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Licnio C. Lima*
ABSTRACT: The author points out three basic elements that have been
historically associated with the democratic management of schools: election,
collegiality, participation in decision-making. The combination or the rejection
of some of those different dimensions in specific social contexts may result
in various conceptions of democratic management of schools, from self-
government to the possible rise of a managerial post-democracy.
Keywords: Democratic management of schools. Self-government. Participation
in the decision-making process. Managerialism. Post-democracy.
Introduo
C
onsiderando a segunda metade do sculo XX, em pases que, como
Portugal e o Brasil, experimentaram durante longos perodos a vi-
gncia de regimes autoritrios, talvez seja difcil encontrar um ideal
poltico-educativo mais pleno de significado democrtico e com maior potncia
transformadora do que aquele que, tendo sido assumido como utopia, reivindica-
o e palavra-de-ordem, foi expresso atravs da categoria gesto democrtica das
escolas. Associada democratizao da educao, incluindo a democratizao do
acesso, dos contedos e dos mtodos, a valorizao da condio social dos profes-
sores, a abertura comunidade (GRCIO, 1986), a democratizao do governo
e do funcionamento das escolas representou uma dimenso central do prprio
processo de democratizao poltica. Com particular intensidade em certos mo-
mentos histricos, a democratizao das organizaes educativas e dos poderes
escolares revela-se bastante para alm de um simples resultado, mais ou menos
mecnico, da democratizao poltica, afirmando-se ainda como uma importante
contribuio para a prpria democratizao dos regimes e das instituies polti-
cas, da sociedade e da cultura.
Em Portugal, por exemplo, antes mesmo da Revoluo do 25 de abril de
1974, a gesto democrtica das escolas representava j uma categoria do discurso
poltico da oposio democrtica e dos movimentos estudantis, uma reivindica-
o claramente expressa durante as crises universitrias da dcada de 1960, com
repercusses em toda a educao. Possivelmente mais do que no Brasil, dadas as
diferenas do processo de transio para a democracia, registou-se, em Portugal,
logo a partir dos primeiros dias que se seguiram ao dos capites (LIMA, 1999),
uma rutura com as formas autocrticas de governo escolar que haviam sido estabe-
lecidas ao longo de quase meio sculo. Em muitas escolas, sem qualquer perodo
de transio e sem iniciativas anteriores por parte de associaes de pais ou de
conselhos escolares minimamente participativos, ao invs do que ter ocorrido no
Brasil (GHANEM, 2004, p. 119-132), assembleias de escola e reunies gerais de
outros coletivos escolares decidiram depor antigos reitores e diretores nomeados
pelo governo anterior, igualmente deposto, saneando-os, como se dizia poca,
e substituindo-os, margem de qualquer enquadramento jurdico, ainda que
mnimo, por rgos colegiados de distinta designao e composio, em geral
conhecidos por comisses de gesto. (STOER, 1986; LIMA, 1988; 1992) Para
esse efeito, adotaram-se diversas prticas revolucionrias e de democracia direta,
convocando-se uma legitimidade revolucionria que concedia primazia e prota-
gonismo aos atores educativos perifricos, frequentemente em luta entre si e em
conflito com o governo central do pas e a sua ao legislativa, mesmo quando
esse invocava, e procurava exercitar na prtica governativa, uma legitimidade re-
volucionria assente no Movimento das Foras Armadas. Mas nem o Programa do
Movimento nem os programas dos primeiros governos provisrios consagravam o
princpio da gesto democrtica das escolas, o seu autogoverno ou a sua autogesto
pedaggica. Como observou com pertinncia Stephen Stoer (1986, p. 153), A
revoluo imps ao Estado a gesto democrtica nas escolas.
Em muitas escolas portuguesas, a imposio das prticas de gesto
democrtica por parte das periferias escolares perante os governos centrais - no
contexto de uma administrao do sistema escolar que nunca foi formalmente
descentralizada durante o perodo revolucionrio e, ainda, perante a ausncia de
um projeto de transferncia de certos poderes para as escolas, pois o ministrio da
educao manteve a sua estrutura e ao centralistas -, constituram prticas de
autogoverno, definitivamente margem das leis, mas que os governos provisrios,
durante o perodo revolucionrio, se viram forados a aceitar, legalizando-as retros-
petivamente logo atravs do Decreto-Lei n 221/74, de 27 de maio (PORTUGAL,
1974a) e, assim, contribuindo para a sua generalizao a todas as escolas do pas.
E mesmo quando essa legislao procurava apenas, no plano das orientaes para
a ao, reconhecer as comisses de gesto eleitas nas escolas, passando a aceit-las
como interlocutores legtimos com o governo mas, simultaneamente, limitando
fortemente a sua capacidade de deciso atravs das competncias que lhes eram
destinadas, remetendo-as para a legislao do regime de Salazar-Caetano, os atores
escolares ignoraram, por vezes de forma generalizada, tais limites e disputaram,
no plano da ao organizacional, a direo das escolas com os governos centrais.
Assumiram-se, dessa forma, como instncias auto-organizadas, ensaiando prticas
autonmicas e de democracia direta no interior das escolas, especialmente, embo-
ra no exclusivamente, atravs da ao dos professores e das suas decises, tomadas
em reunies plenrias.
Durante o perodo revolucionrio, embora margem dos conceitos de
descentralizao e de autonomia das escolas, que poca se mantinham ausentes
dos discursos poltico-educativos, foi de um exerccio autogestionrio, de prticas
de autogoverno e de uma autonomia de facto que, certamente, se tratou, configu-
rando uma espcie de acelerao revolucionria que s mais tarde viria a ocorrer,
com traos semelhantes, noutros domnios da vida portuguesa, designadamente
durante o ano de 1975.
Como veremos seguidamente, a gesto democrtica das escolas uma
complexa categoria poltico-educativa, uma construo social que no dispensa a
diretivos6, compostos por representantes eleitos dos docentes, dos alunos e dos
funcionrios, ou dos atuais conselhos gerais, estes j com participao alargada a
representantes dos pais, da comunidade e do poder municipal (uma vez que no
h escolas municipais no pas), poder constituir uma alternativa democrtica de
grande alcance, sobretudo se a participao nos processos de deciso puder ocorrer
nas escolas, assim dotadas de certa autonomia e inseridas num contexto de admi-
nistrao escolar de tipo descentralizado. E, ainda, num contexto organizacional
em que a presidncia de tais rgos coletivos assume funes de coordenao,
mas no se configura como rgo unipessoal dotado de competncias prprias
que excedam aquelas que, geralmente, so atribudas presidncia de rgos co-
legiados. Embora objeto de controvrsia, a opo pela colegialidade dos rgos
considerada mais prxima de concepes democrticas de pendor participativo,
afastando-se de modalidades unipessoais, hoje fortemente conotadas com o exer-
ccio da liderana por parte de um executivo eficaz e, tambm, das alternativas
mais tpicas da burocracia monocrtica exercida por funcionrios profissionais sob
a direo de um s chefe, conforme observou Max Weber (1984).
Finalmente, a participao na deciso emerge como uma dimenso cen-
tral da gesto democrtica das escolas, no apenas pelos fenmenos de participao
ativa que so tpicos dos processos de organizao e mobilizao democrticas,
mas tambm porque a participao verdadeira exige muito mais do que o acesso
informao e o direito a ser informado, a publicidade democrtica dos atos, as
propostas e sugestes, as auscultaes e outros processos eventualmente despojados
de poder de deciso, que Maurcio Tragtenberg (1989) designou de participacio-
nismo. Pelo contrrio, s o poder de decidir confere pleno sentido s prticas de
governo democrtico das escolas, rompendo com encenaes participativas, com
rituais, processos e mtodos formalmente democrticos, mas a que falta substan-
tividade democrtica. A governao democrtica no se limita ao cumprimento
das regras e dos processos democrticos, por mais relevantes que estes tambm
sejam, nem reproduz necessariamente as regras procedimentais e outras, uma vez
que pressupe um quadro de autonomia, isto , um regime em que possvel, ao
menos parcialmente e no respeito pelo quadro constitucional e jurdico pblico,
construir as prprias regras (auto+nomos), certamente em coautoria com outras
instncias governativas superiores, mas definitivamente de forma no inteiramente
subordinada s regras dos outros (heteronomia), podendo mesmo chegar prtica
de atos administrativos definitivos e executrios. Nesse contexto, todas as formas
de pseudoparticipao so criticveis, tal como, entre outros, observou Carlos
Nuez (1999)7; participar decidir, e codecidir, e implica o exerccio legtimo
da capacidade de ingerncia, como, por sua vez, assinalou Paulo Freire (1967,
p. 92). O poder de decidir, participando democraticamente e com os outros nos
respectivos processos de tomada das decises representa o mago da democracia
e, consequentemente, sem participao na deciso no possvel conceber uma
gesto democrtica das escolas na perspectiva do seu autogoverno. mesmo essa
Com base nas trs dimenses propostas e nas suas diversas possi-
bilidades de articulao terica e prtica, possvel inventariar vrios sentidos
divergentes da categoria gesto democrtica das escolas, no apenas marcados
pela miscigenao de elementos tericos e conceituais distintos, mas tambm por
concretizaes histricas e poltico-educativas mais prximas, ou mais distantes,
dos ideais democrtico-participativos, no raramente remetendo para situaes
de marcado hibridismo e mesmo para cenrios de possvel rutura com os valores
da democracia. Considerando os limites deste texto, optou-se pela apresentao
breve de apenas trs sentidos, ou concepes, de gesto democrtica das escolas,
admitindo-se que a presente proposta terico-metodolgica possa ser objeto de
desdobramentos e aprofundamentos vrios, especialmente quando confrontada
com exerccios de interpretao de polticas e de prticas concretas de governo das
escolas, em determinados contextos e momentos histricos. Em tais circunstn-
cias, mais do que de uma simples aplicao da proposta e dos respectivos sentidos
ancorados em pesquisas sobre as escolas portuguesas que aqui so apresentadas
de forma relativamente esquemtica e estilizada -, ou do ato de os submeter
prova e de os confrontar terica e empiricamente com as realidades a pesquisar,
ser da afinao, da adaptao mais ou menos profunda, ou mesmo da sua rejeio
e superao que, certamente, se tratar.
a) Autogoverno democrtico
rituais, frequentemente usados pelos atores iniciados e pelas elites para dificultar
a participao dos outros. O exagero do apego aos procedimentos, em prejuzo
dos valores e dos objetivos democrticos, conhecido por procedimentalismo,
ou seja, a democracia estaria confinada a um mtodo poltico e a um arranjo
institucional que fossem capazes de viabilizar decises polticas, conforme sus-
tentou Joseph Schumpeter (1984), partindo da lei da mediocridade das massas
e de uma concepo reducionista de democracia enquanto forma de competio
entre lderes. Nas escolas, alguns desses fenmenos tendem a ocorrer, historica-
mente, quando se transita de uma gesto democrtica instituinte e em processo de
construo, para uma gesto democrtica instituda, formalmente consagrada em
termos legislativos, ou j institucionalizada, sobretudo nos casos em que o poder
de deciso, outrora deslocado para as escolas, foi novamente deslocado, mas para
retornar ao tradicional centro poltico-administrativo.
A centralizao da educao, seja de tipo concentrado ou desconcen-
trado, revela-se, ento, em contradio profunda com as possibilidades de uma
gesto democrtica das escolas: escolas, ao invs, governadas e fortemente admi-
nistradas, nas quais os discursos de autonomia tendem a assumir uma condio
retrica ante a manuteno da centralizao, ou mesmo perante a recentralizao
dos poderes educativos. Embora passvel de ser decretada no plano das orientaes
para a ao, a autonomia das escolas dificilmente poder vir a ser praticada no
plano da ao, sendo transformada numa espcie de autonomia heterogovernada,
sitiada pela centralizao do poder que sobre ela se abate de forma constante e
asfixiante, por processos intrusivos de microgesto e de controlo remoto, designa-
damente eletrnico, ou ento por modalidades de regulao baseadas no mercado,
na competio entre fornecedores e nas teorias da escolha pblica. A formalizao
e burocratizao, seja nos casos de recentralizao estatal, seja mesmo nos casos
de descentralizao e de autonomia de tipo mercantil e gerencialista, bem como
a gesto escolar enquanto instrumento de dominao, surgem como algumas das
mais pertinentes abordagens tericas interpretativas.
Nesses contextos, as prticas de participao passiva e de no-partici-
pao tendem a emergir com grande impacto, mesmo relativamente a formas
mnimas de democracia representativa em nvel escolar, uma vez que a eleio
dos rgos perde significado e que a colegialidade, quer seja mantida, quer seja
abandonada, no mantm j relao com um poder de direo das escolas porque,
verdadeiramente, esse poder se situa fora, e acima, delas, configurando uma dire-
o escolar atpica, ou fora do seu lugar. Na prtica, os atores escolares elegem os
seus representantes e, eventualmente, rgos colegiados, para que esses venham
a impor-lhes polticas e regras heternomas, produzidas pela direo externa das
escolas, a quem representam junto da comunidade escolar, embora eventualmente
eleitos por essa.
gestionria tem deixado nas escolas, de forma indelvel, segundo a pesquisa dis-
ponvel. Nesse processo de reforma das escolas, das suas estruturas de governo e
da organizao do trabalho docente, a opo por uma ps-democracia gestionria
parece uma alternativa terica e ideologicamente congruente, de que possvel
encontrar mltiplos sinais, justificando-se, por isso, estudos nessa linha de indaga-
o, procurando obter respostas para a interrogao formulada no ttulo atribudo
ao presente texto, ou iniciando as pesquisas atravs da assuno dessa hiptese de
trabalho.
Notas
1. Este trabalho foi financiado por Fundos Nacionais atravs da FCT Fundao para a Cincia e
a Tecnologia no mbito do Projeto PEst-OE/CED/UI1661/2014.
2. Versando embora problemticas que vo muito para alm da discusso de conceitos, so tra-
balhos seminais e de elevado interesse para esta matria as obras de Flix (1984) e de Paro (1986).
Veja-se, tambm, o debate e a sntese sobre a situao no Brasil apresentados por Souza (2006) e por
Drabach e Mousquer (2009).
3. Para uma sntese ver, especialmente, os dois primeiros captulos de Lima (2011).
4. O tema da educao para a democracia atravs do exerccio da cidadania e da participao demo-
crtica , pelo menos desde Rousseau, um tema clssico, como entre outros autores destacou Carole
Pateman (1970). No campo da educao, a partir da influncia da Escola Nova e de John Dewey,
autores como Antnio Srgio (em Portugal) e Ansio Teixeira (no Brasil), criticaram a burocratizao
das escolas e propuseram a sua democratizao ou a criao de uma escola progressista, tendo Srgio
(1984) defendido o selfgovernment escolar, na sua obra intitulada Educao Cvica, publicada
originalmente em 1915. A mesma questo objeto de anlise, no campo de uma sociologia poltica
da educao, por parte de Raymond Morrow e Carlos Alberto Torres (1997) e, no Brasil, destaca-se
a extensa obra de Paulo Freire, desde Educao como Prtica da Liberdade (FREIRE, 1967), luz de
uma concepo de democracia radical na educao e na organizao escolar, que estudei em Lima
(2013a).
5. Note-se que essa designao foi legalmente instituda pela primeira vez no final de 1974 (POR-
TUGAL, 1974b), embora regulamentada com pormenor e no quadro de uma concepo de demo-
cracia representativa nas escolas, em boa parte subordinada aos servios centrais do ministrio da
educao, aps a publicao do Decreto-Lei n 769-A/76. (PORTUGAL, 1976)
6. Observe-se que tambm Vitor Paro, no seu estudo sobre a eleio de diretores escolares, aps
concluir que necessrio desvincular os diretores das suas marcas tradicionais de chefes, ou de buro-
cratas, sugere que a direo das escolas poderia ser exercida por um colegiado que designa de con-
selho diretivo, substituindo assim a figura de diretor e propondo que aquele novo rgo coletivo
tivesse um coordenador geral que assumisse a sua presidncia. (PARO, 1996, p. 132) Em Portugal,
a partir da legislao de 2008 (PORTUGAL, 2008), os anteriores conselhos foram substitudos por
um diretor, enquanto rgo unipessoal, remetendo a colegialidade exigida pela Constituio para
um conselho geral, um rgo efetivamente representativo, que passa a eleger o diretor, mas que est
longe de poder ser considerado como o verdadeiro rgo de direo estratgica das escolas, ao
contrrio do que sustenta o legislador.
7. Escreveu este autor: [] participao ter a capacidade de decidir, controlar, executar e avaliar
os processos e seus projetos; se no h capacidade de deciso e de controlo, estaremos a falar no m-
ximo de uma participao reativamas nunca substantiva. (NUEZ HURTADO, 1999, p. 220)
8. Aplica-se aqui escola a distino proposta por Georges Burdeau (1975, p. 32-39) entre demo-
cracia governante e democracia governada.
9. Apesar da abundante literatura disponvel sobre esta matria destaca-se aqui o trabalho marcante
de John Clarke e Janet Newman (1997) sobre o Estado gerencial, ou gestionrio, e no campo espe-
cfico das escolas o trabalho incontornvel organizado por John Smyth (1993) e a sua mais recente
crtica gesto centrada na escola em vrios pases. (SMYTH, 2011)
10. Ver, a este respeito, o estudo que publiquei no Brasil sobre a generalizao, em Portugal, desde
2008, da figura de diretor e respectivas anlises e hipteses de trabalho (LIMA, 2013b). Para um
ensaio comparativo mais global, entre Brasil e Portugal, veja-se o trabalho de Donaldo Souza e Dora
Castro (2012).
11. No caso especfico do Brasil, de entre a literatura disponvel destaco a obra organizada por
Theresa Adrio e Vera Peroni (2008), autoras que mantm h vrios anos uma linha de pesquisa
nesta rea.
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Recebido em 11 de novembro de 2014.
Aprovado em 27 de fevereiro de 2015.