GABRIELA DRAGAN ) LEONARD ORBAN 1) GABRIELA-CARMEN PASCARIU (Coordonatori) DETERMINANT! MECANISME INSTRUMENTE Y EDITURA UNIVERSITARA1.2.3. Delimitarea competentelor in cadrul UE Chiar daca, pana la Tratatul de la Lisabona (TL), metoda comunitara era legata de primul pilon iar metoda interguvernamentala de cel de al doilea gi al treilea, in realitate, dupa cum mentionam anterior, cele doua metode au coexistat.'' Odat& cu TL, metoda comunitaré a devenit metoda legislativa obignuita (procedura legislativé ordinaré) iar cei trei piloni, definiti prin Tratatul de la Maastricht, s-au contopit jintr-unul singur. in plus, delimitarea competentelor intre Uniune gi statele membre este formalizata si adusa acum in prim plan. Delimitarea competentelor este guvernata de principiul atribuirii'*, in temeiul caruia Uniunea actioneazd numai in limitele competentelor care i-au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite de comun acord. Consecinta logicA este cA orice competenta care nu este " Hagerdon, F., The Community vs Interguvernamental method in the European Constitution, Center for International Relations, _http://www.swp-berlin.ora/ fleadmin/contents/products/projekt_papiere/warsaw_hagedom_sicher.pdf articolul § alineatul (1) din TUE gi articolul 7 din TFUE. 23atribuité Uniunii apartine statelor membre. in acest nou context conceptual, titlul | din TFUE introduce o tipologie general a competentelor Uniunii in cadrul legislatiei derivate obligatorii (acte juridice constrangatoare, conform art. 3, TFUE). Aceasta tipologie se bazeaza pe trei categorii, stabilind de fiecare data lista domeniilor sau a politicilor implicate, in functie de nivelul de integrare. Este vorba de competente exclusive, de competente partajate si de competente de coordonare, sprijinire sau completare a actiunilor statelor membre. Competentele exclusive ale Uniunii in domeniile de competenta exclusiva, numai Uniunea poate legifera si adopta acte cu forta juridica obligatorie, statele membre putand sa faca acest lucru numai in cazul in care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea in aplicare a actelor comunitare. Conform articolului 3 din TFUE, domeniile de competenta exclusiva sunt: ¢ — instituirea unei uniuni vamale; « definirea si desfasurarea politicii comerciale comune; * definirea si punerea in aplicare a normelor privind concurenta necesare functionarii pietei interne; * politica monetara pentru statele din zona euro; * conservarea resurselor biologice ale mari in cadrul politicii comune privind pescuitul (PCP). Uniunea dispune de competente exclusive gi in ceea ce priveste incheierea de acorduri internationale in cazul in care aceasta incheiere este prevazuta de un act legislativ al Uniunii ori este necesara pentru a permite Uniunii sa _ igi exercite competenta internd sau in masura in care aceasta ar putea aduce atingere normelor comune ori ar putea modifica domeniul de aplicare al acestora. Competentele partajate ale Uniunii in cazul in care tratatele atribuie Uniunii o competenta partajaté sau concurenta cu statele membre, atat Uniunea cAt gi statele membre pot legifera si adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic in domeniul respectiv. Competentele partajate se caracterizeaza prin disparitia progresiva a competentelor statului pe masura ce se exercité competentele Uniunii. Pe aceasta baza, statele membre igi pot exercita competenta in masura in care Uniunea nu gi-a exercitat propria competenta, precum gi in cazul in care Uniunea a decis s& nu isi mai exercite competenta. Acest ultim caz poate surveni in situatia in care institutiile competente ale Uniunii decid abrogarea unui act legislativ, in special in vederea unei mai bune garantari a respectarii constante a principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii. 24De asemenea, TFUE recunoaste competenta Uniunii pentru a desfagura actiuni in domeniile cercetarii, dezvoltarii tehnologice si spatiului, precum gi al ajutorului umanitar, dar reaminteste faptul cd exercitarea acestei competente nu poate avea ca efect privarea statelor membre de posibilitatea de a-si exercita propria competenta; agadar, este vorba mai degraba de actiuni complementare decat de competente partajate stricto senso”. Competentele de sprijinire, coordonare si completare ale Uniunii in anumite domenii, Uniunea este competenté sa intreprinda actiuni de sprijinire, coordonare sau completare a actiunii statelor membre, fara a inlocui ins& competenta lor in aceste domenii. Actele obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii referitoare la aceste domenii nu pot include masuri de armonizare a dispozitiilor legislative si reglementare ale statelor membre, in masura in care astfel de initiative de armonizare fac parte din categoria precedenta a competentelor partajate. "8 Massot, A., Danklefsen, N., Kramer, E., Macedo, G., Nogueira, A.M. (2010), Politicile structurale $i de coeziune dup& Tratatul de la Lisabona, Parlamentul European, p.18-19, disponibil pe http://www.europarl.europa.eu/committees/es/tran/studiesdownload.html?language Document=RO&file=3387 1. 25Alte competente ale Uniunii Trebuie semnalat faptul ca TFUE distinge in plus o a patra categorie de competente ale Uniunii, cea de coordonare a politicilor economice, sociale $i de ocupare a fortei de munca ale statelor membre, stabilind principalele orientari sau lini directoare in aceste domenii. A. Massot (2010)'* considera c& in acest caz avem de a face cu o subcategorie a competentelor complementare, si nu cu 0 categorie specifica. Trebuie insa remarcat faptul ca © buna coordonare a politicilor economice, sociale si de ocupare a fortei de munca poate reprezenta elementul-cheie al iesirii din crizA dar si al instituirii unei noi guvernari economice in cadrul Uniunii (de pilda, prin intermediul Strategiei 2020). in ceea ce priveste politica economica, Consiliul poate adopta recomandari care stabilesc orientarile generale ale politicilor nationale si in cazul foarte precis in care acestea riscé s4 compromité buna functionare a UEM (78)"°. Mai mult, Comisia gi Consiliul au competenta de a supraveghea evolutia economica la nivelul fiecarui stat membru_ si la nivelul Uniunii, precum si conformitatea politicilor economice cu orientarile generale stabilite initial. in acest context, institutiile Uniunii pot fi in situatia de a declanga procedura prevazuta in caz de deficit excesiv, dar pot, in egala masura, sa acorde asistenta financiara unui stat membru care se confrunta cu dificultati grave (80)'°. Acest lucru este, de asemenea, valabil in materie de ocupare a fortei de munca, domeniu in care Uniunea poate contribui la __ reali: a unui nivel ridicat al ocuparii fortei de munca, prin incurajarea cooperarii intre statele membre, precum si prin sustinerea gi, in cazul in care este necesar, prin completarea actiunii lor (81)'”. Idem, p.24. "8 Articolul 121 alineatul (4) din TFUE (,/n cazul in care se constata (...) c& politicile economice ale unui stat membru (...) riscé sé compromité buna functionare a Uniunii economice si monetare, Comisia poate adresa un avertisment respectivului stat membru. Consiliul, la recomandarea Comisiei, poate adresa recomandarile necesare statului membru in cauza". © Articolul 122 alineatul (2) din TFUE. Trebuie semnalat faptul cA interventia Uniunii in leg&tura cu criza din Grecia (februarie 2010) s-a bazat pe noile articole 121 alineatul (4) si 122 alineatul (2) din TFUE. in special aceasta ultima dispozitie a permis punerea in functiune a unui plan de salvare specific in favoarea economiei grecesti *7 Articolul 147 alineatul (1) din TFUE. 26In ceea ce priveste politica socialé in sens larg, Uniunea are competente in sustinerea si completarea actiunii statelor membre (82)'°. in acest scop, Parlamentul si Consiliul pot adopta masuri menite sA incurajeze cooperarea ‘intre statele membre gi, de asemenea, pot adopta, prin intermediul directivelor, recomandari minime aplicabile treptat. De asemenea, trebuie remarcat faptul ca nici o categorie din TFUE nu include competentele in materie de politica externa si de securitate (PESC) si politica europeand de securitate si de aparare (PESA)"®. 1.3. Politica de coeziune a UE in cadrul sistemului de politici publice europene Politica de coeziune este una din cele mai reprezentative politici publice europene. Ea absoarbe prin sistemul fondurilor structurale si de coeziune (instrumentele principale de interventie) peste 1/3 din bugetul comunitar, actionand sinergic cu alte politici europene (agricola, sociala, de mediu, altele), care contribuie gi ele, intr-o mare mAasurA, la realizarea obiectivelor acesteia. Politica de coeziune este asociata altor doua concepte folosite adeseori ca sinonime, respectiv: politica structuralé si politica regional”. In esenta, politica de coeziune cuprinde ansamblul de instrumente gi metode folosite in scopul reducerii decalajelor de dezvoltare intracomunitara. Politica de coeziune privita din perspectiva sistemului fondurilor structurale este asociata conceptului de politica structurala*', in timp ce actiunile in plan regional (reprezentand aproximativ 75-80% din totalul interventiilor) ale politicii de coeziune sunt cele care dau continut aga-numitei politici regionale. Politica de coeziune reflecta, prin urmare, conceptul cu cea mai larga acoperire privind sistemul de interventii UE in directia reducerii decalajelor economice, sociale si teritoriale. Unii autori”” grupeaz sub denumirea de politici structurale si de coeziune gase politici, aflate in prezent sub responsabilitatea Directiei B din cadrul DG Politici Interne a Parlamentului European, respectiv: politica agricola *® articolul 153 alineatul (1) din TFUE. *® Massot, A. .a., lucr.cit., p.26. ?° Inclusiv informatia europeand creeazA uneori o anumité ambiguitate, in conditiile in care, spre exemplu, pe site-ul oficial al Comisiei Europene, la prezentarea impactului politicii de coeziune, se vorbeste despre impactul fondurilor structurale si de coeziune, sub titulatura de politica regionala (vezi pagina dedicat acestei politic, http://ec.europa.eu/regional_policy/impactlindex_ro.cfm). A se vedea, spre exemplu, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/ docoffic/official/regulation/pdf/2014/proposals/summaries/general/general_summar ro. pdf LeMassot, A.$.a., lucr.cit., p.113. CADRUL LEGAL, ACTORI INSTITUTIONALI, MECANISME SPECIFICE POLITICII DE COEZIUNE IN PERIOADA 2007-2013 3.1. Cadrul legal al politicii de coeziune a UE... 3.2. Proceduri decizionale in cadrul politicii de coeziune 3.3. Actori institutionali implicai in claborarea si implementarea politicii de coeziune .. 3.4. Mecanisme specifice politicii de coeziune a UE. Prin instrumente specifice in perioada de programare financiaré 2007-2013. 3.4.1. Principiile de programare . 3.4.2. Obiectivele politicii de coeziune 2007-2013 3.4.3. Instrumentele financiare specifice perioadei 2007-2013 Capitolul pe scurt .... essen 3.1. Cadrul legal al politicii de coeziune a UE Baza j 4 primara specifica politicii de coeziune a fost intarité prin Tratatul de la Lisabona. Conform Articolului 3 din Tratat, ,coeziunea economica, sociala gi teritorialé, precum gi solidaritatea intre statele membre” (Art.3 TUE) reprezinta unul din obiectivele de baza ale Uniu! In conformitate cu noul Tratat de la Lisabona, domeniul coeziunii economice, sociale gi teritoriale este un domeniu de competenta partajata intre UE si statele membre, ceea ce inseamna ca in acest domeniu, conform aceluiasi Tratat de la Lisabona, ,Uniunea gi statele membre pot legifera si adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic” (art. 2 (2) TFUE). Art.174 TFUE adauga la cele doua componente ale coeziunii — economic si social — dimensiunea teritoriala, cu accent pe tipurile de regiuni care beneficiazé de suport specific: zone rurale, zone afectate de tranzitia industriala, regiuni afectate de un handicap natural si demografic grav si permanent, precum si regiunile insulare, transfrontaliere gi muntoase (a se vedea cadranul 2.4.). Cu alte cuvinte, oricare dintre regiunile mentionate anterior pot beneficia de investitii UE, prin intermediul politicii regionale a UE. Consecinta directa a acestor noi precizari incluse in Tratatul de la Lisabona este cA, in contextul noilor dezbateri privind viitorul acestei politici dupa 2013, tendinta de a mai limita domeniul acestei politici numai la regiunile sarace ale UE, devine tot mai greu de argumentat. 17Statele membre au obligatia sa-si conceapa politicile economice gi sa le coordoneze in vederea realizarii obiectivelor specifice acestei politici - de reducere a decalajelor de dezvoltare intre diferitele regiuni ale Uniunii (Art.175 TFUE). De asemenea, UE are obligatia de a formula si pune in aplicare politicile gi actiunile Uniunii numai prin luarea in considerare a acestor obiective. Nici Tratatul de la Lisabona nu mentioneaza explicit existenta unei politici regionale, ci doar mecanismele destinate s4 consolideze coeziunea econo- mica, sociala gi teritoriala. Chiar daca se prevede o eventuala regrupare a fondurilor (articolul 177 din TFUE; Protocolul nr. 28), actiunea comunitara jin favoarea coeziunii este in continuare pusa in aplicare prin intermediul mai multor instrumente financiare: ¢ — trei fonduri structurale (articolul 175 din TFUE): Fondul european de dezvoltare regionalé (FEDR) (articolul 176 din TFUE); Fondul social european (FSE), detaliat in articolele 162-164 din TFUE in cadrul politicii sociale si de ocupare a fortei de munca gsi Fondul european de orientare gi garantare agricola - sectiunea Orientare (FEOGA- O), detaliat in articolul 40 alineatul (3) din TFUE, in cadrul PAC. De retinut ca, incepand cu perioada de programare 2007-2013, acest din urma fond a devenit Fondul european agricol pentru dezvoltare rural (FEADR) ’. « Fondul de coeziune (articolul 177, paragraful al doilea, TFUE). ¢ Imprumuturile Bancii Europene de Investitii (BE!) (articolele 175 dar gi 308 si 309 TFUE plus Protocolul nr. 5 anexat la tratate). « Alte instrumente financiare, care nu sunt citate in mod explicit la articolul 175 din TFUE, dar in care se pot include Fondul de solidaritate (care raspunde catastrofelor naturale)? sau Fondul european pentru pescuit (FEP). * Prin Regulamentul (CE) nr.1698/2005, JO L 277, 21.10.2005 ? Regulamentul (CE) nr.2012/2002, JO L 3111, 14.11.2002. 78Mentinerea unei terminologii mai degrab& confuze in cazul FEADR i-a determinat pe unii autori sa afirme ca ,autorii Tratatului de la Lisabona au ratat ocazia de a actualiza terminologia referitoare la FEOGA (FEADR)° si de a include Fondul de solidaritate si Fondul european pentru pescuit in dreptul primar’*. Aceste neconcordante sunt solutionate prin regulamentele specifice perioadei 2014-2020. Legislatia secundara specifica acestei politici include, pentru fiecare perioada de programare financiara, regulamente specifice menite sa stabileasca modul de functionare al diferitelor instrumente structurale (a se vedea 5.2.). 3.2. Proceduri decizionale in cadrul politicii de coeziune Sistemul guvernantei la mai multe niveluri, specific politicii de coeziune a UE (in special politicii regionale), devine gsi mai nuantat, parlamentele nationale fiind cele care vor asigura respectarea principiului subsidiaritatii. $ Conform componentei de pana la actuala perioada de programare care a eliminat fondul pentru agricultura (in prezent Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Ruralé care a inlocuit FEOGA-O) din structura FS, optiune care s-a dovedit inadecvata si a fost un simplu artificiu, FEADR functionand similar si cu acelasi rol cu FS, * Massot, A. (2010), Politicile structurale si de coeziune dupa Tratatul de la Lisabona, studiu Parlamentul European, p.31, disponibil pe http:/www.europarl.europa.eu/committees/es/tran/studiesdownload.html?language Document=RO&file=33871. 79Nu in ultimul rand, Parlamentul European (PE) devine, alaturi de Consiliu, co-legislator gi in cadrul acestui domeniu, Tratatul de la Lisabona extinzand procedura legislativa ordinara si asupra politicii de coeziune®. Conform Art.177 TFUE, Parlamentul si Consiliul decid, prin procedura legislativa ordinara, dupa consultarea Comitetului Economic gi Social (CES) gi a Comitetului Regiunilor (CR), asupra obiectivelor, modului de organizare, normelor generale, precum si a altor masuri menite s4 permité coordonarea gi cregterea eficientei fondurilor structurale (atat in cazul FEDR si FC, cat si FSE). ° Anterior, politica de coeziune a UE era supusa procedurii de aviz conform (procedura prin care Parlamentul era solicitat s& avizeze prin vot cu majoritate absoluta un text care urma sé fie analizat apoi gi votat doar la nivelul Consiliului). ° Procedura de codecizie a fost introdusa prin Tratatul de la Maastricht (1993) si intarita prin Tratatul de la Amsterdam (1999). " Tratatul nu a modificat nici regimul procedural al masurilor specifice in favoarea regiunilor ultraperiferice (departamentele de peste mari, insulele Azore, Madeira, Canare), pentru care este mentinut& 0 procedura legislativé speciala, care se bazeaza pe art. 349 $ i 355 din TFU. 80Este de asteptat ca rolul autoritatilor regionale gi locale s4 creasca, Tratatul de la Lisabona stipuland pentru prima data faptul cA Uniunea recunoaste principiul general al autonomiei locale si regionale (art. 4.2. TUE). Nu lipsit de interes este gsi faptul ca, pentru prima data, prin acest tip de procedura, Parlamentele nationale vor putea sa prezinte observatii (doar in legatura cu respectarea principiului subsidiaritatii), asupra propunerilor legislative ale Comisiei privind FSC. Mai mult de atat, si Parlamentele regionale pot juca gi ele un rol, daca sunt consultate de Parlamentul national al unei tari. Din perspectiva bugetara, o modificare importanta este reprezentata de renuntarea la distinctia facuta intre cheltuielile obligatorii si neobligatorii. O astfel de departajare a cheltuielilor, impiedica PE s& se pronunte asupra unor cheltuieli precum cele specifice fondurilor structurale sau _politicii agricole comune. Prin Tratatul de la Lisabona, PE este pus pe 0 pozitie de egalitate cu Consiliul UE gi in privinta puterii de decizie bugetara. in vederea atingerii obiectivelor de coeziune economicd, sociala si teritoriala, fondurile structurale si de coeziune (FSC) sunt utilizate pentru a sprijini o politica de dezvoltare regionala solida, care sa interactioneze permanent cu alte politici, precum politica sociala, cea in domeniul cercetarii, energiei gi transportului, etc. La elaborarea, adoptarea si implementarea politicii de coeziune, institutiile UE contribuie in mod diferit. Politica de coeziune, fiind 0 politica de competenta partajata, atat institutiile comunitare (in principal, Comisia Europeana), cat gsi autoritatile nationale/ regionale, contribuie la elaborarea si implementarea ei. Astfel, pe de o parte, Comisia Europeana este cea care face propunerile privind viitorul politicii de coeziune, inclusiv privind cadrele financiare multianuale ale Uniunii. De asemenea, Comisia negociaza si aprobaé documentele de dezvoltare propuse de statele membre. Statele membre, pe de alta parte, gestioneaza programele operationale respective, implementandu-le prin proiecte selectate, asupra carora asigura controlul gi evaluarea. In fine, tot Comisia European este implicata in monitorizarea programelor, realizarea platilor pentru cheltuielile aprobate gi verificarea sistemelor de management gi control. 81