouro Nacional, ao Ministrio
da Previdncia Social e ao Instituto Nacional do Seguro Social que realizem, por iniciativa
prpria ou por meio da contratao de consultoria especializada, estudo conjunto para
avaliar as melhores prticas internacionais de prestao de contas da previdncia social,
incluindo no escopo do estudo a necessidade de elaborao e divulgao de demonstraes
especficas sobre a situao atuarial da previdncia social, de modo a subsidiar o processo
decisrio sobre a sustentabilidade previdenciria no Brasil;
Situao: em atendimento.
Comentrios: o Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014
tem como objetivo apresentar estudos e plano de trabalho em torno da temtica previdenciria, sendo
composto por representantes de cada uma das pastas signatrias, assim como do INSS. Por sua vez,
593
a STN informou que encaminhar ao MPS e Casa Civil estudo preliminar sobre prticas contbeis
de regimes gerais de previdncia.
Nesse sentido, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1 deste Relatrio,
com a emisso de recomendao s unidades envolvidas.
XXII. Secretaria do Tesouro Nacional que:
a) na qualidade de rgo central do Sistema de Administrao Financeira Federal, nos termos
do art. 11, inciso I, da Lei 10.180/2001, e em observncia aos pressupostos do planejamento
e da transparncia na gesto fiscal, insculpidos no art. 1, 1, da Lei Complementar
101/2000, apure, discrimine e evidencie, em item especfico do relatrio Resultado do
Tesouro Nacional, o efeito fiscal decorrente de receitas extraordinrias, de quaisquer
naturezas, que vierem a ser arrecadadas durante o exerccio, com vistas a minimizar a
assimetria de informao entre a sociedade, os rgos de controle e o governo federal, em
reiterao a recomendao proferida nas Contas do Governo de 2012;
Situao: no atendida.
Comentrios: na PCPR 2014, o Tesouro Nacional manifesta o compromisso com a excelncia
na qualidade de suas divulgaes. Informa que o boletim Resultado do Tesouro Nacional apurado
de acordo com padres internacionais, nos termos do Manual de Estatsticas de Finanas Pblicas de
1986, do FMI, sendo as receitas e despesas apuradas pela tica de caixa.
Buscando atender recomendao, a STN divulgou na PCPR 2014 a compilao de receitas
extraordinrias arrecadadas pelo Tesouro Nacional em 2014. Para considerar uma receita como
extraordinria, a STN utilizou alguns critrios, a saber: ser superior a 0,1% do PIB e ter efeito limitado
no tempo. Em 2014, foram identificadas pela STN receitas extraordinrias no montante de R$ 25
bilhes. Desses, R$ 19,9 bilhes associados a parcelamentos tributrios especiais (Refis) com amparo
nas Leis 12.996/2014 e 13.043/2014. Menciona tambm a arrecadao com o leilo de telefonia 4G,
no valor de R$ 5,1 bilhes. Destaca, ainda, que as receitas de concesses de aeroportos (R$ 1,3 bilho
em julho) no se enquadram no conceito de extraordinrias, j que fazem parte de um fluxo de
pagamento distribudo por um perodo de vinte a trinta anos, e que receitas como Cota Parte e
Dividendos no se enquadram nos critrios de receita extraordinria.
H que se considerar que a divulgao das informaes na PCPR 2014 representa um passo
importante para a transparncia da questo, apesar de no cumprir exatamente os termos da
recomendao.
Assim, considerando a inexistncia de regulamentao que estabelea os critrios de apurao
dos resultados fiscais, inclusive para fins de cumprimento de meta, a recomendao no foi reiterada.
b) inclua, em notas explicativas do Balano Geral da Unio, o balano atuarial do Regime
Geral da Previdncia Social a partir do exerccio de 2014;
Situao: em atendimento.
Comentrios: o Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014
tem como objetivo apresentar estudos e plano de trabalho em torno da temtica previdenciria, sendo
composto por representantes de cada uma das pastas signatrias, assim como do INSS.
Nesse sentido, analisou-se novamente a questo no mbito do item 5.3.1.1.1 deste Relatrio,
com a emisso de recomendao s unidades envolvidas.
594
c) oriente os rgos setoriais para a implementao efetiva do que dispe o Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico sobre reconhecimento, mensurao e evidenciao
de provises e passivos contingentes, em especial a Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, a Procuradoria-Geral da Unio e a Procuradoria-Geral Federal, responsveis
pelas principais demandas judiciais da Unio;
Situao: atendida.
Comentrios: foram realizadas reunies entre AGU, STN e PGFN. Em decorrncia, foi emitida
a Portaria-AGU 40/2015, que estabeleceu critrios e procedimentos a serem adotados pelas
Procuradorias-Gerais na prestao de informaes sobre aes judiciais ajuizadas contra a Unio,
suas autarquias ou fundaes pblicas, que possam representar riscos fiscais.
Na referida portaria, foram definidas as bases para a classificao de risco de perda e para a
estimativa do impacto financeiro das aes em tramitao nos tribunais superiores ou j transitadas
em julgado. Os rgos interessados podero solicitar, ainda, o auxlio do Departamento de Clculos
e Percias da Procuradoria-Geral da Unio, para a elaborao de laudo tcnico com a estimativa de
impacto, desde que indiquem os parmetros a serem considerados.
Assim, entende-se que os preceitos da Portaria-AGU 40/2015 alinham-se s normas contbeis
de reconhecimento, mensurao e evidenciao de provises e passivos contingentes referentes s
aes judiciais ajuizadas contra a Unio.
d) apresente, em nota explicativa, a eventual divergncia do saldo dos restos a pagar
processados em comparao com aquele constante do Relatrio de Gesto Fiscal
Consolidado, bem como as razes e qualquer informao adicional que seja relevante para
compreenso dessa diferena;
Situao: atendida.
Comentrios: a divergncia entre o saldo dos restos a pagar processados do Balano
Patrimonial e aquele constante do Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado foi destacada entre as notas
explicativas do BGU (Nota 10 Passivo Financeiro Obrigaes em Circulao). H, portanto,
tpico especfico sobre o assunto, em que se esclarece a metodologia adotada em ambos os
demonstrativos e se apresenta a conciliao dos saldos.
e) em reiterao recomendao expedida nas Contas do Governo de 2012, divulgue em notas
explicativas o valor das participaes societrias em 31 de dezembro, de modo que o usurio
do Balano Patrimonial possa compreender os efeitos da defasagem entre a data do Balano
Geral da Unio e as datas das demonstraes financeiras das empresas participadas;
Situao: parcialmente atendida.
Comentrios: conforme a nota explicativa 6 ao BGU de 2014 (Ativo Financeiro Permanente
Investimentos), restou inviabilizado o atendimento dessa recomendao dentro do prazo de
prestao das presentes contas, haja vista as principais empresas estatais investidas poderem divulgar
suas demonstraes contbeis de encerramento do exerccio social at 31 de maro (arts. 132 e 133
da Lei 6.404/1976).
Todavia, com vistas a solucionar a questo, a Coordenao de Participaes Societrias da
Secretaria do Tesouro Nacional props, alternativamente, por meio do Ofcio 127/2015/Coger/STN:
a) encaminhar diretamente ao TCU, na primeira quinzena do ms de abril de cada ano, as informaes
referentes equivalncia patrimonial das participaes mais relevantes com base na posio de 31 de
dezembro; e b) realizar esforos no sentido de proceder o registro de equivalncia de todas as
595
empresas estatais com base em setembro de cada ano (atualmente tais participaes esto registradas
com base em junho, exceo das cinco maiores, que j tm por base setembro).
Com vistas a promover o devido acesso ao usurio da informao, cumpre destacar que se
encontra em discusso um meio de divulgao dos valores das participaes mais representativas que
sero apurados pela STN com base em 31 de dezembro.
f) adeque as notas explicativas sobre transaes com partes relacionadas aos padres e boas
prticas internacionais, inclusive quanto a denominao e numerao, de modo a facilitar a
identificao e a compreenso pelos usurios externos do Balano Geral da Unio;
Situao: no atendida.
Comentrios: conforme apontado no item 5.3.1.11 deste Relatrio, houve reincidncia de falha
na divulgao de transaes com partes relacionadas. Em que pese a apresentao de informaes
com natureza de divulgao sobre partes relacionadas, no so observados os requisitos mnimos
correspondentes fixados normativamente.
Nesse sentido, a STN informou, por meio do Ofcio 127/2015/Coger/STN, que realizar estudos
com vistas adequao das notas explicativas integrantes do BGU s normas aplicveis.
g) na qualidade de rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, estabelea normas e
procedimentos para a adequada evidenciao contbil das renncias de receitas dos rgos
e entidades federais, em cumprimento ao disposto no inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001
e no inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009;
Situao: parcialmente atendida.
Comentrios: consta das notas explicativas do BGU 2014 o item denominado Renncia de
Receitas, em que so apresentadas informaes sobre a definio, a estimativa e a tabela com valores
dos gastos tributrios do exerccio de 2014. Com isso, a Secretaria do Tesouro Nacional atende em
parte recomendao exarada por esta Corte de Contas, pois as renncias de receitas classificadas
como benefcios creditcios ainda no so evidenciadas no BGU, o que mereceu nova recomendao,
conforme consignado no item 5.3.1.12 deste Relatrio.
h) inclua, em notas explicativas sobre as receitas de dividendos arrecadadas pela Unio,
elementos mnimos sobre a poltica de dividendos das principais participaes societrias do
governo federal, bem como o histrico de arrecadao desse tipo de receita em relao ao
resultado primrio do exerccio a que se referem as demonstraes contbeis e dos quatro
exerccios anteriores;
Situao: atendida.
Comentrios: em decorrncia da recomendao, foram apresentadas as notas explicativas
5.2.5.6 (Dividendos e Juros sobre o Capital Prprio diretrizes gerais) e 5.2.6.2 nota 3 (Histrico
de Arrecadao). Em que pese a nota 5.2.5.6 no evidenciar especificamente as polticas de
dividendos das principais participaes societrias do governo federal, pode-se considerar que as
informaes apresentadas contriburam para a melhoria da evidenciao sobre o assunto.
Ademais, como foi feita recomendao Caixa Econmica Federal e ao BNDES para
ampliarem a transparncia de suas respectivas polticas de dividendos, pode-se considerar a presente
recomendao como atendida.
596
i) como rgo central do Sistema de Contabilidade Federal e em atendimento ao art. 7, inciso
IX, do Decreto 6.976/2009, supervisione, diretamente e por meio dos rgos superiores do
sistema, as declaraes dos contadores de modo a garantir com razovel segurana que
estejam atestando a realidade da situao patrimonial, oramentria e financeira dos rgos
e entidades federais a que esto vinculadas;
Situao: atendida.
Comentrios: a recomendao foi atendida com o estabelecimento da Declarao do Contador
dos rgos superiores em relao aos rgos subordinados, conforme previsto na Macrofuno
02.03.18 Encerramento do Exerccio, item 9.2.2, do Manual Siafi Web.
k) crie setorial contbil especifica para realizar a conformidade contbil de seus registros
contbeis e tambm para emitir Declarao do Contador sobre suas demonstraes
contbeis;
Situao: atendida.
Comentrios: por meio do Ofcio Coger 91/2015 e conforme a Parte VI da PCPR 2014, a STN
esclareceu que, na estrutura do Ministrio da Fazenda, a funo de rgo setorial do Sistema de
Contabilidade Federal compete Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao
(Spoa/MF), conforme Decretos 6.976/2009 e 7.482/2011. Destacou tambm que o escopo da atuao
da Spoa abrange toda a administrao direta do Ministrio, na condio de setorial contbil de rgo
e a superviso dos rgos da administrao indireta, na condio de setorial contbil de rgo
superior. Alm disso, RFB e PGFN possuem estruturas prprias de contabilidade constitudas na
forma de seccionais contbeis, que esto sob a superviso tcnica da Spoa.
A STN tambm informou acerca de iniciativas tomadas em conjunto com a Spoa para aprimorar
a atuao dessa setorial a partir de 2013: a) nomeao de servidor da STN para a Coordenao de
Anlise Contbil da Spoa, que exerce as funes de setorial contbil do rgo; b) envio, para o
MPOG, de proposta de alterao da estrutura do Ministrio, instituindo a Coordenao-Geral de
Contabilidade na Spoa, a partir da coordenao j criada; c) designao de sete novos contadores
nomeados mediante concurso pblico para a Coordenao de Anlise Contbil da Spoa; e d)
nomeao de contadores para as seccionais contbeis da RFB e PGFN.
No que tange criao de setorial contbil na STN, optou-se pela estruturao de seccionais
contbeis de unidades gestoras, especialmente de impacto significativo para o BGU. Dessa forma,
mediante delegao de competncia da Spoa a essas unidades, foram designados, a partir de setembro
de 2014, contadores para a Coordenao-Geral de Participaes Societrias (Copar), a Coordenao-
597
Geral de Controle da Dvida Pblica (Codiv) e a Coordenao-Geral de Haveres Financeiros (Coafi).
Tais contadores passaram a realizar o registro da conformidade contbil dessas unidades e subsidiar
a emisso da Declarao do Contador sobre as demonstraes contbeis da STN.
V-se, assim, que o reforo de pessoal especializado na Spoa, contando com servidor egresso
da STN, bem com a criao de mais trs seccionais contbeis para contemplar agregados econmico-
financeiros especficos, a saber, participaes societrias, dvida pblica federal e haveres financeiros
junto a estados e municpios, vem a contribuir com o propsito da recomendao, que era o de
aprimorar os controles internos contbeis e, com isso, elevar o nvel de segurana sobre a
fidedignidade das informaes contbeis da STN.
XXIII. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Procuradoria-Geral da Unio e
Procuradoria-Geral Federal que tomem as providncias necessrias para o reconhecimento,
a mensurao e a evidenciao de provises e passivos contingentes, em especial quanto
estruturao da setorial contbil e ao clculo da probabilidade de perda nas demandas
judiciais pelo menos naquelas em grau de recurso , assim como j ocorre na
Procuradoria-Geral do Banco Central;
Situao: atendida.
Comentrios: PGU, PGF e PGFN realizaram reunies, ao longo de 2014, com o objetivo de
estabelecer padres mnimos de avaliao dos riscos de perda de demandas judiciais que pudessem
ser observados por todas as unidades interessadas. Como resultado dos encontros realizados, foi
editada a Portaria-AGU 40/2015, que estabelece critrios e procedimentos a serem adotados pela
AGU na prestao de informaes sobre aes judiciais ajuizadas contra a Unio, suas autarquias ou
fundaes pblicas, que possam representar riscos fiscais.
Com base na Portaria-AGU 40/2015, as respondentes aduziram tambm que j passaram a
adotar a nova metodologia consignada para o levantamento dos respectivos riscos fiscais judiciais,
inclusive j tendo providenciado o enquadramento de suas estimativas para a LDO 2015.
Quanto estruturao da setorial contbil, mencionaram que, em que pese essa setorial estar
voltada para eventos administrativos (rea-meio) e que dentro da AGU, por exemplo, h um rgo
responsvel especificamente pelos clculos relativos a processos judiciais (rea-fim), esto envidando
esforos para diminuir o dficit de servidores do Departamento de Clculos e Percias (DCP),
responsvel pelos clculos judiciais. A ttulo de exemplificao, a PGU citou o ltimo concurso
realizado, onde o DCP foi contemplado com sete tcnicos em contabilidade.
Entende-se, portanto, que, a partir dos critrios e procedimentos estabelecidos na Portaria-AGU
40/2015, e tambm do aumento de servidores da rea contbil, PGU, PGF e PGFN tm melhores
condies de subsidiar a STN rgo central de contabilidade a fim de que seja feita a
contabilizao dos riscos fiscais relativos s demandas ajuizadas contra a Unio, consoante os
normativos contbeis vigentes.
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