La informalidad

en la hidropoltica:
elementos para estudiar
el caso de la delegacin
Iztapalapa, Mxico

Felipe de Alba
uam

Carlos Cruz
unam

Oscar A. Castillo
uam

Introduccin
Desde hace algunas dcadas, en las publicaciones cientficas existen
estudios sobre la nocin de estrs hdrico, que constatan las diferen-
cias de sus problemticas en el mundo, particularmente en grandes
ciudades.1 Los estudios mencionados sealan dos perspectivas prin-
cipales: la primera, una que aborda problemticas vinculadas con el
diseo, la gestin o las controversias de las polticas ambientales;2
o bien, las dificultades intergubernamentales en la aplicacin de
directrices en la materia o de resolucin de diferencias institucio-

1. Jel Ruet y Stphanie Tawa Lama-Rewal, Governing Indias Metropolises, New

Delhi, Routledge, 2009; Cecilia Tortajada y Enrique Castelan, Water Managment
for a Megacity: Mexico City Metropolitan Area, en Ambio, nm. 32, 2013, pp.
124-129.
2. K. William Easter et al., Formal and Informal Markets for Water: Institutions,
Performance, and Constraints, en World Bank Research Observer, nm. 14, 1999,
pp. 99-116; Mark Zeitoun, Power and water in the Middle East: The Hidden Politics of
the Palestian-Israeli Water Conflict, Londres/Nueva York, I.B. Tauris, 2008; Nelson P.
Matsinhe et al., Regulation of Formal and Informal Water Service Providers in Pero-
Urban Areas of Maputo, Mozambique, en Physics and Chemistry of the Eart, nm.
33, 2008, pp. 841-849.

31
nales.3 La segunda, una perspectiva que se focaliza en el anlisis de
protestas, luchas y movimientos sociales que caracterizan sus de-
mandas, sean de luchas por la defensa de recursos naturales o por el
rescate de reas ecolgicas, entre otros casos.4
Si ambas vertientes de estudio contribuyen al conocimiento de
la accin poltica ambiental, este texto trata de incorporar la nocin
de informalidad a la de hidropoltica, como combinacin que tiene
un trato diferido en los trabajos relacionados con el estrs hdrico.
Por lo que aqu se vincular la nocin de informalidad a la emergen-
cia de un tipo de prcticas que, por su importancia, estn discutiendo
el rol central del Estado contemporneo y el papel de los actores no
estatales.5 A travs de estas pesquisas se trata de encontrar vnculos
tericos con quienes estudian los procesos de formalizacin e infor-
malizacin sobre el tema del medio ambiente en las metrpolis.6
Se trata de una perspectiva relativamente nueva en el anlisis
de los conflictos ambientales, aunque pueden mencionarse algunos
3. Vicente Snchez Mungua, La frontera Mxico-Estados Unidos: Conflicto y
Cooperacin en la Gestin del Agua, en Revista Internacional de Desarrollo de
los recursos de Agua, nm. 27, 2011, pp. 577-593; John T. Scholz y Bruce Stiftel,
Adaptative Governance and Water Conflict: New Institutions for Collaborative
Planning, Washington, D.C., Resources for the Future, 2005.
4. Shahadat Hossain, informalization of Public Utilities: Claim Making and Political
Contro, en Disp, nm. 47, 2011, pp. 82-91; Yujiro Hayami et al., Waste Pickers
and Collectors in Delhi: Poverty and Enviroment in and Urban Informal Sector, en
Journal of Development Studies, nm. 42, 2006, pp. 41-69; Alexander Loftus, A
Political Ecology of Water Struggles in Durban, South Africa, Oxford, University of
Oxford [versin electrnica], vol. 1, 2006.
5. Amorn Kritsanaphan y Edsel E. Sajor, Interediaries and Informal Interactions in
Decentralised Enviromental Management in Peri-Urban Bangkok, en International
Development Planning Review, nm 33, 2001, pp. 247-271.
6. Adrin Guillermo Aguilar y Clemencia Santos, Informal Settlements Needs and
Enviromental Conservation in Mexico City: An Unsilved Challenge for Land-Use
Policy, en Land Use Policy, nm. 28, pp 649-662; Jos Esteban Castro, Urban Water
and the Politics of Citizenship: The Case of the Mexico City Metropolitan Area During
the 1980 and 1990, en Enviroment and Planning A, nm. 36, 2004, pp. 327-346.
32
trabajos importantes al respecto.7 Aqu se sugiere una perspectiva
que combina usos polticos tradicionales (clientelismo, promocin
electoral) con prcticas informales emergentes (pipeo, tandeo) vin-
culadas con el manejo del estrs hdrico en el Distrito Federal, en
general, y en la delegacin Iztapalapa, especficamente.
En este captulo se hace un anlisis sobre la convergencia de
fenmenos viejos y nuevos: una combinacin multifactica de la
problemtica ambiental en las metrpolis contemporneas, como lo
sugieren algunos autores.8 Se desarrollar sobre la insuficiencia cr-
nica del Estado (o de gobiernos con legitimidades frgiles) al ligarla
con prcticas clientelares expresadas a travs de los intermediarios
locales, con el fin de identificar los tratamientos utilitarios de la
crisis hdrica; es decir, las prcticas que producen la carencia. Final-
mente, en la reflexin que nos ocupa, se ha considerado tambin la
perspectiva de anlisis que concibe a las prcticas informales como
prcticas paliativas contra la pobreza o la marginacin, que tienen
lugar en pases dominados por polticas ambientales neoliberales y
que han sido puestas puestas en prctica al menos desde los aos
ochenta, como el caso de Mxico.
Entonces, cmo estudiar esta complejidad? Desde hace varias
dcadas, los gobiernos del Distrito Federal, lugar donde se asienta
la capital del pas, pregonan la paulatina inclusin de la entidad en
los mapas internacionales de las ciudades con crisis hdrica. En cada
7. Suneetha D. Kacker y Anuradha Joshi, Pipe Dreams? The Governance of Urban
Water Supply in Informal Settlements, New Delhi, en Ids Bulletin Institute of
Development Studies, nm 43, 2012, pp. 27-36; Amorn Kritsanaphan y Edsel E.
Sajor, op. cit.
8. Pengjun J. Zhao, Urban-rural Transition in Chinas Metropolises: New Trends in
Peri-Urbanisation in Beijing, en International Development Planning Review,
nm. 34, 2012, pp. 269-294; Tom T. Heath et al., Testing a Rapid Climate Change
Adaptation Assessment for Water and Sanitation Providers in Informal Settlements
in Three Cities in Sub-Saharan Africa, en Enviroment and Urbanization, num. 24,
2012, pp. 619-637; Suneetha D. Kacker y Anuradha Joshi, op. cit.
33
ocasin, con diferentes argumentos y propsitos, las autoridades lo-
cales muestran inters en subrayar las caractersticas preocupantes
del problema: parecen anunciar nuevos tipos de intervencin polti-
ca o nuevas modalidades de gestin.9
De cualquier manera, el estrs hdrico que vive la ciudad de
permite nuevas perspectivas de anlisis en el tratamiento de coyun-
turas recientes y en la identificacin de procesos combinados de
viejas y de nuevas prcticas del rgimen mexicano.10 En ese sentido,
a travs de la nocin de estrs hdrico, se focalizar el anlisis en la
delegacin Iztapalapa al analizar los ngulos controvertidos de las
prcticas informales de abasto de agua para combatir el estrs hdri-
co, entendido como abasto insuficiente.
En Iztapalapa sus habitantes pueden pasar hasta 30 das sin
agua en algunas zonas.11 No obstante que las autoridades de la dele-
gacin han reconocido el dficit del lquido, que puede alcanzar los
tres mil l/s, el tipo de decisiones que toman no coinciden con las
urgencias de su poblacin.
Por ejemplo: en 2009, el funcionario Fernando Gonzlez Flo-
res afirmaba que, a pesar de la falta de agua en Iztapalapa, estuvie-
ron obligados a mandar pipas de apoyo a Coyoacn, una delegacin
vecina. La razn fue que un grupo de habitantes haban cerrado
9. Mara Concepcin Martinez Omana, Gestion del agua en el Distrito Federal. Retos
y propuestas, 2 ed., Mexico, Coordinacion de Humanidades, unam/Asamblea
Legislativa del Distrito Federal, Programa Universitario de Estudios sobre la
ciudad, 2004; Jos Esteban Castro et al., Ciudadana y gobernabilidad en
Mxico: el caso de la conflictividad y la participacin social en torno a la gestin
del agua, en Blanca Jimnez y Luis Marn (eds.), El agua vista desde la academia,
Mxico, Academia Mexicana de Ciencias, 2004, pp. 45-67.
10. Felipe de Alba, Fragmentacin institucional en Mxico: la saturacin de espacio
poltico y la accin intergumernamental. Una metrpoli en conflicto, en Revista
Provincia, nm. 16, julio-diciembre de 2006, pp. 109-159.
11. Manuel Hernndez, Iztapalapa sin agua, en Metropolitano, Ciudad, 22 de
enero de 2009.
34
una vialidad de aquella delegacin por no recibir agua durante dos
das.12 Esta accin gener una controversia: la pregunta que surge es
cmo una delegacin que sufre de precariedad de agua transfiera a
otra su agua. En realidad, se trataba de una reaccin de soporte in-
terinstitucional para resolver el problema inmediato, aparentemente
sin pensar en las carencias de la poblacin propia. Como en otros
casos, las autoridades reaccionaron pensando en el corto plazo, en
el momento, con el fin de evitar que el problema crezca, como se
dice en el argot funcionarial.13 Pero, por qu ocurren estas decisio-
nes aparentemente contradictorias?
Para dar una posible respuesta, es preciso explorar ms all de
las decisiones y focalizarse en los intereses, los manejos y los usos
polticos del estrs hdrico, lo cual permitir explicar los grados de
informalidad de las acciones gubernamentales frente a escenarios de
precariedad hdrica como el que vive la demarcacin y la metrpoli
en su conjunto, como lo han demostrado varios estudios.14
Estas contradicciones de la poltica hdrica cobran importancia
recientemente por dos razones principales: primera, por la coyun-
tura coyuntural de un periodo de estiaje en el pas que tuvo como
consecuencia que las presas que alimentan a la ciudad de Mxico
registraran bajos niveles de llenado.15 Segunda, por tratarse de un
12. Ivn Sosa, Exige gdf reforzar sistema Cutzamala, en Reforma, 22 de marzo de
2009.
13. Entrevista a la funcionaria Mara Ins Muoz, realizada por Felipe de Alba, Mxico,
Gobierno del Distrito Federal, 13 de marzo de 2006.
14. scar Escolero Fuentes y Sandra Martnez, Vulnerabilidad de las fuentes de
abastecimiento de agua potable de la ciudad de Mxico en el contexto de
cambio climtico, Mxico, Instituto de Geologa, unam/Centro Virtual de Cambio
Climtico Ciudad de Mxico, 2009; Mara Concepcin Martnez Omaa, La
participacin de la empresa privada en la gestin del servicio de agua en el
Distrito Federal, Mxico, Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad
(puec), unam/Asamblea Legistaltiva del Distrito Federal ii Legislatura, 2004.
15. Edith Martnez y Alberto Cuenca, Se agota agua del Cutzamala, en El Universal,
Metrpoli, 13 de marzo de 2009.
35
ao electoral, a nivel federal y local, las percepciones de la sociedad drico de ciertas delegaciones de la periferia puede explicarse como
respecto a dichas problemticas obligaban al gobierno local a tomar una exclusin estratgica,18 resultado de decisiones espaciales, y que
decisiones eficientes; es decir, de rpido efecto, pero cules son las pueden estar vinculadas tambin con condiciones econmicas.19
finalidades de una intervencin inmediatista?
Mapa 1
La problemtica desde todos sus lugares Dotacin de agua por habitante l/h/d en 2007.20
Actualmente, el abasto de agua al Distrito Federal equivale a dis-
tribuir 300 l/h/d. Sin embargo, al estimar la prdida por fugas, el
abasto equivale a un promedio real de 146 l/h/d.Visto as, el abasto
para cada habitante del D.F. es cuatro l menos que lo que estipula la
oms como dotacin (150 l).
Las estimaciones del abasto pueden interpretarse de diferen-
tes maneras segn quien realice el estudio; por ejemplo, Lpez y
Hernndez,16 basados en informes gubernamentales, sostienen que
esa dotacin es superior: aunque los autores no especifican si sus
clculos incluyen el agua que se pierde por fugas, concluyen que
hay delegaciones donde la dotacin promedio mnima es de 177
l/h/d, como en Tlhuac, pero que en delegaciones como Miguel
Hidalgo y Benito Jurez puede superar los 450 l/h/d; o incluso
que en Cuajimalpa alcanza los 500 l/h/d.17 A pesar de que las con-
tradicciones son evidentes, tambin se sugiere en la informacin,
tambin sugiere una escasa coordinacin gubernamental para el
manejo del problema.
Entonces, cmo identificar el estrs hdrico en el Distrito Fe- 18. Con ello se sugiere que la construccin social de un requiere problema
estratgico de objetos incluidos, que den mayor claridad e identidad (al Estado,
deral? Es decir, si aceptamos las cifras aportadas anteriormente, por por ejemplo) frente a la complejidad real; por ese solo hecho, la planificacin es
qu existe desabasto? Una respuesta tentativa es que el problema h- por oposicin una exclusin de objetos racionalmente seleccionados.
19. Jon Strand, Low-Level Versus High-Level equilibrium in Public Utility
Services,Washington, D.C., The World Bank, [fuente electrnica], 2011; Luc
16. Flor M. Lpez y Josefina Hernndez, La gestin y autogestin del agua como Anselin et al., Valuing Access to Water. A Spatial Hedonic Approach Applied to
limitantes para la sustentabilidad socioambiental. El caso de la delegacin Indian Cities, Washington, D.C., The Wold Bank, [fuente electrnica], 2008.
Magdalena Contreras, en Adrin Guillermo Aguilar e Irma Escamilla (coords.), La 20. Fuente: Flor M. Lpez y Josefina Hernndez, op. cit., con datos de Evala D.F.,
sustentabilidad en la ciudad de Mxico. El suelo de conservacin en el Distrito Evaluacin externa del diseo e implementacin de la poltica de acceso al
Federal, Mxico, Miguel ngel Porra, 2013, pp. 143-179. agua potable del Gobierno del Distrito Federal. Informe final, Mxico, Programa
17. Vase el Mapa 1. Universitario de Estudios sobre la Ciudad (puec), 2010.

36 37
La exclusin estratgica se opera con discursos que definen la ilegi-
timidad territorial de la poblacin porque son asentamientos irre-
gulares, o poblacin pobre, o por la insuficiencia gubernamental
en el suministro: Atenderlo, aunque no se resuelva.21 Ms aun,
porque reflejan una falla sistmica frente al acelerado crecimiento de
la poblacin.22 Esta exclusin estratgica se explica como una cons-
tante privacin del agua en los grupos ms vulnerables de la socie-
dad, lo que algunos autores denominan como la diaria y silenciosa
crisis hdrica que vive la ciudad.23
Otro autor con una mirada similar es McIntosh: El problema
que enfrentan los pobres urbanos es que la cuota de conexin es
demasiado alta, lo que inhibe la conexin (con la red) y por lo
tanto las demandas.24 Desde esta perspectiva, el abasto formal de
agua deviene siempre en abasto informal por los altos costos que la
conexin formal tiene para las periferias urbanas pobres.25
Para Butterworth, Ducrot, Fayssee y Janakarajan,26 se trata de
una mezcla de los dos problemas: por un lado, las demandas cre-
cientes de agua conforman una mezcla compleja de lo formal e
informal, de acuerdos de gobernanza que pueden estar estructura-
dos o ser improvisados. En segundo lugar, los diferentes grupos de
inters tienen motivos y expectativas diferentes que las instituciones
existentes no pueden satisfacer adecuadamente; es decir, como con-
21. Entrevista a Mara Ins Muoz, realizada por Felipe de Alba, Mxico, D.F., gdf, 13
de marzo de 2006.
22. Adrin Guillermo Aguilar y Flor Mireya Lpez, Water Insecurity Among the
Urban Poor in the Peri-Urban Zone of Xochimilco, Mexico City, en Tomorrows
Inspiration, Journal of Latino America Geography, nm. 8, 2009, pp. 97-123.
23. Ibid., p. 98.
24. Arthur C. McIntosh, Asian Water Supplies: Reaching the Urban Poor, Londres,
Asian Development Bank, 2003, p. 37.
25. Idem.
26. John Butterworth et al. (eds.), Peri-Urban Water Conflicts. Supporting Dialogue
and Negotiation, Pases Bajos, irc International Water and Sanitation Centre, 2007.
38
secuencia de la competencia entre sus demandas y las deficiencias
institucionales, los ms necesitados de los servicios a menudo no
logran conseguirlos.27
Entonces, el estrs hdrico se explica aqu como un abasto
desigual entre la periferia urbana respecto a la ciudad central.28 Es
decir, a travs de las decisiones pblicas se definen prioridades, je-
rarquas, tipos de atenciones lo que define, a su vez, dos tipos de
territorios de la exclusin estratgica: or un lado, define a la ciudad
central como el territorio de un sistema formal caracterizado por
prcticas eficaces de abasto, cubierta plenamente por las redes que
proporcionan el servicio. Por el otro, define a la periferia como el
territorio de un sistema informal de abasto caracterizado por prc-
ticas ineficaces como el tandeo y el pipeo que buscan atenuar la
precariedad del lquido.29
Estas prcticas informales pueden ser vistas como mecanismos
reemplazantes de una falla sistmica del Estado, como se dijo an-
tes. Entonces, estn definidas por la voluntad de los intermediarios,
gubernamentales o no, cuya operacin tiene tres modalidades: por
27. Idem.
28. De acuerdo con el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito
Federal, las 16 delegaciones del Distrito Federal se organizan en cuatro
unidades bsicas de ordenamiento territorial: ciudad central (Benito Jurez,
Cuauhtmoc, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza); primer contorno (lvaro
Obregn, Azcapotzalco, Coyoacn, Cuajimalpa, Gustavo A. Madero, Iztacalco
e Iztapalapa); segundo contorno (Magdalena Contreras, Tlhuac, Tlalpan y
Xochimilco), y tercer contorno (Milpa Alta); Gobierno del Distrito Federal,
Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, en Gaceta Oficial
del Distrito Federal, Mxico, 31 de diciembre de 2013, p. 20.
29. La periferia esta tambin cubierta (aunque no plenamente) por las redes
formales de abasto de agua. No obstante, el sistema formal de la periferia registra
prcticas ineficaces ligadas a la incapacidad de otorgar un servicio regular.
Las razones de ello pueden ser muchas: insuficiencia funcional del caudal que
manejan las autoridades del agua, altitud de las colonias a abastecer o su carcter
de asentamientos irregulares, entre otros.
39
tiempos (horarios de recorrido del camin cisterna o de corte del
servicio), por distancias (zonas elevadas o fuera de los recorridos); y
por utilidades (el cobro por el reparto informal o la arbitrariedad en
la exencin de pago a colonias enteras).
En suma, estas prcticas informales representan bsquedas fur-
tivas de legitimidad del Estado: pueden ser entendidas como una
resistencia del Estado a su avasallamiento funcional por la expansin
metropolitana.30
Prcticas informales: tandeo y pipeo
En un contexto de oferta pblica ineficiente, en la ciudad de M-
xico la gente ha desarrollado alternativas compensatorias de la
oferta de agua, lo que algunos autores denominan estructuras des-
centralizadas de gobierno, similar a lo que ocurre en otras partes del
mundo, como lo explican Zrah, Janakarajan y Llorente.31 Los mis-
mos autores denominan estrategias informales a las conexiones ilega-
les e la red o a los pozos clandestinos. Entonces resulta necesaria
la vinculacin de la nocin de informalidad con la hidropoltica en la
metrpoli de Mxico. Esta nocin considera a la prctica de abasto
como prctica poltica, debido a que la intervencin de los in-
termediarios se funda en criterios personales (voluntad de prestar
el servicio, arbitrariedad en el cobro, por mencionar algunos). En
estos casos, el Estado est casi excluido como entidad reguladora,
aunque sea el prestador del servicio: a travs de este rasgo perso-
nal se agregan intereses econmicos y bsquedas de legitimidad a
una prctica pblica. En otras palabras, el abasto es insuficiente en
30. Edmond Preteceille, Paradojas polticas de las reestructuraciones urbanas,
globalizacin de la economa y localizacin de lo poltico, en Anna Alabart et al.
(comps.), Clase, poder y ciudadana, Madrid, Siglo xxi, 1994, pp. 61-96.
31. Marie-Hlne Zrah et al., Man-Made Scarcity, Unsustainability and Urban Water
Conflicts in Indian Cities, en Bernard Barraqu (ed.), Urban Water Conflicts, Pars,
unesco, 2012, pp. 221-235.
40
ciertas zonas del Distrito Federal, pero, gracias a ciertos intersticios
utilitarios de la accin institucional, el abasto tiene continuidad de
manera informal. Estos intersticios estn representados por inter-
mediarios mltiples (conductores de pipas, quienes operan los cor-
tes del servicio, etctera) y sus ejemplos ms comunes son el tandeo
y el pipeo aunque no son las nicos.32 Entonces, cmo se realizan
estas prcticas informales?
Tandeo
Es una prctica poltico-administrativa que contempla el corte en la
distribucin del agua entubada a travs de la red en diversas zonas
de la ciudad y en distintos horarios, con el objetivo de aumentar la
presin en la red y as distribuirla a un nmero mayor de habitantes,
o para que la presin sea suficiente para llegar a zonas de mayor
altitud o que estn distantes.
Aunque algunos autores han abordado el tema,33 hasta ahora
no se han hecho estudios exhaustivos sobre el tandeo como prctica
informal, lo que sera til para definir su genealoga administrativa,
localizar la documentacin gubernamental, definir las frecuencias
de abasto o la duracin de los cortes; pero an es difcil encontrar
sus significaciones polticas.
Sin embargo, existen algunos avances en el anlisis de sucesos
recientes: por ejemplo, en 2012 el gdf public el nombre de las
colonias que reciban agua por tandeo,34 a las que se les aplicara
una cuota fija para justificar el servicio insuficiente. El gdf defini
32. Cabe mencionar que no son las nicas formas de aprovisionamiento informal,
Aguilar y Lpez identifican otras modalidades: el suministro de agua entubada
fuera de la vivienda o fuera del terreno que se habita y las las llaves pblicas, que, si
bien forman parte del sistema de la red de agua entubada, se trata de expresiones
precarias del servicio; Adrin Guillermo Aguilar y Flor Mireya Lpez, op. cit.
33. Mara Concepcin Martnez Omaa, Gestin del agua en el Distrito Federal, op. cit.
34. gdf, Gaceta Oficial del Distrito Federal, 12 de marzo de 2012.
41
un total de 255 colonias, las cuales se ubicaban en diez de las 16 Mapa 2

delegaciones de la entidad.35 Estas de acciones mostraban el inters Colonias abastecidas por tandeo segn el gdf.39

del gobierno en formalizar la prctica informal, como un intento

de atender la insuficiencia hdrica; lo que resulta relevante porque
hasta 2010, en el Distrito Federal, aunque el 81.5% de la poblacin
estaba conectada a la red de agua potable, ms de un milln 443 mil
personas eran abastecidas por tandeo.36
Esto permite apreciar tres cosas importantes en el Mapa 2: primero,
que el tandeo es una construccin de identidades geogrficas entre
la poblacin ubicada en la periferia metropolitana.37 Esta carencia se
ubica en una extensa rea en la que la poblacin se ha quintuplica-
do en los ltimos 50 aos.
Segundo, el tandeo construye territorios legtimos porque se
destina exclusivamente a colonias situadas en las zonas sur y orien-
te,38 mientras que las zonas que reciben agua de manera continua es
la ciudad central, adems de una parte de la regin norte.
Tercero, si se sigue el razonamiento de las autoridades, el tandeo
permite construir un tiempo en la hidropoltica, porque esta prctica
define los momentos oportunos para aumentar la presin en las tu-
beras de agua y que beneficiara a los consumidores que se ubican
en las reas elevadas del sur del Distrito Federal, por ejemplo.

de un servicio administrado por tres tipos de actores: en primer lugar

Pipeo
Es una prctica poltico-administrativa que consiste en llevar agua por
medio de pipas a las zonas con problemas de abastecimiento. Se trata
35. Vase el Mapa 2: se trata de las delegaciones lvaro Obregn, Coyoacn,
Cuajimalpa, Gustavo A. Madero, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tlhuac,
Tlalpan, Xochimilco e Iztapalapa.
36. Evala D.F., op. cit.
37. Adrin Guillermo Aguilar, Las mega-ciudades y las periferias expandidas, en
Eure, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Facultad de Arquitectura y Bellas
Artes, vol. 28, nm. 85, diciembre de 2002, pp. 121-149.
38. Como se muestra en las zonas ms oscuras del Mapa 2.
se encuentra el gdf, quien opera una flotilla de alrededor de 400 con-
ductores de pipas, que sirven para mitigar los efectos de los cortes a la
red entubada;40 en segundo lugar, se encuentra cada una de las 16 de-
legaciones, las cuales cuentan con un determinado nmero de pipas
que distribuyen el lquido segn la demanda de la poblacin, aunque
39. La elaboracin del mapa es propia, con datos de Gobierno del Distrito Federal,
2012, op. cit.
40. Sara Pantoja, Compran cubetas y toman bao francs, en El Universal, Ciudad,
8 de enero de 2009.

42 43
actualmente no se conocen; en tercer lugar, se encuentran las em-
presas privadas, quienes venden el agua y complementan el servicio
pblico de pipas al ser contratadas directamente por los habitantes.
El pipeo es una prctica informal porque las tarifas que cobran
las delegaciones, las empresas o los conductores de los vehculos no
estn regulados institucionalmente; lo que ocasiona que los inter-
mediarios mltiples, las empresas o los conductores de las pipas del
gobierno, por ejemplo, aumenten el costo del recurso sin control: en
algunos casos, el precio ha alcanzado los mil 900 pesos por unidad.41
Aunque los datos disponibles son escasos o no pueden ser an
validados, el anlisis de la prctica del pipeo podra mejorar al me-
dir: a) los tiempos que un conductor del camin cisterna (pipa)
toma para entregar su carga; b) la tarifa (o propina) que l mismo
exige segn la localizacin de la colonia donde reparte el agua; c) el
tipo de reventa del agua que hace una compaa privada que realiza
esta prctica; d) los vnculos con lderes polticos o lderes de colo-
nias para favorecer a unas cuantas colonias, segn conveniencias. En
este sentido, no obstante intentos gubernamentales para evitar el
favoritismo, las pipas propiedad del gobierno, local o delegacional,
no respetan una tarifa nica. Hay muchos casos que ilustran esta
prctica: a) Las pipas no tienen un recorrido rutinario porque los
conductores prefieren llevar el agua a las zonas con mayores ingre-
sos, ya que ah pueden obtener mejores propinas;42 b) Los costos de
varan considerablemente segn temporada, por ejemplo en perio-
dos de escasez, cuando en algunas colonias de los municipios de
Nezahualcyotl, Ixtapaluca y Ecatepec, los tambos de 200 l pueden
venderse hasta en 50 pesos.43 El pipeo no tiene una regulacin ofi-
41. Liliana Cavazos, Alcanzan altos costos las pipas de agua en Iztapalapa, en
Milenio, 30 de enero de 2009.
42. Idem.
43. Rebeca Jimnez, Falta de pipas acentu escasez en el Edomex, en El Universal,
Metrpoli, 3 de febrero de 2009.
44
cial: permite que el costo por una carga de diez mil l pueda oscilar
entre los 550 y los 950 pesos mexicanos.44 Segn Daniel Salazar,45
la falta de regulacin provoca una mercantilizacin del agua en la me-
trpoli y tambin que algunas autoridades lo promueva; 46 De Alba
y Nava tambin coinciden con esta postura.47 Tercero, las autori-
dades invierten en la informalidad para mantener su legitimidad,
como ocurri en la delegacin Tlalpan: sus autoridades dispusieron
de setenta millones de pesos anuales para contratar pipas privadas y
cubrir 180 mil viajes de agua para zonas en precariedad.48
En suma, a travs del anlisis de la informalidad en la hidropo-
ltica, aqu se ha sugerido que dichas prcticas informales correspon-
den a definiciones polticas de exclusin estratgica, de definicin de
tiempos de distribucin y de bsqueda furtiva de legitimidades polticas,
como parte de los usos polticos del estrs hdrico. Pero, dnde
estn los intermediarios en este proceso?
Prcticas informales de abasto:
consecuencias de la poltica
En este texto se analiza el abasto de agua desde dos ejes: a) la ma-
nera en que su disposicin se vuelve constitutivo de proyectos po-
lticos mediante la precariedad dentro de la ciudad, y b) la manera
en la que el abasto se convierte en una disputa por territorios e
44. Liliana Cavazos, Incumple cna medicin de Agua, en Milenio, Ciudad, 13 de
febrero de 2009.
45. Expresidente de la Comisin de Gestin Integral del Agua de la aldf.
46. En el caso del legislador mencionado, a principios de 2009 pidi al gdf y a los
jefes delegacionales implementar acciones urgentes para evitar que los abusos
en ese servicio. Sin embargo, no pareci trascender de una simple declaracin.
Milenio, 13 de febrero de 2009, p. 28
47. Felipe de Alba y Luzma Nava, Modos de mercantilizacin del agua: un anlisis de
contraste sobre la regulacin desde el Estado y la visin pro empresarial en boga,
en Argos, vol. 26, nm. 50, Universidad Simn Bolvar, junio de 2009, pp. 75-94.
48. Manuel Rodrguez, Subutiliza Cutzamala palanta potabilizadora, en Reforma,
Ciudad, 25 de enero de 2009.
45
imaginarios colectivos entre los actores (instituciones, ciudadanos e
iniciativa privada).
En el primer caso, el agua como constitutivo de proyectos polticos,
puede encontrarse el anlisis del manejo poltico de la precariedad
ejercido por algunos grupos o autoridades al tener presentes los in-
tereses de los intermediarios. As, al proveer el servicio, los interme-
diarios buscan obtener votos a partir de la constitucin de clientelas.
El segundo caso, el agua como disputa por territorios e imagina-
rios colectivos, puede desarrollarse a partir de la premisa de que el
agua es un recurso que empodera, ya que es un recurso poltico
que sirve para ejercer el poder sobre un territorio;49 lo que puede
encontrarse en dos formas principales: por un lado, el manejo del
abasto de agua permite ejercer el poder sobre un espacio, cuando
una autoridad privilegia a un rea sobre otra por el nmero de
pipas enviadas a cada zona, por ejemplo; pero tambin el manejo
del abasto define un tiempo poltico, cuando una autoridad alarga la
dotacin de agua o retarda el envo de pipas. Por otro lado, el agua
empodera porque es constituyente de percepciones (sobre la escasez)
por la reaccin poltica de los afectados (los consumidores que pro-
testan) o por quienes se adaptan a la situacin (los intermediarios
que usufructan la precariedad). La informalidad en el abasto es una
expresin de poder y de manejo poltico en la ciudad. Como un
ejemplo, a continuacin se hace un anlisis que contrasta el abasto
agua vinculado con algunos datos electorales.
Intersticios electorales en la hidropoltica
del Distrito Federal
En el Distrito Federal, el partido gobernante y con mayora de re-
presentantes en la Asamblea Legislativa Local ha sido el Partido de
49. Patricia vila Garca, Movimiento urbano y conflictos por el agua, en Sophie
Esch et al. (coords.), La gota de la vida. Hacia una gestin sustentable y democrtica
del agua, Mxico, Fundacin Heinrich Bll, 2006, p. 366.
46
la Revolucin Democrtica (prd) desde 1997; por tanto, este an-
lisis que vincula los usos polticos con el abasto de agua se referir
especficamente a los lderes de ese partido y a los gobernantes que
provienen del mismo.
La prctica informal del tandeo, por ejemplo, puede relacio-
narse con algunos resultados electorales: en el 3 puede apreciarse
la tendencia electoral del prd entre 2000 y 2012, en las elecciones
de diputados (mayora relativa). En el mapa es posible advertir dos
tipos de territorios del agua: por una parte, un territorio positivo con
tendencias de crecimiento electoral para el prd, ubicado en la zona
centro y zona norte del D.F. (las zonas en amarillo), lo cual resulta
polticamente muy significativo, ya que en las delegaciones Benito
Jurez y Miguel Hidalgo, el Partido Accin Nacional (pan) era ma-
yoritario: en estas zonas el tandeo es casi inexistente.
Por otra parte, un territorio negativo caracterizado por el des-
censo en la votacin por el prd, el cual se ubica en zonas perifri-
cas del Distrito Federal (secciones blancas). Tal como lo muestra el
mapa, se trata de zonas en las que los gobiernos del prd practican el
tandeo y el pipeo como alternativas de abasto predominante.
As, podran encontrarse vnculos entre la disminucin de votos por
el prd y la implementacin de prcticas informales como el tandeo,
a travs de lo que antes se denomin bsquedas furtivas de legitimidad.
En el Mapa 4, puede vincularse la falta de un servicio eficiente deMapa 3. Tendencia
abasto con la cada de la participacin electoral: el tandeo no seelectoral del prd
percibe como medida alternativa, lo que podra ser una seal negati-(2000-2012) en
el D.F. y reas de
va para autoridades y lderes del prd.
51
tandeo.
En los inicios del 2009, uno de los aos con mayores problemas
de agua por la sequa, la participacin de votantes situados en la
periferia capitalina descendi de manera importante: puede ob-
Mapa 4. servarse mejor en la Delegacin Iztapalapa, que registr una par-
Tendencias de ticipacin por debajo del 4%, y de entre 4 y 7% en gran parte
participacin
de su territorio (reas ms claras del Mapa 4). Una vez ms, el
electoral en
porcentajes,
47
2009.52
dato es recurrente: all donde no hay prcticas informales, o son casi
inexistentes, la participacin electoral se mantiene alta durante ese
ao, como en las delegaciones Benito Jurez, Coyoacn, Miguel
Hidalgo y Cuajimalpa.50
Controversia en los usos de la informalidad
hdrica en Iztapalapa
Otra parte de la informalidad hdrica en el manejo poltico del
abasto la encontramos en la aparicin de conflictos interguber-
namentales entre las distintas formas administrativas de control
del estrs hdrico en la ciudad: la informalidad no se visualiza
slo en las acciones, sino tambin en el mbito de la planeacin
poltica sobre el abasto, la cual pone de manifiesto las controver-
sias entre los niveles de gobierno y que, al final, se reflejan en el
mbito local.
La informalidad de la hidropoltica, desde lo general, provoca
que se gesten las acciones informales de abasto; la informalidad en
la planeacin estratgica sobre la distribucin espacial del recurso
ocasiona que surjan los intermediarios que negocian polticamente
con la demanda del servicio, sobre todo en momentos de coyun-
tura electoral; as que en la coyuntura, cuando se inician procesos
de recorte o suministro parcial (tandeo), los gobiernos federales,
locales o delegacionales se concentran en resolverlos rpidamente
y toman acciones poco ptimas y focalizadas para el tratamiento
del problema.
En la delegacin Iztapalapa existen alrededor de 320 mil per-
sonas que no cuentan con el servicio de agua en sus viviendas,51
aunque esa cifra no incluye a quienes tienen insuficiencias en el
50. Con excepcin de Coyoacn, en 2009 el pan gan en las jefaturas delegacionales
de Benito Jurez, de Miguel Hidalgo y de Cuajimalpa.
51. Efran Rosas, Impulsan ahorro de agua, en Reforma, Ciudad, 28 de enero de
2009.
48
servicio o quienes reciben el agua por tandeo. Para entender la im-
portancia estratgica de ese sector, la cifra anterior equivale al 20%
de la poblacin total de la delegacin y representa el 77% de la
poblacin que particip en las elecciones de 2009.52
Por ejemplo, a principios de 2009, en pleno ao electoral,
la Comisin Nacional del Agua (Conagua) determin suspender
el suministro a la ciudad de Mxico en lapsos de tres das al mes:
comenzaron en enero y finalizaron en mayo, por la cada de los
niveles de agua en las presas del Sistema Cutzamala.53 Esa decisin
afect principalmente a la delegacin Iztapalapa, pues la suspen-
sin del suministro ocasion la falta de agua a cien colonias de la
delegacin, lo equivalente a novecientas mil personas, la mitad de
su poblacin total.54 Estas acciones generaron protestas, reclamos y
actos de violencia; ya que el suministro con pipas se vio superado
por la demanda.55
En un ao electoral tiene lugar tambin una disputa por la
verdad poltica, o creacin de imaginarios colectivos, en las coyun-
turas electorales. En una serie de controversias entre el Gobierno
Federal y el gobierno local (gdf), lderes del prd y del pvem acusa-
ron a Jos Luis Luege Tamargo, titular de la Conagua, de utilizar ese
organismo como un instrumento poltico para apoyar a los lderes
52. Segn el iedf, la participacin total en la delegacin Iztapalapa fue de 415035
personas para las elecciones de 2009.
53. Johan Robles, Cortarn agua tres das, en El Universal, Seccin, 28 de enero
de 2009.
54. Sara Pantoja, Iztapalapa inicia ao con crisis de agua, en El Universal, Ciudad,
1 de enero de 2009.
55. Ella Grajeda, Iztapalapa: la escasez afectar a 900 mil, en El Universal,
Metrpoli, 10 de enero de 2009. La falta de suministro se debi a que el gobierno
delegacional slo tena la posibilidad de abastecer 10% de esa demanda
ampliada, ya que dicho porcentaje equivale a las quinientas solicitudes atendidas
diariamente con las 140 pipas con las que cuenta la administracin local, segn
Efran Gonzlez, Uso de pipas nica salida en la Ciudad de Mxico, en El Rumbo
de Mxico, 16 de enero de 2009, p. 7.
49
de su partido, el pan.56 Ello se deba principalmente a que, adems
de los cortes extraordinarios al servicio de agua, el gobierno del
Distrito Federal afirm que fue obligado por la Conagua a aumentar
en un 15% la tarifa hdrica.57
Alrededor de esta guerra de acusaciones mutuas, el director de
Conagua, Luege Tamargo, protest igualmente por una supuesta
distribucin de panfletos por parte del gdf en los que se acusaba
al Gobierno Federal por los cortes en el abasto de agua, lo que el
funcionario consider un ataque a su partido de origen, el pan.58
Simultneamente, el gdf hizo oficial la condonacin del pago de
agua a 39 colonias de Iztapalapa; tambin interrumpi el cobro de
agua de forma general y luego hizo ajustes especficos.59
Un ltimo ejemplo podra encontrarse cuando el jefe del gdf,
Marcelo Ebrard (2006-2012), inici la construccin de la planta
potabilizadora Xaltepec, en Iztapalapa, con la que afirmaba que se
tambin con una cada de la participacin ciudadana en zonas con
irregularidad del servicio o con prcticas informales. As, lo que
parece una estrategia poltico-electoral en torno al abasto de agua
puede entenderse en dos sentidos: primero, se prioriza el abasto de
agua en la ciudad central del D.F.; lo que puede asociarse con el
crecimiento electoral que ha registrado la votacin por el prd en
los ltimos aos en la zona. Un efecto similar y ms reciente sera
que ese partido gan la jefatura de la delegacin Miguel Hidalgo
en 2012, donde siempre haba ganado el pan. Segundo, se gene-
ran acciones paliativas en las zonas con un abasto deficiente, con
el objetivo de crear clientelas: se trata de un conflicto entre actores
sociales con intereses especficos y que parecen dejar de lado un
diagnstico objetivo de las necesidades de la poblacin.
Mapa 5

beneficiaran alrededor de 288 mil habitantes, a la cual se destin Tabulador del cobro de agua en Iztapalapa y manzanas condonadas

una inversin de 171 millones de pesos;60 lo que sera visto como del pago del servicio 2009.62

parte de una campaa poltica en el inicio del ao electoral de 2009.

En suma, todas esas acciones parecan estar enfocadas a influir
en la expectativa electoral, como un canal de expresin del des-
contento social.61 Estas controversias por el abasto pueden asociarse

56. Los cortes del Sistema Cutzamala representan en esa ocasin hasta en cinco
mil familias desabastecidas del lquido, lo que hace ver con claridad su impacto
poltico. Este valor fue obtenido del nmero de solicitudes de pipas de agua que
recibi la delegacin durante el estiaje de 2009; idem.
57. Edith Martnez, Capitalinos usan el doble del agua que necesitan, en El
Universal, Metrpoli, 28 de enero de 2009.
58. Manuel Snchez, Roban el agua del Cutzamala, en Reforma, Ciudad y
Metrpoli, 10 de marzo de 2009.
59. Alicia Rubio, Cortes pronunciados en la Ciudad de Mxico, en La Prensa, 20 de
enero de 2009.
60. Samuel Lpez, Iztapalapa sin agua, en Milenio, 28 de enero de 2009.
61. Para ese momento, las encuestas colocaban al prd con una cada de la preferencia
electoral de 10% en comparacin al ao anterior. 62. Elaboracin propia con datos del Sistema de Aguas del Distrito Federal.

50 51
Dicho de otra manera, se atiende con mayores recorridos de las pi-
pas o con alteracin de los tiempos de cortes al abasto (tandeo),
como formas de promover clientelas polticas; pero quiz el efecto
ms evidente puede encontrarse en la tercera medida paliativa: la
condonacin de pagos en Iztapalapa. Si se observan las colonias en
donde fue condonado el pago del servicio de agua,63 y se compara
con las zonas de mayor votacin por el prd en las elecciones de
2009,64 son claramente coincidentes.
De esa forma, parece irnico constatar que, si los resultados
electorales del prd se asocian con los problemas hdricos que se
gestan en la delegacin, la relacin existente indica que entre mayor
es el problema hdrico en Iztapalapa, mayor es el voto por el prd.
Mapa 6
Resultados electorales de diputados de mayora
relativa en Iztapalapa 2009.65
63. Vase el Mapa 5, en las zonas ms oscuras.
64. Vase el Mapa 6.
65. Elaboracin propia con datos del iedf.
52
Entonces habr que preguntarse por qu a pesar que el go-
bierno local no ha establecido un abasto equilibrado en el Distrito
Federal, lo que ha beneficiado a la zona Poniente y ha afectado a
la zona Oriente y zona sur, la poblacin con mayor vulnerabilidad
hdrica mantiene su apoyo al partido en el poder.
Conclusiones
Cmo entender la complejidad de las prcticas informales de abasto
de agua? Cmo estudiar el agua como definicin de territorios po-
lticos en disputa y la constitucin de imaginarios colectivos? En este
estudio se mostraron algunas claves de los mecanismos intricados de
abasto de agua y algunos de sus usos polticos a travs de los interme-
diarios del servicio, a nivel del Gobierno Federal y del gobierno local.
Este anlisis mostr dos tipos de informalidad en el abasto: el tan-
deo y el pipeo. En ambos casos, se encontr una relacin binomial
entre una presencia-ausencia electoral y del abasto-desabasto; es decir,
que puede sugerirse un uso electoral del abasto-desabasto a partir de
considerar dos variables: el rango de arbitrariedad de los intermediarios
y la condicin social y econmica de la poblacin, divisin del D.F.
en dos grandes zonas. Aunque estudios futuros pueden profundizar al
respecto, estas tres variables permiten suponer usos de la precariedad
hdrica y una relacin estrecha con la formacin de clientelas. De
esta forma se utiliz el trmino de informalidad en la hidropoltica para
explicar la manera en la que se atiende la demanda de los habitantes
marginados de la ciudad. Esta nocin sirve de concepto base para
observar que en el Distrito Federal hay al menos dos maneras de
administrar polticamente el agua: una, que atiende y garantiza los
servicios urbanos para algunos sectores sociales; y otra, que controla y
castiga a los sectores espacialmente marginados del servicio.
Si se reconoce que los servicios en la periferia son deficientes
en el caso del agua, la existencia del tandeo y del pipeo en algunas
zonas significa tambin un acto de exclusin estratgica por parte de
53
las autoridades. Aqu se sugieren elementos para un anlisis futuro
del Estado que maneja el disturbio social, pero que controla sus
efectos electorales, como se ha sealado en otros trabajos.66
Sin embargo, la diversidad de intermediarios en las prcticas
informales de abasto incentiva otros mecanismos que pueden estar
escapando al control del Estado. La precariedad hdrica rene acto-
res de todo tipo, cuyos criterios arbitrarios dificultan la pertinencia
de un anlisis de un Estado centralizador y muestran en realidad
cmo se maneja el agua. Es decir, indican una complejidad en la
cual dichos actores agudizan una exclusin estratgica de los gru-
pos vulnerables de la ciudad. Esto desafa a la imaginacin sobre los
problemas polticos del agua. Aqu se sugiere que la arbitrariedad
no centralizada y excluyente permite el uso de la nocin de infor-
malidad en la hidropoltica porque puede revelar fenmenos que
constituyen un tipo de transversalidad entre los actores (sociales e
institucionales), las polticas hdricas (su orientacin y eficacia) y sus
relaciones (intereses, radicalidad, etctera). Esta transversalidad est
concatenada a las prcticas informales del pipeo y el tandeo que
prefiguran clientelas hdricas. Dicho de otro modo, la dimensin pol-
tica en el manejo del agua pone de relieve ciertas escalas combina-
das y complejas del conflicto por el agua: aqu se destacaron algunos
rasgos de manejo socioelectoral que ayudan a definir geografas de
la informalidad en sus aspectos hdricos.
En suma, la nocin de la informalidad en la hidropoltica,
permite analizar el problema del abasto desde tres perspectivas de
anlisis:
a) Como el desapego de las instituciones del Estado con las de-
mandas de la ciudadana, lo que da lugar a los intersticios
66. Felipe de Alba, op. cit.; Karina Kloster, Conflictividad social en torno al agua,
1990-2000, Mxico, unam, 2006.
54
utilitarios en el abasto y la constitucin (o aplicacin) de pro-
yectos polticos e imaginarios colectivos.
b) Como arbitrariedades geogrficas de los intermediarios en las
prcticas informales, las cuales definen temporalidades y espa-
cialidades como status de poder (y empoderamiento) hdrico.
c) Como lo poltico informal del Estado (formal) que revela re-
laciones de poder entre actores sociales diferentes a partir del
manejo del abasto; que muestra el surgimiento de conflictos a
partir de los usos electorales del tandeo y el pipeo.
Puede, entonces, concluirse que aquella nocin es prometedora
para formular nuevas formas de problematizar el agua en relacin
con procesos sociopolticos activos y recientes, los cuales conside-
ran otros roles de viejos y nuevos actores sociales. De esta forma,
en la ciudad y la metrpoli, la informalidad de la hidropoltica gira
entre lo legalmente establecido y lo que se hace; es el producto de
un tipo de sociedad inmersa en la incertidumbre y la contingencia
en relacin al manejo de los recursos naturales, resultado de diver-
sos intereses polticos.67
En este texto se sugiere un anlisis de los problemas del abas-
to como problemas de voluntad poltica, porque implican factores
multidimensionales que aquejan principalmente a la periferia ur-
bana: el hacinamiento poblacional, la destruccin de los recursos
naturales por el proceso de invasin-ocupacin y los altos cos-
tos que implica el abasto de agua para la ciudad. En ese sentido,
la nocin de informalidad resulta innovadora para el anlisis del
desarrollo y del crecimiento de las ciudades, en particular de su
relacin con el recurso hdrico y sus diferentes dimensiones, entre
las que destaca el abasto.
67. Entrevista a la funcionaria Mara Ins Muoz, realizada por Felipe de Alba, Mxico
D.F., Gobierno del Distrito Federal, 13 de marzo de 2006.
55
 Es posible sugerir tambin que si el Estado muestra capacidad
endeble para dar respuesta a las demandas concretas de la poblacin,
provocar que se gesten acciones informales y de manejo poltico.
56
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