INFORME-EJECUTIVO 21oct 2029 PDF

2017
2 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuracin de Justicia
Este proyecto fue desarrollado a peticin de la Procuradura General

de la Repblica, la H. Cmara de Diputados y del H. Senado de la
Repblica, y financiado con los recursos establecidos en el convenio
de colaboracin celebrado entre el Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas y la Procuradura General de la Repblica mismo que se
encuentra disponible en el sitio construyamosjusticia.mx.
Para comentarios o mayor informacin comunicarse con la Mtra. Ga-

briela Ortiz Quintero a la direccin de correo electrnico: gabriela.
ortiz@cide.edu
D.R. 2017, CIDE, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas,

A.C.
Carretera Mxico-Toluca 3655, Lomas de Santa Fe, 01210, Ciudad de

Mxico.
Las opiniones y datos contenidos en este documento son responsabi-

lidad de sus autores y no representan el punto de vista de las institu-
ciones que participaron en la Consulta Nacional sobre el Modelo de
Procuracin de Justicia, ni de los participantes en lo individual.
La Consulta Nacional fue desarrollada por el siguiente

equipo de trabajo:
Coordinadores Generales:
Sergio Lpez Aylln
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
Pedro Salazar Ugarte
Instituto de Investigaciones Jurdicas, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico
Gerardo Laveaga Rendn
Instituto Nacional de Ciencias Penales
Secretaria Tcnica:
Gabriela Ortiz Quintero
Subsecretaria Tcnica:
Bertha Mara Alcalde Lujn
Coordinadora Administrativa:
Erika Helena Psihas Valds
Investigadores:
Jos Antonio Caballero Jurez
Itzel Cabrero Iriberri
Javier Martn Reyes
Asesores:
Alonso Gonzlez Villalobos
Juan Mayolo Medina Linares
Mara del Carmen Novoa Cancela
Relatores:
Alicia Beatriz Azzolini Bincaz
Hugo Alejandro Concha Cant
Hctor Felipe Fix-Fierro
Ernesto Lpez Portillo Vargas
Juan Mayolo Medina Linares
Mara del Carmen Novoa Cancela
Mara Elosa Quintero
Fabio Valds Bensasson
Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuracin de Justicia Informe Ejecutivo 2017 3
INFORME
EJECUTIVO
2017
La Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuracin de Justicia agra-
dece la participacin de las siguientes instituciones:
Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior
Asociacin Nacional de Abogados de Empresa, Colegio de Abogados
Barra Mexicana, Colegio de Abogados
Cmara de Diputados
Conferencia Nacional de Gobernadores, a travs de su Comisin de Seguridad y Justicia
Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia
Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pblica
Escuela Libre de Derecho
Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de Mxico
Instituto Nacional Electoral
Senado de la Repblica
Universidad Anhuac Mayab de Mrida
Universidad Autnoma de Aguascalientes
Universidad Autnoma de Chiapas
Universidad Autnoma de Ciudad Jurez
Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo
Universidad Autnoma de Nuevo Len
Universidad Iberoamericana
Universidad Panamericana
Universidad de Xochicalco de Tijuana
Asimismo, las instituciones convocantes agradecen y reconocen la participacin de quie-

nes enviaron propuestas mediante la plataforma construyamosjusticia.mx, as como la de
los expositores en los foros realizados en distintas ciudades del pas. Dichas participacio-
nes fueron un insumo invaluable para la confeccin de este informe ejecutivo.
Finalmente, se agradece la asistencia tcnica de Jos Luis Castelln Sosa, Diego Manrique
Azzolini, Pamela Sara Soto Valdivieso y Alberto Toledo Urbina.
NDICE
09. I. INTRODUCCIN
12. II. LA CONSULTA
12. A. Mesas preliminares

13. B. Ejes temticos
20. C. Los participantes
21. D. Los resultados
21. 1. Vctimas y derechos humanos
22. 2. Seguridad pblica y procuracin de justicia
24. 3. Modelo de investigacin criminal
26. 4. Poltica criminal
26. 5. Procuracin y administracin de justicia
28. 6. Delincuencia organizada
28. 7. Gestin, operacin y cambio

29. 8. El modelo de autonoma
30. 9. El marco normativo penal
32. III. LOS PROBLEMAS CENTRALES DE LA PROCURACIN DE JUS-

TICIA EN MXICO
32. A. La falta de visin sistmica

33. B. Los problemas estructurales de las procuraduras
35. C. Las deficiencias en la generacin y uso de la informacin
38. D. Los retos
40. IV. LOS MACRO-PROCESOS DE LAS FISCALAS
41. A.La poltica criminal

41. 1. El problema
41. 2. Qu es la poltica criminal
44. 3. Hacia la construccin de una poltica criminal de Estado en Mxico
46. B. La investigacin y persecucin de los delitos
47. 1. Los problemas
48. 2. El modelo ideal del sistema acusatorio
49. 3. El problema del artculo 21 constitucional
51. 4. Alternativas para disear un modelo de investigacin de transicin
51. a) El modelo de investigacin
54. b) Las unidades operativas
57. C. La gobernanza y la conduccin institucional
59. 2. La autonoma de la Fiscala
60. a) Los principios de gobernanza
60. b) El servicio profesional de carrera
61. c) Procedimiento de designacin del Fiscal que genere confianza
61. d) El presupuesto
62. 3. Modelo de gobierno y administracin
63. a) reas de alta direccin
64. b) reas operativas
65. c) Control externo
65. d) rganos con autonoma tcnica

66. e) reas transversales
66. D. La institucionalizacin y gestin de los conflictos
68. 2. La cultura de servicio en las instancias de procuracin de justicia
73. V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
73. A. Conclusiones
74. B. Recomendaciones
80. C. El Proceso de transicin
81. 1. Servicio profesional de carrera
82. 2. Liquidacin de casos de la Procuradura
82. 3. Modelo de gestin del cambio
83. 4. Financiamiento
INTRODUCCIN
La Consulta Nacional sobre el Modelo de tonoma constitucional a la Procuradu-

Procuracin de Justicia se despliega en ra General de la Repblica, que debe
un momento complejo del pas en donde convertirse en la Fiscala General de la
confluyen varios fenmenos que inciden Repblica. Este cambio modifica la ar-
en el sistema de procuracin de justicia y quitectura constitucional del poder y
que obligan a repensarlo en su totalidad. deja en manos de un rgano autnomo
el ejercicio de la accin penal, el cual
Por una parte, es consecuencia directa deber operar en el nuevo contexto
de los problemas detectados a partir de creado tanto por el modelo acusatorio,
la entrada en vigor, en todo el pas, del como por la reforma de 2011 en mate-
sistema penal oral y acusatorio creado ria de derechos humanos.
a partir de la reforma constitucional en
materia de justicia penal y seguridad Aunque de manera totalmente indepen-
pblica de 2008, as como de las leyes diente, el Congreso sigue debatiendo
nacionales aprobadas durante su rgi- sin llegar a un acuerdo sobre el modelo
men de transicin: el Cdigo Nacional policial para el pas. El cambio es rele-
de Procedimientos Penales, la Ley Na- vante porque en el sistema acusatorio, y
cional de Ejecucin Penal, la Ley Nacio- de manera ms amplia en el modelo de
nal de Mecanismos Alternativos de Solu- procuracin de justicia, las policas jue-
cin de Controversias en Materia Penal gan un papel crucial en la operacin del
y Ley Nacional del Sistema Integral de sistema y no pueden verse como una pie-
Justicia para Adolescentes. za aislada.
Aunado a ello, la reforma constitucio- Finalmente, todo lo anterior sucede

nal publicada en el Diario Oficial de la mientras el pas vive una nueva crisis de
Federacin del 10 de febrero de 2014 seguridad pblica, con ndices crecien-
modific el artculo 102 y otorg au- tes de homicidios dolosos y buscando
encontrar, sin lograrlo, un marco jur- en vigor del sistema penal oral y acusa-
dico adecuado que permita lograr que torio no fue suficiente para desterrar la
las fuerzas armadas abandonen paula- arquitectura institucional del viejo sis-
tinamente las crticas labores que rea- tema, misma que [] contina presente
lizan en esta materia. A ello se suma la en la mayora de los operadores jurdicos
enorme desconfianza que muestran los encargados de la aplicacin de las nue-
ciudadanos frente a las autoridades, tal vas leyes penales.
como revelan desde hace varios aos en
todas las encuestas. Para iniciar una reflexin de fondo sobre
el conjunto del sistema de procuracin de
En suma, a pesar de la importancia del justicia y generar recomendaciones es-
conjunto de reformas constitucionales pecficas, a iniciativa de la Procuradura
y los cambios legislativos de los ltimos General de la Repblica, junto con la C-
aos, estos no han sido suficientes para mara de Diputados y el Senado de la Re-
consolidar un modelo de procuracin pblica, y con el apoyo de la Conferencia
de justicia que cumpla a cabalidad con Nacional de Procuracin de Justicia y la
los principios constitucionales de publi- Conferencia Nacional de Gobernadores,
cidad, contradiccin, concentracin, se solicit al Instituto de Investigaciones
continuidad, inmediacin y presuncin Jurdicas de la Universidad Nacional Au-
de inocencia. Diversas entidades fede- tnoma de Mxico (IIJ-UNAM), al Centro
rativas han comenzado, al menos no- de Investigacin y Docencia Econmicas
minalmente, con la transicin de pro- (CIDE) y al Instituto Nacional de Ciencias
curaduras a fiscalas, pero stas an Penales (INACIPE) que organizaran una
no cuentan con una arquitectura ins- consulta que permitiera avanzar hacia
titucional que les permita soportar los nuevo modelo de arquitectura institucio-
procesos que exige un sistema de corte nal a nivel nacional en materia de procu-
oral y acusatorio. racin de justicia.
Estas carencias han sido reconocidas y La Consulta Nacional, que se desarroll

enfatizadas por los ms variados acto- entre mayo y agosto de 2017 en todo el
res polticos y sociales, as como por las pas, es la materializacin de la convoca-
instituciones del Estado mexicano. En toria lanzada por diversas instituciones
el informe Hacia un nuevo modelo de acadmicas y pblicas con el objetivo
procuracin de justicia: Diagnstico y de realizar un dilogo nacional, pblico
plan de trabajo presentado en febrero e incluyente que permitiera recibir, sis-
de 2017 por el titular de la Procuradura tematizar y analizar propuestas y plan-
General de la Repblica al Senado de la teamientos para mejorar la calidad de la
Repblica, se reconoce que la entrada procuracin de justicia en Mxico.
Este documento sintetiza las principales Las instituciones convocantes y el equi-

ideas presentadas en las mesas y foros po organizador agradecen el entusias-
de la Consulta Nacional, en la cual parti- mo y la generosidad de todas las per-
ciparon por igual instituciones acadmi- sonas que participaron en la Consulta.
cas, tribunales, procuraduras, fiscalas, Los diferentes documentos que se ge-
defensoras, comisiones de derechos neraron durante su proceso de desarro-
humanos, organizaciones de la sociedad llo dan cuenta de las muchas ideas que
civil, colegios de abogados, estudiantes se pusieron en la mesa y de los intensos
y profesionistas. Las conclusiones aqu debates que se generaron, siempre con
recogidas confirman la idea de que si respeto y nimo de contribuir a mejorar
bien no puede negarse la importancia de el sistema de procuracin de justicia.
los cambios constitucionales y legales de
los ltimos aos, lo cierto es que resulta
indispensable la confeccin de un plan
integral y sistmico que permita cons-
truir un nuevo modelo de procuracin
de justicia, en cuya base se encuentren
fiscalas eficaces y eficientes, que res-
peten derechos, que generen y utilicen
informacin, que cuenten con un mode-
lo slido de investigacin proactiva, con
capacidad para llevar procesos exitosos
y con imparcialidad respecto de cual-
quier poder.
La Consulta Nacional busc, ante todo,

ofrecer una visin sistmica y de largo
aliento, as como un anlisis puntual de
los principales problemas que actual-
mente enfrenta la procuracin de justi-
cia en Mxico. Este informe ejecutivo,
as como el resto de los documentos ge-
nerados a partir de lo discutido, buscan
ser insumos tiles para la construccin
de un modelo de procuracin de justicia
que permita responder a las demandas
de la sociedad mexicana.
LA CONSULTA
La Consulta Nacional sobre el Modelo La Consulta Nacional se dise bajo la

de Procuracin de Justicia fue un ejer- premisa consistente en que resultaba
cicio nacional convocado por el Insti- indispensable aprovechar el conoci-
tuto de Investigaciones Jurdicas de la miento existente. Durante los ltimos
Universidad Nacional Autnoma de M- aos no han sido pocos los estudios y
xico (IIJ-UNAM), el Centro de Investiga- diagnsticos que se han elaborado so-
cin y Docencia Econmicas (CIDE) y el bre distintos componentes del actual
Instituto Nacional de Ciencias Penales modelo de procuracin de justicia. Al
(INACIPE), as como diversas institucio- mismo tiempo, se reconoci que a pe-
nes pblicas. Su objetivo principal fue sar de estos notables esfuerzos, lo cier-
el analizar y discutir propuestas viables to es que haca falta integrar una visin
para el diseo y construccin de un mode conjunto, que permitiese abordar
delo de procuracin de justicia acorde los problemas del modelo desde una
con los estndares y exigencias del sis- perspectiva sistmica.
tema penal acusatorio.
A. Mesas preliminares
Fue concebida como un espacio plural
de intercambio de informacin y dilogo
entre expertos provenientes de todos los La primera etapa consisti en la realiza-
horizontes profesionales e institucionales. cin de tres mesas preliminares en las
La inclusin, la pluralidad y la diversidad que participaron expertos provenientes
fueron principios rectores de la Consul- de tres sectores: miembros de organi-
ta Nacional. En sus distintas etapas par- zaciones no gubernamentales, aboga-
ticiparon expertos, servidores pblicos, dos especializados en derecho penal,
operadores del sistema de procuracin as como acadmicos y especialistas
de justicia, acadmicos e integrantes de en temas de procuracin de justicia.
organizaciones no gubernamentales. La funcin de estas mesas consisti en

aprovechar la experiencia de dichos expertos, a fin de determinar la metodologa y la organiza-

cin temtica e institucional ms adecuadas para ordenar la discusin de las siguientes etapas
de la Consulta Nacional.
Las mesas preliminares permitieron contar con una primera visin sobre los principales pro-
blemas presentes en la operacin del actual sistema de procuracin de justicia. En ellas se
plantearon los principales dilemas que enfrentan las instituciones encargadas de la procuracin
de justicia, as como la complejidad de sus relaciones con los aparatos de seguridad pblica
e imparticin de justicia. La escasa autonoma de procuraduras y fiscalas, las persistentes
violaciones a derechos humanos, la corrupcin, las inadecuadas condiciones de trabajo de los
funcionarios, la marcada debilidad de sus servicios profesionales de carrera, as como la dis-
persin y falta de informacin fueron algunos de los problemas sealados con mayor insistencia
por los expertos.
Con base en lo discutido en las mesas preliminares se dise una metodologa para organizar
las discusiones subsecuentes. Esta adopt los elementos propuestos en la Estrategia Nacional
de Educacin Cvica (ENCCIVICA) del Instituto Nacional Electoral (INE), mismos que buscan ase-
gurar un ejercicio de construccin de ciudadana basado en la verdad (informacin), el dilogo
y la exigencia. El INE gener un documento donde se evala el proceso de consulta con base en
los parmetros propios de la ENCCIVICA y que puede consultarse en la pgina construyamos-
justicia.mx.
Se identificaron ocho grandes ejes temticos a partir de los cuales se organizaron las mesas,
mismas que constituyeron el corazn de la Consulta Nacional.
B. Ejes temticos
Los ocho grandes ejes temticos en los que se dividi la Consulta Nacional fueron los siguientes:
(1) vctimas y derechos humanos, (2) procuracin de justicia y poltica criminal, (3) procuracin
de justicia y seguridad pblica, (4) delincuencia organizada, (5) modelo de investigacin cri-
minal, (6) procuracin de justicia y administracin de justicia, (7) operacin, gestin y cambio
en las instituciones de procuracin de justicia y (8) modelo de autonoma de las instituciones
de procuracin de justicia.
La especializacin, diversidad, pluralidad de enfoques y representatividad fueron los parmetros a

partir de los cuales se realiz la integracin de las mesas de trabajo. Asimismo, para garantizar la
pluralidad y la diversidad de puntos de vista, por cada uno de los ejes se organiz una mesa tem-
tica en la capital del pas y otra en una entidad federativa. De esta forma, adems de la Ciudad de
Mxico, fueron sede de la Consulta Nacional los estados de Aguascalientes, Baja California, Chia-
pas, Chihuahua, Hidalgo, Jalisco, Nuevo Len y Yucatn.
El uso de tecnologas de la informacin fue fun-

damental tanto para la organizacin como para
la difusin de la Consulta Nacional. Por una par-
te, se lanz una convocatoria pblica para que
cualquier persona interesada pudiera presentar
propuestas a travs del sitio de internet constru-
yamosjusticia.mx y adicionalmente se les dio la
oportunidad de presentarlas en los nueve foros
multi-temticos sealados en la convocatoria.
Las propuestas recibidas fueron sistematizadas,
analizadas y eventualmente incorporadas en las
propuestas finales de la consulta. Por otra parte,
con el fin de favorecer la transparencia y la ms
amplia difusin de la Consulta Nacional, todas y
cada una de las discusiones fueron video graba-
das y transmitidas en vivo desde su sitio de in-
ternet y sus redes sociales (@ModeloJusticia, @
ConstruyamosJusticia).
De manera adicional, para aprovechar la expe-

riencia de los operadores del sistema de procura-
cin de justicia, se realiz un foro en el Instituto
de Formacin Ministerial, Policial y Pericial de la
Procuradura General de la Repblica, en el cual
se escuch la opinin y se recibieron propuestas
por parte de sus estudiantes. Asimismo, se orga-
niz otro foro en el que participaron represen-
tantes de la Barra Mexicana, Colegio de Aboga-
dos; del Ilustre y Nacional Colegio de Abogados
de Mxico; y de la Asociacin Nacional de Aboga-
dos de Empresa, Colegio de Abogados.
Eje temtico Mesa CdMx Mesa estatal
1. Vctimas y dere- Instituto Nacional de Universidad Autnoma de

chos humanos Ciencias Penales Ciudad Jurez
2. Poltica criminal Centro de Investigacin y Universidad Autnoma de

Docencia Econmicas Aguascalientes en Aguasca-
lientes
3. Seguridad Centro de Investigacin y Universidad Autnoma de

pblica Docencia Econmicas Nuevo Len en Monterrey
4. Modelo de Universidad Iberoameri- Universidad Panamericana en

investigacin cana Guadalajara
5. Procuracin y ad- Instituto de Investigacio- Universidad Anahuac Mayab

ministracin de nes Jurdicas de la Univer- en Mrida
justicia sidad Nacional Autnoma
de Mxico
6. Modelo de autono- Universidad Panamericana Universidad de Xochicalco en

ma de las institu- Tijuana
ciones de procura-
cin de justicia
7. Gestin, organiza- Instituto Nacional de Universidad Autnoma del

cin y cambio en Ciencias Penales Estado de Hidalgo en Pachuca
las instituciones
de procuracin de
justicia
8. Delincuencia orga- Centro Cultural Universi- Universidad Autnoma de

nizada tario de Tlatelolco Chiapas en Tuxtla Gutirrez
Los subtemas que se abordaron en cada una de las mesas fueron los siguientes:
1. VCTIMAS Y DERECHOS HUMANOS
Mejores prcticas y modelos de atencin a vctimas.

Participacin en la investigacin y el proceso penal.
Medidas de proteccin a vctimas y testigos.
Asesor jurdico y su relacin con el Ministerio Pblico.
Atencin a grupos vulnerables.
Vctimas de delincuencia organizada y delitos de alto
impacto.
Instancias especializadas de investigacin y persecucin
de violaciones de derechos humanos.
Instituciones de atencin a vctimas (comisiones ejecu-
tivas y fiscalas).
2. PROCURACIN DE JUSTICIA Y POLTICA

CRIMINAL
Poltica criminal como poltica pblica y de estado.

Poltica criminal a travs de la legislacin.
Prisin preventiva y poltica criminal.
Definicin institucional de criterios de poltica criminal
para la persecucin del delito.
Poltica criminal en las decisiones de los fiscales
en el proceso penal (investigacin y persecucin).
Plataformas y generacin de informacin para definir
la poltica criminal.
Distribucin de competencias entre federacin y
estados.
Especializacin en la persecucin de los delitos.
Legislacin penal nica sustantiva.
Perspectiva de gnero.
3. PROCURACIN DE JUSTICIA Y SEGURIDAD PBLICA
Fronteras e intersecciones entre la seguridad pblica y la procuracin

de justicia.
Ministerio Pblico y polica: definicin constitucional de su relacin.
Modelos de mando policial.
La polica como el primer eslabn en el proceso penal.
Polica de investigacin y polica preventiva.
Recepcin y procesamiento de denuncias.
Ley general en materia de uso de la fuerza.
Protocolos de actuacin policial.
Modelo de gestin en las corporaciones policiales.
Coordinacin entre policas y ministerio pblico.
Seguridad interior y fuerzas armadas.
4. DELINCUENCIA ORGANIZADA
Estndares internacionales.
Sistema penal acusatorio vs rgimen de delincuencia organizada.
La investigacin de organizaciones criminales como estructuras
jerarquizadas.
Distribucin de competencias entre la Federacin y entidades
federativas.
Actualizacin legislativa: adjetiva, sustantiva y orgnica.
Estructuras institucionales para la investigacin y procesamiento
de delitos.
Estrategias de investigacin y persecucin.
Especializacin por delitos de delincuencia organizada.
Crimen organizado trasnacional.
5. EL MODELO DE INVESTIGACIN CRIMINAL
Modelo de investigacin y buenas prcticas.

Roles de los sujetos procesales en la investigacin: fiscales, policas, peritos,
asesores de vctimas y defensores.
La direccin del fiscal en la investigacin y la relacin con la polica.
Gestin y organizacin de las reas de investigacin.
Protocolos de investigacin y otras regulaciones.
Investigacin vs. detenciones en flagrancia.
Investigaciones complejas y de delitos de alto impacto.
La desformalizacin de la investigacin.
Investigacin para para la atencin y reaccin tempranas.
Inteligencia y anlisis criminal.
Acceso a la investigacin: vctima e imputado.
6. PROCURACIN Y ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
El control judicial de las decisiones ministeriales.

Medidas cautelares y UMECAS.
Soluciones alternas y salidas anticipadas.
Actuacin y desempeo de fiscales y policas en
audiencia.
Amparo y nuevo sistema de justicia penal.
Ejecucin penal.
Justicia para adolescentes.
Capacitacin homologada de sujetos procesales.
7. OPERACIN, GESTIN Y CAMBIO EN LAS INSTITUCIONES DE PROCURACIN

DE JUSTICIA
Modelo de gestin y organizacin.

Plan de procuracin de justicia.
Tecnologas de la informacin, comunicacin y sistemas informticos.
Gestin del cambio y plan de transicin.
Capacitacin y formacin jurdica continua.
Evaluacin, monitoreo y mecanismos de control.
El fortalecimiento de las reas de administracin e inteligencia institucional.
Acceso a la informacin y transparencia.
Mecanismos de control y combate a la corrupcin.
8. MODELO DE AUTONOMA EN LAS INSTITUCIONES DE PROCURACIN DE

JUSTICIA
Los modelos de autonoma dentro de la estructura del Estado (autonoma

vs. independencia).
Experiencias locales e internacionales sobre modelos de autonoma.
Autonoma operativa y funcional de los fiscales en la persecucin del delito
vs lgica de desconfianza.
Profesionalizacin y autonoma de los servicios periciales.
Autonoma presupuestal y autonoma tcnica.
Contrapesos a la autonoma y mecanismos de rendicin de cuentas.
Mecanismos de designacin y servicio profesional de carrera.
Reorganizacin institucional bajo un modelo de autonoma.
C. Los participantes
La Consulta Nacional fue un espacio in-

clusivo, plural y diverso. La diversidad
regional fue una de las notas caracte-
rsticas de los dilogos sostenidos en las 3%
12%
distintas mesas de la consulta. De las 170
25%
participaciones de expertos, 76 fueron en
alguna de las instituciones educativas con
13%
sede en Aguascalientes, Baja California,
Chiapas, Chihuahua, Hidalgo, Jalisco,
Nuevo Len o Yucatn.
23%
Se cont, adems, con una notable pre- 24%
sencia de expertos internacionales, pro-
venientes de Alemania (2), Argentina
(2), Canad (2), Chile (1), Colombia (2),
Espaa (1), Estados Unidos (2), Guate-
mala (4) y Honduras (1). Ello muestra no 42 (25%)
slo la vocacin de la consulta por in- Acadmicos
corporar las mejores prcticas de otras
40 (23%)
latitudes, sino tambin la de escuchar,
de primera mano, las experiencias de Servidores pblicos federales
los operadores jurdicos que han tenido 40 (24%)
contacto directo con modelos ejempla- Abogados postulantes y
res de procuracin de justicia.
consultores
La variedad de perfiles tambin fue una 22 (13%)

de las constantes de este ejercicio deli- Servidores pblicos estatales
berativo. Como se aprecia en la siguiente
21 (12%)
grfica, en la composicin de las mesas
temticas se busc un equilibrio en los Miembros de organizaciones no
perfiles de los participantes. En la Con- gubernamentales
sulta Nacional participaron acadmicos, 5 (3%)
servidores pblicos (federales, locales e
Servidores publicos extranjeros
internacionales), abogados postulantes,
consultores, as como miembros de orga-
nizaciones no gubernamentales.
Asimismo, la diversidad de los temas abordados por los ponentes en las mesas mues-
tra que la Consulta Nacional busc, ante todo, contar con una visin sistmica de los
principales problemas y retos de nuestro actual modelo de procuracin de justicia.
Finalmente, cabe destacar que tanto la plataforma digital como los foros para ex-
posicin de propuestas fueron mecanismos efectivos para la recepcin de plantea-
mientos concretos. Se realizaron 11 foros en 10 ciudades, en los cuales participaron
servidores pblicos locales (108), servidores pblicos federales (45), acadmicos y
miembros de la sociedad civil (24), abogados postulantes (32), as como estudiantes
de derecho en general (3), estudiantes de ciencias forenses (20), aspirantes a polica
(20) y estudiantes de justicia alternativa (20). Por su parte, mediante la plataforma
digital se recibieron 135 propuestas de personas residentes en 40 ciudades del pas,
quienes hicieron planteamientos concretos relacionados con los ocho ejes temticos
de la Consulta Nacional.
D. Los resultados
A continuacin, se exponen una muy breve sntesis del resultado de cada uno de
los ejes:
1. VCTIMAS Y DERECHOS HUMANOS
Los derechos de las vctimas en el pro- produce en la pirmide procesal. Ello

ceso penal han experimentado una no- puede tener efectos adversos sobre el
toria expansin en los ltimos aos. A debido proceso que se debe garantizar
pesar de ello, la posicin de muchas a los imputados.
vctimas no ha tenido mejoras sustanti-
vas. De igual manera, los efectos de las Por otro lado, la accin de los organis-
reformas ya se han hecho presentes en mos especializados en atencin a vc-
los procesos penales. Los efectos toda- timas ha sido desigual en el mejor de
va no son completamente visibles, sin los casos. Su operacin se percibe muy
embargo, ya es posible identificar algu- alejada de las fiscalas. Los problemas
nos desequilibrios procesales derivados de las vctimas incluyen las siguientes
de su aparicin. Esto se aprecia con la cuestiones:
simple revisin de la afectacin que se
Las vctimas no son escuchadas por

el ministerio pblico.
Faltan vas de acceso expeditas
para la reparacin del dao.
Los servicios de atencin mdica y

psicolgica son deficientes.
Existen deficiencias en las acciones
de proteccin y resguardo de las
vctimas.
El plazo de 60 das con prrroga de
30 de las medidas de proteccin
contemplado en el artculo 139 del
Cdigo Nacional de Procedimientos
Penales es insuficiente.
Existe una falta de representacin en
los procesos; la calidad del trato a
las vctimas mejora sustancialmente
cuando cuentan con representacin.
Las mujeres vctimas de violencia
destacan especialmente por su vul-
nerabilidad. En estos casos, el per-
Existen diversos diagnsticos que docu-
sonal de las agencias del ministerio
mentan las violaciones a los derechos
pblico suele ser poco receptivo con
humanos durante los procesos pena-
las denuncias de las mujeres y se les
trata de disuadir o enviar a acuerdo les. En la seccin que describe el ma-
reparatorio a pesar de que el Cdigo cro-proceso IV Institucionalizacin y
Nacional de Procedimientos Penales gestin de los conflictos se detalla una
lo prohbe expresamente. lnea de accin para enfrentar esta pro-
blemtica.
Desde el punto de vista normativo e
incluso desde el institucional se ha he-
2. SEGURIDAD PBLICA Y PROCU-
cho mucho. No obstante, los problemas
RACIN DE JUSTICIA
permanecen. El reto parece estar en el
liderazgo y la gestin al interior de las La regulacin de las policas emitida
procuraduras con acciones que asegu- con motivo de la transicin al sistema
ren una atencin adecuada a las vcti- acusatorio genera muchos incentivos
mas y que se castigue a los funcionarios para que subsistan prcticas excesiva-
que no lo hagan. mente formales. El protocolo de primer
respondiente y el informe policial ho-
mologado son claro ejemplo de ello. La aplicacin de uno

y el llenado del otro han generado mltiples problemas en
los cuerpos de polica federal, estatales y municipales. Es
urgente revisar estos documentos.
Una cuestin estrechamente relacionada con la funcin de

primer respondiente tiene que ver con la intervencin de
las policas municipales en el (crtico) inicio de la investiga-
cin criminal. El asunto ha generado muchos debates. Sin
embargo, debe reconocerse que, por la disposicin operati-
va de las policas municipales, las mismas tienen inevitable-
mente que realizar labores iniciales de investigacin. Estas
no se limitan exclusivamente a lo que ocurre cuando acu-
den como primeros respondientes, sino que necesariamen-
te debe haber un seguimiento. Evidentemente, tambin es
necesario que existan buenos mecanismos de coordinacin
y articulacin con las policas de investigacin y con el fiscal
encargado de la conduccin de la investigacin.
Un reto fundamental en la relacin seguridad pblica-pro-

curacin de justicia consiste en dar fluidez y estabilidad a
los procesos de intercambio de informacin. Hasta el mo-
mento las experiencias han tenido xitos muy limitados. El
Sistema Nacional de Seguridad Pblica debe incidir en esta
cuestin con el objeto de resolver los problemas existentes
y plantear parmetros prcticos de comunicacin.
Durante la Consulta tambin se enfatiz que, aunque la Ley

General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en sus
ttulos 3 y 5 ya establece los fundamentos del servicio de
carrera, en la realidad no se aplican dichas disposiciones.
Asimismo, se sealaron las psimas condiciones laborales que
tienen los policas, en particular a nivel municipal y estatal. A
ello se suma la falta de formacin y la carencia de recursos o
de instrumentos que les permitan desarrollar adecuadamen-
te las tareas propias del sistema penal acusatorio.
3. MODELO DE INVESTIGACIN CRIMINAL
Uno de los aspectos ms importantes suele encontrar centralizado y dificulta

para la transformacin de la investiga- mucho la conduccin gil de las inves-
cin criminal consiste en lograr tran- tigaciones. Si bien las justificaciones
sitar hacia su desformalizacin. Ello para la centralizacin de la toma de
implica necesariamente reducir con- decisiones tienen que ver con la des-
siderablemente todos los trmites y confianza existente al interior de las
actividades que no son sustantivos en instituciones, lo que en realidad revela
relacin con la funcin de investigar. es la ausencia de mecanismos eficaces
Las carpetas de investigacin contie- de supervisin y falta de claridad en las
nen mucha documentacin que no se expectativas que se tienen sobre el tra-
relaciona directamente con el desarro- bajo ministerial.
llo de las investigaciones. Desde luego
que desformalizar tampoco implica que El modelo de gestin de los servicios
desaparezcan todos los registros de in- periciales debe garantizar la autonoma
vestigacin. No obstante, el objetivo tcnica de los peritos. En estas condi-
es dejar de depender del continuo ir y ciones, deben ser capaces de colaborar
venir de oficios y de la repeticin de fo- con las reas de investigacin para pro-
tocopias y documentos en el interior de porcionar sus servicios en forma oportu-
las carpetas. Debe quedar claro que, en na y con calidad.1 Tambin se debe ase-
el nuevo modelo acusatorio, la carpeta gurar que los servicios periciales tengan
de investigacin no produce prueba en acceso a las bases de datos necesarias
los trminos en lo que s lo haca la ave- para el cumplimento de sus labores.
riguacin previa.
El modelo al que debe aspirarse es
Desde el punto de vista del funciona- el de un fiscal imparcial y autnomo,
miento institucional de las procuradu- con amplias facultades de decisin y
ras existen diversas recomendaciones un buen modelo de supervisin de su
relacionadas con el tema de la inves- labor. Lo mismo ocurre con la evalua-
tigacin. Una primera observacin tie- cin del trabajo ministerial. No existen
ne que ver con el modelo de toma de parmetros claros para hacerlo. Por lo
decisiones que se emplea con respecto general se privilegian las metas cuan-
a las investigaciones. Este proceso se titativas con lo cual se producen resul-
01 En ocasiones, la autonoma puede tener el

efecto de separar a los operadores y formalizar
sistema de justicia penal. La cadena de mando de
la polica de investigacin impeda que los minis-
excesivamente su intervencin. Este fenmeno terios pblicos pudieran tener control sobre los
es muy conocido en la relacin entre policas de agentes encargados de realizar la investigacin
investigacin y ministerios pblicos en el viejo criminal.
tados indeseados.2 Por ltimo, las procuraduras requieren revisar

sus estructuras de tal manera que alineen su organizacin con el
cumplimiento de sus funciones sustantivas. Ello no ocurre cuando el
personal adjetivo supera al personal sustantivo en las instituciones.
La Consulta tambin revel un amplio uso del artculo 140 del Cdigo
Nacional de Procedimientos Penales por parte de los agentes del mi-
nisterio pblico. Dicho precepto los faculta para dejar en libertad a los
detenidos en flagrancia cuando no proceda prisin preventiva oficiosa.
En estos casos, los agentes del ministerio pblico optan por decretar
la libertad de los detenidos y las investigaciones criminales sobre los
hechos denunciados no presentan mayores avances. El empleo de esta
medida se ha convertido en una salida fcil para las fiscalas e impacta
desfavorablemente la tasa de impunidad. Sin embargo, la solucin no
es la reforma del precepto en cuestin. Lo que se requiere es supervi-
sin y rendicin de cuentas de la funcin ministerial.
Un aspecto clave para el xito de las tareas de procuracin de justicia

consiste en asegurar que exista continuidad entre quienes se encargan
de dirigir la investigacin y quienes deben defenderla frente al poder
judicial. Idealmente debiera ser la misma persona. En este modelo,
el ministerio pblico se encarga de la conduccin jurdica de la in-
vestigacin y, posteriormente, se ocupa de defenderla en un eventual
proceso penal. As, la investigacin de campo queda en manos de una
persona especializada en la investigacin criminal (criminalista) y no
de un abogado que no tiene la preparacin para hacerlo. En realidad,
se trata de una separacin de funciones de acuerdo con las capacida-
des respectivas del personal.
02 Los sistemas de cuotas son, probablemente, el

mejor ejemplo de malas prcticas en la conduc-
cin de las procuraduras.
4. POLTICA CRIMINAL
La ausencia de una poltica criminal de Estado dificulta mucho el funcionamiento

del sistema de procuracin de justicia e impacta tambin al sistema de seguridad
pblica. Mientras no tengamos enunciados explcitos en materia de poltica crimi-
nal y mecanismos para hacerlos efectivos, muchos de los problemas que aquejan a
nuestro pas permanecern sin ser resueltos.
La poltica criminal constituye la expresin de la poltica pblica del Estado mexi-

cano para el tratamiento de los delitos. Su ausencia, como una herramienta explci-
ta de planeacin y conduccin de las acciones estatales, evidencia una deficiencia
estructural en el sistema de justicia penal.
Por su trascendencia para el modelo de procuracin de justicia propuesto, los pro-

blemas relacionados con la formulacin, implementacin y evaluacin de la pol-
tica criminal se analizan con mayor detalle en los apartados subsecuentes de este
informe ejecutivo.
5. PROCURACIN Y ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
Una primera recomendacin en materia

de imparticin y procuracin de justicia
tiene que ver con la necesidad de que se
analicen las estadsticas y las determi-
naciones judiciales antes de tomar deci-
siones sobre posibles reformas. As, por
ejemplo, en el caso de la prisin pre-
ventiva en donde existe un debate sobre
la necesidad de ampliar los supuestos de
prisin preventiva oficiosa del artculo
19 constitucional, los datos revelan que
el ministerio pblico federal ha solicita-
do la prisin preventiva en nicamente
20% de los casos y ha obtenido la medida
en cuestin en ms de 7 de cada 10 soli-
citudes. Como se observa, la estadstica
revela un panorama muy diverso al que
plantean quienes insisten en reformar cin de controversias en materia penal

de nuevo el texto constitucional. e incorporar programas de justicia res-
taurativa.
En la Consulta se realizaron importan-
tes crticas al modelo de prisin pre- En relacin con el amparo y su empleo
ventiva oficiosa. Adems de sealar en el nuevo proceso penal, los partici-
sus problemas de convencionalidad en pantes reconocieron que es muy proble-
relacin con los criterios de la Corte In- mtico. Destacan las dificultades que
teramericana de Derechos Humanos, se generan criterios excesivamente forma-
refiri a sus efectos negativos sobre la listas por parte de los jueces de ampa-
calidad de las investigaciones crimina- ro. Tambin existen algunos problemas
les. El argumento es que al tener ase- tcnicos con la determinacin de los
gurada la prisin preventiva, los minis- efectos de las suspensiones. En el caso
terios pblicos tienen menos incentivos del amparo directo, tampoco estn cla-
para investigar y ello puede significar ros los alcances del escrutinio judicial.
problemas para el eventual juicio oral. La labor del poder judicial en esta ma-
teria es muy til con la publicacin de
Con mucha frecuencia existe la nece- los criterios existentes mediante el si-
sidad de recopilar informacin de bue- tio especializado. Sin embargo, hay que
na calidad sobre las personas que son hacer un esfuerzo adicional para asegu-
detenidas con el objeto de determinar rar que los juzgadores federales tengan
qu tipo de medida cautelar es con- claras las lgicas y los alcances del nue-
veniente para el caso de una eventual vo sistema de justicia penal.
vinculacin a proceso. Esta labor tpi-
camente la realizan unidades de super- Finalmente conviene referirse al tema
visin de medidas cautelares y suspen- de la ejecucin de las sanciones. En pri-
sin condicional del proceso (UMECA). mer lugar, hay que sealar la saturacin
No obstante, la federacin y muchas de los centros de reclusin en el pas y la
entidades federativas no cuentan con existencia de condiciones de gobernabi-
esta instancia. Incluso, en las entida- lidad muy difciles en la mayor parte de
des en donde las hay, no necesariamen- ellos. En segundo lugar, hay que revisar
te cumplen con la funcin para la cual la forma en que se supervisan los pro-
han sido creadas. Por lo anterior, es in- cedimientos de ejecucin de sanciones.
dispensable asegurar la existencia y el En tercer lugar, hay que hacerse cargo
funcionamiento adecuado de este tipo de los malos tratos a los reclusos y las
de instancias. Por otro lado, una pre- dificultades para su reinsercin.
ocupacin recurrente fue la necesidad
de fortalecer los mecanismos de solu-
6. DELINCUENCIA ORGANIZADA
El fenmeno de la delincuencia organizada tiene muchas variantes. En su expresin

ms pblica aparece como una actividad altamente violenta y disruptiva. Sin em-
bargo, en otras facetas adquiere una gran sofisticacin tcnica. No por ello resulta
menos amenazante para la sociedad. Para enfrentar este fenmeno, la accin del
Estado ha sido fragmentada. Ello hace que los efectos de las intervenciones es-
tatales resulten muy limitados. Adicionalmente, el arreglo constitucional para la
distribucin de competencias en materia penal genera muchos espacios vacos en
las tareas de investigacin y persecucin de este fenmeno delictivo. Asimismo,
se percibe una utilizacin extensiva de las fuerzas armadas como alternativa para
enfrentar el fenmeno.
El punto de partida tiene que ser definir desde el punto de vista de la poltica de
persecucin cules son los fenmenos de delincuencia organizada de los que se
ocuparn las reas especializadas de investigacin.
Las recomendaciones en materia de delincuencia organizada plantean la necesi-

dad de crear grupos multidisciplinarios especializados en la investigacin de este
fenmeno. Este tipo de grupos deben ensayar tcnicas de investigacin proactiva y
focalizar sus actividades en variantes concretas de la actividad de la delincuencia
organizada. El objetivo ms claro es el financiero. Por la complejidad tcnica que
exige la investigacin de este tipo de conductas delictivas, se recomienda espe-
cializar y dar estabilidad al personal de investigacin encargado de realizar esta
funcin. Tambin se plantea fortalecer las acciones de colaboracin tcnica con
otros pases.
Desde el punto de vista internacional, se recomienda actualizar los lineamientos de

la Convencin de Palermo respecto a la persecucin de la delincuencia organizada
y en particular lo relacionado con la variable financiera que es el motor que motiva
a esta manifestacin delictiva.
7. GESTIN, OPERACIN Y CAMBIO
La operacin cotidiana de las procuraduras de justicia se encuentra repleta de pro-

cedimientos complejos cuyos objetivos no estn del todo justificados. Hay muchas
prcticas arraigadas que no son fciles de transformar y que inciden en forma nega-
tiva sobre el servicio que prestan las procuraduras. La situacin se torna particular-
mente crtica si se toma en cuenta que la implementacin del nuevo proceso penal
exige precisamente cambios drsticos nal exige la integracin de un rea que

en la forma en la que operan estas ins- se encargue de supervisar su implemen-
tituciones. Adicionalmente, debe con- tacin. No basta con explicitar metas y
siderarse que las procuraduras distan colocar calendarios. El cambio exige de
mucho de estar a la vanguardia como una supervisin continua que permita
instituciones que prestan servicios al atender los retrasos y recomiende rec-
pblico. Por el contrario, los datos so- tificaciones cuando resulte necesario.
bre la operacin de las procuraduras
revelan altos ndices de corrupcin y,
8. EL MODELO DE AUTONOMA
en general, un servicio muy deficiente.
La funcin de procuracin de justicia

El cambio no es fcil. Desde hace mu-
requiere de autonoma para garantizar
chos aos se conocen los problemas de
que su labor sea imparcial. Por ello,
las procuraduras y se han implemen-
las bases institucionales empleadas
tado programas para tratar de mitigar-
para construir la autonoma institucio-
los. Sin embargo, la mayor parte de las
nal tienen que asegurar que la Fiscala
experiencias han fracasado. Las resis-
General tenga condiciones para reali-
tencias al cambio son muy difciles de
zar sus funciones con la imparcialidad
remontar.
que exige su actuar. El primer elemento
A pesar de ello, existen algunas alter- que contribuye a la imparcialidad tiene
nativas tiles para la transformacin que ver con el proceso de designacin
de estas instituciones. La primera tiene del Fiscal General y de otros cargos re-
que ver con el manejo de la informa- levantes al interior de la Fiscala. Sin
cin. El reto consiste en generar meca- embargo, la designacin de un Fiscal
nismos que permitan agilizar el flujo de autnomo no es ms que un elemento
informacin en instituciones que tradi- en la consolidacin de una autonoma
cionalmente la han compartimentaliza- institucional. El segundo paso es ga-
do. De ah surge la imperante necesidad rantizar que la Fiscala cuente con un
de alinear las facultades del Secreta- presupuesto suficiente para realizar sus
riado Ejecutivo del Sistema Nacional de actividades y que el mismo no pueda re-
Seguridad Pblica, a quien por disposi- ducirse arbitrariamente. El tercer ele-
cin legal le corresponde esa funcin. mento es la existencia de mecanismos
de supervisin y rendicin de cuentas
Una segunda lnea de actuacin tiene que permitan identificar los aciertos
que ver con la gestin del cambio. Esta y desaciertos institucionales. Para tal
lnea reconoce los lmites de los ejer- efecto, la participacin ciudadana pa-
cicios de planeacin y establece que la rece especialmente relevante.
ejecucin de cualquier plan institucio-
Una cuestin indispensable en el diseo alternativa para solucionar los proble-

de una Fiscala autnoma tiene que ver mas. La experiencia ha mostrado una y
con la necesidad de asegurar que los fis- otra vez que no lo es. A pesar de ello,
cales que operan directamente en la re- los planteamientos de nuevas normas se
solucin de los casos cuenten con la auto- mantienen. La demagogia penal no pa-
noma necesaria para realizar sus tareas. rece tener frenos. Ello tiene un impacto
La mejor manera de garantizarlo es me- muy negativo sobre el desempeo de las
diante un servicio profesional de carrera instituciones, pues les coloca cargas de
que les d estabilidad laboral. La seal trabajo inapropiadas y las obliga a ac-
debe ser clara: quien realice sus funcio- tuar en funcin de la coyuntura.
nes con responsabilidad y eficacia tiene
asegurado su lugar en la institucin. Los efectos de este tipo de prcticas
tambin se reflejan en la distribucin de
As, la autonoma institucional no depen- competencias entre la federacin y las
de exclusivamente de la condicin de la entidades federativas. Los operadores
cabeza de la institucin, sino que es la debaten continuamente el tema de las
suma de las autonomas de cada una de competencias para los delitos que inves-
las personas que realizan funciones de tigan y persiguen. Para dar salida a esta
investigacin y persecucin de los de- situacin se requiere iniciar un proceso
litos. Evidentemente, en este modelo, de reordenacin del derecho penal. La
la pieza que cierra el cuadro es la pre- materia procesal ha marcado el camino
sencia de un Fiscal General autnomo. mediante la expedicin del Cdigo Na-
Para tal efecto, se debe debatir cul es cional de Procedimientos Penales. En
el perfil idneo para ocupar el cargo y el esa misma lnea parece conveniente re-
mecanismo de designacin. visar la legislacin penal nacional y, al
9. EL MARCO NORMATIVO PENAL
Desde el punto de vista legislativo el de-

recho penal enfrenta una grave crisis. La
redaccin de nuevos delitos y las modifi-
caciones a los existentes es una prctica
que se reproduce en todas las legisla-
turas. Para agravar el problema, se ha
recurrido a la cuestionable prctica de
crear tipos penales en leyes especiales
con la consecuente dispersin de la ma-
teria penal. Con frecuencia se recurre
al derecho penal como si fuera la nica
menos, colocar parmetros para dar uniformidad a la legislacin penal sustantiva. Un

paso adicional sera la elaboracin de un Cdigo Penal nico y colocar reglas rgidas para
sus eventuales reformas.
De manera similar, es necesario generar esquemas que faciliten la determinacin de las

competencias en materia penal. Aqu el punto de partida podra ser la especializacin de
la Fiscala General mediante la transferencia de muchas competencias para la persecu-
cin de los delitos a las entidades federativas. Bajo este esquema la Fiscala General ad-
quiere una facultad flexible de atraccin que le permite conocer los asuntos que estime
necesarios o los que las entidades federativas le soliciten que atraiga. Las fiscalas de las
entidades federativas, por su parte, pueden acceder a nuevas fuentes de financiamiento
para sus actividades. En este nuevo modelo de federalismo en procuracin de justicia,
la Fiscala General aparece como un rgano especializado que provee de informacin a
las fiscalas de las entidades federativas para facilitar su labor y que se especializa en la
investigacin y persecucin de un conjunto ms especfico de delitos.
Tambin relacionado con el tema de competencias, conviene establecer que el Sistema

Nacional de Seguridad Pblica cuente con la funcin expresa de definir, supervisar y eva-
luar la ejecucin de la poltica criminal del Estado mexicano. Al mismo tiempo, dictar
las bases sobre las que las entidades federativas deben formular sus propios enunciados
de poltica pblica en materia criminal.
Los cambios tambin deben incidir sobre el diseo institucional de las fiscalas. Bajo esta
lnea de accin se debe revisar el diseo del artculo 102 constitucional para ajustar el
diseo de la Fiscala General a un modelo que facilite su operacin y asegure su auto-
noma. Ello debe incluir un proceso de designacin del Fiscal General y de otros fiscales
especiales que genere confianza y que asegure que los designados cuenten con el perfil
que se requiere. Este tipo de lineamientos tambin debe irradiar a las fiscalas de las
entidades federativas. Para tal efecto, se podra adicionar el artculo 116 con una nueva
fraccin que se ocupe del tema.
LOS PROBLEMAS CENTRALES DE LA

PROCURACIN DE JUSTICIA EN MXICO
Durante los espacios de dilogo y reflexin de la Consulta Nacional se identificaron

diversos problemas relacionados con la procuracin de justicia en Mxico. No obs-
tante, por la frecuencia en que fueron mencionados y por su trascendencia para
el modelo de procuracin en su conjunto, destacan tres grandes problemas: (1) la
falta de una visin sistmica sobre la funcin y operacin del sistema de seguridad
pblica y de procuracin de justicia, (2) los problemas estructurales de las procu-
raduras y su funcionamiento en el sistema acusatorio y (3) las deficiencias en la
generacin y uso de la informacin.
A. La falta de visin sistmica
Existe una falta de visin sistmica de cias competentes. De igual manera, los
seguridad pblica y justicia penal en problemas de coordinacin afectan di-
Mxico. Si bien existe una estrecha re- rectamente la eficacia de las policas,
lacin entre la prevencin, la investi- ministerios pblicos y jueces.
gacin, la persecucin y la sancin de
los delitos, lo cierto es que no hay un Esta falta de visin est reflejada tan-
modelo que permita articular los ro- to en el texto constitucional como en
les, competencias, marco de actuacin la enorme cantidad de ordenamientos
y objetivos para la operacin de cada jurdicos que no estn homologados o
una de las instituciones involucradas. A interconectados. En el caso de la Cons-
la fecha existen importantes problemas titucin, las competencias sobre segu-
para identificar prioridades en el fun- ridad y procuracin de justicia se ubi-
cionamiento del sistema, as como para can en los artculos 21, 73-XXI, 73-XXIII,
coordinar la accin de todas las instan- 102-A, 115-III-H y 124. Sin embargo, la
lectura de los mismos no permite conocer con claridad cmo se distribuyen las competencias y sobre
quin recae la responsabilidad para la ejecucin de las diversas tareas que demanda el funcionamiento
de los sistemas de seguridad pblica y procuracin de justicia. As, por ejemplo, el artculo 21 establece
una definicin general de seguridad pblica y atribuye la competencia sobre la misma a los tres niveles
de gobierno en los trminos que establece la propia Constitucin. Por su parte, el artculo 115 regresa
la definicin de la competencia al artculo 21. Lo mismo sucede con el artculo 73 fraccin XXIII.
A nivel legislativo, existe una fragmentacin tanto normativa como institucional que abarca ordena-
mientos tan diversos como la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; la Ley General de Vcti-
mas; el Cdigo Nacional de Procedimientos Penales; la Ley de Nacional de Ejecucin Penal; el Cdigo
Penal Federal; la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica; la Ley General para Prevenir
y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro; la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida
Libre de Violencia; la Ley General de Salud; la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para
Adolescentes; as como la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solucin de Controversias en
Materia Penal, entre otras. A estos ordenamientos se pueden sumar los proyectos de ley en materia de
mando polica y seguridad interior, que se han venido discutiendo en el seno del Congreso de la Unin.
La dispersin normativa impacta tambin sobre el diseo institucional. De esta manera, y slo como ejem-
plo, las enormes deficiencias en materia de atencin a vctimas se buscan resolver con una ley especial y
un conjunto de organismos especializados que nacen desvinculados de los ya existentes y que aaden ca-
pas de complejidad en la operacin del conjunto del sistema. La articulacin de estos nuevos organismos
con los existentes es necesariamente problemtica y por ello los resultados poco satisfactorios.
B. Los problemas estructurales de las procuraduras
Las estructuras institucionales de las procuraduras son extremadamente heterogneas y, por lo general,
no son adecuadas para soportar los procesos que exige un sistema de justicia penal de corte acusatorio.
Todos los diagnsticos indican que dichas instituciones tienen problemas estructurales y de recursos, lo
que genera que no exista capacidad de investigacin criminal, que no se solucionen los casos de forma
debida y que con frecuencia se produzcan violaciones a los derechos humanos. No es casualidad que las
mediciones internacionales colocan a Mxico en el cuarto lugar mundial y primer lugar en Amrica Latina
en impunidad (ndice Global de Impunidad 2017). Las mediciones nacionales apuntan en ese mismo sen-
tido desde hace aos.
Slo el 4.46% de los delitos reportados tienen sentencia condenatoria de acuerdo con la Encuesta Nacio-
nal de Victimizacin y Percepcin sobre Seguridad Pblica (ENVIPE 2016). Y las estadsticas sealan que
los problemas comienzan desde la presentacin de la denuncia. Posteriormente, siguen en la investiga-
cin de los delitos. Existe un alto nivel de asuntos sin resolver en las procuraduras tanto a nivel federal
(alrededor del 65% de los asuntos, segn Un segundo elemento a considerar es la

la propia PGR) como a nivel estatal. Ms falta de independencia tcnica y ope-
an, buena parte de los asuntos que s rativa de los funcionarios de las procu-
son determinados y que en consecuen- raduras, especialmente de quienes se
cia no forman parte de las estadsticas desempean como agentes del ministe-
de rezago son enviados al archivo tem- rio pblico. Buena parte de las decisio-
poral. Esto significa, para decirlo pron- nes operativas del da a da se siguen
to, que existe una alta probabilidad de procesando, en ltima instancia, en los
que un asunto que llega al sistema de ms altos niveles de las procuraduras,
procuracin de justicia nunca sea re- llegando incluso a sus titulares. Estas
suelto. Los asuntos que s son resueltos, rutinas, adems de ser incompatibles
en cambio, corresponden en su mayora con el modelo acusatorio, entorpecen
a detenciones en flagrancia (90% de los el procesamiento de los asuntos e impi-
casos que son judicializados, de acuerdo den que las procuraduras puedan hacer
con el informe del Consejo de la Judica- frente de manera eficiente a su carga
tura Federal al Senado, 2017). de trabajo. Pero, sobre todo, afectan la
confianza pblica en las instituciones.
Esta falta de eficiencia y eficacia se
explica por diversas razones. Por una Un tercer factor estructural que limita
parte, es claro que la falta de capaci- la eficiencia y eficacia de las procuradu-
dades para priorizar, gestionar e inves- ras es la escasa consolidacin (o simple
tigar genera un retraso significativo en inexistencia) de sistemas profesionales
los tiempos para atender y procesar los de carrera. Si bien existen servicios
asuntos, adems de reducir la eficacia profesionales nominales en algunas pro-
de la procuracin de justicia. Esto es curaduras, lo cierto es que no cuentan
particularmente cierto para las inves- con perfiles y puestos que sean acordes
tigaciones que se inician sin que exista con las necesidades del sistema penal
un detenido. Si el personal de las pro- acusatorio, ni con mecanismos efecti-
curaduras no cuenta con la capacita- vos para garantizar que los servidores
cin y las herramientas necesarias para pblicos en efecto se sujeten a proce-
conducir sus investigaciones, difcil- sos de ingreso, capacitacin, promocin
mente ser posible siquiera identificar y evaluacin que sean adecuados. Me-
a los responsables de los hechos que se nos an, para dar estabilidad laboral a
persiguen. Se trata, pues, de investiga- los servidores pblicos existentes, quie-
ciones destinadas a nunca ser conclui- nes desempean sus tareas en ambien-
das, o que terminarn formando parte tes muy adversos.
del archivo.
Finalmente, es importante sealar que 19.8% de la poblacin privada de la li-

las procuraduras no han creado proce- bertad logr contactarse con un aboga-
dimientos efectivos para evitar que las do en su presentacin ante el ministerio
prcticas propias de sistema inquisiti- pblico.
vo permeen en el funcionamiento del
nuevo sistema penal acusatorio. Reflejo Las deficiencias en la operacin del sis-
de lo anterior es el escaso nmero de tema y las constantes violaciones a dere-
asuntos que son resueltos mediante los chos humanos han generado una percep-
mecanismos alternativos de solucin cin de impunidad ante la ciudadana,
de controversias penales. Sin procedi- as como la prdida de credibilidad de
mientos adecuados para gestionar la las instituciones de procuracin y admi-
transicin de procuraduras a fiscalas, nistracin de justicia del pas. De acuer-
no debe sorprender que los operadores do a datos de marzo y abril de 2016 de
jurdicos entrenados en el antiguo sis- la ENVIPE, 65.8% de la poblacin mayor
tema carezcan de la capacitacin ne- de 18 aos considera que los ministe-
cesaria para identificar oportunamente rios pblicos y procuraduras estatales
los casos y poner en marcha los meca- son corruptos, y 59.6% considera que la
nismos alternativos. Adicionalmente, Procuradura General de la Repblica lo
las deficiencias en la supervisin y eva- es. Adicionalmente, la grave corrupcin
luacin del trabajo de los ministerios que aqueja a las procuraduras en el pas
pblicos y policas de investigacin ge- profundiza la desconfianza y la percep-
neran mltiples oportunidades para la cin de impunidad.
corrupcin.
C. Las deficiencias en la gene-
Ahora bien, las recurrentes violaciones racin y uso de la informacin
a los derechos humanos es otro factor
que afecta la imagen de la procuracin Las deficiencias en la generacin y uso
de justicia y pone en duda la calidad de de la informacin son otro elemento
su labor. En este sentido, la evidencia estructural que limita significativamen-
emprica disponible es elocuente. De te el adecuado funcionamiento de las
acuerdo con la Encuesta Nacional de procuraduras. Este problema tiene dos
Poblacin Privada de la Libertad (ENPOL grandes vertientes. Por una parte, la in-
2017), 24.3% de la poblacin privada de formacin que usan las procuraduras en
la libertad en 2016 recibi amenazas sus procesos internos (cuando existe) por
o presiones para declararse culpable; lo general tiene mala calidad, est extre-
32.4% no fue informada sobre el motivo madamente compartimentalizada, amn
por el cual la acusaban; 33.2% fue vc- de que no se utiliza sistemticamente
tima de alguna conducta ilegal; y solo para la toma de decisiones. Por otra par-
te, en trminos de informacin pblica, las procuraduras

carecen de una visin sistmica que les permita generar,
procesar y difundir datos confiables y comparables que den
cuenta de la realidad criminal del pas.
En trminos internos, las procuraduras cuentan con una in-

fraestructura tecnolgica precaria y dispersa. En su mayo-
ra, las procuraduras tienen sistemas informticos aislados,
que no se conectan entre s y se manejan como islas de
control. En consecuencia, no se cuenta con la capacidad
de generar informacin oportuna y confiable que permita
actuar de manera proactiva (y no slo reactiva).
En primer lugar, los sistemas que se usan para dar soporte

a las actividades de administracin carecen de una orien-
tacin integral. Las procuraduras no cuentan con sistemas
que renan en una misma fuente la informacin sobre per-
files, nmina, responsabilidades, desempeo y controles de
confianza de los servidores pblicos. No son, en pocas pa-
labras, autnticos sistemas de gestin del capital humano.
Y esto es particularmente problemtico, pues este tipo de
sistemas son indispensables para instituciones como las pro-
curaduras, cuyo desempeo depende en gran medida de la
correcta gestin del capital humano.
En segundo lugar, los sistemas que se utilizan para dar so-

porte a las actividades sustantivas de las procuraduras
como lo seran la gestin de las denuncias, la labor de inves-
tigacin o los servicios periciales cuentan con altos niveles
de desconexin. No es raro que cada rea cuente con un
sistema propio (cuando existe), y rara vez los distintos sis-
temas se comunican entre s. Asimismo, la conectividad de
estos sistemas con otras dependencias (como las encarga-
das de la seguridad pblica o la imparticin de justicia) es
inexistente. En consecuencia, la capacidad de operacin y
de generar informacin de las procuraduras se ve severa-
mente limitada.
En tercer lugar, los sistemas que se usan cultura de la desconfianza que impera
para producir estadsticas institucionales al interior de las procuraduras. Por lo
tambin presentan deficiencias. La cap- general, los funcionarios son renuentes
tura de estos datos suele ser manual, a a registrar en tiempo y forma la infor-
partir de criterios no siempre homologa- macin en los sistemas y a compartir-
dos, y sin aprovechar la informacin ge- la con otras reas. Esto hace que la
nerada por los sistemas administrativos informacin se recopile a destiempo y
y sustantivos. Esta situacin, adems de de manera incompleta, lo cual dismi-
afectar la calidad de la informacin que nuye notablemente la calidad y efecti-
eventualmente se har pblica, limita de vidad de los sistemas informticos, as
manera notable la capacidad de las pro- como la capacidad para realizar anlisis
curaduras en la planeacin y toma de proactivos.
decisiones, as como en la generacin de
productos de inteligencia. Adicionalmen- Por ltimo, las procuraduras no cuentan
te, distrae al personal de sus funciones con reas rectoras de la informacin. Es
sustantivas. decir, no hay una estructura organiza-
cional con la capacidad tcnica y la au-
Son varias las causas relacionadas con toridad suficiente para disear integral-
estas deficiencias en la generacin mente la sistematizacin, la seguridad,
y uso de la informacin a nivel inter- el resguardo y el flujo de informacin al
no. Por una parte, buena parte de las interior de las procuraduras.
procuraduras no cuenta con equipos
y redes adecuadas. En otras palabras: Ahora bien, con relacin a la generacin
carecen incluso de la infraestructu- y difusin de datos pblicos, lo primero
ra tecnolgica ms elemental para la que hay que resaltar es la falta de bases
construccin de sistemas informticos de datos centralizadas construidas con
efectivos. Ello, a pesar de las importan- criterios tcnicos slidos y estndares
tes inversiones en la materia. comparables.
Por otra parte, la dispersin de la in- En la actualidad, son cuatro las princi-
formacin se explica en parte por la pales fuentes pblicas que reportan los
datos ms relevantes para comprender rivan de fuentes de datos con objetivos

la realidad criminal, as como su rela- y mtricas distintas, se ha generado un
cin con los sistemas de imparticin y intenso debate en torno a la calidad de
procuracin de justicia: (1) los datos los datos difundidos por las diferentes
del Instituto Nacional de Estadstica y instituciones pblicas. As, los usuarios
Geografa (INEGI), (2) los proporciona- de la informacin con frecuencia dudan
dos por el Secretariado Ejecutivo del de la confiabilidad de los datos y las dis-
Sistema Nacional de Seguridad Pblica cusiones sustantivas suelen ser precedi-
(SNSP), (3) la informacin difundida por das (o de plano sustituidas) por debates
las procuraduras, as como (4) las es- metodolgicos. La falta de informacin
tadsticas de los poderes judiciales, en confiable y sistematizada, en pocas pa-
particular, las del Poder Judicial de la labras, limita severamente la capacidad
Federacin (PJF). para generar anlisis que sirvan de base
para el diseo y evaluacin de estrate-
Idealmente, la conjugacin de estas gias y polticas pblicas integrales en
fuentes de informacin debera brindar materia de procuracin de justicia.
un panorama sobre los fenmenos de-
lictivos en los niveles estatal y federal.
D. Los retos
Dicho de otro modo, debera poder con-
tar con una visin general del fenme-
Para consolidar un modelo de procura-
no, desde la incidencia criminal hasta
cin de justicia acorde al sistema de
los resultados de los procesos jurisdic-
justicia acusatorio y a las demandas
cionales, pasando por la procuracin de
sociales, se debe partir de la base que
justicia. No obstante, cada una de estas
nos encontramos ante un panorama su-
fuentes persigue objetivos diferentes y
mamente complejo que incorpora de-
suele emplear metodologas diversas. A
ficiencias normativas, estructurales y
pesar de que algunas de estas fuentes
culturales. A ello, se adiciona el hecho
son particularmente ricas, lo cierto es
que un modelo de procuracin de justi-
que resulta por dems difcil (si no es
cia no solo incluye a las fiscalas, tam-
que imposible) articular una visin ge-
bin a todas aquellas instancias de se-
neral que permita conocer el estado de
guridad pblica e investigacin criminal
cosas en materia de procuracin e im-
que estn vinculadas a este propsito.
particin de justicia.
Esta complejidad demanda una visin
No slo eso. En buena medida por las sistmica que aborde tanto la proble-
discrepancias que naturalmente se de- mtica como las posibles soluciones.
La transformacin debe iniciar por varios frentes, desde la

generacin de consensos institucionales y polticos hasta la
elaboracin de un plan de transicin que a mediano y largo
plazo redunde en la consolidacin de un modelo eficiente
y adecuado a las demandas de un sistema de justicia penal
que apenas se implementa.
De la problemtica antes descrita es fcil concluir que re-

querimos de fiscalas proactivas y articuladas con el resto de
instancias encargadas de la seguridad pblica y la justicia
penal, de tal forma que, en su conjunto, sean capaces de
responder a la demanda pblica de justicia. En esta funcin
deben hacer lo necesario para recuperar la confianza pbli-
ca mediante el respeto de los derechos, altos estndares de
calidad en la atencin los usuarios, as como el desarrollo
de investigaciones de calidad. De igual manera, se espera
que acten con imparcialidad respecto de cualquier poder
y rindan puntual cuenta de su actuacin.
LOS MACRO-PROCESOS DE LAS FISCALAS
Las fiscalas, en el marco del modelo de procuracin de justicia que se propone,

cumplen con cuatro macro-procesos bsicos, en virtud de las cuales se garantiza
una procuracin de justicia eficiente y de calidad: (1) poltica criminal, (2) inves-
tigacin y persecucin de los delitos, (3) gobernanza y conduccin institucional
y (4) institucionalizacin y gestin de los conflictos. Estos macro-procesos estn
condicionados a tener de manera transversal un flujo de informacin oportuna,
eficiente y de calidad, para el cumplimiento de sus tareas y para propiciar el pro-
ceso de rendicin de cuentas. En este captulo se explican los macro-procesos y sus
implicaciones dentro del modelo de procuracin de justicia.
Politca Investigacin y
criminal persecucin de
los delitos
INFORMACIN
Gobernanza Institucionalizacin
y conduccin y gestin de los
institucional conflictos
A. La poltica criminal
1. EL PROBLEMA te la representacin de los tres rdenes

de gobierno y de las legislaturas, pero
El problema principal en esta materia tambin de la sociedad civil.
es que en Mxico no existe un ejercicio
explcito de articulacin de una polti- 2. QU ES LA POLTICA CRIMINAL
ca criminal. Este fenmeno se presenta
tanto a nivel federal como en las en- La poltica criminal consiste en el con-
tidades federativas. Es decir, no existe junto de acciones que el Estado decide
un documento o conjunto de documen- adoptar para combatir la comisin de
tos y acciones articuladas que definan y delitos. Se integra con todos aquellos
ejecuten la poltica criminal del Estado elementos que se formulan con el ob-
mexicano. Si bien la Constitucin y la jeto de definir qu tipo de conductas
legislacin contienen disposiciones que deben sancionarse como delitos, la
permiten, en lneas generales, identifi- manera en la que debe prevenirse la
car reas que pueden tener incidencia comisin de las mismas, la forma en la
y liderazgo en el proceso de definicin que se deben perseguir los delitos, la
de una poltica criminal, lo cierto es determinacin de aquellos delitos o fe-
que en la prctica los esfuerzos en este nmenos criminales que deben conside-
sentido son dispersos y carecen de la rarse prioritarios en su persecucin, la
integralidad que debe caracterizar un manera en la que las personas acusadas
planteamiento global de poltica cri- de cometer delitos deben ser juzgadas,
minal como la expresin de una accin as como la forma en la que las personas
explcita, intencional y coordinada del que han sido sentenciadas deben cum-
Estado para enfrentar a la actividad plir con las penas que les han sido im-
delictiva. El reto que tenemos frente a puestas. En resumen, la poltica crimi-
nosotros es precisamente identificar el nal engloba las acciones estatales para
espacio institucional del Estado mexi- prevenir, reaccionar y sancionar las
cano encargado de realizar esta funcin conductas delictivas. Los planteamien-
y empoderarlo para que tenga condicio- tos y acciones de reaccin y sancin se
nes para hacerlo. materializan a travs de las institucio-
nes de procuracin y administracin de
Adicionalmente, es indispensable iden- justicia. A diferencia de ello, las estra-
tificar a los organismos que tienen la tegias y acciones de prevencin deben
funcin de coadyuvar en el proceso de desplegarse a travs de los tres niveles
definicin y ejecucin de la poltica cri- de gobierno, as como la sociedad civil.
minal. Esto debe incluir necesariamen-
As pues, de manera general, la poltica investigaciones, los procesos y el tra-

criminal se encarga, entre otras cosas, tamiento de los sentenciados. As, por
de establecer la funcin que debe cum- ejemplo, el artculo 18 constitucional
plir el derecho penal en nuestra socie- establece que la finalidad de las penas
dad. Para tal efecto, es necesario expli- es lograr la reinsercin social de las
citar tambin los objetivos sociales que personas que han sido sentenciadas por
se pretenden proteger para, as, sealar la comisin de algn delito. Este enun-
las conductas que sern castigadas y los ciado obliga necesariamente a disear
mecanismos que el Estado debe emplear un importante segmento de la poltica
tanto para disuadir a las personas en la criminal mexicana de tal forma que se
comisin de las mismas como para casti- cumpla con el mandato constitucional
gar a quienes las cometan. en cuestin. Las acciones mediante las
que se puede dar cumplimiento al re-
Los contornos de la poltica criminal sue- ferido enunciado no se limitan al cam-
len delinearse con ms o menos precisin po legislativo. En realidad, se trata de
en los textos constitucionales y en los enunciados globales que buscan incidir
instrumentos internacionales sobre dere- en toda accin que realice el Estado
chos humanos. De esta manera, el punto mexicano en la materia. Un principio
de partida para la definicin de la pol- adicional es la presuncin de inocencia.
tica criminal de un Estado no es de libre El mismo exige que la acusacin deba
configuracin, sino que necesariamente invariablemente acreditar la responsa-
debe adaptarse a los lineamientos que bilidad de las personas fuera de toda
establecen los textos antes mencionados. duda razonable. De ah que la opera-
As, los diseadores de las polticas crimi- cin del sistema deba enfocar su fun-
nales deben tomar en cuenta principios cionamiento a asegurar que este estn-
bsicos como el non bis in idem, el non dar se cumpla en todos los casos.
reformatio in peius o el apego a una no-
cin globalmente aceptada sobre el debi- Los lineamientos constitucionales so-
do proceso en los juicios penales. Incluso, bre poltica criminal se complementan
pueden existir planteamientos con conte- con las posturas y posicionamientos
nidos ms concretos tales como mandatos que sobre esta misma materia realizan
en donde se definen las funciones del de- diversos actores pblicos y privados.
recho penal o los fines de las penas. El conjunto de todos estos postulados
integra la materia prima con la que se
En el caso de Mxico, la reforma cons- produce la legislacin. sta, a su vez,
titucional publicada el 18 de junio de orienta las acciones de las instituciones
2008 marc diversos principios sobre la relacionadas con el sistema de justicia
forma en la que deban conducirse las penal y con el sistema de seguridad p-
blica. Ello no quiere decir que siempre existirn consensos

en la materia. Por el contrario, la articulacin de la poltica
criminal tambin implica hacer frente a importantes disen-
sos sobre la forma en la que ciertas conductas deben ser
enfrentadas por la sociedad. Lo que para algunos debe ser
considerado un delito, para otros no lo debe ser. Lo mismo
ocurre con la determinacin de los alcances de las penas o,
incluso, el establecimiento de las prioridades en la perse-
cucin de los delitos.
En consecuencia, la poltica criminal, ms que una serie

de mandatos o de un plan en concreto, se integra por un
conjunto de planteamientos y acciones que experimentan
cambios permanentes a lo largo del tiempo y cuyo objetivo
es orientar el actuar del Estado en relacin con la preven-
cin de los delitos y la investigacin y procesamiento de
quienes los cometen. Aqu la pregunta que surge tiene que
ver con la manera en la que este conjunto de planteamien-
tos y acciones adquiere coherencia y logra una ejecucin
estable. Es decir, qu sectores del Estado se encargan de
explicitar los planteamientos existentes y traducirlos en ac-
ciones que resulten consistentes con los objetivos que se
han delineado.
Existen una serie de instituciones que tienen competencia

directa en la materia. En primer lugar, los legisladores. Su
labor en la generacin de la legislacin penal representa
necesariamente el punto de partida de la accin del Estado
en el mbito criminal. Junto a ellos se encuentran tanto
los sectores de procuracin de justicia como los de seguri-
dad pblica. Unos y otros alimentan el proceso legislativo
con posturas sobre la manera en la que diversas conductas
deben ser procesadas. Una vez concluido el proceso legisla-
tivo, es necesario coordinar las acciones para ejecutar las
normas que han sido creadas. Aqu nuevamente intervienen
las procuraduras y las reas de seguridad pblica. Sin em-
bargo, tambin es necesario determinar cuntos recursos
se deben asignar para cumplir con las tareas planteadas por
los mandatos legislativos. Incluso es necesario definir a quin corresponden qu

acciones en las tareas de prevencin, investigacin y persecucin de los delitos.
Tambin se requiere establecer las prioridades en la operacin de los diversos cuer-
pos estatales del sistema.
Prevencin general
Educacin, salud, desarrollo eco-

nmico y social.
Identificacin y atencin de fac-
tores de riesgo (familia, escuela,
espacios pblicos).
Sancin Prevencin especfica
Sistema penitenciario y sancio- Inteligencia criminal.

nes distintas a la prisin. Estrategias de discusin del
delito.
Reaccin
Procuracin de justicia.
Imparticin de justicia (salidas
alternas y proceso penal).
3. HACIA LA CONSTRUCCIN DE UNA POLTICA CRIMINAL DE

ESTADO EN MXICO
La articulacin de una poltica criminal nacional exige del concurso de diversas

instituciones del Estado mexicano. En primer lugar, es necesario identificar a la
instancia responsable de la coordinacin de esta labor. La estructura constitucional
vigente permite colocar esta responsabilidad en el Sistema Nacional de Seguridad
Pblica. Sin embargo, conviene ampliar los alcances de la labor del sistema para
responsabilizarlo explcitamente de la coordinacin en la

definicin de la poltica criminal del Estado mexicano y los
mecanismos necesarios para supervisar y transparentar su
ejecucin. Es muy importante considerar que en este es-
pacio concurren diversos poderes y rganos con autonoma
constitucional, federales y estatales, y por ello debe conce-
birse como un espacio de articulacin, colaboracin y coor-
dinacin de un conjunto de competencias constitucionales.
La colaboracin entre las instituciones participantes y la so-

ciedad civil debe producir planteamientos explcitos sobre
qu conductas deben ser clasificadas como delitos; cules
deben ser las prioridades de la agenda pblica en materia
criminal; cmo debe trabajarse para reinsertar a las per-
sonas que han sido condenadas; qu funciones de coordi-
nacin se requieren para la investigacin y persecucin de
los delitos; y qu polticas de prevencin deben adoptarse,
entre otras cuestiones.
Poltica criminal SNSPYJP
Fiscala General de la Secretariado ejecutivo Polica Federal

Repblica
(Informacin, certificacin y
prevencin)
Conferencia Nacional de Conferencia Nacional de
Procuracin de Justicia SSP
En el caso de las fiscalas, es importante explicitar las funciones que les competen
en relacin con la poltica criminal. stas cuentan con informacin de primera mano
sobre las necesidades que surgen con motivo de la investigacin y persecucin de los
delitos. Su labor tambin permite identificar el surgimiento de nuevos fenmenos de-
lictivos y de necesidades especficas en el mbito de la prevencin. Esta informacin
debe trasladarse a los espacios de toma de decisin de la poltica criminal.
En segundo lugar, las fiscalas con base en la poltica criminal deben desarrollar
sus planes de persecucin penal. Como los recursos de las fiscalas son limitados, es
necesario definir en qu se deben focalizan los recursos disponibles y a qu delitos
se les tiene que dar prioridad. As, el plan sirve para identificar las prioridades que
regirn en la investigacin y la persecucin de los delitos. De igual manera, servir
para orientar los procesos de toma decisin sobre el empleo de medidas como los
criterios de oportunidad y las salidas alternas al proceso penal. El plan de perse-
cucin de una fiscala constituye la herramienta mediante la cual se reciben los
mandatos de la poltica criminal en el mbito de la investigacin y persecucin de
los delitos y se explicitan los parmetros que orientarn la accin de las fiscalas
en esta materia.
En tercer lugar, las fiscalas tienen la responsabilidad de generar informacin sobre

los resultados de su desempeo. Estos datos deben tambin contribuir en el proce-
so de toma de decisiones de la poltica criminal y en la evaluacin de los resultados
de las acciones que se realizan. Con ello se cierra el ciclo de la poltica criminal y
se generan conclusiones que permiten retroalimentar el proceso de toma de deci-
siones en la revisin de la misma.
En el caso de la Fiscala General de la Repblica existe una funcin adicional en el

mbito de la poltica criminal. Se trata de su labor de coordinacin de las acciones
que desarrollan las fiscalas de las entidades federativas. Este carcter le permite
colaborar en la construccin de directivas que orienten el funcionamiento de todas
las fiscalas y que alineen sus operaciones a los mandatos de la poltica criminal del
Estado mexicano.
B. La investigacin y persecucin de los delitos
Como lo establece la Constitucin, a partir de la reforma procesal penal de 2008, el

sistema penal, ahora acusatorio, tiene como sus premisas la transparencia, eficiencia y
eficacia en la persecucin de los delitos. Esto convierte a la investigacin en un pilar base
del sistema de justicia, la cual est a cargo de la polica, bajo el mando y conduccin del
ministerio pblico. Por ende, la investiga- Las procuraduras, como funcionan hoy,
cin y persecucin de los delitos es uno de cuentan con estructuras burocrticas
los macro-procesos de las fiscalas, en un que impactan negativamente en la efi-
modelo de procuracin de justicia. ciencia. Contrario a los propsitos de la
reforma, en la mayora de las investiga-
Para cumplir los objetivos de la refor- ciones se mantiene una lgica formalis-
ma procesal penal, es necesario que las ta, que tiende a convertir a la carpeta
fiscalas cuenten con capacidades para de investigacin en un mero expedien-
desarrollar investigaciones slidas, que te. Adems, con contadas excepciones,
garanticen el esclarecimiento de los sus unidades de investigacin no son
hechos y permitan identificar y sancio- capaces de realizar investigaciones de
nar a los responsables de la comisin de calidad que permitan la generacin de
delitos. Por consiguiente, el fortaleci- resultados exitosos en el proceso penal.
miento de las capacidades instituciona- Por otro lado, contrario a las exigencias
les en este mbito fue y contina sien- de un sistema acusatorio, continan
do uno de los mayores desafos durante siendo los ministerios pblicos quienes
y despus de la implementacin del sis- dirigen, controlan y ejecutan la investi-
tema acusatorio. La transformacin del gacin, sin delegar estas funciones a la
marco procesal requiere el rediseo y polica de investigacin y otros auxilia-
perfeccionamiento del modelo de tra- res, como son los servicios periciales. En
bajo de las instituciones de procuracin consecuencia, como se mencion ante-
de justicia, as como de las tcnicas de riormente, las instituciones de procura-
investigacin de los operadores y sus li- cin de justicia son altamente ineficien-
neamientos de actuacin. tes y, por lo tanto, tienen bajos niveles
de confianza por parte de la ciudadana.
1. LOS PROBLEMAS En este contexto, la procuracin de

justicia en Mxico tiene como un pen-
Una de las secuelas del heterogneo
diente importante la consolidacin de
proceso de implementacin de la re-
un modelo que permita una investiga-
forma procesal penal fue la ausencia
cin de calidad y una persecucin de los
de un modelo de investigacin claro y
delitos eficiente. Asimismo, se requiere
homologado en las instituciones de pro-
que este marco garantice resultados fa-
curacin de justicia a nivel nacional. En
vorables y el pleno respeto a los dere-
consecuencia, permanecieron las de-
chos de vctimas e imputados.
ficiencias institucionales relacionadas
con la investigacin criminal, que han
resultado en impunidad y en violaciones
a los derechos humanos.
2. EL MODELO IDEAL DEL SISTEMA rgano jurisdiccional y formalizar las

ACUSATORIO investigaciones con el ejercicio de la
accin penal, hasta la conclusin del
La reforma procesal penal de 2008 im- proceso.
plic una transformacin de las funcio-
nes de la polica y de su relacin con el El modelo de investigacin a implemen-
ministerio pblico. A partir de entonces, tarse en las fiscalas a nivel nacional,
la Constitucin establece que la investi- debe proyectarse en el marco del es-
gacin de los delitos corresponde a los cenario ideal dentro de la lgica del
policas bajo el mando y conduccin del sistema acusatorio. Si bien existen limi-
ministerio pblico. Esta transformacin tantes normativas y estructurales para
convirti al polica en un actor funda- que este esquema funcione de manera
mental en el sistema de justicia penal, ntegra, el modelo de investigacin im-
pues el correcto funcionamiento del plementado en las fiscalas debe pro-
procedimiento penal est condicionado yectarse para que en el mediano plazo
a contar con las capacidades policiales transite hacia las condiciones idneas
necesarias para realizar una investiga- que garanticen cabalmente una investi-
cin cientfica de los delitos. gacin eficiente y de calidad, partiendo
de la distribucin de tareas entre los
La materializacin de los estndares del operadores.
sistema acusatorio en la operacin de
las fiscalas, debe darse en el marco de
un modelo de investigacin basado en
la permanente colaboracin y comuni-
cacin de policas, peritos y fiscales. En
un escenario ideal, la investigacin de
los delitos debe ser planificada, dirigida
y ejecutada por los policas o agentes
de investigacin de manera autnoma,
quienes estaran al mando de un equi-
po o clula de investigacin. La funcin
del ministerio pblico en este esquema
sera la de un control posterior, eminen-
temente jurdico, as como la asesora
respecto de necesidades probatorias y
procesales de cada caso en particular.
Asimismo, corresponde al ministerio
pblico procesar las peticiones ante el
Modelo de investigacin criminal acorde con el sistema acusatorio (Modelo ideal)
Agente de investigacin criminal

Fiscal
(polica)
Investigan Controla la investigacin criminal

(ex post)
Dirigen las clulas de
investigacin Determina las necesidades probatorias
y procesales de los casos
Generan inteligencia
Procesa peticiones de investigacin
Establecen vnculos y ante los jueces
correlaciones
Ejerce la accin penal hasta su
Solicitan servicios periciales conclusin.
3. EL PROBLEMA DEL ARTCULO 21 CONSTITUCIONAL
El modelo idneo de investigacin criminal no es susceptible de ser implementado

en el corto plazo, pues parecen existir limitantes constitucionales y normativas que
auspician un control de la investigacin por parte del ministerio pblico. Actual-
mente, el artculo 21 constitucional establece que
[l]a investigacin de los delitos corresponde al ministerio

pblico y a las policas, las cuales actuarn bajo la conduc-
cin y mando de aqul en el ejercicio de esta funcin.
Como ya se ha mencionado, este artculo constitucional dota al polica de un papel

fundamental en la investigacin. No obstante, existen dos visiones contrapuestas
respecto al alcance de los conceptos de conduccin y mando por parte del mi-
nisterio pblico. Ambas perspectivas impactan en el tipo de colaboracin entre la
polica y el ministerio pblico en labores de investigacin.
Una interpretacin amplia del artculo 21 constitucional aboga por una autonoma
relativa de la actuacin de las policas, acompaada de un control eminentemen-
te ex post por parte del ministerio pblico. Esta perspectiva permite enmarcar el
esquema ideal del modelo de investigacin, mayormente alineado a los estndares
del sistema acusatorio.
Sin embargo, la visin contrapuesta proviene de una interpretacin ms estricta de

la Constitucin. En ese sentido ya se ha pronunciado, de manera aislada, la Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) en el amparo en revisin
202/2013, en el cual realiz una interpretacin del artculo 21 constitucional. En
la tesis aislada 1a. CCCXIII/2013 (10a.), la Corte explica que antes de la reforma
procesal penal, el artculo 21 estableca tres principios fundamentales: el ministe-
rio pblico (a) tena el monopolio de la investigacin, (b) gozaba del poder exclu-
sivo para valorar los resultados de la averiguacin previa y (c) tena la facultad de
ejercer la accin penal ante las autoridades judiciales competentes. La reforma de
2008, segn la tesis:
[] modul parcialmente dichos principios, al aadir

el supuesto de ejercicio de la accin penal por parte de
los particulares; sin embargo, mantuvo el contenido
base de los aludidos principios rectores. Esto es, de
conformidad con la normativa constitucional reforma-
da, el Ministerio Pblico conserva, salvo en casos de
excepcin, la competencia para investigar los deli-
tos, verificar la probable responsabilidad de los involu-
crados e instar la actuacin jurisdiccional mediante la
materializacin de la accin penal y la remisin de la
averiguacin previa a la autoridad competente.
Esto significa que, de acuerdo con la interpretacin de la Primera Sala, el minis-

terio pblico contina teniendo el control estricto de todas las actuaciones de la
investigacin, y que la reforma solamente termin con el monopolio del ejercicio
de la accin penal. Por lo tanto, bajo esta visin la actuacin de la polica contina
supeditada al control del ministerio pblico.
En ese contexto, el modelo de investigacin a implementar

en las fiscalas se encuentra limitado, en el corto plazo,
frente al esquema ideal. Esto, pues corre el riesgo de ser
considerado inconstitucional. Por lo tanto, la implemen-
tacin del modelo idneo requiere de una reforma cons-
titucional que permita la autonoma de la polica en la in-
vestigacin de los delitos, as como delimitar el papel del
ministerio pblico a la conduccin legal y formalizacin
ante el rgano jurisdiccional.
4. ALTERNATIVAS PARA DISEAR UN MODELO DE IN-

VESTIGACIN DE TRANSICIN
La restriccin constitucional no es una limitante para esta-

blecer condiciones que proyecten el modelo de investiga-
cin implementado hacia el escenario ideal en el marco del
sistema acusatorio. El modelo de investigacin propuesto
se encuentra enmarcado en este esquema, dotado de es-
tructuras y cualidades que, al generarse y concretarse los
mecanismos de transicin, servirn de base para el estable-
cimiento del modelo de investigacin ideal.
a) El modelo de investigacin
Se propone un modelo de investigacin de transicin que

establezca las bases mnimas de operacin y estructuras
que se requieren para el funcionamiento del sistema de
justicia penal acusatorio.
La lgica del modelo propuesto busca fortalecer la capaci-

dad operativa de las clulas de investigacin. Ellas son el
pilar y centro de las fiscalas. Por ello, es necesario dotarlas
de flexibilidad para adaptarse a la poltica criminal y al plan
de persecucin penal, as como abandonar los esquemas r-
gidos y burocrticos. Este esquema rompe con la lgica ver-
tical en la operacin y le da un enfoque horizontal y flexible
a la procuracin de justicia.
Este modelo est basado en la separacin de procesos, por lo que el diseo organizacional de las distin-
tas reas est pensado en las funciones particulares de cada una de ellas. El siguiente esquema ilustra
el modelo de investigacin propuesto para la transicin:
MODELO DE INVESTIGACIN
ESQUEMA GENERAL DE FUNCIONAMIENTO
Denuncia o
querella Servicio de anlisis criminal y pericial
Unidad de
justicia Consejo de Gobierno
alternativa
(MASC)
PLAN DE PERSECUCIN PENAL
Clulas de investigacin
POLTICA CRIMINAL
MP
MP
Unidad de conduce el
investiga
atencin proceso
temprana
Agentes de investigacin/
criminalistas
Soporte tcnico y administrativo

Coordinacin/colaboracin/comunica-
Unidad de cin MP- Investigadores y tcnicas de
tramitacin campo
masiva
El modelo de investigacin debe enmarcarse en el plan de persecucin penal de la fiscala, que a su vez
deriva de la poltica criminal de Estado. De acuerdo con el modelo propuesto, el flujo de los casos al
momento en que la fiscala recibe una denuncia o querella es el siguiente.
La denuncia o querella es recibida en la Unidad de Atencin Temprana, la cual funge como el primer
contacto con el ciudadano y es responsable de analizar los hechos denunciados, determinar si son cons-
titutivos de delito e identificar si se renen los elementos mnimos para integrar

una investigacin. Con base en este anlisis, la unidad canaliza el caso, ya sea a
otra institucin3 o hacia el interior de la Fiscala en tres sentidos:
1. Cuando, de conformidad con el Plan de Persecucin, el caso sea susceptible de

ser resuelto mediante un mecanismo alternativo de solucin de controversias
(MASC) este es turnado a la unidad responsable de administrarlas, para su re-
solucin.
2. Cuando el caso no rene los elementos suficientes para ejercer accin penal,
para continuar con la investigacin o si de acuerdo con el Plan de Persecucin
no es prioritario, el asunto es turnado a la Unidad de Tramitacin Masiva para
su registro y determinacin.
3. Cuando el caso refiere a hechos constitutivos de delito y rene los elementos

para iniciar una investigacin, es canalizado a las reas de investigacin.
Cuando en un caso que inicialmente fue turnado a la unidad de tramitacin masiva

se encuentren elementos que justifiquen iniciar una investigacin por ejemplo,
que se determine a partir del anlisis de informacin que forman parte de un pa-
trn delictivo el caso ser turnado a las clulas de investigacin.
Este modelo de investigacin se basa en dos elementos centrales. Por un lado, el

anlisis de informacin y la generacin de inteligencia que nutre a las reas opera-
tivas, que son las clulas de investigacin. stas son unidades flexibles integradas
por ministerios pblicos, encargados de investigar y conducir el proceso, por agen-
tes de investigacin y por criminalistas (o peritos). Las unidades de investigacin
acotan el modelo de organizacin por especializacin del delito, existiendo unida-
des ordinarias y de lite para investigaciones complejas.4
03 En caso de que los hechos no sean constitutivos

de una conducta tipificada como delito.
04 Vase el macro-proceso Gobernanza y conduc-
cin institucional.
El modelo supone que las clulas de in- de la fiscala y que tienen como objeto
vestigacin toman responsabilidad ple- dotar de eficiencia a la investigacin,
na de la conduccin de las investigacio- mediante la desformalizacin de los
nes que se les encomiendan. El mando procesos.
supervisa pero no interfiere en la toma
de decisiones operativas de la investi- Servicio de Anlisis Criminal y
gacin. El control de las clulas corres- Pericial
ponde al agente del ministerio pblico
El modelo de investigacin debe con-
que la dirige y que lleva el proceso. Por
templar la creacin de un Servicio de
otro lado, la Unidad de Atencin Vcti-
Anlisis Criminal y Pericial, que es un
mas y Derechos Humanos, la de Asuntos
rgano especializado en inteligencia
Internos y el propio servicio ministerial
criminal y servicios periciales. Este r-
profesional constituyen elementos de
gano debe contar con autonoma tcni-
control y supervisin del buen desem-
ca y sus funciones deben basarse en la
peo ministerial.
articulacin de procesos de inteligencia
Dentro del modelo de investigacin, es en sus distintos niveles: estratgica,
indispensable el desarrollo de sistemas tctica y ministerial.
de informacin interoperables (internos
Este servicio se encargar tambin de
y externos) que soporten la operacin.
los servicios forenses (laboratorios y
Estos sistemas deben posibilitar una
servicios altamente especializados) que
comunicacin eficiente y facilitar los
tendrn autonoma tcnica y prestarn
procesos para generar mayor eficiencia
servicios a las clulas de investigacin.
en la labor de los operadores. Al mismo
tiempo, deben tener la capacidad de
generar informacin de manera auto-
mtica, sistmica e integral.
b) Las unidades operativas
La propuesta de modelo de investiga-

cin y su esquema general de funcio-
namiento plantean un marco organiza-
cional basado en la creacin de reas o
unidades de apoyo a la investigacin,
que son comunes a las reas sustantivas
Servicio de anlisis criminal y pericial
Inteligencia Inteligencia Inteligencia

estratgica tctica ministerial
Revela el mbito Presentacin-Toma de decisiones Soporte a MP
Identifica Fiscal General de la Republica/Gabinete GCAN

Integracin de casos
tendencias
Desarticulacin de redes e infraestructura Investigacin y
Recomendaciones en criminal y detencin de individuos involucrados seguimiento
el uso de recursos en delitos de alto impacto
Sistema de justicia
Integracin de informacin sensible y penal robusto
Posicin proactiva de
generacin de casos
la institucin para
abatir el fenmeno
Efectividad y eficiencia en proceso de
crimingeno
investigacin
Prevencin
Cuerpos de inteligencia Servicios periciales
- Criminlogos
- CTC / Informacin
- Analistas
La labor de este rgano privilegia la investigacin y el desarrollo de conocimiento y

procesos para la desarticulacin de la actividad criminal, sin enfocar sus esfuerzos
en individuos o casos particulares. Mediante el anlisis estratgico, tctico y minis-
terial, genera informacin que comunica a los tomadores de decisin estratgicos
y que funge como insumo para el diseo y cumplimiento del plan de persecucin.
Paralelamente, genera productos para dar soporte tcnico-cientfico al ministerio
pblico en las investigaciones. De esta manera, asegura el flujo continuo de infor-
macin a las reas de decisin y documenta el tamao, alcance y caractersticas de
los hechos delictivos.
Unidad de Supervisin y Estrategia de Litigio
Es el rea operativa encargada de dictar los lineamientos de operacin para presentar los casos ante
los tribunales. Aqu se establecern los parmetros generales para el litigio de los casos en las distintas
etapas procesales, con base en las reglas y principios procesales contenidos en la Constitucin y en el
Cdigo Nacional de Procedimientos Penales. Igualmente, en algunos casos el litigio deber tener en-
foque estratgico y estar vinculado al plan de persecucin penal que oriente a la toma de decisiones
procesales de acuerdo a un esquema de priorizacin de casos previamente establecido pero que a su
vez sea flexible. Asimismo, dar seguimiento a los asuntos que se encuentren en litigio y brindar apoyo
y asesora a los fiscales de las unidades de investigacin cuando as lo requieran.
UNIDAD DE SUPERVISIN Y ESTRATEGIA DE LITIGIO
- Medidas cautelares (UMECAS)

Plan de - Medidas de proteccin
persecucin Etapas - Soluciones alternas
preliminares - Procedimientos abreviados
- Audiencias de tutela de derechos
- Preparacin de testigos y manejo de

evidencias
Toma de decisio- Juicio - Admisin y exclusin de pruebas
nes estratgicas - Argumentacin
en procesos - Litigacin estratgica en juicio
penales - Ejecucin penal
- Apelaciones y recursos
Otras instancias - Juicios de amparo
- Litigio en el mbito internacional
Unidades de soporte tctico y administrativo
La separacin de funciones administrativas de las sustantivas contribuye a una mayor profesionaliza-

cin de las tareas dentro de la fiscala. De esa manera se garantiza adems que los operadores se en-
foquen completamente en el ejercicio de su labor, sin necesidad de que realicen funciones de carcter
administrativo o de gestin de recursos. Esto, en ltima instancia, permite una operacin ms eficiente
y de calidad. Por ello, es menester la creacin de unidades administrativas articuladas con las unidades
de investigacin, las cuales estarn conformadas por personal administrativo e investigadores y tcni-
cos de apoyo a la labor sustantiva.
Unidad de Atencin Temprana o Inmediata.
Es el rea de primer contacto con el ciudadano que, adems

de dar un trato eficiente y de calidad, es la responsable de
dar atencin y ser un primer filtro de los casos que ingresen
a la fiscala, canalizndolos a las distintas reas de acuerdo
a sus caractersticas.
Unidad de Justicia Alternativa (Mecanismos Al-

ternativos de Solucin de Controversias en Mate-
ria Penal, MASCP).
rea encargada de dar trmite a los asuntos susceptibles de

ser resueltos mediante un mecanismo alternativo.
Unidad de Tramitacin Masiva.
En esta rea sern canalizados los casos en los que no se cuen-

te con suficientes elementos para ejercer la accin penal o
continuar con la investigacin. Entre sus funciones principales
se encuentran: (a) dar terminacin a las carpetas de investi-
gacin, cuando se determine la abstencin de investigar o el
archivo temporal o definitivo; (b) llevar a cabo el registro y
sistematizacin de la informacin de los casos que le son ca-
nalizados, misma que servir de insumo al Servicio de Anlisis
Criminal y Pericial para el establecimiento de redes o patro-
nes delictivos.
Consejo de Gobierno Interno.
Es el rea encargada de tomar las decisiones operativas de

carcter estratgico y asignar los casos a las clulas de in-
vestigacin. Est integrado por los titulares de las fiscalas
regionales y especializadas.
C. La gobernanza y la conduccin institucional
La gobernanza, entendida como el conjunto de procesos, es-

tructuras, disposiciones formales y valores que dirigen y con-
trolan las actividades institucionales (Auditora Superior de
la Federacin 2017) es un elemento cla- nanza. Adems, se explica el modelo de

ve que contribuye a que las instituciones gobierno y administracin propuesto.
alcancen sus objetivos, de acuerdo con
sus caractersticas propias y el mandato 1. LOS PROBLEMAS
al que estn sujetas. El modelo de go-
bernanza diferencia el quehacer institu- Uno de los principales problemas a los
cional del modelo de control jerrquico y que se enfrentan las instituciones de
de mercado, y se caracteriza por un ma- procuracin de justicia a nivel nacional,
yor grado de cooperacin y transparencia es la ausencia de un modelo homologado
entre las instituciones pblicas y actores de organizacin, gestin y operacin. Al
no gubernamentales en la hechura de las mismo tiempo, los modelos de organiza-
polticas pblicas (Zurbriggen 2011). cin y operacin existentes distribuyen
las competencias por tipo de delito o
La gobernanza se considera buena y
por territorio y, en consecuencia, se han
democrtica en la medida en que la
creado al interior de las procuraduras
institucin y sus procesos sean trans-
esquemas centralizados que burocratizan
parentes (Organizacin de las Naciones
la operacin. Como resultado, el desem-
Unidas 2017). Estos incluyen actividades
peo hacia el interior de las procuradu-
fundamentales como una designacin
ras no es estandarizado, lo que se tra-
del Fiscal General bajo procesos lega-
duce en una operacin poco eficiente y
les, confiables, transparentes y riguro-
en resultados negativos (CIDAC 2017).
sos. El cumplimiento de estos criterios
es un factor fundamental para la cre-
Lo anterior, aunado a la ausencia de ca-
dibilidad y el respeto de la institucin
pacidades de investigacin, deriv en la
en el mbito pblico. Asimismo, los ele-
necesidad de fortalecer institucional-
mentos clave que conforman la gober-
mente la procuracin de justicia, por lo
nanza en una modelo de procuracin de
que ms de la mitad de las procuraduras
justicia, son la autonoma de la fiscala,
locales han buscado una transicin hacia
el control interno, la administracin de
un modelo de fiscala con el objetivo de
riesgos y la existencia de contrapesos
contar con un rgano ms profesional y
tanto internos como externos.
autnomo (CIDAC 2017). Sin embargo,
A continuacin, se seala la problemti- en muchos de los casos estas transicio-
ca actual respecto a la gobernanza en las nes fueron meramente nominales, pues
instituciones de procuracin de justicia no dotaron de autonoma a la institucin
y se analizan los elementos mnimos que (o lo hicieron slo de manera relativa)
debe contemplar el modelo de procura- y tampoco modificaron sus mtodos de
cin de justicia para garantizar la gober- trabajo y prcticas institucionales.
Adems, la inexistencia de facto del ser- relativa, pues necesariamente debe es-
vicio profesional de carrera para los mi- tar vinculada con la poltica criminal del
nisterios pblicos, peritos y agentes de Estado mexicano.
investigacin o policas, as como las de-
plorables condiciones laborales y de trato La transicin hacia una Fiscala autno-
al personal, han tenido un impacto nega- ma debe implicar un diseo integral de
tivo en las prcticas institucionales, que todas las estructuras de la institucin.
han prevalecido desde muchos aos atrs. Puesto que la funcin de las Fiscalas
implica el ejercicio de la accin penal
Por ltimo, no existe en las procuraduras -y con ello el uso legtimo de la fuerza
una poltica de recopilacin, administra- del Estado- su diseo institucional debe
cin, acceso y anlisis de informacin contemplar un conjunto de pesos y con-
que posibilite la rendicin de cuentas. trapesos internos y mecanismos de su-
Menos an se ha instaurado un modelo de pervisin y evaluacin externos que posi-
evaluacin que permita medir el desem- biliten procesos de rendicin de cuentas
peo institucional y que haga posible el y un ejercicio controlado del poder.
seguimiento de los resultados de la ope-
racin para la toma de decisiones. Quiz la caracterstica ms importante
del diseo de las nuevas fiscalas reside
El conjunto de estos factores, hacen en que la autonoma en el modelo de
poco factible, si no es que imposible, la procuracin de justicia debe garantizar
gobernanza de las instituciones de pro- la imparcialidad todos sus operadores
curacin de justicia. Por ello, el mode- ante cualquier tipo de poder o injeren-
lo de procuracin de justicia debe ga- cia, externa o interna, con base en cri-
rantizar esquemas de control interno y terios tcnicos, profesionalizacin, esta-
contrapesos externos que posibiliten la bilidad y rendicin de cuentas. En cierto
transparencia y la rendicin de cuentas sentido, y aunque existen diferencias
institucional. importantes, los ministerios pblicos de-
ben tener un estatus equiparable al de
2. LA AUTONOMA DE LA FISCALA los jueces de carrera.
La autonoma e independencia de la Por otro lado, desde el punto de vista

institucin son fundamentales en un es- institucional, junto con lo anterior, de-
quema de procuracin de justicia que ben garantizarse mediante un conjunto
responda a las exigencias de un sistema de elementos transversales que dotan de
de justicia democrtico, como lo es el un mayor nivel de independencia tcnica
acusatorio. Pero, a pesar de que es tras- a la institucin. En particular, se logra
cendental, en el modelo de procuracin mediante lo siguiente: (1) que la organi-
de justicia propuesto, esta autonoma es zacin institucional est basada en prin-
cipios de gobernanza adecuados; (2) la consolidacin del servicio profesional de

carrera; (3) un proceso legtimo de designacin del Fiscal General y (4) asignaciones
presupuestales adecuadas.
a) Los principios de gobernanza
Una operacin eficiente, que garantice resultados de calidad por parte de las fiscalas,
debe establecerse sobre la base de principios de gobierno adecuados. Estos principios
son transversales al modelo de procuracin de justicia e impactan a la estructura orga-
nizacional y al quehacer cotidiano de las distintas reas de la fiscala. Los principios de
gobierno garantizan al mismo tiempo transparencia y los mecanismos de control para
asegurar un funcionamiento de calidad. Esos principios se resumen en los siguientes:
Autonoma poltica, tcnica y presupuestal de la fiscala.

Diseo institucional basado en la desconcentracin operativa y el
anlisis estratgico de la informacin criminal.
Criterios de operacin, protocolos y procesos homologados.
Definicin de los objetivos de la institucin de manera previa al desa-
rrollo de un plan de gestin institucional y vinculados con la poltica
criminal.
Establecimiento de contrapesos y mecanismos de supervisin inter-
nos y externos que posibiliten procesos de rendicin de cuentas.
Participacin ciudadana y vinculacin social.
Operacin efectiva del servicio profesional de carrera.
Sistemas informticos de gestin y generacin de datos e informacin.
La consecucin de estos principios, se enmarca en un modelo de gobierno y admi-

nistracin, mismo que se explicar ms adelante.
b) El servicio profesional de carrera
Como premisa fundamental para garantizar la autonoma de las fiscalas, es nece-

sario construir al mismo tiempo la autonoma de los operadores (ministerios p-
blicos, agentes de investigacin/policas y peritos), as como las condiciones ma-
teriales para su desempeo adecuado. Es necesario reestructurar los mecanismos
del servicio profesional de carrera para dotar de garantas a los servidores pblicos
en cuanto su ingreso, desarrollo, super- los fiscales que genere confianza, que sea
visin y separacin del cargo y, de esta transparente y que est basado en crite-
manera, asegurar su profesionalizacin y rios tcnicos. Sin embargo, estas caracte-
autonoma operativa (CIDAC 2017). Pero, rsticas no son suficientes para garantizar
adems, es de vital importancia que el la autonoma de la institucin que, como
servicio profesional de carrera se consoli- hemos dicho, requiere de otras condiciones
de y efectivamente opere, es decir, que no que son igualmente relevantes y que solo la
solamente se establezca a nivel normativo, articulacin del conjunto de ellas permiti-
sino que los mecanismos de carrera se im- r construir una autntica autonoma que,
plementen en la prctica, a diferencia de como hemos dicho, interacta con otras
cmo sucede en la actualidad. instituciones del Estado mexicano.
c) Procedimiento de designacin del d) El presupuesto

Fiscal que genere confianza
Los presupuestos asignados a las fiscalas
El mecanismo y condiciones en que se lleve a son una herramienta clave de poltica p-
cabo la designacin de la persona que encabe- blica, que puede tener un impacto impor-
zar cada una de las fiscalas ser fundamen- tante en la gobernanza del modelo de pro-
tal no solo para garantizar la independencia curacin de justicia y, por lo tanto, en el
de la institucin, sino para restablecer la cre- funcionamiento del sistema de justicia en
dibilidad y confianza ciudadana en las institu- su conjunto. Por ello, los Congresos deben
ciones de procuracin de justicia del pas. asegurar que las fiscalas reciban los re-
cursos presupuestales necesarios para su
Por ello, el mecanismo de designacin
operacin, de forma tal que no se compro-
debe ser transparente y razonado. Al mis-
meta la autonoma tcnica de la funcin
mo tiempo, tiene que estar basado en un
ministerial. Algunos de estos mecanismos
perfil que permita una evaluacin objetiva
implican clusulas de no reduccin de gas-
de los candidatos, a travs de un procedi-
to corriente o prohibicin de reducir suel-
miento pblico en el que participen al me-
dos al personal ministerial.
nos dos poderes del Estado, acompaados
por la permanente observacin ciudadana. De igual manera, la transicin de las Pro-
La legitimidad de la fiscala podra verse curaduras requerir del flujo estable de
impactada de manera negativa, de esta- recursos financieros adicionales por un pe-
blecerse mecanismos de designacin opa- riodo suficientemente largo para asegurar la
cos sin ningn tipo de evaluacin previa. creacin y consolidacin del nuevo modelo.
Estos recursos pueden provenir de fondos
Conviene subrayar, que durante la con-
federales que debern administrarse y asig-
sulta, se reconoci la importancia de te-
narse mediante mecanismos claros y trans-
ner un procedimiento de designacin de
parentes sujetos a evaluacin.
3. MODELO DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIN
La gobernanza del modelo de procuracin de justicia consiste en una desconcentra-

cin operativa de la labor sustantiva de la Fiscala General, de las fiscalas especiali-
zadas establecidas en la Constitucin (en materia electoral y de anticorrupcin), as
como de las fiscalas regionales.
El modelo de gobierno y administracin parte, adems de la desconcentracin, de la

necesidad de establecer contrapesos en el modelo de procuracin. Estos contrapesos
deben darse en dos niveles: hacia el interior y de manera externa.
El modelo de gobierno y administracin se esquematiza en su parte orgnica de la

siguiente manera:
GOBIERNO Y ADMINISTRACIN
rganos Fiscal General

especializados
con autonoma
Planeacin, Consejo de
tcnica
Polticas Gestin de la Gobierno
Pblicas y informacin Interno
CONSEJO Gestin
rgano de - Fiscalas Unidad de
Instituto de Formacin Asuntos Asuntos Control especializadas Supervisin
y Carrera Ministerial Jurdicos Internacionales Interno y
- Fiscalas
Servicio de Anlisis Estrategia
regionales
Criminal y Pericial Oficialia de Litigio
Comunicacin
Mayor
Consejo
Unidad de Atencin y ciudadano
Proteccin de Asuntos
Derechos Humanos internos
a) reas de alta direccin la informacin. Esta es una unidad que

tiene una funcin estratgica y de alta
Fiscal General. Es el responsable ltimo direccin, no operativa, por ello debe
del buen funcionamiento de la Fiscala. depender directamente del Fiscal Gene-
Debe cumplir una funcin de direccin ral. Una cuestin a considerar es que los
estratgica y es el enlace institucional expertos de esta rea, por su alta es-
con el conjunto de los rganos del Siste- pecializacin y el nivel de alta gerencia
ma Nacional de Seguridad Pblica y Jus- en sistemas de informacin, requieren
ticia Penal. Para evitar sobrecargar su de condiciones salariales diferentes a
funcin estratgica con la operacin, se las del resto del personal. Esta es una
propone reducir sus tramos de control y consideracin crtica para poder contar
dejar que buena parte de esta descanse con los recursos humanos con la calidad
en el Consejo de Gobierno Interno. y especializacin que se requieren.
Del fiscal general dependen directamen- Asuntos Internacionales. rea respon-

te las siguientes estructuras orgnicas: sable de la gestin y operacin de las
actividades de cooperacin internacio-
Planeacin, Polticas Pblicas y Ges-
nal. Dirige y coordina el proceso para
tin: Sus funciones consisten en ase-
negociar y firmar acuerdos interinsti-
sorar al Fiscal General y a los rganos
tucionales de cooperacin y asistencia.
de gobierno en materia de planeacin,
Asimismo, coordina la participacin de
presupuesto y evaluacin estratgica.
la Fiscala en reuniones de organismos y
Es el rea encargada de coordinar la
foros internacionales.
formulacin de los planes estratgicos
de la institucin y los planes operativos Comunicacin. Define y opera la poltica
de las reas sustantivas, incluyendo el de comunicacin social de la Fiscala, orien-
plan de persecucin. Esta rea se apoya tada no slo a los medios de comunicacin,
en el rea de gestin de la informacin, sino tambin a los diferentes actores con
la Oficiala Mayor y del Servicio de An- los que interacta la Fiscala, en particular
lisis Criminal y Pericial. las organizaciones de la sociedad civil.
Gestin de la Informacin: Es el rea Asuntos Jurdicos. Es la unidad de ase-

encargada de disear la arquitectura de sora jurdica general.
informacin de la Fiscala bajo los prin-
cipios de interoperabilidad, seguridad, Unidad de Atencin a Vctimas y Pro-
usabilidad y estabilidad. Tambin es el teccin de Derechos Humanos. Es uno
rea responsable de supervisar la eje- de los contrapesos ms importantes de
cucin de los sistemas y de la calidad de la institucin. Como explicaremos en la
siguiente seccin, su funcin es velar por los integradas por fiscales, agentes de investiga-
estndares de atencin a los usuarios, as como cin y criminalistas. Por diseo constitucional
por los derechos de las vctimas y las personas deben existir dos fiscalas especializadas, una
procesadas. Dada la importancia de su funcin, en materia anticorrupcin y otra en delitos
se ha considerado que debe depender directa- electorales. stas pueden organizarse tambin
mente del Fiscal General. con el modelo de clulas de especializacin.
Durante la consulta se reconoci que exis-
b) reas operativas te una tensin permanente entre el modelo
de especializacin y la operacin territorial.
Consejo de Gobierno Interno En principio, consideramos que la estructura
propuesta permite adaptar estas condiciones,
Se trata del rgano que fungir como encar- pues pueden crearse clulas especializadas
gado del asegurar la operacin al interior de encabezadas por fiscales especiales que, de
la Fiscala. Su funcin primordial es el esta- manera permanente o temporal y en funcin
blecimiento de los criterios de operacin con de las necesidades operativas, puedan generar
base en el Plan de Persecucin. El Consejo de conocimiento especializado que permita una
Gobierno estar integrado por: accin eficaz contra ciertos delitos que, por
a) Fiscal General, quien lo preside sus caractersticas, requieren de este tipo de
b) Fiscal Especializado en Combate a la arreglos.
Corrupcin
Oficiala Mayor
c) Fiscal Especializado en Materia de De-
litos Electorales
rea responsable de planear, organizar, dirigir y
d) Fiscales Regionales controlar la administracin de los recursos hu-
manos, materiales, financieros, informticos,
El Consejo de Gobierno llevar a cabo su labor
as como los mantenimientos, servicios y obra
mediante reuniones peridicas en las que se to-
pblica que realiza la Fiscala. Las unidades de
marn las decisiones operativas de la Fiscala.
apoyo administrativo a las clulas de investi-
Estas reuniones tendrn como insumo funda-
gacin dependen de la oficiala mayor, bajo un
mental la informacin generada por el Servicio
modelo de descentralizacin.
de Anlisis Criminal y Pericial, as como las reas
tcnicas de apoyo al Fiscal General. rgano Interno de Control
Fiscalas especializadas y regionales El rgano Interno de Control es la estructura

responsable del control interno, la auditora
Como se ha explicado, la organizacin interna
interna y la determinacin de responsabilida-
de la fiscala implica una organizacin funda-
des (graves o no graves) de los servidores p-
mentalmente territorial, con base en clulas
blicos de la Fiscala. Dadas las caractersticas
de investigacin que son unidades operativas
del servicio profesional de carrera de los mi-
nisterios pblicos, agentes de investigacin y d) rganos con autonoma tcnica

peritos debe desplegarse un modelo similar al
judicial en materia de responsabilidades para Se trata de rganos especializados cuya labor
no generar una doble va de responsabilidades. debe enmarcarse dentro de las polticas, crite-
rios, lineamientos y planes institucionales emi-
Unidad de Asuntos Internos
tidos por el Consejo de Gobierno. Estos rganos
Es la unidad encargada de la contrainteligencia necesariamente deben ser dotados de autono-
y el control de la disciplina de los funcionarios ma tcnica, con la finalidad de proveer de
de la Fiscala. contrapesos en la operacin y al mismo tiempo
generar un impacto positivo en la percepcin
c) Control externo de credibilidad y confianza en la institucin.
Instituto de Formacin y Carrera Ministerial.

Consejo Ciudadano
rgano responsable de garantizar la operacin
rgano de control externo, cuya funcin es la efectiva del servicio profesional de carrera en la
de evaluar el desempeo y conduccin insti- Fiscala. Se encargar de planeacin para impul-
tucional de la Fiscala, as como la validacin sar la profesionalizacin del personal, a travs
de las polticas y planes institucionales. Este del diseo de planes y criterios de reclutamien-
rgano estar integrado por: to, ingreso, capacitacin, evaluacin, ascenso y,
en su caso, separacin del cargo.
a) El Fiscal General
b) Un grupo de ciudadanos nombrados por Servicio de Anlisis Criminal y Pericial. Como
el Senado de la Repblica o Congresos se explic anteriormente, es el rgano especiali-
Estatales, dependiendo si es federal o
zado de asegurar la estabilidad institucional del
estatal.
personal que desarrolla labores de acopio y anli-
El Consejo Ciudadano contar con acceso a la sis de informacin, as como servicios periciales.
informacin institucional. Difundir al pblico
en general informes peridicos que contengan
la evaluacin de la operacin de la Fiscala, as
como sus observaciones respecto a las polticas
y planes emitidos por el Consejo de Gobierno.
Presentar al Senado de la Repblica o Congresos
Estatales un informe anual sobre los resultados
de la evaluacin integral del desempeo de la
Fiscala.
e) reas transversales
Por ltimo, el modelo de procuracin, en el mbito de gobierno y administracin,

contempla un rea transversal a todos los niveles y estructuras de la fiscala:
OPERACIN SUSTANTIVA Fiscal General

(INVESTIGACIN Y PERSECUCIN
DE LOS DELITOS)
Servicio de Fiscalas
Anlisis Criminal
Anticorrupcin
y Pericial
Electoral Clulas de
investigacin
Anlisis de
Fiscalas
informacin
regionales
Servicios periciales
D. La institucionalizacin y gestin de los conflictos
El artculo 17 de la Constitucin establece que nadie puede hacerse justicia por

propia mano. Esta prohibicin obliga necesariamente al Estado a proveer a las
personas de vas institucionales para la resolucin de sus conflictos. Para ello, el
Estado es responsable de crear una red de mecanismos que aseguren que los con-
flictos de las personas sern atendidos; que los procedimientos de atencin sern
imparciales y darn una oportunidad legtima a las partes para ser escuchadas, y
que su resolucin se ajustar al marco jurdico vigente.
La funcin antes referida se atribuye tpicamente a los tribunales. Sin embargo,

cuando se trata de conflictos entre personas en donde se producen violaciones a la
legislacin penal, el Estado tambin tiene intervencin a travs de la funcin de
procuracin de justicia. A esta instancia le corresponde recibir y procesar las de-
nuncias que realizan las personas cuando consideran que han sido afectadas por la
accin del propio Estado o de particulares y que dichas afectaciones son contrarias
a las normas penales. La justificacin para la intervencin del Estado en temas de
procuracin de justicia se encuentra en el carcter del derecho penal. Toda vez que
en esta materia est en juego la libertad de las personas, se ha entendido que los
conflictos derivados de la comisin de delitos tienen que ser tratados directamente
por el Estado. De esta manera, en este tipo de casos, la regla general es que el
acceso a la justicia debe estar administrado por la accin del Estado.
La obligacin del Estado en el sentido de procurar justicia no slo incluye el de-

ber de presentar acusaciones en contra de personas por su posible responsabilidad
penal. Tambin es necesario proporcionar una atencin debida a las personas para
protegerlas cuando se encuentran en una situacin de vulnerabilidad, prestarles la
atencin mdica y psicolgica que requieran con motivo de las afectaciones que
han sufrido y generar condiciones para que el conflicto pueda ser resuelto.
1. LOS PROBLEMAS
La procuracin de justicia en Mxico es una tarea que realizan tanto las entidades
federativas como la Federacin de conformidad con los criterios de distribucin de
competencias que se fijan en la Constitucin. Bajo este arreglo, existen en el pas
33 procuraduras de justicia que deben atender a las personas cuando stas son vc-
timas de la comisin de delitos. Sin embargo, dada la complejidad de muchas con-
ductas delincuenciales y las dificultades tcnicas para determinar la competencia
de las instancias de procuracin de justicia, con frecuencia se presentan problemas
para definir a qu procuradura corresponde conocer qu conducta.
Otro de los principales problemas de la procuracin de justicia en el pas es que

las personas tienen muy poca confianza en su funcionamiento. Desde hace muchos
aos los indicadores de confianza pblica muestran que las personas no se sienten
cmodas cuando se acercan a las instancias de procuracin de justicia. Esta es una
cuestin crtica, toda vez que la razn de ser de las procuraduras de justicia es el
servicio pblico. Si las personas que requieren de este servicio pblico no tienen
confianza en las instituciones responsables de proveerles dicho servicio estamos
frente a un grave problema. Las instituciones de procuracin de justicia se perciben
como espacios en donde existe corrupcin, abundan las irregularidades y el mal
servicio y no generan certeza sobre el resultado de las tareas que tienen constitu-
cionalmente encomendadas.
Las quejas sobre la procuracin de justicia inician con la forma en la que las perso-
nas que acuden a denunciar la comisin de un delito son atendidas. Con frecuencia
se encuentran con funcionarios que tra- inters por solicitar la asistencia de las
tan de disuadirlos para que no presen- instancias de Procuracin de Justicia
ten sus denuncias, con largas esperas para la solucin de sus conflictos. Ello
y sobre todo con mucha incertidumbre genera importantes espacios en donde
sobre lo que pueden esperar del proce- las personas se alejan de las vas ins-
dimiento. Adicionalmente, las vctimas titucionales para resolverlos. Con ello
que requieren servicios de apoyo no se propicia la existencia de conflictos
suelen recibir la atencin debida. que permanecen sin resolver por mucho
tiempo y tienden a agravarse. Tambin
Pero incluso en el caso de los asuntos se generan espacios para la justicia por
que son atendidos, los tiempos para propia mano y otras acciones violentas
su procesamiento por lo general hacen al margen de la intervencin del Es-
que la intervencin de la procuracin tado. Pero, sobre todo, se produce la
de justicia sea inoportuna. La incerti- sensacin de que las leyes no tienen el
dumbre tambin se presenta con mo- potencial necesario para crear una so-
tivo de la forma en la que el conflicto ciedad segura y ordenada para que las
debe resolverse. Las personas no tienen personas puedan desarrollarse.
expectativas claras sobre lo que va a su-
ceder y rara vez obtienen informacin Desde el punto de vista de las perso-
que les permita tener una idea clara al nas que son imputadas por la comisin
respecto. Otras fallas frecuentes son la de delitos, la problemtica tambin es
constante revictimizacin, la corrup- muy relevante. Las quejas sobre ma-
cin y las dificultades para obtener una los tratos a detenidos y, en general, la
respuesta a su situacin. existencia de irregularidades en las in-
vestigaciones son abundantes. Un alto
Por otro lado, existe una fuerte percep- nmero de estos casos se traduce en
cin que se inclina por pensar que las pro- importantes violaciones a los derechos
curaduras de justicia no realizan sus la- humanos.
bores con imparcialidad. Esta cuestin no
slo se refiere a la posible manipulacin 2. LA CULTURA DE SERVICIO EN
de las acciones de procuracin por inte- LAS INSTANCIAS DE PROCURACIN
reses polticos sino tambin a la ausencia DE JUSTICIA
de imparcialidad que puede derivarse de
la corrupcin o del trfico de influencias Probablemente el reto principal que
al interior de las instituciones. enfrentan las instancias de procuracin
de justicia en Mxico consiste en recu-
El conjunto de estos factores tiene el perar la confianza pblica. Para ello se
efecto de inhibir a las personas en su requiere introducir cambios radicales
en los servicios que se prestan. El objetivo es asegurar que todas las personas im-
putados, vctimas y testigos reciban un trato digno por parte de los funcionarios
de las procuraduras y se generen soluciones eficaces a los problemas sociales.
Es ingenuo pensar que en el corto plazo es posible recuperar la maltrecha confian-

za pblica en la procuracin de justicia. Sin embargo, una estrategia centrada en
garantizar una atencin de calidad podra constituir el punto de partida inicial para
revertir la mala percepcin pblica. Este tipo de planteamientos deben consolidar-
se como polticas de largo plazo en las instituciones. Sus efectos tienen que ser per-
ceptibles en todos los procedimientos en donde se tenga trato directo con usuarios
del sistema. De igual manera, se debe garantizar la existencia de mecanismos de
supervisin que permitan corregir las irregularidades que se presenten e iniciar los
procesos de responsabilidad en contra de los funcionarios que lo merezcan.
Para lograr cambios estables en el servicio que prestan las instituciones de procu-
racin de justicia es necesario crear reas especializadas en la atencin al pblico
y en la supervisin del trabajo que se realiza en otras reas de la institucin. Esta
debe ser la primera medida para orientar toda la accin de la procuracin de jus-
ticia al servicio a las personas. Existen diversas alternativas de diseo para un rea
con este tipo de responsabilidad. Por una parte, puede tener capacidad para pres-
tar servicios de atencin directamente a las vctimas del delito. Por la otra, se le
pueden dar atribuciones para supervisar a las reas encargadas del procesamiento
de los imputados.5
En el caso de las personas que acuden a denunciar delitos, las deficiencias en el ser-
vicio empiezan desde el ingreso a las fiscalas. El primer punto es orientar y atender
a las personas. Ello implica reducir significativamente los tiempos de espera para
denunciar. Pero tambin se requiere que las personas reciban informacin clara
sobre el servicio que se les puede prestar y la forma en la que eventualmente se
espera que se resuelva el conflicto. Es decir, es necesario que las personas tengan
informacin de tal manera que sus expectativas sobre la intervencin del Estado
en sus casos sean acordes con lo que las fiscalas pueden efectivamente proveer.
Para ello, se requiere que las fiscalas tengan personal debidamente capacitado
para identificar el tipo de problema que tienen los denunciantes y definir la res-
05 Ver el macro-proceso III, Gobernanza y conduccin

institucional.
puesta institucional que le correspon- tamente al modelo de servicios que

de. As, puede ser que en algn caso lo prestan las procuraduras como los me-
conveniente es referirlo a las instancias canismos mediante los que se supervisa
de justicia alternativa. En otros casos, y se genera informacin sobre el des-
lo conveniente ser orientarlo al rea empeo de las reas que tienen contac-
de investigacin criminal. Incluso otros to directo con el pblico. En el primer
casos pueden ser competencia de otras caso, las mejores prcticas sealan la
instituciones, por lo que deben ser ca- relevancia de establecer unidades de
nalizados a ellas. atencin temprana con capacidades de
diagnstico y atencin para las perso-
De igual manera, es necesario que las nas que acuden a las Fiscalas. De esta
procuraduras tengan capacidad para
identificar las necesidades de las de-
nunciantes con el objeto de propor-
cionarles los servicios de atencin que
requieran. Si bien se suele contar con
los servicios de atencin necesarios, los
tiempos de intervencin suelen ser tar-
dados y la calidad de los servicios cues-
tionable. En tales condiciones, no slo
es conveniente asegurar un diagnstico
oportuno de las necesidades de las per-
sonas, sino tambin garantizar un trato
de calidad.
En el caso de las afectaciones a las perso-

nas que tienen el carcter de imputados,
resulta indispensable que existan meca-
nismos que contribuyan a la reduccin
de los malos tratos y las violaciones a
derechos humanos. Pero tambin es ne-
cesario que se diseen procedimientos
de responsabilidad en contra de servido-
res pblicos acusados de cometer alguna
afectacin a los detenidos.
Las alternativas institucionales para

incidir sobre la calidad del servicio in-
cluyen cuestiones que afectan direc-
manera, los servicios de atencin y apoyo a las vctimas se deben prestar prcti-
camente desde que stas ingresan a una instalacin de la Fiscala. Para hacerlo,
se requiere de un enorme esfuerzo logstico que permita que las Fiscalas puedan
incluir una oferta mnima de servicios para las vctimas en todos los centros de
atencin al pblico que tengan. Ello implica que cuando no sea posible comisionar
directamente personal, se cuente con los acuerdos de colaboracin necesarios con
otras instancias estatales o municipales de tal forma que los servicios puedan ser
prestados sin demora a quien los requiera.
Desde el punto de vista del flujo de informacin y la supervisin de los servicios que
se prestan a las personas en las Fiscalas, parece necesario identificar con claridad
cules son los espacios en donde las afectaciones a las personas son ms frecuentes
y cules en donde las afectaciones son ms sensibles. En el primer caso, se pueden
presentar problemas relacionados con las deficiencias en la atencin e incluso actos
de corrupcin.
En el segundo, se trata de violaciones a los derechos humanos, en particular, de

los detenidos. En ambos casos se trata de problemas muy difciles de corregir. No
obstante, existen muchas opciones para su solucin. Las fiscalas deben introducir
mecanismos automatizados de supervisin y generar estndares claros para la pres-
tacin de los servicios. As, por ejemplo, la introduccin de cmaras de video en los
separos y las reas de recepcin de detenidos contribuye a asegurar que el trato
que reciben es el adecuado. Tambin la introduccin de registros automatizados
puede servir para inhibir prcticas irregulares.
Finalmente, es indispensable reconocer que un alto nmero de las vctimas que

acuden a las Fiscalas son mujeres vctimas de violencia y que los servicios que
reciben suelen ser de psima calidad. Precisamente estas deficiencias en el ser-
vicio terminan por inhibir e invisibilizar a las mujeres vctimas de la comisin de
un delito. Una procuracin de justicia con perspectiva de gnero necesariamente
debe corregir este tipo de omisiones y asegurar que las mujeres tengan condiciones
seguras para denunciar.
Para resolver todos estos problemas se propone la creacin de una Unidad de Aten-
cin y de Proteccin a Derechos Humanos, que dependa directamente del Fiscal
General y que cumpla un conjunto de funciones orientadas a atender la calidad del
servicio en el primer contacto, proteger los derechos de las vctimas, los imputados
y los testigos, que sea la responsable de la operacin de los mecanismos alternati-
vos, y constituya una de las herramientas para prevenir la corrupcin mediante el
diseo de procesos, su supervisin y la denuncia de quejas y denuncias mediante

espacios de interlocucin directa con los ciudadanos que acuden a las agencias del
ministerio pblico. Asimismo, deber estar facultada para que en conjunto con la
Contralora Interna y la Unidad de Asuntos Internos pueda iniciar procedimientos
de sancin a los servidores pblicos que incurran en violaciones a los derechos de
los procesados.
Para lograr lo anterior pueden desplegarse un conjunto de estructuras tales como

las siguientes:
Modelos de atencin temprana. Unidades de recepcin y atencin a ciudadanos

que reciba denuncias y canalice los casos a las distintas unidades de la fiscala de
acuerdo a los criterios previamente establecidos.
rganos multidisciplinarios de atencin a vctimas. Equipos de asistencia con-

formados por expertos tales como psiclogos, mdicos, trabajadores sociales, an-
troplogos, victomlogos y otros. Estos rganos permiten un enfoque diferencial y
especializacin respecto de las necesidades de los diversos grupos de vctimas, en
especial mujeres y otros grupos vulnerables. Un ejemplo de este tipo de rgano es
la mesa de interlocucin de personas desaparecidas de la actual PGR.
Fortalecer las medidas de proteccin, mediante estudios de riesgo de vctimas y

testigos conforme a parmetros objetivos y estandarizados, as como determinar
los casos que la requieran y garantizar la efectividad de las medidas.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A. Conclusiones
La Consulta ha confirmado la existencia de un fenmeno ampliamente conocido:

los sistemas de seguridad pblica y procuracin de justicia enfrentan una grave
crisis. La confianza ciudadana hacia las instituciones que operan estos sistemas es
bajsima. La corrupcin, la ausencia de imparcialidad, las violaciones de derechos
humanos y las enormes deficiencias en la gestin al interior de las procuraduras son
claramente los factores que alimentan a la desconfianza. Pero las dificultades no
acaban aqu. La Consulta tambin refleja importantes problemas en la conduccin
de las instituciones para la transicin plena hacia el modelo acusatorio. De igual
manera, se perciben problemas en la organizacin de las instituciones y en los m-
todos de trabajo que emplean.
Desde luego tambin destacan las dificultades que enfrentan estas instituciones
para reclutar y retener a su personal dada la ausencia de mecanismos que aseguren
un servicio profesional de carrera efectivo. Para complicar ms el panorama, se
perciben importantes dificultades para identificar a los rganos encargados de la
definicin y conduccin de polticas orientadas a enfrentar los fenmenos delictivos
en el pas. Las indefiniciones del modelo federal de distribucin de competencias
contribuyen a la generacin de incertidumbre y diluyen responsabilidades.
Los problemas antes sealados no se pueden corregir en el corto plazo. Tampoco

bastan los cambios en aspectos muy puntuales para corregir el rumbo. Resulta in-
genuo e irresponsable ofrecer resultados positivos en lo inmediato. Estamos frente
a un proyecto que tomar aos para su ejecucin, que requiere de mltiples lide-
razgos y recursos suficientes, que debe explicitar sus objetivos, que est obligado
a delinear su ruta de accin y fijar con claridad la forma en la que se evaluarn y
rendirn cuenta de sus resultados.
La tarea aparece todava ms compleja si discutidas explcitamente durante los foros o las mesas y
se toma en cuenta que las funciones de otras se derivan lgicamente del ejercicio de sntesis. Las
las instituciones involucradas no pueden recomendaciones se presentan agrupadas por temas, aun-
simplemente detenerse. Adicionalmente que muchas de ellas estn en realidad estn ntimamente
debe considerarse que la crisis de segu- vinculadas. Por otro lado, conviene advertir que aunque al-
ridad pblica que vivimos desde hace casi gunas recomendaciones implican reformas al marco cons-
dos dcadas tampoco ha de ceder en el titucional y legal existente, tambin hay otras que pueden
corto plazo. De esta manera, cualquier comenzar a ejecutarse de manera inmediata, sin tener que
ejercicio que pretenda reformar la ope- esperar a la conclusin de los procesos legislativos.
racin de la procuracin de justicia en el
pas debe necesariamente tomar en cuen- 1. PUNTO DE PARTIDA PARA DISEAR EL MODELO.
ta la complejidad del cambio, y la necesi-
1.1. La Consulta inici con el planteamiento de una mo-
dad de mantener la investigacin y perse-
ratoria para evitar la aprobacin de reformas pre-
cucin de los delitos.
cipitadas y parciales. Esta recomendacin no es un
Para ello se necesita la articulacin de llamado a la inaccin, sino una llamada prudencial
un acuerdo nacional por la seguridad p- que implica tomar acciones que consideren el con-
blica y la justicia penal que involucre a junto de las modificaciones y no solo reacciones a
todos los operadores del sistema en to- fenmenos concretos.
dos los mbitos y niveles de gobierno.

1.2. Las conclusiones de la Consulta sealan que las re-
Desde luego que tambin se requiere una
formas constitucionales para ampliar los supuestos
importante participacin de la sociedad
de prisin preventiva oficiosa no son necesarias.
civil en este proceso. Los resultados de
Lo que se requiere es mejorar la capacidad de in-
la presente Consulta Nacional no son en vestigacin de las policas para investigar y de los
forma alguna un esquema ni definitivo ni fiscales para argumentar. La informacin disponi-
acabado de semejante plan de accin. No ble seala que el 75 % de las solicitudes de prisin
obstante, s contienen elementos que es- preventiva se conceden.
timamos indispensables para la articula-
1.3. La Consulta tambin revela la necesidad de crear
cin de cualquier proyecto que pretenda
unidades de supervisin de medidas cautelares y
incidir sobre la procuracin de justicia en
suspensin condicional del proceso (UMECAS) que
el pas.
sean multidisciplinarias y eficientes para el segui-
miento a las personas que afrontan los procesos en
B. Recomendaciones
libertad.
A continuacin se exponen, de manera 1.4. De la Consulta tambin se desprende que el pro-

blema de la puerta giratoria se presenta en las
sinttica, algunas de las principales reco-
agencias del ministerio pblico y no en los juzga-
mendaciones que se derivan del ejercicio
dos. La solucin exige mejor supervisin al trabajo
de la Consulta. Muchas de ellas fueron
ministerial, ms que cambios normativos.
1.5. El consenso entre los especialistas es que el nue-

vo sistema se sustenta en la libertad probatoria y
en la libre valoracin de la misma. En tales condi-
ciones, no es necesario introducir reformas para
regular a los testigos de referencia o tasar el valor
de sus testimonios, como se propone en algunas
iniciativas.
1.6. La Consulta revela importantes problemas de coor-

dinacin y articulacin entre policas y ministerios
pblicos. Estos problemas son todava ms comple-
jos en los casos que involucran a las fuerzas ar-
madas y ministerios pblicos. Existen vacos en la
transferencia de informacin y en la colaboracin
como testigos.
1.7. Las propuestas de ley de seguridad interior no se

enfocan en resolver los problemas de coordinacin
de las fuerzas armadas con las autoridades civiles
cuando aquellas realizan funciones de seguridad
pblica. En consecuencia, lo que se requiere es un
rgimen transitorio que permita regular la presen-
cia de las fuerzas armadas en tareas de seguridad
pblica y establecer los procedimientos para asegu-
rar su coordinacin con las autoridades civiles. Ello
para asegurar que la accin de las fuerzas armadas
sea efectiva y acorde con las exigencias propias del
sistema acusatorio. Por las razones expresadas du-
rante la Consulta, en particular las precarias condi-
ciones de las policas en el pas, el rgimen transito-
rio no podr eliminarse en el corto plazo.
1.8. Las propuestas de reforma requieren de un sus-

tento emprico para su aprobacin. Existen mu-
chos planteamientos que se pretenden sustentar
en problemas que en la realidad no existen o, al
menos, no se presentan de la manera en la que se
anuncian en las iniciativas.
2. MBITO CONSTITUCIONAL. Las reformas a la Constitu-

cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que se pro-
ponen son las siguientes:
2.1. Artculo 21. Reformarlo para ampliar los alcances

del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, de tal
forma que ahora incluya expresamente a la Justi-
cia Penal. Sealar que una de las responsabilidades
primarias del Sistema ser establecer y supervisar
la poltica criminal del Estado mexicano. Adems,
crear un modelo normativo que vincule adecuada-
mente a la polica con el ministerio pblico.
2.2. Artculo 73. Otorgar facultades al Congreso para ex-

pedir un Cdigo Penal nico y generar una mejor
articulacin en los mbitos de competencia federal
y estatales en materia penal.
2.3. Artculo 102. Revisar todo el diseo de la Fiscala

General acorde con los resultados de la Consulta,
incluyendo el proceso de designacin del Fiscal.
2.4. Artculo 116. Establecer las bases para el modelo de

procuracin de justicia en el mbito local.
3. MBITO LEGISLATIVO. En consecuencia con las refor-

mas constitucionales antes propuestas, se deber legislar
en las siguientes materias:
3.1. Cdigo Penal nico. Deber incorporar un mecanis-

mo de reserva para permitir la regulacin de ciertas
conductas en el mbito local.
3.2. Reformas puntuales al Cdigo Nacional de Procedi-

mientos Penales para ajustar las reglas de competen-
cia en el marco del Cdigo Penal nico.
3.3. Reformas a la Ley General del Sistema Nacional de

Seguridad Pblica.
3.3.1. Incorporar plenamente a las instituciones de procu-

racin e imparticin de justicia penal al Sistema Na-
cional, y precisar sus responsabilidades especficas.
3.3.2. Establecer que una de sus competencias centrales es la generacin de la

poltica criminal del Estado mexicano.
3.3.3. Modificar el diseo institucional para dar fuerza al Secretariado Ejecutivo.
3.3.4. Definir los alcances del modelo de mando de las policas.
3.3.5. Establecer mecanismos de coordinacin, articulacin y supervisin.
3.3.6. Asegurar la operacin de reas de informacin, prevencin y certificacin.
3.3.7. Crear un fondo nacional de seguridad pblica y justicia penal que permita
financiar los procesos de transformacin, administrado con criterios pbli-
cos, transparentes y mecanismos de fiscalizacin rigurosos.
3.4. Ley Orgnica de la Fiscala General.
3.4.1. Elaborar un nuevo proyecto de Ley Orgnica, que deber incorporar el

diseo propuesto durante la Consulta. Es indispensable definir estructuras
y procesos en primer trmino y a partir de ello elaborar la ley, no a la in-
versa.
3.4.2. Establecer los rasgos ms generales del rgimen de transicin, incluso la

vigencia temporal de la actual Ley Orgnica de la PGR.
3.4.3. Crear una unidad de gestin del cambio (que dependa del Fiscal) y otra
unidad distinta (fuera de la Fiscala) responsable de evaluar y generar re-
comendaciones sobre el proceso de transicin.
3.5. Revisar el conjunto de las leyes en materia de seguridad pblica y justicia

penal para determinar cules deben ser derogadas, y cules modificadas.
4. LEGISLACIN DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.
4.1. Expedir las leyes orgnicas de las fiscalas estatales, a partir de las bases
del artculo 116 constitucional.
4.2. Considerar la posibilidad de elaborar una ley modelo, que facilite la adop-
cin por las fiscalas estatales de un modelo de organizacin homologado.
5. ACCIONES INMEDIATAS (corto plazo) que se deben iniciar en el mbito ad-

ministrativo en tanto se completan las reformas legislativas en el mbito de
la procuracin de justicia federal.
5.1. Fomentar los acuerdos que, en el seno de la Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia,
permitan avanzar en la homologacin de protocolos, lineamientos y modelos de organizacin.
5.2. Favorecer acciones de coordinacin e intercambio de informacin entre las procuraduras y la

PGR, a travs del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
5.3. Disear e implementar un modelo completo de carrera ministerial, pericial y de agentes de inves-
tigacin. Este modelo puede tener un alcance nacional. Supervisar peridicamente su funciona-
miento. Se puede considerar la generacin de academias regionales de formacin con procesos
y estndares homologados.
5.4. Disear el modelo de regionalizacin de la Fiscala General.
5.5. Establecer los mecanismos de financiamiento que darn soporte al proceso de transicin y asegu-
rar un mecanismo que les de viabilidad de mediano plazo.
5.6. Crear el Instituto de Formacin y Carrera Ministerial que deber tener un consejo profesional y
de tiempo completo con personas que provengan de la funcin pblica, de la academia y de la
sociedad civil. Se deben eliminar las asignaciones especiales de cargos y garantizar que los ope-
radores accedan por un sistema de oposiciones riguroso y transparente.
5.7. Crear la Unidad de Gestin de la Informacin de la Fiscala General y designar a su titular, para
que inicie el diseo de la nueva arquitectura de informacin. Este funcionario deber ser aseso-
rado por un consejo altamente especializado en materia de sistemas y gestin de informacin que
deber supervisar la toma de decisiones.
5.8. Iniciar el diseo de las clulas de investigacin y poner las primeras en operacin.
5.9. Disear y crear la Unidad de Supervisin y Estrategia de Litigio.
5.10. Disear y crear la Unidad de Atencin y Proteccin de Derechos Humanos para que de inmediato
establezca los protocolos de atencin al pblico.
5.11. Crear un nuevo Consejo Ciudadano, que acompae el proceso de transicin y posteriormente el
funcionamiento de la Fiscala General.
5.12. Iniciar el proceso de evaluacin del personal existente para determinar quines son aptos para
incorporarse a la Fiscala General.
6. MBITO LOCAL.
6.1. Las procuraduras, en el seno de la Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia, deben iniciar
acciones de coordinacin para establecer un plan para disear y ejecutar un modelo de organiza-
cin y actuacin homologado, que retome las ideas propuestas en la Consulta.
7. ACCIONES ORIENTADAS AL DISEO Y OPERACIN

DEL MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA.
7.1. Revisar integralmente el modelo de atencin a vc-

timas. Se recomienda reconsiderar el diseo actual
y reincorporar la atencin a vctimas como parte del
modelo de atencin en sede ministerial y evitar el
efecto de doble ventanilla. De manera profunda, se
requiere evitar la duplicidad de funciones.
7.2. El modelo de procuracin de justicia debe construir-

se alrededor de la nocin de calidad en el servicio y
garanta de los derechos. Por ello, todos los servicios
que prestan las procuraduras deben tener un modelo
de supervisin externo a la unidad que los presta para
asegurar tanto la calidad como la garanta de los de-
rechos.
7.3. Modificar el protocolo nacional de primer respon-

diente y el informe policial homologado (IPH) a fin de
desformalizar los procedimientos que ah se regulan.
Existi un amplio consenso que urge modificarlos para
permitir que cumplan su funcin sustantiva y no cons-
tituyan un mero trmite burocrtico.
7.4. Desformalizar la carpeta de investigacin para que

responda a las exigencias de la investigacin criminal
y que no constituya un mero expediente.
7.5. Asegurar la autonoma tcnica de los servicios peri-

ciales que se prestan en laboratorios y otros servicios
altamente especializados. Este es el propsito del Ser-
vicio de Anlisis Criminal y Pericial.
7.6. Se identificaron problemas especficos en el impacto

del amparo en el nuevo proceso penal acusatorio. No
obstante, no existe consenso sobre la manera en que
deben ser resueltos. Por ello se recomienda que en
el seno del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y
Justicia Penal se cree un grupo ad hoc, plural y es-
pecializado, que analice estos problemas y proponga
soluciones.
7.7. El problema de la delincuencia organizada representa uno de los retos mayo-

res para el conjunto del sistema de procuracin de justicia. Aunque ha habi-
do avances, existe una reflexin inacabada sobre el alcance del fenmeno,
desde sus bases conceptuales, normativas, tanto en lo sustantivo como en
lo adjetivo, y tambin respecto a los medios para enfrentarlo. Por ello esta
es una realidad que deber considerarse en el conjunto de la operacin del
sistema. Las reflexiones de la mesa proporcionan pistas importantes para
poder avanzar en esta materia.
C. El proceso de transicin
Uno de los retos ms importantes del modelo de procuracin de justicia es abordar

cmo se dar el proceso de transformacin institucional, con el paso de procuraduras
hacia fiscalas con autonoma constitucional, evitando un mero cambio nominal y un
trnsito automtico de los endebles recursos humanos, materiales y financieros. Para
ello, es fundamental que el modelo contemple un Plan de Transicin que cubra todos
los aspectos necesarios para asegurar una transicin segura, continua y eficaz, evitan-
do que se genere percepcin de impunidad en el proceso.
La propuesta del Modelo de Procuracin contempla un esquema en el que, previa

evaluacin, la Procuradura traslade sus recursos gradualmente hacia la Fiscala y
paralelamente liquide los asuntos pendientes tanto el rezago del sistema tradicional
como los casos iniciados en el sistema acusatorio- mediante una metodologa bien
definida. Para ello, es necesaria la expedicin de una nueva Ley Orgnica con entrada
en vigencia progresiva y que contemple transitar mediante un modelo territorial o
por rgano. Asimismo, una base del Plan es la facultad del Fiscal de implementar el
modelo de transicin mediante acuerdos generales.
El Plan de Transicin del Modelo de Procuracin debe definir los elementos, mtodos y
pasos para la implementacin, identificar estrategias y establecer plazos para tareas
especficas, as como los deberes y responsabilidades para el personal clave en la
transicin. La fase inicial dentro del Plan se extiende ms all de la fecha de inicio de
operacin de la Fiscala; es decir, implica una planificacin exhaustiva de la transicin
de todos los recursos y actividades de la Procuradura. En particular, son cuatro los
aspectos prioritarios que deben encontrarse bien regulados y definidos: (1) el servicio
profesional de carrera, (2) la liquidacin de casos, (3) contar con un modelo de ges-
tin del cambio y (4) establecer un mecanismo para asegurar los recursos financieros
necesarios para la transicin.
1. SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
El Plan debe precisar las necesidades del personal que ser responsable de las
distintas actividades para la transicin. Adems, debe definirse y consolidarse de
manera efectiva el servicio profesional de carrera, que garantice una reconversin
eficiente y racional del personal sustantivo, operativo y de apoyo. Para ello, es ne-
cesario que el proceso de transicin del personal se d en distintas etapas:
Reconversin
- Procesos de
- Definicin de perfiles capacitacin para
para la fiscala. la reconversin. - Procesos de capa-
- Evaluacin de personal - Mecanismos de citacin permanente
con base a perfiles gestin del cambio durante el proceso
definidos de transicin.
Certificacin Capacitacin
de personal continua
Un primer paso para la transicin del personal es la certificacin del que actualmen-
te opera en la Procuradura, a travs de su evaluacin con base en perfiles perfecta-
mente definidos para la operacin de la Fiscala. Asimismo, para llevar a cabo los pro-
cesos de renovacin es imprescindible que los operadores se encuentren preparados
para el cambio y tengan la habilidad de motivar al personal a su cargo para adaptarse
al nuevo modelo de procuracin de justicia y a tener una visin de mejora continua.
Por ello, es necesario instituir mecanismos de gestin del cambio acompaados de
acciones de capacitacin continua y permanente, as como de los incentivos institu-
cionales que permitan generar un sentido de pertenencia.
Transversalmente, es indispensable que se establezca la poltica pblica para la

profesionalizacin de los servidores pblicos, que fomente la eficiencia y eficacia
de la gestin y la operacin de la Fiscala, lo que se traducir en una mejora en
los servicios que se ofrecen a la ciudadana. Es decir, debe consolidarse el servicio
de carrera, que garantice el ingreso del personal, su desarrollo y permanencia en
la institucin a travs del mrito y la igualdad de oportunidades en un marco de
transparencia y legalidad.
2. LIQUIDACIN DE CASOS DE LA PROCURADURA
El Plan de Transicin debe establecer los criterios y metodologas para dar termina-
cin y salida a los casos que estn pendientes de concluir en la Procuradura. Esto
incluye los asuntos pendientes del sistema tradicional y aquellos que se iniciaron
en el sistema acusatorio. Es necesario que en la definicin de los criterios se con-
templen mecanismos que incentiven la determinacin de los casos por otras salidas
distintas a la reserva, el archivo definitivo (en los casos del sistema tradicional) o
el archivo temporal, a menos que sea estrictamente necesario.
Por otro lado, con la finalidad de evitar la percepcin de impunidad, en la liquida-

cin de los casos debe darse prioridad a aquellos de mayor impacto social, como a
los que involucran violaciones graves a derechos humanos o actos de corrupcin.
Un objetivo adicional es iniciar la labor de especializacin de la nueva Fiscala

General de conformidad con un nuevo marco constitucional de competencias y una
facultad flexible de actuacin. Ello exige tambin la toma de decisiones en cuanto
a la reforma sustantiva de la legislacin penal y a la introduccin de un esquema
slido para la planeacin y coordinacin de la poltica criminal nacional en el seno
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y Justicia Penal.
3. MODELO DE GESTIN DEL CAMBIO
La transicin a la nueva fiscala implica un modelo de gestin del cambio. Al res-

pecto recomendamos varios elementos. En primer lugar que se le otorgue al Fiscal
General amplias facultades para implementarlo mediante acuerdos generales. Este
proceso llevar tiempo, varios aos, que podra fijarse en un plazo de 8 aos. Para
apoyar al Fiscal en esta tarea es indispensable que se cree una unidad de alto
nivel especializada en la gestin del cambio y la planeacin y ejecucin del plan
de transaccin. Resulta crtico que esta Unidad no est en la estructura opera-
tiva ordinaria y que su mandato nico

y especfico sea administrar el cambio.
Para ello deber contar con los recur-
sos financieros suficientes para poder
desplegar las acciones necesarias, re-
cursos que no debern ser dependien-
tes del proceso presupuestal ordinario.
Por ello se recomienda la creacin de
un fideicomiso especfico. Finalmente,
y tomando en cuenta la experiencia de
otros procesos de transicin, se debe
tambin crear una unidad totalmente
autnoma de la Fiscala cuya tarea sea
evaluar de manera independiente y ex-
terna el proceso de cambio e informar
al Congreso de la Unin y a la sociedad
en general los avances en este proceso.
4. FINANCIAMIENTO
Para asegurar una transicin exitosa se

requiere contar con mecanismos de fi-
nanciamiento multianuales que permi-
tan fondear las diferentes etapas de la
misma. Una posibilidad es la creacin
de un fideicomiso especfico. Su admi-
nistracin deber asegurar la eficien-
cia, eficacia y transparencia del uso de
los recursos, y sus decisiones debern
ser informadas por la unidad externa de
evaluacin de la transicin.
EXPERTOS
PARTICIPANTES
POR EJE TEMTICO
Vctimas y Derechos Humanos.
Michael W. Chamberlin Ruiz, Jos Morquecho Sandoval, Coor- Vernica Cruz Snchez, Direc-
Subdirector del Centro de Dere- dinador de Investigacin de Mxi- tora del Centro Las Libres de In-
chos Humanos Fray Juan de La- co SOS. formacin en Salud Sexual Regin
rios. Centro.
Mara Olga Noriega Senz, Inves-
Katia Cecilia Ornelas Nez, Ex- tigador del Instituto Nacional de Alfredo Limas Hernndez, Inves-
perta en justicia restaurativa. Ciencias Penales. tigador de la Universidad Autno-
ma de Ciudad Jurez.
Jos Miguel Edgar Cortez Mo- Jess Moreno Rogel, Director
ralez, Investigador del Instituto General de Atencin a Vctimas Salvador Cruz Sierra, Investiga-
Mexicano de Derechos Humanos. de la Procuradura General de la dor del Colegio la Frontera Norte.
Repblica.
Juan Carlos Gutirrez Contre- Gustavo Martnez Montoya, Abo-
ras, Director General de I(dh)eas, Wendy Paola Chvez Villanueva, gado postulante y especialista en
Litigio Estratgico en Derechos Titular de la Fiscala Especializa- casos de violaciones a derechos
Humanos. da en Atencin a Mujeres Vctimas humanos.
del Delito por Razones de Gnero.
Isabel Miranda de Wallace, Presi- Jess Abraham Martnez Monto-
denta de Alto al Secuestro. Marco Tulio Cano Corral, Magis- ya, Acadmico de la Universidad
trado de la Primera Sala de lo Pe- Autnoma de Ciudad Jurez.
Ximena Antilln Najilis, Investi- nal con sede en Ciudad Jurez del
gadora de Fundar, Centro de An- Tribunal Superior de Justicia de
lisis e Investigacin. Chihuahua.
Sara Irene Herreras Guerra, Silvano Joel Cant Martnez, Di-
Titular de la Subprocuradura de rector General de Vinculacin de
Derechos Humanos Prevencin la Comisin Ejecutiva de Atencin
del Delito y Servicios a la Comu- a Vctimas.
nidad de la Procuradura General
de la Repblica.
Procuracin de Justicia y Poltica Criminal.

Ariadna Salazar Quionez, Inves- Maricela Contreras Julin, Di- Jos Luis Eloy Morales Brand, Di-
tigadora del Instituto Nacional de putada Federal, Presidenta de la rector de la Facultad de Derecho
Ciencias Penales. Comisin Especial de Delitos Co- de la Universidad Autnoma de
metidos por Razones de Gnero. Aguascalientes.
Ivn de la Garza Santos, Consul-
tor en Fortis Consultores. Jorge Emilio Iruegas lvarez, Rubn Quintino Zepeda, Inves-
Director de la Subprocuradura tigador del Instituto Nacional de
Jorge Antonio Mirn Reyes, Sub- Especializada en Combate a la Co- Ciencias Penales.
procurador Jurdico de Planea- rrupcin de Nuevo Len.
cin, Coordinacin Interinstitucio- Patricia Lucila Gonzlez Rodr-
nal y de Derechos Humanos de la Jos Antonio Caballero Jurez, guez, Investigadora del Instituto
Procuradura General de Justicia Investigador del Centro de Inves- de Investigaciones Jurdicas de la
de la Ciudad de Mxico. tigacin y Docencia Econmicas. Universidad Nacional Autnoma
de Mxico.
Miguel Bonilla Lpez, Juez de Francisco Jos Murillo Ruiseco,
Distrito del Juzgado Quinto Fede- Procurador de Justicia del Estado Gabriela Cap Ramrez, Directora
ral Penal Especializado en Cateos, de Zacatecas. de Instituto para la Seguridad y la
Arraigos e Intervencin de Comu- Democracia.
nicaciones. Guillermo Ral Zepeda Lecuona,
Director de Jurimetra, Iniciativas Roberto Andrs Ochoa Romero,
Sergio Garca Ramrez, Investi- para el Estado de Derecho. Titular de la Coordinacin de Pla-
gador del Instituto de Investiga- neacin, Desarrollo e Innovacin
ciones Jurdicas de la Universidad Alejandro Madrazo Lajous, Inves- Institucional de la Procuradura
Nacional Autnoma de Mxico. tigador del Centro de Investiga- General de la Repblica.
cin y Docencia Econmicas.
Karla Karelly Villanueva Escami- Oscar Alejandro Basurto Caro,
lla, Directora de Seguimiento a Carlos Villegas Mrquez, Coordi- Delegado de la Procuradura Ge-
la Consolidacin del Sistema de nador Regional del Programa Pro- neral de la Repblica en Aguasca-
Justicia Penal del Secretariado justicia. lientes.
Ejecutivo del Sistema Nacional de
Ren Urrutia de la Vega, Fiscal
Seguridad Pblica.
General de Estado de Aguasca-
Moiss Moreno Hernndez, Presi- lientes.
dente y Director General del Cen-
tro de Estudios, Poltica Criminal y
Ciencias Penales.
Procuracin de Justicia y Seguridad Pblica.
Ibette Estrada Gazga, Consultora Juan Mayolo Medina Linares, Jos Miguel Edgar Cortez Mo-
en temas de seguridad. Consejero Consultivo de la Funda- ralez, Investigador del Instituto
cin Seguridad y Gobernanza. Mexicano de Derechos Humanos y
Juan Salgado Ibarra, Investigador Democracia.
del Centro de Investigacin y Do- Yuriria Torres Pez, Directora
cencia Econmicas. General Adjunta en la Agencia de Bernardo Mara Len Olea, Co-
Investigacin Criminal de la Procu- misionado Municipal de Seguridad
radura General de la Repblica. Pblica de Morelia, Michoacn.
Emilio Daniel Cunjama Lpez, Javier Villalba Sols, Asesor de la Gerardo Sal Palacios Pmanes,
Investigador del Instituto Nacional Oficina del Comisionado Nacional Rector Fundador de la Universidad
de Ciencias Penales. de Seguridad. de Ciencias de la Seguridad del Es-
tado de Nuevo Len.
Mariano Armando Prez Espi- Fernando Garca Mederez, Agen-
no, Consultor de Projusticia, de te del Ministerio Pblico de la Fe- Martn Carlos Snchez Bocane-
la Agencia de los Estados Unidos deracin en Funciones de Fiscal en gra, Director de Renace.
para el Desarrollo Internacional Jefe del Ncleo de Investigacin y
(USAID, por sus siglas en ingls), Litigacin en General Escobedo, Aldo Fasci Zuazua, Director del
Mxico. Nuevo Len. Centro de Informacin para la Se-
guridad del Estado, de Evaluacin
Cuauhtmoc Vzquez Gonzlez Miguel Bernardo Trevio de Ho- y Control de Confianza del Estado
de la Vega, Titular de la Unidad yos, Socio Director de Riskop, Ser- de Nuevo Len.
de Servicios del Sistema de Justi- vicios de Inteligencia.
cia Penal. Javier Surez, Especialista en te-
mas se seguridad pblica.
Modelo de Investigacin Criminal.
Juan Carlos Gutirrez Contreras, Javier Paz Rodrguez, Abogado Hctor Carren Perea, Director
Director General de I(dh)eas, Li- postulante especialista en dere- General de Proyectos Especiales
tigio Estratgico en Derechos Hu- cho penal y profesor de la Univer- de la Unidad de Proyectos Estra-
manos. sidad Panamericana. tgicos Sistmicos de la Coordi-
nacin de Planeacin, Desarrollo
Gilberto Santa Rita Tams, In- Jos Hctor Carren Herrera, e Innovacin Institucional de la
vestigador de la Universidad Ibe- Presidente del Consejo Directivo Procuradura General de la Rep-
roamericana. del Instituto de Estudios del Pro- blica.
ceso Penal Acusatorio.
Rodolfo Flix Crdenas, Abogado Rodrigo Lazo Corvera, Abogado
litigante y consultor en temas de Gabriel Mauricio Flores Prez, postulante y acadmico de la Uni-
justicia. Director de Especialidades Crimi- versidad Panamericana.
nalsticas de la Procuradura Ge-
Ana Pamela Romero Guerra, In- neral de la Repblica. Arturo Villarreal Palos, Inves-
vestigadora del Instituto Nacional tigador en el Departamento de
de Ciencias Penales. Nikolai Kovalev, Profesor del De- Derecho Pblico del Centro Uni-
partamento de Criminologa de la versitario de Ciencias Sociales y
Estefana Medina Ruvalcaba, Universidad Wilfrid Laurier. Humanidades de la Universidad de
Asesora del Secretariado Ejecuti-
Guadalajara.
vo del Consejo Nacional de Seguri- Gilberto Higuera Bernal, Titular
dad Pblica. de la Subprocuradura de Control Damin Campos Garca, Juez de
Regional de Procedimientos Pena- Control y Juicio Oral en el Estado
scar Manuel Soto Velzquez, les y Amparo de la Procuradura de Jalisco.
Investigador del Instituto Nacional General de la Repblica.
de Ciencias Penales. Jorge Tejada Montao, Aboga-
do especialista en materia penal
Jorge Arturo Gutirrez Muoz,
y Secretario del Captulo Jalisco
Secretario General Acadmico del
de la Barra Mexicana, Colegio de
Instituto Nacional de Ciencias Pe-
Abogados.
nales.
Hctor Soto, Investigador del Ins- Josselyn del Carmen Bjar Rive- Gabriela Ortiz Quintero, Consul-
tituto de Estudios Comparados en ra, Titular del Juzgado Sexto Penal tora en temas de procuracin y
Ciencias Penales de Guatemala. del Primer Partido Judicial del Es- justicia penal.
tado de Jalisco.
Jorge Eduardo Antn Vzquez, Blanca Jacqueline Trujillo Cue-
Subdirector en la Fiscala del Es- Omar Lenin Luna Osorio, Consul- vas, Directora General de Aten-
tado de Jalisco. tor de Jurimetra, Iniciativas para cin a Delitos Contra la Indemni-
el Estado de Derecho. dad Sexual y la Integridad de las
Personas de la Fiscala General del
Estado de Jalisco.
Procuracin y Administracin de Justicia.
Miguel Sarre Iguniz, Profesor del Andrs Harfuch, Investigador del Iker Xavier Ibarreche Pereda,
Instituto Tecnolgico Autnomo Instituto de Estudios Comparados Abogado postulante y consultor en
de Mxico. de Ciencias Penales y Sociales, Ar- materia de justicia penal.
gentina.
Carlos Ros Espinosa, Consultor Ral Iruegas lvarez, Director del
en temas de justicia. Alonso Gonzlez Villalobos, Con- Instituto de Formacin de la Fis-
sultor en temas de procuracin y cala General del Estado de Vera-
Adriana Campos Lpez, Visitado- justicia penal. cruz.
ra General de la Procuradura Ge-
neral de la Repblica. Andrs Marcelo Daz Fernndez, Ligia Aurora Corts Ortega, Ma-
Investigador de FUNDAR, Centro gistrada Primera del Tribunal Su-
Francisco Javier Galicia Campos, de Anlisis e Investigacin. perior de Justicia de Yucatn.
Investigador del Instituto de In-
vestigaciones Jurdicas de la Uni- Csar Camacho Quiroz, Diputado Bertha Mara Alcalde Lujn, Con-
versidad Nacional Autnoma de Federal. sultora en temas de procuracin y
Mxico. justicia penal.
Francisco Jimnez Reynoso, Pro-
Alejandro Magno Gonzlez Anto- fesor Investigador de la Universi- Pablo Vicente Monroy Gmez,
nio, Vicefiscal General de la Zona dad de Guadalajara. Magistrado del Tribunal Unitario
Centro de la Fiscala General del del Dcimo Cuarto Circuito del Po-
Estado de Oaxaca. Juan Jos Olvera Lpez, Magis- der Judicial de la Federacin.
trado Titular de la Unidad de Im-
Jorge Arturo Gutirrez Muoz, plementacin de la Reforma Penal Humberto Herrera Gngora, Di-
Secretario General Acadmico del en el Poder Judicial de la Federa- rector del Centro Estatal de Su-
Instituto Nacional de Ciencias Pe- cin. pervisin de Medidas Cautelares y
nales. de la Supervisin Condicional del
Juan Manuel Len, Delegado de la Proceso de Yucatn.
Nancy Guadalupe Montes Armen- Procuradura General de la Rep-
driz, Experta en mecanismos de blica en el Estado de Yucatn. Yohana Basurto Arroyo, Experta
solucin de controversias. en temas de mecanismos alterna-
Jos Javier Estrada Contreras, tivos de solucin de controversias.
Mara Elena Leguizamo Ferrer, Director del Centro de Investiga-
Magistrada de Circuito en el Sexto ciones Silvio Zavala.
Tribunal Colegiado en Materia Pe-
nal del Primer Circuito del Poder Beatriz Eugenia Domnguez Me-
Judicial de la Federacin. dina, Vicefiscal Especializado de
Justicia para Adolescentes de la
Fiscala General del Estado de Yu-
catn.
Autonoma en las Instituciones de Procuracin

de Justicia.
Juan Jos Gonzlez Rus, Cate- Rubn Francisco Prez Snchez, Diana Talavera Flores, Directora
drtico de Derecho Penal de la Coordinador General de Segui- de Vinculacin con rganos Elec-
Universidad de Crdoba, Espaa. miento de Recomendaciones y de torales de la Procuradura General
Asuntos Jurdicos de la Comisin de la Repblica.
Marco Antonio Fernndez Mart- Nacional de Derechos Humanos.
nez, Investigador de Mxico Eva- Agustn Pea, Acadmico de la
la. Miguel ngel Lugo Galicia, Pro- Universidad de San Diego.
fesor de la Universidad Paname-
Roco Culebro Bahena, Directora ricana. Vctor Manuel Vzquez Fernn-
Ejecutiva del Instituto Mexicano dez, Magistrado del Tribunal Supe-
para los Derechos Humanos y De- Jos Francisco de Villa Soto, In- rior de Justicia de Baja California.
mocracia. vestigador de Causa en Comn.
Emanuel Socorro Bentez Casta-
Erika Ros Escutia, Directora del Luis Cevasco, Fiscal General de eda, Fiscala Especializada para
rea del rgano Administrati- Buenos Aires, Argentina. la Atencin de Delitos Electorales
vo Especializado en Mecanismos de la Procuradura General de la
Alternativos de Solucin de Con- Eduardo Bohrquez Lpez, Di- Repblica.
troversias en Materia Penal de la rector de Transparencia Mexicana.
Procuradura General de la Rep- Rommel Moreno Manjarrez, Titu-
Alberto Abad Suarez vila, Inves- lar de la Unidad para la Implemen-
blica.
tigador del Instituto de Investiga- tacin del Sistema Procesal Penal
Gabriela Mundo, Ex Secretaria de ciones Jurdicas de la Universidad Acusatorio de la Procuradura Ge-
Asuntos Internacionales del Minis- Nacional Autnoma de Mxico. neral de la Repblica.
terio Pblico de Guatemala.
David Shirk, Director del progra-
Santiago Nieto Castillo, Titular ma Justice in Mexico de la Univer-
de la Fiscala Especializada para sidad de San Diego, California.
la Atencin de Delitos Electorales.
Jorge Daz Zazueta, Abogado
Mario Santiago Jurez, Profesor postulante en Daz Azueta y Aso-
e Investigador de la Universidad ciados.
Autnoma de Tlaxcala.
Jorge Madrazo Cullar, Director
Susana Gabriela Camacho Ma- del Centro de Estudios Mexicanos
ciel, Experta en temas de justicia de la Universidad Nacional Aut-
penal y procuracin de justicia. noma de Mxico en Seattle.
Delincuencia Organizada.
Javier Humberto Domnguez Carlos Tovilla Padilla, Fiscal de Carlos Nataren Nandayapa, Di-
Aguilar, Director Adjunto de la Fis- Periodistas de la Fiscala General rector del Instituto de Investiga-
cala Especializada para la Aten- del Estado de Chiapas. ciones Jurdicas de la Universidad
cin de Delitos Electorales. Autnoma de Chiapas.
Martha Figueroa Mier, Fundadora Alonso Israel Lira Salas, Subpro- Alejandro Santoyo Castro, Secre-
del Colectivo de Encuentro entre curador Especializado en Investi- tario del Tercer Tribunal Colegiado
Mujeres. gacin de Delincuencia Organiza- en Materia Penal del Primer Circui-
da de la Procuradura General de to del Poder Judicial de la Fede-
Miguel Ontiveros Alonso, Inves- la Repblica. racin.
tigador del Instituto de Investiga-
ciones Jurdicas de la Universidad Lina Gabriela Ornelas Nez, Alejandro Alegre Rabiela, Direc-
Autnoma de Chiapas. Jefa de Polticas Pblicas y Rela- tor General de Emisin del Banco
ciones con Gobierno de Google. de Mxico.
Marco Antonio Besares Escobar,
Investigador del Instituto de In- Mario Crosswell Arenas, Direc- Irvin Waller, Presidente de la Or-
vestigaciones Jurdicas de la Uni- tor de la Oficina Coordinadora de ganizacin Internacional de Asis-
versidad Autnoma de Chiapas. Riesgos Asegurados. tencia a las Vctimas.
Carlos Pelayo Mller, Investigador Adam Blackwell, Catedrtico del Carlos Mendoza Mora, Fundacin
del Instituto de Investigaciones Instituto de Investigaciones Estra- para el Estudio de la Seguridad y
Jurdicas de la Universidad Nacio- tgicas de la Armada de Mxico. Gobernanza.
nal Autnoma de Mxico.
Ana Linda Solano Lpez, Consul- Pedro Guevara Prez, Director
Nimrod Mihael Champo Snchez, tora internacional y Ex Fiscal Es- General de Control de Procesos
Investigador del Instituto de In- pecializada en Delincuencia Orga- Penales y Amparo en Materia de
vestigaciones Jurdicas de la Uni- nizada de la Fiscala General de la Delitos Federales de la Procuradu-
versidad Autnoma de Chiapas. Nacin, Colombia. ra General de la Repblica.
Martn Gabriel Barrn Cruz, In- Adrin Fernndez Bremauntz, Vernica Martnez Solares, Con-
vestigador del Instituto Nacional Centro Interdisciplinario de Biodi- sultora de la Organizacin de Na-
de Ciencias Penales. versidad y Ambiente. ciones Unidas.
Rogelio Barba lvarez, Profesor e

investigador de la Universidad de
Guadalajara.
Operacin, Gestin y Cambio en las Instituciones de

Procuracin de Justicia.
Juan Martn Granados Torres, Se- Abel Cadena Gmez, Director de Cuauhtmoc Granados Daz, Jefe
cretario General de Gobierno del Informtica Estadsticas y Teleco- del rea Acadmica de Derecho
Estado de Quertaro. municaciones de la Procuradura de la Universidad Autnoma de
del Estado de Hidalgo. Hidalgo.
Eduardo Cabrera Valencia, Direc-
tor del Centro de Justicia Alterna- Sergio Martnez Escamilla, Direc- Francisco Vzquez Gmez Bisog-
tiva del Estado de Hidalgo. tor General de Reorganizacin e no, Director del Servicio Profesio-
Infraestructura de la Unidad de nal de Carrera de la Procuradura
Lizeth Murrieta Zavala, Consul- Implementacin del Sistema Penal General de la Repblica.
tora de Bufete de Tecnologas y Acusatorio de la Procuradura Ge-
Soluciones Avvanzadas. neral de la Repblica. Jan-Michael Simon, Jefe de la
Unidad de Amrica Latina del Ins-
Estefana Medina Ruvalcaba, Alejandro Jimnez Padilla, Espe- tituto Max Planck para el Derecho
Asesora del Secretariado Ejecuti- cialista en Defensoras Pblicas y Penal Extranjero e Internacional
vo del Consejo Nacional de Seguri- Servicio Profesional de Carrera del con sede en Friburgo, Alemania.
dad Pblica. Programa Projusticia.
Miguel Emilio La Rota, Director Maximilian Murck, Consultor de Leticia Catalina Soto Acosta, Ti-
Nacional de Polticas Pblicas de la Agencia de Cooperacin Alema- tular del rgano Administrativo
la Fiscala de Colombia. na GIZ. Desconcentrado Especializado en
Mecanismos Alternativos de Solu-
Victoria Becerra Osses, Directo- Teresa de Jess Medina Mora Ica- cin de Controversias de la Procu-
ra de la Unidad de Planificacin za, Asesora del Procurador Gene- radura General de la Repblica.
y Coordinacin Estratgica de la ral de la Repblica.
Fiscala Nacional de Chile. Mara de los ngeles Fromow, Ex
Jos Francisco de Villa Soto, In- Titular de Secretara Tcnica del
Hctor Anbal de Len Polanco, vestigador de Causa en Comn. Consejo de Coordinacin para la
Secretario Ejecutivo de la Instan- Implementacin de la Reforma
cia Coordinadora de la Moderniza- Luis Espndola Morales, Director
Penal.
cin del Sector Justicia en Guate- Adjunto de Dictmenes y Servicios
mala. Especiales de la Fiscala Especiali- Rodrigo Alonso Pinzn, Especia-
zada para la Atencin de los Deli- lista en anlisis de redes para se-
Elvyn Leonel Daz Snchez, Di- tos Electorales. guridad nacional y pblica.
rector General del Instituto de
Estudios Comparados en Ciencias Jos Mara Zubiria, CEO Grupo
Penales de Guatemala. Mart.

INFORME-EJECUTIVO 21oct 2029 PDF

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

INFORME-EJECUTIVO 21oct 2029 PDF

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

2017

2 Informe Ejecutivo 2017 Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuracin de Justicia

Este proyecto fue desarrollado a peticin de la Procuradura General

Para comentarios o mayor informacin comunicarse con la Mtra. Ga-

D.R. 2017, CIDE, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas,

Carretera Mxico-Toluca 3655, Lomas de Santa Fe, 01210, Ciudad de

Las opiniones y datos contenidos en este documento son responsabi-

La Consulta Nacional fue desarrollada por el siguiente

Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior

Asociacin Nacional de Abogados de Empresa, Colegio de Abogados

Barra Mexicana, Colegio de Abogados

Conferencia Nacional de Gobernadores, a travs de su Comisin de Seguridad y Justicia

Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia

Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pblica

Escuela Libre de Derecho

Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de Mxico

Instituto Nacional Electoral

Universidad Anhuac Mayab de Mrida

Universidad Autnoma de Aguascalientes

Universidad Autnoma de Chiapas

Universidad Autnoma de Ciudad Jurez

Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo

Universidad Autnoma de Nuevo Len

Universidad de Xochicalco de Tijuana

Asimismo, las instituciones convocantes agradecen y reconocen la participacin de quie-

Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuracin de Justicia Informe Ejecutivo 2017 5

12. II. LA CONSULTA

12. A. Mesas preliminares

28. 7. Gestin, operacin y cambio

32. III. LOS PROBLEMAS CENTRALES DE LA PROCURACIN DE JUS-

32. A. La falta de visin sistmica

40. IV. LOS MACRO-PROCESOS DE LAS FISCALAS

41. A.La poltica criminal

65. d) rganos con autonoma tcnica

73. V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La Consulta Nacional sobre el Modelo de tonoma constitucional a la Procuradu-

Aunado a ello, la reforma constitucio- Finalmente, todo lo anterior sucede

Estas carencias han sido reconocidas y La Consulta Nacional, que se desarroll

Este documento sintetiza las principales Las instituciones convocantes y el equi-

La Consulta Nacional busc, ante todo,

La Consulta Nacional sobre el Modelo La Consulta Nacional se dise bajo la

horizontes profesionales e institucionales. cin de tres mesas preliminares en las

La inclusin, la pluralidad y la diversidad que participaron expertos provenientes

fueron principios rectores de la Consul- de tres sectores: miembros de organi-

ta Nacional. En sus distintas etapas par- zaciones no gubernamentales, aboga-

ticiparon expertos, servidores pblicos, dos especializados en derecho penal,

operadores del sistema de procuracin as como acadmicos y especialistas

de justicia, acadmicos e integrantes de en temas de procuracin de justicia.

organizaciones no gubernamentales. La funcin de estas mesas consisti en

aprovechar la experiencia de dichos expertos, a fin de determinar la metodologa y la organiza-

La especializacin, diversidad, pluralidad de enfoques y representatividad fueron los parmetros a

El uso de tecnologas de la informacin fue fun-

De manera adicional, para aprovechar la expe-

Eje temtico Mesa CdMx Mesa estatal

1. Vctimas y dere- Instituto Nacional de Universidad Autnoma de

2. Poltica criminal Centro de Investigacin y Universidad Autnoma de

3. Seguridad Centro de Investigacin y Universidad Autnoma de

4. Modelo de Universidad Iberoameri- Universidad Panamericana en

5. Procuracin y ad- Instituto de Investigacio- Universidad Anahuac Mayab

6. Modelo de autono- Universidad Panamericana Universidad de Xochicalco en

7. Gestin, organiza- Instituto Nacional de Universidad Autnoma del

8. Delincuencia orga- Centro Cultural Universi- Universidad Autnoma de

1. VCTIMAS Y DERECHOS HUMANOS