saberes.senado.leg.

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Deveres, Proibies e
Responsabilidades
do Servidor
Pblico Federal
Sumrio
Mdulo I - CGU: Estrutura e Instrumentos de Apurao ............................................................................................ 3
Unidade 1 - A Controladoria-Geral da Unio e o Sistema Correcional: instrumentos de apurao disciplinar ..... 4
Unidade 2 - A estrutura regimental da CGU ........................................................................................................... 7
Unidade 3 - Especificidade das Corregedorias...................................................................................................... 14
Mdulo II - Deveres................................................................................................................................................... 19
Unidade 1 - A Insero dos Deveres em Via Hierrquica ..................................................................................... 20
Unidade 2 - A Necessria Cautela no Exerccio dos Deveres ................................................................................ 24
Unidade 3 - Representao Funcional e Denncia ............................................................................................... 27
Unidade 4 - Representao................................................................................................................................... 30
Unidade 5 Denncia ........................................................................................................................................... 33
Unidade 6 - Anonimato e Notcia Veiculada em Mdia......................................................................................... 34
Unidade 7 - A Determinao do In Dubio pro Societate e Mera Divergncia de .............................................. 39
Entendimento ....................................................................................................................................................... 39
Unidade 8 - Deveres elencados nos incisos do artigo 116 da Lei 8.112/90 .......................................................... 43
Mdulo III - Proibies elencadas no Art. 117 da Lei n 8.112 de 11/12/90 ............................................................ 76
Unidade 1 - Art. 117 da Lei n 8.112 de 11/12/90 ................................................................................................ 77
Mdulo IV - Proibies elencadas no Art. 132 da Lei n 8.112 de 11/12/90 ........................... 138
Unidade 1 - Art. 132 - Infraes Causadoras de Penas Capitais ......................................................................... 139
Mdulo V - Responsabilidades.................................................................................................................................... 2
Unidade 1 Responsabilidades .............................................................................................................................. 3
Unidade 2 - Responsabilizao Civil ........................................................................................................................ 5
Unidade 3 - Dano e Desaparecimento de Bem ..................................................................................................... 13
Unidade 4 - Responsabilizao Penal ................................................................................................................... 25
Unidade 5 - Responsabilizao no mbito do Tribunal de Contas da Unio ........................................................ 28
Unidade 6 - Regra Geral da Independncia das Instncias................................................................................... 36
Mdulo VI - Descumprimento dos Deveres e suas Consequncias .......................................................................... 37
Unidade 1 - Abrangncia Subjetiva (autoria) e Objetiva (materialidade) ............................................................ 39
Unidade 2 - Abrangncia Subjetiva: Servidores .................................................................................................... 57
Unidade 3 - Apuraes Disciplinadas em Normas Diferentes da Lei n 8.112/90 ................................................ 71
Unidade 4 - Objetivo, Conceito e Finalidade do processo disciplinar (art. 148)................................................... 73
Unidade 5 - Juzo de Admissibilidade.................................................................................................................... 77
 Unidade 6 - Investigao Preliminar e Chamamento do Representante ou do Representado ............................ 79
Mdulo VII - Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar ............................................................................... 87
Unidade 1 - Sindicncia Investigativa (ou preparatria) inquisitorial................................................................... 88
Unidade 2 - Sindicncia Contraditria (ou Acusatria) Disciplinar da Lei n 8.112/90 ........................................ 90
Unidade 3 - PAD Decorrente de Sindicncia Disciplinar ....................................................................................... 98
Mdulo VIII - Fases do Processo Disciplinar (Rito Ordinrio) ................................................................................. 102
Unidade 1 - 1 FASE: Instaurao e Designao da Comisso ............................................................................ 103
Unidade 2 - 2 FASE: Inqurito Administrativo (instruo, defesa e relatrio) .................................................. 105
Unidade 3 - 3 FASE: Julgamento ........................................................................................................................ 118
Mdulo IX - Fases do Processo Disciplinar (Rito Sumrio) ..................................................................................... 120
Unidade 1 - A Possibilidade de Instruo Ordinria e de Aplicao de Outras Penas ........................................ 123
Unidade 2 - Rito para Acumulao Ilegal de Cargos ........................................................................................... 127
Unidade 3 - Rito para Abandono de Cargo e Inassiduidade Habitual................................................................. 134
Mdulo X - Penalidades .......................................................................................................................................... 139
Unidade 1 - Vinculao da Aplicao da Pena .................................................................................................... 142
Unidade 2 - A Aplicao dos Parmetros de Dosimetria de Pena (Natureza e Gravidade da Infrao, Dano,
Atenuantes, Agravantes e Antecedentes) .......................................................................................................... 143
Unidade 3 Advertncia..................................................................................................................................... 147
Unidade 4 - Suspenso........................................................................................................................................ 149
Unidade 5 - Penas Capitais.................................................................................................................................. 158
Mdulo XI Prescrio ........................................................................................................................................... 177
Unidade 1 - Termo Inicial da Contagem do Prazo Prescricional ......................................................................... 180
Unidade 2 - Interrupo da Contagem do Prazo Prescricional e Retomada da Contagem ................................ 186
Unidade 3 - Termo Final da Interrupo e Prescrio no Curso da Apurao (Depois de Instaurar) ................. 189

Mdulo I - CGU: Estrutura e Instrumentos de Apurao

 Objetivos
Ao final do Mdulo I, o aluno dever ser capaz de identificar os instrumentos de apurao
disciplinar na Controladoria Geral da Unio (CGU).

Unidade 1 - A Controladoria-Geral da Unio e o Sistema Correcional: instrumentos de apurao

disciplinar

H variaes, rgo a rgo, de a quem pessoalmente a norma atribui a competncia

para apreciar as notcias de supostas irregularidades e para instaurar a sede disciplinar;
mas, por outro lado, padroniza-se que, institucionalmente, a apurao de irregularidades
na administrao pblica, em regra, efetuada no prprio rgo onde ela ocorreu.
 A Controladoria-Geral da Unio (CGU) foi criada no dia 2 de abril de 2001, pela Medida
Provisria n 2.143-31. Inicialmente denominada CorregedoriaGeral da Unio (CGU), o
rgo vinculado diretamente Presidncia da Repblica. A CGU teve originalmente como
propsito declarado o de combater, no mbito do Poder Executivo Federal, a fraude e a
corrupo e promover a defesa do patrimnio pblico.

Quase um ano depois, o Decreto n 4.177, de 28 de maro de 2002, integrou a Secretaria

Federal de Controle Interno (SFC) e a Comisso de Coordenao de Controle Interno (CCCI)
estrutura da ento CorregedoriaGeral da Unio. O mesmo Decreto n 4.177 transferiu
para a CorregedoriaGeral da Unio as competncias de Ouvidoria-Geral, at ento
vinculadas ao Ministrio da Justia.

A Medida Provisria n 103, de 1 de janeiro de 2003, convertida na Lei n 10.683, de

28 de maio de 2003, alterou a denominao do rgo para Controladoria-Geral da Unio,
assim como atribuiu ao seu titular a denominao de Ministro de Estado do Controle e da
Transparncia.

Posteriormente, o Decreto n 5.683, de 24 de janeiro de 2006, alterou a estrutura da

CGU, conferindo maior organicidade e eficcia ao trabalho realizado pela instituio,
trazendo Corregedoria-Geral da Unio (unidade integrante da CGU) uma estrutura para
acompanhamento, fiscalizao e orientao dos trabalhos correcionais. Alm disso, tambm
foi criada a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI) -
atualmente Secretaria de Transparncia e Preveno da Corrupo (STPC) -, responsvel
por desenvolver mecanismos de preveno corrupo. Desta forma, o agrupamento das
principais funes exercidas pela CGU controle, correio, preveno da corrupo e
ouvidoria foi efetivado, consolidandoas em uma nica estrutura funcional.
 Mais recentemente, a estrutura regimental da CGU foi alterada por meio do Decreto n
8.109/13. Assim, no mbito da Corregedoria-Geral da Unio, alm das Corregedorias
Adjuntas das reas Econmica, de Infraestrutura e Social, que englobam um total de dezoito
Corregedorias Setoriais, foram criadas duas novas coordenaes: Responsabilizao de
Entes Privados e Monitoramento de Processos Disciplinares.

Nesse rumo, o art. 18 da Lei n 10.683, de 28/05/03, impe Controladoria-Geral da

Unio encaminhar aos rgos competentes as representaes ou denncias fundamentadas
que receber e acompanhar e inspecionar as apuraes. Da, sempre que a Controladoria-
Geral da Unio constatar omisso da respectiva autoridade instauradora ou,
facultativamente, nos casos envolvendo leso ou ameaa de leso a patrimnio federal, os
1, 2 e 4 do artigo supra conferem-lhe os poderes de avocar o apuratrio e de instaurar
procedimento para apurar a inrcia da autoridade originariamente competente. A saber, a
Lei n 10.683, de 28/05/03, dispe sobre a atual organizao da Presidncia da Repblica
e dos Ministrios e prev a Controladoria-Geral da Unio como um rgo integrante da
Presidncia da Repblica, com status de Ministrio, assistindo diretamente o Chefe do Poder
Executivo nos assuntos relacionados defesa do patrimnio pblico, no sentido amplo da
expresso.

Base Legal

Lei n 10.683, de 28/05/03, Arts. 17 e 18

Em relao especificamente ao Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, tal

sistema foi criado pelo Decreto n 5.480, de 30 de junho de 2005, e constitui-se de unidades
voltadas s atividades de preveno e apurao de irregularidades disciplinares,
desenvolvidas de forma coordenada e harmnica.

Alterado pelo Decreto n. 7128, de 2010, o Decreto 5.480, de 30/06/2005, e elenca as

competncias de seus rgos integrantes, a saber, da Controladoria-Geral da Unio, como
rgo central; das unidades correcionais setoriais, junto aos Ministrios (corregedorias
vinculadas tcnica e hierarquicamente ao rgo central); das unidades correcionais
seccionais (corregedorias dos rgos componentes da estrutura dos Ministrios, bem como
de suas autarquias e fundaes e empresas estatais); e da Comisso de Coordenao e
Correio (colegiado de funo consultiva, com o fim de uniformizar entendimentos). Em
reforo ao j abordado linhas acima (que, embora ainda como exceo, alguns rgos
pblicos federais j contam em seu organograma com uma unidade especializada para a
matria correcional), este Decreto impe a tendncia crescente de os rgos institurem
suas corregedorias, como reflexo da atual relevncia da matria.

Base Legal

Decreto n 5.480, de 30/06/05, Arts 2 ao 6 e 8

Unidade 2 - A estrutura regimental da CGU

A estrutura regimental da Controladoria-Geral da Unio foi aprovada por meio do Decreto

n 5.683, de 24/01/06, posteriormente revogado pelo Decreto 8.109, de 17/09/13, de onde
se extrai que, na matria que aqui mais interessa, ou seja, na competncia correcional, o
rgo central conta com a Corregedoria-Geral da Unio, tendo em sua jurisdio trs
Corregedorias Adjuntas, subdivididas por rea de atuao (de rea Econmica, de rea de
Infra-Estrutura e de rea Social). Abaixo dessas trs Corregedorias Adjuntas, situam-se as
unidades correcionais setoriais, junto aos Ministrios das respectivas reas. Por fim, dentro
das unidades correcionais setoriais, encontram-se as unidades correcionais seccionais, quais
sejam, as corregedorias dos rgos de cada Ministrio.
Base Legal

Decreto n 8.109 de 17/09/13, Arts 3, 15 e 16

Atendendo aos dispositivos acima, a Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, regulamentou

o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal e, em sntese, definiu os instrumentos a
serem utilizados no Sistema, nas atividades relacionadas correio, e estabeleceu
competncias.

Quanto a este ltimo tema, em que pese conceituao dos procedimentos

correcionais se refletir em todo o Sistema, desde o rgo central at as unidades
seccionais, tem-se que, a rigor, a Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, em quase toda sua
abrangncia, to-somente disciplinou competncias da Controladoria-Geral da Unio e das
unidades setoriais. A citada Portaria-CGU no disciplinou as competncias das unidades
seccionais, preservando, tanto para apurao de irregularidades quanto para
responsabilizao, as respectivas normatizaes j adotadas em cada rgo.
Assim, tem-se que os ordenamentos internos vigentes nas unidades correcionais
seccionais para a matria disciplinar permanecem integralmente aplicveis e vlidos, no
conflitando com o ordenamento do rgo central e das unidades setoriais.

De forma muito sinttica, pode-se estabelecer que o presente texto, ao longo de todos
os seus tpicos, visa a, precipuamente, descrever em detalhes a conduo do rito disciplinar
no mbito especfico das unidades seccionais.

Todavia, em funo da edio da Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, como exceo, no

presente tpico, a partir deste ponto, sero apresentadas as inovaes e as peculiaridades
mais relevantes deste dispositivo de interesse restrito, em comparao com aquelas normas
de aplicao geral. A concentrao, em um tpico parte, dos dispositivos que vinculam
apenas o rgo central e as unidades setoriais obriga que aqui to-somente sejam citados
conceitos, institutos e princpios, de forma bastante resumida e sem intuito de descrev-los
ou explic-los.

O contedo final do presente tpico deve ser visto como uma breve antecipao de
temas, que sero detidamente descritos e explicados ao longo de todos os demais tpicos
deste texto, voltados para o regramento geral.

Em que pese aplicao restrita do presente tpico, as inovaes e peculiaridades

trazidas pela Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, que, em sua maior parte, no vincula as
unidades seccionais, onde for cabvel, podem ser tomadas nessas corregedorias como
recomendaes, visto que no afrontam o que ser detalhadamente descrito ao longo dos
demais tpicos deste texto.

A Portaria-CGU elenca que a atividade correcional utilizar como instrumentos a

investigao preliminar, a sindicncia investigativa, a sindicncia patrimonial, a sindicncia
contraditria, o processo administrativo disciplinar e a inspeo. Dentre esse universo de
instrumentos, empregamse para apurao de irregularidades a investigao preliminar, as
trs espcies de sindicncia e o processo administrativo disciplinar (excluindo-se a
inspeo); e, para a apurao de responsabilidade, apenas sindicncia contraditria e o
processo administrativo disciplinar so vlidos (excluindo tambm a investigao preliminar
e as sindicncias investigativa e patrimonial).

Portaria-CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 3

 Pargrafo nico. A atividade de correio utilizar como instrumentos a investigao
preliminar, a inspeo, a sindicncia, o processo administrativo geral e o processo
administrativo disciplinar.

Art. 5 No mbito do rgo Central e das unidades setoriais, a apurao de irregularidades

ser realizada por meio de investigao preliminar, sindicncia, inclusive patrimonial, e
processo administrativo disciplinar.

Pargrafo nico. Nas unidades seccionais, a apurao de irregularidades observar as

normas internas acerca da matria.

A investigao preliminar procedimento realizado no mbito do rgo central e das

corregedorias setoriais, instaurado de forma sigilosa (sem publicidade), por ordem do
Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, do Secretrio-Executivo, do Corregedor-
Geral ou dos Corregedores Adjuntos, de ofcio ou vista de denncia (inclusive annima)
ou representao, quando no se justifique nem a imediata instaurao e nem o
arquivamento liminar. Como o prprio nome indica, trata-se de procedimento que antecede
a fase contraditria, de forma que seu rito inquisitorial, pois no h a quem se garantir
prerrogativas de defesa, e visa a coletar elementos para subsidiar a deciso de instaurar ou
no sindicncia, inclusive patrimonial, ou processo administrativo disciplinar (no caso de
arquivamento, a deciso compete ao Corregedor-Geral). Esta investigao preliminar a
cargo do rgo central ou das unidades setoriais tem prazo de sessenta dias, podendo ser
prorrogada por igual prazo.

Base Legal

Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Arts. 6 ao 9

 A sindicncia investigativa (ou preparatria), a cargo das mesmas autoridades acima,
tambm um procedimento, no mbito do rgo central e das corregedorias setoriais, que
antecede a instaurao da sede contraditria e, portanto, tem rito inquisitorial, pois no h
a quem garantir prerrogativas de defesa e pode ser conduzida por um ou mais servidores
(no necessariamente estveis). Tem prazo de trinta dias, podendo ser prorrogada por igual
prazo.

Portaria-CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 4 Para os fins desta Portaria, ficam

estabelecidas as seguintes definies:

II - sindicncia investigativa ou preparatria: procedimento preliminar sumrio,

instaurada com o fim de investigao de irregularidades funcionais, que precede ao
processo administrativo disciplinar, sendo prescindvel de observncia dos princpios
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa;

Art. 12. 1 No caso de sindicncia meramente investigativa ou preparatria, o

procedimento poder ser instaurado com um ou mais servidores.

A sindicncia patrimonial um procedimento instaurado de forma sigilosa (sem

publicidade), por ordem do Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, do
Secretrio-Executivo, do Corregedor-Geral ou dos Corregedores Adjuntos, de ofcio ou
destinado a apurar denncia (inclusive annima) ou representao que noticie indcios de
enriquecimento ilcito em decorrncia de incompatibilidade patrimonial com a renda. Tem
rito inquisitorial, pois no h a quem garantir prerrogativas de defesa e pode ser conduzida
por dois ou mais servidores (no necessariamente estveis). Dentre seus atos de instruo,
pode-se fazer necessrio solicitar o afastamento de sigilos fiscal e bancrio (primeiramente
ao prprio sindicado). A sindicncia patrimonial tem prazo de trinta dias, podendo ser
prorrogado por igual perodo, e pode redundar em arquivamento ou na instaurao de
processo administrativo disciplinar. No obstante, da mesma forma como se aplica ao
processo administrativo disciplinar, esses prazos no devem ser entendidos como fatais,
podendo, desde que haja motivao e justificativa, a sindicncia ser novamente designada
aps sessenta dias.

Base Legal

Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Arts. 16 ao 19

Esses dois instrumentos empregados na apurao de responsabilidades no mbito do

rgo central e das unidades correcionais setoriais podem ser instaurados (ou avocados)
pelo Ministro de Estado do Controle e da
Transparncia, Secretrio-Executivo, Corregedor-Geral ou Corregedores Setoriais.

Base Legal

Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Arts. 10 ao 12

A sindicncia acusatria (contraditria) o procedimento para apurar responsabilidade

de menor gravidade e pode, se for o caso, aps respeitados o contraditrio e a ampla defesa,
redundar em apenao; deve ser conduzida por comisso de dois ou trs servidores
estveis, no prazo de at trinta dias, prorrogado por igual perodo. O processo administrativo
disciplinar o instrumento para apurar responsabilidade de servidor por infrao cometida
no exerccio do cargo ou a ele associada, sob rito contraditrio, podendo aplicar todas as
penas estatutrias; deve ser conduzido por comisso formada por trs servidores estveis,
no prazo de at sessenta dias, prorrogado por igual perodo.
 Certamente voc j percebeu que a habilidade de
leitura a sua grande
aliada. Seja disciplinado nesse sentido, concentre -
se na leitura da Base Legal e valorize o tempo investido
no curso.

As instauraes desses dos ritos disciplinares a cargo das corregedorias setoriais devem
ser comunicadas Corregedoria-Geral, para acompanhamento e avaliao. O julgamento
cabe ao Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, em caso de penas expulsivas e
suspenso superior a trinta dias; ao Corregedor-Geral, em caso de suspenso de at trinta
dias; e aos Corregedores Adjuntos, em caso de advertncia ou arquivamento, cabendo
pedido de reconsiderao autoridade que decidiu e um grau de recurso nas decises dos
Corregedores Adjuntos e do CorregedorGeral.

Base Legal:

Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Arts. 4, 12 a 15

Por fim, fora do conceito de procedimentos de apurao de irregularidades,

a inspeo destina-se a obter informaes e documentos e a aferir o cumprimento de
normas, orientaes tcnicas, recomendaes e determinaes, bem como verificar a
regularidade, eficincia, eficcia e prazos dos trabalhos no Sistema. Pode ser realizada pelo
rgo central nas unidades setoriais e, por estas, nos Ministrios e nas unidades seccionais.
 Base Legal

Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Arts. 20 a 23

Unidade 3 - Especificidade das Corregedorias

Alguns rgos e entidades da administrao pblica federal dispem, por norma

especfica (seja lei orgnica, estatuto ou regimento interno), de unidade especializada na
matria disciplinar, normalmente chamada de Corregedoria, dotada de competncia
exclusiva para o assunto. Antecipe-se que tal especificidade, visando qualificao,
especializao, iseno, imparcialidade e eficincia, em nada afronta os dispositivos legais
acima reproduzidos.
 Nesses rgos, os deveres de representar e de apurar tm algumas peculiaridades em
comparao com a regra geral acima descrita. O servidor que tem cincia de suposta
irregularidade (exclusivamente em funo do exerccio do cargo, de forma direta ou indireta)
deve representar, na via hierrquica, por intermdio de seu chefe imediato, no ao superior
hierrquico do representado, mas sim ao titular da sua prpria unidade ou do rgo, que
por sua vez, deve encaminhar a representao ao titular da unidade especializada -
Corregoria. Perceba-se que no necessariamente o procedimento passa pelo superior
hierrquico do representado.

Ou seja, diferentemente da regra geral vigente na administrao pblica (em que o dever
de apurar guarda proximidade com o representado, em linha hierrquica), nesses rgos
que possuem unidade especializada na matria, este dever de apurar deslocado
exclusivamente para a unidade especializada, que no mantm qualquer vinculao com a
unidade de lotao do representado ou de ocorrncia do fato. Os titulares das demais
unidades do rgo no tm competncia para instaurar processo administrativo disciplinar,
devendo encaminhar unidade correcional aquelas notcias de supostas irregularidades.

Pontos Comuns na Via Hierrquica

De uma forma ou de outra, seja pela regra geral da via hierrquica, seja pela atipicidade
da unidade especializada, a autoridade legal, estatutria ou regimentalmente competente,
ao ter cincia do cometimento de suposta irregularidade associada direta ou indiretamente
ao exerccio de cargo pblico, aps avaliar que a representao no de flagrante
improcedncia (em ato chamado de exame ou juzo de admissibilidade), obrigada, pelo
art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a promover a imediata apurao.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 143. A autoridade que tiver cincia de irregularidade no
servio pblico obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante sindicncia ou
processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.

Tanto verdade que ela pode incorrer em crime de condescendncia criminosa se, por
indulgncia, deixa de responsabilizar o servidor subordinado que cometeu infrao
(administrativa ou penal) no exerccio do cargo ou no leva o fato ao conhecimento da
autoridade competente.

Cdigo Penal (CP) - Condescendncia criminosa

Art. 320. Deixar o funcionrio, por indulgncia, de responsabilizar subordinado que

cometeu infrao no exerccio de cargo ou, quando lhe falte competncia, no levar o fato
ao conhecimento da autoridade competente: Pena -deteno, de 15 (quinze) dias a 1
(um) ms, ou multa.

A despeito de o pargrafo nico do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, determinar

que a representao seja oferecida em via hierrquica, caso o representante a formule
diretamente autoridade competente para matria correcional, sem faz-la passar por seu
chefe imediato, vista do atendimento de valores mais relevantes (associados moralidade
na sede pblica), no se deve, to-somente por esta lacuna formal, deixar de se recepcionar
a representao e muito menos, se for o caso de ela mostrar-se relevante, omitir-se na
determinao da imediata apurao. Nesses casos, cabe autoridade competente para
matria correcional dar cincia ao chefe imediato do representante, a fim de suprir a
exigncia legal, podendo ainda, em regra, sopesados os motivos para o servidor ter
atravessado diretamente a representao, abstraindo-se de atos eivados de m-f,
dispensar qualquer medida correcional contra o representante.
 Uma situao que bem exemplifica a hiptese acima (seja na regra geral da apurao
em via hierrquica, seja existindo Corregedoria) quando o representante tem alguma
desconfiana da imparcialidade de seu chefe imediato ou quando este justamente o
representado. Nesses casos, justificadamente, recomenda-se que a representao seja
dirigida autoridade imediatamente superior ao representado.

Convm, por oportuno, salientar que eventuais representaes encaminhadas

unicamente a rgos externos (como, por exemplo, Ministrio Pblico Federal,
Departamento de Polcia Federal -DPF, Controladoria-Geral da Unio -CGU) no afastam a
obrigao de representar internamente. Ressalte-se que, em tese, a ausncia da
representao interna pode acarretar responsabilizao administrativa disciplinar, conforme
dever estabelecido no art. 116, VI e XII, da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Para conhecer a Controladoria Geral da Unio-CGU, acesse o site

clicando aqui.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo I do curso de Direitos e Deveres do Servidor

Pblico Federal. Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma
releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no influenciar na sua
nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu domnio do contedo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das suas
respostas!

Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, clique aqui.

Mdulo II - Deveres

Objetivos
Ao final do Mdulo II, o aluno dever ser capaz de conhecer os deveres e as formas
de apurao e representao de irregularidades ocorridos na administrao pblica
federal.
Unidade 1 - A Insero dos Deveres em Via Hierrquica

Deveres de Representar e de Apurar Irregularidades na administrao pblica

federal

Previamente descrio do rito em si, destaca-se o contexto jurdico em que se insere

o processo administrativo disciplinar.

Na administrao pblica federal, dever do servidor representar contra suposta

irregularidade, cometida por qualquer outro servidor, de que tiver cincia, exclusivamente
em razo do cargo, bem como contra ato ilegal, omissivo ou abusivo por autoridade. A
representao deve decorrer das atribuies do cargo exercido pelo representado e possuir
como objeto tambm fatos relacionados atividade pblica. O cumprimento deste dever
reflete simultaneamente ateno tambm ao dever de lealdade instituio.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:

VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver

cincia em razo do cargo;

XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.

 Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada pela via
hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual formulada,
assegurando-se ao representando ampla defesa.

(Nota: Na forma como oficialmente publicado, o pargrafo nico do art. 116 da Lei n
8.112, de 11/12/90, impropriamente assegura a ampla defesa ao representando;
subentende-se que o correto seria ao representado).

No interessa administrao a vida pessoal de seus servidores, salvo aqueles que

porventura venham a ser cometidos e maculem de alguma forma a imagem ou os interesses
do rgo no qual lotado.

Como regra geral (a menos de estatutos especficos), os atos exclusivamente da vida

privada podem ter repercusso cvel ou at penal ou de simples censura tica, mas no
provocam responsabilizao por meio de processo administrativo disciplinar (destaque-se
que aqui se refere restritivamente queles atos sem nenhuma correlao com a
administrao pblica, com a instituio ou com o cargo, uma vez que pode haver
repercusso disciplinar para atos, ainda que cometidos fora da instituio ou do horrio de
exerccio do cargo, mas que com eles se relacionem ou que neles interfiram). E a regra geral
de que essa representao deve ser feita por meio da via hierrquica, a partir do chefe
imediato do representante, at o superior do representado.

Interpreta-se que, enquanto o inciso VI genericamente impe que o servidor represente

contra qualquer servidor, mesmo que de outra via hierrquica ou at de outro rgo, por
toda forma de irregularidade, o inciso XII estabelece o dever de o servidor representar
especificamente contra autoridade que lhe seja hierarquicamente superior e que cometa ato
ilegal, omissivo ou abusivo.
 Independente desta diferenciao acima, aqui importa destacar que, tanto no inciso VI
quanto no pargrafo nico do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a autoridade
competente para apreciar a representao e, consequentemente, para instaurar o processo
administrativo disciplinar , de forma genrica, autoridade hierarquicamente superior ao
representado. Mas tal competncia, nos termos do art. 143 da citada Lei, no outorgada
de forma ampla e generalizada a qualquer autoridade, nem mesmo dentro desta via
hierrquica, para poder instaurar processo administrativo disciplinar, e muito menos cuida
a Lei n 8.112, de 11/12/90, de especificar, em cada rgo pblico federal, a que autoridade
da linha de hierarquia caber apreciar as notcias de supostas irregularidades. Faz-se
necessria, ento, expressa definio legal ou infralegal de tal competncia.

Em regra, o estatuto, o regimento interno de cada rgo pblico federal, ou a lei de

criao da entidade (em caso de autarquia ou fundao pblica) que soluciona tal lacuna,
definindo a autoridade competente para instaurar a sede disciplinar (competncia essa, a
princpio, passvel de delegao interna, conforme julgado abaixo).

Superior Tribunal de Justia (STJ), Mandado de Segurana n 7.081: Ementa: (...) IV -

Inocorrncia de nulidade quanto portaria de instaurao do processo disciplinar, seja
porque fora proferida por autoridade no exerccio de poder delegado (...).

E, acrescente-se, caso ainda persista a lacuna na norma interna, a autoridade de menor

grau hierrquico com poder de deciso no rgo quem ser competente para apreciar a
representao e, se for o caso, decidir pela instaurao, conforme o art. 17 da Lei n 9.784,
de 29/01/99 (que regula o processo administrativo no mbito da administrao pblica
federal).

Se encontrarmos um rgo que sequer por regulamento estipulou a autoridade

competente para a instaurao do processo disciplinar, deve-se, por analogia, aplicar o
inciso III do art. 141 da Lei 8.112/90 e considerar como competente o chefe da repartio
onde o fato ocorreu.

Por fim, acrescente-se que por fora do Poder hierrquico que instrui o Poder disciplinar,
a autoridade mxima do rgo sempre poder avocar para si a competncia que o
regimento, eventualmente, houver estabelecido para uma autoridade de hierarquia inferior.
(Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 81, Fortium Editora, 1
edio, 2008).

E o que se tem, em geral, que as leis orgnicas, os estatutos ou regimentos internos

dos rgos pblicos federais concentram a competncia disciplinar no titular do rgo ou a
diluem entre os titulares das unidades que o compem, o que coincide, no mais das vezes,
com o rgo ou unidade de ocorrncia do fato supostamente ilcito. Em outras palavras, o
certo que, na regra geral da administrao pblica federal, esta autoridade competente
hierarquicamente ligada ao representado (variando, de rgo a rgo, o grau de
proximidade entre a autoridade e o representado).

Pelo exposto, a primeira leitura de que ambos os deveres, tanto o de representar

quanto o de apurar as supostas irregularidades, se inserem na linha hierrquica.
Unidade 2 - A Necessria Cautela no Exerccio dos Deveres

No obstante, tambm de forma independente da organizao estatutria ou regimental

do rgo, de se destacar que os servidores de maneira geral devem ter discernimento
para no contaminar o dever legal de representar por saber de irregularidade funcional
cometida no mbito da administrao com suas manifestaes de entendimento pessoal
acerca de forma de conduo das atividades administrativas que no configuram
irregularidades. Da mesma forma, as autoridades locais, os titulares de unidades,
desprovidas de competncia correcional, devem atentar para no confundir o dever de
encaminhar autoridade competente notcias de supostas irregularidades com a sua ampla
competncia regimental, que as incumbe de uma imensa gama de atos de gerncia e de
administrao de pessoal. Estas suas atribuies de exerccio cotidiano no devem ser
confundidas com a residual competncia disciplinar, de aplicao muito especfica.

A propsito, neste arrazoado acerca da cautela antes de provocar a sede disciplinar,

convm abrir um parntese. Embora se saiba que, na prtica, a grosso modo, existam trs
grandes reas de atuao tcnica de um sistema correcional e que ela so exercitadas
simultaneamente, aqui, didaticamente, convm apresent-las na seqncia com que
conceitualmente deveriam ser exercitadas.

Se fosse possvel estabelecer, em uma modelao extremamente idealizada, uma escala

graduada no sentido da atividade mais afastada para a mais prxima da matria punitiva -
com relao tanto a seu momento de aplicao quanto afinidade conceitual -, sem dvida
se teria primeiramente o emprego da preveno tica, seguida da utilizao das ferramentas
investigativas e de auditoria e, por fim, a vinculada aplicao do processo disciplinar, sendo
que a auditoria estaria mais prxima do processo do que da preveno tica.

Assim que, dentre as atribuies de exerccio cotidiano das autoridades locais, destaca-
se que a eles compete atuar nas atividades relacionadas tica e preveno ao desvio de
conduta. Esta atividade proativa e preventiva antecede o emprego do Direito Disciplinar,
lanando mo de programas e estratgias voltados conscientizao do corpo funcional
para aspectos comportamentais e de ferramentas de gerenciamento de riscos.
Diferentemente da matria punitiva, a preveno no depende diretamente de previso
legal e, embora possa apresentar carter amplo, abrangendo toda a corporao, tambm
pode se aplicar a um caso concreto ou a um grupo de servidores. A preveno pode se
manifestar por meio de iniciativas institucionais que visam ao convencimento e adeso
moral do corpo funcional a determinado padro de conduta e comportamento. Tem-se certo
que, quanto mais eficiente for essa conduta preventiva dentro da instituio, menos se
necessitar lanar mo da segunda linha de atuao, a repressiva. Portanto, em apertada
anlise, pode se dizer que, precipuamente, a atividade tico-preventiva no trata da matria
disciplinar propriamente dita e a atividade de preveno tica, de aplicao anterior ao
processo, no faz parte do escopo do presente texto.

Retornando defesa ora proposta para que servidores e autoridades ajam com cautela,
tal postura se justifica diante da iniciativa de formular a representao e no ao seu
encaminhamento, pois, uma vez recebida uma representao formalizada, por escrito,
falece competncia a qualquer servidor ou autoridade, desprovidos de competncia
disciplinar, para analisla, devendo obrigatoriamente remeter autoridade competente.

Por fim, a autoridade competente para a matria correcional deve exercitar seu poder-
dever com extremado bom senso. A matria correcional deve ser compreendida com reserva
e com cautela, de emprego residual (o que em nenhum momento significa omisso,
negligncia ou condescendncia), mas to-somente nas hipteses e propsitos elencados
na lei. Em suma, no se deve vulgarizar os institutos da representao funcional e do
processo administrativo disciplinar, pois eles no se coadunam com o emprego banalizado,
seja para questes eivadas de vieses de pessoalidade, seja para pequenas questes
gerenciais sem aspecto disciplinar.
Unidade 3 - Representao Funcional e Denncia

Auditoria e Outras Formas de se Noticiar Irregularidades

De imediato, destaca-se que a representao funcional apenas uma das formas

possveis de se fazer chegar administrao a notcia de cometimento de suposta
irregularidade. Somam- se, como outras formas tambm possveis de se ensejar a sede
disciplinar, o resultado de investigao disciplinar, auditoria ou de sindicncia meramente
investigativa e no contraditria que detectam irregularidades, representaes oficiadas por
outros rgos ou entidades pblicos (Poder Judicirio, Ministrio Pblico Federal,
Departamento de Polcia Federal, Controladoria- Geral da Unio, Comisso de tica Pblica
ou demais comisses de tica, etc), denncias apresentadas por particulares, inclusive
annimas, e at notcias veiculadas na mdia.

vista da mxima da independncia das instncias e, sobretudo, da constitucional

separao dos Poderes, eixo fundamental do Estado Democrtico de Direito, preservando a
competncia da autoridade administrativa, de se destacar que nem mesmo o Poder
Judicirio ou Ministrio Pblico Federal, em que pese a todas as prerrogativas e
competncias constitucionais e legais, possuem poder de determinar administrao a
instaurao de processo administrativo disciplinar. A deciso de instaurao decorre
unicamente da convico da autoridade administrativa, mediante juzo de admissibilidade.
Nesse rumo, respectivamente, apontam manifestao da prpria jurisprudncia e o texto
da Lei Complementar n 75, de 20/05/93 (Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio).
 Lei Complementar n 75, de 20/05/93 - Art. 7 Incumbe ao Ministrio Pblico da Unio,
sempre que necessrio ao exerccio de suas funes institucionais:

III - requisitar autoridade competente a instaurao de procedimentos administrativos,

ressalvados os de natureza disciplinar, podendo acompanh-los e produzir provas.

TRF da 5 Regio, Mandado de Segurana n 2003.81.00.14169-8, Agravo de

Instrumento: (...) ao magistrado no dado, em hiptese alguma, invadir as atribuies
de outro Poder a ponto de determinar aos seus integrantes providncias de ordem
disciplinar, de seu exclusivo mbito interno; isso afronta, sem dvida, o princpio da
separao dos Poderes, eixo fundamental do Estado Democrtico de Direito.

Antes de se prosseguir, convm abrir um parntese para abordar com mais detalhe a
auditoria. Este procedimento encontra sua definio formal na Instruo Normativa n 1, de
06/04/01, da ento Secretaria Federal de Controle Interno (que aprova o Manual do Sistema
de Controle Interno do Poder Executivo Federal), como uma das tcnicas de controle.

Base Legal:

Instruo Normativa-SFC n 1, de 06/04/01

No obstante, para os objetivos deste texto, mais relevante que a busca da definio
estanque em si de auditoria tentar defini-la em comparao com a matria tico-
preventiva que a antecede, e com a matria disciplinar, que a sucede, situando-a em meio
quelas duas outras atividades.
 Enquanto o emprego das ferramentas ticas se d por meio de programas e estratgias
de preveno e de controle de riscos que, uma vez bem sucedidos, evitar o ilcito e
conseqentemente o processo disciplinar, a auditoria, a exemplo do processo, atua sobre
os fatos ocorridos e j traz em si aspectos investigativos materializados em um mnimo de
natureza procedimental. Embora ambas atividades possam ser tidas como profilticas, a
primeira o em essncia, no sentido de anteceder mesmo o ilcito por depurar a conduta
do servidor, enquanto que a segunda tem seu carter profiltico mais associado percepo
de risco por parte do servidor de ser descoberto, causando um efeito inibidor sobre o
potencial infrator.

Avanando, de se dizer que o procedimento prvio de auditoria deve ser entendido

como uma atividade profiltica, preventiva e at educadora, de abrangncia ampla e
inespecfica, sem rito determinado, caracterizada pela agilidade, a ser instaurada
rotineiramente a ponto de estabelecer na administrao a cultura de que os atos de qualquer
agente pblico podem ser verificados, sem que necessariamente se cogite de carter
disciplinar. No h em auditoria a figura do acusado e, por conseguinte, no se trata de rito
contraditrio. Dessa forma, embora guardando menor distncia que a atividade tico-
preventiva, a auditoria tambm no se confunde com a instncia disciplinar, que
pontualmente instaurada para obter efeito correcional sobre um fato especfico, a ser
detidamente analisado, demandando, portanto, apurao contraditria.

No obstante, as atividades de auditoria e sede disciplinar podem se interligar, visto ser

comum que, de uma investigao, decorra o processo administrativo disciplinar. Mas h
ressalvas para a participao de integrantes de equipe de auditoria no processo
administrativo disciplinar consecutivo.
Ainda assim, auditoria no faz parte do escopo deste texto.

Por um lado, esta atividade de auditoria pode detectar meros equvocos ou interpretao
imperfeita na aplicao de normas ou procedimentos da unidade, mas sem aspecto
irregular, quando apenas se recomendar ao titular da unidade a adequao da rotina.
Todavia, tendo a auditoria detectado indcio de irregularidade em sua investigao,
consubstancia-se representao para que a autoridade competente avalie a procedncia ou
no de se instaurar processo administrativo disciplinar.

Exemplificando o que se afirmou acima, mais recentemente, a partir de 2005, a

administrao pblica federal passou a centrar esforos na investigao de
incompatibilidade patrimonial ostentada pelos servidores em comparao a seus
rendimentos, conforme o Decreto n 5.483, de 30/06/06, que estabeleceu a sindicncia
patrimonial.

Unidade 4 - Representao
 Formalmente, a expresso representao funcional (ou, simplesmente,
representao) refere-se pea escrita apresentada por servidor, como cumprimento de
dever legal, ao tomar conhecimento de suposta irregularidade cometida por qualquer
servidor ou de ato ilegal omissivo ou abusivo por parte de autoridade, associados, ainda que
indiretamente, ao exerccio de cargo (a vida pessoal de servidor no deve ser objeto de
representao).

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:

VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver

cincia em razo do cargo;

XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.

Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada pela via
hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual formulada,
assegurando-se ao representando ampla defesa.

Em regra, a admissibilidade da representao funcional estaria vinculada a conter a

identificao do representante e do representado bem como a indicao precisa da suposta
irregularidade (associada ao exerccio do cargo) e das provas j disponveis. A princpio,
esses seriam os conectivos mnimos ou critrios de admissibilidade para amparar, no exame
a cargo da autoridade competente sobre matria disciplinar, a deciso de instaurar a via
administrativa disciplinar e tambm para posteriormente propiciar ao representado
conhecimento preciso do que estaria sendo acusado, como forma de lhe assegurar ampla
defesa e contraditrio.
 Ainda teoricamente, bastaria representao se reportar to-somente a fatos,
abstraindo- se de precipitadamente tentar enquadrar o caso nas capitulaes legais de
infraes e muito menos de cogitar da penalidade.

Observando-se a finalidade da norma (e no apenas seu texto), o juzo de

admissibilidade pode relevar a falta de algum dos requisitos formais acima, quando houver,
por outro lado, a indicao precisa do fato e das respectivas provas.

Mas o que de forma alguma se releva a apresentao apenas verbal da cincia de

irregularidade. O relato verbal, diante da autoridade competente, de cometimento de
irregularidade administrativa deve sempre ser reduzido a termo, pois elemento formal
essencial que a pea materialize-se em documento por escrito.
Unidade 5 Denncia

J o termo denncia refere-se pea apresentada por particular, noticiando

administrao o suposto cometimento de irregularidade associada ao exerccio de cargo. E
quanto formalidade, na regra geral da administrao pblica federal, exige-se apenas que
as denncias sejam identificadas e apresentadas por escrito.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 144. As denncias sobre irregularidades sero objeto de apurao, desde que
contenham a identificao e o endereo do denunciante e sejam formuladas por escrito,
confirmada a autenticidade.

Tambm a denncia requer critrios similares aos acima descritos para a admissibilidade
da representao. Destaque-se a indispensvel exigncia de que a denncia se materialize
em documento por escrito, de forma que a denncia apresentada verbalmente deve ser
reduzida a termo pela autoridade competente.
Unidade 6 - Anonimato e Notcia Veiculada em Mdia

Embora a princpio, pela prpria natureza da representao e por previso legal para a
denncia (art. 144 da Lei n 8.112, de 11/12/90), se exija a formalidade da identificao
do representante ou denunciante, tem-se que o anonimato, por si s, no motivo para
liminarmente se excluir uma denncia sobre irregularidade cometida na administrao
pblica e no impede a realizao do juzo de admissibilidade e, se for o caso, a

conseqente instaurao do rito disciplinar. Diante do poder-dever conferido no art. 143 da

Lei n 8.112, de 11/12/90, em sede da mxima do in dubio pro societate, deve a autoridade
competente verificar a existncia de mnimos critrios de plausibilidade.

No cabe aqui a adoo de uma leitura restritiva do mencionado art. 144 do Estatuto,
como se ele delimitasse todo o universo de possibilidades de se levar ao conhecimento da
administrao o cometimento de irregularidades. Ao contrrio, diante dos diversos meios
de se levar o conhecimento administrao, tem-se que aquele dispositivo deve ser visto
apenas como forma especfica regulada em norma, mas no a nica licitamente aceitvel
para provocar a sede disciplinar.

Se a autoridade se mantivesse inerte, por conta unicamente do anonimato, afrontaria

princpios e normas que tratam como dever apurar suposta irregularidade de que se tem
conhecimento na administrao pblica federal. Uma vez que a previso constitucional da
livre manifestao do pensamento (art. 5, IV da CF) em nada se confunde com o
oferecimento de denncia ou representao em virtude de se ter cincia de suposta
irregularidade, a estes institutos no se aplica a vedao do anonimato.
Ademais, o interesse pblico deve prevalecer sobre o interesse particular.

Mencione-se, ademais, que a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, de

31/10/03, foi promulgada no Brasil pelo Decreto n 5.687, de 31/01/06 - sendo, portanto,
admitida no ordenamento nacional com fora de lei - e reconhece a denncia annima.
 Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo - Promulgada pelo Decreto n 5.687,
de 31/01/06 - Art. 13.

2. Cada Estado-Parte adotar medidas apropriadas para garantir que o pblico tenha
conhecimento dos rgos pertinentes de luta contra a corrupo mencionados na presente
Conveno, e facilitar o acesso a tais rgos, quando proceder, para a denncia, inclusive
annima, de quaisquer incidentes que possam ser considerados constitutivos de um delito
qualificado de acordo com a presente Conveno. (Nota: O Supremo Tribunal Federal
vaticinou, na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.480, que tratados, acordos ou
convenes internacionais, aps promulgados por decreto presidencial, situam-se, no
sistema jurdico brasileiro, nos mesmos planos de validade, de eficcia e de autoridade em
que se posicionam as leis ordinrias.)

Mas claro que a autoridade no se precipitar a instaurar a sede disciplinar, com todos
os nus a ela inerentes, vista to-somente de uma denncia annima. Nesses casos, deve-
se proceder com maior cautela antes de se decidir pela instaurao do processo, para evitar
precipitada e injusta ofensa honra do servidor, promovendo investigao acerca do fato
constante da pea annima.

Base Legal:

STF, Mandado de Segurana n 24.369

Se essa investigao confirmar ao menos a plausibilidade, ainda que por meio de

indcios, do objeto da denncia annima, convalidando-a, ela passa a suprir a lacuna do
anonimato. Da, pode-se dizer que o juzo de admissibilidade se ordena no pela formalidade
de o denunciante ter se identificado ou ter se mantido annimo, pois no mais ser com
base na pea annima em si mas sim no resultado da investigao preliminar, sob tica
disciplinar, que ratificou os fatos nela descritos, promovida e relatada por algum servidor,
dotado de f pblica, que o processo ser instaurado, com o fim de comprovar o fato e a
sua autoria (ou concorrncia), garantindo-se ao servidor a ampla defesa e o contraditrio.

Para arrematar a questo, a CGU por meio da Comisso de Coordenao de Correio

CCC emitiu o Enunciado n 3, nos seguintes termos:

DELAO ANNIMA. INSTAURAO. A delao annima apta a deflagrar apurao

preliminar no mbito da Administrao Pblica, devendo ser colhidos outros elementos que
a comprovem.

Muito antes da publicao do aludido enunciado, a CGU - quando criou, por meio da
Portaria n 335/06, o instrumento de averiguao de indcios de irregularidade denominado
de investigao preliminar-, j previa a possibilidade de apurao da denncia cuja
autoria no fosse possvel identificar. Isso o que se depreende da leitura do disposto no
3, do art. 6 da Portaria n 335:

Art. 6 A investigao preliminar procedimento administrativo sigiloso, desenvolvido

no mbito do rgo Central e das unidades setoriais, com objetivo de coletar elementos
para verificar o cabimento da instaurao de sindicncia ou processo administrativo
disciplinar, e ser iniciada mediante determinao do Ministro de Estado do Controle e da
Transparncia, do Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio, do Corregedor-
Geral ou dos Corregedores-Gerais Adjuntos.
 3 A denncia cuja autoria no seja identificada, desde que fundamentada e uma vez
que contenha os elementos indicados no 1, poder ensejar a instaurao de investigao
preliminar.

A mesma cautela, e at com maiores requisitos para no se deixar influenciar por presso
de opinio pblica e de imprensa, deve se aplicar s denncias que cheguem ao
conhecimento da autoridade competente por meio da mdia. No sendo essa uma forma
ilcita de se trazer fatos ao processo, no resta nenhuma afronta ao ordenamento e aos
princpios reitores da matria tomar aquelas notcias jornalsticas como deflagradoras do
poder-dever de a autoridade regimentalmente vinculada dar incio s investigaes. Se a
autoridade competente tomou conhecimento de suposta irregularidade seja por um veculo
de pequena circulao, seja de circulao nacional, tem-se que o meio lcito e ela tem
amparo para proceder investigao preliminar e inquisitorial, tomando todas as cautelas,
antes de precipitadamente se expor a honra do servidor. Portanto, no h vedao para que
se deflagre processo administrativo disciplinar em decorrncia de notcia veiculada em
mdia, independente do seu grau de repercusso, alcance ou divulgao.

Deve-se destacar, no entanto, que, para fim de demarcao do termo inicial do prazo
prescricional, quando o fato supostamente irregular vem tona por meio de veculos de
comunicao, somente se pode presumir conhecido pela autoridade competente no caso de
notcia veiculada em mdia de expresso, circulao ou divulgao nacional, em que
prevalece a presuno de conhecimento por todos (inclusive a autoridade) na data de sua
divulgao. A mesma presuno, de conhecimento por parte de todos no caso de notcia
veiculada em veculos de mdia de pequena ou restrita repercusso, poderia induzir ao risco
de equivocadamente se deduzir que a autoridade tambm teve conhecimento e se manteve
inerte.

Da mesma forma como no anonimato, por um lado, afirma-se que, se a autoridade se

mantivesse inerte, por conta unicamente do carter difuso da notcia, afrontaria princpios
e normas que tratam como dever apurar suposta irregularidade de que se tem conhecimento
na administrao pblica federal. E, por outro lado, repete-se que a autoridade no deve se
precipitar na instaurao da sede disciplinar, com todos os nus a ela inerentes, vista de
notcias de mdia, devendo antes determinar a realizao de investigao preliminar e
inquisitorial, acerca dos fatos noticiados.

Se essa investigao confirmar ao menos a plausibilidade, ainda que por meio de

indcios, da notcia difusa veiculada pela mdia, convalidando-a, ela passa a aperfeioar sua
lacuna. Da, pode-se dizer que o juzo de admissibilidade se ordena no pela formalidade de
o conhecimento da irregularidade ter se dado pessoalmente pela autoridade ou por meio
difuso, pois no mais ser com base na pea jornalstica em si mas sim no resultado da
investigao preliminar, sob tica disciplinar, que ratificou os fatos nela noticiados,
promovida e relatada por algum servidor, dotado de f pblica, que o processo ser
instaurado, com o fim de comprovar o fato e a sua autoria (ou concorrncia), garantindo-
se ao acusado a ampla defesa e o contraditrio.

Desde que no tenham sido conseguidos por meios ilcitos, os conectivos processuais
de instaurao podem chegar ao conhecimento da autoridade competente de modo
meramente informativo (difuso) ou de maneira postulatria (precisa).

A via informativa poder dar-se at mesmo por intermdio dos meios de comunicao
social (jornal, rdio, televiso, etc), embora, nesses casos, deva a autoridade
administrativa competente verificar, de pronto, se a verso veiculada constitui, pelo
menos em tese, infrao disciplinar, devendo, at, exigir que o responsvel por tal
divulgao confirme por escrito tais increpaes.

Somente depois desses cuidados, podem tais elementos configurar um princpio de

prova autorizador da instaurao do processo disciplinar. Jos
Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo
 Disciplinar, pg. 205, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005.

Nasce o processo disciplinar de uma denncia, que poder originar-se: (...) de notcia
na imprensa. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor
Pblico Civil da Unio, pg. 130, Editora Forense, 2 edio, 2006
O noticirio na imprensa, especialmente os textos escritos, podem servir de
comunicao de indcios de irregularidades (...). Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pg. 59, Editora Consulex, 2 edio, 1999.

Unidade 7 - A Determinao do In Dubio pro Societate e Mera Divergncia de

Entendimento

Retornando enumerao dos diferentes graus de refinamento da representao ou

denncia, em uma segunda hiptese, agora se abordam duas possibilidades mais
determinsticas: ou se tem nos autos notcia de fato sem nenhum interesse disciplinar (por
inequvoca falta de materialidade de irregularidade funcional) ou se tem nos autos ao menos
indcios de tal materialidade. E ambas possibilidades tanto podem decorrer de originalmente
assim j ter chegado a denncia ou representao ou de se ter procedido a investigaes
preliminares apontando para um daqueles dois extremos.

Em ambos os casos, o juzo de admissibilidade, voltado autoridade instauradora,

vista do que consta dos autos (originalmente e, se for o caso com a instruo das diligncias
prvias), deve conter uma breve descrio do fato relatado no processo; deve apresentar
uma anlise conclusiva sobre a existncia ou no de indcios da irregularidade e, por
conseguinte, propor o arquivamento ou a instaurao de sindicncia ou PAD. As diferenas
entre sindicncia e processo administrativo disciplinar e os respectivos critrios de
instaurao sero abordados adiante.

Por ora, basta destacar que, tendo tido cincia de suposta irregularidade, associada
direta ou indiretamente ao exerccio do cargo, e atendidos os critrios de admissibilidade,
luz do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a autoridade competente determina imediata
apurao, via sindicncia ou processo administrativo disciplinar. Esta a regra geral, desde
que haja indcios da suposta irregularidade. bvio que no se espera nesse momento
inequvoca configurao da irregularidade, visto que esta configurao e a conseqente
responsabilizao somente ficaro caracterizadas aps o curso do apuratrio, bastando,
neste momento inicial, para que se instaure, a existncia de plausibilidade da ocorrncia do
fato e de sua autoria (ou concorrncia).

De ser repetido que, em sede disciplinar, entende-se por autor (responsvel) o servidor
e/ou autoridade que, por ao ou omisso, derem causa ocorrncia da irregularidade; ou
seja, a responsabilizao administrativa alcana no apenas quem executa o ato, mas
tambm aquele que propicia que outro o cometa, concorrendo para a ocorrncia.
 Acrescente-se que a fundamentao da deciso de instaurar ou no a sede disciplinar,
por meio do juzo de admissibilidade, consubstancia uma garantia para a autoridade
instauradora, uma vez que o ato de externar os motivos de assim decidir, em nome da
administrao, atende aos preceitos dos arts. 2 e 50, I da Lei n 9.784, de 29/01/99.

Tendo sido superada toda a cautela anteriormente abordada para evitar instauraes
incuas e havendo elementos indicirios indicadores de suposta irregularidade disciplinar,
em analogia ao processo penal (em que princpios da oficialidade, da indisponibilidade do
interesse pblico e da legalidade impem que o Ministrio Pblico Federal promova a ao
penal), neste estgio do processo tambm prevalece em sede administrativa a mxima do
in dubio pro societate (a sociedade exige a apurao). No dado autoridade o poder de
compor, de perdoar ou de transigir por meio de soluo alternativa. A rigor, tampouco esta
autoridade tem a seu favor, neste momento, o princpio da oportunidade, j que, tendo
chegado a seu conhecimento o suposto cometimento de irregularidade funcional, a ela no
se confere o poder discricionrio para examinar a convenincia e a oportunidade de instaurar
apuratrio disciplinar.

Todavia, conforme j exposto anteriormente, faz-se necessria alguma ponderao, no

cabendo a deciso da autoridade instauradora ater-se apenas a parmetros formais de
possvel ocorrncia de irregularidade (materialidade) envolvendo como suposto responsvel
servidor pblico (autoria) como suficientes para determinar a instaurao. Na deciso de se
instaurar ou no a onerosa sede disciplinar, tambm devem ser considerados parmetros
objetivos (tais como ocorrncia de prescrio, possibilidade de obteno de provas, morte
do servidor, etc) e sobretudo parmetros materiais (tais como a praxe administrativa, os
bens tutelados, as diretrizes institucionais, a atividade desenvolvida, o corpo funcional, etc).
Ou seja, esses parmetros materiais informam o juzo de admissibilidade, pois se refletem
diferentemente em cada rgo e em cada unidade de determinado rgo e at mesmo em
cada atividade desempenhada em determinada unidade de um rgo, vista das
peculiaridades e particularidades. Assim, a respectiva autoridade competente tem de
manter-se atenta aos valores que o processo administrativo disciplinar visa a tutelar em
cada rgo, unidade ou atividade (se assiduidade, ou se produtividade, ou se retido, etc),
como reflexo da natureza da instituio, de sua atividade-fim, de sua histria, de sua
cultura, de seu planejamento e de sua gesto de pessoal.

Sem prejuzo de se complementar a postura criteriosa j defendida, convm alertar, com

muita reserva e cautela, que, pela prpria natureza da matria jurdica, no raro se
configura a situao de dois ou mais servidores divergirem no entendimento, na aplicao
ou na interpretao de normas ou de conceitos. Em tese, desde que no caracterizada m-
f de qualquer um dos dois lados, no se configura, a princpio, ilcito disciplinar com a mera
discordncia, ainda que envolvendo servidores com vinculao hierrquica. No se cogita
de insubordinao por parte do servidor hierarquicamente inferior, em relao a seu superior
hierrquico, em razo do lcito embate de idias. Ademais, inerente da atividade
administrativa, fortemente hierarquizada, o poder de rever seus prprios atos. E, muitas
das vezes, isto se d em funo to-somente de diferentes interpretaes ou
entendimentos, sem que se confunda em afirmar que a postura a ser reformada decorreu
de ato ilcito, passvel de responsabilizao via sede disciplinar.

Embora se busquem maiores determinismo e robustez no juzo de admissibilidade,

eventualmente, em casos muito especficos e residuais, pode essa anlise no concluir nem
pelo arquivamento e nem pela instaurao do rito disciplinar. Nesses casos, nada impede
que o juzo de admissibilidade, no vislumbrando de imediato o cometimento de
irregularidade, proponha autoridade instauradora o retorno do processo para a unidade
de ocorrncia do fato, para as providncias de sua alada na matria-fim, podendo ainda
haver ou no a solicitao de retorno em caso de, posteriormente, surgirem indcios de
infrao.

Por fim, independentemente das concluses a que se chega no juzo de admissibilidade

(seja pelo arquivamento, seja pela instaurao do procedimento disciplinar, tendo sido ou
no antecedida por investigaes preliminares), essa anlise propositiva pode recomendar
medidas administrativas e gerenciais, unidade de ocorrncia do fato noticiado, com o fim
de prevenir e inibir o cometimento de novos fatos.

Base Legal:
Lei 9.784, arts. 2 e 50, I

Unidade 8 - Deveres elencados nos incisos do artigo 116 da Lei 8.112/90

A lista de irregularidades que se pode imputar ao servidor encontra-se nos arts. 116,
117 e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90. O art. 116 elenca deveres do servidor, o art. 117
elenca proibies do servidor; e o art. 132 elenca as graves infraes estatutrias.

A leitura atenta desses trs artigos demonstra, em diversas passagens, que o legislador
previu ser possvel que determinadas condutas, dependendo de condicionantes (tais como
o animus do servidor, a intensidade, a freqncia, etc), em rpida anlise, tanto pode, em
um extremo, nem sequer configurar infrao disciplinar (por vezes, apenas mera crtica de
ndole tica ou moral); quanto pode ser enquadrada administrativamente como infrao
disciplinar leve (punvel com advertncia ou, no mximo, suspenso, em regra, em atitudes
culposas); como pode tambm ser enquadrada administrativamente como infrao grave
(punvel com pena capital, em regra, em atitude dolosa); e, no outro extremo, no limite
mximo, pode ser enquadrada como improbidade administrativa, que infrao gravssima
(punvel administrativamente com pena capital e judicialmente com outras penas severas).

A aplicao de qualquer dos incisos dos trs artigos requer a leitura atenta e restritiva
do art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Este dispositivo restringe a anlise s condutas
associadas direta ou indiretamente ao exerccio do cargo, com o que se afastam condutas
de vida privada do servidor enquanto cidado comum (a menos que o ato da vida privada
tenha correlao com a administrao pblica, com a instituio ou com o cargo), totalmente
dissociadas de seu cargo, criticveis to-somente luz de cdigos de tica.

Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar responsabilidade de

servidor por infrao praticada no exerccio de suas atribuies, ou que tenha relao com
as atribuies do cargo em que se encontre investido.

A propsito, nunca ser demais relembrar a importncia que o aplicador deve prestar
quele artigo, em geral mitigada talvez pelo fato de o legislador t-lo inserido no meio do
Ttulo V, que trata da matria processual, quando, por sua imediata relevncia, deveria ter
sido destacado como uma disposio geral, como um prembulo de toda a matria
disciplinar do Estatuto, restringindo a abrangncia objetiva do processo administrativo
disciplinar. Na matria que aqui interessa, tal mandamento, acerca da delimitada
abrangncia subjetiva do processo, se volta tanto autoridade instauradora, em seu juzo
de admissibilidade antes de instaurar o processo; quanto comisso processante, ao
conduzir o apuratrio e concluir pelo cometimento ou no de irregularidade; quanto, por
fim, autoridade julgadora, ao decidir pelo arquivamento ou pela punio do servidor.
 So diversos os exemplos que se podem listar de irregularidades encadeadas como que
em degraus de crescente gravidade, apesar de a princpio parecerem ter uma mesma
conformao ftica.

Ilustrativamente, citam-se alguns exemplos do que se afirmou acima. A comprovao

ftica de m execuo de determinada tarefa tanto pode configurar uma atitude de nfimo
poder ofensivo normalidade administrativa que nem provoque a instaurao da esfera
disciplinar; quanto pode ser considerada falta de zelo (art. 116, I); quanto pode, no limite,
vir a configurar desdia (art. 117, XV). Ausncias ao servio tanto podem ter apenas
repercusso pecuniria, quanto podem configurar falta ao dever de ser assduo e pontual
(art. 116, X), como podem, no limite, configurar abandono de cargo ou inassiduidade
habitual (art. 132, II e III). Um ato contrrio norma tanto pode ser inobservncia de
norma (art. 116, III), como pode ser apenas rito de passagem para valer-se do cargo para
lograr proveito irregular (art. 117, IX). Um ato de quebra de relao de confiana tanto
pode ser apenas quebra do dever de lealdade (art. 116, II), como pode configurar
cometimento de atividade incompatvel (art. 117, XVIII), quanto pode ser ato de
improbidade (art. 132, IV). Ao destruir um bem pblico, pode-se estar diante tanto de falta
de zelo (art. 116, VII) quanto de dilapidao do patrimnio (art. 132, X). A lista de exemplos
acima no exaustiva e menciona artigos da Lei n 8.112, de 11/12/90.

A diferenciao, em sntese, entre tais condutas extremadas reside basicamente na

configurao do elemento subjetivo do infrator: se agiu com culpa (com negligncia,
impercia ou imprudncia) ou se agiu com dolo (com inteno e conscincia do resultado ou
assumindo o risco do resultado). A soluo desses conflitos aparentes de normas passa por
critrios de alternatividade, especialidade, subsidiariedade e consuno. E, tambm em
apertadas palavras, sintetiza-se que, a menos da desdia (inciso XV do art. 117 da Lei n
8.112, de 11/12/90), o regime administrativo disciplinar exige a existncia de elementos
indicadores do dolo para a aplicao das penas expulsivas, enquanto que, em regra, as
atitudes culposas ensejam penas brandas.
 Quanto necessria configurao de elementos indicadores do dolo para determinados
enquadramentos gravosos, aduz-se ser desnecessrio se identificar o dolo especfico, ou
seja, o motivo que levou o servidor a realizar tal conduta conscientemente infracional.

Uma vez que a configurao do elemento subjetivo importa relevantemente na

configurao do ilcito e, mediante a vinculao prevista na Lei n 8.112, de 11/12/90, na
penalidade cabvel, tem-se que a comisso deve ter sob ateno a grande responsabilidade
do ato de enquadrar na Lei o fato irregular comprovado com a instruo probatria. E, para
isso, deve dedicar especial ateno configurao do nimo subjetivo com que o servidor
cometeu a conduta comprovada. Da, para citar os enquadramentos gravosos mais comuns,
no cabe comisso enquadrar no art. 117, IX (valimento de cargo) e/ou no art. 132, IV
(improbidade administrativa), ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, e consequentemente,
propor aplicao de pena expulsiva, se no coletou nos autos elementos minimamente
indicadores da conduta dolosa do servidor (exceto quando o ato de improbidade praticado,
venha a causar grave dano administrao, podendo a pena expulsiva ser aplicada).

necessrio atentar que o Estatuto tem (sobretudo para as infraes que importem em
penas de advertncia e de suspenso) enquadramentos atpicos de forma que, na situao
hipottica prevista pelo legislador em um determinado inciso dos seus arts. 116, 117 ou
132, cabem inmeras condutas prticas da vida concreta. Da, enquadrar o fato apurado
em algum desses incisos abrangentes (o que, em viso precipitada, parece ser fcil) revela-
se tarefa difcil e de grande responsabilidade, devido s diferentes repercusses.

A comisso precisa levar em conta todas as condicionantes daquela conduta e do agente,

luz da razoabilidade, da proporcionalidade, do bom senso, da equidade, do equilbrio, do
senso de justia e da impessoalidade, para enquadrar no inciso mais adequado e justo. At
verdade que, diante de uma concluso dissociada das provas dos autos, pode a autoridade
julgadora corrigir o enquadramento proposto pela comisso. Mas h situaes em que a
proposta da comisso pode no ser a mais adequada, mas no chega a ser flagrantemente
contrria prova dos autos, de forma que fica mais difcil a motivao para a autoridade
julgadora alterar e aplicar o enquadramento timo.
 A Advocacia-Geral da Unio tambm j abordou essa questo do escalonamento da
gravidade da infrao:

Parecer-AGU n GM-17, no vinculante: 13. A avaliao da gravidade de

transgresses percebe-se e difere at no mbito da legislao. Tanto que h preceituaes
na Lei n 8.429, de 1992, que, em sua literalidade, consideram como improbidade
administrativa a falta de lealdade s instituies, podendo decorrer a penalidade expulsiva
com as conseqncias drsticas supra referenciadas, ao passo que a Lei n 8.112, de
1990, impe esse dever de o servidor ser leal, todavia prev o castigo de advertncia,
desde que o ilcito no justifique imposio de penalidade mais grave (arts. 116, II, e
129).

14. Na mesma forma de graduar a penalidade em razo da gravidade do ilcito,

exemplificativamente, a Lei n 8.112 veda que o servidor oponha resistncia injustificada
ao andamento de documento e processo ou execuo de servio (art. 117, IV) e viabiliza
a apenao com advertncia (arts. 117, IV, e 130), conduta que importa omisso em
praticar ato de ofcio que a Lei n 8.429 considera ato de improbidade administrativa, no
sentido literal de sua concepo.

O art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, elenca os deveres funcionais, cuja

inobservncia acarreta pena de advertncia ou de suspenso (a parte final do art. 129 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, possibilita a aplicao de suspenso mesmo no havendo
reincidncia.

A leitura conjunta do art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, na passagem em que

menciona dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna com o artigo
em tela d a clara notcia de que a lista de deveres funcionais no se encerra no art. 116 da
citada Lei, pois, alm de outras leis que porventura existam impondo deveres a servidor,
pode haver, em cada rgo da administrao, deveres funcionais internamente regulados
na normatizao infralegal.

Em princpio, o descumprimento da maioria dos deveres elencados no art. 116 da Lei n

8.112, de 11/12/90, quando se encerra em si mesmo e no mero instrumento de infrao
mais grave, tem natureza apenas culposa (cometido por negligncia, imprudncia ou
impercia); mas tambm h deveres naquela lista que podem ser dolosamente
descumpridos. Destaquese que, ainda assim, nenhum deles, por si s, mesmo em
reincidncia, implica em proposta de pena capital (demisso, destituio de cargo em
comisso ou cassao de aposentadoria ou de disponibilidade).

Acrescente-se que muitos dos deveres funcionais estatudos no art. 116 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, tangenciam aspectos comportamentais de conduta (zelo, lealdade, obedincia,
urbanidade). Cabe dizer que, em regra, os enquadramentos na maioria dos incisos deste
artigo podem se justificar mediante conduta nica ou delimitada em curto perodo de tempo,
no sendo necessrio se reportar ao pretrito da vida funcional do servidor.

de se ressaltar que, luz do atual ordenamento constitucional (leia-se art. 5, LV da

CF), no se admite nenhuma hiptese de configurao de qualquer desses ilcitos e a
consequente apenao sem a instaurao do devido processo legal, com ampla defesa e
contraditrio, por mais imediato, notrio ou faticamente simplrio que possa parecer algum
enquadramento. Nesse sentido, para qualquer inciso deste artigo, defende-se o rito legal
para hiptese do art. 130, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Seguem abaixo os enquadramentos do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com

algumas observaes cabveis mais relevantes.

Base Legal:
Lei 8.112, de 11/12/90, art. 116
 Inciso I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo

A princpio, no se vislumbra diferena entre zelo e dedicao, pois equivalem a

realizar as tarefas com cuidado e qualidade e em tempo razovel, ou seja, com bom
rendimento, sem desleixo ou descompromisso com a qualidade, estando aqui superpostos
talvez por uma questo de nfase redacional. vista da noo de que a administrao e o
Estatuto no requerem do servidor desempenho extraordinrio de excelncia ou atos de
bravura e herosmo, mas to- somente conduta normal e mediana, no se cr que o termo
dedicao seja um plus em relao ao termo zelo, em que o primeiro teria o significado
mais qualificado de exclusividade, abnegao, devoo e entrega total.

Este enquadramento, de subjetiva avaliao, no se reporta a toda a vida funcional do

servidor, mas sim a um ato especfico (ou a alguns atos ou a um perodo especfico). Ou
seja, no h impedimento de se enquadrar um servidor neste inciso, por um determinado
ato em que agiu de forma negligente, embora esteja provado nos autos que o acusado
sempre foi um bom servidor e constarem de seus assentamentos elogios, menes
honrosas, etc. Tais antecedentes poderiam valer, a princpio, para impedir que a autoridade
agravasse a pena para suspenso, conforme lhe autorizariam os arts. 128 e 129 da Lei n
8.112, de 11/12/90.

Se fosse o caso de se poder criticar como negligente toda a vida funcional pretrita do
servidor, e no por um caso isolado (ou alguns), talvez se cogitasse, em tese, de
enquadramento bem mais gravoso, de desdia, no art.
117, XV do Estatuto.
 Inciso II - ser leal s instituies a que servir

Este mais um enquadramento de avaliao fortemente subjetiva, para o qual tambm

se aplica a observao feita no inciso acima, acerca da desnecessidade de configurao
continuada, podendo se ter sua caracterizao em um ato nico.

Como primeira tentativa de balizar esse enquadramento bastante genrico, pode-se

afirmar que, em sntese, a lealdade que se exige do servidor em relao instituio e ao
servio pblico como um todo e, de forma intrnseca a esse foco orgnico, tambm aos
princpios reitores, smbolos e valores da administrao, no sendo objeto de exigncia legal
a lealdade do servidor em relao s pessoas dos administradores e superiores hierrquicos.

Este dever, refletindo inicialmente respeito a princpios e valores, se manifesta

primeiramente por meio do respeito s normas (desde as mais internas e especficas at as
mais gerais do ordenamento jurdico como um todo), que, em qualquer grau, regem e
disciplinam a instituio em que o servidor exerce seu cargo, impondo-lhe no s cumpri-
las, mas tambm lhes ser fiel, com postura colaboradora. Aqui se enquadra o dever de
comunicar falhas na normatizao -podendo se estender esta obrigao diante de falhas nos
sistemas informatizados oficiais (em ambos os casos, a conduta mais grave de explorar as
falhas no se confunde com o inciso, merecendo enquadramento mais gravoso).

Ainda nessa linha principiolgica, alm de se exigir do servidor respeito ao regramento

interno do rgo e ao ordenamento jurdico vigente como um todo, exige-se tambm
respeito aos princpios da hierarquia e da subordinao (destaque-se o apego ao princpio,
de forma dissociada da figura personalizada do administrador), como forma de ato de
lealdade.

E, de forma mais concreta, esse enquadramento probe o uso indevido e dissociado do

interesse do trabalho da imagem e dos smbolos institucionais. Nessa linha, aplicao
concreta provavelmente mais plausvel desse enquadramento visa a vedar a manifestao
pblica do agente, na condio especfica de servidor (obviamente, a Lei estatutria no
mitigaria a constitucional garantia de liberdade de expresso do cidado comum), em
detrimento e em ofensa imagem e credibilidade externas da instituio.

Inciso III - observar as normas legais e regulamentares

Diante do princpio da legalidade, que norteia toda a conduta do agente pblico, tem-se
que o dever de observar as normas vigentes, no sentido amplo da expresso (o ilcito se
configura com a inobservncia no s de uma lei ou de um regulamento, mas sim de
qualquer norma, tais como decretos, regimentos, portarias, instrues, resolues, ordens
de servio, bem como decises e interpretaes vinculantes de rgos ou unidades legal ou
regimentalmente competentes e tambm dos princpios positivados na CF e em leis)
basilar e figura como implcito da atividade pblica.

Sem prejuzo do equilbrio harmnico principio lgico, o princpio da legalidade, ao lado

do princpio da moralidade administrativa, considerado um princpio informador dos
demais princpios constitucionais reitores da administrao pblica. E isto lhe atribui
aplicao quase totalitria na atividade pblica, de forma que a vinculao ao ordenamento
esteja, em determinado grau, diluda e subentendida em todos os mandamentos
estatutrios. De fato, a leitura atenta dos arts. 116, 117 e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
leva a perceber que a legalidade paira, manifesta-se e, por fim, repercute na grande maioria
das infraes disciplinares neles elencadas (enquanto que as mximas da impessoalidade,
da publicidade e da eficincia tm suas repercusses mais pontuais e restritas). Em outras
palavras, sendo esse um dos dois principais princpios norteadores da atividade pblica, a
grande maioria dos enquadramentos disciplinares tem em sua base o descumprimento do
dever de observar normas legais e regulamentares, de forma que o dispositivo
especificamente insculpido no art. 116, III valha quase que como regra geral e difusa dos
deveres estatutrios.
 Sendo a atividade pblica vinculada de forma que o agente pblico somente pode fazer
aquilo que o ordenamento expressamente lhe permite e uma vez que nenhuma norma
autoriza o cometimento de irregularidade, todo ato ilcito, em regra, passa, em sua base,
por uma inobservncia de norma. Todavia, esta infrao disciplinar pode ser absorvida por
irregularidades mais graves. Da, o enquadramento neste inciso somente se justifica se o
ato no configura irregularidade mais grave.

Alm da questo da gravidade, a diferenciao entre o enquadramento de uma conduta no

inciso III do art. 116 ou nos demais incisos deste artigo ou nos arts. 117 e 132, todos da
Lei n 8.112, de 11/12/90, tambm pode advir da anlise se o ato infracional comporta ou
no enquadramento mais especfico, a prevalecer sobre aquele mais geral e difuso, de forma
que podese cogitar de lhe atribuir valor quase residual. E, nesse aspecto, alm da busca do
esclarecimento do nimo subjetivo com que o ato foi cometido (se com culpa ou se com
dolo), tambm pode ainda se fazer necessrio identificar a ocorrncia ou no dos
parmetros elencados no art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para diferenciar se o ato,
por exemplo, justifica ser enquadrado em afronta do dever de observar normas legais ou
regulamentares (art. 116, III da citada Lei) ou se merece enquadramento na proibio de
valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem (art. 117, IX da mesma Lei).

Neste enquadramento, deve a comisso especificar na indiciao qual norma (tipo da

norma, se lei, decreto, instruo normativa, portaria, etc, nmero, artigo, inciso) foi
descumprida pelo acusado, sob pena de possibilitar alegao de cerceamento de defesa.

Destaque-se que a mera divergncia de entendimentos ou de interpretao de normas

envolvendo dois ou mais servidores, desde que no caracterizada m-f de qualquer um
dos dois lados, no configura, a princpio, ilcito disciplinar. inerente da atividade
administrativa, fortemente hierarquizada, o poder de rever seus prprios atos, em
decorrncia do princpio da autotutela, inclusive com a atuao hierrquica. E, muitas vezes,
isto se d em funo to- somente de diferentes interpretaes ou entendimentos sem que
isto se confunda em afirmar que a postura a ser reformada decorreu de ato ilcito, passvel
de responsabilizao.

A leitura atenta do art. 116, III da Lei n 8.112, de 11/12/90, indica que o Estatuto no
conferiu ao servidor nenhum poder discricionrio para apreciar a legalidade de norma ou
para avaliar, por seus critrios pessoais, a convenincia de cumpri-la ou no. Opera-se a
presuno de que as normas so legais. A norma, desde que devidamente editada por quem
competente e publicada, a partir de sua data de entrada em vigor, deve ser plenamente
cumprida pelo servidor, ainda que este, em sua prpria convico, a considere ilegal. A
convico por parte do servidor de que a norma apresenta defeitos de forma ou de mrito
deve faz-lo provocar a unidade ou a autoridade competente para declarar a ilegalidade da
norma e para exclu-la do ordenamento ou alter-la; alm disso, se ele tem elementos de
convico de irregularidade na feitura da norma, ele deve at representar contra quem a
editou. Mas jamais o servidor deve deixar de cumprir a criticada norma, uma vez que,
enquanto no revogada na forma legal, o servidor tem o dever funcional de cumpri-la, por
fora do dispositivo inquestionvel do art. 116, III da Lei n 8.112, de 11/12/90 e tambm
por fora do princpio da legalidade, sob pena de ver configurado o ilcito em tela.

Eventuais atos irregulares decorrentes do descumprimento de uma norma ilegal no

acarretaro repercusso disciplinar para quem os cometeu cumprindo estritamente a
norma, pois assim ter agido com ateno no s legalidade mas tambm hierarquia. A
princpio, o agente administrativo subordina-se de forma mais irrecusvel aos mandamentos
internos emanados por autoridades que lhes so proximamente superiores, como, por
exemplo, ordens de servio, instrues normativas e portaria. Tais atos irregulares em
obedincia a uma norma superior, no mximo, se for o caso, podero acarretar repercusso
disciplinar para quem a editou. Com mais nfase ainda se reforam esses argumentos
inibidores para o servidor descumprir lei por entender que ela inconstitucional (visto, em
essncia, essa ser uma competncia do Supremo Tribunal Federal).
 No dado ao servidor o direito de alegar o desconhecimento da norma a fim de justificar
sua inobservncia. Todos os atos legais (em sentido extensivo do termo) so publicados
(seja em DOU, seja apenas internamente). Tampouco costuma prosperar a alegao de
falta de treinamento ou capacitao. dever do servidor, inerente sua funo, manter
comprometimento e qualidade nos trabalhos, de forma que a ele prprio incumbe manter-
se atualizado com as mudanas e inovaes legais e diligenciar para se familiarizar com o
ordenamento que rege sua matria de trabalho.

Formulao-Dasp n 73. Erro de direito

Aplica-se ao Direito Administrativo o princpio de que ningum se escusa de cumprir a

lei alegando que no a conhece

Parecer-Dasp. Abandono de cargo - Ignorncia da lei

A ignorncia da lei no clusula excludente da punibilidade.

Acesso Imotivado

Uma conduta em especial, que, pelo menos a princpio (se no configurada outra conduta
mais grave), pode ser enquadrada como inobservncia de norma, o chamado acesso
imotivado. Este ilcito se configura quando o servidor utiliza-se dos sistemas informatizados
para fins que no so de interesse do servio, ou seja, que no tm motivao legal. Para
a caracterizao dos ilcitos devem ser analisados os normativos disciplinadores da utilizao
dos sistemas informatizados pblicos.

Esse ilcito administrativo, a princpio, enquadrvel no presente art. 116, III do

Estatuto; j a revelao, para outro servidor do rgo, dos dados acessados, pode configurar
inobservncia de norma e quebra do dever de guardar sigilo sobre assunto interno (art.
116, VIII do Estatuto, linhas a seguir); j a revelao, para particulares, dos dados
acessados, pode configurar a grave irregularidade de revelao de segredo obtido em razo
do cargo (art. 132, IX, do Estatuto, que ser visto em 2.4.1.30).

Ainda neste rumo, a comprovada falta do devido cuidado na guarda, proteo e utilizao
de senha ou seu emprstimo a outro servidor, ainda que habilitado, para acesso a sistemas
informatizados, pode configurar a infrao de no observar o dever funcional de exercer
com zelo as atribuies do cargo, j descrita linhas acima.

No que se refere ao sigilo de informaes sobre operaes financeiras, o art. 10 do

Decreto 4.489/2002 expressamente determinou a caracterizao da infrao aqui
comentada quando servidor pblico utilizar ou viabilizar a utilizao indevida dessas
informaes. No art. 11 do mesmo diploma legal, determina-se a responsabilizao
administrativa pela indevida atribuio, fornecimento ou emprstimo de senha, bem como
pelo uso indevido de senha restrita.

Base Legal:

Decreto 4.489/2002, art. 10 e 11

Inciso IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente

ilegais

Como reflexo da forte atuao do princpio da hierarquia em sede disciplinar -o prprio

poder disciplinar deriva do poder hierrquico -, o servidor tem o dever de acatar ordens
superiores, na presuno de que so emanadas de acordo com a lei e voltadas ao interesse
do servio. As ordens emanadas em decorrncia de um ato legal que confere competncia
autoridade gozam de presuno de legalidade e, como tal, a priori, devem ser cumpridas.
A princpio, a simples suspeita pessoal de ilegalidade no tem o condo de afastar a regra
geral do dever de obedincia.
 Os agentes pblicos tm o dever de acatar as ordens de seus superiores, desde que
sejam legais, isto , quando pautadas nos ditames da lei e emitidas de forma legtima
(emanada de autoridade competente, respeito s formalidades exigidas e com objeto lcito).

Todavia, em razo de sua conduta estar vinculada legalidade, no deve o servidor

obedecer a ordem manifestamente ilegal. Se a ordem flagrantemente ilegal, ou seja, de
ilegalidade facilmente perceptvel, alm da responsabilizao de quem a ordenou, o seu
acatamento por parte do subordinado tambm configura irregularidade.

Um exemplo disso a hiptese de um servidor pblico federal receber ordem de seu

superior hierrquico de nomear pessoa para ocupar determinado cargo pblico em que se
exige legalmente provimento por concurso pblico (cargo pblico efetivo), sem que esta
tenha prestado qualquer processo seletivo. Na situao colocada, por ser manifestamente
contrria ao que prev a lei, o servidor no poder cumprir a ordem, sob pena de tambm
ser a ele imputada responsabilidade. Ao contrrio, dever representar contra a ilegalidade,
na forma do dever previsto no art. 116, XII, desta lei (representar contra ilegalidade,
omisso ou abuso de poder).

A propsito da discusso, vale relembrar que o descumprimento de ordem judicial por

servidor no incorre em transgresso ao presente dispositivo, pois sua capitulao requer a
desobedincia a ordens de superiores com vinculao hierrquica. De outro lado, a
independncia entre as instncias assegura que o servidor possa ser responsabilizado em
qualquer outra seara do direito, mesmo que no haja configurao de ilcito administrativo
pelo descumprimento da ordem judicial.
 Por outro lado, se a ordem ilegal, mas somente o mandante o sabe, no havendo
condies de o subordinado saber da ilicitude, apenas aquele comete a irregularidade. Da
mesma forma, se o cumprimento da ordem se d por coao irresistvel, somente o
mandante incorre em responsabilizao.

CP - Coao irresistvel e obedincia hierrquica

Art. 22. Se o fato cometido sob coao irresistvel ou em estrita obedincia ordem,
no manifestamente ilegal, de superior hierrquico, s punvel o autor da coao ou da
ordem.
Formulao-Dasp n 68. Co-autoria

So co-autores da infrao disciplinar o funcionrio que a pratica em obedincia ordem

manifestamente ilegal de superior hierrquico e o autor dessa ordem.

Inciso V - atender com presteza

Lei n 8.112, de 11/12/90, Inciso V - atender com presteza:

a) ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas, ressalvadas as protegidas

por sigilo;
b) expedio de certides requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de
situaes de interesse pessoal;
c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica.

O inciso acima inclui trs mandamentos que guardam em comum o aspecto

comportamental da presteza. Com isso, se requer do servidor o pronto atendimento, se no
imediato mas ao menos que se d o quanto antes, assim que possvel. O dispositivo visa a
evitar o mau atendimento a solicitaes dos administrados (seja em carter geral, sem
perder a ateno a proibio de fornecimento em funo de clusula de sigilo; seja em
carter especfico, condicionado comprovao do efetivo interesse pessoal por parte do
requerente) e, ainda com maior ateno, s requisies de indisponvel interesse pblico,
punindo a conduta desleixada, indiferente, abusiva, constrangedora, desinteressada,
procrastinatria ou negligente do servidor no cumprimento de suas atribuies.

Como a finalidade da administrao pblica bem gerir os interesses coletivos, a

presteza no atendimento de solicitaes por parte de seus agentes assume relevncia.
Assim, de modo especial, o injustificado atendimento, sem a devida presteza pelo servidor,
das solicitaes em geral configura o ilcito previsto neste inciso, sem desconsiderar a
possibilidade de enquadramento em incisos mais graves em funo de outros condicionantes
da conduta e/ou das conseqncias.

Base Legal:
Constituio Federal de 1988, art. 5, XXXIV

Inciso VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades

de que tiver cincia em razo do cargo

Conforme j abordado anteriormente, o servidor que tem conhecimento de qualquer tipo

de suposta irregularidade no servio pblico, cometida por qualquer outro servidor, mesmo
que de outra via hierrquica ou at de outro rgo, obrigado a representar, sendo passvel
de responsabilizao administrativa em caso de omisso. O cumprimento deste dever reflete
simultaneamente ateno tambm ao dever de lealdade instituio. O inciso em tela se
aplica quando a omisso decorre de atitude culposa; diante de atitude omissiva dolosa, em
situaes extremadas, alm de enquadramento administrativo mais grave, pode-se cogitar
at de repercusso penal.

A se destacar que o dever de representar restringe-se aos fatos conhecidos em razo do

desempenho do cargo do representante (ou seja, fatos de que o servidor tem conhecimento
no exerccio do seu prprio cargo, seja repartio ou fora dela, se a servio). Igualmente,
deve-se restringir o teor da representao a fatos relacionados ao interesse da
administrao (ou seja, a fatos cometidos pelo representado no mbito do servio pblico,
tambm no pleno exerccio do seu cargo -seja na repartio ou fora dela, se a servio -, ou
indiretamente relacionados ao cargo). No se inserem aqui como objeto do interesse de
representao os atos da vida privada do representado (destaque-se que aqui se refere
restritivamente queles atos sem nenhuma correlao com a administrao pblica, com a
instituio ou com o cargo, uma vez que pode haver repercusso disciplinar para atos, ainda
que cometidos fora da instituio ou do horrio de exerccio do cargo, mas que com eles se
relacionem ou que neles interfiram).

Em que pese representao figurar como um dever legal, o servidor deve exercer com
prudncia e cautela, sem se deixar levar por vieses de pessoalidade, sendo inaceitvel a
tentativa de se servir da sede disciplinar de forma injusta e imotivada.

Presume-se a boa-f no exerccio desse dever legal. No se vislumbra, no regime

disciplinar estatudo pela Lei n 8.112, de 11/12/90, algum enquadramento que se possa
aplicar ao representante quando este formula representao infundada e que no
admitida. Tanto a reparao do ofendido quanto a punio para o caluniador devem ser
buscada apenas em via judicial. Muito excepcionalmente, somente se poderia se cogitar de
alguma repercusso disciplinar (associada, por exemplo, a um ato tido como de desleal com
a instituio) contra o representante que agisse de inequvoca e comprovada m-f ao
tentar fazer mover a estrutura correcional com nimo ou motivao pessoal de prejudicar
terceiro.
 De outro lado vale lembrar que o Estatuto dos Servidores Pblicos, em seu art. 126- A,
trouxe especial proteo ao servidor que revele atos ilcitos praticados no mbito da esfera
pblica no estrito cumprimento da sua funo pblica de representao.

Base Legal:
Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 126-A

Inciso VII - zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio

pblico

Nesse enquadramento, o descumprimento de dever associado a zelo, a princpio,

remete a conduta culposa. Em sua parte inicial, pode-se entender como material a ser
economizado os bens de consumo cotidiano (materiais de escritrio, por exemplo), na qual
se impe, ento, o dever de no gastlos perdulariamente. Em sua parte final, como
patrimnio a ser conservado, entendem-se tanto os bens de consumo acima quanto o
ativo permanente (mquinas, equipamentos, imveis, por exemplo). Com isso, tem-se no
enquadramento em tela o dever de proteger e cuidar da vida til no s de bens de
consumo, mas tambm de bens durveis. Independentemente da natureza do bem, a norma
visa a punir o desperdcio e o desrespeito do servidor com o bem pblico, em atitudes de
descuido, descaso ou negligncia.

bvio que, luz dos princpios da eficincia, da razoabilidade e da proporcionalidade,

no se cogita de se provocar a sede disciplinar, com todos os nus a ela inerentes, em
virtude do desperdcio pontual e isolado de um insignificante item de material de consumo
ou mesmo de ativo permanente. Ademais, lembre-se de que, de acordo com a Instruo
Normativa-CGU n 4, de 17/02/09, o dano ou desaparecimento de bem decorrente de
conduta culposa por parte do servidor e causador de prejuzo inferior a R$ 8.000,00 pode
ter sua apurao encerrada em TCA, sem rito disciplinar, se o agente pblico aquiescer em
ressarcir ao errio, poupando-se a instaurao de PAD ou sindicncia punitiva que, em seu
final, poderia redundar no enquadramento em tela.

Sendo de natureza culposa, este inciso no se aplica destruio, ao desperdcio, ao

prejuzo ou ao dano, causados com dolo ao bem pblico (que poderiam, a princpio, ser
enquadrados no art. 117, XVI, utilizar pessoal ou recursos da repartio em servios ou
atividades particulares ou no art. 132, X, leso aos cofres pblicos e dilapidao do
patrimnio nacional, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, que sujeitam o agente pena
de demisso).

Inciso VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio

Este inciso se refere quebra culposa, cometida por negligncia ou impercia, do dever
de resguardar os assuntos internos da repartio.

Uma vez que o presente enquadramento no especifica, tem-se que aqui cabem tanto a
conduta de revelar quanto a de divulgar os assuntos da repartio. Doutrinariamente, tem-
se que a ao de revelar concretiza-se com o vazamento de informao para apenas uma
nica pessoa, enquanto que a ao de divulgar concretiza-se com o vazamento da
informao para mais de uma pessoa (pela mdia, por exemplo, e, obviamente, engloba
tambm a primeira irregularidade).

A diferenciao entre este enquadramento e o art. 132, IX do Estatuto (revelao de

segredo do qual se apropriou em razo do cargo) radica, majoritariamente, no elemento
subjetivo da revelao, visto que aquele trata de conduta intencional e consciente, eivada
de m-f. Assim, aqui podem se enquadrar revelaes culposas de informaes que at
possam comprometer estratgias, aes ou diretrizes oficiais; que possam beneficiar
contratante ou licitante junto administrao; ou que possam ser confundidas como
posicionamento institucional, comprometendo a imagem do rgo; enquanto que l podem
ser enquadradas revelaes similares eivadas de dolo.

Mas, alm do nimo subjetivo motivador do ato ilcito (se intencional ou se apenas
culposo), tambm o objeto da revelao atua na diferenciao dos dois enquadramentos,
ainda que em menor grau de relevncia.

O art. 132, IX da Lei n 8.112, de 11/12/90, abarca a revelao de dados obtidos to-
somente em funo do cargo, com destaque para documentos sabidamente protegidos por
clusula de sigilo (fiscal, bancrio, telefnico, etc); ou seja, extrai-se o maior poder ofensivo
daquela conduta do teor mais relevante e reservado do que foi revelado. J neste inciso VIII
do art. 116 do Estatuto, pode-se inferir que esto includas as revelaes de atos internos
e rotineiros ou de diretrizes da repartio, os quais, embora no devam ser revelados, no
provocam e no dependem de m-f a justificar sua revelao, visto no serem dados de
garantias individuais fundamentais e de forte valor estratgico. Alm da questo da rotina
de trabalho, a norma tambm visa a preservar os assuntos que, verbal ou
documentalmente, se abordam na repartio, mimpedindo que imotivadamente o servidor
os revele a estranhos, independentemente de tais assuntos estarem ou no formalizados
em documentos gravados com clusula de sigilo (esta hiptese mais grave prevista do
art. 132, IX do Estatuto).

Muito genrica e sinteticamente, pode-se esboar o seguinte encadeamento: o mero

acesso sem motivao aceitvel a banco de dados informatizados, pode configurar
inobservncia de norma (art. 116, III do Estatuto, linhas acima); j a revelao imotivada,
para outro servidor pblico, dos dados sigilosos acessados, pode, de acordo com as
peculiaridades do caso concreto, configurar inobservncia de norma e quebra do dever de
guardar sigilo sobre assunto interno (no presente art. 116, VIII do Estatuto); j a revelao,
para estranhos ao servio pblico, dos dados acessados, pode configurar a grave
irregularidade de revelao de segredo obtido em razo do cargo (art. 132, IX do Estatuto).
 No que se refere aos dados protegidos por sigilo bancrio, fiscal e telefnico, a eventual
violao ao dever poder configurar o crime contra a Administrao Pblica, previsto no art.
325 do Cdigo Penal (Violao de sigilo funcional). Assim, o servidor incorrer nas condutas
previstas no art. 132, I, da Lei n 8.112/90 (crime contra a administrao pblica) ou no
art. 132, IX, do mesmo diploma, quando implicar em revelao de segredo de que se tenha
apropriado em razo do cargo.

Ultrapassado o critrio subjetivo, vale destaca a edio da Lei n 12.527/2011 (Lei de

Acesso Informao), que regulamenta o tratamento a ser dado ao direito de petio
constitucionalmente protegido diante das informaes qualificadas como pblicas.

Ao estabelecer as especficas hipteses autorizadoras de quebra de sigilo documental,

na mesma linha, a Lei n 12.527/2011 (Lei de Acesso Informao) prev a configurao
de conduta ilcita e consequente responsabilizao do agente pblico que incorrer nos casos
previstos em seu art. 32, sendo a ele aplicvel, no mnimo, a penalidade de suspenso.

luz da especificidade dada pelo normativo em destaque, no qual trata especificamente

de condutas ilcitas e as equipara s infraes administrativas encartadas na Lei n
8.112/90, pode-se inferir, por meio de uma interpretao teleolgica, que o legislador no
teve a inteno de alterar o contedo do Estatuto dos Servidores Pblicos, mas to-somente
qualificar atos infracionais relacionados informao pblica.

Ora, a Lei n 12.527/2011 trata do tratamento a ser dispensado s informaes

qualificadas como pblicas pela autoridade competente. Ainda, define o modo por meio do
qual o cidado poder exercer seu direito de petio e, por fim, obter acesso informao
de seu interesse.
 Logo, para a caracterizao das infraes capituladas na legislao em apreo,
pressuposto formal que tenha sido realizado pedido formal de acesso informao por
cidado, recaindo o dever de proteo da informao tida como restrita em todos os nveis
de apreciao da petio. Portanto, ao fazer referncia s infraes descritas na Lei n
8.112/90, entende-se que a comisso dever, nos casos em que houve revelao de
informao indevidamente, apreciar se esta ocorreu em decorrncia de um pedido de acesso
informao. Nessa esteira, havendo a revelao imprpria de informao no curso da
anlise do pedido de acesso, a comisso dever aplicar, no mnimo, a penalidade de
suspenso mesmo que se enquadre no art. 116, VIII, da Lei n 8.112/90.

Base Legal:
Lei 12.527/2011, Art. 32

Inciso IX - manter conduta compatvel com a moralidade administrativa

O presente inciso impe a repercusso disciplinar em decorrncia de afronta ao princpio

da moralidade administrativa. A aplicao deste inciso requer a leitura conjunta daquele
primado com a legalidade expressa na prpria Lei n 8.112, de 11/12/90 -mais
especificamente, em seu art. 148, que restringe a aplicao do regime disciplinar s
condutas associadas direta ou indiretamente ao exerccio do cargo. Com isso, se afastam
da incidncia as condutas de vida privada do servidor enquanto cidado comum (a menos
que o ato da vida privada tenha correlao com a administrao pblica, com a instituio
ou com o cargo), totalmente dissociadas de seu cargo, criticveis to-somente luz de
cdigos de tica. Da porque a imoralidade de que se cuida a administrativa. Em razo de
o presente inciso tratar de condutas associadas a conceitos morais, aqui mais comum a
equivocada tentativa de se emprestar aspecto disciplinar a atos de vida privada.
 (...) sabe-se que a moralidade protegida pelo Direito insere-se no campo da tica pblica,
diferenciando-se da tica privada (...). Por tal motivo, as normas jurdicas no devem
adentrar o campo privado dos comportamentos imorais (...). Se o administrador ou agente
pblico somente pode agir fundado em lei, a mera inobservncia de um preceito moral no
poderia acarretar-lhe sanes. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador,
pgs. 292 e 295, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005.

Ademais, alm desse enfoque restrito, no estudo da citada responsabilizao funcional

atuam ainda, com relevncia, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, bem
como no se deve perder de vista a considerao do chamado erro escusvel.

Destaque-se que condutas como alcoolismo ou qualquer outro tipo de dependncia

qumica requer, a princpio, cuidado mdico ou de assistncia social. Mesmo quando o
problema repercute no desempenho das atribuies, primeiramente deve-se investigar a
existncia ou no de carter patolgico na conduta, o qual, se presente, afasta a
responsabilizao administrativa. A repercusso disciplinar somente se justifica se
comprovado que, mesmo no havendo patologia, o comportamento do servidor interfere no
desempenho do cargo.

Os atos atentatrios moral aqui enquadrados so aqueles de relativa repercusso,

decorrentes de aspectos meramente comportamentais associados cortesia, discrio,
apresentao, ao respeito hierarquia. Como o controle da moralidade administrativa recai
mais sobre a finalidade do ato do que sobre o nimo do agente, cogita-se de afrontas tanto
culposas quanto dolosas (embora seja certo que, a princpio, condutas dolosas, dependendo
de sua gravidade, podem ensejar enquadramentos mais gravosos). necessrio cautela
com este enquadramento, de forte subjetividade, j que o conceito de moral mutante no
tempo e no espao.
 O presente enquadramento tambm pode ser compreendido sob enfoque a contrario
sensu, alcanando os atos atentatrios aos princpios jurdicos, mas de gravidade reduzida
tal que no justifica o enquadramento em improbidade administrativa (art. 132, IV da Lei
n 8.112, de 11/12/90. Assim, sob o aspecto do tema em tela, as condutas do agente
pblico podem sofrer trs graus de crtica, em sentido crescente.

Primeiramente, aquelas condutas que afrontam a moral comum da vida externa ou

mesmo condutas praticadas no exerccio do cargo mas com nfimo poder ofensivo ao
Estatuto podem encontrar crtica no Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do
Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto n 1.171, de 22/06/94, que no se
confunde com a Lei n 8.112, de 11/12/90, e que no objeto de instaurao de processo
administrativo disciplinar.

No grau intermedirio, as condutas cometidas pelo servidor, direta ou indiretamente

associadas ao cargo, com culpa (negligncia, impercia ou imprudncia) ou ainda que com
dolo, mas de mediano poder ofensivo ( luz dos parmetros do art. 128 da Lei n 8.112, de
11/12/90) ao princpio da moralidade administrativa (ou seja, em afronta moral jurdica),
podem ser enquadrveis no art. 116, IX da citada Lei, devendo, por conseguinte, ser objeto
de apurao contraditria no devido rito do processo administrativo disciplinar,
possibilitando aplicao de penas de advertncia ou, no mximo, suspenso.

Por fim, no ltimo grau, as condutas do servidor, tambm associadas ao cargo, cuja
afronta ao princpio da moralidade administrativa redundam em dano ao errio,
enriquecimento ilcito ou afronta grave a princpios reitores da administrao, atingindo o
ncleo do conceito de moral (ou seja, ferindo o dever de probidade), em conduta
indubitavelmente dolosa, podem ser enquadrveis no art. 132, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90, podendo tomar as definies encontrveis nos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n
8.429, de 02/06/92, tambm sob apurao contraditria no rito do processo administrativo
disciplinar, possibilitando aplicao de penas expulsivas e demais repercusses civis e
penais, previstas no art. 37, 4 da CF.
 Sem prejuzo do equilbrio harmnico principio lgico, o princpio da moralidade
administrativa, ao lado do princpio da legalidade, considerado um princpio informador
dos demais princpios constitucionais reitores da administrao pblica. Ademais, em funo
de sua prpria natureza, prescindvel legislar sobre a moralidade administrativa (at para
que no se a faa dependente da legalidade). Tais fatos no s dificultam a conceituao
legal de moralidade administrativa mas tambm atribui-lhe aplicao quase totalitria na
atividade pblica, de forma que esteja, em determinado grau, diluda e subentendida em
todos os mandamentos estatutrios. De fato, a leitura atenta dos arts. 116, 117 e 132 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, leva a perceber que a moralidade administrativa paira,
manifesta-se e, por fim, repercute na grande maioria das infraes disciplinares neles
elencadas (enquanto que as mximas da impessoalidade, da publicidade e da eficincia tm
suas repercusses mais pontuais e restritas). Em outras palavras (afastadas da anlise as
condutas merecedoras apenas de crtica tica, no atingidas portanto pela vinculao
estatutria), sendo esse um dos dois principais princpios norteadores da atividade pblica,
a grande maioria dos enquadramentos disciplinares tem em sua base o descumprimento do
dever de manter conduta compatvel com a moralidade administrativa, de forma que o
dispositivo especificamente insculpido no art. 116, IX valha quase que como regra geral e
difusa dos deveres estatutrios.

A diferenciao entre o enquadramento de uma conduta no inciso IX do art. 116 ou nos

demais incisos deste artigo ou nos arts. 117 e 132, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90,
advm da anlise se o ato infracional comporta ou no enquadramento mais especfico, a
prevalecer sobre aquele mais geral e difuso, de forma que pode-se cogitar de lhe atribuir
valor quase residual. E, mnesse aspecto, alm da busca do esclarecimento do nimo
subjetivo com que o ato foi cometido (se com culpa ou se com dolo), tambm pode ainda
se fazer necessrio identificar a ocorrncia mou no dos parmetros elencados no art. 128
da Lei n 8.112, de 11/12/90, para diferenciar se o ato, por exemplo, justifica ser
enquadrado em afronta do dever legal de manter conduta compatvel com a moralidade
administrativa (art. 116, IX da citada Lei, aplicvel tato para conduta culposa quanto dolosa)
ou se merece enquadramento em improbidade administrativa (art. 132, IV da mesma Lei,
apenas na hiptese de conduta dolosa).

Inciso X - ser assduo e pontual ao servio

Este inciso impe dois deveres independentes: o dever de assiduidade exige que o
servidor comparea regularmente todo dia til ao servio; e o dever de pontualidade refina
a exigncia, impondo que no s ele comparea diariamente ao servio, mas que chegue
na hora certa de entrada e somente saia na hora certa de sada.

necessrio interpretar, alm da literalidade, que o servidor pode incorrer neste ilcito
tanto com a quebra de apenas um dos deveres quanto dos dois cumulativamente. Do
contrrio, caso se impusesse interpretao cumulativa para a conjuno e, far-se-ia
necessrio conceber que a Lei autorizaria o desrespeito pontualidade, desde que o servidor
comparecesse diariamente ao servio, e o desrespeito assiduidade, desde que, nos dias
em que comparecesse, o fizesse de forma pontual. bvio que esta tese no se sustenta,
de forma a se interpretar, logicamente, aquela conjuno aditiva como alternativa -ou seja,
o servidor tem o dever de ser assduo e tambm tem o dever de ser pontual. O art. 19 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece, como regra geral para os servidores efetivos, o limite
mximo de quarenta horas semanais e de seis a oito horas dirias para a jornada de trabalho
na administrao federal. Aos servidores ocupantes de cargo em comisso, o 1 do mesmo
artigo impe ainda o regime de dedicao integral, com possibilidade de ser convocado
sempre que houver interesse da administrao (destaque-se que a norma especfica neste
sentido, no estendendo o compromisso ao servidor sem cargo em comisso).

Adiante, o art. 44 da Lei n 8.112, de 11/12/90, exige que a chefia imediata desconte
dia de falta ou horas de atraso ou de sada antecipada sem justificativa por parte do servidor.
Mas, se diante de algum desses incidentes, o servidor se justifica, cabe exclusivamente
chefia imediata avaliar a justificativa. Se a chefia no acatar a justificativa trazida, ato
contnuo, ela deve determinar o corte do ponto; se ela entender que houve caso fortuito ou
fora maior, pode, a seu exclusivo critrio, conceder que o servidor compense as horas, at
o ms subseqente, sem corte de ponto.

Base Legal:

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 19

Dito isto, dois pontos se destacam:

- O primeiro que a possvel repercusso pecuniria, decorrente do desconto das horas

ausentes (quando o servidor no apresenta justificativa ou quando a apresenta, mas no
convence a chefia), no afasta a tambm eventual repercusso disciplinar, pois so reflexos
independentes de uma mesma conduta.

- O segundo ponto que se destaca que no dado chefia o poder de alterar a

jornada semanal de seu subordinado, dispensando-o do cumprimento de sua carga horria
e tampouco cabe ao servidor a discricionariedade de optar pela ausncia para
posteriormente, a seu critrio, compensar.

Infra legalmente, o Decreto n 1.590, de 10/08/95, regulamentou que atrasos ou sadas

antecipadas, se decorrentes de interesse de servio, podero ser abonados pela chefia
imediata, dispensada a compensao de horrio e, obviamente, sem repercusso pecuniria
e disciplinar. Esse Decreto tambm determinou a obrigatoriedade de se registrar de uma a
trs horas dirias como intervalo para refeio. A norma em questo previu ainda a
possibilidade de controle semanal de ponto no caso de atividades externas (como o caso
de fiscalizao, por exemplo) ou de atividades cujas condies materiais impeam registro
dirio, tendo sido tal controle posteriormente dispensado pelo Decreto n 1.867, de
17/04/96, dispondo apenas que esses servidores tero o seu desempenho avaliado pelas
chefias imediatas.

Dentro da possibilidade prevista no art. 19 da Lei n 8.112, de 11/12/90, o Decreto n

1.590, de 10/08/95, estabeleceu ainda a exceo de jornadas semanal de trinta horas e
diria de seis horas, sem intervalo de almoo, para casos de servios que devam funcionar
de forma ininterrupta por mais de doze horas, com turnos ou escalas, em razo de
atendimento a pblico ou trabalho noturno.

Base Legal:

Decreto n 1.590, de 10/08/95, Arts 1 ao 7

A despeito da descrio acima de legislao acerca de jornada de trabalho, de se

destacar que o controle de cumprimento de horrio de trabalho no , a princpio, matria
a cargo de Corregedoria. Este controle, em primeiro momento, incumbe chefia imediata
do servidor. Mas o zelo e a fidelidade no registro do ponto podem ter repercusso na matria
correcional, j que, por meio do ponto, pode-se ter elementos de convico no s do
cumprimento do dever legal de assiduidade e pontualidade, mas tambm de presena ou
ausncia do servidor em determinadas situaes (por exemplo, se o servidor realmente
estava em servio ou se estava no gozo de algum afastamento legal no dia em que consta
o uso de sua senha realizando determinado acesso a sistema informatizado). Na esteira,
destaca-se da a importncia de o servidor cuidar de entregar, nos respectivos prazos legais,
as justificativas para as ausncias previstas em lei, sobretudo submeter-se percia mdica
ou entregar tempestivamente atestados mdicos particulares.
 A leitura atenta deste enquadramento, cuja ao o verbo ser, permite interpretar
sua aplicao, a priori, para condutas com certo aspecto de continuidade, no parecendo
razovel aplic-lo para um ato isolado e eventual de inassiduidade ou de impontualidade.

Assim, compreende-se que as faltas de um dia inteiro (falta ao dever de assiduidade) e

as chegadas em atraso ou sadas antecipadas (falta ao dever de pontualidade) podem ser
enquadradas, em tese, no presente art. 116, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, contemplando
um carter mais continuado e repetitivo da conduta de pequena afronta. No obstante,
atente-se para que as chegadas em atraso ou sadas antecipadas tambm podem ser
enquadrados no art. 117, I da mesma Lei (ausentar-se do servio durante o expediente,
sem prvia autorizao do chefe imediato, em que o parmetro em anlise a autorizao,
contemplando um efeito mais pontual, de um nico ato ter sido desrespeitoso hierarquia
e continuidade dos trabalhos.

Mas, em todos esses casos, de enquadramento no art. 116, X e no art. 117, I da Lei n
8.112, de 11/12/90, muito fronteirios com aspectos de gerncia administrativa de pessoal
(que, em primeiro momento, nem sempre se confundem com repercusso disciplinar), no
se deve afastar de aspectos de razoabilidade e bom senso, para no vulgarizar o instrumento
do processo administrativo disciplinar. Se, por um lado, difcil definir uma quantificao
para esses enquadramentos, por outro, certo que, muito teoricamente, em tese, poderia
se cogitar de responsabilizao at por ato nico, dependendo do grau de prejuzo trazido,
do desrespeito hierarquia, etc.

O enquadramento no art. 116, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, em nada se confunde

com abandono de cargo e inassiduidade habitual, punveis com pena capital e que, por este
motivo, tm requisitos mais especficos de configurao, conforme arts. 138 e 139 do
Estatuto.
 Por fim, em face da inexistncia de lei especfica que regulamente o exerccio do direito
de greve, a menos que a greve seja declarada ilegal pelo Poder Judicirio e o servidor se
recuse a retornar ao trabalho.

Base Legal:
STF, Mandado de Injuno n 20

Obviamente, isto no afasta a possvel repercusso disciplinar em atos que,

transbordando o exerccio do direito, o servidor cometa evidente ilegalidade associada s
atribuies do cargo. Excluindo esta hiptese, para que o poder disciplinar atuasse em
situaes relacionadas ao exerccio daquele direito, seria necessrio criar regras para a
soluo dos casos concretos, o que substituiria a prpria vontade do legislador, invertendo
(ou subvertendo) a ordem jurdica, uma vez que tais normas de conduta no podem ficar
ao alvedrio da administrao, da unidade correcional ou dos membros de comisso
disciplinar.

Inciso XI - tratar com urbanidade as pessoas

O dever de urbanidade significa a obrigao de o servidor tratar com respeito e cortesia

no s os demais servidores (sejam seus subordinados, sejam seus superiores hierrquicos)
como tambm os particulares com os quais ele lida no exerccio de seu cargo.

No necessariamente a rudeza e a pouca polidez no trato pessoal, como trao

caracterstico de formao, educao, nvel de instruo e cultura, revela-se tambm como
o ilcito disciplinar em tela. A norma no exige que todo o quadro funcional seja
indistintamente refinado e elaborado em seus gestos e no trato com os demais, mas sim
veda as manifestaes depreciativas, agressivas, obscenas, ofensivas, ameaadoras,
humilhantes, menosprezante e discriminatrias, em funo de origem, raa, religio, sexo,
opo sexual, cor, idade, ou qualquer outro motivo, seja por palavras, seja por gestos.

(...) No se pode exigir de indivduos humildes, de poucas luzes e de deficiente educao,

tratamento revestido de polidez. Se no conseguem agir com urbanidade, no
normalmente por culpa sua, e sim de sua formao deficiente e inadequada. Outras pessoas
tm muitas luzes, mas so grosseiras, mal-educadas e desrespeitadoras; estas no tm
desculpa para tal procedimento, e se se conduzem dessa maneira vulneram o dever de
urbanidade. Jos dos Santos Carvalho Filho, Processo Administrativo Federal, pg. 82,
Editora Lumen Juris, 2 edio, 2005.

A falta de urbanidade tanto pode decorrer, como mais comumente, de ofensa verbal ou
gestual, mas tambm pode se configurar em manifestao por escrito, da lavra do servidor.
O emprego de referncias contaminadas por quaisquer dos adjetivos enumerados acima ou
de desrespeito subordinao e disciplina, em documentos oficiais, tais como ofcios,
memorandos, pareceres, despachos, arrazoados, contra-arrazoados, peties,
requerimentos, quebrando o dever de respeito hierarquia, aos demais servidores ou a
particulares, pode configurar este ilcito. Obviamente, no se veda a livre manifestao de
entendimento ou de convico, ainda que crtica ou discordante, desde que comedida em
parmetros de respeito.

Incorre neste ilcito o servidor que, uma vez ofendido por outro servidor, administrador
ou contribuinte, revida, mesmo que sem exagero, a ofensa verbal recebida. Os princpios
que regem a atividade pblica e que se refletem em maior grau de exigncia sobre a conduta
do servidor em comparao conduta do particular prevalecem sobre as reconhecidas
reaes e falibilidades humanas, quando o agente investe-se da condio de servidor.
 Por fim, neste inciso, em que pese legalidade que vincula toda atividade pblica, os
agentes intervenientes devem cuidar para no banalizar a sede disciplinar administrativa
(que, em sntese, pode ter efeito punitivo) com questinculas e diferenas pessoais.

Inciso XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder

Este dever j foi abordado anteriormente, a cujas leituras se remete. Repete-se que no
se cogita de letra morta em norma. Da, no se pode considerar este inciso redundante em
relao ao inciso VI, linhas acima (levar ao conhecimento da autoridade superior as
irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo, ou seja, o dever de o servidor
representar contra qualquer servidor, mesmo que de outra via hierrquica ou at de outro
rgo, por toda forma de irregularidade). O presente inciso uma espcie daquele.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116.

Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada pela via
hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual formulada,
assegurando-se ao representando ampla defesa.

Aqui se considera o dever de o servidor representar especificamente contra autoridade

que lhe seja hierarquicamente superior e que cometa ato ilegal, omissivo ou abusivo.

Acrescente-se que, quanto a este ltimo conceito, considera-se o abuso de poder (ou
desvio de poder) um gnero que se subdivide nas espcies excesso de poder, quando o ato
extrapola as atribuies e competncias do agente, e desvio de finalidade, quando o ato
est de acordo com as atribuies e competncias do agente, mas praticado com finalidade
distinta da previso legal ou do interesse pblico, seja para atender interesse particular ou
mesmo outro interesse pblico diverso. Os atos de abuso de poder encontram definio na
Lei n 4.898, de 09/12/65, na qual foram intitulados como atos de abuso de autoridade.

Na forma como oficialmente publicado, o pargrafo nico do art. 116 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, impropriamente assegura a ampla defesa ao representando; subentende-se
que o correto seria ao representado.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo II do curso de Direitos e Deveres do

Servidor Pblico Federal. Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc
faa uma releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu domnio
do contedo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das suas
respostas!

Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, clique aqui.

Mdulo III - Proibies elencadas no Art. 117 da Lei n 8.112 de 11/12/90

Objetivos
Ao final do Mdulo III, o aluno dever ser capaz de elencar as proibies e as penas
impostas ao servidor pblico federal que esto descritas no Art. 117 da Lei n 8.112
de 11/12/90.
Unidade 1 - Art. 117 da Lei n 8.112 de 11/12/90

O Art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, elenca as proibies impostas aos

servidores.

A afronta aos incisos I a VIII e XIX acarreta pena de advertncia ou de suspenso (a

parte final do art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, possibilita a aplicao de suspenso
mesmo no havendo reincidncia). Algumas dessas proibies, quando se encerram em si
mesmas e no so mero instrumento de infrao mais grave, podem ter natureza apenas
culposa (cometida por negligncia, imprudncia ou impercia), enquanto outras podem ser
dolosamente violadas. Destaque-se que, ainda assim, nenhuma delas, por si s, mesmo
em reincidncia, implica em proposta de pena capital (demisso, destituio de cargo em
comisso ou cassao de aposentadoria ou de disponibilidade).

J os incisos IX a XVI discriminam atos de natureza dolosa que acarretam pena

expulsiva (com exceo do inciso XV, que a nica hiptese de ato culposo punvel com
pena mxima). Residualmente, a afronta aos incisos XVII e XVIII implica pena de
suspenso.

de se ressaltar que, luz do atual ordenamento constitucional (leia-se art. 5, LV da

CF), no se admite nenhuma hiptese de configurao de qualquer desses ilcitos e a
conseqente apenao sem a instaurao do devido processo legal, com ampla defesa e
contraditrio, por mais imediato, notrio ou faticamente simplrio que possa parecer
algum enquadramento.

Seguem abaixo os enquadramentos do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com

algumas observaes cabveis mais relevantes.
 Base Legal:
Lei n 8.112, de 11/12/190, art. 117

Inciso I - ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia

autorizao do chefe imediato

Em acrscimo ao dever insculpido no art. 116, X do Estatuto (ser assduo e pontual ao

servio), tem-se a proibio de se ausentar no meio do expediente de forma
desautorizada. Ou seja, o servidor no s deve ser assduo (comparecer regularmente nos
dias de expediente) e pontual (observar os horrios demarcados de entrada e de sada),
bem como ainda deve efetivamente permanecer no local de trabalho durante todo o
horrio de expediente, sendo- lhe vedadas as sadas abusivas e imotivadas no curso do
dia, ainda que retorne antes do fim do expediente.

Aplicam-se a essa proibio as regras enumeradas no inciso X do art. 116 do Estatuto,

acerca da obrigatoriedade de o superior hierrquico cortar o ponto na falta de justificativa
plausvel nos termos do art. 44, inciso II, da Lei 8.112/90, a fim de que seja descontada a
parcela da remunerao diria proporcional ausncia, e da possibilidade ainda da
repercusso disciplinar; da possibilidade de ele autorizar compensao mediante
justificativa aceitvel e do amparo no Decreto n 1.590, de 10/08/95, para ele abonar a
ausncia decorrente de interesse do servio.

Destaque-se que o dispositivo no mede nem a relevncia e nem a urgncia do motivo

imprevisto que leva o servidor a se ausentar; da, tais circunstncias, mesmo se
existentes, a rigor, em tese, no afastam o enquadramento. A Lei exige que, em qualquer
caso, o servidor comunique a seu chefe imediato a necessidade de se retirar de seu local
de trabalho, seja por sada antecipada, seja por chegada em atraso, sem prejuzo da
posterior compensao de horrio. Por bom senso, aceitvel que qualquer indivduo, nos
dias atuais, em vida urbana, tenha eventual necessidade, imprevista, de se ausentar. No
esse tipo de evento que a Lei visa a proibir; a tutela que se quer de respeito
hierarquia e ao bom funcionamento da mquina pblica, mediante o aviso ao superior, a
fim de que este, se, a seu exclusivo critrio, entender pertinente o motivo e autorizar a
sada, uma vez avisado, tenha como propiciar alternativa continuidade do servio.

Para que se cogite de enquadrar no presente art. 117, I da Lei n 8.112, de 11/12/90,
o servidor que se ausenta desautorizadamente, mas assina o ponto com oito horas
trabalhadas, necessrio que haja nos autos outras provas que superem a folha de ponto
ideologicamente falsa.

Obviamente, se restar como nica prova a folha de ponto integralmente preenchida

pelo servidor e assinada pela chefia, a responsabilizao no se sustentar.

A leitura atenta deste enquadramento, cuja ao o verbo ausentar, permite

interpretar como possvel sua aplicao para um ato isolado e eventual de ausncia no
autorizada, no sendo necessrio se ter conduta de continuidade.

Assim, compreende-se que as faltas de um dia inteiro e as chegadas em atraso ou

sadas antecipadas podem ser enquadradas, em tese, no art. 116, X da Lei n 8.112, de
11/12/90 (ser assduo e pontual ao servio, quando se tem um carter mais continuado
e repetitivo da conduta de pequena afronta. No obstante, as chegadas em atraso ou
sadas antecipadas tambm podem ser enquadrados no presente art. 117, I da mesma
Lei, em que o parmetro em anlise a autorizao, contemplando um efeito mais
pontual, de um nico ato ter sido desrespeitoso hierarquia e continuidade dos
trabalhos.
 Mas, em todos esses casos, de enquadramento no art. 116, X e no art. 117, I da Lei n
8.112, de 11/12/90, muito fronteirios com aspectos de gerncia administrativa de
pessoal (que, em primeiro momento, nem sempre se confundem com repercusso
disciplinar), no se deve afastar de aspectos de razoabilidade e bom senso, para no
vulgarizar o instrumento do processo madministrativo disciplinar. Se, por um lado, difcil
definir uma quantificao para esses enquadramentos, por outro, certo que, muito
teoricamente, em tese, poderia se cogitar de responsabilizao at por ato nico,
dependendo do grau de prejuzo trazido, do desrespeito hierarquia, etc.

Inciso II - retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente, qualquer

documento ou objeto da repartio

O inciso cuida de zelar pela manuteno do acesso dentro da prpria repartio, para
uso ou consulta, por parte de todo o quadro funcional e at de particulares ilegalmente
interessados, a bens (no sentido mais geral do termo, que inclui processos administrativos
lato sensu) de interesse do servio e de evitar acesso, fora da repartio, de terceiros
estranhos ao servio a tais bens. Consequentemente, o presente enquadramento tambm
veda o uso indevido e o desvio de finalidade dos materiais pblicos, disponibilizados ao
servidor no para uso pessoal ou particular, mas tosomente para cumprir suas
atribuies.

Em qualquer caso, a prvia comunicao autoridade e sua anuncia (ainda que

tcita, como pode-se presumir em determinados caos especficos) afastam o carter ilcito
da retirada. Mas, por outro lado, esse consentimento da autoridade somente legitima a
retirada que seja de interesse do servio; sendo a retirada motivada por interesses
meramente pessoais, incorrem em irregularidade (outro enquadramento, no este em
tela) no s o servidor mas tambm o superior que sabidamente autorizou.
 Ademais, o inciso em tela somente se aplica quando a retirada se d com intuito de
posterior restituio. Se o servidor age com inteno de no devolver, o enquadramento
pode ser no art. 132, X do Estatuto (dilapidao do patrimnio pblico); e se a inteno
for destruir documento com o fim de favorecer o particular, j se pode cogitar de
valimento de cargo ou at de ato de improbidade (art. 117, IX ou art.
132, IV, da Lei n 8.112, de 11/12/90).

Formulao-Dasp n 82. Infrao disciplinar

A infrao prevista no item II do art. 195 do Estatuto dos Funcionrios pressupe a

inteno de restituir.

(Nota: O inciso II do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor retirar, sem prvia
autorizao da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartio.)

Inciso III - recusar f a documentos pblicos

Vez que, at prova em contrrio, os documentos pblicos originais gozam da

presuno de legitimidade, o presente enquadramento autoexplicativo, no
comportando muita discusso. O inciso tutela a credibilidade dos documentos emitidos por
rgo pblico, preceituado no art. 19, II da CF, e, indiretamente, o direito de o
administrado ser atendido com presteza. A recusa, por parte do servidor, de documento
pblico ofende no s o rgo emissor como tambm impe ao pleito do administrado
desnecessria procrastinao. Da, desde que o documento pblico, apresentado em via
original ou em certido oficial, no contenha indcios de adulterao, falsificao ou
fraude, dever do servidor recepcion-lo, sem impor objeo. A obrigao no se estende
a documento apresentado em qualquer forma de cpia.
 Inciso IV - opor resistncia injustificada ao andamento de documento e
processo ou execuo de servio

O inciso desdobra-se em dois dispositivos, de cristalina compreenso, ambos tutelando

tanto o dever de respeito hierarquia em relao chefia quanto o dever de atender com
presteza ao particular, vedando condutas contrrias aos princpios da legalidade, da
eficincia e da impessoalidade.

Em sua primeira parte, o inciso veda a imposio, por parte do servidor, de exigncias
incabveis ou inatendveis, bem como a criao de embaraos e obstculos injustificveis e
a negao imotivada que prejudiquem a regular tramitao de documentos ou de
processos. Obviamente, a provocao que chega ao servidor e que objeto de sua inao
ou postergao tanto pode ser proveniente de ordem de chefia superior quanto pode ser
proveniente de petio de particular.

Em sua segunda parte, o inciso veda as mesmas posturas por parte do servidor diante
da determinao de superior hierrquico ou do vinculado exerccio das atribuies de seu
cargo diante de provocaes recebidas de particular para que execute determinada tarefa.
No primeiro caso, o inciso se refere ao exerccio do poder hierrquico, ou seja, o servidor
no pode opor-se injustificadamente execuo de servio conferido a ele por seu
superior hierrquico; nada obstante, convm relembrar o dever do servidor de no
cumprimento de ordem manifestamente ilegal previsto no art. 116, inciso IV, da Lei n
8.112/90.

Tanto em um caso quanto no outro, o enquadramento tutela o regular andamento da

prestao do servio pblico, vedando a injustificada inao ou postergao por parte do
servidor, seja para atender ordem superior, seja para exercer as atribuies do cargo.
 Inciso V - promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da
repartio

Mais do que a questo pessoal do apreo ou do desapreo manifestados a favor de

algum ou contra, a tutela que aqui se quer garantir o bom funcionamento da
repartio, preservando-a como um local exclusivamente empregado para a funo
laborativa dos servidores e no para servir de palco de manifestaes que venham a
perturbar o bom andamento do servio. Cuida-se mais da perturbao do ambiente do
que da pessoalidade da manifestao.

Nesse rumo, os fatos que perturbam o ambiente, mais do que elogios ou crticas, so
posturas de coao, constrangimento ou aliciamento de qualquer espcie.

No configura manifestao de desapreo, a desfavor do representado, o fato de o

representante coletar assinatura de outros servidores com o intuito de reforar a notcia
de fatos supostamente irregulares consubstanciados em representao.

Formulao-Dasp n 2. Manifestao de desapreo

No constitui manifestao de desapreo reforar comunicao de fatos verdadeiros com

assinatura de companheiros de servio.

mais um inciso a requerer bom senso e razoabilidade, ao se deparar com

representao por conta de inofensivas, pequenas, rpidas e previamente agendadas
manifestaes elogiosas ou homenagens (como de aniversrio, por exemplo), desde que
no interfiram na continuidade do servio, sobretudo de atendimento a pblico.
 Inciso VI - Cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos previstos
em lei, o desempenho de atribuio que seja de sua responsabilidade ou de seu
subordinado

Inciso de aplicao imediata, visto que o cargo, exclusivamente atribudo ao servidor,

intransfervel. No se permite que servidor atribua, delegue ou transfira, para terceiros,
sua responsabilidade ou a de seu subordinado. bvio que no incorre nesta irregularidade
o servidor que, em situaes de desacato ou embarao a suas atribuies, socorre-se de
auxlio de terceiros.

O inciso alcana a transferncia ou a delegao, a estranho, de atribuio que

regularmente seria do servidor ou de seu subordinado; no se enquadra neste inciso a
conduta de o servidor incumbir o particular de tarefa ilcita ou criminosa.

Formulao-Dasp n 149. Infrao disciplinar

A infrao prevista no art. 195, XI, do Estatuto dos Funcionrios pressupe a atribuio
ao estranho, de encargo legtimo do funcionrio pblico.

(Nota: O inciso XI do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor cometer a pessoa
estranha repartio, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de encargo que
lhe competia ou a seus subordinados.) Inciso VII - coagir ou aliciar
subordinados no sentido de filiaremse a associao profissional ou sindical, ou
a partido poltico

Inciso de entendimento imediato, probe o uso de ameaa e de fora ou de

constrangimento, velados ou ostensivos, por parte de autoridade ou superior hierrquico,
com o fim de forar a filiao entidade. Verifica-se que o enquadramento no se volta ao
servidor comum, mas quele que possui subordinados, ou seja, quele que detm poder
de mando. O enquadramento em tela exemplifica a intolerncia com que Lei n 8.112, de
11/12/90, trata o uso indevido do cargo.

Destaque-se que, como o enquadramento tem como aes verbais coagir ou aliciar,
o que se presume certo grau de presso sob o subordinado, o mero convite filiao no
considerado coao.

Obviamente, no compete administrao tutelar o direito de associao e as livres

manifestaes de pensamento e de convico poltica de seu servidor em sua vida
privada, dissociadas do servio. Tais atividades no se encontram atingidas pela presente
proibio.

No obstante, o enquadramento em tela incide sobre condutas cometidas por

autoridade ou superior hierrquico, tanto no pleno exerccio do cargo quanto a ele
associado, de forma que vedam-se a coao ou o aliciamento mesmo em vida privada se
em tais condutas o agente utiliza de seu poder hierarquia.

Inciso VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana,
cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau civil
Referida norma busca proteger a impessoalidade e a moralidade na relao entre
chefes e subordinados, proibindo situaes que resultem em confuso entre assuntos da
repartio e as relaes familiares (princpio da impessoalidade), e bem assim impedindo
favoritismo, em especial o nepotismo (princpio da moralidade).

A esse respeito, mesmo antes da publicao do Decreto n 7.203/2010, que trata da

vedao ao nepotismo na administrao pblica federal, a jurisprudncia caminhava no
sentido de repudiar a prtica ilcita, inclusive a condenando como ato de improbidade
administrativa. Seno vejamos:
 ADMINISTRATIVO AO CIVIL PBLICA IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA NEPOTISMO VIOLAO A PRINCPIOS DA
ADMINISTRAO PBLICA OFENSA AO ART. 11 DA LEI 8.429/1992
DESNECESSIDADE DE DANO MATERIAL AO ERRIO. [...] 3. Hiptese em que o Tribunal
de Justia, no obstante reconhea Textualmente a ocorrncia de ato de nepotismo,
conclui pela inexistncia de improbidade administrativa, sob o argumento de que os
servios foram prestados com 'dedicao e eficincia'.

4. O Supremo Tribunal, por ocasio do julgamento da Ao Declaratria de

Constitucionalidade 12/DF, ajuizada em defesa do ato normativo do conselho
Nacional de Justia (Resoluo 7/2005), se pronunciou expressamente no sentido de
que o nepotismo afronta a moralidade e a impessoalidade da Administrao Pblica.

5. O fato de a Resoluo 7/2005 - CNJ restringir-se objetivamente ao mbito do Poder

Judicirio, no impede e nem deveria que toda a Administrao Pblica respeite
os mesmos princpios constitucionais norteadores (moralidade e impessoalidade) da
formulao desse ato normativo.

6. A prtica de nepotismo encerra grave ofensa aos princpios da Administrao Pblica

e, nessa medida, configura ato de improbidade administrativa, nos moldes
preconizados pelo art. 11 da Lei 8.429/1992.

7. Recurso especial provido (REsp 1.009.926/SC, Segunda Turma, Rel.

Ministra Eliana Calmon, DJe de 10.2.2010).

Seguindo o clamor social pelo resgate moralidade administrativa, em 2008, o STF

editou a Smula Vinculante n 13[1], ampliando as hipteses de vedao ao nepotismo
(direto ou cruzado) e vinculando toda a administrao pblica federal obedincia de sua
aplicao.
 Desse modo, visando regular a forma como ser ia tratada a matria no mbito do
Poder Executivo Federal, editou - se o Decreto n 7.203/2010, o qual tratou do nepotismo
no mbito da administrao pblica federal.

Art. 3. No mbito de cada rgo e de cada entidade, so vedadas as nomeaes,

contrataes ou designaes de familiar de Ministro de Estado, familiar da mxima
autoridade administrativa correspondente ou, ainda, familiar de ocupante de cargo em
comisso ou funo de confiana de direo, chefia ou assessoramento, para:

I - cargo em comisso ou funo de confiana;

II - atendimento a necessidade temporria de excepcional interesse pblico, salvo

quando a contratao tiver sido precedida de regular processo seletivo; e

III - estgio, salvo se a contratao for precedida de processo seletivo que assegure o
princpio da isonomia entre os concorrentes.

1. Aplicam-se as vedaes deste Decreto tambm quando existirem circunstncias

caracterizadoras de ajuste para burlar as restries ao nepotismo, especialmente
mediante nomeaes ou designaes recprocas, envolvendo rgo ou entidade da
administrao pblica federal.

2 As vedaes deste artigo estendem-se aos familiares do Presidente e do Vice-

Presidente da Repblica e, nesta hiptese, abrangem todo o Poder Executivo Federal.

3 vedada tambm a contratao direta, sem licitao, por rgo ou entidade da

administrao pblica federal de pessoa jurdica na qual haja administrador ou scio
com poder de direo, familiar de detentor de cargo em comisso ou funo de
 confiana que atue na rea responsvel pela demanda ou contratao ou de autoridade
a ele hierarquicamente superior no mbito de cada rgo e de cada entidade.

Estabelecidos os critrios de vedao, em seu art, 4, inciso I, o Decreto tratou da

exceo aplicvel aos servidores pblicos ocupantes de cargo efetivo. Seno vejamos:

Art. 4 No se incluem nas vedaes deste Decreto as nomeaes, designaes ou

contrataes:

I - de servidores federais ocupantes de cargo de provimento efetivo, bem como de

empregados federais permanentes, inclusive aposentados, observada a compatibilidade
do grau de escolaridade do cargo ou emprego de origem, ou a compatibilidade da
atividade que lhe seja afeta e a complexidade inerente ao cargo em comisso ou funo
comissionada a ocupar, alm da qualificao profissional do servidor ou empregado;

Interpretando-se o disposto no art. 4 do referido decreto, infere-se que a proibio

contida no inciso VIII, do art. 117, da Lei n 8.112/90, alcana somente os ocupantes de
cargos em comisso e funes de confiana, sendo legalmente aceitvel a subordinao
de familiar ou parente, desde que este ocupe cargo de provimento efetivo

Vale ressaltar, ainda, que a redao do dispositivo limita a proibio aos casos de relaes
de parentesco entre chefe imediato e subordinado, no se aplicando quando h um chefe
intermedirio entre os servidores que sejam parentes, nem entre colegas do mesmo nvel
hierrquico.

Diante do exposto, cumpre-nos destacar que o dispositivo em questo estabelece como

vnculo familiar, para os fins a que se destina, cnjuge, companheiro ou parente at o
segundo grau civil
Contudo, a Smula Vinculante STF n 13 e o Decreto n 7.203/2010 ampliam as hipteses
de vedao subordinao nos termos do que define como familiar:

Art. 2 Para os fins deste Decreto considera-se:

[...]

III - familiar: o cnjuge, o companheiro ou o parente em linha reta ou colateral, por

consanguinidade ou afinidade, at o terceiro grau.

Nessa linha, a comisso deve se limitar ao tipo descrito na Lei n 8.112/90 quando
recomendar o enquadramento neste dispositivo, lembrando-se que, a sua transgresso
somente poder ensejar as penalidades de advertncia ou suspenso.

Portanto, pode-se dizer que se aplica a casos nos quais seja verificada conduta culposa
do chefe imediato, pois, segundo o entendimento da jurisprudncia ptria, havendo o dolo
genrico na prtica de nepotismo, o servidor incorrer, inclusive, em improbidade
administrativa acarretando pena de demisso.

RECURSO ESPECIAL. A O CIVIL PBLICA DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. NEPOTISMO. CARGO EM COMISSO. CMARA
MUNICIPAL. FILHA DE VEREADOR. PRESIDENTE. DOLO GENRICO CARACTERIZADO.
RESTABELECIMENTO DA CONDENAO DE PRIMEIRO GRAU. ART. 11 DA LEI N
8.429/1992.

1. O nepotismo caracteriza ato de improbidade tipificado no art. 11 da Lei n

8.429/1992, sendo atentatrio ao princpio administrativo da moralidade.
2. Dolo genrico consistente, no caso em debate, na livre vontade absolutamente
consciente dos agentes de praticar e de insistir no ato mprobo (nepotismo) at data
prxima prolao da sentena.

3. No incidncia da Smula 7/STJ.

4. Recurso especial conhecido em parte e provido tambm em parte.

(REsp 1.286.631/MG, Segunda Turma, Rel. Ministro Castro Meira, DJe de
22.08.2013)

Ademais, foroso observar a viabilidade de se realizar o enquadramento no dispositivo

que trata de valimento de cargo (art. 117, IX), ao passo que, a depender do caso
concreto e do elemento subjetivo da prtica
(dolo), o ato de manter familiar sob a chefia imediata pode caracterizar e ensejar
medida expulsiva. A Lei n 8.112/90 faz referncia, exclusivamente, vedao de
manter familiar ou parente sob a chefia imediata. Contudo, no se pode esquecer das
hipteses de nepotismo cruzado, comumente ocorridas no mbito da administrao
pblica, bem como as hipteses de nomeao para funes de confiana (exclusivas de
servidor efetivo).

Acerca desse item, o Decreto n 7.203/2010 contundente:

1 Aplicam-se as vedaes deste Decreto tambm quando existirem circunstncias

caracterizadoras de ajuste para burlar as restries ao nepotismo, especialmente
mediante nomeaes ou designaes recprocas, envolvendo rgo ou entidade da
administrao pblica federal.
 Entende-se, porm, que, na ausncia de previso legal no Estatuto dos Servidores
Pblicos acerca dessa prtica imoral, a comisso pode vincular o fato irregular a diversos
enquadramentos desde violao de dever funcional ao valimento de cargo , a depender
da existncia ou no do dolo.

[1] Smula Vinculante STF n 13 - A nomeao de cnjuge, companheiro ou

parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo
de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de
confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta
em qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a
Constituio Federal.

Inciso IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em

detrimento da dignidade da funo pblica

Se, por um lado, para o pleno desempenho das atribuies do seu cargo, o agente
pblico investido de competncias, poderes e prerrogativas, por outro lado, em razo da
funo de interesse pblico que executa, sobre ele imperam comprometimentos
especialssimos de conduta, no s de ordem legal mas tambm moral (atente-se que
essa funo sempre voltada ao interesse pblico, tais como controle, arrecadao,
gesto, planejamento, polcia, judicatura, assistncia social, dentre tantas). Tem-se, ento
a configurao do ilcito em tela (aqui sinteticamente substantivado como valimento de
cargo) quando justamente esse agente pblico, em lugar de exercer a tutela para a qual
foi investido no cargo pblico e que exatamente o que dele a sociedade espera e requer,
ele, de forma intencional, consciente, dolosa, privilegia o interesse particular e se utiliza
das prerrogativas de seu cargo em benefcio prprio ou de outra pessoa, em detrimento
do interesse pblico tutelado.

Da, o servidor vale-se do seu cargo, ao servir-se de suas prprias prerrogativas,

deturpando-as e agindo em detrimento da dignidade da funo pblica, seja para auferir
proveito para si mesmo, seja para propiciar proveito a outrem (ainda que seja sem uma
contrapartida a seu favor). Repise-se: o ato irregular somente acontece porque ali est o
agente pblico com poder para legalmente realiz-lo ou inibi-lo e, no entanto, esse
servidor, de forma ilegal, o realiza ou no inibe sua realizao, seja por ao ou omisso.
E tem-se que o proveito irregular depende inafastavelmente do cargo, pois nica e to-
somente o servidor, detentor de prerrogativas a serem exercidas em sintonia com o
interesse pblico, que pode propiciar o ato (comissivo ou omissivo); o outro no tem
esse poder. Da, no presente enquadramento, no se cogita de o servidor ser ludibriado;
no h valimento de cargo culposo, mas apenas doloso.

Dentre os ilcitos causadores de pena expulsiva, este um dos mais comumente

configurados. A sua aplicabilidade deve ser creditada ao fato de que, na redao deste
inciso, andou bem o legislador ao prover um carter alternativo, ao invs de cumulativo.
Destaque-se a conjuno ou: basta que se comprove o benefcio ilegtimo auferido ou
que se tentou auferir, por uma das partes (o prprio servidor ou outrem, que, em regra,
um particular, mas sem impedimento de ser outro servidor).

Tanto pode o servidor agir de forma a propiciar, com o exerccio indigno de seu cargo,
direto benefcio prprio, como pode usar de seu cargo para propiciar benefcio a outrem,
em que se poderia presumir (a contrapartida no pr-requisito para a configurao) o
benefcio pessoal indireto. Nesses casos, para a configurao deste ilcito, basta que se
comprove a inteno dolosa de proveito ao particular, por parte do servidor, sendo
desnecessrio comprovar o proveito pessoal ou a mera inteno de se aproveitar.
Acrescente-se ainda que o proveito, pessoal ou de outrem, pode ser de qualquer natureza,
no necessariamente financeiro ou material.
 Assim, se por um lado nem sempre se revela tarefa fcil para a comisso conseguir
lograr a comprovao do proveito do servidor, por vezes no muito difcil comprovar que
o outro obteve proveito indevido, na forma de um deferimento, concesso, etc.

Esta razovel facilidade decorre de que, vista do princpio da legalidade, sempre

haver algum tipo de normatizao a regular determinada atividade pblica. Assim, ao se
deparar com a conduta funcional contrria a essa norma, propiciando vantagem indevida a
algum, pode- se ter, muito sinteticamente, dois caminhos: havendo nos autos elementos
formadores da convico de que aquela atitude incorreta foi tomada intencional e
conscientemente pelo servidor, tem-se a princpio configurado o valimento de cargo; se h
elementos que indicam que a conduta contrria lei decorreu de negligncia ou impercia
(culpa, em essncia), talvez possa se cogitar de inobservncia de norma, prevista no art.
116, III do Estatuto (descrito em 2.3.3), punvel com penas de advertncia ou no mximo
de suspenso. Da, tem-se, em sentido bastante genrico, que a inobservncia de norma
o enquadramento mais comum das infraes leves e culposas enquanto que o valimento
do cargo a infrao mais comum das infraes graves e dolosas.

O valimento de cargo ilcito formal ou de consumao antecipada, ou seja, se

configura apenas com a conduta recriminvel do servidor, antes da concretizao do
resultado naturalstico delituoso e contrrio ao interesse pblico ou mesmo que ele nem
sequer venha a se concretizar, seja a favor de si mesmo, seja a favor de terceiro.

Portanto, a infrao ocorre independentemente de o servidor ter auferido o benefcio

para si ou para outrem, isto , para a caracterizao do ilcito no necessrio
demonstrar o prejuzo da Administrao ou o efetivo benefcio do servidor, bastando que
ele tenha praticado a irregularidade com este objetivo. o que consta da Formulao
DASP n. 18:
 Formulao-Dasp n 18. Proveito pessoal

A infrao prevista no art. 195, IV, do Estatuto dos Funcionrios, de natureza formal
e, conseqentemente, se configura ainda na hiptese de o proveito pessoal ilcito no
ter sido conseguido.

(Nota: O inciso IV do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor valer-se do cargo
para lograr proveito pessoal em detrimento da dignidade da funo.)

Trata-se de transgresso de ndole formal, o que significa que ela se configura mesmo
quando o insinuado ou exigido proveito pessoal ilcito no chegue a se concretizar. Jos
Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 385, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2004.

A esse respeito, o Superior Tribunal de Justia vem adotando a orientao de que o

ilcito aqui reportado dispensa o recebimento de qualquer vantagem financeira por parte
do servidor infrator, sedimentando a natureza formal do ilcito. Seno vejamos:"o ilcito
administrativo de valer-se do cargo para obter para si vantagem pessoal em detrimento
da dignidade da funo pblica, nos termos do art. 117, IX da Lei 8.112/90 de natureza
formal, de sorte que desinfluente, para sua configurao, que os valores tenham sido
posteriormente restitudos aos cofres pblicos aps a indiciao do impetrante; a norma
penaliza o desvio de conduta do agente, o que independe dos resultados" (MS 14.621/DF,
Rel. Min.
Napoleo Nunes Maia Filho, Terceira Seo, DJe 30.6.2010).

A desnecessidade de obteno de vantagem financeira pelo servidor tambm alcana

ao terceiro cuja vantagem fora atribuda. Isto , nesta hiptese de concesso de benefcio
a terceiro, basta comprovar somente o liame entre a vantagem ilegtima -seja ela de
qualquer espcie -e o uso irregular do cargo pblico pelo agente responsvel.

Por fim, esse enquadramento disciplinar tambm pode configurar simultaneamente ato
de improbidade administrativa, vista de vrios incisos dos arts. 9, 10 ou 11 da Lei n
8.429, de 02/06/92, como, por exemplo, destacadamente, o inciso VIII do art. 9.

Inciso X - participar de gerncia ou administrao de sociedade privada,

personificada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto na qualidade de
acionista, cotista ou comanditrio

A Lei estabelece que proibido ao servidor atuar como gerente ou administrador de

sociedade privada ou exercer o comrcio, observadas a s excees legalmente admitidas.
luz do referido dispositivo, apontam-se dois objetos que so protegidos por esta norma:

a) a dedicao e compromisso do servidor para o com o servio pblico;

b) e a preveno de potenciais conflitos de interesse entre os poderes inerentes ao cargo

pblico e o patrimnio particular dos servidores, j que em muitas ocasies pode o
Poder Pblico influenciar positivamente na atividade empresarial (nomenclatura
utilizada para fins didticos).

Impende observar que a vedao prevista no aludido dispositivo pode ser segmentada
em duas partes: (i) participao como gerente ou administrador em sociedade privada,
personificada ou no e (ii) exercer o comrcio.
 Primeiramente, cumpre-nos esclarecer a abrangncia dada pelo Cdigo Civil definio
de pessoa jurdica de direito privado, nos termos do art.
44:

Art. 44. So pessoas jurdicas de direito privado:

I - as associaes;

II - as sociedades;

III - as fundaes.

IV - as organizaes religiosas;

V - os partidos polticos.

VI - as empresas individuais de responsabilidade limitada.

Passemos anlise da primeira parte do inciso.

Ao se referir participao em sociedades, a Lei n 8.112/90 afasta, por ora, a

aplicabilidade do dispositivo atuao empresria individual prevista no inciso VI, art. 44,
do CC/02.
 As sociedades, por sua vez, so aquelas pessoas jurdicas constitudas a partir de um
contrato no qual os participantes se obrigam reciprocamente a contribuir, com bens ou
servios, para o exerccio de atividade econmica, partilhando os resultados entre si. As
sociedades podem ser empresrias ou simples, conforme a atividade que desenvolvem.
So consideradas empresrias aquelas que exercem profissionalmente atividade
econmica organizada para a produo ou a circulao de bens ou de servios, e simples
as demais, inclusive aquelas dedicadas ao exerccio de profisso intelectual, de natureza
cientfica, literria ou artstica, ainda com o concurso de auxiliares ou colaboradores, salvo
se o exerccio da profisso constituir elemento de empresa (art. 966, pargrafo nico, do
Cdigo Civil).

Sociedades personificadas so aquelas cujos atos constitutivos (contrato social) esto

inscritos no registro prprio e na forma da lei (art. 985 do Cdigo Civil), sendo que as
sociedades empresrias devem registrar seus atos constitutivos no Registro Pblico de
Empresas Mercantis a cargo das
Juntas Comerciais, e as sociedades simples no Registro Civil das Pessoas Jurdicas (arts.
985 e 1.150 do Cdigo Civil).

CC - Art. 982. Salvo as excees expressas, considera-se empresria a sociedade que

tem por objeto o exerccio de atividade prpria de empresrio sujeito a registro (art.
967); e, simples, as demais.

Pargrafo nico. Independentemente de seu objeto, considera-se empresria a

sociedade por aes; e, simples, a cooperativa.

Art. 985. A sociedade adquire personalidade jurdica com a inscrio, no registro prprio
e na forma da lei, dos seus atos constitutivos (arts. 45 e
1.150).
 Art. 1.150. O empresrio e a sociedade empresria vinculam-se ao Registro Pblico de
Empresas Mercantis a cargo das Juntas Comerciais, e a sociedade simples ao Registro
Civil das Pessoas Jurdicas, o qual dever obedecer s normas fixadas para aquele
registro, se a sociedade simples adotar um dos tipos de sociedade empresria.

As sociedades no personificadas so aquelas que no tiveram seus atos constitutivos

inscritos no registro prprio, isto , no possuem personalidade jurdica prpria. Assim,
so reguladas por contrato ou acordo firmado entre seus scios, razo pela qual o ajuste
torna-se no oponvel a terceiros.

Regem-se pelas regras dispostas nos arts. 986 a 996 do Cdigo Civil, e tem como
principal diferena em relao s sociedades personificadas a responsabilizao direta de
seus scios pelas dvidas contradas pela sociedade.

O Cdigo Civil vigente permite a organizao da sociedade atravs de diversos modos,

cada qual com regras prprias e consequncias distintas para os scios e as demais
pessoas que se relacionam com a sociedade. Para este estudo, basta saber que todas
estas formas de organizao das sociedades (sociedade em comum, em conta de
participao, simples, em nome coletivo, comandita simples, limitada ou annima),
disciplinadas nos arts. 981 a 1.112 do Cdigo Civil, esto abrangidas na expressoo
sociedade privada do art. 117, inciso X, da Lei n 8.112/90, com a nica exceo das
cooperativas, constitudas para prestar servios aos seus membros, conforme pargrafo
nico, inciso I, deste dispositivo.

Importante ressaltar que no estando abrangidas entre os conceitos legais de

sociedade, a participao dos servidores na gerncia ou administrao de associaes,
fundaes, organizaes religiosas ou partidos polticos no vedado por este dispositivo.
 De outro lado, o dispositivo no veda a participao do servidor em contrato de
sociedade, medida em que a proibio se dirige ao agente pblico que atua na
administrao ou gerncia de sociedade seja de fato ou de direito.

Assim, figurar como scio em contrato social no configura, por si s, a infrao

disciplinar. preciso verificar se o servidor participa da sociedade como gerente ou
administrador. Da mesma forma, o simples fato do servidor constar do contrato do social
como mero scio cotista, acionista ou comanditrio, como consta da parte final do inciso X
do art. 117, no afasta por completo a possibilidade do enquadramento, em especial
quando h indcios de que o servidor atua na administrao ou gerncia da
sociedade(participao de fato).

o caso do servidor que, no constando do quadro social, ou constando apenas como

scio, se utiliza de um scio-gerente ou administrador meramente formal, normalmente
seu parente prximo, atuando o servidor de maneira oculta como o verdadeiro gestor da
sociedade.

Sem a pretenso de uma conceituao rigorosa, administrador aquele designado pelo

contrato social ou outro ato societrio com amplos poderes de coordenao e mando das
atividades societrias; gerente, por sua vez, o empregado da sociedade contratado para
gerir os negcios, comprando insumos, contratando e dispensando mo de obra,
assinando contratos, etc.

Portanto, no basta que o servidor, na qualidade de scio ou acionista, participe das

reunies ou assembleias societrias, ou ainda fiscalize as atividades da sociedade, que so
poderes intrnsecos qualidade de participante do contrato de sociedade.
 ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. NULIDADE DE PROCESSO
DISCIPLINAR NO CONFIGURADA. REQUISITOS DA PORTARIA INSTAURADORA DA
COMISSO E DO PAD. ATENDIMENTO. ELEMENTOS BALIZADORES DO ATO
ADMINISTRATIVO NO DESCONSTITUDOS.
PENALIDADE DE DEMISSO MANTIDA.

[...] 4. O servidor demitido do servio pblico no apresentou elementos de convico

que o eximisse da responsabilidade de infringir proibio de participar de gerncia e
administrao de sociedade privada (art. 117, X, da Lei n. 8.112/90).

5. Para a configurao da infrao no necessrio que o servidor figure de direito

no contrato social, estatuto ou perante rgos tributrios. O enquadramento ,
precipuamente, ftico e no apenas de direito. Havendo prtica de atos gerenciais ou de
administrao por parte do servidor, configura-se a vedao legal. E no caso, a prova
farta neste sentido.

6. No comprovada qualquer ilegalidade ou desvio de finalidade do ato administrativo

que imps a pena de demisso do servio pblico autora, uma vez que os elementos
balizadores da deciso administrativa que gerou a Portaria de demisso no foram
desconstitudos no processo judicial e no houve qualquer irregularidade no procedimento
instaurado administrativamente.

7. Apelao a que se nega provimento. (AC 266/BA, Desembargadora ngela Cato,

TRF 1 Regio, 1 Turma, e-DJF1 de 14/09/2012grifo nosso).

Deste modo, ainda que o servidor esteja designado no contrato social como scio-
gerente ou administrador, cumpre comprovar efetivamente os atos de gerncia e
administrao para que o servidor seja responsabilizado. Pois, por diversas vezes,
observa-se a manuteno do servidor no contrato social da empresa na qualidade de
administrador ou gerente, funo esta no exercida pelo agente pblico efetivamente.

Convm ressaltar que a apurao da comisso abrange fatos pretritos, isto , o

colegiado deve averiguar se o servidor realizou os atos de gerncia e administrao aps
sua nomeao ao cargo pblico, porquanto a infrao no alcance momento anterior
posse na funo incompatvel.

Vale citar tambm entendimento segundo o qual um ou poucos atos de gesto no

configuram a infrao em comento, tendo em vista a interpretao que se extrai da
palavra participar de gerncia ou administrao de sociedade privada. Neste sentido:

Base Legal:
Parecer-PGFN/CJU/CED n 1.237/2009

Alm da j citada exceo de o servidor poder participar de cooperativa constituda

para prestar servios a seus membros, o pargrafo nico do art. 117 tambm excepciona
as situaes em que o servidor participa dos
conselhos de administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a Unio detenha,
direta ou indiretamente, participao no capital social, ou quando o servidor participa da
gerncia ou administrao de sociedade comercial ou exerce o comrcio quando em gozo
de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91 desta Lei,
observada a legislao sobre conflito de interesses (Lei n 12.813/2013).
 Lei n 8.112/90. Art. 117. Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do caput
deste artigo no se aplica nos seguintes casos: I - participao nos conselhos de
administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a Unio detenha, direta ou
indiretamente, participao no capital social ou em sociedade cooperativa constituda
para prestar servios a seus membros; e
II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91 desta Lei,
observada a legislao sobre conflito de interesses.

Neste ponto, merece apartado acerca do conflito de interesses e sua aplicao na

seara pblica para fins disciplinares.

luz da Lei n 12.813/2013, que dispe sobre conflito de interesses no exerccio de

cargo ou emprego do Poder Executivo Federal, considera-se conflito de interesse a
situao gerada pelo confronto entre interesses pblicos e privados, que possa
comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira imprpria, o desempenho da
funo pblica. (Art.
3, inciso I).

A referida lei ressalta a dispensa da ocorrncia de leso ao patrimnio pblico, tal

como a percepo de qualquer vantagem pelo agente pblico ou terceiro para
configurao do conflito de interesses. Nessa esteira, considerando que o afastamento
conferido pela licena para o trato de interesses particulares no rompe o vnculo funcional
do servidor, vale destacar o que informa a legislao especfica referente ao conflito de
interesses:

Art. 5. Configura conflito de interesses no exerccio de cargo ou emprego no mbito do

Poder Executivo federal:
 I - divulgar ou fazer uso de informao privilegiada, em proveito prprio ou de terceiro,
obtida em razo das atividades exercidas; II - exercer atividade que implique a
prestao de servios ou a manuteno de relao de negcio com pessoa fsica ou
jurdica que tenha interesse em deciso do agente pblico ou de colegiado do qual este
participe;
III - exercer, direta ou indiretamente, atividade que em razo da sua natureza seja
incompatvel com as atribuies do cargo ou emprego, considerando-se como tal,
inclusive, a atividade desenvolvida em reas ou matrias correlatas;
IV - atuar, ainda que informalmente, como procurador, consultor, assessor ou
intermedirio de interesses privados nos rgos ou entidades da administrao pblica
direta ou indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios;
V - praticar ato em benefcio de interesse de pessoa jurdica de que participe o
agente pblico, seu cnjuge, companheiro ou parentes, consanguneos ou afins, em
linha reta ou colateral, at o terceiro grau, e que possa ser por ele beneficiada ou influir
em seus atos de gesto; VI - receber presente de quem tenha interesse em deciso do
agente pblico ou de colegiado do qual este participe fora dos limites e condies
estabelecidos em regulamento; e
VII - prestar servios, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja controlada,
fiscalizada ou regulada pelo ente ao qual o agente pblico est vinculado.
Pargrafo nico. As situaes que configuram conflito de interesses estabelecidas neste
artigo aplicam-se aos ocupantes dos cargos ou empregos mencionados no art. 2 ainda
que em gozo de licena ou em perodo de afastamento.

Cotejando as duas legislaes, depreende-se que ao servidor licenciado no vedada a

atuao em atividades de comrcio ou participao em sociedades, desde que estas no
conflitem com o interesse pblico, nos termos do que prescreve o normativo especfico.
Isto porque a ocorrncia do conflito de interesses no usufruto da exceo legalmente
autorizada configura verdadeira infrao prescrita em lei.
 No lcito que o servidor licenciado possa utilizar-se dessa benesse para infringir os
interesses da Administrao, razo pela qual o mau uso da autorizao para a prtica de
atos privativos de administrador e gerente durante a licena pode importar na capitulao
descrita neste inciso. Pois, caso seja constatado eventual conflito de interesses no gozo da
referida licena, sobre o servidor pblico recairo todos os preceitos de responsabilidade
administrativa decorrentes da Lei n 8.112/90.

A propsito da anlise do conflito de interesses, foroso destacar que, sob o prisma

daquele normativo, o servidor que faa parte de sociedade cujo objeto social conflite com
o interesse pblico incorre em infrao disciplinar, mesmo que no necessariamente na
prevista neste inciso.

possvel que o agente pblico tente se utilizar da legitimidade conferida pela lei aos
acionistas, cotistas e comanditrios com o intuito de burlar a proibio insculpida na
legislao estatutria e manter sociedade cujo interesse privado seja diretamente
conflitante com o pblico.

Acrescente-se, ainda, o cuidado a ser tomado pelos colegiados diante de situaes nas
quais pessoas prximas ao servidor so por ele utilizadas na composio de sociedades
com objeto social incompatvel com as atribuies de seu cargo a fim de afastar o conflito
de interesses.

Importante destacar que cumpre comisso buscar elementos comprobatrios do

envolvimento do scio servidor na atividade da empresa - especialmente quando somente
ele possui qualificao tcnica para desenvolver o objeto social , objetivando comprovar
o exerccio indireto da atividade pelo agente pblico.
 Nessas hipteses, porm, no h se falar em configurao de violao da proibio
prevista no inciso X do art. 117, porquanto no se trate de atuao como administrador
ou gerente. Assim, caracterizado evidente conflito de interesses, mediado pela atuao
indireta em sociedade empresria, a comisso pode ponderar pela capitulao do ato
ilcito a depender da gravidade da afronta ao interesse pblico causado pelo exerccio da
atividade privada.

Como se observa, a comisso deve analisar minuciosamente as provas produzidas em

sede de inqurito a fim de delinear a natureza da atividade exercida pelo servidor e em
que medida ela incompatvel com o mnus pblico.

O dispositivo em comento probe ainda que o servidor atue no comrcio, ainda que
diretamente, ou seja, sem o intermdio de uma sociedade. A Lei n 11.784/2008 perdeu a
oportunidade de, ao modificar a redao do art.
117, inciso X, da Lei n 8.112/90, atualizar a terminologia luz do Cdigo Civil de 2002.
Isto porque, no atual diploma de Direito Privado, no se faz uso mais do conceito de ato
de comrcio, tendo este sido englobado na ideia de atividade empresarial.

Conforme visto linhas acima, empresrio todo aquele que exerce profissionalmente
atividade econmica organizada para a produo ou a circulao de bens ou de servios
(art. 966 do Cdigo Civil). Assim, a Lei n 8.112/90, atravs do art. 117, inciso X, ao
proibir que o agente pblico exera atos de comrcio, est vedando que todo servidor
exera atividade empresarial, ainda que de forma individual.

Quanto a esta proibio, so aplicveis as ressalvas e observaes feitas em relao

gerncia ou administrao de sociedade, isto , necessrio que se comprove o efetivo
exerccio do ato de comrcio, no bastando o mero registro do servidor como empresrio
individual, e bem assim deve-se afastar a incidncia do dispositivo quando se tratar de um
ato nico ou poucos atos espordicos.
 Por fim, de acordo com o Cdigo Civil de 2002, a atividade rural pode ser exercida de
forma empresarial ou no, conforme detenha ou no as caractersticas comuns s
atividades empresariais, no tendo o Cdigo excludo esta do regramento comum s
demais formas atividades econmicas.

Desta forma, atuando o servidor como gerente ou administrador de sociedade

dedicada atividade rural, ou exercendo o servidor diretamente a atividade, de forma
profissional e organizada, visando a produo ou circulao de bens ou servios, incide na
proibio do art. 117, inciso X.

Na mesma linha do entendimento acima, a Medida Provisria n 2.17428, de

24/08/01, que disciplina a reduo de jornada e a licena incentivada para servidores
efetivos, permite que o servidor optante por esses dois direitos possa exercer o comrcio
bem como a gerncia e administrao de sociedades.

Pode-se dizer que o inciso II do pargrafo nico do art. 117 da Lei n 8.112, de
11/12/90, resolveu parte da distoro que havia com relao mencionada Medida
Provisria, pois tanto os servidores sob licena incentivada quanto aqueles sob licena
para tratar de assuntos particulares passaram a receber o mesmo tratamento legal de
dispensa da vedao de prtica de atos de gerncia ou administrao de sociedades e de
atos de comrcio. Todavia, na leitura literal do ordenamento, teria sido mantida a previso
legal de pena de demisso para o servidor que originalmente tem jornada semanal de
vinte ou de trinta horas e que pratica a gesto de sociedades privadas, enquanto que no
alcanado por norma punitiva o servidor cujo cargo tinha originalmente jornada semanal
de quarenta horas e que reduziu para vinte ou trinta horas com base naquela Medida
Provisria, o que, decerto, no se coaduna com o princpio constitucional da isonomia.
 Base Legal:
Medida Provisria n 2.174, de 24/08/01

De se destacar que tais excees previstas no ordenamento para atos que em tese se
enquadrariam no art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90
(gerncia ou administrao de empresas e comrcio), no tm o condo de afastar
repercusses disciplinares para atos cometidos sob as duas licenas em tela e que se
enquadrem em outros ilcitos, sobretudo aqueles marcados por conflitos de interesse entre
o pblico e o privado (improbidade administrativa, assessoria tributria, por exemplo),
conforme a prpria Lei cuidou de ressalvar na parte final do inciso II do pargrafo nico do
seu art.
117.

Inciso XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties

pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de
parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro.

Neste inciso, pode-se dispensar a busca da interpretao sistemtica da Lei, relatada

no inciso X, linhas acima. Enquanto naquele inciso foi necessrio extrair interpretao,
vista do que a Lei quer tutelar, para o termo participar (para extrair a mera figurao),
aqui no cabe discusso, visto que tutela-se a ao mais restrita, especfica e efetiva de
atuar.

Assim, de forma at mais clara, aqui se afirma que a tutela da norma evitar que os
pleitos patrocinados pelo procurador ou intermedirio, junto a qualquer rgo pblico,
obtenham sucesso to-somente em razo da qualidade especfica de aquele agente ser
servidor, o que lhe propicia acesso s reparties, seja por conta prpria, seja por
amizade, coleguismo ou clientelismo. Em sntese, busca-se coibir o indevido uso, por parte
do servidor, do prestgio e de sua influncia. Apenas para figurar a compreenso, aqui se
permitiria estender para o agente pblico a expresso trfico de influncia, que, a rigor,
a lei penal emprega para definir similar atitude criminosa cometida pelo particular contra a
administrao. Ou seja, at com mais nfase com que se cogitou no inciso anterior,
embora aqui tambm no positivado na Lei, se poderia ler este inciso acrescentado da
condicionante valendo-se do cargo, de forma a compreend-lo como mais uma espcie
qualificada da vedao em gnero de valer-se do cargo. A hiptese em tela pode
repercutir criminalmente como advocacia administrativa, conforme bem definida no art.
321 do CP -em que, a propsito, o legislador foi mais preciso, ao incluir a expresso
valendo-se da qualidade de funcionrio.

A configurao desta irregularidade independe da existncia e da validade de

instrumento de mandato. No mesmo rumo, para a configurao, dispensa-se que o
benefcio a favor do terceiro esteja ou no na alada de competncia do servidor infrator;
que se tenha conseguido ou no o objeto do pedido a favor do terceiro; que seja lcito ou
ilcito o interesse do terceiro; e que se tenha comprovado o recebimento de vantagem de
qualquer espcie pelo infrator. Advirta-se que, nessas duas ltimas hipteses, sendo
interesse ilegtimo ou tendo o servidor recebido alguma vantagem por sua atuao, pode-
se cogitar de enquadramento mais grave de improbidade.

Na exceo expressamente prevista no enquadramento (atuao em favor de

benefcios previdencirios ou assistenciais), uma vez que a Lei no explicitou se os
parentes para os quais permite procurao ou intermediao so afins e/ou agregados,
interpreta-se que a permisso abrange a ambos. Alis, a vedao expressa no dispositivo
em comento to cristalina e inequvoca, cabvel como uma espcie do grande gnero
valer-se do cargo, que at se pode cogitar que o texto legal tambm se justifica para
destacar a exceo, ou seja, para expressar que aquele tipo de conduta (atuao em favor
de benefcios previdencirios ou assistenciais para parentes) permitido.
 Sob aquela tica de valer-se de sua qualidade de servidor, a Lei prev duas hipteses
para o enquadramento: a atuao ostensiva como procurador, em que se requer a
comprovao de existncia de um mandato, de uma procurao; e atuao disfarada,
como informal intermedirio, dispensando-se comprovao de existncia de qualquer
mandato. Em regra, alm de ser mais freqente, a atuao como intermedirio, por
possibilitar a conduta dissimulada e sub-reptcia, costuma ser mais danosa ao interesse
pblico que a atuao assumida como procurador.

De uma forma ou de outra, diligncias e iniciativas inofensivas do servidor, que no

propiciem beneficiamento, no configuram a irregularidade. No se pode imaginar que o
legislador tenha desejado imputar gravemente pequenas condutas da vida cotidiana do
cidado junto a rgos pblicos, sobretudo em outras unidades em que o agente
desconhecido, ou em outros rgos federais ou em outras esferas da administrao
pblica (como estadual e municipal), para as quais em nada contribui ou agrega
favorecimento ou prestgio o fato especfico de ser servidor pblico (a menos, bvio, que
se comprove que o servidor tenha se apresentado nessa condio com o fim de obter
diferenciao).

No entanto, faz-se necessria apreciao mais rigorosa quando a atuao se d dentro

do prprio rgo de lotao do servidor, ainda que ele no se identifique, visto que, nesse
caso, a influncia pode ser notria, diante de sua manifesta qualidade de servidor. Esse
tipo de intermediao conta com um contexto plenamente propcio para a configurao
imediata da irregularidade, vista do prestgio, da amizade, do coleguismo, da troca de
favores, do livre acesso, etc.

Ademais, mesmo para atuaes como procurador ou intermedirio na via

administrativa, fora do prprio rgo de lotao do servidor, deve-se destacar que o
dispositivo visa a impedir sua operao de forma costumeira. Assim, vislumbra-se que a
atuao no eventual, ainda que em rgo distinto, pode vir a configurar o ilcito em
questo, cuja penalidade associada a demisso, motivo pelo qual se deve compreender
que o Estatuto fortemente refratrio ao exerccio da advocacia no mbito administrativo
por servidor, independentemente do seu cargo.

Por fim, advirta-se que a razoabilidade acima defendida para este enquadramento
reside no fato de que a pena prevista capital. No obstante a motivao que se pode
obter para afastar este enquadramento gravoso no caso de uma atuao eventual e de
nfima afronta a deveres de ordem moral, pode-se ter configurada outra irregularidade de
menor gravidade, punvel com advertncia ou suspenso.

Inciso XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer

espcie, em razo de suas atribuies

Esse enquadramento tutela o recebimento de qualquer vantagem por parte do servidor

para realizar ato regular, inserido em suas atribuies, no alcanando a realizao de ato
vedado ou beneficiamento indevido ao particular. de se atentar para a literalidade do
enquadramento, que veda o recebimento de vantagem de qualquer espcie, ou seja, no
se limita a vantagens financeiras ou materiais.

A rigor, a simples aceitao, por parte do servidor, de qualquer vantagem oferecida

pelo particular -ainda que espontaneamente configuraria o ilcito de missivo em tela. Mas,
em que pese legalidade, uma vez que este enquadramento impe pena capital, h de se
ter bom senso e razoabilidade na prtica, diante de presentes de valor irrisrio, dados
pelo particular apenas como mero reconhecimento ou agradecimento por um atendimento
prestativo, atencioso, eficiente e de acordo com a lei, sem nenhum beneficiamento
escuso.
 Por outro lado, a comprovao da correlao entre o presente de nfimo valor e a
atuao conscientemente irregular por parte do servidor, em favor do particular, configura
grave infrao, tal como o valimento de cargo (art. 117, IX da Lei n 8.112, de
11/12/90, descrito linhas acima), uma vez que o carter indigno da conduta prevalece
sobre a quantificao.

Parecer-AGU n GQ-139, no vinculante: 16. O contexto do regime disciplinar e a

positividade do transcrito inciso XII, mormente o sentido que se empresta expresso
em razo de suas atribuies, induzem ao entendimento de que o recebimento de
propina, comisso, presente ou qualquer modalidade de vantagem decorrente das
atribuies regularmente desenvolvidas pelo servidor, sem qualquer pertinncia com a
conduta censurvel de que resulte proveito ilcito.

Formulao-Dasp n 150. Infrao disciplinar

A infrao prevista no art. 195, X, do Estatuto dos Funcionrios pressupe que a

vantagem ilcita se destine a retribuir a prtica regular de ato de ofcio.

(Nota: O inciso X do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor receber propinas,
comisses, presentes e vantagens de qualquer espcie em razo das atribuies.)

Como referncia, o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, de 18/08/00

(que no se insere nas normas de natureza disciplinar, dirigido, para livre adoo, apenas
a Ministros de Estado e Secretrios de Estado, ocupantes de cargos de natureza especial,
integrantes do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores -DAS, nvel seis, e diretores e
presidentes de agncias nacionais, autarquias, empresas pblicas e sociedades de
economia mista), e a Comisso de tica Pblica consideram como meros brindes,
passveis de aceitao to-somente por aquelas autoridades, os presentes distribudos
com periodicidade no inferior a doze meses, de carter geral (no pessoal, em que os
brindes poderiam ser recebidos por qualquer servidor e no apenas por um especfico
servidor) e sem valor comercial ou, de valor at cem reais, desde que distribudos como
cortesia, propaganda ou em eventos e datas comemorativas.

Base Legal:
Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, de 18/08/00, Art. 9

Ademais, esse enquadramento disciplinar tambm pode configurar simultaneamente o

ato de improbidade administrativa definido no inciso I do art. 9 da Lei n 8.429, de
02/06/92.

Por fim, nos casos em que forem visualizados elementos configuradores do

recebimento de propina, concomitantemente, dever ser analisada a convenincia quanto
ao enquadramento no art. 132, XI, da Lei n 8.112/ 90 (corrupo), em face do que
dispe a Conveno Interamericana contra a Corrupo da Organizao dos Estados
Americanos (OEA) sobre as condutas tipificadas como atos de corrupo. Seno vejamos:
a solicitao ou a aceitao, direta ou indiretamente, por um funcionrio pblico ou pessoa
que exera funes pblicas, de qualquer objeto de valor pecunirio ou de outros
benefcios como ddivas, favores, promessas ou vantagens para si mesmo ou para outra
pessoa ou entidade em troca da realizao ou omisso de qualquer ato no exerccio de
suas funes pblicas.

Inciso XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro

 Inciso de definio auto compreensvel e de aplicao inafastvel, em que se tutela a
lealdade e a confiabilidade do servidor para com seu Estado.

O dispositivo veda o possvel comprometimento do servidor com Estado estrangeiro que

pudesse afetar sua relao de fidelidade para com o Estado brasileiro. Nesse rumo, no
comporta, pelo menos a princpio, qualquer exceo diante da configurao.

Tanto verdade que, no antigo ordenamento constitucional, tal conduta, sem

autorizao prvia ou licena por parte do Presidente da Repblica, era at causa de perda
da nacionalidade brasileira. A atual CF no impe essa sano, mas, em contrapartida, a
Lei, no estabelecendo ressalva, impe o enquadramento ainda que haja anterior
autorizao por parte do Presidente da Repblica.

(...) nem com autorizao do Presidente da Repblica pode o servidor federal aceitar
comisso, emprego ou penso de Estado estrangeiro. Edmir
Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 87, Editora Revista dos
Tribunais, 1 edio, 1994.

Inciso XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas

O termo usura pode compreender diversas atitudes de ordem prtica, tais como o
emprstimo de dinheiro a juros exorbitantes, a agiotagem, a especulao, a extorso.

A definio jurdica da usura encontra-se no art. 4 da Lei n 1.521, de 26/12/51, que

define crimes contra a economia popular, como um delito daquela natureza. Embora tal
Lei, definindo um crime comum, volte-se a toda a sociedade e possa ter sob sua
aplicabilidade quaisquer atos de vida privada de qualquer pessoa, no que aqui interessa,
aplica-se, de forma restritiva, tal conceito jurdico para atos cometidos por servidor no
exerccio de seu cargo.

Lei n 1.521, de 26/12/51 - Art. 4 Constitui crime da mesma natureza a usura

pecuniria ou real, assim se considerando:

a) cobrar juros, comisses ou descontos percentuais, sobre dvidas em dinheiro,

superiores taxa permitida por lei; cobrar gio superior taxa oficial de cmbio, sobre
quantia permutada por moeda estrangeira; ou, ainda, emprestar sob penhor que seja
privativo de instituio oficial de crdito;

b) obter ou estipular, em qualquer contrato, abusando da premente necessidade,

inexperincia ou leviandade de outra parte, lucro patrimonial que exceda o quinto do
valor corrente ou justo da prestao feita ou prometida.

O processo administrativo disciplinar est voltado para os atos ilcitos que tenham sido
cometidos em funo, direta ou indireta, do exerccio do cargo. Assim, no se pode impor
a interpretao da expresso sob qualquer de suas formas de maneira dissociada da
leitura sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90 (destacadamente em seu art. 148), como
se configurasse a irregularidade administrativa por atos de usura que o servidor pratica
em sua vida particular, fora da repartio e do horrio de trabalho, completamente
desvinculados do cargo que ocupa.

Formulao-Dasp n 286. Usura

Pratica usura o funcionrio que, aproveitando-se da precria situao financeira de

colega, compra-lhe a preo vil, para revenda, mercadoria adquirida em Reembolsvel
mediante desconto em folha.
 Inciso XV - proceder de forma desidiosa

Configura-se a desdia com a conduta continuada, repetitiva e reiterada por parte do

servidor, marcada, de forma injustificada, pela ineficincia, desateno, desinteresse,
desleixo, indolncia, descaso ou incria no desempenho das atribuies do seu cargo.
(um ato s pode ser enquadrado como desdia, desde que cause um prejuzo grande para
a administrao) veja nos pargrafos seguintes (em amarelo j tratam do assunto).

Todavia, vista de ser apenada com pena expulsiva, no qualquer conduta

ineficiente sobre algum aspecto irrelevante da sede administrativa que configura o ilcito.
A configurao da desdia requer que a ineficincia por parte do servidor resida em
aspecto significativo para o servio ou para o interesse pblico ou para a instituio, a tal
ponto de merecer forte tutela do Direito Administrativo Disciplinar.

Mas isto no basta para a configurao da desdia, visto aqui se tratar de matria
punitiva, obviamente inserida no contexto de responsabilidade subjetiva. No suficiente
para potencial aplicao de responsabilizao ao servidor apenas a configurao objetiva
de um fato criticvel (prejuzo eficincia administrativa, no caso). Deve-se ainda ter
demonstrado o nimo subjetivo do agente, o que conduz necessidade de se configurar
que o tal prejuzo decorreu de postura imprudente, imperita ou negligente do servidor,
conforme a seguir se justifica.

Em ltima anlise, o resultado da conduta desidiosa do servidor afeta a eficincia da

prpria administrao, prejudicando a qualidade ou a quantidade do servido prestado pelo
agente pblico. Da, advm que a desdia no considerada ilcito de natureza dolosa,
pois no esta a inteno do servidor -afetar a eficincia do servio pblico. A desdia no
se amolda definio de ilcito doloso (em que a inteno do autor atingir o resultado
delituoso da conduta). No caso, o servidor tem a inteno de tosomente diminuir ou
eliminar sua prpria carga de trabalho, mitigando suas responsabilidades, em conduta
que, em relao ao resultado final (ineficincia do servio pblico), eiva-se de negligncia,
de impercia ou de imprudncia. Portanto, a desdia hiptese de aplicao de pena
capital de natureza culposa e nela no se cogita de dolo; a rigor, a nica infrao
expulsiva de natureza culposa na Lei n 8.112, de 11/12/90.

STJ, Recurso Especial n 875.163: Ementa: 3. No caso concreto, o Tribunal de origem

qualificou equivocadamente a conduta do agente pblico, pois a desdia e a negligncia,
expressamente reconhecidas no julgado impugnado, no configuram dolo, tampouco
dolo eventual, mas indiscutivelmente modalidade de culpa. Tal considerao afasta a
configurao de ato de improbidade administrativa por violao de princpios da
administrao pblica, pois no foi demonstrada a indispensvel prtica dolosa da
conduta de atentado aos princpios da Administrao Pblica, mas efetiva conduta
culposa, o que no permite o reconhecimento de ato de improbidade administrativa
previsto no art. 11 da Lei 8.429/92.

No obstante a definio de desdia exigir o comportamento reiterado, com

habitualidade e continuado no tempo, h autores que admitem que uma nica conduta,
ainda que culposa, mas por grande dano, j possa configurar desdia. Assim j se
manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU n GQ-164, vinculante,
reproduzindo citaes doutrinrias:

12. (...) Desdia (e). falta culposa, e no dolosa, ligada negligncia:

costuma caracterizar-se pela prtica ou omisso de vrios atos (comparecimento
impontual, ausncias, produo imperfeita); excepcionalmente poder estar configurada
em um s ato culposo muito grave; se doloso ou querido pertencer a outra das justas
 causas. (...) (Valentim Carrion -Comentrios Consolidao das Leis do Trabalho, 18
ed., So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1994, pp. 362/3). (...)

Quando a desdia intencional, como na sabotagem, onde h a idia preconcebida de

causar prejuzos ao empregador, por esse aspecto doloso, ela se identifica com a
improbidade. (...) (Mozart Victor Russomano -Comentrios CLT, 13 ed, Rio de
Janeiro: Forense, 1990, p. 561).

Mas, em regra, a desdia requer habitualidade. Por exemplo, uma (ou at mais de uma)
irregularidade isoladamente cometida em um nico dia, beneficiando indevidamente
terceiro, pode ser enquadrada em valimento de cargo (art. 117, IX do Estatuto) quando
se verifica que aquela mesma atividade, sob mesmas condies da concesso irregular,
sempre foi devidamente executada pelo servidor ao longo do tempo, comprovando sua
capacitao e, da, inferindo seu dolo em fazer de forma irregular em uma situao
especfica.

Uma sada de que se pode cogitar para contornar a dificuldade de enquadrar uma
nica porm grave conduta culposa associ-la a outro enquadramento. Diante de um
fato irregular para cujo resultado a postura negligente, imperita ou imprudente do
servidor deu causa e que afronta gravemente bens tutelados pela administrao, o
enquadramento, por um lado, em desdia, contempla a natureza culposa da infrao e, por
outro lado, associando-o a outros ilcitos que no requerem a conduta repetitiva ou
continuada, contempla-se o fato uma nica vez cometido. A ttulo de exemplo, menciona-
se a associao da desdia com aplicao irregular de dinheiros pblicos, revelao de
segredo do qual se apropriou em razo do cargo ou leso aos cofres pblicos e dilapidao
do patrimnio nacional (previstos no art. 132, VIII, IX ou X da Lei n 8.112, de 11/12/90).

No se discute que, em essncia, fatos cometidos por apenas uma vez em decorrncia
de culpa e cabveis na literalidade de qualquer daqueles trs incisos poderiam ser
simplesmente enquadrados como desdia. Mas, adotando-se o enquadramento duplo que
ora se defende para situaes especficas, se enrobustece a potencialidade punitiva da
administrao e se restaura a fragilizao que a atividade correcional sofre diante de
condutas culposas porm de grande gravidade, uma vez que se elimina o engessamento
que a necessidade de demonstrao do dolo por vezes acarreta na aplicao daqueles trs
incisos. Alm disso, ainda se pode dizer que o enquadramento duplo tambm proporciona
melhores elementos de defesa, como se o enquadramento em algum daqueles incisos do
art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, agregasse aos autos uma melhor definio do fato
de que se acusa o servidor e que justifica lhe imputar a conduta desidiosa.

A configurao da desdia passa pelo mau exerccio das atribuies do cargo, tendo,
ento, como imprescindvel, o real exerccio do cargo, no se confundindo com hipteses
de total afastamento das atribuies. A princpio, reiteraes de atrasos ou faltas
merecem enquadramentos outros (desde o descumprimento do dever de assiduidade e de
pontualidade, at os ilcitos de abandono de cargo ou de inassiduidade habitual, conforme
arts. 116, X, 138 e 139 da Lei n 8.112, de 11/12/90), que no a desdia.

Parecer-AGU n GQ-87, no vinculante: 14. O novo estatuto dos servidores pblicos

civis da Unio (Lei n 8.112, de 1990) estatui a responsabilidade administrativa pelo
exerccio irregular das atribuies e probe que se proceda de forma desidiosa,
cominando a penalidade de demisso ao transgressor da norma (arts. 117, 121 e 132).
Constitui pressuposto da infrao o exerccio de fato das atribuies cometidas ao
servidor.

Tambm no se cogita do aspecto disciplinar quando a ineficincia no exerccio das

atribuies advm de incapacidade fsica ou mental do servidor para o cargo (a se
incluindo a hiptese de desvio de funo), para a qual se requer providncia da rea de
gesto de pessoas. A ineficincia disciplinarmente punvel aquela associada
negligncia.
 (...) a ineficincia tem outro significado: exatamente a falta de eficincia, tirocnio ou
capacidade, mas tendo como origem outras causas que no a negligncia ou formas
assemelhadas. A ineficincia no levaria demisso (salvo no caso de ineficincia
negligente, que a desdia), relacionando-se mais readaptao, exatamente como fez
a Lei n 8.112/90 (art. 24 e ): ineficincia de origem fsica e mental induz a
readaptao que, se no for possvel, determinar a aposentadoria (art.
24, 1) (...). Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg.
220, Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994.

A definio da desdia guarda relao, a princpio, com a reiterao, continuada no

tempo, de atos culposos de descaso e de descompromisso com a qualidade do servio. Ou
seja, a desdia tem em sua base repetidas afrontas a deveres funcionais elencados no art.
116 do Estatuto.

Se a reiterao da conduta a regra para a caracterizao da desdia, o mesmo no

vale em relao reincidncia, ou seja, no necessrio que o agente tenha sido punido
anteriormente por atos de desateno ou desleixo para que se enquadre sua conduta
neste dispositivo.

No se tem como pr-requisito essencial para se enquadrar um servidor em desdia

que ele j tenha sido apenado uma ou mais vezes por falta de zelo, dedicao ou lealdade
ou por inobservncia de normas, por exemplo. bvio que a existncia comprovada de tais
antecedentes reforam a convico da desdia, mas no imprescindvel.

(...) resulta de uma conduta voluntria reveladora de negligncia, imprudncia e

impercia (descaso, incria, falta de zelo, etc), atribuda ao funcionrio.
Entretanto, ressalte-se que o proceder de forma desidiosa, para configurar causa
motivadora da pena capital de demisso, requisita, alm dos elementos acima referidos,
que a incria imputada ao agente pblico se revista de certa gravidade, sob pena de se
 afrontarem os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade previstos no art. 2 da
Lei n
9.784/99. (...)

Na seara do direito do trabalho, onde a desdia, tambm caracterizandose como a

violao ao dever de diligncia (descaso, incria, falta de zelo), no requer, como
pressuposto, a prvia punio das negligncias anteriormente cometidas, ou que sejam
elas perpetradas numa gradativa seqncia de rigor. Jos Armando da Costa, Direito
Administrativo Disciplinar, pg. 398, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

Por fim, uma vez comprovada a desdia, o enquadramento no art. 117, XV absorve as
irregularidades previstas no art. 116, I, II ou III, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90,
dentre outras de menor gravidade.

Inciso XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou

atividades particulares

Na gradao mais gravosa do inciso II deste mesmo art. 117 da Lei n 8.112, de
11/12/90 (que probe a retirada in autorizada de documentos e bens da repartio), este
inciso visa a impedir que o servidor faa da repartio um escritrio particular, para uso
em favor de servios ou de atividades, sejam do prprio infrator, sejam de terceiro,
estranhos ao interesse da administrao. Este dispositivo no se reporta, portanto, ao
mau emprego de pessoal ou de material no exerccio do cargo, visto que o foco voltado
para o desvio desse emprego, a favor de servios ou atividades particulares.

Como um ilcito ensejador de pena capital, o enquadramento deve ser criterioso, de

bom senso, razovel e proporcional. A priori, no se justifica a instaurao de sede
administrativa, com vista a tal enquadramento, em virtude de atos insignificantes.
 Ademais, se destaca que esse enquadramento disciplinar tambm pode configurar
simultaneamente os atos de improbidade administrativa definidos nos incisos IV ou XII do
art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92.

Inciso XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que ocupa,
exceto em situaes de emergncia e transitrias

Os arts. 129 e 132, XIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, especificam que a infringncia
aos incisos I a VIII e XIX do art. 117 implica em pena de advertncia, originariamente, ou
de suspenso, secundariamente; por sua vez, a violao aos incisos IX a XVI do art. 117
implica em pena expulsiva. No entanto, a Lei no expressa pena para o descumprimento
dos incisos
XVII e XVIII do art. 117. Portanto, como aplicao residual, no art. 117 do Estatuto, resta
apenas a inobservncia desses dois incisos como hipteses originrias de imposio de
suspenso (existe ainda a previso especfica do art. 130, 1 da Lei n 8.112, de
11/12/90).

Dito isto, o dispositivo visa a coibir o chamado desvio de funo. O indicador de que
tal prtica repugnada na administrao pode ser inferido na comparao com o inciso VI
deste mesmo art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, linhas acima. Em leitura apressada,
poder-se-ia criticar de incoerente a norma, ao apenar originariamente com advertncia (e,
apenas no extremo, com suspensa) algo que a priori aparenta ser mais absurdo e
distanciado da regularidade (cometer a um particular a atribuio do prprio servidor
infrator ou de algum seu subordinado) do que a hiptese em tela (cometer as atribuies
a outro servidor), apenvel j de plano com suspenso.

A inferncia que se extrai a relevncia que o legislador quis emprestar ao desvio de

funo, como fato desorganizador da sede pblica e violentador da legalidade (visto que
os cargos so criados por lei, que j estabelece suas atribuies).
 Sem prejuzo da responsabilizao imposta pelo presente inciso a quem comete suas
atribuies, o servidor para o qual foram atribudas competncias de outrem responde
disciplinarmente por irregularidades porventura cometidas enquanto na situao de desvio
de funo.

(...) Se (...) o servidor desviado de funo comete infrao (...) em razo daquele
cargo que estava ocupando de modo irregular, cabvel a apurao pela via do
processo disciplinar, ou este deve apenas ser instaurado quando forem irregularidades
(...) que tenham relao com as atribuies do seu cargo, o de investidura regular? Em
nosso entender, quando o dispositivo fala em cargo em que se encontre investido, a
expresso atinge a investidura regular, o desvio de funo ou mesmo a situao por
demais anmala do funcionrio de fato. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo
Disciplinar, pgs. 102 e 103, Editora Consulex, 2 edio, 1999.

Obviamente, situaes emergenciais e transitrias, que obrigam a desviar servidor de

suas funes, com motivao e interesse pblico, tm afastadas seu carter ilcito.

Sendo ilegal a ordem de um superior que comete a um subordinado atribuies

estranhas ao seu cargo, a recusa por parte deste servidor no configura o
descumprimento do dever estabelecido no art. 116, IV da Lei n
8.112, de 11/12/90.

Inciso XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o

exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho

Atividades Privadas Incompatveis sob a tica da Lei n 8.112, de 11/12/90

O presente inciso estabelece as condies em que a Lei n 8.112, de 11/12/90, veda a

prtica de atividades privadas concomitantemente com o exerccio de um cargo pblico,
cabendo, ento, de imediato, se esclarecer que este dispositivo no se confunde com a
possvel incompatibilidade na acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas,
definida nos arts. 118 a 120 e enquadrada no art. 132, XII, todos daquela mesma Lei,
conforme se abordar em 2.4.1.33.

Dito isto, inicia-se a abordagem do presente inciso -e como de outra forma no poderia
ser - luz restritivamente da Lei n 8.112, de 11/12/90, ou seja, interpretando-o de forma
sistemtica no delimitado contexto do diploma legal em que o dispositivo se insere, sem
se ater neste primeiro momento a outras normas especficas. A Lei n 8.112, de
11/12/90, se volta, de forma generalizada, para a administrao pblica federal como um
todo, no que se inclui qualquer cargo ou carreira, a princpio. Nessa linha, embora se saiba
que, em regra, a natureza do termo atividade que causa preocupao ao legislador e faz
merecer tutela legal relaciona-se mais especificamente com atividades remuneradas, nada
impede que, na imediata interpretao sistemtica do dispositivo, se estenda sua
aplicao tambm para atividades que, ainda que sem remunerao, se mostrem de
alguma forma incompatveis com o interesse pblico.

Deve-se mais uma vez ressaltar que a regra geral da matria disciplinar estatutria
que atos de vida privada (entendidos como atos sem nenhuma correlao com a
administrao pblica, com a instituio ou com o cargo), a princpio, no acarretam
repercusso funcional. No obstante, conforme a parte final do dispositivo do art. 148 do
Estatuto, pode haver repercusso disciplinar para atos, ainda que cometidos fora da
instituio ou do horrio de exerccio do cargo, mas que com eles se relacionem ou que
neles interfiram.

Assim, dentro desse foco de leitura do dispositivo inicialmente restrito literalidade da

Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo-se ter atividades remuneradas ou no, mais uma vez,
da mesma forma como se aduziu no inciso X desse mesmo art. 117 (vedao
participao do servidor como administrador ou gerente de sociedade civil e atividade
comercial), linhas acima, aqui vale primeiramente identificar o que aquela Lei quer tutelar.
Inequivocamente, o principal objetivo da Lei n 8.112, de 11/12/90, impedir que a
execuo de qualquer atividade externa que configure conflito de interesses ou que seja
favorecida ou beneficiada em razo da qualidade especial de servidor de quem a executa
ou que esta execuo de alguma forma prejudique o interesse pblico. Secundariamente,
ainda se pode inferir a tutela do comprometimento do servidor com sua jornada de
trabalho.

Portanto, luz dessa introduo essencial que se deve compreender o sentido da

palavra incompatvel. O termo, para o fim jurdico de que aqui se cuida, aplicado
quela atividade que o servidor vier a estabelecer e para a qual, em razo exatamente de
o executante ser servidor, podem ser agregadas vantagens, benefcios, preferncias e
privilgios irregulares, em forma de remunerao ou sob outras formas, fazendo o
interesse particular prevalecer sobre o pblico. Diferentemente de diversos
enquadramentos da Lei n 8.112, de 11/12/90, tem-se aqui um dispositivo de carter
predominantemente preventivo, de evitar o desvio de conduta que possa, de fato ou
apenas potencialmente, comprometer a garantia de independncia, impessoalidade e
moralidade que devem reger todo ato do agente pblico.

Aqui se refora a tese de que o dispositivo em tela pode abarcar at atividades no

remuneradas, uma vez que no se despreza a possibilidade de o servidor praticar
gratuitamente determinada atividade em favor de terceiro com a inteno de auferir
vantagem futura ou de compensar vantagem j obtida em outro tipo qualquer de contato,
negociao ou relao. Enfim, em outras palavras, pode-se aproveitar para esse
enquadramento tanto a idia emprica que se tenha da expresso conflito de interesses
quanto se pode aprofundar no tema e, na ausncia de normatizao, como um
balizamento, estender as definies de situaes que a caracterizam, apresentadas pela
Comisso de tica Pblica, em sua Resoluo Interpretativa-CEP n 8, de 25/09/03:

Base Legal:
Comisso de tica Pblica - Res. Interpretativa-CEP n 8, de 25/09/03
 A princpio, quer parecer que a ao verbal do enquadramento do presente art. 117,
XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90 (exercer atividade) faz subentender pelo menos uma
certa habitualidade na conduta, no sendo razovel, teoricamente, enquadrar aqui uma
nica conduta de pouco teor ofensivo (caso em que, talvez, se pudesse cogitar de
enquadrar como inobservncia de norma ou ausncia desautorizada a servio, nos arts.
116, III ou 117, I da mesma Lei).

Ademais, preciso interpretar, alm da literalidade, as duas formas de

incompatibilidade: com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho. A
lgica impe que se conclua que a conjuno aditiva e no tem valor cumulativo, mas
sim enumerativo, exemplificativo. De outra forma, caso se quisesse acreditar na
necessidade de configurao simultnea de ambos os conflitos (tanto de exerccio de
cargo quanto de horrio de trabalho) para a configurao desta irregularidade, far-se-ia
necessrio conceber que a Lei n 8.112, de 11/12/90, autorizaria a realizao de uma
atividade incompatvel com o exerccio do cargo desde que no interferisse no
cumprimento da jornada ou, por outro lado, a realizao de uma atividade incompatvel
com a jornada de trabalho desde que fosse consentnea com o exerccio do cargo. bvio
que essa tese no se sustenta, de forma a se interpretar, logicamente, aquela conjuno
aditiva como alternativa: o ilcito se configura se a atividade incompatvel com o
exerccio do cargo ou se incompatvel com a jornada de trabalho.

Todavia, em sentido contrrio aponta o Parecer-AGU n GQ-121, considerando as duas

hipteses cumulativas para poder se falar deste enquadramento. No obstante ser o rgo
mximo de assessoramento jurdico do Poder Executivo, o que faz com que todas as suas
manifestaes (mesmo as no vinculantes) tenham, no mnimo, um certo valor
referencial, com todas as vnias, no se pode concordar com tal tese. Destaca-se que tal
Parecer no vinculante em toda a administrao, mas to-somente nos dois rgos
envolvidos (Ministrio da Sade e Casa Civil), vez que no foi oficialmente publicado, nos
termos do art. 40 da Lei Complementar n 73, de 10/02/93.

12. Incabvel realmente, como alvitrado pela Consultoria Jurdica do

 Ministrio da Sade, a apenao do indiciado com supedneo no item
XVIII do art. 117 da Lei n 8.112, porque, ao proibir o servidor de exercer quaisquer
atividades que sejam incompatveis com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio
de trabalho, esse dispositivo tornou elemento constitutivo da configurao da falta
administrativa o desempenho da atividade incompatvel durante o horrio de trabalho.
Esta condio no se exclui quando o servidor desempenha a atividade incompatvel
com o cargo de que titular fora do seu horrio de expediente. Essa a finalidade da
utilizao da aditiva e, no aludido inciso XVIII."

A incompatibilidade de horrio algo que no requer maiores esclarecimentos, visto

ser de configurao meramente fsica e concreta, e, mesmo quando h compensao, j
significa uma sujeio -e, portanto, um conflito do interesse pblico com o privado, o que
no se tolera. Qualquer atividade, ainda que lcita e no remunerada, que seja praticada
em concomitncia com a jornada de trabalho, configura a irregularidade em tela, em
razo da incompatibilidade de horrio. Sendo a incompatibilidade de horrio um ilcito
facilmente detectvel e compreensvel, a presente anlise se concentrar na
incompatibilidade com o exerccio do cargo.

Atividades Liberais

O principal exemplo para anlise da questo da incompatibilidade em virtude da

natureza do cargo reside nas atividades liberais, presumidamente remuneradas. Sob o
enfoque generalista da Lei n 8.112, de 11/12/90 (no que diz respeito aplicao desse
inciso a qualquer cargo), a princpio, pode no se vislumbrar incompatibilidade entre
diversas atividades liberais e o exerccio do mnus pblico, desde que o objeto daquelas
atividades no guarde nenhuma relao com as prerrogativas do cargo, a prtica se d
em horrio fora da jornada de trabalho e sem empregar nenhum material, instalaes ou
logstica da repartio e quela atividade de nada sirvam as informaes a que o executor
tem acesso exclusivamente em funo de tambm ser servidor.
 Assim, na regra geral da administrao pblica federal, a menos de carreiras
especficas, pode o servidor, aps cumprir sua jornada regular de trabalho na
administrao, fora do expediente, desempenhar atividades privadas e remuneradas, no
s em decorrncia de sua formao acadmica que no guarde conflito de interesse com o
mnus pblico (tais como, exemplificadamente, veterinria, odontologia, engenharia,
psicologia, medicina, jornalismo, etc, a menos que atue nessas reas na sede pblica)
mas tambm de qualquer tipo de conhecimento ou habilidade adquirido no curso da vida.
Desde que seu cargo no guarde nenhuma relao com aquelas profisses liberais ou com
outras atividades lcitas, no finalidade da Lei n 8.112, de 11/12/90, tolher o
conhecimento humano e seu exerccio e desenvolvimento.

A pergunta que se deve fazer, para aquilatar a compatibilidade ou incompatibilidade

dessas atividades (apenas exemplificativas, dentre inmeras outras) com o cargo pblico
se o veterinrio, o odontlogo, o engenheiro, o psiclogo, o mdico, o jornalista, etc,
ganharo clientes, pacientes, contratantes, leitores, etc, pelo fato de serem servidores e
em funo de eventuais informaes estratgicas a que, como tal, tm acesso. A princpio,
parece no haver incompatibilidade para um servidor ocupante, por exemplo, de cargo
meramente administrativo que, em horrio fora da jornada de trabalho, atenda pacientes
em consultrio de psicologia. Todavia, o prognstico pode ser outro se o servidor daquele
mesmo exemplo for mdico do trabalho. Ou seja, no h uma resposta prconcebida para
todos os casos. Somente a anlise concreta, caso a caso, que indicar precisamente a
incompatibilidade entre as duas atividades.

A anlise desta questo se turva quando a atividade externa guarda ou pode guardar
relao com a matria com que atua o servidor na administrao, sendo possveis
diferentes concluses, de efeitos graduais. Essa atividade, ainda que no remunerada,
feita fora do horrio de expediente, sem usar o aparato da repartio e passando ao
pblico externo to-somente informaes corretas e disponibilizveis, s de ser praticada,
alm de ser criticada sob aspecto tico, pode, a priori, afrontar o presente dispositivo da
Lei n 8.112, de 11/12/90, acarretando responsabilizao administrativa, em virtude do
conflito de interesses, mesmo que apenas potencial. de se lembrar que o dispositivo do
art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, tem carter preventivo de evitar a
possibilidade de desvio de conduta, bastando para seu descumprimento a configurao de
uma situao potencialmente ensejadora de conflito de interesses. Na hiptese em tela,
diante da inafastvel incompatibilidade, punvel com suspenso o servidor que pratica
atividade que guarda, mesmo que apenas potencialmente, alguma correlao com seu
mnus pblico, ainda que o faa sem se valer de acesso ou sem agregar conhecimento
especificamente franqueados pelo seu cargo, ou seja, ainda que qualquer outra pessoa
mediana tambm a fizesse da mesma maneira e o interessado na atividade obtivesse o
mesmo resultado se tivesse sido realizada por outro qualquer, no servidor.

Avanando-se na anlise, atinge-se a hiptese de a atividade privada, ainda que sem

remunerao e fora do horrio de expediente, ter agregada alguma qualidade em funo
exclusivamente de o executor ser servidor. Nesse caso, se o servidor disponibiliza, por
meio dessa atividade, informaes estratgicas, que beneficiem particulares em
detrimento do interesse pblico, ou que propiciem ao particular burlar as tutelas e os
controles exercidos pela administrao, j se ultrapassa o enquadramento nesta mera
incompatibilidade, punvel com suspenso, e j se cogita de ato de valer-se do cargo (art.
117, IX do Estatuto) ou at, no limite, mde ato de improbidade (art. 9, VIII da Lei n
8.429, de 02/06/92, exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa
fsica que tenha interesse nas atribuies do agente pblico), punvel com pena
expulsiva.

Em todos os casos de configurada incompatibilidade com o cargo, a restrio deve ser

mantida mesmo estando o servidor de frias, licenas ou demais afastamentos, j que a
tutela de comprometimento com a moralidade, inafastvel por aqueles direitos
funcionais. Ao contrrio, a inteno de se afastar temporariamente, com o fim de
promover o interesse privado e posteriormente retornar ao servio pblico, pode ser at
um reforo na convico da atitude mproba.
 Recurso: Ementa 45/2003/OEP. O Auditor Fiscal ocupa cargo pblico de atividade-fim
na rea tributria. Dentre suas atribuies esto a de inspeo, controle e execuo de
trabalhos de administrao tributria, executar a reviso fsico-contbil; fiscalizar as
receitas estaduais; constituir privativamente crditos tributrios atravs de lanamentos
ex officio com lavratura de auto de infrao (Lei Estadual 4.794/88), portanto, misteres
incompatveis com a atividade advocatcia, a teor do disposto no art. 28, VII do EAOAB.
O afastamento temporrio no faz extinguir a incompatibilidade. Se permanece
ocupando, em situao permanente, cargo incompatvel com a advocacia, a
incompatibilidade persiste, ainda que eventual e temporariamente no exercendo as
respectivas funes.

Carreiras com Dedicao Exclusiva e Especificidade de Vedao a Exerccio de

Atividades Remuneradas, Exceto Magistrio

A presente abordagem da questo de atividades privadas iniciou-se sob o enfoque da

prpria Lei n 8.112, de 11/12/90, ou seja, vista de seu poder vinculante para toda a
administrao pblica federal, independentemente de cargo ou carreira. Todavia, h uma
relevante peculiaridade acerca desse tema para os integrantes de destacadas carreiras da
administrao pblica federal, que faz com que grande parte do que inicialmente se exps
sobre o tema reste-lhes inaplicvel. H algumas carreiras que, nos termos previstos no
art. 39, 8 da CF, em decorrncia da Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98, que
estendeu a possibilidade de emprego do instituto do subsdio remunerao dos
servidores pblicos organizados em carreira, passaram a ser remuneradas exclusivamente
por subsdio fixado em parcela nica, vedado qualquer tipo de acrscimo. E, na esteira,
essas carreiras foram consideradas, em legislaes especficas (como, por exemplo, a Lei
n 11.890, de 24/12/08), como de dedicao exclusiva, ou seja, passou a ser vedado a
seus integrantes o exerccio de qualquer atividade remunerada, privada ou pblica,
potencialmente causadora de conflito de interesses, ressalvado o magistrio em horrio
compatvel. No presente tpico, foca-se apenas na prtica de atividade privada
remunerada concomitantemente com o exerccio do cargo, vez que a prtica de outra
atividade pblica configura outro ilcito, de acumulao ilegal de cargos ou funes, cuja
pena expulsiva, conforme se abordar em 2.4.1.23.

Como a mencionada Lei n 11.890, de 24/12/08, traz o mandamento de que aplica-se

o regime de dedicao exclusiva, com o impedimento do exerccio de outra atividade
remunerada, pblica ou privada, potencialmente causadora de conflito de interesses,
ressalvado o exerccio do magistrio, havendo compatibilidade de horrios de forma
reiterada para cada carreira tpica includa em seu texto, aqui no se mencionaro os
diversos artigos em que aquela literalidade repetida mas sim to-somente a prpria Lei.
Citam-se como principais exemplos de carreiras (ou cargos) submetidos nessa nova
sistemtica de remunerao por subsdio e dedicao exclusiva: rea Jurdica; Auditoria
da Receita Federal; Auditoria Fiscal do Trabalho; Grupo de Gesto (abrangendo as
Carreiras de Finanas e Controle; de Planejamento e Oramento; Analista de Comrcio
Exterior; e de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental); Especialista do
Banco Central do Brasil; Diplomata; Analista Tcnico da
Superintendncia de Seguros Privados (Susep); Analista e Inspetor da
Comisso de Valores Mobilirios (CVM); Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea).

No que diz respeito especificamente quelas carreiras tpicas, esse mandamento da Lei
n 11.890, de 24/12/08, a rigor, no trouxe relevante inovao em relao ao j existente
art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, e interpretao sistemtica do Estatuto de
que atos de vida privada totalmente dissociados do cargo no merecem repercusso
disciplinar.

Da mesma forma como o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, desde sempre
no tolera a prtica de atividades incompatveis com o cargo, esse mandamento legal
mais recente e especfico veda o exerccio de atividade remunerada que possa acarretar
conflito de interesses. De certa forma, pode-se tomar como de igual significado e
abrangncia as expresses atividades incompatveis e atividades potencialmente
causadoras de conflito de interesses. Afinal, a atividade privada que sujeita o servidor
possvel responsabilizao por conta seja do art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90,
seja da Lei n 11.890, de 24/12/08, no uma prtica privada qualquer, mas sim aquelas
que, mesmo praticadas em sede privada, em algum grau, guardem alguma correlao
com o mnus pblico e que podem manter tangncias e correlaes com a tutela pblica
exercida pelo cargo, conforme tentou definir a Comisso de tica Pblica, em sua
Resoluo-CEP n 8, de 25/09/03, aqui aplicada extensivamente.

Na verdade, embora mais recente e especfico para aquelas carreiras, a Lei n 11.890,
de 24/12/08, se amolda interpretao sistemtica que sempre se extraiu da Lei n
8.112, de 11/12/90, de preservar margem do regime disciplinar a vida privada do
servidor em toda a sua extenso que no mantm nenhum contato ou correlao, sequer
potencial, com o cargo pblico. Ademais, enquanto o Estatuto prev pena de suspenso
para atividades privadas, remuneradas ou no, incompatveis com o cargo e at demisso
para acumulao ilegal em sede pblica, a Lei especfica estabelece a vedao para
atividades privadas ou pblicas remuneradas, de forma que, dentro da interpretao
sistemtica, a afronta ao novo mandamento consistiria em descumprir norma legal,
capitulada como infrao estatutria no art. 116, III da Lei n 8.112, de 11/12/90, punvel
com advertncia. Pode mesmo se dizer que aquele novo mandamento, mais do que se
amoldar, complementa a Lei n 8.112, de 11/12/90, no tanto pela similaridade das
vedaes expostas, mas sim ao expressar a rejeio ao conflito de interesses e,
sobretudo, a exceo a favor do exerccio do magistrio.

Nesse rumo, jamais se pode interpretar que a Lei n 11.890, de

24/12/08, revogou, para as carreiras tpicas, o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de
11/12/90; ao contrrio, de certa forma, como se tivesse vindo ao ordenamento com o
valor de uma norma de natureza interpretativa autntica.
 Ademais, pode-se interpretar tambm que a inovao legislativa trazida pela Lei n
11.890, de 24/12/08, possa atuar como um elemento de dosimetria. Havendo prtica de
atividade incompatvel, o servidor incorre no art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90,
e mesmo que essa atividade seja remunerada, este pormenor no tem o condo de alterar
o enquadramento estatutrio suspensivo, restando a inobservncia do art. 3 da Lei n
11.890, de 24/12/08, absorvida pelo ilcito mais grave da incompatibilidade, sem prejuzo
de a possibilidade de se somar tambm o descumprimento do mandamento legal mais
recente e especfico ser tomada como um parmetro a aumentar o quantum da
suspenso.

Lei n 9.394, de 20/12/96 - Art. 21. A educao escolar compe-se de:

I - educao bsica, formada pela educao infantil, ensino fundamental e ensino

mdio;

II - educao superior.

Art. 67.

2 Para os efeitos do disposto no 5 do art. 40 e no 8 do art. 201 da Constituio

Federal, so consideradas funes de magistrio as exercidas por professores e
especialistas em educao no desempenho de atividades educativas, quando exercidas
em estabelecimento de educao bsica em seus diversos nveis e modalidades,
includas, alm do exerccio da docncia, as de direo de unidade escolar e as de
coordenao e assessoramento pedaggico.

(Pargrafo acrescentado pela Lei n 11.301, de 11/05/06).

 De acordo com o 2 do art. 67 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, o legislador
at aquiesceu com a aplicao extensiva da expresso exerccio do magistrio, alm da
funo de docncia dentro da sala de aula, estendendo-a para atividades extraclasse. Mas
de se destacar que, tendo se manifestado apenas com vista a dispositivos
constitucionais atinentes a regime previdencirio (art. 40, 5 e art. 201, 8 da CF), o
legislador estabeleceu determinado limite a esta extenso. No obstante, para fim de
definio de atividade incompatvel por parte de servidor de carreiras tpicas de Estado,
em que a tutela distinta (no de delimitar o direito aposentadoria para servidor que
atua na educao infantil e nos ensinos fundamental e mdio mas sim de definir
excepcional permisso para atividades lcitas por parte de servidores vinculados Lei n
11.890, de 24/12/08), a extenso a se adotar para a expresso exerccio do magistrio
de ser ainda mais abrangente, no se limitando a atividades de direo, coordenao e
assessoramento por parte de professores e especialistas em educao. Em outras
palavras, a definio contida no dispositivo legal no impede interpretao mais extensiva
da expresso exerccio do magistrio para fim de afastar repercusso disciplinar.

A presente interpretao extensiva para o vocbulo magistrio, alando-o alm do

ensino regular e levando-o at qualquer forma de exerccio da atividade de disseminar
conhecimentos e de ensinar, encontra apoio em pesquisa lxico-etimolgica, tanto jurdica
quanto em sede geral, conforme abaixo se reproduzem conceituaes para o vocbulo
encontradas nos mais renomados Dicionrios ptrios.

Derivado do latim magisterium, de magister (que ensina), o vocbulo empregado

para designar o cargo e funo de professor. (...)
Quando se trata de professores mantidos pelos poderes pblicos, diz-se magistrio
pblico, em distino ao magistrio particular, empregado para exprimir o
professorado livre, que leciona sem perceber dos cofres pblicos, mas mantido pelos
estabelecimentos particulares ou recebe dos prprios alunos., De Plcido e Silva,
Dicionrio Jurdico, pg. 125, vol. III, Editora Forense, 7 edio, 1982
 1. cargo ou ofcio de professor; professorado; 2. exerccio desse ofcio; ensino;
professorado (...)., Antnio Houaiss, Dicionrio Eletrnico da
Lngua Portuguesa, Editora Objetiva, verso 1.0, 2001

1. Cargo de professor. 2. O exerccio desse cargo, ou a classe dos professores;

professorado., Aurlio Buarque de Hollanda, Miniaurlio Eletrnico, Editora Positivo,
verso 5.12, 2004 .

Alm disso, a mesma interpretao de que o termo magistrio engloba qualquer forma
de ensino tambm pode ser extrada do ordenamento ptrio e, mais especificamente,
desde a CF, quando so tratadas as carreiras da magistratura e do Ministrio Pblico.
Primeiramente, verifica-se que, para ambas as carreiras, fortemente tpicas de Estado, o
texto constitucional vedou o exerccio de qualquer outra funo, excetuando o magistrio.

CF - Art. 95.
Pargrafo nico. Aos juzes vedado:
I - exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou funo, salvo uma de
magistrio; Art. 128.
5 Leis complementares da Unio e dos Estados, cuja iniciativa facultada aos
respectivos Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as atribuies e o estatuto
de cada Ministrio Pblico, observadas, relativamente a seus membros:
II - as seguintes vedaes:
d) exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra funo pblica, salvo uma de
magistrio;

Ademais, afirma-se que de notrio conhecimento que tanto os membros do Poder

Judicirio quanto os membros do Ministrio Pblico emprestam seus conhecimentos e
abrilhantam corpos docentes de entidades de ensino em diversas modalidades de
educao e ensino (de nvel superior, pblicas e privadas, e cursos privados preparatrios
para concursos pblicos para seleo at mesmo para a magistratura e para o Parquet).
Nessa linha, citam-se Resolues do Conselho Nacional de Justia (CNJ) e do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico (CNMP), em que ambas entidades, ao esclarecerem o
alcance da expresso atividade jurdica para ingresso nas respectivas carreiras,
ratificaram a permisso para que seus membros atuem em cursos preparatrios,
empregando inclusive a expresso magistrio em cursos formais ou informais; e, ainda
mais perfeitamente adequada ao tema em tela, cita-se outra Resoluo do Conselho
Nacional de Justia, disciplinando o significado do termo magistrio no art. 95, I da CF,
tambm deixando inequvoca a incluso da atuao como professor em cursos
preparatrios e de ps-graduao.

CNJ, Resoluo n 11, de 31/01/06 -Art. 6 Aquele que exercer atividade de magistrio
em cursos formais ou informais voltados preparao de candidatos a concursos
pblicos para ingresso na carreira da magistratura fica impedido de integrar comisso
do concurso e banca examinadora at trs anos aps cessar a referida atividade de
magistrio.

CNMP, Resoluo n 29, de 31/03/08 - Art. 3 vedada a participao, em comisso ou

banca examinadora, dos que exercem o magistrio e/ou a direo de cursos destinados
a preparar candidatos a concursos pblicos.

CNJ, Resoluo n 34, de 24/04/07 -Dispe sobre o exerccio de atividades do

magistrio pelos integrantes da magistratura nacional.

Art. 4 A presente resoluo aplica-se inclusive s atividades docentes desempenhadas

por magistrados em cursos preparatrios para ingresso em carreiras pblicas e em
cursos de ps-graduao.

Ora, se para aqueles dois cargos, para os quais se tem talvez a mais inequvoca percepo
do que seja uma atividade tpica de Estado, se aplica uma interpretao extensiva
permisso de matuar no magistrio, diferente no haveria de ser a forma de interpretar
para integrantes de demais cargos submetidos dedicao exclusiva. No teria mnima
razoabilidade e bom senso tentar se interpretar similar dispositivo voltado para as
carreiras consideradas de dedicao exclusiva de forma ainda mais restrita do que se faz
para a magistratura e para o Ministrio Pblico. Assim, tem-se que a exceo da vedao
imposta pelas legislaes especficas tambm permite que os integrantes dessas carreiras
atuem como professores em cursos preparatrios e cursos de ps-graduao e que se
cogite da expresso magistrio informal para abarcar outras modalidades de exerccio da
atividade de ensino e difuso de conhecimentos.

Por bvio, tudo o que acima se exps acerca da excluso da incompatibilidade do exerccio
do magistrio em relao ao mnus pblico condiciona-se compatibilidade de horrio;
no havendo compatibilidade de horrio, nem mesmo a atividade de magistrio lcita.

Inciso XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado

Inciso de imediato entendimento. O servidor deve manter atualizado seu cadastro junto ao
rgo, de forma que a administrao disponha de base confivel de dados com endereo,
estado civil, escolaridade, nmero de dependentes, que tanto podem ser teis para
eventuais necessidades de se localizar o servidor quanto tambm para efeitos funcionais e
financeiros.

Pode-se compreender como afronta a esse inciso o descumprimento do mandamento

insculpido no art. 162 da Lei n 8.112, de 11/12/90, especificamente voltado para o
servidor arrolado em processo disciplinar. Este dispositivo impe ao indiciado o dever de
comunicar sua mudana de endereo residencial, quando, por bvio, a leitura sistemtica
da Lei permite interpretar sua aplicao mais ampla, ao acusado no processo.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 162. O indiciado que mudar de residncia fica obrigado
a comunicar comisso o lugar onde poder ser encontrado.
Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo III b - Proibies elencadas no
Art. 117 da Lei n 8.112 de 11/12/90 do curso de Direitos e Deveres do Servidor Pblico
Federal. Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma
releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no influenciar na sua
nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu domnio do contedo.
Mdulo IV - Proibies elencadas no Art. 132 da Lei n 8.112 de 11/12/90

Objetivos

Ao final do Mdulo IV, o aluno dever ser capaz de elencar as proibies e as penas
impostas ao servidor pblico federal que esto descritas no Art. 132 da Lei n 8.112
de 11/12/90.
Unidade 1 - Art. 132 - Infraes Causadoras de Penas Capitais
Todos os enquadramentos abaixo discriminados implicam penas capitais, cabendo relembrar
que as sanes de cassao de aposentadoria ou disponibilidade, destituio de cargo em
comisso ou funo comissionada equiparam-se pena de demisso.

de se ressaltar que, luz do atual ordenamento constitucional (leia-se art. 5, LV da CF),

no se admite nenhuma hiptese de configurao de qualquer desses ilcitos e a
conseqente apenao sem a instaurao do devido processo legal, com ampla defesa e
contraditrio, por mais imediato, notrio ou faticamente simplrio que possa parecer algum
enquadramento.

Seguem abaixo os enquadramentos do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com algumas
observaes relevantes.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 132

Inciso I - crime contra a administrao pblica

Embora figurem no art. 132, I do Estatuto como hipteses causadoras de demisso, os

crimes contra a administrao pblica no so apurados pela autoridade administrativa e,
portanto, recomenda-se que no sejam includos na indiciao de processo administrativo
disciplinar. Os crimes especiais (por requererem a qualificao de o agente ser servidor)
contra a administrao pblica esto elencados nos arts. 312 a 326 do CP (a que se faz
remisso, de desnecessria reproduo neste texto) e so exclusivamente apurados
mediante ao penal pblica, promovida pelo Ministrio Pblico Federal.

Os crimes contra a Administrao Pblica so aqueles descritos nos arts. 312 a 326 do
Cdigo Penal, bem como outros crimes descritos na legislao extravagante, de que so
exemplos:

a) Lei n 8.137/90, art. 3: crimes contra a ordem tributria praticados por servidores do
Fisco;

b) Lei n 8.666/93, arts. 89 a 99: crimes contra a licitao.

CP - Ao pblica e de iniciativa privada.

Art. 100. A ao penal pblica, salvo quando a lei expressamente a declara privativa do
ofendido. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)

1 A ao pblica promovida pelo Ministrio Pblico, dependendo, quando a lei o exige,

de representao do ofendido ou de requisio do Ministro da Justia. (Redao dada pela
Lei n 7.209, de 11/07/84).

Deve-se atentar para o fato de que a leitura dessa expresso crimes contra a administrao
pblica, no CP, refere-se a todo um Ttulo, do qual os arts. 312 a 326 do CP so apenas
um Captulo. Esses artigos tratam dos crimes contra a administrao especificamente
cometidos por servidores, quando do exerccio de sua funo pblica.

Os crimes, no entanto, referidos na Lei n 8.112/90 so todos, sem exceo, os que se

acham catalogados no Cdigo Penal ou em leis extravagantes, que podem ser praticados
por servidores contra o Estado. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar
do Servidor Pblico Civil da Unio, pgs. 60 e 61, Editora Forense, 2 edio, 2006
No caso ainda mais especfico de crimes praticados por servidores do Fisco, que detm
atribuio de lanar ou cobrar tributo ou contribuio social de competncia federal, o inciso
I do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, deve ter leitura extensiva, alcanando ainda os
crimes contra ordem tributria do art. 3 da Lei n 8.137, de 27/12/90.

Em sntese, este art. 3 da Lei n 8.137, de 27/12/90, tipifica crimes similares aos previstos
nos arts. 314, 316, 317 e 321 do CP, prevendo, entretanto, penas mais gravosas.
Configurada uma dessas hipteses tpicas, uma vez que o ordenamento repudia o bis in
idem (dupla penalizao para mesmo fato), resolve-se o aparente conflito de normas
elegendo-se a cominao da Lei n 8.137, de 27/12/90. Por ser mais especfica (exige que
o agente seja servidor com competncia arrecadatria, enquanto que o CP trata de
servidores quaisquer), a Lei n 8.137, de 27/12/90, deve prevalecer sobre a norma penal
mais geral.

Lei n 8.137, de 27/12/90 - Art. 3. Constitui crime funcional contra a ordem tributria,
alm dos previstos no Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 -Cdigo Penal (Ttulo
XI, Captulo I):

Art. 15. Os crimes previstos nesta lei so de ao penal pblica, aplicando-lhes o disposto
no art. 100 do Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal.

Deparando-se com indcios de cometimento de algum desses crimes funcionais, lato sensu
(do CP e legislao extravagante), deve a comisso representar autoridade instauradora,
a fim de que esta remeta o caso autoridade competente.

Necessidade de Trnsito em Julgado e Sobrestamento

Neste caso, em que se estaria cogitando de conduta capaz de satisfazer aos requisitos mais
exigentes da tipificao penal, com certeza tambm ser cabvel algum enquadramento
administrativo puro, j que esta instncia tem requisitos mais elsticos para considerar uma
conduta como ilcito. E assim que se recomenda que aja a comisso ao se deparar com tal
hiptese: proceder indiciao com base em enquadramento administrativo puro e no no
art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Nesse sentido j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU n GQ-124,

vinculante:
17. Todo crime praticado por funcionrio contra a administrao pblica (Cdigo Penal,
arts. 312 a 327), constitui, tambm uma infrao administrativa, capitulada ou no art. 117
ou no art. 132 da Lei n 8.112/90. A recproca, porm, no verdadeira: nem toda infrao
disciplinar configura crime.

A infrao disciplinar um minus em relao ao delito penal, da resultando que toda

condenao criminal, por ilcito funcional, acarreta punio disciplinar, mas nem toda falta
administrativa exige sano penal. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime
Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 47, Editora Forense, 2 edio, 2006.

A recomendao de no enquadrar como crime contra a administrao pblica se justifica

porque se, hipoteticamente, na instncia disciplinar, a comisso indiciasse com base
unicamente no CP ou em legislao extravagante, aps recepcionar a defesa, o processo
administrativo disciplinar ficaria sobrestado, aguardando a deciso judicial, por no ser a
administrao competente para tal apurao. Como os crimes contra a administrao pblica
so apurados judicialmente, to-somente por ao penal pblica, a demisso com base em
art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, requer condenao criminal transitada em julgado.
Tambm nesse sentido j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, novamente no Parecer-
AGU n GQ-124, vinculante.
18. (...) a demisso, com fundamento no inciso I do art. 132, deve ser precedida de

deciso judicial transitada em julgado. Formulao-Dasp n 128. Demisso

No pode haver demisso com base no item I do art. 207 do Estatuto dos Funcionrios, se
no precede condenao criminal.

(Nota: O inciso I do art. 207 do antigo Estatuto previa a aplicao de pena de demisso nos
casos de crimes contra a administrao pblica.)

De efeito, dessume-se que, pelo princpio constitucional do juiz natural, somente o juzo
criminal competente poder, por meio de sentena formal, reconhecer a existncia desses
delitos, sem o que inexiste ttulo jurdico para fundamentar, por esse motivo, a demisso
do servidor pblico. Da porque reprimendas como tais devero aguardar que esses
julgamentos transitem em julgado. Jos Armando da Costa, Controle Judicial do Ato
Disciplinar, pg. 238, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2002.
Conforme se ver ao se analisar o inciso XI do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
somente a corrupo mereceu tratamento de exceo por parte do legislador, em que a
tipificao penal no impede o simultneo enquadramento administrativo. Mas nem naquele
inciso se recomenda enquadrar na indiciao de processo administrativo disciplinar.
Manifestao Judicial para Perda do Cargo

Da, na prtica, o enquadramento no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, somente

interessa como repercusso da esfera penal e nunca como hiptese de enquadramento
administrativo a priori. Somente sobra uma nica hiptese em que se pode aventar desse
enquadramento, conforme a seguir se esclarece.

H previso, no CP, em seu art. 92, para o efeito acessrio da perda do cargo para servidor
condenado judicialmente. Tendo sido definitivamente condenado a pena privativa de
liberdade por tempo igual ou superior a um ano por crime funcional lato sensu ou por mais
de quatro anos por crime comum, o servidor pode sofrer ainda a perda do cargo, se assim
declarar o juiz na sentena. Trata-se de uma prerrogativa do juiz, no de uma obrigao;
mesmo condenando na esfera penal, ele no obrigado a manifestar a perda do cargo.

CP - Art. 92. So tambm efeitos da condenao: (Redao dada pela Lei n 7.209, de
11/07/84)

I - a perda de cargo, funo pblica ou mandato eletivo: (Redao dada pela Lei n
9.268/96)

a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano,
nos crimes praticados com abuso de poder ou violao dedever para com a administrao
pblica;

b) quando for aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior a 4 (quatro) anos
nos demais casos.

Pargrafo nico. Os efeitos de que trata este artigo no so automticos, devendo ser
motivadamente declarados na sentena. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84).

Ou seja, havendo a expressa manifestao do juiz na sentena, a condenao penal

transitada em julgado (seja por crime funcional ou comum) poder repercutir diretamente
na via administrativa, sem necessidade de se proceder a processo administrativo disciplinar.
Se declarada a perda de cargo, como mero cumprimento de ordem judicial, no se reveste
da qualidade de pena administrativa.

Formulao-Dasp n 9. Perda da funo pblica

Ocorrendo a perda de funo pblica, em razo de sentena condenatria transitada em
julgado, cabe autoridade competente para demitir declarar a desinvestidura do
funcionrio.

No se deve confundir a falta de manifestao expressa do juzo pela perda do cargo com
impedimento para que a administrao, aps a condenao penal definitiva pela autoria do
crime funcional (arts. 312 a 326 do CP), proceda ao processo administrativo disciplinar. Pode
o juiz ter condenado por menos de um ano pelo crime funcional (quando o juiz no pode
manifestar a perda do cargo) ou no ter manifestado a perda do cargo embora tenha
condenado por mais de um ano pelo crime funcional (quando prerrogativa do juiz faz-lo
ou no). Estas so as nicas hipteses em que a administrao est autorizada a demitir
com base no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, pois o fato criminoso j foi comprovado
pela competente esfera judicial.

Mas no ser cabvel processo administrativo disciplinar na hiptese de o servidor ter sido
judicialmente condenado de forma definitiva por mais de quatro anos, em decorrncia de
crime comum, no tendo o juiz manifestado a perda de cargo, pois, pelo crime no-funcional
(em que se incluem os crimes comuns contra a administrao pblica, dos arts. 328 a 377
do CP), no se justifica a instaurao da esfera disciplinar.

A regra, na prtica, de que nada impede que a administrao, a partir do conhecimento

do ato irregular sob aspecto funcional, processe seu servidor, sem necessidade de esperar
a deciso judicial definitiva. Isto porque, alm de as instncias serem independentes, como
os enquadramentos administrativos so mais genricos e elsticos, bastante provvel que
aquela conduta tipificada em algum crime funcional do CP tambm possa ser enquadrada
em alguma conduta irregular da Lei n 8.112, de 11/12/90 (como valer-se do cargo para
lograr proveito pessoal ou de outrem, do art. 117, IX, por exemplo).

Formulao-Dasp n 17 - Concusso

Alm disso, se, em tese, a conduta foi tal que ensejou condenao criminal, que exige maior
rigor probatrio, provavelmente tambm configurar ilcito administrativo, onde o rigor
probatrio e o rito formal so menores.

Inciso II - abandono de cargo

A definio jurdica do ilcito em tela encontra-se no art. 138 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
ratificada pela descrio de sua materialidade no art. 140, I, a da mesma Lei.

Art. 138. Configura abandono de cargo a ausncia intencional do servidor ao servio por
mais de trinta dias consecutivos.

Art. 140. Na apurao de abandono de cargo ou inassiduidade habitual, tambm ser

adotado o procedimento sumrio a que se refere o art. 133, (...) (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97).

I - A indicao da materialidade dar-se-: (Inciso acrescentado pela Lei n 9.527, de

10/12/97) a) na hiptese de abandono de cargo pela indicao precisa do perodo de
ausncia intencional do servidor ao servio superior a trinta dias; (Alnea acrescentada pela
Lei n 9.527, de 10/12/97).

O texto legal deixa evidente trs critrios para a materializao da infrao de abandono de
cargo, a saber: intencionalidade, continuidade e prazo mnimo. No que tange
intencionalidade da conduta, cabe comisso comprovar, alm da ausncia, a inteno de
se ausentar (animus abandonandi), a qual pode ocorrer por dolo direto ou eventual, isto ,
quando o servidor deseja se ausentar ou, no desejando, assume o risco de produzir o
mesmo resultado.

No entanto, no se exige a comprovao de que o servidor tencionava abandonar

permanentemente o cargo. Nesse sentido:

Formulao - Dasp n 81. Abandono de cargo.

O abandono de cargo pode resultar, tambm, de dolo eventual.

Formulao - Dasp n 26. Abandono de cargo.

Incorre em abandono de cargo o funcionrio que foge para frustrar a execuo de priso
ordenada por autoridade judicial.

Formulao - Dasp n 271. Abandono de c argo.

No abandono de cargo, o elemento subjetivo (animus) h que ser apreciado com a maior
objetividade.

Formulao - Dasp n 51. Abandono de cargo.

Se a ausncia do servio resulta de coao irresistvel, no ocorre abandono de cargo.

Formulao Dasp n 79. Abandono de cargo.

No punvel o abandono de cargo que evite o mal maior de acumulao ilegal.

Parecer PGFN/CJU/CED n 1.498/2007: 23. Nesse diapaso, releva ponderar que, para a
caracterizao do animus abandonandi, no se exige que o servidor tenha a inteno de
abandonar o cargo (o art. 138 da Lei n 8.112, de 1990, apenas faz referncia ausncia
intencional do servidor, e no abandono intencional), o que implicaria em caracterizar o
abandono do cargo sob o ponto de vista subjetivo do autor.

O que se requer a configurao de sua vontade consciente (dolo direto) em ausentar - se

do servio (por mais de trinta dias consecutivos, como visto), ou pelo menos a previso e
assuno do risco de que seu comportamento leve a tal ausncia (dolo indireto ou eventual),
caracterizando, destarte, o abandono de cargo do ponto de vista da Administrao Pblica
(Parecer - PGFN/CJU/CED n 1.498/2007).

A comisso deve envidar esforos para apurar eventual existncia de justificativas para a
ausncia do servidor. Deve, inclusive, inquirir o setor de recursos humanos para verificar se
foi protocolado pedido de afastamento por motivos justificveis, o que pode configurar
infrao diversa, como inobservncia do dever funcional de ser assduo e pontual ao servio
(art. 116, X, Lei n 8.112/90), pela inexistncia de motivos para o afastamento enquanto o
pedido era apreciado.

No entanto, a ausncia para atuar em projetos pessoais ou motivos de foro ntimo no

afastam a intencionalidade da infrao disciplinar; pelo contrrio, demonstram indevida
sobreposio de interesses pessoais sobre o pblico, reforando a caracterizao do
abandono do cargo.

Dessa forma, motivos hbeis a afastar a inteno de abandonar o cargo so

aqueles

(...) que se fundam em razes independentes de sua vontade. O motivo, assim, precisa
ser relevante, j que a ausncia injustificada faz pressupor o desinteresse do servidor na
prestao do servio pblico. Essa presuno s se afasta por motivo de fora maior,
entendido, como tal, o obstculo intransponvel, de origem estranha, liberatrio da
responsabilidade (...)[1]
O abandono de cargo, a exemplo da inassiduidade habitual, tem seu apuratrio em rito
sumrio, mas no configura nulidade a apurao em rito ordinrio, visto que nenhum
prejuzo traz defesa (ao contrrio, um rito mais completo), conforme se ver adiante.

Percebe-se indubitavelmente que o legislador quis apenar, com este ilcito, a conduta de
ausncia continuada superior a trinta dias consecutivos. Tanto verdade que a definio da
materialidade se aperfeioa to somente com a indicao do perodo de ausncia, ou seja,
com a indicao do primeiro e do ltimo dia de ausncia ininterrupta, no sendo necessrio
que a portaria de instaurao de rito sumrio para apurar abandono de cargo identifique
cada um dos dias do intervalo. No aspecto temporal, portanto, tem-se configurado o ilcito
em tela com o lapso de pelo menos trinta e um dias consecutivos sem um nico dia de
efetivo exerccio do cargo. Na esteira, isto leva a concluir que a contagem temporal de
abandono de cargo inclui fins de semana, feriados e dias de ponto facultativo que estejam
intercalados em dias teis de ausncia ininterrupta do servidor. Em reforo reinante
interpretao de que, para a configurao do abandono de cargo, incluem-se os dias no
teis, apresentam-se manifestaes do Dasp e da doutrina:

Formulao-Dasp n 116. Faltas sucessivas.

Na hiptese de faltas sucessivas ao servio, contam-se, tambm, como tais, os sbados,

domingos, feriados e dias de ponto facultativo intercalados.

Orientao Normativa-Dasp n 149. Faltas injustificadas.

No cmputo de faltas sucessivas e injustificadas ao servio, no se excluem os sbados,

domingos e feriados intercalados.

(...) nesses casos de faltas sucessivas ao servio, incluem-se tambm, na contagem do

prazo do abandono de cargo, os sbados, domingos, feriados e dias de ponto facultativo.

Jos Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 408, Editora Braslia

Jurdica, 1 edio, 2004.

Tratando-se de servidor cuja conduta funcional marca-se pelo no comparecimento ao

servio, possvel ocorrer de o agente se ausentar por mais de trinta dias consecutivos e
tambm, dentro de um perodo de doze meses, incorrer em pelo menos sessenta faltas
interpoladas ao servio. Nestes casos, por um lado, pode-se ter a configurao da
inassiduidade habitual independente da configurao do abandono de cargo, quando as
sessenta faltas ao servio do primeiro ilcito no tm superposio com nenhuma das trinta
ausncias configuradoras do segundo; por outro lado, pode-se ter a configurao da
inassiduidade englobando a configurao do abandono de cargo, quando parte ou a
integralidade das trinta ausncias deste ilcito tambm so computadas nas sessenta faltas
configuradoras do primeiro.

Tanto em um caso quanto em outro, ou seja, mesmo quando ausncias configuradoras do

abandono de cargo tambm so computadas nas faltas configuradoras da inassiduidade
habitual, pode-se ter uma nica portaria de instaurao do rito sumrio, descrevendo ambas
materialidades, pode a comisso concluir pelo duplo cometimento e pode a autoridade
julgadora decidir pela pena de demisso com base nos dois enquadramentos (sem prejuzo
de a comisso e/ou a autoridade julgadora concluir pelo cometimento de apenas uma das
infraes ou at por nenhuma das duas). H jurisprudncia administrativa nesse sentido,
conforme manifestao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, rgo mximo de
assessoramento jurdico no mbito do Ministrio da Fazenda.

Parecer-PGFN/CJU n 922/2004

[1]
- GUIMARAES, 2006, pg. 71.
A Lei estabeleceu um prazo razovel, de trinta dias consecutivos, para que se comece a
cogitar de abandono de cargo. Com esse prazo, suprem-se pequenos e breves imprevistos
a que qualquer um est sujeito em sua vida cotidiana. Vencido esse prazo em ausncia, ser
necessrio motivo relevante para convencer que a ausncia por mais de trinta dias no foi
intencional. O servidor deve atentar, por exemplo, para o fato de que a simples
protocolizao de pedido de licena ou de qualquer outra forma de afastamento no elide
sua obrigao de permanecer em servio at que a administrao se manifeste acerca de
seu pedido. Por outro lado, o surgimento de motivos de fora maior, intransponveis e alheios
vontade do servidor, elide a intencionalidade do abandono de cargo e afasta o
enquadramento. Em casos de ausncia por motivos de sade, deve o servidor submeter-se
percia mdica ou entregar tempestivamente atestados mdicos particulares. O
entendimento a ser aplicado ao direito de greve foi esposado em 4.7.2.10, ao se analisar o
art. 116, X da Lei n 8.112, de 11/12/90.

No qualquer motivo, portanto, que serve para justificar a ausncia do servidor, do local
de trabalho por mais de 30 dias. As causas motivadoras da ausncia que merecem acolhida
so as que se fundam em razes independentes de sua vontade. O motivo, assim, precisa
ser relevante, j que a ausncia injustificada faz pressupor o desinteresse do servidor na
prestao do servio pblico. Essa presuno s se afasta por motivo de fora maior,
entendido, como tal, o obstculo intransponvel, de origem estranha, liberatrio da
responsabilidade. (...) Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do
Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 71, Editora Forense, 2 edio, 2006.

A demonstrao, por meio da conduta do servidor, de desapego sua atividade pblica,

privilegiando quaisquer outros valores que no aqueles vinculados ao exerccio de suas
atribuies pblicas, ainda que por to-somente 31 dias consecutivos, so suficientes para
configurar o animus abandonandis requerido para o enquadramento no art. 138 da Lei n
8.112, de 11/12/90. Diante de tais condutas, no tm o condo de afastar a imputao
meras alegaes, porventura apresentadas pelo servidor, associadas a motivaes de foro
ntimo e pessoal, pois a melas no deve se submeter o interesse pblico, sempre
indisponvel, inadivel e inafastvel. A administrao, cuja atividade requer continuidade,
no pode ficar merc de reveses, dissabores ou projetos pessoais de seus agentes
pblicos.

Assim, incorre na irregularidade o servidor que, de forma consciente e intencional, deixa de

comparecer por pelo menos 31 dias consecutivos. Ainda que, vista do servidor, haja
motivos para a ausncia, sendo, sob tica jurdica, tais motivos fteis, de mero foro ntimo
ou de qualquer forma superveis, configura-se o ilcito.

O animus abandonandi, a inteno do servidor em abandonar o cargo que ocupa tambm

pode ser comprovada quando esse, aps ser devidamente notificado para retornar ao seu
local de lotao, no comparece.

No se comprovando nos autos que a ausncia superior a trinta dias foi intencional, afasta-
se a imputao do abandono de cargo. No obstante, no apuratrio especificamente
instaurado para apurar suposto abandono de cargo, lcito se cogitar do enquadramento
em inobservncia do dever funcional de ser assduo e pontual ao servio, do art. 116, X do
Estatuto, em 2.3.10, ou algum outro associado ao mesmo fato (no h nulidade em rito
sumrio redundar em pena diferente de demisso). Por fim, caso nem este enquadramento
ou qualquer outro se configure, restar apenas a repercusso pecuniria.

Parecer-AGU n GQ-201

O abandono de cargo, por sua prpria natureza, para configurao, requer a plena
investidura no cargo, de forma que no se aplica tal enquadramento na hiptese em que o
nomeado e empossado no entra em exerccio no prazo de quinze dias a contar da posse,
uma vez que, sem o exerccio, no h que se cogitar de ausncias ao servio. Nesse caso,
conforme o art. 15, 1 e 2 da Lei n 8.112, de 11/12/90, restar administrao lanar
mo do instituto da exonerao, que no tem fim punitivo.

Formulao-Dasp n 349. Abandono de cargo.

A pessoa nomeada e empossada, mas que no assumiu o exerccio do cargo, no pode ser
processada por abandono, porquanto ainda no cometeu faltas ao servio.

Uma vez configurado o ilcito de abandono de cargo e caso o servidor reassuma seu cargo,
por um lado, tal fato no significa perdo tcito por parte da administrao, uma vez que
seu poder-dever apurar e, se for o caso, punir o infrator. Mas tambm, por outro lado, em
respeito presuno de inocncia, nada h de impedir o direito de o servidor reassumir seu
cargo e responder ao processo em servio, at a publicao da portaria expulsiva, caso
aplicvel.

Formulao-Dasp n 83. Abandono de cargo

Ademais, na hiptese de se cogitar apenas de configurao de abandono de cargo (ou seja,

no se tratando da hiptese j aventada de se configurarem abandono de cargo e
inassiduidade habitual), tem-se que, persistindo a longo prazo o estado de abandono, no
se configuram sucessivos ilcitos, mas apenas um, de efeito continuado, conforme
manifestao da Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU n GQ-207, vinculante:

9. (...) no houve sucessivos abandonos, mas um s abandono, uma s infrao. De fato,

no pode ser abandonado de novo o que j est abandonado. Para abandonar o cargo,
necessrio que o servidor o esteja exercendo. Se o abandona, depois retorna e, novamente,
o abandona, a, sim, haver mais de uma infrao. Sem o retorno, o estado de abandono
persiste independentemente do tempo transcorrido.

De forma peculiar, quanto prescrio, conforme se ver no item 8, tem-se que o prazo
para instaurao inicia-se no trigsimo primeiro dia de ausncia do servidor e, no caso de
abandono continuado com impossibilidade de aplicao de demisso em funo da
prescrio, sem que o servidor manifeste vontade de se exonerar, a recomendao
administrativa de se operar a exonerao ex officio, conforme manifestao da
AdvocaciaGeral da Unio, novamente no Parecer-AGU n GQ-207, vinculante, reproduzindo
duas Formulaes-Dasp:

Ementa: O entendimento que se vem observando de exonerar ex officio o servidor que

abandonou o cargo, pela impossibilidade de demisso, porque extinta a punibilidade pela
prescrio, j mereceu aprovao do Poder Judicirio, inclusive pela sua mais alta Corte.

3. (...) (b) o prazo prescricional inicia-se no trigsimo primeiro dia de ausncia do servidor;

(c) apesar da prescrio, o fato do abandono persiste, devendo declarar-se a vacncia do

cargo, mediante exonerao ex officio; (...)

4. As Formulaes do antigo Departamento Administrativo do Servio Pblico, atinentes ao

assunto em questo, tm a seguinte redao:

N 3. Exonerao ex officio. Ser exonerado ex officio o funcionrio que, em face do

abandono do cargo, extinta a punibilidade, pela prescrio, no manifestara expressamente
vontade de exonerar-se.

N 98. Exonerao ex officio. A exonerao ex officio se destina a resolver os casos

em que no se pode aplicar demisso.

de se mencionar que a jurisprudncia no acata a recomendao supra da Advocacia-Geral

da Unio, no sentido de exonerar ex officio no caso de prescrio da punibilidade de
abandono de cargo continuado. Vejamos o teor do MS n 12.674/DF (precedentes MS n
12.325/DF, MS n 7.239/DF, MS n 7.113/DF, MS n 7.318/DF), julgado pelo STJ, por meio
do qual a medida foi deferida parcialmente na parte tocante impossibilidade de exonerao
ex oficio de servidor ausente por mais de 11 anos em face da prescrio:

Verifica-se, portanto, que a exonerao de ofcio deve ocorrer apenas nas situaes descritas
na norma para sua aplicao. No obstante isso, a portaria teve como motivo ftico a
situao de o servidor ter se ausentado do servio por aproximadamente 11 anos.
Entretanto, tal substrato no se subsume hiptese de incidncia prevista na norma
concernente exonerao, a qual se dirige ao servidor que no satisfaz as condies de
estgio probatrio e no cabe reconduo, bem como aquele que no toma posse ou no
entra em exerccio no prazo legal. Portanto, o ato coator ofende o princpio da legalidade
medida que carece de embasamento normativo, razo pela qual deve ser expungido.

Ademais, entendo que o Ministro da Fazenda se utilizou da exonerao de ofcio to s em

virtude da ocorrncia da prescrio da pretenso punitiva do ilcito administrativo de
abandono do cargo, circunstncia que evidencia a inteno de contornar os efeitos legais
decorrentes de sua inrcia. Dessa forma, deve ser aplicado o entendimento deste Superior
Tribunal de Justia no sentido de que a exonerao de ofcio no pode ser utilizada como
substitutivo da demisso nos casos em que esta no puder ser aplicada por fora da
prescrio da pretenso punitiva da Administrao. (MS n 12674/DF, Min. Rel. Haroldo
Rodrigues, 3 Seo, publicado no DJe de 24/11/2010)

Por outro lado, se prescrita a punibilidade e o servidor manifesta vontade de se exonerar,

deve-se processar exonerao a pedido e no ex officio, conforme manifestao da
Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU n GQ-210, vinculante.

Ementa: Abandono de cargo. Prescrio. Proposta de exonerao ex officio. Havendo nos

autos quota do servidor manifestando sua inteno em desligar-se do servio pblico, tal
declarao deve ser recebida como pedido de exonerao, a ser concedida aps declarada
extinta a punibilidade pela prescrio.

Formulao-Dasp n 90. Prescrio.

O funcionrio beneficiado pela prescrio no pode reassumir o exerccio do cargo que

abandonou.
Em paralelo ao enquadramento administrativo do art. 132, II da Lei n 8.112, de 11/12/90,
h no CP, art. 323, a previso do crime contra administrao pblica de abandono de funo.

CP - Abandono de funo

Art. 323. Abandonar cargo pblico, fora dos casos permitidos em lei:

Pena - deteno, de 15 (quinze) dias a 1 (um) ms, ou multa.

1 Se do fato resulta prejuzo pblico:

Pena - deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano, e multa.

2 Se o fato ocorre em lugar compreendido na faixa de fronteira:

Pena -deteno, de 1 (um) a 3 (trs) anos, e multa.

Existem manifestaes doutrinrias no sentido de que a configurao do crime acima

requereria um plus em relao ao ilcito administrativo do abandono. Embora ambos
presumam a conduta intencional, poderia um se configurar independentemente do outro.
Enquanto para o ilcito administrativo o parmetro seria apenas temporal (afastar-se com
inteno e conscincia das atribuies do cargo por mais de trinta dias consecutivos), no
crime, se requereria o prejuzo potencial administrao pela descontinuidade ou
regularidade do servio p, independentemente do perodo, com o agravamento caso efetive-
se aquele potencial prejuzo pblico ou caso ocorra em faixa de fronteira -em decorrncia,
nesse rumo, no incorreria no crime o servidor que, em sua ausncia, tivesse suas
atribuies e tarefas desempenhadas por outro servidor, em substituio.

Abandono de cargo na esfera administrativa

Acrescente-se que se chega ao mesmo entendimento (das configuraes independentes)

invertendo-se o ponto-de-vista, ou seja, analisando como se manifesta a sede penal quanto
correlao entre o crime contra a administrao do art. 323 do CP e a infrao disciplinar
do art. 138 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Nem mesmo a doutrina e a jurisprudncia penais
-embora sejam mais condicionadas postura prvia de que o tipo de ilcito com que se
preocupam (penal), uma vez configurado, enseja tambm a configurao da infrao
disciplinar -se deixam levar pela precipitao de considerar a simultnea configurao de
ambas repercusses decorrentes do ato de abandono.

Para haver abandono punvel necessrio que o fato acarrete perigo Administrao
Pblica. indispensvel que, decorrido perodo juridicamente relevante, a omisso do
sujeito ativo possa causar prejuzo Administrao. No ocorrendo essa situao de perigo
o fato constituir mera falta disciplinar, sujeito o funcionrio s sanes administrativas.
Julio Fabbrini Mirabete, Manual de Direito Penal, pg. 344, Editora Atlas, 17 edio, 2001.

Consumao: Com abandono por tempo relevante, com probabilidade de dano

administrao. (...)

Assim, assevera Hungria que o delito deste art. 323 pressupe, necessariamente, a
conseqente acefalia do cargo, isto , a inexistncia ou ocasional ausncia de substituto
legal do desertor (Comentrios ao Cdigo Penal, 1959, v. IX, p. 391). Semelhantemente,
Magalhes Noronha subordina o abandono probabilidade de dano ou prejuzo (Direito
Penal, 1995, v. IV, p. 275). (...)

Jurisprudncia: TJSP, RT 501/276 (...) TJSP, RT 526/331 (...) TJSP, RT 522/358 (...). Celso
Delmanto, Roberto Delmanto e Roberto Delmanto Junior, Cdigo Penal Comentado, pg.
548, Editora Renovar, 4 edio, 1998.

Todavia, a Advocacia-Geral da Unio se manifestou no sentido da configurao simultnea

do ilcito administrativo e do crime (impondo quele o prazo da prescrio penal), nos
Pareceres-AGU n GM-7 e GQ-144, no vinculantes:

6. Quanto prescrio, cumpre registrar que, segundo o Parecer AGU/WM8/ 98 (Anexo ao

Parecer GQ-144), (...), previsto tambm como crime, o abandono de cargo tem o mesmo
prazo de prescrio da lei penal, e da conjugao dos arts. 323 e 119, VI, do Cdigo Penal
e art. 142, 2, da Lei n 8.112, conclui-se que o prazo prescricional da infrao abandono
de cargo de dois anos.

8. Previsto como crime, no art. 323, o abandono de cargo tem seu prazo prescricional
regulado no art. 109, VI, ambos os dois do Cdigo Penal, isto , a prescrio verifica-se em
dois anos, a contar do trigsimo primeiro dia de falta ao servio, pois a administrao tem
imediato conhecimento dessa infrao ( 1 do transcrito art. 142 da Lei n 8.112).
 de se observar a alterao do art. 109 do Cdigo Penal, que alterou o prazo prescricional
para o abandono de cargo de 02 (dois) para 03 (trs) anos. Saliente-se que, poca da
lavratura do Parecer n GQ-144, o prazo prescricional para o crime do artigo 323 era de dois
anos, conforme consta no texto do prprio parecer.

Diante do fato de que a jurisprudncia ainda no se manifestou de maneira pacfica acerca

do tema ventilado, parece mais prudente adotar a posio de que, de um modo geral, deve
ser utilizado o prazo de cinco anos. O prazo prescricional de trs anos somente deve ser
utilizado caso j tenha ocorrido a provocao da instncia criminal.
Inciso III - inassiduidade habitual

Em sentido complementar ao do abandono de cargo, para punir a efetiva falta ao servio

em dia que seria de obrigatria presena do servidor, o legislador previu um outro ilcito, da
inassiduidade habitual, com definio jurdica no art. 139 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
ratificada pela descrio de sua materialidade no art. 140, I, b da mesma Lei.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 139. Entende-se por inassiduidade habitual a falta ao
servio, sem causa justificada, por sessenta dias, interpoladamente, durante o perodo de
doze meses.

Art. 140. Na apurao de abandono de cargo ou inassiduidade habitual, tambm ser

adotado o procedimento sumrio a que se refere o art. 133, (...) (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97)

I - a indicao de materialidade dar-se-: (Inciso acrescentado pela Lei n 9.527, de

10/12/97)

b) no caso de inassiduidade habitual, pela indicao dos dias de falta ao servio sem causa
justificada, por perodo igual ou superior a sessenta dias interpoladamente, durante o
perodo de doze meses. (Alnea acrescentada pela Lei n 9.527, de 10/12/97).

A exemplo do abandono de cargo, a inassiduidade habitual tem seu apuratrio em rito

sumrio, mas no configura nulidade a apurao em rito ordinrio, visto que nenhum
prejuzo traz defesa (ao contrrio, um rito mais completo), conforme se ver adiante.

No por outro motivo, aqui, diferentemente do abandono de cargo, a Lei exige a descrio
da materialidade com a indicao individualizada de cada um dos sessenta dias teis,
deixando claro que no se incluem fins de semana, feriados e dias de ponto facultativo,
intercalados entre dias de ausncia, para a configurao da inassiduidade habitual. Quanto
ao perodo de apurao, so doze meses quaisquer, no necessariamente coincidentes com
o ano civil e pode-se ter iniciada a contagem em qualquer dia, em que ocorre a primeira
falta, no necessariamente no dia 1 de um determinado ms at o ltimo dia do 12 ms.

Para caracterizar a infrao necessrio que as ausncias excedam a 60 dias, num perodo
de 12 meses, podendo a contagem do perodo iniciar-se em um exerccio e terminar em
outro, sendo desnecessria coincidncia anual. Francisco Xavier da Silva Guimares,
Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 73, Editora Forense, 2 edio,
2006.

(...) esse perodo, na rea federal, no significa no mesmo exerccio, podendo iniciar-se
os sessenta dias em um ano civil e terminar em outro. Edmir Netto de Arajo, O Ilcito
Administrativo e seu Processo, pg. 214, Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994.
Para se configurar inassiduidade habitual, as faltas devem ser sem justa causa, em
demonstrao de acentuado grau de desinteresse pelo servio. A despeito da materialidade
pr- constituda, havendo justificativa para as faltas no compensadas ou no abonadas,
afasta-se a imputao de inassiduidade habitual. Em casos de faltas por motivos de sade,
deve o servidor submeter-se percia mdica ou entregar tempestivamente atestados
mdicos particulares. No obstante, no apuratrio especificamente instaurado para apurar
suposta inassiduidade habitual, lcito se cogitar do enquadramento em inobservncia do
dever funcional de ser assduo e pontual ao servio, do art. 116, X do Estatuto, em 2.3.10,
ou algum outro associado ao mesmo fato (no h nulidade em rito sumrio redundar em
pena diferente de demisso, conforme se ver a seguir). Por fim, caso nem este
enquadramento ou qualquer outro se configure, restar apenas a repercusso pecuniria.

Parecer-AGU n GQ-160, vinculante: 10. So, pois, elementos constitutivos da infrao as

sessenta faltas interpoladas, cometidas no perodo de um ano, e a inexistncia da justa
causa. Para considerar-se caracterizada a inassiduidade habitual necessrio que ocorram
esses dois requisitos, de forma cumulativa. O total de sessenta faltas, por si s, no exclui
a verificao da justa causa.

11. Incumbe ao colegiado apurar se a conduta do servidor se ajusta ou no a essas

prescries legais. Para tanto, deve pautar sua atuao pelo objetivo exclusivo de
determinar a verdade dos fatos (...).

A leitura atenta das literalidades dos arts. 138 e 139 da Lei n 8.112, de 11/12/90, destaca
as diferentes qualificaes que o legislador imps s ausncias ou faltas caracterizadoras do
abandono de cargo e da inassiduidade habitual. Enquanto a ausncia configuradora do
abandono de cargo tem como requisito legal ser intencional, para que faltas caracterizem
inassiduidade habitual, a Lei exige apenas que sejam sem causa justificada. Em leitura
apressada, no cristalina a diferena entre essas expresses, parecendo mesmo que elas
se confundem e redundam como meras variaes redacionais. Todavia, uma vez que, de
acordo com regra elementar da Hermenutica, no h letra morta em norma, de se cogitar,
para o aplicador do Direito, que deve haver uma razo para o legislador ter imposto
diferentes requisitos e que aquelas expresses representam diferentes significados.

Na tentativa de esclarecer a liminar diferena dos dois dispositivos legais, de imediato aduz-
se que o abandono de cargo, por um lado, tem a configurao dependente de um nico
evento (pois trata-se, na verdade, de uma conduta nica, de efeito continuado) mas, em
compensao, requer a identificao do nimo da ausncia, o que no necessrio para
configurar a inassiduidade habitual (que permite, antes de sua configurao, uma conduta
intermitente, reiterada, diluda em sessenta eventos), para a qual sucessivas e injustificadas
ausncias interrompidas por reassunes temporrias j so suficientes para demonstrar
descompromisso e desapego do servidor com o servio pblico.

Ainda nesse rumo, entende-se que a Lei contempla um requisito a princpio mais forte para
configurar o enquadramento em abandono de cargo, associado ao nimo subjetivo interno
do agente (a sua inteno, ainda que inserida no conceito de dolo eventual), enquanto que
o enquadramento da inassiduidade habitual requer menos em termos de qualificao da
ausncia, bastando ser injustificvel, no sentido de tal alegao no ter o condo de
equivaler a uma justa causa para falta, decorrente de caso fortuito ou fora maior. A Lei
permite compreender a possibilidade de ocorrncia de situaes em que o servidor falta ao
servio sem nenhuma inteno de, com tal conduta, materializar algum resultado delituoso
-tanto que, a seu ver meramente pessoal, ele se considera amparado em certa justificativa
-mas, ainda assim pode ter configurada a inassiduidade habitual se essa justificativa por ele
apresentada no for considerada juridicamente aceitvel ou vlida pela administrao, ou
seja, se o motivo alegado no for tido como justo, do ponto de vista jurdico, a ponto de
deixar em falta sua obrigao funcional de assiduidade.

Parecer-AGU n GQ-201, no vinculante: 7. No caso de abandono de cargo, a ausncia

deve ser intencional, ou seja, no basta a inexistncia de justa causa para a ausncia ao
servio; preciso mais: deve haver a inteno. (...)

No se deve, portanto, conferir interpretao restritiva ao termo interpoladamente, pois

pode ocorrer inassiduidade habitual caso o servidor no comparea ao servio por 60 dias
teis seguidos. A inteno do legislador foi garantir que 60 faltas injustificadas fossem
caracterizadas como infrao disciplinar, estivessem elas intercaladas ou no, em
contraposio infrao de abandono do cargo, a qual requer um plus em relao
inassiduidade habitual, isto , a prova da inteno de abandonar o servio por 31 dias. Dessa
forma, assim se diferenciam as duas condutas infracionais:
Abandono de Inassiduidade
cargo habitual
Exige comprovao da inteno do agente de se
Sim No
ausentar do servio?
Comprovao de justa causa afasta a infrao? Sim Sim
Sim Sim
Ausncias consecutivas configuram infrao? (30 dias (60 dias teis
consecutivos) consecutivos)
Sim
Ausncias interpoladas configuram infrao? No (60 dias teis
(interpolados)
H de se ressaltar que, mesmo no sendo possvel a configurao da inassiduidade habitual
pela omisso, porm sendo comprovadas inmeras ausncias injustificadas do servidor, o
colegiado poder recomendar o enquadramento da conduta na infrao ao dever funcional
de ser assduo e pontual ao servio, previsto no art. 116, X, da Lei n 8.112/90.
Ainda, caso o colegiado no obtenha provas de quaisquer dos enquadramentos dispostos no
Estatuto do Servidor Pblico, no se pode olvidar do que impe o art. 44 da Lei n 8.112/90:

Art. 44. O servidor perder:

I - a remunerao do dia em que faltar ao servio, sem motivo justificado;

II - a parcela de remunerao diria, proporcional aos atrasos, ausncias justificadas,

ressalvadas as concesses de que trata o art. 97, e sadasantecipadas, salvo na hiptese
de compensao de horrio, at o ms subsequente ao da ocorrncia, a ser estabelecida
pela chefia imediata.

Pargrafo nico. As faltas justificadas decorrentes de caso fortuito ou de fora maior podero
ser compensadas a critrio da chefia imediata, sendo assim consideradas como efetivo
exerccio.

Por fim , caso ao servidor tenha sido aplicada penalidade disciplinar por faltas menos
frequentes, estas podero ser computadas para configurao da inassiduidade habitual,
conforme entendimento do Dasp, que interpretava dispositivo semelhante previsto no antigo
Estatuto do Funcionrio (Lei n 1.711/52):

Formulao - Dasp n 181. Inassiduidade habitual.

Para efeitos do art. 207, 2 do Estatuto, contam - se, tambm, as faltas que tenham dado
origem a repreenso ou suspenso.

Na contrapartida de a condicionante configuradora do abandono de cargo contemplar uma

avaliao mais determinstica (haver ou no inteno do agente), a considerao ou no
como justificveis as ausncias ao servio pode inserir na configurao da inassiduidade
habitual um certo grau de subjetivismo, por parte da comisso ou da autoridade. Uma
possvel soluo para esse dilema pode ser aventada dentro da prpria Lei n 8.112, de
11/12/90, lanando mo de interpretao sistemtica, buscando uma primeira noo do que
possa ser, juridicamente, uma falta ao servio no justificada. Conforme j aduzido em
2.3.10, ao se abordar o dever funcional de o servidor ser assduo e pontual ao servio, tem-
se a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art. 19, estabelece jornada de oito horas dirias e
de quarenta horas semanais e, em seu art. 44, obriga o chefe imediato a cortar a
remunerao pelas faltas ao servio no justificadas, concede administrao a prerrogativa
de permitir que o servidor compense as faltas justificadas e assim define aquelas faltas
decorrentes de caso fortuito ou fora maior. A Portaria-Mare n 2.561, de 16/08/95, que
estabelece modelo de folha de ponto na administrao pblica federal, prev dois cdigos
de ocorrncia de interesse para o tema em tela: Falta justificada e Falta no justificada.

Ou seja, como primeira noo do que pode ser uma falta sem causa justificada enquadrvel
no art. 139 da mesma Lei, tem-se a falta para a qual a chefia imediata, na gesto
administrativa de pessoal, no concedeu o direito de compensao e determinou a perda da
remunerao, por no consider-la decorrente de caso fortuito ou motivo de fora maior
(provavelmente por ter considerado como ftil, supervel, insuficiente ou banal o motivo
apresentado pelo servidor para tentar justificar a falta).

Assim, retomando a comparao, enquanto se pode ter ausncias consecutivas no

justificadas e ensejadoras de corte de ponto mas que, nas quais, no se vislumbra a
intencionalidade do ilcito de abandono de cargo, por outro lado, faltas ao servio sem causa
justificada, a priori, por si ss, j se incluem na configurao da inassiduidade habitual. No
obstante, pode haver casos concretos, em que, diante de suas peculiaridades, mesmo
havendo mais de sessenta faltas interpoladas ao servio que a autoridade competente pela
gesto administrativa de pessoal considerou como injustificadas e aplicou a elas o corte da
remunerao, a autoridade correcional, atenta ao forte poder punitivo de sua atuao (a
pena prevista demisso) no se considere convicta do enquadramento disciplinar.

Na esteira, de se mencionar o entendimento exposto pelo Departamento de Administrao

do Servio Pblico, consubstanciado na FormulaoDasp n 181, a qual, por sua vez,
baseava-se em Parecer da ento Consultoria Geral da Repblica (Parecer-CGR n 37,
publicado no DOU de 30/06/64). Segundo essa linha de interpretao, projetada para o
atual ordenamento (destaque-se ela em nada afronta atuais ordenamentos constitucional e
estatutrio), no constitui bis in idem o fato de serem consideradas no cmputo de
inassiduidade habitual faltas ocorridas dentro do perodo de doze meses e que j foram
computadas em apurao de inobservncia do dever de assiduidade previsto no art. 116, X
da Lei n 8.112, de 11/12/90, e que j ensejaram aplicao de penas brandas (advertncia
ou suspenso).

Formulao-Dasp n 181. Inassiduidade habitual

Quer parecer ajustada essa linha de entendimento, pois, se assim no fosse, se teria a
absurda vedao de aplicar pena uma segunda pena mais grave ao servidor, quando sua
conduta mrepetitiva ou continuada atinge um determinado patamar superior de gravidade,
em virtude do fato de ele j ter sido apenado de forma mais branda, ao tempo em que sua
conduta, inicialmente, ainda ostentava um menor grau de gravidade. Analogamente,
buscando figurar com outro exemplo, seria como no se pudesse aplicar a pena de demisso
por desdia (art. 117, XV da Lei n 8.112, de 11/12/90) a um servidor, considerando seu
longo histrico de atos de desleixo, desapego e desinteresse pelo servio to-somente pelo
fato de ele j ter sido objeto de apurao e mde apenao com advertncia e suspenso
com base, por exemplo, na inobservncia do dever de exercer com zelo e dedicao as
atribuies do cargo (art. 117, I da mesma Lei).
Ainda na mesma linha, no obstante os esforos acima expostos para tentar diferenciar a
materialidade dos dois ilcitos, refora-se que possvel que um mesmo perodo de faltas ao
servio seja computado tanto na configurao de inassiduidade habitual como tambm na
configurao de abandono de cargo e que se instaure um nico processo disciplinar, em rito
sumrio, fazendo constar da portaria inaugural as duas materialidades.

Acrescente-se ainda que ausncias ininterruptas de durao tamanha que perfaam

sessenta faltas em dias teis ao servio podem ser consideradas configuradoras de
inassiduidade habitual. Primeiramente porque, em tal caso, no se opera absoro da
inassiduidade habitual por parte do abandono de cargo, pois no h que se cogitar de
aplicao do critrio de especialidade em virtude da existncia da ininterrupo e da
inexistncia do interpolamento, visto que, conforme j aduzido, os nimos subjetivos dos
dois ilcitos so diferentes. Ademais, na prtica, pode-se considerar que os fins de semana
situados entre as faltas ao servio de segunda-feira a sexta-feira por vrias semanas
inserem o carter interpolado.

Ora, no coadunaria com a interpretao sistemtica e teleolgica da Lei n 8.112, de

11/12/90, investir no entendimento de que, no havendo intencionalidade e tambm por
no terem dias trabalhados a elas interpolados, sessenta faltas ao servio, por semanas
seguidas, de segunda-feira a sexta-feira, no configurariam nem abandono de cargo e nem
inassiduidade habitual. Em outras palavras, sendo as faltas sem justa causa, no em razo
de no haver o carter efetivamente interpolado com dias de trabalho que se afasta a
imputao de inassiduidade habitual. Do contrrio, se teria de crer na hiptese absurda de
que exatas sessenta faltas injustificadas e efetivamente interpoladas com dias de trabalho
redundariam pena de demisso por inassiduidade habitual, enquanto que uma quantidade
muito maior de faltas, sem o carter interpolado e sem intencionalidade, no ensejaria
demisso.

No se deve, portanto, conferir interpretao restritiva ao termo interpoladamente, pois

pode ocorrer inassiduidade habitual caso o servidor no comparea ao servio por 60 dias
teis seguidos. A inteno do legislador foi garantir que 60 faltas injustificadas fossem
caracterizadas como infrao disciplinar, estivessem elas intercaladas ou no, em
contraposio infrao de abandono do cargo, a qual requer um plus em relao
inassiduidade habitual, isto , a prova da inteno de abandonar o servio por 31 dias. Dessa
forma, assim se diferenciam as duas condutas infracionais:
Abandono de Inassiduidade
cargo habitual
Exige comprovao da inteno do agente de Sim No
se ausentar o servio ?
Comprovao de justa causa afasta a Sim Sim
infrao?
Ausncias consecutivas configuram infrao? Sim (30 dias Sim (60 dias teis
consecutivos) consecutivos)
 Ausncias interpoladas configuram infrao? No Sim (60 dias teis
interpolados)
H de se ressaltar que, mesmo no sendo possvel a configurao da inassiduidade habitual
pela omisso, porm sendo comprovadas inmeras ausncias injustificadas do servidor, o
colegiado poder recomendar o enquadramento da conduta na infrao ao dever funcional
de ser assduo e pontual ao servio, previsto no art. 116, X, da Lei n 8.112/90.

Ainda, caso o colegiado no obtenha provas de quaisquer dos enquadramentos dispostos no

Estatuto do Servidor Pblico, no se pode olvidar do que impe o art. 44 da Lei n 8.112/90:

Art. 44. O servidor perder:

I - a remunerao do dia em que faltar ao servio, sem motivo justificado;

II - a parcela de remunerao diria, proporcional aos atrasos, ausncias justificadas,

ressalvadas as concesses de que trata o art. 97, e sadasantecipadas, salvo na hiptese
de compensao de horrio, at o ms subsequente ao da ocorrncia, a ser estabelecida
pela chefia imediata.

Pargrafo nico. As faltas justificadas decorrentes de caso fortuito ou de fora maior podero
ser compensadas a critrio da chefia imediata, sendo assim consideradas como efetivo
exerccio.

Por fim , caso ao servidor tenha sido aplicada penalidade disciplinar por faltas menos
frequentes, estas podero ser computadas para configurao da inassiduidade habitual,
conforme entendimento do Dasp, que interpretava dispositivo semelhante previsto no antigo
Estatuto do Funcionrio (Lei n 1.711/52):

Formulao - Dasp n 181. Inassiduidade habitual.

Para efeitos do art. 207, 2 do Estatuto, contam - se, tambm, as faltas que tenham dado
origem a repreenso ou suspenso.
Inciso IV - improbidade administrativa

Histrico e Definio

O art. 37 da CF deu valor jurdico ao termo moralidade, ao eleg-lo como um dos princpios
reitores da administrao e ao dispor sanes para atos de improbidade administrativa
(sendo a probidade uma espcie do gnero moralidade administrativa, entendem-se esses
atos como uma espcie qualificada de violao ao princpio da moralidade). Destaque-se
que, at ento, em termos jurdicos, no Direito ptrio, improbidade era um delito previsto
apenas na lei trabalhista (art. 482, a da CLT). Todavia, a CF outorgou lei a definio
jurdica daquilo que social e eticamente se conhece como ato eivado de desonestidade, m-
f, fraude, m inteno e deslealdade.

Em imediato reflexo do dispositivo constitucional, a Lei n 8.112, de 11/12/90, ao reescrever

o Estatuto do servidor pblico civil federal, adequando as relaes de trabalho entre servidor
e administrao aos princpios e valores adotados pela nova Carta Magna, incluiu o ato de
improbidade administrativa, em seu art. 132, IV, como um dos enquadramentos ensejadores
de pena expulsiva do servidor.

A improbidade administrativa, entendida como um plus da imoralidade, configura-se como

uma mcula de personalidade do infrator, merecendo severas crtica e punio, da no
dever ser confundida com mero equvoco culposo na conduta, ainda que por contornos
morais, enquadrvel no art. 116, IX do Estatuto, conforme 2.3.9. Resta claro que aqui se
refere a atos relacionados ao cargo (ainda que por presuno legal), no importando, a
princpio, atos cometidos na vida privada do servidor (entendidos como atos sem nenhuma
correlao com a administrao pblica, com a instituio ou com o cargo, uma vez que
pode haver repercusso disciplinar para atos, ainda que cometidos fora da instituio ou do
horrio de exerccio do cargo, mas que com eles se relacionem ou que neles interfiram).

Perceba-se, todavia, que a Lei n 8.112, de 11/12/90, adequou-se nova ordem

constitucional, mas no objetivou atender ao dispositivo do 4 do art. 37 da CF. Para esse
fim especfico, o ordenamento foi novamente inovado um ano e meio mais tarde, com a
edio da Lei n 8.429, de 02/06/92, que estabeleceu trs gneros de atos de improbidade
administrativa (causadores de enriquecimento ilcito, de leso ao errio e contrrios a
princpios reitores da administrao) e a eles associou as penas previstas no 4 do art. 37
da CF. Portanto, pode-se configurar ato de improbidade apenas com a caracterizao do
enriquecimento ilcito, sem a necessidade de leso ao errio, e vice-versa. Por outro lado,
um mesmo ato pode enquadrar-se em dois ou at trs daqueles gneros.

De modo que a improbidade administrativa, definindo-se intrinsecamente como

transgresso de risco, no requer de rigor, para a sua configurao legal, que tenha a pessoa
jurdica pblica sofrido efetivamente prejuzo patrimonial. Jos Armando da Costa,
Contorno Jurdico da Improbidade Administrativa, pg. 23, Editora Braslia Jurdica, 1
edio, 2000.

De imediato, de se entender que a Lei n 8.429, de 02/06/92, no interfere nas respectivas

competncias dos entes federados, a molde de seus estatutos disciplinares, que prevem
sanes administrativas para seus servidores mprobos; aquela Lei apenas dispe, como lei
nacional, vinculante em toda a federao, sobre as sanes cveis judiciais cabveis para
atos de improbidade, independentemente no s das repercusses administrativas mas at
penais. Em outras palavras, no h instncia nica para apurao de improbidade. Enquanto
na sede administrativa o bem tutelado a manuteno da regularidade interna corporis, a
Lei n 8.429, de 02/06/92, tambm tutela o bem maior da moralidade administrativa como
um direito pblico subjetivo.

A Lei Federal n. 8.429/92 no revogou a Lei Federal n. 8.112/90, nem as leis estaduais e
municipais, no que diz respeito s faltas funcionais e correlatas sanes, processo
administrativo e competncia no exerccio do poder disciplinar, inclusive no tocante
improbidade administrativa. So esferas distintas e independentes de represso. (...)

Qualquer que seja a penalidade administrativa (...), nenhum bice existe ao cmulo com as
sanes da Lei Federal n. 8.429/92, em razo da diversidade da natureza jurdica de cada
uma delas (...).

(...) a previso de aplicao judicial das sanes da improbidade administrativa, delineada

no art. 12 da Lei Federal n. 8.429/92, no significa que a legislao infraconstitucional
instaurou uma instncia nica para a matria e retirou o exerccio da competncia
administrativa derivada do poder disciplinar. (...)

Somente a punio especfica da Lei Federal n. 8.429/92 que se sujeita ao crivo

jurisdicional (...). Wallace Paiva Martins Jnior Probidade Administrativa, pgs. 179 e 180,
Editora Saraiva, 1 edio, 2001.

Acresce consignar que, ao STJ, foi levada discusso acerca de eventual nulidade do PAD pela
falta de cincia aos rgos fiscalizadores. O Ministro Relator do Mandado de Segurana n
15.021 - DF exarou deciso no sentido de que a mera irregularidade de procedimento em
processo administrativo disciplinar (no comunicao ao MP e ao Tribunal de Contas) no
suficiente para anular a punio aplicada pela comisso processante.
STJ. Mandado de Segurana n 15.021 DF

MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO CIVIL. PROCESSO ADMINISTRATIVO

DISCIPLINAR. MINISTRIO PBLICO. TRIBUNAL DE CONTAS. CINCIA. ARTIGO 15 DA LEI
8.429/92. FALTA. MERA IRREGULARIDADE. NULIDADE. NO OCORRNCIA. PRESCRIO
DA PRETENSO PUNITIVA. NO OCORRNCIA. DEMISSO. PROPORCIONALIDADE.
SEGURANA DENEGADA.

I - Constitui mera irregularidade, incapaz de gerar nulidade, o fato de a comisso

processante no ter dado cincia imediata ao Ministrio Pblico eao 247 Tribunal de Contas
da existncia do procedimento administrativo disciplinar, para eventual apurao da prtica
de ato de improbidade.

II - Na espcie, ademais, o processo disciplinar somente foi instaurado aps o

recebimento de ofcio oriundo do prprio Ministrio Pblico Federal,que noticiava indcios
de atos de improbidade administrativa. (...) (MS 15.021 - DF, Rel. Min. Og. Felix Fischer,
julgado em 25/08/2010) (Grifos nossos)
Os trs artigos que se seguem da Lei n 8.429, de 02/06/92, apresentam listas
exemplificativas, no exaustivas, de espcies de atos de improbidade (omissivos ou
comissivos) de cada um daqueles trs gneros. A Lei cuidou de destacar alguns exemplos,
sem vedar o enquadramento de qualquer outra situao real residual apenas em algum dos
trs caputs, j que ao seu final, empregou-se a expresso e notadamente.

Descreve a lei trs espcies ou modalidades de atos de improbidade administrativa (...).

Para cada uma, a lei arrola exemplificadamente certas situaes ou condutas (reveladas
pela expresso e notadamente), pois o caput dos arts. 9, 10 e 11 j definem no que
consistem essas espcies ou modalidades. Assim sendo, mesmo imprevisto o ato em
qualquer das hipteses do rol desses dispositivos, constituir improbidade administrativa se
se acomodar definio de enriquecimento ilcito, prejuzo ao patrimnio pblico e atentado
aos princpios da Administrao Pblica (e esta ltima residual em relao s primeiras).
Wallace Paiva Martins Jnior Probidade
Administrativa, pg. 181, Editora Saraiva, 1 edio, 2001 (...) a Lei 8.429/92 posiciona as
clusulas gerais [caputs] como soldados de reserva.
Atuam quando no tiverem antes incidido como normas especficas constantes dos incisos
dos arts. 9, 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa. Fbio Medina Osrio, Direito
Administrativo Sancionador, pg. 407, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005.

O art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, lista em doze incisos exemplos de atos que importam
enriquecimento ilcito; em sntese, auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida
em razo do exerccio do cargo, funo ou emprego. O enquadramento no citado art. 9
requer a ganho de qualquer vantagem indevida, de forma dolosa, mas no requer,
necessariamente, a presena tambm de dano ao errio (nada impede, todavia, de se
configurarem simultaneamente esses dois efeitos). Esse enquadramento se configura com
exigncia, solicitao ou recebimento de vantagem patrimonial, por parte do servidor, para
si mesmo ou para terceiro ou interposta pessoa, mediante ao ou omisso, lcita ou ilcita.

Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 9

O art. 10 da Lei n 8.429, de 02/06/92, lista em treze incisos exemplos de atos que causam
leso ao errio; em sntese, qualquer ao ou omisso que, dolosamente ou culposamente,
enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou
haveres das entidades pblicas. Embora o enquadramento no art. 9 da mesma Lei, ao coibir
o enriquecimento ilcito, tambm possa, indiretamente, proteger os cofres pblicos, no visa
a esse objetivo. Tal tutela de coibir o dano ao errio reside especificamente no art. 10 da
Lei n 8.429, de 02/06/02. Como regra, este dispositivo cuida das hipteses em que o
particular indevidamente beneficiado, s custas de prejuzo do errio, independentemente
de o servidor ter tido ou no vantagem ilcita. Ainda quanto a esse enquadramento,
acrescente-se que pode ser justificado mesmo que no se configure efetivamente o dano
aos cofres pblicos com a conduta do servidor, em funo de a tutela moral, por vezes, se
sobrepor tutela patrimonial.

Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 10

E o art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, lista em sete incisos exemplos de atos que atentam
contra os princpios da administrao pblica; em sntese, qualquer ao ou omisso que,
dolosamente, viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s
instituies. Esse dispositivo de ser aplicado, ainda que o servidor no tenha auferido
enriquecimento ilcito e que o errio no tenha sofrido prejuzo, mediante conduta que atente
contra qualquer princpio reitor da administrao pblica (no s aqueles descritos no prprio
art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, mas tambm no art. 4 dessa mesma Lei, que reflete
o art. 37 da CF, e todos os demais inerentes ao sistema), com a qual se revele desvio tico
de conduta funcional e inabilitao moral do servidor. Ou seja, um enquadramento de
natureza residual em relao aos arts. 9 e 10 da citada Lei. Essa previso legal de ato de
improbidade administrativa vem, enfim, positivar o entendimento conceitual de que afronta
a qualquer princpio reitor da administrao pblica ato de grave antijuridicidade -por
vezes de maior repulsa que descumprimento de norma expressa, vez que os princpios
formam a base orgnica em que se sustenta todo o ordenamento da sede administrativa.

Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 11

A princpio, parece incoerncia da Lei n 8.429, de 02/06/02, citar ato de improbidade
administrativa de natureza culposa, conforme se l, por exemplo, no caput do seu art. 10,
uma vez que este tipo de ato est, por definio, associado a ideia de m-f e dolo. No
obstante, por um lado, cabvel interpretar que tenha o legislador vislumbrado a
possibilidade de o juzo civil at poder cogitar de aplicar to pesada crtica (ato mprobo) por
ato culposo restritamente para essa sede patrimonial reparadora. Tanto deve ser verdadeira
tal interpretao que o legislador expressou, dentro do escopo da Lei n 8.429, de 02/06/92,
mais precisamente em seu art. 5, o ressarcimento civil por atos causadores de leso, de
ser lido em conjunto com a base legal extrada dos arts. 186 e 927 do CC.

Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 5

Mas, de outro lado, em sede punitiva, seja penal, seja disciplinar, no se vislumbra a
aplicao das severas penas associadas conduta mproba (desonesta, desleal e corrupta)
se o ato, na verdade, foi cometido por negligncia, impercia ou imprudncia. Assim,
administrativamente, no cabe enquadrar atitude culposa em improbidade administrativa
(destaque-se, por exemplo, a impropriedade do inciso X do citado art. 10, que se refere a
agir com negligncia na arrecadao de tributos).

Parecer-AGU n GQ-200

Rito Administrativo e Sobrestamento

Tem-se que a Lei n 8.429, de 02/06/92, no trata de responsabilizao administrativa, pois

os ilcitos no so funcionais, as penas extrapolam a competncia da autoridade
administrativa e a Lei cita institutos judiciais. Indubitavelmente, as penas da Lei n 8.429,
de 02/06/92, no incumbem administrao, mas to-somente ao Poder Judicirio, com
promoo do Ministrio Pblico Federal (ou tambm do rgo pblico lesado). Tambm no
se trata de responsabilizao penal, pois o art. 37, 4 da CF ressalvou a ao penal cabvel
e as sanes no so meramente penais (a nica passagem em que a Lei emprega a palavra
crime ao se referir representao por ato de improbidade sabidamente injusta, no art.
19). Alis, aproveita- se para registrar que o ordenamento ptrio no contempla a expesso
crime de improbidade; o que ocorre que tal irregularidade funcional de forte gravidade
e de ndole dolosa amolda-se a tipos que o CP enumera como crimes contra a administrao
pblica, em seus arts. 312 a 326.

Constituio Federal, Art. 37, 4

Da, embora tambm no trate exclusivamente de responsabilizao civil (pois
majoritariamente aborda conceitos afetos administrao pblica, transbordando os limites
do Direito privado, e as penas extrapolam a reparao do dano), a Lei n 8.429, de
02/06/92, prev um rito civil. A propsito, quanto s penas, percebe-se que o legislador
constituinte incluiu a indisponibilidade dos bens no 4 do art. 37 da CF, embora no seja
uma sano em si, mas sim apenas uma medida cautelar, preparatria para eventual pena
de perda dos bens; e informe-se ainda que a Lei n 8.429, de 02/06/02, dilatou aquele
dispositivo constitucional, incluindo ainda as penas de perda de bens, multa civil, proibio
temporria de contratar com o poder pblico e proibio temporria de receber benefcios
ou incentivos fiscais ou creditcios, todas vlidas nos termos do art. 5, XLVI da prpria CF.

Portanto, a rigor, caso se adotasse enquadramento puro na Lei n 8.429, de 02/06/92, o

rito administrativo seria apenas investigatrio e serviria de pea de instruo da ao judicial
civil pblica competente para apurar a responsabilizao nos termos daquela Lei de
Improbidade, em seu art. 17.

Em resumo, as sanes no so penais ou administrativas; as matrias reguladas pela Lei

Federal n. 8.429/92 so a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa e o
seu processo, nos termos do art. 37, 4, da Constituio Federal (...). Wallace Paiva
Martins Jnior Probidade Administrativa, pg. 176, Editora Saraiva, 1 edio, 2001.

Em razo disso, da mesma forma como se defendeu no inciso I do art. 132 da Lei n 8.112,
de 11/12/90 (dos crimes contra a administrao pblica), no deve a comisso indiciar com
base apenas nos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, pois, se assim fizer, por
no ser a autoridade administrativa competente para impor as penas previstas na Lei de
Improbidade, poder haver o questionamento a respeito do sobrestamento do processo at
a deciso judicial da ao civil de improbidade.

de se compreender que no h vedao legal para que se cumulem repercusses

administrativas (previstas na Lei n 8.112, de 11/12/90) e judicial (previstas na Lei n
8.429, de 02/06/92), vista da consagrada independncia das instncias (art. 125 da
primeira Lei), pois estes dois diplomas legais tm diferentes naturezas jurdicas. No
obstante ser possvel que graves ilcitos luz da Lei n 8.112, de 11/12/90, possam tambm
configurar atos previstos na Lei n 8.429, de 02/06/92, apontando uma conexo entre os
preceitos das duas Leis, no h obrigatria repercusso da deciso judicial sobre a sede
disciplinar.

Para o enfoque administrativo, o que importa que a Lei n 8.112, de 11/12/90, antes
mesmo da edio da Lei n 8.429, de 02/06/92, tratou o ato de improbidade, em gnero,
como ilcito administrativo autnomo. Enquadrando no art. 132, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90, a autoridade administrativa competente para processar o servidor, no rito do
Estatuto, por fato em si mesmo eivado de m-f, dolo e desonestidade, punido com pena
de demisso. Destaque-se que este grave enquadramento absorve o enquadramento por
conduta (culposa) incompatvel com a moralidade administrativa, previsto no art. 116, IX
do Estatuto.

Na seara pblica, a desonestidade, no comportando graduao, sempre que enquadrar-

se numa das fatispcies previstas na Lei n 8.429/92, por mais suave que seja o seu gesto
mprobo, dever necessariamente acarretar pena capital (demisso) do servidor imputado.
Sim, porque, repita-se, o meio honesto no pode, com legitimidade, prosseguir exercendo
funo pblica. Jos Armando da Costa, Contorno Jurdico da Improbidade
Administrativa, pg. 25, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2000.

Defende-se que, para a aplicao da pena de demisso ao servidor que incorre em ato de
improbidade administrativa enquadrado no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90,
embora encontre definio em algum dos incisos dos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n 8.429,
de 02/06/92, bastante a competncia estatutria da autoridade administrativa, no sendo,
para tal, necessria a interveno do Ministrio Pblico Federal e do Poder Judicirio. Esta
independncia extrada dos arts. 12 e 14 da prpria Lei n 8.429, de 02/06/92:

Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e
administrativas, previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de
improbidade sujeito s seguintes cominaes:

Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para
que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade.

3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a imediata

apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser processada na forma
prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando
de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.

Seria absolutamente contraditrio que a Lei n 8.429, de 02/06/92, se importasse em

revogar o dispositivo por meio do qual a Lei n 8.112, de 11/12/90, prev a apurao
administrativa de ato de improbidade administrativa ao mesmo tempo em que seus arts. 12
e 14 no s mencionam como independentes as apuraes administrativa e judiciais mas
ainda remetem a apurao administrativa ao rito previsto nos arts. 148 a 182 da Lei n
8.112, de 11/12/90.

Do contrrio, investir-se-ia em tese contrria interpretao sistemtica de todo o

ordenamento e dissociada do contexto histrico em que se situa o tema. Equivaleria a
afirmar que a Lei n 8.429, de 06/02/92, teria sido editada no para dotar o Estado de mais
um instrumento de combate s graves infraes funcionais, facilitando o enquadramento em
improbidade administrativa ao clarear as hipteses de emprego de tal conceito, mas sim
para dificultar tais apuraes, revogando o dispositivo do art. 132, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90.

Nesse rumo, embora no vinculante para a toda a administrao pblica federal, vez que
no se tem notcia de aprovao presidencial e publicao oficial, mas por se tratar de
didtica manifestao exarada pelo rgo mximo de assessoramento jurdico do Poder
Executivo, como referncia, convm reproduzir a manifestao da Advocacia-Geral da Unio,
em Despacho do Advogado-Geral da Unio, de 09/05/06, aprovando o Despacho do
Consultor-Geral da Unio n 361/2006, aps provocao da Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, acerca do entendimento a ser dado sobre o alcance do art. 9, VII da Lei n 8.429,
de 02/06/92:

Acerca do entendimento sobre a Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 9,

VII

A mesma linha de entendimento prevalece na jurisprudncia. necessrio destacar que o

Supremo Tribunal Federal, ao prover o Recurso de Mandado de Segurana n 24.699,
anulando demisso de servidor por improbidade administrativa, em decorrncia de no
haver nos autos provas de tal ilcito, inseriu na ementa a passagem que induziria ao
entendimento de que a administrao no seria competente para tal ato, cabendo apenas
representao ao Ministrio Pblico Federal, para ajuizamento de ao de competncia que
seria exclusiva do Poder Judicirio. Todavia, a controvrsia trazida por esse julgado levou
publicao de Embargos de Declarao, por meio dos quais se esclareceu que a anulao do
ato demissrio decorrera to- somente de a Corte no vislumbrar nos autos elementos que
caracterizassem o ato de improbidade. Atualmente, o tema encontra-se pacificado na
jurisprudncia superior, com inquestionveis julgados mais recentes, asseverando o poder
de administrao em demitir o servidor, no rito da Lei n 8.112, de 11/12/90, por ato
mprobo.

STF, Recurso em Mandado de Segurana n 24.901

Subsidiariamente, necessitando de definio jurdica mais detalhada, recomenda-se

comisso enquadrar no art. 132, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90, acrescentando a definio de ato de improbidade especificamente contida em
algum inciso dos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, que seja cabvel. Com
isso, se obtm uma melhor delimitao da expresso genrica improbidade administrativa,
definindo o fato em concreto em alguma hiptese legal, tomada como parmetro.
Seja enquadrando apenas no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, seja acrescentando
alguma definio da Lei n 8.429, de 02/06/92, certo que, em regra, possvel ainda
combinar o enquadramento de improbidade administrativa com outros enquadramentos
administrativos, de forma a tornar mais robusta a pea, como, por exemplo, o art. 117, IX,
de valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade
da funo pblica. Com isso, previne-se a instncia disciplinar, pela falta residual do
valimento de cargo, na hiptese de a defesa conseguir sobrestamento judicial em funo do
conceito de improbidade.

De acordo com o art. 15 da Lei n 8.429, de 02/06/92, dentre as providencias inaugurais,

no caso especfico de apurao de improbidade administrativa, a comisso deve comunicar
ao Ministrio Pblico Federal e ao Tribunal de Contas da Unio (por meio da Secretaria de
Controle Externo - Secex - do respectivo Estado), a existncia de processo administrativo
disciplinar em que se apura ato de tal natureza.

Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 15. A comisso processante dar conhecimento ao Ministrio
Pblico e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existncia de procedimento administrativo
para apurar a prtica de ato de improbidade. Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou o
Tribunal ou Conselho de Contas poder, a requerimento, designar representante para
acompanhar o procedimento administrativo.

Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar ao

Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que requeira ao juzo competente a
decretao do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente
ou causado dano ao patrimnio pblico.

Portanto, em sntese, uma vez que o rgo administrativo tenha conhecimento de suposto
ato de improbidade, cabe-lhe instaurar o apuratrio de sua competncia, nos termos dos
arts. 143 e 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90 (cujas repercusses no se confundem com
as da Lei n 8.429, de 02/06/92, de competncia exclusiva do Poder Judicirio) e noticiar
ao Ministrio Pblico Federal e ao Tribunal de Contas da Unio, para que promovam as
apuraes de suas respectivas competncias, sobretudo a ao civil pblica da Lei de
Improbidade.

Acresce consignar que, ao STJ, foi levada discusso acerca de eventual nulidade do PAD pela
falta de cincia aos rgos fiscalizadores. O Ministro Relator do Mandado de Segurana n
15.021 - DF exarou deciso no sentido de que a mera irregularidade de procedimento em
processo administrativo disciplinar (no comunicao ao MP e ao Tribunal de Contas) no
suficiente para anular a punio aplicada pela comisso processante.

STJ. Mandado de Segurana n 15.021 DF

MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO CIVIL. PROCESSO ADMINISTRATIVO

DISCIPLINAR. MINISTRIO PBLICO. TRIBUNAL DE CONTAS. CINCIA. ARTIGO 15 DA LEI
8.429/92. FALTA. MERA IRREGULARIDADE. NULIDADE. NO OCORRNCIA. PRESCRIO
DA PRETENSO PUNITIVA. NO OCORRNCIA. DEMISSO. PROPORCIONALIDADE.
SEGURANA DENEGADA.

I - Constitui mera irregularidade, incapaz de gerar nulidade, o fato de a comisso

processante no ter dado cincia imediata ao Ministrio Pblico eao 247 Tribunal de Contas
da existncia do procedimento administrativo disciplinar, para eventual apurao da prtica
de ato de improbidade.

II - Na espcie, ademais, o processo disciplinar somente foi instaurado aps o

recebimento de ofcio oriundo do prprio Ministrio Pblico Federal,que noticiava indcios de
atos de improbidade administrativa. (...) (MS 15.021 - DF, Rel. Min. Og. Felix Fischer,
julgado em 25/08/2010) (Grifos nossos)

Enriquecimento Ilcito Decorrente de Apurao Fiscal de Variao (ou Acrscimo)

Patrimonial Desproporcional (ou a Descoberto) ou de Sinais Exteriores de Riqueza
ou de Movimentao Financeira Incompatvel

Especificamente no inciso VII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, tem-se que, em

princpio, configura ato de improbidade administrativa o fato de o servidor adquirir, ao tempo
do exerccio do cargo, bens de qualquer natureza incompatveis com sua renda. Destaca-se,
por bvio, que tal enquadramento se justifica to-somente no cotejo com os bens adquiridos
ao tempo de ocupao do cargo, no importando os bens obtidos antes do exerccio do
cargo.

Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 9

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo
pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio
ou renda do agente pblico;

So tambm de se destacar o sentido amplo da expresso bens de qualquer natureza

(englobando no s bens imveis e mveis, tambm moeda e at mesmo itens de consumo
e gastos) e a extenso do enquadramento at para beneficiamento de outras pessoas que
no o prprio agente pblico.

Cabe informar que a variao patrimonial desproporcional se configura quando, em

determinado ms de apurao, as aplicaes de recursos por parte do servidor-contribuinte
(seus gastos e despesas em geral, inclusive com aquisio de bens) superam os valores de
origens de recursos declarados ao Fisco. Tal hiptese faz pressupor omisso de rendimentos
declarados, a despeito de estes rendimentos terem, de alguma forma, se materializado,
chegando ao patrimnio do agente atravs de bens mveis, imveis, moeda, etc, e que
suportaram os dispndios declarados. Tal quadro leva caracterizao de vantagem
patrimonial para o servidor- contribuinte, com a evoluo de seu patrimnio em valores no
suportados pelos rendimentos declarados.

Bastando administrao a comprovao da desproporcionalidade do bem adquirido em

relao renda, exsurge a presuno legal relativa (juris tantum) de ato de improbidade
administrativa por enriquecimento ilcito, cabendo ao servidor, no curso do devido processo
legal, sob rito contraditrio, comprovar outra origem do bem a descoberto, dissociada do
exerccio do cargo, a fim de afastar a presuno e, por conseguinte, o enquadramento
administrativo. Em outras palavras, se, por um lado, no se exige da administrao a
comprovao de que o patrimnio a descoberto decorreu de ato associado ao cargo, por
outro lado, no se cogita de presuno absoluta (jure et de jure) do ato de improbidade,
aceitando-se justificativa por parte do servidor, comprovando outra origem para o
enriquecimento, dissociada do cargo.

No h que se confundir esta construo da Lei (de fazer nascer a presuno passvel de
prova em contrrio) com inverso do nus da prova, como poderia induzir uma leitura
precipitada ou parcial. Como no haveria de ser diferente na matria disciplinar, o citado
enquadramento decorre de um fato inicial (a aquisio desproporcional de bens) cuja prvia
comprovao cabe administrao. Uma vez e to-somente se tendo tal comprovao,
legitima- se a acusao por parte da administrao, cabendo ao servidor provar a origem
do enriquecimento.

Nesse rumo, embora no vinculante para a toda a administrao pblica federal, vez que
no se tem notcia de aprovao presidencial e publicao oficial, mas por se tratar de
didtica manifestao exarada pelo rgo mximo de assessoramento jurdico do Poder
Executivo, como referncia, convm reproduzir a manifestao da Advocacia-Geral da Unio,
no j citado Despacho do Advogado-Geral da Unio, de 09/05/06, aprovando o Despacho
do Consultor-Geral da Unio n 361/2006, aps provocao da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, acerca do entendimento a ser dado sobre o alcance do art. 9, VII da Lei
n 8.429, de 02/06/92:

6. Em outros termos, a lei no estabelece a uma presuno de culpa mas uma presuno
de fato, supondo verdadeiro que a aquisio de bens de valor incompatvel com a evoluo
do patrimnio ou da renda do servidor uma aquisio de bens de valor desproporcional, e
essa presuno prevalece at que o servidor demonstre que esse fato no verdadeiro. Por
certo, no h a nem presuno inconstitucional de culpa nem inverso do nus da prova,
j que a administrao (se tambm valem tais princpios no processo administrativo) fez a
prova da desproporo pela demonstrao do valor dos bens adquiridos e da evoluo do
patrimnio ou da renda do servidor. A atribuio definitiva da responsabilidade por ato de
improbidade ou a aplicao da penalidade disciplinar, mesmo base dessa presuno de
fato, no entanto, no prescinde da oportunidade de defesa em que o servidor poder
desfazer a presuno de fato com as provas de que dispuser. Mas este um nus do
servidor, no da administrao.

Tendo a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional submetido a matria novamente a exame

da Advocacia-Geral da Unio, por entender que a primeira manifestao continha
discrepncias, este rgo exarou o Despacho do Advogado-Geral da Unio, de 14/09/06,
aprovando o Despacho do Consultor-Geral da Unio n 616/2006, ratificando o
entendimento supra, nos seguintes termos:

Despacho do Consultor-Geral da Unio n 616/2006

E no h que se cogitar de incongruncia desta tese acerca da aplicabilidade do inciso VII

do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, com o caput do mesmo artigo, uma vez que esse,
expressamente, menciona que o enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem
patrimonial indevida em razo do exerccio do cargo. O caput do art. 9 (e tambm dos arts.
10 e 11) daquela Lei traz uma definio genrica do que seja ato de improbidade causador
de enriquecimento ilcito, como um tipo em aberto, e, ao terminar com a expresso e
notadamente, faz-se seguir de uma lista exemplificativa e no exaustiva de condutas que,
embora, por bvio, tambm configurem enriquecimento ilcito, podem ter autonomia em
relao quele enunciado geral. Ou seja, no correto interpretar que o enquadramento em
algum inciso somente estaria correto se o fato, ao mesmo tempo, tambm se enquadrasse
no caput.

Acrescente-se ainda que, dentre o universo de condutas circunscritas ao art. 9 da Lei n

8.429, de 02/06/92, tem-se que o patrimnio a descoberto de ser compreendido como
uma hiptese residual de enriquecimento ilcito.

(...) o art. 9, caput, da Lei 8.429/92 abrange conceito jurdico indeterminado e clusula
geral que alcana as hipteses no contempladas nos incisos do mesmo dispositivo legal,
tanto que a redao desses ltimos guarda autonomia em relao base. O art. 9, em
seus mltiplos incisos, cria figuras de improbidade administrativa autnomas, podendo
ampliar ou restringir os requisitos de responsabilizao, dependendo dos suportes
descritivos, que so independentes e, por si ss, autoaplicveis. Fbio Medina Osrio,
Direito Administrativo Sancionador, pg. 509, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio,
2005.

Menos ainda se sustenta o entendimento da necessidade de se comprovar a vinculao entre

o enriquecimento ilcito e o exerccio do cargo em funo de o texto original do projeto de
lei expressar a mencionada presuno legal e de tal dispositivo ter sido eliminado na verso
final, como se essa fosse a vontade do legislador, uma vez que o aplicador da norma no se
vincula a exposies de motivos, atas de sesses legislativas, anteprojetos e projetos de lei.

Discordo, no entanto, de posicionamento to restritivo e, data venia, francamente ilegal,

que parte da fictcia vontade originria do legislador, algo realmente difcil de constatar.
Com efeito, saliento que no seria a fictcia vontade do legislador que poderia ensejar um
determinado enfoque ao aplicador da lei. A supresso de um enunciado da lei no inibe a
possibilidade de que se considere, posteriormente, presente aquele mesmo enunciado na
compreenso do sentido da legislao no sistema jurdico como um todo. A eliminao de
previses legais em projetos legislativos pode ter causas mltiplas, indefinidas e impossveis
de conceituao finalstica. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs.
503 e 504, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005.

Esta tese, da desnecessidade da comprovao do ato associado ao cargo e da presuno

legal de que cabe ao servidor comprovar a origem, recebe relevantssimo reforo, tornando-
a praticamente incontestvel, ao se trazer tona a interpretao sistemtica do
ordenamento, em conjunto com o contexto em que se situa a questo. Tal interpretao
reflete tendncia internacional, conforme se v nas definies de enriquecimento ilcito
adotadas em dois acordos internacionais. Tanto a Conveno Interamericana contra a
Corrupo, de 29/03/96, quanto a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, de
31/10/03, promulgadas no Brasil pelos respectivos Decretos n 4.410, de 07/10/02, e 5.687,
de 31/01/06 - sendo, portanto, admitidas no ordenamento nacional com fora de lei -,
estabelecem que os pases signatrios tipificaro em sua legislao, como delito, o acrscimo
patrimonial do servidor em relao sua renda, que no possa ser razoavelmente justificado
por ele.

Conveno Interamericana contra a Corrupo - Promulgada pelo Decreto n 4.410, de

07/10/02 - Art. IX. Enriquecimento ilcito. Sem prejuzo de sua Constituio e dos princpios
fundamentais de seu ordenamento jurdico, os Estados Partes que ainda no o tenham feito
adotaro as medidas necessrias para tipificar como delito em sua legislao o aumento do
patrimnio de um funcionrio pblico que exceda de modo significativo sua renda legtima
durante o exerccio de suas funes e que no possa justificar razoavelmente.

Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo - Promulgada pelo Decreto n 5.687, de
31/01/06 - Art. 20. Enriquecimento ilcito. Com sujeio a sua Constituio e aos princpios
fundamentais de seu ordenamento jurdico, cada Estado Parte considerar a possibilidade
de adotar as medidas legislativas e de outras ndoles que sejam necessrias para qualificar
como delito, quando cometido intencionalmente, o enriquecimento ilcito, ou seja, o
incremento significativo do patrimnio de um funcionrio pblico relativo aos seus ingressos
legtimos que no podem ser razoavelmente justificados por ele.
(Nota: O Supremo Tribunal Federal vaticinou, na Ao Direta de Inconstitucionalidade n
1.480, que tratados, acordos ou convenes internacionais, aps promulgados por decreto
presidencial, situam-se, no sistema jurdico brasileiro, nos mesmos planos de validade, de
eficcia e de autoridade em que se posicionam as leis ordinrias.)

Por fora do art. 9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92, comprovando a administrao a

aquisio, por parte do servidor, para si ou para terceiros, ao tempo do exerccio do cargo,
de bens de qualquer natureza incompatveis com sua remunerao, esto satisfeitos os
requisitos do enquadramento. Se nada mais exige a Lei de Improbidade, no cabe ao agente
administrativo, mero aplicador, exigir requisitos que a norma no previu, sob pena de at
torn-la inaplicvel, vez que a identificao da origem do bem a descoberto praticamente
impossvel, ou, no mnimo, de se ter de consider-la dispensvel, no sentido de que nada
teria inovado, dois anos mais tarde, quanto tutela da conduta do servidor, j existente por
fora da Lei n 8.112, de 11/12/90. Isto porque esta Lei anterior j previa a hiptese de se
comprovar o recebimento de vantagem indevida no exerccio do cargo, em outro
enquadramento (art. 117, IX ou art. 117, XII, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, diferindo
que o primeiro -valer-se do cargo em detrimento da dignidade -se aplica remunerao
auferida para executar ato irregular, enquanto que o segundo -receber presente, propina,
comisso ou vantagem em razo das atribuies -se aplica remunerao pela prtica de
ato regular).

Ainda na mesma linha de valer-se da interpretao sistemtica de todo o ordenamento,

associada ao contexto histrico (inclusive das Convenes internacionais mencionadas),
para demonstrar cada vez mais robusto o entendimento favorvel presuno legal relativa
e desnecessidade de comprovar o vnculo entre o enriquecimento ilcito e o ato associado
ao cargo, traz-se tona o fato de que a Presidncia da Repblica apresentou ao Congresso
Nacional o Projeto de Lei n 5.586, de 28/06/05, propondo a insero do art. 317-A ao CP,
definindo como crime de enriquecimento ilcito o fato de o servidor possuir, manter ou
adquirir, para si ou para outrem, bens ou valores de qualquer natureza incompatveis com
sua renda ou com a evoluo do patrimnio. Novamente se questiona o que se teria buscado
inovar no ordenamento com tal tipificao criminal proposta, se fosse necessrio comprovar
sua associao com atos do exerccio do cargo, vista de crimes contra a administrao
pblica j existentes, tais como peculato, corrupo passiva, concusso, advocacia
administrativa, dentre outros.

de se esclarecer ainda que, conforme j exposto no ttulo deste tpico, no caso do

enquadramento no inciso VII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, a expresso
enriquecimento ilcito no deve ser aferida apenas como decorrncia de lanamento de
crdito tributrio em procedimento fiscal instaurado com o fim de apurar variao (ou
acrscimo) patrimonial desproporcional (ou seja, do crescimento incompatvel do
patrimnio, medido em momentos diferentes, em relao sua renda). Deve-se atentar
tambm para a hiptese em que o patrimnio propriamente dito at pode no apresentar
crescimento ao longo do tempo, mas, vista de sinais exteriores de riqueza (por exemplo,
indicaes de elevado patamar de consumo e padro de vida ou de vultosos gastos
necessrios para manter e conservar o alto padro do patrimnio, inclusive com carto de
crdito), apuram-se gastos incompatveis com a renda. E, por fim, deve-se atentar ainda
para o enriquecimento ilcito decorrente de lanamento de crdito tributrio em
procedimento fiscal instaurado com o fim de apurar movimentao financeira incompatvel.

Mas, por outro lado, no menos importante a ressalva acerca da necessria relevncia da
desproporo. O presente ilcito, de improbidade administrativa, como j aduzido
anteriormente, alm de requerer o dolo do servidor para sua configurao, tambm clama
pela aplicao de princpios caros sede disciplinar, como razoabilidade e proporcionalidade.
Percebe-se que, falta de uma delimitao legal para a desproporo, a anlise deve ser
individualizada, caso a caso, vista das respectivas peculiaridades. No devem ser
confundidas como atos de enriquecimento ilcito pequenas incoerncias entre renda e bens,
oriundas de meras incorrees em declaraes de natureza fiscal, limitadas relao
fiscocontribuinte. s despropores menores, ainda que formalmente enquadrveis mas que
no possuem lesividade suficiente para afrontar o bem jurdico tutelado (que da
preservao da probidade administrativa), pode ser aplicado o conceito de ausncia de
ilicitude material.

Na hiptese de no se afastar a j mencionada presuno legal, o enriquecimento ilcito pode

ser entendido como uma espcie do gnero ato de improbidade, podendo ser decorrente de
lanamento de crdito tributrio em procedimento fiscal instaurado com o fim de apurar
variao (ou acrscimo) patrimonial desproporcional (ou a descoberto) ou sinais exteriores
de riqueza ou movimentao financeira incompatvel. Cogita-se, portanto, de trs aferies
de incompatibilidade com a renda: na primeira, da evoluo patrimonial em si; na segunda,
dos gastos; e, na terceira, da movimentao financeira.

Prosseguindo nesse rumo, afora hipteses casuais lcitas (prtica de outras atividades
compatveis, acumulao lcita de cargos, recebimento de herana, sorteios, etc), parte-se
do pressuposto de que a remunerao auferida pelo exerccio do cargo a nica origem
regular de recursos do servidor. Havendo aquisio de qualquer outro bem (no sentido mais
amplo do termo) de origem no comprovada, a princpio, presume-se inidnea. Assim, o
crescimento do patrimnio ou os sinais de consumo ostensivo ou a movimentao financeira
desproporcionais renda so tidos como hipteses residuais que podem acarretar a
configurao do enriquecimento ilcito; mesmo no havendo prova da conexo do bem
auferido com a execuo de ato lcito ou ilcito associado ao cargo, resta o enriquecimento
desproporcional e presumivelmente ilegtimo.
Ademais, todos os outros incisos do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, descrevem prtica
de ato ou absteno, enquanto que o inciso VII se concretiza com a simples aquisio
desproporcional de bens, no requerendo prova de qualquer atitude. Da, para a
configurao da materialidade deste inciso, basta a variao patrimonial desproporcional ou
os sinais exteriores de riqueza ou a movimentao financeira incompatvel.

Independente da forma como se configura, repise-se que a Lei no exige que a

administrao comprove a correlao daqueles bens (lato sensu) incompatveis com o
exerccio do cargo. Em outras palavras, no tendo a administrao notcia de qualquer outra
origem de renda, cabe ao servidor afastar a presuno relativa de que o fato j comprovado
e incontestvel na sede fiscal de ter adquirido bem desproporcional sua remunerao oficial
no configura a infrao administrativa do enriquecimento ilcito (embora seja fato-tipo da
Lei), demonstrando origem no relacionada ao cargo. Por outro lado, prevalece a mxima
de que atos da vida privada, em regra, no repercutem em sede disciplinar, de forma que
at pode ocorrer de, em funo de auferir o bem mediante crime comum (totalmente
dissociado do cargo), o servidor sofrer repercusso apenas criminal, afastando a presuno
de improbidade administrativa.

Em funo de o presente tema guardar forte correlao com matria fiscal, torna-se
relevante destacar que, mesmo nos limites internos da via administrativa, reflete-se a
mxima da independncia das instncias, preservando-se a autonomia das competncias e
das reas de atuao. Com isso, enquanto a sede disciplinar, como regra, encontra resoluo
interna na cadeia hierrquica do prprio rgo, a sede fiscal de competncia exclusiva da
Secretaria da Receita Federal do Brasil.

No obstante, a princpio, at pareceria mais razovel que tambm restasse afastada a sede
disciplinar se o rgo especializado e competente em matria fiscal, usando as ferramentas
legais de que dispe, no lanasse crdito tributrio em decorrncia de procedimento fiscal
instaurado com o fim de apurar variao (ou acrscimo) patrimonial desproporcional (ou a
descoberto) ou sinais exteriores de riqueza ou movimentao financeira incompatvel, contra
o servidor, quando este se investe na condio de contribuinte perante o Fisco, ou at nem
mesmo instaurasse em virtude de decadncia. Todavia, vista da mxima da independncia
das instncias ora defendida, na hiptese acima, o fato de o servidor no ter contra si o
lanamento do crdito tributrio no necessariamente afasta eventual instaurao do
apuratrio disciplinar, se for o caso, em alguma situao especfica e peculiar, uma vez que
tal fato no pode ser interpretado como se a administrao tivesse referendado o possvel
ato infracional de enriquecimento ilcito.

Analogamente, o fato de a sede fiscal ter procedido ao devido lanamento para o mesmo
contorno ftico acima no supre a suposta ilicitude disciplinar e no interfere em nada no
ato de a autoridade competente, aps o devido processo legal, punir o servidor tambm com
pena estatutria, independentemente de ter havido ou no o pagamento, no se
configurando bis in idem. No obstante, nesse caso, para instruir a sede disciplinar,
aproveitam-se todas as provas j coletadas no rito fiscal, como provas emprestadas e vlidas
(com exceo de dados bancrios, cujo uso depende de autorizao judicial), desde que se
notifique o acusado da juntada aos autos, a fim de que ele possa contradit-las. Da mesma
forma, o lanamento fiscal no necessariamente impe repercusso disciplinar se esta no
cabvel luz da legislao correcional.

Por outro lado, a aplicao da punio disciplinar vinculada ao ato infracional de

enriquecimento ilcito no supre o devido lanamento em sede fiscal, de crdito tributrio
decorrente de procedimento em que se apuraram variao (ou acrscimo) patrimonial
desproporcional ou sinais exteriores de riqueza ou movimentao financeira incompatvel.
Da mesma forma, a repercusso disciplinar no necessariamente impe lanamento fiscal
se este no cabvel luz da legislao tributria. Tambm, como ltima manifestao da
mxima da independncia das instncias, tem-se que eventual comprovao de que o bem
tem origem dissociada do uso indevido do cargo afasta apenas a responsabilizao
disciplinar, no tendo o condo de afastar eventual repercusso fiscal.

Tanto verdadeira a independncia do resultado da apurao em sede fiscal da apurao

disciplinar por ato de improbidade administrativa por variao patrimonial desproporcional
(e, extensivamente, por sinais exteriores de riqueza ou por movimentao financeira
incompatvel) que o ordenamento a estabelece de forma expressa. O Decreto n 5.483, de
30/06/05, que regulamenta o art. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, prev que os indcios
daquela espcie de ilcito sejam inicialmente apurados por meio de sindicncia patrimonial
e, se for o caso, posteriormente, por meio do processo administrativo disciplinar; e, ademais,
determina que, ao final, a apurao seja informada Secretaria da Receita Federal do Brasil,
para que esta exera sua exclusiva competncia na matria fiscal.

Decreto n 5.483, de 30/06/05, Arts 8 ao 10

Em sntese, as duas sedes administrativas em tela, disciplinar e fiscal, cuidam de diferentes

tutelas: enquanto a sede fiscal se satisfaz precipuamente com a submisso, tributao, da
renda com a qual se presume a aquisio do bem, a sede disciplinar avana, requerendo
ainda a comprovao de que este bem (no sentido mais amplo, seja de bem adquirido com
a renda, seja a posse de moeda corrente) no adveio do uso indevido do cargo.

O entendimento acima se sedimenta ao se trazer tona, figurativamente, trs situaes

exemplificativas em que se pode cogitar do que mais especificamente se cuida no presente
tpico, ou seja, de enriquecimento ilcito configurado na sede disciplinar como espcie de
ato de improbidade administrativa, decorrente de lanamento de crditos tributrios em
procedimentos em que se apuraram variao (ou acrscimo) patrimonial desproporcional ou
sinais exteriores de riqueza ou movimentao financeira incompatvel.

Em uma primeira hiptese, o servidor-contribuinte aufere e declara determinada renda,

ofertando-a tributao (aqui pouco importando a origem dessa renda, segundo o princpio
do non olet, consagrado no art. 118 do CTN, segundo o qual a definio legal do fato gerador
independe da validade jurdica e dos efeitos do ato praticado pelo contribuinte) e paga o
devido imposto. Nas duas demais hipteses, o servidor-contribuinte omite da tributao a
renda auferida e, uma vez sujeito ao fiscal, consegue ou no demonstrar a origem dessa
renda no declarada.

Reflete-se a consagrada independncia das instncias ao se perceber que, embora nas trs
hipteses acima haja diferentes repercusses fiscais (enquanto na primeira hiptese sequer
se configura ilcito fiscal, nas duas outras hipteses em que a renda no declarada no s
haver repercusses fiscais como elas podero at ser diferentes entre si), sob tica
correcional, a princpio, as trs situaes pouco diferem, uma vez que, caso se cogite de
apurao disciplinar, dever o servidor afastar a presuno legal, demonstrando que a
obteno do bem no decorreu do uso indevido do cargo.

Melhor descrevendo e reforando o que se exps, resta inquestionvel a independncia das

instncias fiscal e disciplinar, uma vez que, nas duas hipteses acima em que a renda no
declarada, enquanto o senso comum apontaria para uma inequvoca e vinculada
repercusso disciplinar mais grave na hiptese de o servidor no demonstrar a origem do
bem, no necessariamente o mesmo ocorreria na sede fiscal, em que so possveis
diferentes entendimentos, por parte da autoridade fiscal, inclusive de que a omisso
continuada de renda, ainda que de fonte comprovada, pode configurar o dolo ensejador da
aplicao de multa qualificada de 150% sobre o imposto e de representao fiscal para fins
penais, por crime (em tese) contra a ordem tributria, previsto na Lei n 8.137, de 27/12/90,
diferentemente de uma eventual omisso de renda de origem no comprovada, em que a
sede fiscal pode entender apenas pela aplicao da multa de ofcio de 75% sobre o imposto,
nos termos do art. 44 da Lei n 9.430, de 27/12/96.

A diferenciao entre as instncias fiscal e disciplinar ainda mais se evidencia ao se lembrar

que, para a primeira, indiferente a origem da renda a ser tributada, enquanto que, na
segunda, justamente a origem da renda que importa para configurar ou no ato de
improbidade administrativa. Omitir rendimento fiscalizao tem efeito diferente de ter um
rendimento decorrente de atitude mproba no exerccio do cargo. Se o servidorcontribuinte
consegue comprovar uma origem dissociada do cargo para a renda intencionalmente
omitida, por um lado, no haver imputao disciplinar, mas, por outro lado, essa
justificativa da origem ser incua para fim fiscal, uma vez que, para essa instncia, a
origem indiferente.

Registra-se que, encontrando-se o servidor em situao de acumulao lcita de cargos

pblicos, em conformidade com o artigo 37, inciso XVI, da Constituio Federal,
caracterizado o enriquecimento ilcito por incompatibilidade patrimonial, a presuno de
ilegitimidade do patrimnio adquirido deve ter reflexos em relao a todos os cargos
acumulados, levando inevitvel concluso de que essa incompatibilidade advm de aes
ilcitas praticadas em todos eles.

Declarao de Bens e Sindicncia Patrimonial

Em reforo ao j defendido linhas acima, acerca da relevncia com que se dotou no atual
ordenamento a questo da transparncia da evoluo dos bens, relembre-se que a Lei n
8.112, de 11/12/90, estabelece a entrega, por parte do servidor, de declarao de bens que
integram seu patrimnio, como pr-requisito para a posse.

Lei n 8.112, de 12/11/90 - Art. 13.

5 No ato da posse, o servidor apresentar declarao de bens e valores que constituem

seu patrimnio e declarao quanto ao exerccio ou no de outro cargo, emprego ou funo
pblica.

Na mesma linha, tem-se que o art. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, imps que, para tomar
posse em cargo pblico, deve o futuro agente pblico (sentido lato da expresso) entregar
declarao de bens; e, uma vez investido, o agente pblico deve atualiz-la anualmente e
na data em que deixar o mandato, cargo, emprego ou funo, podendo tais exigncias serem
supridas com cpia da declarao anual de bens entregue Secretaria da Receita Federal
do Brasil.

Lei n 8.429, de 02/06/92, Art. 13

Ainda segundo a norma, a recusa em prestar a declarao de bens ou faz-la falsa pode
implicar pena de demisso. Sendo cristalina a aplicao de demisso na hiptese comissiva
de apresentao de declarao intencionalmente falsa, diante da grave repercusso, requer
que se interprete este dispositivo para a hiptese de ausncia de apresentao. No condiz
com a gravidade da sano a sua aplicao simples conduta omissiva culposa, devendo-
se interpretar cabvel a demisso na reincidncia dolosa, quando, instado a apresentar a
declarao, o agente pblico se recusa a faz-lo.
Caso o agente se omita em apresentar sua declarao, ou no a atualize, aps regular
notificao e resposta (devido processo legal), o ato poder ensejar sua demisso, salvo no
caso da primeira investidura, hiptese de regra especfica j analisada (impedimento de
posse e exerccio).

Podemos ainda cogitar de hiptese onde o agente apresenta declarao incompleta. Poder,
antes do ato de demisso, complement-la ou atualizla.

O dispositivo anotado pune com demisso o agente que se recusa a prestar declarao de
bens injustificadamente ou presta informaes falsas. certo que o regime jurdico
estatutrio a que est submetido garante-lhe o procedimento adequado. No caso dos
servidores federais, vide a Lei n
8.112/90. Marcelo Figueiredo, Probidade Administrativa -Comentrios Lei n 8.429/92
e Legislao Complementar, pg. 81, Malheiros Editores, 3 edio, 1998.
 vista da Lei n 8.429, de 02/06/92, de se destacar as diferentes naturezas deste
enquadramento, em seu art. 13, e do enquadramento em seu art. 9, VII, por
enriquecimento ilcito decorrente da aquisio de bens de valor desproporcional evoluo
do patrimnio ou da renda do servidor, analisado linhas acima. Aquele primeiro ato, por si
s, to-somente configura um grave descumprimento de mandamento legal para o qual a
prpria Lei n 8.429, de 02/06/92, prev a pena de demisso, com capitulao apenas em
seu art. 13, 3. Trata-se do nico caso em que a autoridade administrativa competente
para demitir o servidor enquadrando apenas na Lei de Improbidade, sem se socorrer no art.
132, IV do Estatuto. J o segundo enquadramento mencionado configura ato de
improbidade, para o qual, alm da mesma pena de demisso aplicada pela autoridade
administrativa (esta sim, obrigatoriamente capitulada no art. 132, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90, e com vedao de retorno, conforme art. 137, pargrafo nico da mesma Lei), a
Lei de Improbidade prev ainda outras sanes de ndole judicial, sem prejuzo da ao
penal, conforme art. 37, 4 da CF. Ou seja, na Lei n 8.429, de 02/06/92, o
enquadramento no seu art. 13, 3 o nico em que se prev demisso, independente de
rito judicial e sem configurar, em si, ato de improbidade administrativamente enquadrado
no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90. No obstante, no haveria prejuzo nenhum
(e at se recomenda assim proceder, por cautela, para evitar questionamentos) em se
utilizar o enquadramento no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, combinado com a
definio dada pelo art. 13, 3 da Lei n 8.429, de 02/06/92.

Fechado este parntese sobre a natureza do ilcito capitulado no art. 13, 3 da Lei n
8.429, de 02/06/92, retorna-se questo da declarao de bens em si. Em seguida a esse
dispositivo do art. 13, 3 da Lei n 8.429, de 02/06/92, a Lei n 8.730, de 10/11/93, em
seu art. 1, ratificou para agentes polticos detentores de cargos eletivos, membros da
magistratura e do Ministrio Pblico Federal e, no que aqui mais interessa, para os titulares
de cargos, empregos ou funes de confiana a obrigao de entregar declarao de bens,
na investidura, anualmente e na sada, no s a seu prprio rgo, mas tambm ao Tribunal
de Contas da Unio.

Lei n 8730, de 10/11/93, Arts 1, 3 e 4

Visando a regulamentar a obrigao disposta no citado art. 13 da Lei de Improbidade, a

administrao editou o Decreto n 5.483, de 30/06/05, que prev que o prprio servidor
autorize a Secretaria da Receita Federal do Brasil a repassar para a Controladoria-Geral da
Unio sua declarao de ajuste anual de Imposto sobre a Renda.
Lei n 5.483, de 30/06/05, Arts 2, 3 e 5
Atendendo a esse Decreto, foi editada a Portaria Interministerial-MPOG/CGU n 198, de
05/09/07, regulando as formas pelas quais qualquer servidor (efetivo ou comissionado),
anualmente, deve suprir administrao a informao acerca de seus bens, seja permitindo
acesso sua declarao de ajuste anual de Imposto sobre a Renda, seja apresentando
declarao anual especfica para esse fim. A obrigao tambm se aplica aos momentos de
posse e exerccio e desinvestidura do cargo, emprego, funo ou mandato.

Portaria Interministerial-MPOG/CGU n 298, de 05/09/07 - Art. 1 Todo agente pblico, no

mbito do Poder Executivo Federal, como forma de atender aos requisitos constantes no art.
13 da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, e no art. 1 da Lei n 8.730, de 10 de novembro
de 1993, dever:

I - autorizar o acesso, por meio eletrnico, s cpias de suas Declaraes de Ajuste

Anual do Imposto de Renda da Pessoa Fsica, com as respectivas retificaes, apresentadas
Secretaria da Receita Federal do Brasil, do Ministrio da Fazenda; ou

II - apresentar anualmente, em papel, Declarao de Bens e Valores que compem o

seu patrimnio privado, a fim de ser arquivada no Servio de Pessoal competente.

Com isso, a administrao passa a dispor de instrumentos para analisar a compatibilidade

da evoluo dos bens do servidor com sua remunerao. Alm dessa via automtica de
controle, o suposto ato de improbidade pode chegar ao conhecimento da administrao por
diversas outras formas, tais como: por denncia ou representao noticiando indcio de
enriquecimento ilcito, nos termos do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92; por exame das
declaraes de bens, conforme art. 13 da citada Lei; por comunicaes de operaes
financeiras suspeitas, a cargo do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF),
conforme determina o art. 15 da Lei n 9.613, de 03/03/98 - Lei da Lavagem de Dinheiro;
e at por notcia divulgada na mdia. Nessa anlise prvia de compatibilidade, alm de se
checar o teor da denncia, representao, notcia ou comunicado, pode a administrao
apreciar as declaraes de ajuste anual de Imposto sobre a Renda, em conjunto com a
situao patrimonial (imveis, veculos, etc) e com a movimentao financeira do servidor,
podendo se fazer necessrio ao conjunta com outros rgos, como Ministrio Pblico
Federal e Departamento de Polcia Federal.

Se essa anlise prvia detectar incompatibilidade, deve a Controladoria-Geral da Unio, ou

outra autoridade competente, instaurar sindicncia patrimonial, sigilosa (sem publicidade)
e investigatria, sem fim punitivo, conduzida por dois ou mais servidores ou empregados
pblicos, em prazo de trinta dias e prorrogvel por igual perodo, cujo fim pode ser o
arquivamento ou a instaurao de PAD, caso se confirmem os indcios de ato de improbidade
propiciador de enriquecimento ilcito. No obstante, da mesma forma como se aplica ao
processo administrativo disciplinar, esses prazos no devem ser entendidos como fatais,
podendo, desde que haja motivao e justificativa, a sindicncia ser novamente designada
aps sessenta dias. No que for cabvel, podem ser adotados os dispositivos dos arts. 16 a
19 da Portaria-CGU n 335, de 30/05/06.

Decreto n 5.483, de 30/06/05, Arts 7 ao 9

A sindicncia patrimonial tem o condo de se fazer instruir com dados protegidos por
clusulas de sigilo fiscal ou bancrio, desde que obtidos nos termos das respectivas
legislaes de regncia.

Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, Art. 16

No obstante, tendo em vista que indcios de variao patrimonial desproporcional ou de

sinais exteriores de riqueza ou de movimentao financeira incompatvel com a renda
declarada configurariam infrao grave, passvel, a princpio, de pena capital, pode a
autoridade com competncia correcional de imediato instaurar PAD.

Conforme jurisprudncia do STF e STJ(1), desnecessria a prova da prtica de um ilcito

antecedente para se configurar o tipo previsto no art. 9 da Lei de Improbidade
(enriquecimento ilcito do servidor), cuja pena disciplinar a demisso.

Deve-se ressaltar que possvel a instaurao direta de processo administrativo disciplinar,

sem prvia deflagrao de sindicncia patrimonial, na circunstncia de j estarem formados
e evidenciados indcios claros de enriquecimento ilcito do agente pblico, rito em que sero
respeitados todas as garantias processuais ao investigado (devido processo legal, ampla
defesa e contraditrio).

(1) Superior Tribunal de Justia. Mandado de Segurana n 12480 (2006/0276547-0). Rel.

Ministro Sebastio Reis Jnior.
Inciso V - incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio

O inciso estabelece duas infraes que, em que pese s suas peculiaridades, gravitam ao
redor de um aspecto comum: comportamental.

Incontinncia a falta de moderao, de comedimento. Como bem ilustra o professor Lo

da Silva Alves a incontinncia de conduta a maneira desregrada de viver. Trata-se da
pessoa depravada, de procedimentos vulgares, escandalosos, que chocam os valores morais
e os costumes(1). J a conduta escandalosa entendida como o desprezo s convenes
ou moral vigente.

Tambm, par a ambas, em razo da definio do processo administrativo disciplinar, no se

admite a repercusso de atos da vida particular do servidor na instncia disciplinar. Assim,
de imediato, conclui-se que a melhor interpretao que se apresenta para a literalidade do
inciso que a vrgula que antecede a expresso na repartio faz aplicar essa
condicionante s duas infraes. Tanto a incontinncia pblica quanto a conduta escandalosa
devem ocorrer na repartio para que repercutam disciplinarmente (se o legislador quisesse
que a restrio se aplicasse somente conduta escandalosa, no as teria separado por
vrgula). Claro que essa interpretao da expresso na repartio afasta do
enquadramento disciplinar os atos cometidos fora da relao de trabalho, na vida privada,
mas no exclui atos porventura associados ao exerccio do cargo e que, pela prpria natureza
da atividade pblica, so exercidos fora da repartio.
Assim, o termo pblica para a incontinncia cometida na repartio faz com que se entenda
que a conduta em tela se refere ao cometimento de atos de quebra de respeito e de decoro,
contrrios moral, cometidos de forma habitual, ostensiva e em pblico ( frente de outros
servidores ou de particulares), sem a preocupao de preservar a normalidade da repartio
e a credibilidade da causa pblica. A primeira parte do enquadramento em tela no alcana
atos cometidos s ocultas.

Conforme visto, os conceitos de incontinncia e conduta escandalosa so semelhantes e

esto relacionados a desvios comportamentais. Sob o ponto de vista do estatuto funcional,
a principal diferena entre eles reside no fato de que a conduta escandalosa no precisa ser
cometida publicamente para que caracterize a infrao disciplinar, dizer, os atos praticadas
s escondidas, desde que ofendam fortemente a moral, devem ser enquadradas como
condutas escandalosas, a exemplo dos atos de conotao sexual praticados de forma
reservada.

J a conduta escandalosa abrange atos similares aos da incontinncia pblica (atos de falta
de decoro e de respeito e perturbadores do ambiente da repartio), com a diferenciao de
serem praticados sem o requisito da publicidade, bastando que sejam fortemente negativos
moral, aos costumes, regularidade das relaes de trabalho, ainda que praticados de
forma silenciosa ou reservada (de que so exemplos o assdio sexual ou atos libidinosos).
Ressalte-se que a infrao disciplinar em questo se consuma no momento em que o
servidor pratica o ato classificvel como incontinncia pblica ou conduta escandalosa, sendo
que, a rigor, no se exige a reiterao de atos para a configurao da falta funcional.

Por fim, essas duas condutas devem ser vistas com reserva e cautela, no se recomendando
cogitar da configurao de uma ou de outra por atos insignificantes ou de nfimo poder de
ofensa. Deve-se atentar para a gradao permitida na Lei n 8.112, de 11/12/90, cujo art.
116, IX prev penas no-expulsivas para a afronta ao dever de manter conduta compatvel
com a moralidade administrativa.

(1) - ALVES, 2008, p. 130

Inciso VI - insubordinao grave em servio

Insubordinao sinnimo de rebeldia, de indisciplina. Juridicamente, o termo

insubordinao utilizado para qualificar o comportamento do servidor que desrespeite
uma ordem direta e pessoal, no manifestamente ilegal, de seu superior hierrquico. J a
indisciplina caracterizada pela inobservncia de uma ordem geral.

Convm anotar que a ordem ser manifestamente ilegal quando a ilegalidade for evidente,
perceptvel para as pessoas de um modo geral. Neste caso, o no cumprimento da ordem
no implicar em falta funcional.

Figurando como um degrau acima do dever funcional estabelecido no art. 116, IV do Estatuto
(cumprir ordens superiores, exceto as manifestamente ilegais), o presente inciso se
concretiza quando o descumprimento, alm de ser um ato de consciente quebra de
hierarquia e de desrespeito s autoridades e s normas, se manifesta ostensiva e
explicitamente com revolta e indisciplina. Da mesma forma que no inciso anterior, a
expresso em servio contempla atos associados ao exerccio do cargo, que podem ser
cometidos dentro ou at fora da repartio (dependendo da natureza da atividade pblica).

Para configurar a irregularidade em tela, punvel com demisso, faz-se necessrio, diante
dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, que a insubordinao seja grave e
que estabelea elevado grau de incompatibilidade entre o infrator e no s o ofendido, mas
tambm o servio pblico como um todo. Via de regra, a insubordinao ser grave quando
comprometer seriamente o poder de direo do superior hierrquico perante os demais
servidores, acarretando prejuzo normalidade dos trabalhos.

Formulao-Dasp n 296. Insubordinao grave.

A insubordinao grave em servio pressupe acintoso desrespeito ordem diretamente

recebida de superior hierrquico.

Caso contrrio, o enquadramento deve ser feito do artigo 116, IV da Lei n 8.112/90 -
cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais -, destinado a
situaes de menor repercusso.
Inciso VII - ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo em legtima
defesa prpria ou de outrem

Apenas em situaes excepcionais, bem delineadas pelo legislador, que o uso da fora
fsica se justifica. E, ainda assim, desde que observados critrios especficos. Nesse sentido,
o legislador previu a excludente da ilicitude no caso de o servidor agressor agir em legtima
defesa, prpria ou de terceiros. Entende-se por terceiros qualquer pessoa que esteja
sofrendo agresso injusta, a abrangidos os colegas de trabalho, superiores hierrquicos,
subordinados e particulares.

Uma situao intermediria que pode se configurar quando o servidor agressor

inicialmente provocado e ofendido pelo agredido e reage em defesa, mas o faz de forma
desproporcional ofensa recebida, por exemplo, quando o servidor, que aps dominar
completamente o agressor, continua a agredi-lo. Nesse caso, a reao desproporcional atua
em seu desfavor, impedindo que se considere a excludente de ilicitude por legtima defesa;
mas o fato de ter sido originalmente provocado e ofendido e agido em defesa pode fazer
com que se pondere e no se enquadre nesse inciso punvel com pena expulsiva, mas talvez
(de acordo com as peculiaridades caso a caso) em outro de menor repercusso.

Em interpretao sistemtica do ordenamento, trazendo tona conceitos do art. 23, I e III

do CP, embora o dispositivo em tela expresse a legtima defesa, tambm devem ser
consideradas como excludentes da ilicitude o estado de necessidade, o estrito cumprimento
de dever legal e o exerccio regular de direito.
O fato de o servidor ter sido previamente provocado ou ofendido verbalmente no autoriza
o uso da fora fsica. Se o fizer, o servidor no estar agindo em legtima defesa e, desse
modo, estar incorrendo em falta funcional. Recomenda-se, nesses casos, dependendo da
gravidade da ofensa verbal ou da provocao previamente lanadas contra o servidor, que
este seja enquadrado em inciso de menor gravidade. Sobre a descaracterizao da legtima
defesa na hiptese do uso de agresso fsica para repelir agresso verbal, veja-se o acrdo
abaixo transcrito, cujo entendimento pode ser transposto para o processo disciplinar:

1. Merece confirmao a condenao pela prtica do crime de leses corporais (art. 129,
caput, do C.P.), se, alm de presentes os pressupostos caracterizadores do tipo penal, no
houve comprovao da alegada legtima defesa, incabvel, por sinal, na hiptese de agresso
fsica oriunda de eventual ofensa verbal honra do agente. (TJPR-Apelao Crime: ACR
715935 PR Apelao Crime - 0071593-5)

Consigna-se, por fim, que tambm no incorre em infrao disciplinar o servidor que pratica
ofensa fsica, em servio, para defender o patrimnio pblico da agresso de terceiros. a
legtima defesa do patrimnio, de reconhecida aplicao no mbito do direito penal, e
perfeitamente verificvel no plano disciplinar, tendo em vista, inclusive, o dever legal
atribudo aos servidores de zelar pela conservao do patrimnio pblico (art. 116, VII, da
Lei n 8.112/90).

Como no poderia ser diferente, o legislador previu a excludente da ilicitude no caso de o

servidor agressor agir em legtima defesa. Uma situao intermediria que pode se
configurar quando o servidor agressor inicialmente provocado e ofendido pelo agredido
e reage em defesa, mas o faz de forma desproporcional ofensa recebida. Nesse caso, a
reao desproporcional atua em seu desfavor, impedindo que se considere a excludente de
ilicitude por legtima defesa; mas o fato de ter sido originalmente provocado e ofendido e
agido em defesa pode fazer com que se pondere e no se enquadre nesse inciso punvel
com pena expulsiva, mas talvez (de acordo com as peculiaridades caso a caso) em outro de
menor repercusso.

Em interpretao sistemtica do ordenamento, trazendo tona conceitos do art. 23, I e III

do CP, embora o dispositivo em tela expresse a legtima defesa, tambm devem ser
consideradas como excludentes da ilicitude o estado de necessidade, o estrito cumprimento
de dever legal e o exerccio regular de direito.

Inciso VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos

O presente inciso tutela a aplicao dos recursos pblicos, configurando-se o ilcito com a
destinao intencionalmente contrria s normas (sobretudo quelas que regem a sede
contbil, financeira e oramentria pblica). Probe-se aqui tanto o descaso consciente na
administrao dos recursos quanto o seu emprego de forma perdulria.

Inclui-se no presente enquadramento a vedao a que recurso que j possui determinada

destinao legal seja desviado para outro fim, ainda que tambm pblico (isto , ainda que
o novo destino no seja particular ou ilcito de qualquer forma). Em outras palavras, os
recursos at podem ser aplicados a favor da administrao, sem haver desvio a favor do
servidor infrator ou de terceiros; mas no so aplicados da melhor forma.

Por um lado, similarmente a uma das condutas descritas no inciso X (leso aos cofres
pblicos), o presente ilcito, em geral, cometido por servidor que tem poder e competncia
para gerir ou acessar recursos pblicos. Por outro lado, diferentemente daquela conduta
descrita no inciso X, o presente enquadramento no se configura com apropriao indbita,
furto ou desvio de dinheiro pblico ou com qualquer hiptese de o servidor dolosamente
obter para si a vantagem ou admitir que outros a obtenham.

Ao contrrio do que possa parecer, a finalidade da norma no a proteo do dinheiro

pblico, mas da lei que estabelece sua destinao. Nesse sentido:

Formulao-Dasp n 56. Aplicao irregular de dinheiros.

A aplicao irregular de dinheiro pblico no se configura, se houver furto, desvio ou

apropriao indbita.

Acrescente-se ainda que esse enquadramento disciplinar tambm pode configurar

simultaneamente ato de improbidade administrativa, vista de diversos incisos do art. 10
da Lei n 8.429, de 02/06/92.

No mbito do dispositivo em comento, a aplicao ser irregular sempre que inobservar

as normas legais que cuidam da destinao dos recursos pblicos, em especial aquelas
relacionadas ao oramento pblico. Destaca-se, por fim, que o emprego irregular de verbas
pblicas conduta condenada tambm pelo Direito Penal, onde tratada como crime,
consoante os termos do artigo 315 do Cdigo Penal Brasileiro:

Emprego irregular de verbas ou rendas pblicas

Art. 315 - Dar s verbas ou rendas pblicas aplicao diversa da estabelecida em lei:

Pena - deteno, de um a trs meses, ou multa.

Responsabilidade Fiscal e Infraes Administrativas de Natureza Financeira

Objetivando que os recursos pblicos sejam efetivamente aplicados pelos respectivos

gestores de acordo com as leis oramentrias, a Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei
Complementar n 101, de 04/05/00, prev punies para os responsveis por desvios e,
por conseguinte, pelo desequilbrio nas contas pblicas.

Lei Complementar n 101, de 04/05/00 - Art. 73. As infraes dos dispositivos desta Lei
Complementar sero punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940
(Cdigo Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de
fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislao
pertinente.

Na esteira, a Lei n 10.028, de 19/10/00, trouxe ao ordenamento jurdico novos tipos penais
que repercutem a preocupao com a regular aplicao de recursos pblicos. No CP, os arts.
359-A, 359-B e 359-C passaram a compor o novo Captulo IV -Dos Crimes Contra as
Finanas Pblicas, inserido no Ttulo IX -Dos Crimes Contra a Administrao Pblica; e na
Lei n 1.079, de 10/04/50, que define crimes de responsabilidade, o Captulo VI, que trata
Dos Crimes Contra a Lei Oramentria, o art. 10 recebeu oito novos tipos
polticodisciplinares associados responsabilidade fiscal.

A inobservncia das normas financeiras relacionadas com a responsabilidade na gesto

fiscal dos agentes pblicos e polticos das vrias esferas da federao brasileira,
compreendendo os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio -a par de acarretar
conseqncias de ordem penal e polticodisciplinar, nos termos do Cdigo Penal (Crimes
contra as finanas pblicas), da Lei n 1.079/1950 (Crimes de responsabilidade contra a lei
oramentria) e do Decreto-Lei n 210/1967 (Dispe sobre a responsabilidade dos Prefeitos
e Vereadores) -sujeita o seu infrator s sanes disciplinares catalogadas na lei de
improbidade administrativa (Lei n 8.429/1992) e s reprimendas administrativas
catalogadas no art. 5 da Lei n 10.028/2000. Jos Armando da Costa, Direito
Administrativo Disciplinar, pgs. 505 e 506, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

A mencionada Lei n 10.028, de 19/10/00, define as seguintes infraes administrativas de

natureza financeira e a elas associa a pena de multa, correspondente a trinta por cento dos
vencimentos anuais do agente pblico, aplicada pelo respectivo Tribunal de Contas.
Lei n 10.028, de 19/10/00, Art. 5
Inciso IX - revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo

Aqui se trata de revelao de informao, acessvel to-somente em funo das

prerrogativas que a administrao garante ao detentor do cargo, que no se lhe admite
revelar, como uma espcie de valer-se do cargo do art. 117, IX do Estatuto, j abordado.
Decerto, a conduta em questo decorre sempre de atitudes dolosas, tais como revelar um
dado sabidamente protegido por clusula de sigilo fiscal ou bancrio, vazar informao de
alguma ao estratgica que dependia do sigilo e do efeito-surpresa, etc.

Doutrinariamente, tem-se que a ao de revelar concretiza-se com o vazamento de

informao para apenas uma nica pessoa, j que o vazamento da informao para mais de
uma pessoa (pela mdia, por exemplo) referido como divulgar (e, obviamente, engloba
tambm a primeira irregularidade).

No caso do dispositivo em questo, tal divulgao refere-se a um segredo da Administrao

Pblica. Sob a tica de Jos Armando da Costa o segredo aqui tutelado o que se refere
segurana da sociedade e do Estado, assuntos estes que esto fora do alcance do cidado,
embora, em princpio, lhe seja assegurado o mais amplo direito de acesso aos documentos
pblicos(1).

O carter sigiloso da informao no est relacionado apenas segurana da sociedade e

do Estado, mas tambm preservao da inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da
honra e da imagem das pessoas(2). Assim, as informaes que detenham tais caractersticas
so classificadas com classificadas como sigilosas e sua revelao pelo servidor pblico
implica na falta funcional em voga.

A diferenciao entre este enquadramento e o art. 116, VIII do Estatuto (guardar sigilo
sobre assunto da repartio) radica, majoritariamente, no elemento subjetivo da revelao;
enquanto aqui se trata de conduta intencional e consciente, o outro dispositivo enquadra
revelaes culposas, cometidas por negligncia ou imprudncia. Assim, aqui podem se
enquadrar revelaes intencionais de informaes que possam comprometer estratgias,
aes ou diretrizes oficiais; que possam beneficiar contratante ou licitante junto
administrao; ou que possam ser confundidas como posicionamento institucional,
comprometendo a imagem do rgo; enquanto que l podem ser enquadradas revelaes
similares eivadas de culpa. E, em menor grau de relevncia, talvez se possa inferir, com
reservas, que a diferena do nimo tambm guarde relao com o objeto da revelao em
si, recaindo a revelao de atos meramente rotineiros da repartio e dos assuntos nela
abordados no enquadramento em que no se cogita de m-f.

Muito genrica e sinteticamente, pode-se esboar o seguinte encadeamento: o mero acesso

sem motivao aceitvel a banco de dados informatizados, pode configurar inobservncia
de norma (art. 116, III do Estatuto); j a revelao, para outro servidor pblico, dos dados
sigilosos acessados, pode, de acordo com as peculiaridades do caso concreto, configurar
inobservncia de norma e quebra do dever de guardar sigilo sobre assunto interno (no
presente art. 116, VIII do Estatuto); j a revelao, para estranhos ao servio pblico, dos
dados acessados, pode configurar a grave irregularidade de revelao de segredo obtido em
razo do cargo (presente art. 132, IX do Estatuto).

Desse modo, tem-se que o enquadramento num ou noutro dispositivo depende do carter
da informao divulgada. Se no sigilosa, representa quebra de dever funcional, punvel
com advertncia. Se sigilosa, importar em ofensa norma sob anlise.

Corroborando tal entendimento, a Lei de Acesso Informao (Lei n 12527/2011) define

que, obtido acesso informao classificada como sigilosa, o servidor tem obrigao de
mant-la em segredo.

Art. 25. dever do Estado controlar o acesso e a divulgao de informaes sigilosas

produzidas por seus rgos e entidades, assegurando a sua proteo.

2 O acesso informao classificada como sigilosa cria a obrigao para aquele que a
obteve de resguardar o sigilo.

Nessa esteira, a referida lei aponta claramente a imputao da responsabilidade ao agente

pblico que divulgar indevidamente informao de carter sigiloso, conduta esta a ser
apurada nos termos da Lei n 8.112/90, com penalidade mnima de suspenso, a saber:

Art. 32. Constituem condutas ilcitas que ensejam responsabilidade do agente pblico ou
militar:

[...]

IV - divulgar ou permitir a divulgao ou acessar ou permitir acesso indevido informao

sigilosa ou informao pessoal;
[...] 1 Atendido o princpio do contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal,
as condutas descritas no caput sero consideradas:

[...]

II - para fins do disposto na Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990 , e suas alteraes,

infraes administrativas, que devero ser apenadas, no mnimo, com suspenso, segundo
os critrios nela estabelecidos.

[...]

2 Pelas condutas descritas no caput, poder o militar ou agente pblico responder,

tambm, por improbidade administrativa, conforme o disposto nas Leis ns 1.079, de 10 de
abril de 1950, e 8.429, de 2 de junho de 1992.

A depender da lesividade da conduta praticada pelo servidor, a comisso dever analisar

apossvel subsuno ao art. 11, III, da Lei n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa),
e, em caso afirmativo, sugerir o enquadramento disposto no art. 132, IV, da Lei n 8.112/90.

(1) - COSTA, 2009, p. 528.

(2) - Consoante o Art. 23, Parg. 1, da Lei n 8.159/1991.

Inciso X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional

Este enquadramento alberga duas condutas, sendo ambas dolosas. Como conseqncia, a
nenhuma das duas se aplica a Instruo Normativa-CGU n 4, de 17/02/09, que prev o
emprego do TCA, como forma de simplificao de investigao, sem rito disciplinar, para
condutas culposas e sob determinadas condies.

A leso aos cofres pblicos compreendida como a m administrao ou a perda do dinheiro

pblico (expresso que figura como sntese dos valores monetrios e mobilirios ou bens e
mercadorias em poder da administrao e destinados venda ou de qualquer forma
conversveis em moeda). Da, igualmente no inciso VIII (aplicao irregular de dinheiros
pblicos), seu cometimento recai, em geral, sobre servidores que tm poder e competncia
para gerir ou acessar recursos pblicos. Tambm se enquadram neste dispositivo a
apropriao indbita, o furto ou o desvio do dinheiro pblico.
A dilapidao, por sua vez, a m conservao, a destruio, o desperdcio dos bens pblicos
permanentes ou de consumo, materiais ou imateriais, no destinados venda e no
conversveis em dinheiro. Essa infrao pode ser cometida pelos servidores de um modo
geral, no havendo, nesse ponto, a exigncia de que o ato seja praticado por servidor que
gerencie recursos pblicos.

Parecer-Dasp - Dilapidao do patrimnio nacional

Destaque-se que, a princpio, o extravio ou o dano de um bem pblico no necessariamente

acarreta instaurao de processo administrativo disciplinar contra o servidor cujo nome
consta do respectivo termo de responsabilidade ou que o tinha em uso ou guarda. A
responsabilizao administrativa requer se comprove que, de alguma forma, o servidor
atuou ou contribuiu para o evento.

Por oportuno, ressalta-se que os termos da Instruo Normativa-CGU n 4, de 17/ 02/ 09,
que regulam a utilizao do Termo Circunstanciado Administrativo, so inaplicveis s
condutas enquadradas no dispositivo em tela, j que o rito nela previsto pressupe que o
dano ou extravio do bem pblico tenha ocorrido por meio de conduta culposa, enquanto o
inciso sub examine abrange somente condutas de carter doloso.

Por fim, esse enquadramento disciplinar tambm pode configurar simultaneamente ato de
improbidade administrativa, vista do inciso XI do art. 9 e de diversos incisos do art. 10
ambos da Lei n 8.429, de 02/06/92.
Inciso XI corrupo

No sentido em que aqui se emprega, corromper ao de quem perverte, deprava, a si

prprio ou a outrem. Sob o ponto de vista disciplinar, o termo designa a conduta do servidor
que se vale das prerrogativas inerentes funo pblica para obter vantagens prprias ou
de terceiros.

Aqui importante mencionar que para caracterizao do ilcito funcional em tela necessrio
que o servidor atue de forma ilegal ou indevida. Deste modo, acaso o servidor tenha recebido
vantagem indevida para a prtica de ato regular, o ilcito funcional ser outro - [artigo 117,
XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de
suas atribuies].

Embora a corrupo passiva esteja tipificada como um dos crimes funcionais contra a
administrao pblica, no art. 317 do CP (solicitar ou receber, para si ou para outrem,
vantagem indevida ou aceitar promessa de tal vantagem), a Lei n 8.112, de 11/12/90, a
destacou no inciso XI do art. 132. Com isso, uma vez que no se admite letra morta na
norma, tem-se que, conceitualmente, a corrupo, administrativamente, ilcito autnomo,
de forma que o enquadramento no art. 132, XI da Lei n 8.112, de 11/12/90, dispensa ao
penal pblica, podendo ser processado de forma independente na via administrativa, sem
as ressalvas do enquadramento no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90.

A rigor, como a Lei n 8.112, de 11/12/90, considerou como ilcito administrativo a corrupo
de forma genrica, sem adjetivar as espcies passiva ou ativa, impe interpretar que, luz
do Estatuto, tambm aqui se enquadra a conduta do servidor que, no exerccio do seu cargo,
corrompe ou tenta corromper outro servidor.

Essa independncia do enquadramento no art. 132, XI da Lei n 8.112, de 11/12/90, em

relao tipificao no art. 317 do CP (e ao enquadramento no art. 132, I da Lei n 8.112,
de 11/12/90) tambm se reflete no fato de que o ilcito administrativo em tela tem maior
campo de incidncia que o crime, de forma que pode ocorrer de um ato no preencher a
tipicidade acima descrita do crime de corrupo passiva, mas restar enquadrvel no ilcito
administrativo de corrupo.

Formulao-Dasp n 71. Corrupo passiva.

A administrao pode demitir funcionrio por corrupo passiva com base, apenas, no
inqurito administrativo.

Advirta-se, contudo, que em relao ao delito disciplinar previsto no inciso X (sic) do art.
132 do mesmo diploma legal supramencionado, embora possa a hiptese de incidncia ali
definida enquadrar-se no art. 317 do Cdigo Penal (corrupo passiva), no sobrevive essa
dependncia da instncia penal, podendo a Administrao Pblica demitir o servidor acusado
com respaldo to- somente no processo administrativo disciplinar. Jos Armando da Costa,
Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 182, Editora Braslia Jurdica,
5 edio, 2005.

(Nota: Subentende-se que o autor quis se referir ao inciso XI e no ao X do art. 132.)

O certo que, em ambos os casos, somente se cogita de corrupo quando a conduta do

servidor ilegal ou indevida, ao contrrio do enquadramento no inciso XII do art. 117 da
Lei n 8.112, de 11/12/90 (receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer
espcie, em razo de suas atribuies), em que a conduta do servidor regular.

Ainda assim, para se evitar questionamento da defesa de que a definio deste ilcito a
mesma do crime da corrupo e da ter de provocar manifestao definitiva judicial, a
exemplo do que se recomendou acerca do enquadramento do art. 132, I da Lei n 8.112,
de 11/12/90, tambm convm que a comisso no enquadre em corrupo, mas sim, por
exemplo, em valerse do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem e/ou em
improbidade administrativa, do art. 117, IX ou do art. 132, IV, ambos daquela Lei.

Inciso XII - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas

A princpio, na administrao pblica, vigora a vedao acumulao remunerada de cargos

e empregos pblicos, estendendo-se os institutos aos proventos de aposentadoria, salvo
excees para duas reas muito especficas e de relevante interesse pblico (educao e
sade) e ainda assim sujeitas compatibilidade de horrios e limitada a dois vnculos (no
se admite trplice acumulao). Acerca dessa matria, a Lei n 8.112, de 11/12/90, remete
s proibies previstas na CF. Por ser matria constitucional, a vedao acumulao se
projeta em qualquer esfera da administrao federal, estadual e municipal.

Constituio Federal, Art. 37, Incisos XVI e XVII

Tanto verdadeira a regra da no-acumulao que a Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece
a entrega, por parte do servidor, de declarao de que no exerce outro cargo, como pr-
requisito para a posse.

Lei n 8.112, de 12/11/90 -Art. 13.

5 No ato da posse, o servidor apresentar declarao de bens e valores que constituem

seu patrimnio e declarao quanto ao exerccio ou no de outro cargo, emprego ou funo
pblica.

A exceo, ento, da licitude da acumulao de dois de cargos pblicos requer dois requisitos
cumulativos: compatibilidade de natureza dos cargos e de horrio. Assim, somente h
licitude nas acumulaes de dois cargos da rea de sade, ou de um cargo tcnico ou
cientfico com um cargo de professor, ou dois cargos de professor (no podendo em nenhum
desses casos o professor ter aderido a regime de dedicao exclusiva) e, em todos os casos,
com compatibilidade de horrio. Ainda que materialmente determinada acumulao seja
lcita, restar ilcita se houver incompatibilidade de horrio.

de se ressaltar que a vedao da acumulao de proventos da aposentadoria com a

remunerao de outro cargo foi uma inovao trazida pela Emenda Constitucional n 20, de
15/12/98. A partir desta data, o inativo aposentado pelo exerccio de cargo pblico no pode
acumular os proventos da aposentadoria com eventual remunerao de cargo pblico em
que tenha sido investido e que seja inacumulvel com aquele cargo no qual se aposentou
(esse servidor ter de optar pelos proventos da aposentadoria ou pela remunerao do novo
cargo). No existindo tal vedao antes da data da publicao da Emenda Constitucional,
fora dizer que as acumulaes de proventos de aposentadoria com remunerao de cargos
quando o reingresso no servio pblico deu-se antes de 16/12/98 no so alcanadas pela
proibio em tela. E assim realmente expressou o art. 11 daquela Emenda Constitucional.

Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98 - Art. 11. A vedao prevista no art. 37, 10,
da Constituio Federal, no se aplica aos membros de poder e aos inativos, servidores e
militares, que, at a publicao desta Emenda, tenham ingressado novamente no servio
pblico por concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, e pelas demais formas
previstas na Constituio Federal, sendo- lhes proibida a percepo de mais de uma
aposentadoria pelo regime de previdncia a que se refere o art. 40 da Constituio Federal,
aplicando-se-lhes, em qualquer hiptese, o limite de que trata o 11 deste mesmo artigo.
O tema de acumulao de cargos pblicos apresenta algumas peculiaridades quando se traz
tona cargo em comisso (tambm chamado de cargo de confiana). Por sua prpria
definio, um cargo em comisso pode ser exercido por quem j possua cargo efetivo
(cabendo ao servidor a opo quanto composio de sua remunerao) e por aposentado,
conforme leitura conjunta do art. 37, V e 10 da CF.

Infraconstitucionalmente, o art. 120, em conjunto com o art. 19, 1, ambos da Lei n

8.112, de 11/12/90, estabelecem que, como regra, devido necessria dedicao exclusiva
relao de confiana depositada (que autoriza a convocao do servidor sempre que
houver interesse da administrao), o cargo em comisso no pode ser acumulado quando
o servidor licitamente j acumula dois cargos efetivos, devendo ento o servidor se afastar
desses dois cargos, a menos que haja comprovada compatibilidade de horrio e local com
um deles. Ainda na Lei n 8.112, de 11/12/90, novamente em funo da exigida dedicao
confiana depositada, extrai-se que os cargos em comisso no so acumulveis entre si,
com exceo da interinidade, conforme leitura conjunta do art. 119 com o pargrafo nico
do art. 9 daquele Estatuto.

Destaque-se que este inciso XII do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, refere-se
vedao do exerccio de mais de um cargo, emprego ou funo pblica, de acordo com as
condies definidas nos arts. 118 a 120, no se confundindo com a possvel
incompatibilidade do exerccio de um mnus pblico com atividades privadas, definida no
art. 117, XVIII, todos daquela mesma Lei.

Em funo da exceo constitucional de se permitir acumular um cargo de professor com

outro cargo tcnico ou cientfico, faz-se necessrio definir essas duas espcies, em
diferenciao s atividades administrativas. Diz-se cientfico o cargo cujas atribuies se
desempenham na rea de pesquisa. A princpio, diz-se tcnico o cargo para o qual
exigido, para investidura, formao profissional de nvel superior (universitrio). No
obstante, tambm h possibilidade de assim serem classificados determinados cargos de
nvel intermedirio quando, em funo de suas atribuies, exija conhecimentos especficos
na matria de atuao. Conclui-se, da, que a mera denominao do cargo em nada importa
para, juridicamente, lhe emprestar natureza tcnica ou cientfica nos termos exigidos pelo
ordenamento.

Na administrao pblica federal, h muitos cargos tcnicos, os quais, portanto, podem,

vista de compatibilidade de horrio, acumular licitamente com cargo de professor. Nesse
particular, tem-se que, em regra, os cargos tcnicos federais, por fora do art. 19 da Lei n
8.112, de 11/12/90, sujeitam-se jornada de quarenta hora semanais. No obstante, existe
a possibilidade de reduo de jornada de cargos efetivos (para trinta ou vinte horas
semanais), conforme Medida Provisria n 2.174-28, de 24/08/01.
 Medida Provisria n 2.174-28, de 24/08/01, Arts 5 e 6

J os cargos de professor, de acordo com a manifestao vinculante exarada no Parecer-

AGU n GQ-145 e com os dispositivos da Lei n 4.345, de 26/06/64, e do Decreto n 94.664,
de 23/07/87, podem ter jornadas de vinte ou de quarenta horas semanais. Destaque-se a
peculiaridade de que os professores do magistrio superior somente exercem jornada de
quarenta horas semanais em regime de dedicao exclusiva, enquanto que o magistrio de
ensino mdio ou fundamental pode ter jornada de quarenta horas com ou sem dedicao
exclusiva. Informe-se que determinados cargos pblicos, em decorrncia da natureza de
suas atribuies (por exemplo, professores e pesquisadores, por leis especficas, e tambm
os cargos em comisso de forma geral, esses ltimos pela literalidade do art. 19, 1 da
prpria Lei n 8.112, de 11/12/90), comportam a condio ou a prerrogativa de o servidor,
em jornada de quarenta horas semanais, dedicar-se exclusivamente quela atividade,
eliminando qualquer possibilidade de exercer outra atividade, pblica ou at mesmo privada.

Lei n 4.345, de 26/06/64, Arts 11 e 12

Ainda segundo o Parecer, pode ser considerada aceitvel a acumulao de um cargo tcnico
com outro de professor de forma a totalizar at sessenta horas semanais (por exemplo,
quarenta horas semanais para o primeiro e vinte para o segundo). Por outro lado, vista
da necessidade intransponvel de descanso, cuja preservao visa a tutelar o interesse
pblico da qualidade de desempenho das duas atribuies, no se tolera como lcita a
acumulao de um cargo tcnico com outro de professor, ambos com jornadas de quarenta
horas semanais, totalizando oitenta horas. Destaque-se que, para tal hiptese, o citado
Parecer abordou que nem mesmo a considerao de que o professor no executa
integralmente sua jornada em sala de aula valida a acumulao com um cargo tcnico. Por
bvio, a possibilidade acima exposta, de acumulao lcita de cargo tcnico com professor
afastada no caso de magistrio superior em que o servidor optou pelo regime de dedicao
exclusiva.
Parecer-AGU n GQ-145, vinculante
Compete Unio apurar a acumulao de cargo federal com outro cargo estadual ou
municipal. E, no caso de acumulao de dois cargos federais, a apurao caber ao rgo
que realizou o ltimo provimento.

Decreto n 99.210, de 16/04/90 - Art. 1 O art. 2 do Decreto n 99.177, de 15 de maro

de 1990, passa a vigorar com a seguinte redao:

"Art. 2 A responsabilidade pela apurao de casos de acumulao de cargos e empregos

federais e a desses com outros de Estados, do Distrito Federal ou de Municpios, caber aos
rgos de pessoal das entidades federais, preferencialmente aqueles que realizaram o
ltimo provimento.

Formulao-Dasp n 190. Acumulao.

Na acumulao de cargo federal com outro estadual ou municipal, a competncia para

examinar e decidir da administrao federal.

Informe-se que a acumulao ilegal de cargos, por si s, repercute apenas

administrativamente, no configurando crime.

atpica a conduta daquele que acumula dois cargos pblicos remunerados, sujeito o
agente apenas a sanes administrativas (RJDTACRIM 32/151). Julio Fabbrini Mirabete,
Manual de Direito Penal, pg. 347, Editora Atlas, 17 edio, 2001.

A exemplo do abandono de cargo e da inassiduidade habitual, a acumulao ilegal de cargos

tem seu apuratrio em rito sumrio, com a materialidade descrita no 1 do art. 133 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, dando-se ao servidor, antes da instaurao do processo disciplinar,
a oportunidade de optar por um dos cargos, no prazo de dez dias, conforme se ver adiante,
mas no configura nulidade a apurao em rito ordinrio, visto que nenhum prejuzo traz
defesa (ao contrrio, um rito mais completo).

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133. Detectada a qualquer tempo a acumulao ilegal de
cargos, empregos ou funes pblicas, a autoridade a que se refere o art. 143 notificar o
servidor, por intermdio de sua chefia imediata, para apresentar opo no prazo
improrrogvel de dez dias, contados da data da cincia e, na hiptese de omisso, adotar
procedimento sumrio para a sua apurao e regularizao imediata, cujo processo
administrativo disciplinar se desenvolver nas seguintes fases: (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97).

1 A indicao da autoria de que trata o inciso I dar-se- pelo nome e matrcula do

servidor, e a materialidade pela descrio dos cargos, empregos ou funes pblicas em
situao de acumulao ilegal, dos rgos ou entidades de vinculao, das datas de
ingresso, do horrio de trabalho e do correspondente regime jurdico. (Redao dada pela
Lei n 9.527, de 10/12/97).

A materialidade da acumulao ilcita pode ser obtida, dentre outros, por contracheques,
fichas financeiras, recibos, folhas de pagamento, contrato de trabalho, carteira de trabalho,
folhas de ponto, portarias ou quaisquer outros atos de nomeao, admisso ou designao,
declarao de ajuste anual de Imposto sobre a Renda, etc.

A acumulao ilegal importa na aplicao da pena de demisso a todos os cargos em

acumulao, ainda que de diferentes rgos federais ou mesmo de outro ente federado, j
que o ilcito previsto em sede constitucional. Neste ltimo caso, a autoridade julgadora do
processo administrativo disciplinar em que se apurou a ilicitude, alm de promover a
demisso do cargo ocupado em seu rgo, deve comunicar respectiva autoridade
competente do outro rgo, por meio de ofcio com cpia dos autos.

Configura-se acumulao ilegal mesmo se o servidor estiver de licena sem remunerao de

um dos cargos, pois o que importa a natureza remunerada dos dois cargos e no o fato
em si de receb-la ou no.

TCU, Enunciado da Smula n 246

A alterao promovida no art. 133 do Estatuto pela Lei n 9.527, de 10/12/97, eliminou a
previso de devoluo de toda a importncia recebida indevidamente, por conta da
acumulao ilcita. O Parecer-AGU n GQ-145, ao apreciar a questo, comentando a
inovao trazida pela Lei supra, asseverou, de forma vinculante, a vedao da reposio, na
hiptese de terem sido efetivamente prestados os servios, com o fim de inibir o
enriquecimento sem causa do Estado. de se perceber que o mencionado Parecer-AGU no
impede que a administrao exija a reposio proporcional remunerao paga por horas
efetivamente no trabalhadas em algum (ou alguns) dos rgos em que o servidor no
cumpriu completamente a jornada, em decorrncia de superposio de horrios.

23. (...) b) silenciou no respeitante devoluo da importncia percebida durante a

comprovada acumulao de m f, assim tornando-a inexigvel, em face da conseqncia
imediata do princpio da legalidade, que restringe a atuao do administrador pblico de
modo a somente fazer o que a lei permite. Houve evoluo legislativa no regramento do
instituto, elidindo a reposio dos estipndios pagos, s vezes por longos anos, em virtude
da prestao de servios, com o que o Estado fica impedido de locupletar-se com o trabalho
de seus agentes administrativos.
Inciso XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117

Esses enquadramentos foram abordados no Mdulo III - Proibies elencadas

no Art. 117 da Lei n 8.112 de 11/12/90.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 117

IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em

detrimento da dignidade da funo pblica;

X - participar de gerncia ou administrao de empresa privada, sociedade

civil, salvo a participao nos conselhos de administrao e fiscal
deempresas ou entidades em que a Unio detenha, direta ou
indiretamente, participao do capital social, sendo-lhe vedado exercer o
comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio;
(Redao dada pela Medida Provisria n 2.225-45, de 04/09/01)

XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas,

salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais
deparentes at o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro;

XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer

espcie, em razo de suas atribuies;

XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro;

XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas;

XV - proceder de forma desidiosa;

XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou

atividades particulares.
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

1
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Mdulo V - Responsabilidades

Objetivos:

Ao final do Mdulo V, o aluno dever ser capaz de diferenciar as esferas de

responsabilizao funcional no mbito da administrao pblica federal.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 1 Responsabilidades

Um nico ato cometido por servidor pode repercutir, simultaneamente,

nas esferas administrativa, penal e civil.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 121. O servidor responde civil, penal e

administrativamente pelo exerccio irregular de suas atribuies.

Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo,

doloso ou culposo, que resulte em prejuzo ao errio ou a terceiros.

Art. 123. A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenes

imputadas ao servidor, nessa qualidade.

Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo

ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou funo.

Art. 125. As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se,

sendo independentes entre si.

Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor ser afastada no

caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria.

de se reiterar que uma das possveis consequncias do processo

administrativo disciplinar a configurao da responsabilidade
administrativa do servidor por atos cometidos no exerccio do cargo ou a ele
relacionados. De acordo com a tripartio da responsabilidade estabelecida
no art. 121 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e a consequente enumerao de
trs responsabilizaes nos arts. seguintes (122, 123 e 124), interpreta-se
que o art. 124, mencionando a responsabilidade civil-administrativa,
reporta-se responsabilizao administrativa propriamente dita (de forma
que o prefixo civil se refere natureza cvel da responsabilizao
administrativa, que, embora no possua o dolo e a culpa expressos em seus
enquadramentos, deles no pode prescindir para se cogitar de
enquadramento disciplinar). No obstante, no curso dessa apurao

3
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

administrativa, pode a comisso se deparar com ilcitos civis ou penais.

Nestes casos, a administrao deve adotar algumas providncias
legalmente previstas.

Ou seja, alm da responsabilizao administrativa (por atos contrrios

ao Estatuto), apurada no rito da Lei n 8.112, de 11/12/90,
detalhadamente descrito em todos os tpicos anteriores do presente texto,
pode haver responsabilizao civil (por danos causados ao errio e a
terceiros e que tanto pode se esgotar excepcionalmente na via
administrativa quanto em regra pode necessitar de ingresso na via judicial)
e responsabilizao penal (por crimes ou contravenes cometidos como
servidor e que obrigatoriamente segue o rito judicial do CPP).

Essas responsabilidades possuem caractersticas prprias, sofrendo

gradaes de acordo com as situaes que podem se apresentar como
condutas irregulares ou ilcitas no exerccio das atividades funcionais,
possibilitando a aplicao de diferentes penalidades, que variam de
instncia para instncia.

Responsabilizao Administrativa

A responsabilizao do servidor pblico decorre da Lei n 8.112/90, que

lhe impe obedincia s regras de conduta necessrias ao regular
andamento do servio pblico. Nesse sentido, o cometimento de infraes
funcionais, por ao ou omisso praticada no desempenho das atribuies
do cargo ou funo, ou que tenha relao com essas atribuies, gera a
responsabilidade administrativa (arts. 124 e 148), sujeitando o servidor
faltoso imposio de sanes disciplinares. Em geral, os deveres e
proibies ao servidor pblico esto previstos nos arts. 116, 117 e 132 da
Lei n 8.112/90[1].

4
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Ao tomar conhecimento de falta praticada pelo servidor cabe

Administrao Pblica apurar o fato, aplicando a penalidade porventura
cabvel. Na instncia administrativa a apurao da infrao disciplinar
ocorrer por meio de sindicncia contraditria ou de processo administrativo
disciplinar (art. 143). Isso porque o processo disciplinar lato sensu o
instrumento de que dispe a Administrao para apurar a responsabilidade
do servidor por infrao praticada no exerccio de suas atribuies, ou que
tenha relao com as atribuies do cargo que ocupa (art. 148).

Importa registrar que ao servidor pblico investigado em sindicncia

punitiva ou em processo administrativo disciplinar so assegurados todos os
direitos constitucionais, inclusive o direito ao contraditrio e ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5, inciso LV, Constituio
Federal).

Uma vez comprovada a infrao disciplinar pela prpria Administrao

Pblica, por meio de sindicncia punitiva ou de processo administrativo
disciplinar, ser possvel a aplicao das sanes previstas no art. 127 do
Estatuto Funcional: I - advertncia; II - suspenso; III - demisso; IV -
cassao de aposentadoria ou disponibilidade; V - destituio de cargo em
comisso; ou VI - destituio de funo comissionada.

[1] - MEIRELLES, 2011, p. 494.

Unidade 2 - Responsabilizao Civil

5
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Para o foco pessoal do agente pblico, de imediato, antecipe-se que, no

atual ordenamento jurdico, a responsabilidade civil de servidor tem
natureza subjetiva. Em outras palavras, a obrigao pessoal do agente
pblico em reparar dano em decorrncia do exerccio do seu cargo requer a
comprovao de que a sua conduta causadora do prejuzo foi dolosa ou
culposa, em ato comissivo ou omissivo. Sem esse pr-requisito essencial,
ainda que a atuao pblica do servidor tenha acarretado dano, no se
cogita de responsabiliz-lo civilmente a reparar. A responsabilidade civil no
tem ndole punitiva, mas sim patrimonial e indenizatria.

Da mesma forma como se aduziu para a responsabilidade

administrativa, tem-se que a simples comprovao de que, objetivamente,
de fato, ocorreu dano (avaria ou quebra) ou desaparecimento (perda,
extravio, furto ou roubo) de um bem, mercadoria ou processo no
necessariamente implica responsabilidade civil reparatria para o servidor
cujo nome consta do respectivo termo de responsabilidade e/ou para o
servidor (se diferente) que o tinha em uso ou guarda no momento da
ocorrncia do fato. A responsabilizao civil tambm de ndole subjetiva,
no se tolerando cogitar de imposio meramente objetiva de reparar o
dano ou perda, sem a comprovao do nimo subjetivo do responsvel.

Nesse rumo, repete-se, com maior aplicabilidade, uma vez que trata
justamente de repercusso civil, a seguinte deciso adotada pelo Tribunal
de Contas da Unio:

Base Legal:
TCU, Tomada de Contas n 450.131/96-3, Relatrio

No obstante, novamente recomenda-se que o servidor signatrio do

termo de responsabilidade e/ou detentor do bem objeto de furto ou roubo

6
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

registre a ocorrncia policial e comunique o fato a seu chefe imediato (esta

comunicao chefia recomendvel tambm no caso de dano de bem).

Como visto, a Lei n 8.112/90, no respectivo Art. 122, estabeleceu duas

situaes em que o servidor poder ser chamado a ressarcir os prejuzos
causados ao errio. A primeira, quando causar danos diretamente
Administrao Pblica. A segunda, quando causar danos a terceiros no
exerccio da funo pblica[1].

Na hiptese de dano causado Administrao Pblica, prev o art. 46 da

Lei n 8.112/90 que a indenizao do prejuzo financeiro causado pelo
servidor poder ocorrer ainda no mbito administrativo, mediante desconto
autorizado do valor devido em folha de pagamento.

A indenizao ao errio ser previamente comunicada ao servidor para

pagamento, no prazo mximo de 30 (trinta) dias, podendo ser parcelada. O
valor de cada parcela no poder ser superior a 10% (dez por cento) da sua
remunerao. Quando o pagamento indevido houver ocorrido no ms
anterior ao do processamento da folha, a reposio ser feita
imediatamente, em nica parcela.

Na hiptese de valores recebidos em decorrncia de cumprimento

deciso liminar, tutela antecipada ou sentena que venham a ser
revogadas ou rescindidas, sero eles atualizados at a data da reposio. O
servidor em dbito com o errio, que for demitido, exonerado ou que tiver
sua aposentadoria ou disponibilidade cassada, ter o prazo de 60 (sessenta)
dias para quitar o dbito. O vencimento, a remunerao e o provento no
sero objeto de arresto, sequestro ou penhora, exceto nos casos de
prestao de alimentos resultante de deciso judicial (Arts. 46 a 48).

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Analogamente ao que se exps para responsabilizao administrativa,

no se cogita de responsabilizar civilmente um servidor, obrigando-o a
indenizar a Unio por um bem danificado ou extraviado, descontando de
sua remunerao, sem antes se ter comprovado, no devido processo legal,
com ampla defesa e contraditrio, seja em via administrativa, seja em via
judicial, que ele, no exerccio de seu cargo, agiu com culpa ou dolo no
evento.

Neste ponto, ressalve-se a simplificao introduzida pela Instruo

Normativa-CGU n 4, de 17/02/09. Segundo essa norma, o dano ou
desaparecimento de bem decorrente de conduta culposa por parte do
servidor e causador de prejuzo inferior a R$ 8.000,00 pode ter sua
apurao encerrada em TCA, sem rito disciplinar, se o agente pblico
aquiescer em ressarcir ao errio, poupando-se a instaurao de PAD ou
sindicncia punitiva. Ou seja, aquela norma atuou inovando apenas a sede
disciplinar, em nada alterando a repercusso civil, no sendo relevante para
o presente tpico.

Menos ainda se pode cogitar de exigir de um grupo de servidores a

indenizao de um bem pelo simples fato de todos trabalharem no local
onde se deu o sinistro, diluindo a responsabilidade civil sem o devido
processo legal, se foi impossvel a individualizao ou se a administrao
no foi capaz de identificar o responsvel. Assim, repetem-se as citaes de
fontes administrativas e doutrinria.

Parecer-AGU n GM-1, vinculante: Ementa: A imputao administrativa

da responsabilidade civil exige que se constate a participao de todos os
envolvidos nas irregularidades, considerados individualmente.

Formulao-Dasp n 261. Responsabilidade administrativa.

8
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

A responsabilidade administrativa deve ser individualizada no respectivo

processo, vedada, na impossibilidade de indicao do culpado, a sua
diluio por todos os funcionrios que lidaram com os valores extraviados.

(...) no se permite a extenso da responsabilidade, de modo genrico,

quando no for possvel a individualizao da responsabilidade. Antnio
Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 184, Editora
Consulex, 2 edio, 1999.

A imputao de que foi determinado servidor que, com inteno,

negligncia, impercia ou imprudncia, danificou ou extraviou o bem (ou
propiciou que terceiro o fizesse) pode decorrer de vrias formas
juridicamente lcitas de comprovao, sendo aceitos desde o
reconhecimento no-litigioso por parte do prprio servidor (como o TCA) ou
apuratrios administrativos (de que a sindicncia contraditria e o PAD so
os principais exemplos, podendo-se ainda citar a tomada de contas especial,
detalhada ao final do presente texto), at apuraes em processos civis
judiciais (ao de reparao de dano - ou ao indenizatria - e ao de
improbidade), antes mesmo de apuraes administrativas, vista da
consagrada independncia das instncias.

[1] - DI PIETRO, 2006, p. 588-589.

No se confunde a concluso obtida em meios administrativos de que o

servidor, no exerccio culposo ou doloso de seu cargo, acarretou prejuzo
com a independente apurao da responsabilidade civil indenizatria, que,
em regra, requer rito judicial. Obviamente que a apurao da
responsabilidade civil (de repercusso patrimonial), no rito judicial,
independente da apurao da responsabilidade administrativa (de

9
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

repercusso punitiva, no rol do art. 127 da Lei n 8.112, de 11/12/90),

podendo ocorrer antes, simultaneamente ou depois desta ltima. Nada
impede o ajuizamento da ao civil antes mesmo de sequer se ter
instaurada apurao administrativa ou antes de se ter tal apurao
concluda.

Destaque-se que, mesmo que j exista apurao administrativa acerca

de dano causado por servidor com dolo ou culpa no exerccio de seu cargo,
pode haver a independente ao judicial, com seus requisitos probatrios
prprios do CPC e garantindo ao acusado o exerccio da ampla defesa e do
contraditrio, para apurar a responsabilizao civil, cujo resultado pode at
discrepar daquele obtido na sede administrativa. No obstante, sem negar a
independncia das instncias, o que se recomenda, no caso de j haver a
prvia apurao da responsabilidade administrativa, que a administrao
aproveite-a como pea de instruo da ao civil judicial, auxiliando na
individualizao da responsabilidade civil de indenizar, uma vez que ambas
as instncias guardam ndole subjetiva.

No caso especfico em que a apurao da culpa subjetiva deu-se no

escopo da sindicncia contraditria ou do PAD, a comisso, aps ter
quantificado ou ao menos indicado o prejuzo, ao final, prope autoridade
julgadora que proceda comunicao do fato unidade do local de
ocorrncia do fato, Consultoria Jurdica do rgo e Controladoria-Geral
da Unio, conforme exposto em 4.10.7.3. Este comunicado se justifica para
que as instituies acima possam tomar suas respectivas providncias na
busca do ressarcimento do dano, que podem variar desde a simples
lavratura de acordo com o responsvel at um processo judicial de
execuo.

Lembre-se de que o processo administrativo disciplinar no pode ter por

efeito ou penalidade compelir o servidor a ressarcir os prejuzos causados
Administrao, visto que as penalidades cabveis em seu bojo so
apenas aquelas previstas em lei (art. 127, I a VI, art. 130, 2, todos da
Lei federal n 8.112/1990. Antnio Carlos Alencar Carvalho, Manual de

10
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 122 e 123, Editora

Fortium, 2008, 1 edio.

Conforme se ver adiante, dependendo de a quem o servidor tenha

causado prejuzo exercendo seu cargo, a responsabilizao de reparar pode
encerrar-se totalmente na esfera administrativa, sem necessidade de
provocao judicial, ou pode ser necessrio o ingresso em juzo. Na
verdade, a cobrana administrativa direta do dbito exceo, possvel
apenas com aquiescncia do servidor ou em razo de impossibilidade de
execuo judicial. Em regra, tem-se a inscrio do dbito em dvida ativa
no tributria, para execuo judicial.

A ao civil por responsabilidade do servidor em razo de danos

causados ao errio imprescritvel.

CF - Art. 5
XLV - nenhuma pena passar da pessoa do condenado, podendo a
obrigao de reparar o dano e a decretao do perdimento de bens ser,
nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas,
at o limite do valor do patrimnio transferido; Art. 37.
5 A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por
qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio,
ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento.
No sendo a responsabilizao civil de ndole punitiva, tem-se que a ela
no se aplica a garantia constitucional de que a pena no passa da pessoa
do acusado, sendo certo que, em caso de morte do responsvel, os

sucessores arcam com a obrigao de reparar o prejuzo causado pelo

agente, at o limite da herana.
Lei n 8.112, de 11/12/90 -Art. 122.
3 A obrigao de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra
eles ser executada, at o limite do valor da herana recebida.

11
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

A apurao de responsabilidade pelos danos causados Administrao

Pblica Federal e a obteno do respectivo ressarcimento podem ser
efetuadas, tambm, por meio da Tomada de Contas Especial (TCE),
regulamentada pela Instruo Normativa TCU n 56, de 5 de dezembro de
2007.

A TCE tem a finalidade de apurar os fatos, identificar os responsveis e

quantificar o prejuzo causado ao errio. De acordo com o art. 1 da IN/TCU
n 56/2007 c/c o art. 8 da Lei no 8.443, de 16 de julho de 1992 (lei
orgnica do TCU), so determinantes para a instaurao de TCE a
ocorrncia de pelo menos um dos seguintes fatos: a) omisso no dever de
prestar contas; b) no comprovao da aplicao dos recursos repassados
pela Unio, mediante convnio, contrato de repasse ou instrumento
congnere; c) ocorrncia de desfalque, desvio ou desaparecimento de
dinheiros, bens ou valores pblicos; e d) prtica de ato ilegal, ilegtimo ou
antieconmico de que resulte dano Administrao Pblica Federal.

Na via judicial, em regra, o dbito regularmente apurado inscrito em

dvida ativa da Unio e constitui ttulo executivo passvel de cobrana por
intermdio de ao de execuo fiscal proposta pela Unio perante o Poder
Judicirio (Lei n 6.830, de 22 de setembro de 1980). Entretanto, existem
outras formas de ressarcimento judicial dos prejuzos causados ao errio
pelo servidor, tais como a ao indenizatria (de ressarcimento ou
reparatria) e a ao de improbidade administrativa de que trata a Lei n
8.429/92.

[1] - DI PIETRO, 2006, p. 588-589.

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12
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 3 - Dano e Desaparecimento de Bem

De imediato, faz-se necessrio estabelecer o enfoque extenso da

presente abordagem, que inclui todas as hipteses de dano (avaria ou
quebra) ou de desaparecimento (perda, extravio, furto ou roubo) de
qualquer tipo de material que possa ser includo na abrangente expresso

13
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

bem pblico. Isto porque, primeiramente, o termo material empregado

pela Instruo Normativa-Sedap n 205, de 08/04/88, em seu sentido mais
estrito, alberga os bens devidamente patrimoniados pela administrao,
incluindo obviamente os bens durveis ou que fazem parte de seu ativo
permanente e excepcionalmente at alguns bens de consumo que possuam
valor relevante. Mas aquela expresso alberga no s os bens j
incorporados ao patrimnio pblico como tambm inclui aqueles bens ou
mercadorias retidos ou apreendidos, ainda sob custdia, que teriam
emprego aps a destinao formalmente prevista em norma, visto j serem
itens sob domnio do Estado, mesmo que provisoriamente. E, por fim,
podese considerar que inclui ainda os processos administrativos danificados
ou extraviados, uma vez que parte do que aqui se expor para bens ou
materiais, em termos procedimentais, pode ser adaptado tambm para
autos processuais, embora tenham natureza distinta daqueles objetos.

Firmado este enfoque abrangente, convm ento destacar que, nas

hipteses de dano ou desaparecimento de bens pblicos (lato sensu),
comum configurar prejuzo ao errio e/ou a terceiro, o que remete ao
conceito de responsabilidade civil, cuja ndole no punitiva, mas sim
patrimonial e indenizatria, apurada em regra em rito judicial.

Tem-se que, a princpio, a simples comprovao de que, objetivamente,

de fato, ocorreu o desaparecimento ou o dano de um bem, mercadoria ou
processo no necessariamente implica responsabilidade administrativa para
o servidor cujo nome consta do respectivo termo de responsabilidade ou
para o servidor (se diferente) que o tinha em uso ou guarda no momento da
ocorrncia do sinistro. Sob tica meramente conceitual para este tema
(antes de adentrar nas especificidades do ordenamento de regncia), no
se tolera cogitar de responsabilizao meramente objetiva -ou seja, vista
apenas de que objetivamente um fato criticvel ocorreu para fim punitivo,
sem a comprovao do nimo subjetivo do responsvel.

14
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Como resta bvio que no h necessria e direta vinculao entre ter o

nome no termo de responsabilidade ou deter o bem no momento do sinistro
e atuar ou se omitir a favor da ocorrncia, no se deve confundir, pela
simples similaridade das expresses, termo de responsabilidade com
responsabilizao administrativa. Em um caso especfico, at pode
coincidir de o responsvel pelo ilcito ser aquele que assinou o termo de
responsabilidade e/ou ser aquele que detinha o bem no momento do fato,
mas tambm pode ser que esses agentes no sejam as mesmas pessoas.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 124. A responsabilidade

civiladministrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no
desempenho do cargo ou funo.

Nesse rumo, embora se refira especificamente tutela de sua

competncia (reparao civil), perfeitamente aplicvel tambm sede
administrativa disciplinar a seguinte manifestao exarada pelo Tribunal de
Contas da Unio:

Base Legal:
TCU, Tomada de Contas n 450.131/96-3, Relatrio

De toda forma, recomenda-se ao servidor signatrio do termo de

responsabilidade e/ou detentor do bem objeto de furto ou roubo que
registre a ocorrncia policial e comunique o fato a seu chefe imediato (esta
comunicao chefia recomendvel tambm no caso de dano de bem).

A imputao de que foi determinado servidor que, com inteno,

negligncia, impercia ou imprudncia, danificou ou extraviou o bem (ou
propiciou que terceiro o fizesse) pode decorrer de vrias formas
juridicamente lcitas de comprovao, sendo aceitos desde o
reconhecimento no-litigioso por parte do prprio servidor ou apuratrios
administrativos (de que o processo administrativo disciplinar o principal
exemplo, podendo-se ainda citar a tomada de contas especial), at
apuraes em processos civis judiciais (ao de reparao de dano -ou ao

15
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

indenizatria -e ao de improbidade), antes mesmo de apuraes

administrativas, vista da consagrada independncia das instncias.

Ainda sob a tica meramente conceitual, sem abordar as liberalidades

que o ordenamento ptrio previu para o tema, no se cogita de
responsabilizar administrativamente um servidor, impondo-lhe em seu
assentamento funcional a concluso de que cometeu ilcito disciplinar e
aplicando-lhe a pena associada, sem antes se ter comprovado, no devido
processo legal, com ampla defesa e contraditrio, que ele, no exerccio de
seu cargo, agiu com culpa ou dolo em sua conduta acarretadora de dano ou
perda de bem pblico.

Menos ainda se pode cogitar de responsabilizar indistintamente um

grupo de servidores pelo simples fato de todos trabalharem no local onde se
deu o sinistro com determinado bem, sem o devido processo legal. No se
tolera diluio da responsabilizao entre diversos servidores se for
impossvel a individualizao ou se a administrao no for capaz de
identificar o responsvel.

Base Legal:
Parecer-AGU n GM-1, Vinculante

Na hiptese mais frequente para o presente tema, quando se tem notcia

apenas genrica de dano ou de desaparecimento de bem pblico, de
mercadoria apreendida e de extravio de processo administrativo, sem
nenhum indcio que aponte o possvel autor ou responsvel pelo fato, no se
justifica, de plano, instaurar a onerosa e residual sede administrativa
disciplinar, com todos os nus que lhe so inerentes. Repisa-se aqui que o
simples fato de se identificar quem tem o nome consignado em termo de
responsabilidade e/ou quem tinha o bem sob guarda ou uso no momento do
sinistro no tem o condo de autorizar qualquer ilao acerca de algo muito

16
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

mais grave e residual, que a possibilidade de responsabilizao

administrativa. Somente se cogita de tal responsabilizao se houver, no
mnimo, indcios de conduta culposa ou dolosa de servidor.

O caso especfico de a apurao de dano (avaria) ou desaparecimento

(extravio, furto ou roubo) de bem pblico transcorrer em via administrativa
traz tona a segunda exceo, de no- aplicao do devido processo legal
previsto na Lei n 8.112, de 11/12/90, e faz com que se abra um parntese
para abordar esta questo.

Assim, nessa segunda exceo, de ato causador de dano ou de

desaparecimento de bem, quando no h indcios que a priori indicam
possvel autor ou responsvel, no se tendo de imediato a quem se garantir
o exerccio do contraditrio e da ampla defesa, por meio de sindicncia
punitiva ou de processo administrativo disciplinar, inicialmente, fica a cargo
da unidade de ocorrncia do fato realizar um procedimento administrativo
prvio, sem nenhuma participao da autoridade competente em matria
correcional. Se, nesse primeiro momento, se est diante de uma notcia
limitada objetivamente ao fato de que um bem foi danificado ou extraviado,
ainda sem qualquer indcio de responsabilizao a servidor, no h
nenhuma necessidade de a unidade local provocar, por meio de
representao, o sistema correcional.

A princpio, ainda limitado ao enfoque meramente conceitual, o que

determina a necessidade de remessa da apurao para o sistema
correcional no o simples fato de se poder identificar quem estava com o
bem no momento do sinistro, mas sim a possibilidade de se cogitar que
algum servidor tenha agido com culpa ou dolo no evento danoso. Nesta
abordagem inicial, o bem at poderia estar em mos de algum servidor
perfeitamente identificvel quando ocorreu o sinistro e ainda assim o
procedimento administrativo prvio se dar no mbito da unidade local se
no houver indcios de nimo subjetivo (culpa ou dolo) na conduta.

17
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Avanando para alm do enfoque meramente conceitual e iniciando a

anlise sob a luz do ordenamento de regncia e abordando primeiramente o
sentido mais estrito de bens (bens patrimoniados e bens retidos ou
apreendidos, excluindo desse conceito os processos administrativos), temse
que a matria foi disciplinada em sede do Poder Executivo federal pela
Controladoria-Geral da Unio, por meio da Instruo Normativa-CGU n 4,
de 17/02/09. de se antecipar que esta norma revogou a j mencionada
Instruo Normativa-Sedap, de 08/04/08, apenas no que se referia
obrigatoriedade de apurao de responsabilidade disciplinar decorrente de
dano ou desaparecimento de bem de pequeno valor; a antiga norma no foi
revogada nos tpicos em que aborda outros temas, tais como controle
contbil e inventrio de bens pblicos.

A Instruo Normativa-CGU n 4, de 17/02/09, estabeleceu uma

apurao simplificada, a cargo da prpria unidade de ocorrncia do fato,
margem do sistema correcional, a ser realizada por meio do instrumento
processual chamado Termo Circunstanciado Administrativo (TCA), para
casos de dano ou desaparecimento de bem pblico que implicar prejuzo de
pequeno valor (assim entendido quando o preo de mercado -e no de
registro contbil -para aquisio ou para reparao do bem extraviado ou
danificado for igual ou inferior ao limite legal para dispensa de licitao,
conforme o art. 24, II da Lei n 8.666, de 21/06/93 -atualmente de R$

8.000,00). O tema conta ainda com um Perguntas e Respostas disponvel

no endereo http://www.cgu.gov.br/Destaques/TCA_ CRG.asp.

Instruo Normativa-CGU n 4, de 17/02/09 -Art. 1 Em caso de extravio

ou dano a bem pblico, que implicar em prejuzo de pequeno valor,
poder a apurao do fato ser realizada por intermdio de Termo
Circunstanciado Administrativo (TCA).
Pargrafo nico. Para os fins do disposto neste artigo, considera-se
prejuzo de pequeno valor aquele cujo preo de mercado para aquisio
ou reparao do bem extraviado ou danificado seja igual ou inferior ao

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

limite estabelecido como de licitao dispensvel, nos termos do art. 24,

inciso II, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.

Com isso, de imediato j se limita o emprego do TCA: somente

permitido se j se sabe, de antemo, que o prejuzo decorrente de dano ou
extravio de bem inferior a R$ 8.000,00, no se podendo aplicar aquele
rito simplificado quando o prejuzo supera este limite. Obviamente, em
casos em que no se sabe ao certo o valor do prejuzo, pode-se dar incio
ao TCA justamente elegendo-o como o meio hbil para, de imediato, buscar
a quantificao do prejuzo; quantificando o prejuzo abaixo do limite, a
princpio, pode-se prosseguir no rito simplificado e quantificando-o acima,
tem de se encerrar o TCA e adotar o rito adequado, conforme adiante se
expor.

O TCA, claramente, foi institudo objetivando a eficincia e a

racionalizao do emprego dos recursos pblicos, como uma alternativa sob
determinadas condies de aplicao -ao oneroso rito disciplinar, cujo custo
por vezes desproporcional em relao ao benefcio obtido.

O TCA deve ser protocolizado na forma de um processo administrativo

lato sensu, tendo como folha inaugural o formulrio estabelecido pela
Portaria-CGU/CRG n 513, de 05/03/09 (cujo modelo segue no Anexo III),
no se exigindo formalismo de publicar ato de instaurao e de designao
de seu condutor, atribuio esta que recai sobre o chefe do setor
responsvel pela gerncia de bens e materiais na unidade. Esse gestor
patrimonial deve lavrar o TCA, descrevendo o fato, identificando o servidor
envolvido, propiciando-lhe a manifestao no processo em cinco dias (prazo
prorrogvel por igual perodo, sendo permitido, se necessrio, realizao de
provas, inclusive laudos periciais ou tcnicos), e, ao final, deve apresentar
parecer conclusivo, com proposta de julgamento para o titular da unidade
de lotao do servidor poca do fato, que pode acatar ou no a proposta.

19
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Base Legal:

Arts. 3 e 4

Caso o titular da unidade de lotao do servidor julgue que o prejuzo

inferior a R$ 8.000,00 decorreu do uso regular do bem ou de fatores que
independeram da ao do servidor ou seja, que este no agiu nem com
culpa e nem com dolo -, a apurao se encerra no prprio TCA, com
remessa dos autos para o gestor patrimonial, a fim de se proceder apenas a
controles contbeis internos (como a baixa do bem, por exemplo). Caso
aquela autoridade conclua que o prejuzo inferior a R$ 8.000,00 decorreu de
conduta culposa do servidor e este concorde com o ressarcimento ao errio,
desde que o prejuzo se limite a R$ 8.000,00, a soluo ainda se encerra no
prprio TCA (esta via simplificada no tem o condo de impor o
ressarcimento ao servidor). Neste caso, o encerramento se condiciona ao
ressarcimento ao errio, no prazo de cinco dias (prorrogvel por igual
perodo), tanto por meio de pagamento quanto pela entrega de bem igual
ou superior ao bem danificado ou extraviado ou pela prestao de servio
(realizada por terceiro, no pelo servidor) que restitua o bem danificado.

Base Legal:

Instruo Normativa-CGU n 4, de 17/02/09, Art. 3

Em sentido contrrio, apenas nas hipteses de o servidor no concordar

em ressarcir o prejuzo limitado a R$ 8.000,00 culposamente causado ou de
este superar o limite ou ainda de haver indcios de conduta dolosa
independentemente do valor, a apurao de responsabilidade administrativa
no pode se encerrar na via simplificada do TCA, recaindo na regra geral,
via PAD ou sindicncia punitiva, no rito contraditrio estabelecido na Lei n
8.112, de 11/12/90. Na hiptese de prejuzo limitado a R$ 8.000,00 e
culposamente causado, o voluntrio ressarcimento por parte do servidor,

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

mesmo aps o prazo, desde que antes que se instaure o rito disciplinar,
afasta esta instaurao.

Instruo Normativa-CGU n 4, de 17/02/09 - Art. 5 vedada a

utilizao do modo de apurao de que trata esta Instruo Normativa
quando o extravio ou o dano do bem pblico apresentarem indcios de
conduta dolosa de servidor pblico.
Art. 6 No ocorrendo o ressarcimento ao errio, de acordo com o
descrito no art. 4, ou constatados os indcios de dolo mencionados no
art. 5, a apurao da responsabilidade funcional do servidor pblico ser
feita na forma definida pelo Ttulo V da Lei n 8.112, de 11 de dezembro
de 1990.

Percebe-se restar ainda uma situao intermediria, quando se tem

configurado prejuzo superior a R$ 8.000,00 mas no se sabe se o dano ou
o desaparecimento do bem decorreu de seu uso regular, sem culpa ou dolo,
ou se decorreu de conduta culposa ou dolosa do servidor. Nesses casos, por
fora da limitao imposta pelo art. 1 da IN-CGU n 4, de 17/02/09, o TCA
no se revela meio legal para a investigao da existncia ou no de nimo
subjetivo e, se for o caso, de sua especificao (se culpa ou se dolo).

Alm disso, tambm cristalino que esta inovao simplificadora

trazida ao ordenamento pela Controladoria-Geral da Unio no se aplica a
dano ou a extravio de processo administrativo, uma vez que a esta espcie
no se pode aplicar o limite do prejuzo (de R$ 8.000,00). Mesmo que o
processo administrativo verse sobre algum valor financeiro (um crdito
tributrio, por exemplo), no se confunde o valor intangvel dos autos com
o quantum que porventura neles se discuta, bem como a providncia
administrativa de reconstituir os autos no se confunde com aquiescncia
em restituir valor.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Uma vez que no h amparo normativo para se utilizar o TCA como rito
para se apurar se houve nimo subjetivo na conduta que acarretou dano ou
desaparecimento de bem com prejuzo superior R$ 8.000,00 ou de processo
administrativo, resta aplicar a estas duas hipteses os regramentos gerais da
responsabilidade disciplinar, previstos na Lei n 8.112, de 11/12/90, sem
exceo para condutas eivadas de culpa ou de dolo. Ainda assim, sem
expressa previso legal, tambm de se buscar a ponderao entre a
proporcionalidade do processo administrativo disciplinar e o grau de
reprovao ao dano ou extravio de processo administrativo.

Assim, resta aqui a necessidade de se abordar a sindicncia inquisitorial,

em razo exclusiva de duas hipteses: de se ter a necessidade de investigar
se houve nimo subjetivo ou no em dano ou desaparecimento de bem
causador de prejuzo superior a R$ 8.000,00 (claro que, quando se sabe de
antemo da existncia de culpa ou dolo para prejuzo superior a R$ 8.000,00,
caso diretamente tratado na instncia correcional, no se necessitando
dessa sindicncia) ou de processo administrativo (para o qual no se cogita
de valor); ou ainda de algum caso residual que no se enquadre na definio
de bem patrimoniado ou apreendido.

A competncia para tal instaurao de rito meramente investigativo

repousa nas genricas atribuies regimentais dos titulares de rgos ou
unidades, em nada se confundindo com a restrita competncia da autoridade
correcional para instaurar ritos contraditrios. Essa sindicncia investigativa
inquisitorial, no possuindo expressa previso e disciplinamento em lei, pode
ser conduzida por somente um sindicante ou por comisso integrada por
quantidade de servidores a critrio da autoridade, com o nico requisito de
obrigatoriamente serem todos lotados na prpria unidade de ocorrncia do
fato, no sendo exigvel a estabilidade do sindicante ou dos integrantes. No
possuindo rito previsto em lei, a praxe administrativa tem sido adequar a esta
sindicncia inquisitorial, no que for cabvel, o rito que a Lei n 8.112, de
11/12/90, estabelece para a sede disciplinar (por exemplo, o sindicante ou
comisso pode redigir atas de deliberao, emitir documentos de

22
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

comunicao, ouvir testemunhas, realizar diligncias e demais atos de

instruo e, ao fim, elaborar relatrio para a autoridade local), mas, por sua
natureza apenas inquisitorial, no pode acusar ningum, nem concluir por
responsabilizao.

Se a sindicncia inquisitorial, aps esgotar suas investigaes, concluir

to-somente pelos fatos objetivos de que realmente ocorreu o prejuzo
superior a R$ 8.000,00 em decorrncia de dano ou desaparecimento de bem
ou de que o processo administrativo foi danificado ou extraviado, sem nada
conseguir levantar acerca de conduta subjetiva do suposto autor ou
responsvel (ou seja, acerca de conduta culposa ou dolosa), dever ser
concluda com relatrio propondo autoridade o arquivamento do feito para
fim disciplinar. Sendo acatada pela autoridade local a concluso do sindicante
ou comisso de que no foi possvel apontar algum servidor como suposto
autor direto do fato ou nem sequer como eventual responsvel para que
terceiro cometesse o fato, deve-se dar prosseguimento nas providncias
atinentes apenas ao apenas ao controle interno, como baixa contbil do bem
ou restituio dos autos, se for o caso, significando que no haver nenhuma
repercusso disciplinar e muito menos imposio de ressarcimento a quem
quer que seja. Ainda nesta hiptese, por fim, no h nenhuma necessidade
de remessa dos autos para a autoridade competente em matria correcional,
sendo arquivados pela prpria unidade de ocorrncia do fato.

Somente na hiptese de a sindicncia investigativa instaurada na prpria

unidade local obter indcios de suposta autoria (ou concorrncia) por parte de
servidor que, alm das medidas administrativas internas atinentes a
controle interno porventura cabveis, se encaminha o caso para a autoridade
com poder correcional no rgo ou unidade, a fim de se instaurar o apuratrio
disciplinar, sob ampla defesa e contraditrio. Tendo a sindicncia inquisitorial
levantado indcios de que o servidor, seja intencionalmente, seja por
impercia, imprudncia ou negligncia, praticou o ato causador de prejuzo
superior a R$ 8.000,00 em decorrncia de dano ou desaparecimento de bem
ou causador de dano ou extravio de processo administrativo (ou permitiu que
terceiro o praticasse), no lhe cabe prosseguir, pois sua portaria de

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

instaurao, baseada apenas em competncia regimental da autoridade local,

no se baseia na Lei n 8.112, de 11/12/90, e, como tal, no tem o poder de
acusar ningum e muito menos de redundar em pena estatutria. Neste caso,
deve o sindicante ou a comisso elaborar relatrio dirigido autoridade local,
propondo remessa dos autos autoridade com poder correcional no rgo ou
unidade. Repisa-se mais uma vez que no basta o simples fato de se
identificar o servidor que tinha o processo danificado ou extraviado sob
guarda ou uso no momento do sinistro para se aduzir que se configurou sua
responsabilizao administrativa, pois esta requer conduta culposa ou dolosa
no evento. Caso seja a proposta aprovada pela autoridade local, este relatrio
se consubstanciar em uma representao para a autoridade correcional
submeter a juzo de admissibilidade a deciso de instaurar ou no sindicncia
contraditria ou PAD, nos termos do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Tanto na hiptese de bem patrimoniado ou apreendido quanto na hiptese

de processo administrativo danificados ou extraviados, tendo decidido a
autoridade correcional, em sua exclusiva competncia, pela instaurao do
rito disciplinar, a comisso designada para tal, aps a instruo coletada sob
manto do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa, tanto
pode concluir pela inocncia do servidor representado e relatar a favor do
arquivamento do feito, quanto pode concluir por sua responsabilizao
disciplinar.

Para que se cogite dessa segunda possibilidade, se faz necessrio que o

colegiado tenha comprovado a conduta culposa ou dolosa do servidor, uma
vez que, repisa-se, no se contenta, para o grave fim de responsabilizao
disciplinar, com a simples comprovao ftica de que objetivamente ocorreu
ato danoso; a responsabilizao de ndole punitiva tem natureza subjetiva e
no objetiva, requerendo ainda que se comprove que no s o fato danoso
ocorreu, mas tambm que sua ocorrncia se deu em virtude de conduta
imperita, negligente, imprudente ou consciente e intencional por parte do
servidor, seja para ele mesmo cometer o ato, seja para propiciar que terceiro
o cometesse. Ressalva-se a simplificao introduzida pela Instruo
Normativa-CGU n 4, de 17/02/09, conforme j aduzido, que permite, sob

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

condies, que a conduta culposa acarretadora de dano ou extravio de bem

tenha sua apurao encerrada sem processo administrativo disciplinar.

Igualmente para todos os casos ora analisados, no obstante, se no TCA

ou na sindicncia inquisitorial, so identificados indcios de possvel
responsabilidade contratual da empresa de segurana ou de qualquer outra
pessoa jurdica decorrente de contrato celebrado com a administrao,
devese remeter cpia da investigao ao fiscal do contrato administrativo
para adotar providncias administrativas e/ou judiciais para ressarcimento
dos valores dos bens administrao pblica, nos termos avenados no
instrumento contratual.

Unidade 4 - Responsabilizao Penal

A responsabilidade penal do servidor pblico decorre da prtica de

infraes penais (art. 123) e sujeita o servidor a responder a processo
criminal e a suportar os efeitos legais da condenao.

A responsabilidade do servidor na esfera penal deve ser definida pelo

Poder Judicirio, com a aplicao das respectivas sanes cabveis, que
podero ser, conforme o caso, privao de liberdade, restrio de direitos ou
multa (art. 32, incisos I, II e III, do Cdigo Penal).

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Para fins penais, o conceito de servidor pblico mais amplo e, de acordo

com o art. 327 do Cdigo Penal, considera-se funcionrio pblico quem,
embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou
funo pblica. Por sua vez, o pargrafo 1 do art. 327 do Cdigo Penal
equipara a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em
entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de servio
contratada ou conveniada para a execuo de atividade tpica da
Administrao Pblica.

Os principais crimes funcionais contra a Administrao Pblica esto

tipificados nos arts. 312 a 326, bem como nos art. 359-A ao 359-H do Cdigo
Penal, cujas sanes variam de acordo com o grau de lesividade aos princpios
e interesses administrativos, e so processados mediante ao penal pblica
incondicionada, proposta pelo Ministrio Pblico perante o Poder Judicirio.

Embora a maioria das condutas delituosas contra a Administrao Pblica

figure nos artigos supracitados do Cdigo Penal, isso no significa que outras
transgresses do tipo no possam se somar quelas. Nesse sentido, cita-se
a Lei Federal n 4.898, de 9 de dezembro de 1965, como exemplo, que
disciplina o abuso de autoridade (ou abuso de poder) que configure crime.

Nessa mesma esteira, merece meno a Lei n 8.666, de 21 de junho de

1993 (lei das licitaes e contratos administrativos), tendo em vista que nos
artigos 89 a 98 h tipificao de determinadas condutas consideradas
criminosas.

Nesse nterim, a autoridade administrativa que tenha conhecimento de

indcios de crime ou contraveno obrigada a representar ao Ministrio
Pblico Federal. A rigor, como consequncia do julgamento, luz do art.
154, pargrafo nico, e do art. 171, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, a
remessa ao Ministrio Pblico Federal deve se dar ao final tanto da
sindicncia quanto do PAD, como decorrncia da observncia dos princpios

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

da legalidade, do devido processo legal e da presuno de inocncia.

Todavia, excepcionalmente, pode ser justificvel que a comisso encaminhe
a qualquer momento, antes do trmino do rito, representao penal
autoridade instauradora, a fim de que esta, se entender cabvel e se assim
o caso exigir (por exemplo, para obteno de provas judiciais ou para
prevenir prescrio penal), remeta-a ao Parquet.

Lei n 8.112, de 11/12/90 -Art. 123. A responsabilidade penal abrange os

crimes e contravenes imputadas ao servidor, nessa qualidade.

Mas, em todo caso e sobretudo na hiptese excepcional e atpica da

antecipao, a proposta da comisso passa primeiramente pela autoridade
instauradora, a fim de que se faa anlise crtica jurdica cautelosa,
avaliando apenas a existncia de indcios, j que no competncia de
agente administrativo apreciar crime e tambm com vista ao risco de pr-
julgamento ou de dependncia da instncia penal. Decerto que remessas
prvias no prejudicam a remessa final, prevista em Lei.

A partir da, na esfera penal, instaura-se o rito estabelecido no CPP,

sintetizado abaixo, com as peculiaridades estabelecidas nos seus arts. 513 a
518, em funo de o agente ser servidor. Especificamente no caso ato de
abuso de autoridade (ou abuso de poder) que configure crime, segue-se o
rito dos arts. 12 a 28 da Lei n 4.898, de 09/12/65, e no caso de crimes
funcionais associados a licitaes, segue-se o rito dos arts. 100 a 108 da Lei
n 8.666, de 21/06/93.

Diante da representao, o Ministrio Pblico Federal pode ou no

solicitar a instaurao de inqurito policial. Se, com base apenas na cpia
do processo administrativo, o Ministrio Pblico Federal considerar que h
indcios ou provas de crime, pode dispensar o inqurito policial e oferecer
diretamente denncia Justia Federal de primeira instncia, solicitando
instaurao da ao penal. Alm disso, caso haja dano ao errio a reparar,

27
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

o Parquet pode tambm solicitar o sequestro de determinado(s) bem(ns)

(medida cautelar que antecede a pena de perdimento, diferindo da
indisponibilidade, que recai genericamente sobre todo o patrimnio). Por
outro lado, pode o Ministrio Pblico Federal entender desde o incio
descartada a repercusso criminal e arquivar a representao.

Apresentada a denncia, o juiz cita o acusado para que este apresente

suas alegaes prvias. O juzo pode acatar essas alegaes e no receber
a denncia do Ministrio Pblico Federal, no instaurando ao penal,
podendo o Parquet recorrer segunda instncia (Tribunal Regional Federal).
Por outro lado, se o juiz no acatar as alegaes do acusado e receber a
denncia (contra o qu ele pode impetrar habeas corpus no Tribunal
Regional Federal), instaura- se a ao penal, procede-se instruo
processual e, ao final, o magistrado emite sua deciso, absolutria ou
condenatria. Transitada em julgado esta deciso, h hipteses (tanto de
absolvio quanto de condenao) que repercutem na via administrativa.

Unidade 5 - Responsabilizao no mbito do Tribunal de Contas da Unio

No tocante separao da instncia administrativa com o campo de

atuao do Tribunal de Contas da Unio - TCU vlido ressaltar que a
regularidade de contas julgada por aquela Corte no impede a
responsabilizao disciplinar do gestor, bem como o julgamento pela
irregularidade das contas no necessariamente impe a responsabilizao
disciplinar, conforme Parecer GQ-55 da AGU, de 30 de janeiro de 1995,
vinculante:

Contraditrio, ampla defesa, prescrio e conseqncias do julgamento da

regularidade de contas pelo Tribunal de Contas da Unio no processo

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

administrativo disciplinar. [...] 29. A deciso do TCU, adotada em vista de

sua funo institucional, repercute na ao disciplinar dos rgos e
entidades integrantes da Administrao Pblica na hiptese em que venha
negar especialmente a existncia do fato ou a autoria. 30. O julgamento
da regularidade das contas, por si s, no indica a falta de tipificao de
infrao administrativa [...].

Absolvio Criminal por Insuficincia de Provas ou por Fato No Ser

Crime e Falta Residual

Como consequncia, tem-se, por exemplo, que a absolvio penal

definitiva por falta de prova suficiente para imputar criminalmente no
afasta a possibilidade de haver responsabilizaes administrativa e civil,
uma vez que a instruo probatria na ao penal muito mais exigente,
de forma que um conjunto probatrio insuficiente para configurar crime
pode ser suficiente para configurar ilcito administrativo e obrigao de
indenizar.

Base Legal:

Formulao-Dasp n 278. Absolvio judicial

As provas produzidas no processo criminal podem ser insuficientes para

a respectiva condenao, dadas as caractersticas prprias daquele juzo.
Entretanto, o conjunto probatrio pode ser plenamente adequado para a
apenao nas instncias administrativa e/ou civil, at porque sero
produzidas independentemente do andamento do processo penal.

Nessa circunstncia, se demitido aps apurada sua responsabilidade

administrativa, o servidor no dever ser reintegrado caso o processo
criminal conclua pela absolvio por insuficincia de provas. Tal orientao
corroborada nas seguintes decises exaradas pelos Egrgios STF e STJ,
respectivamente:

FUNCIONRIO PBLICO DEMISSO ABSOLVIO CRIMINAL. Embora

possa ter sido absolvido o funcionrio na ao penal a que respondeu, no
importa tal ocorrncia a sua volta aos quadros do servio pblico, se a

29
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

absolvio se deu por insuficincia de provas, e o servidor foi

regularmente submetido a inqurito administrativo, no qual foi apurado
ter ele praticado o ato pelo qual veio a ser demitido. A absolvio
criminal s importaria anulao do ato demissrio se tivesse ficado
provada, na ao penal, a inexistncia do fato, ou que o acusado no fora
o autor. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n
20.814. Relator: Ministro Aldir Passarinho, Data de Julgamento:
22.03.1991, STF Pleno, Data de Publicao: 24.05.1991).

PAD. ABSOLVIO PENAL. Cinge-se a controvrsia possibilidade de

condenar servidor pblico na rea administrativa, por infrao disciplinar,
aps sua absolvio criminal pela imputao do mesmo fato. O
entendimento do STJ que, afastada a responsabilidade criminal do
servidor por inexistncia daquele fato ou de sua autoria, fica arredada
tambm a responsabilidade administrativa, exceto se verificada falta
disciplinar residual sancionvel (outra irregularidade que constitua
infrao administrativa) no abarcada pela sentena penal absolutria
(Sm. n. 18-STF). No entanto, a Turma no conheceu do recurso em face
do bice da Sm. n. 7-STJ. Precedentes citados: REsp 1.199.083-SP,
DJe 8/9/2010; MS 13.599-DF, DJe 28.05.2010, e Rcl 611-DF, DJ
04.02.2002. (BRASIL, Superior Tribunal de Justia. REsp n 1.012.647RJ.
Relator: Ministro Luiz Fux, julgado em 23.11.2010).

FUNCIONRIO PBLICO DEMISSO ABSOLVIO CRIMINAL. Embora

possa ter sido absolvido o funcionrio na ao penal a que respondeu, no
importa tal ocorrncia a sua volta aos quadros do servio pblico, se a
absolvio se deu por insuficincia de provas, e o servidor foi
regularmente submetido a inqurito administrativo, no qual foi apurado
ter ele praticado o ato pelo qual veio a ser demitido. A absolvio
criminal s importaria anulao do ato demissrio se tivesse ficado
provada, na ao penal, a inexistncia do fato, ou que o acusado no
fora o autor. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana
n 20.814. Relator: Ministro Aldir Passarinho, Data de Julgamento:
22.03.1991, STF Pleno, Data de Publicao: 24.05.1991).

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

PAD. ABSOLVIO PENAL. Cinge-se a controvrsia possibilidade de

condenar servidor pblico na rea administrativa, por infrao disciplinar,
aps sua absolvio criminal pela imputao do mesmo fato. O
entendimento do STJ que, afastada a responsabilidade criminal do
servidor por inexistncia daquele fato ou de sua autoria, fica arredada
tambm a responsabilidade administrativa, exceto se verificada falta
disciplinar residual sancionvel (outra irregularidade que constitua
infrao administrativa) no abarcada pela sentena penal absolutria
(Sm. n. 18-STF). No entanto, a Turma no conheceu do recurso em face
do bice da Sm. n. 7-STJ. Precedentes citados: REsp 1.199.083-SP,
DJe 8/9/2010; MS 13.599-DF, DJe 28.05.2010, e Rcl 611-DF, DJ
04.02.2002. (BRASIL, Superior Tribunal de Justia. REsp n 1.012.647RJ.
Relator: Ministro Luiz Fux, julgado em 23.11.2010).

Tambm, a absolvio criminal definitiva em razo de o fato no ser

tpico (ou seja, no ser crime) no impede a responsabilizao
administrativa se o mesmo fato for ilcito funcional (chamada falta residual),
j que os enquadramentos administrativos so mais abrangentes que as
restritas tipificaes penais.

Base Legal:

STF, Enunciado da Smula n 18

Em outros termos, ainda que no tenha realizado todos os elementos da

definio legal do crime, o fato pode ser considerado suficientemente grave
para a Administrao e estar enquadrado nas descries mais abrangentes
da Lei n 8.112/90.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Excees Independncia das Instncias

Embora a princpio se consagre a independncia das instncias, h

situaes que, uma vez comprovadas no rito penal, repercutem
necessariamente nas outras duas esferas.

Indubitavelmente, a sentena penal definitiva, exarada sob o manto dos

rgidos princpios do Direito Penal e do processo penal (tais como os
princpios da reserva legal, da tipicidade, do devido processo legal, da
ampla defesa, do contraditrio, da defesa tcnica e da verdade material),
apresenta-se, tecnicamente, a priori e em tese, como uma deciso mais
qualificada e criteriosa que aquelas da esfera civil e administrativa.

Absolvio Criminal por Inexistncia do Fato ou Autoria ou por

Excludentes de Ilicitude

Assim, como exceo independncia das instncias, vista do princpio

da economia processual e buscando evitar decises contraditrias, tem-se
que as responsabilizaes administrativa e civil, decorrentes de crime, sero
afastadas pela absolvio criminal em funo da definitiva comprovao da
inocorrncia do fato ou da no-autoria.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 126. A responsabilidade administrativa

do servidor ser afastada no caso de absolvio criminal que negue a
existncia do fato ou sua autoria.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Embora no expresso na Lei n 8.112, de 11/12/90, inclui-se tambm

como exceo independncia das instncias a possibilidade de a ao
criminal comprovar a existncia de excludente de ilicitude a favor do
servidor (atuao ao amparo de estado de necessidade, legtima defesa,
exerccio regular de direito ou cumprimento de dever legal) ou comprovar a
sua inimputabilidade. Seria incoerente o juzo criminal aceitar que uma
afronta a um bem tutelado estivesse amparada por excludente de ilicitude e
a autoridade administrativa no acatasse tal concluso.

Base Legal:
Cdigo de Processo Penal - Art. 65

Anloga extenso deve ser aceita se o juzo criminal se manifestar pela

excludente da culpabilidade, seja em funo de coao irresistvel, seja em
funo de obedincia hierrquica.

Condenao Criminal Definitiva

Por fim, tem-se que, em primeira leitura, no CPP e na Lei n 8.112, de

11/12/90, a condenao criminal definitiva no vincula de forma expressa
as responsabilizaes administrativa e civil se o ato criminoso englobar
tambm uma falta disciplinar e dele decorrer prejuzo ao errio ou vtima.

Mas, uma vez que a esfera penal, com toda sua cautela e rigor na
aceitao da prova, ainda assim considerou comprovados o fato e a autoria,
pode parecer incompatvel e incoerente que a instncia administrativa
chegue a um resultado diferente.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Alm dessa mencionada incoerncia, refora-se a tese da repercusso

da sentena penal condenatria na sede disciplinar o dispositivo expresso
no art. 935 do CPC, uma vez que tal sentena decide acerca da existncia
do fato e do seu autor.

CPC - Art. 935. A responsabilidade civil independente da criminal, no

se podendo questionar mais sobre a existncia do fato, ou sobre quem
seja o seu autor, quando estas questes se acharem decididas no juzo
criminal.

Quando o funcionrio for condenado na esfera criminal, o juzo cvel e a

autoridade administrativa no podem decidir de forma contrria, uma vez
que, nessa hiptese, houve deciso definitiva quanto ao fato e autoria,
aplicando-se o art. 935 do Cdigo Civil de 2002. Maria Sylvia Zanella Di
Pietro, Direito Administrativo, pg. 592, Editora Atlas, 19 edio, 2006.

Acrescente-se ainda que o art. 92 do CP permite que o juiz manifeste na

sentena a perda do cargo. E, na hiptese de que o magistrado no o faa,
em tese, a repercusso se daria, caso ainda no tivesse sido processada a
via administrativa (o que no comum) com o enquadramento no art. 132,
I da Lei n 8.112, de 11/12/90. Some-se ainda, que o art. 91 do CP prev
outra repercusso: a perda de bens obtidos em razo do crime, em favor da
Unio, a ser precedida pela medida cautelar do seqestro de bens.

Note-se, porm, que os efeitos de que trata o art. 92 do CP no so

automticos, devendo ser motivadamente declarados na sentena,
conforme dispe o pargrafo nico do mencionado dispositivo do CP em
tela, somente se efetivando a medida com a deciso penal transitada em
julgado.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Mas, caso haja condenao com aplicao de pena de privao da

liberdade por crime que no tenha conexo com a sua funo pblica, duas
hipteses de penalizao podem ocorrer: a) se a pena imputada for por
tempo inferior a quatro anos, o servidor ficar afastado de seu cargo ou
funo, perdendo o seu vencimento, sendo devido a seus familiares o
auxlio-recluso, conforme dispe o art. 229 da Lei n 8.112/90; b) se a
pena for superior a quatro anos, o servidor perder o cargo, a funo
pblica ou o mandato eletivo (art. 92, inciso I, alnea 'b', do Cdigo Penal).

CP - Art. 91 -So efeitos da condenao:

II - a perda em favor da Unio, ressalvado o direito do lesado ou de
terceiro de boa-f:
b) do produto do crime ou de qualquer bem ou valor que constitua
proveito auferido pelo agente com a prtica do fato criminoso.

Por fim, vlido atentar que o ato de improbidade administrativa

tambm pode dar ensejo perda da funo pblica (Lei n 8.429/92, art.
12, incisos I, II e III) e a transao penal, prevista na Lei n 9.099/95 para
os casos de infrao penal de menor potencial ofensivo, no inibe a
apurao administrativa, tendo em vista justamente a independncia de
instncias.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 6 - Regra Geral da Independncia das Instncias

Como regra geral, prevalece a independncia das instncias, de forma

que, em decorrncia de determinado ato cometido no exerccio do cargo,
pode-se configurar a responsabilizao administrativa a despeito de no se
configurarem as outras duas. Ou, por outro lado, configurando-se mais de
uma responsabilizao, as respectivas apuraes so realizadas de forma
independente, na via correspondente e pela autoridade competente para
cada caso, sem que, a princpio, uma tenha de aguardar a concluso da
outra e podendo as penas se cumularem.

Base Legal:
Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 125

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo V do curso de Direitos e Deveres

do Servidor Pblico Federal. Como parte do processo de aprendizagem,
sugerimos que voc faa uma releitura do mesmo e resolva os Exerccios de
Fixao. O resultado no influenciar na sua nota final, mas servir como
oportunidade de avaliar o seu domnio do contedo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das

suas respostas!

Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, clique aqui.

Mdulo VI - Descumprimento dos Deveres e suas Consequncias

Objetivos:

Ao final do Mdulo VI, o aluno dever ser capaz de identificar os ritos

processuais empregados na apurao de irregularidades administrativas.

Contexto

Acatada a admissibilidade da representao ou da denncia, e verificado

o descumprimento de dever do servidor pblico, instaura-se ento a
sindicncia ou o processo administrativo disciplinar, com o objetivo de
esclarecer se h ou no responsabilizao funcional por suposto ato ilcito,
cometido no exerccio do cargo ou indiretamente a ele associado.

Preliminarmente, cabe registrar que a Lei n 8.112/90 estabelece o

regime disciplinar entre os arts. 116 e 142, definindo os deveres e as
infraes funcionais (arts. 116, 117 e 132), as penalidades administrativas
(art. 127), a competncia para aplicao das penalidades (art. 141) e o
prazo prescricional (art. 142). Lado outro, o processo administrativo
disciplinar corresponde ao rito, sequncia ordenada de atos que compem
o apuratrio e encontra-se disciplinado nos arts. 143 a 182 da referida lei.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

A clareza quanto ao alcance do processo disciplinar de fundamental

importncia. A autoridade instauradora, quando do juzo de admissibilidade,
verificar a pertinncia objetiva e subjetiva para determinar a instaurao
do processo. A comisso processante conduzir as apuraes dentro dos
limites fixados. Do mesmo modo, a autoridade julgadora proferir sua
deciso atenta demarcao legal em comento.

Destaca-se que a apurao de responsabilidade disciplinar deve estar

voltada para a suposta prtica de ato ilcito no exerccio das atribuies do
cargo do servidor pblico, salvo hipteses previstas em legislao
especfica. Tambm passvel de apurao o ilcito ocorrido em funo do
cargo ocupado pelo servidor e que possua apenas relao indireta com o
respectivo exerccio. Ambas as hipteses de apurao esto previstas no
art. 148 da Lei n 8.112/90, conforme transcrio abaixo:

Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar

responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas
atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se
encontre investido.

Extrai-se do artigo acima que a apurao recai sobre o quadro de

servidores pblicos e restringe-se s condutas listadas nos arts. 116, 117 e
132 da Lei n 8.112/90, bem como em leis especficas, no caso de
determinadas carreiras.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 1 - Abrangncia Subjetiva (autoria) e Objetiva (materialidade)

Abrangncia Objetiva: Ilcitos

Por ser elemento integrante do objetivo do processo administrativo

disciplinar, faz-se ento necessrio entender o que seja ilcito. Ilcito toda
conduta humana antijurdica, seja por ao (conduta comissiva), seja por
omisso (conduta omissiva), que afronta a um ou mais ramos do Direito, de
forma que um nico ato pode acarretar diferentes responsabilizaes.
Portanto, um gnero de que so espcies, por exemplo, os ilcitos civil,
administrativo-disciplinar, penal, administrativo-fiscal, etc.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 121. O servidor responde civil, penal e

administrativamente pelo exerccio irregular de suas atribuies.

Dessas diversas espcies de ilcitos, aqui se importa com o ilcito

administrativo, no obstante tambm se abordarem os ilcitos civil e penal,
visto poderem ocorrer simultaneamente (mas que no so o objeto da
apurao disciplinar).

de se compreender que, por um lado, um ato pode ter repercusses

civil e/ou penal e no necessariamente configurar infrao disciplinar. Por
outro lado, um ato pode configurar infrao administrativa disciplinar
mesmo que no tenha repercusses civil e penal.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Antes de se adentrar nas espcies de ilcitos, restringindo a anlise para

o foco pessoal do agente pblico, de imediato, antecipe-se que, no atual
ordenamento jurdico, no s a responsabilidade penal como tambm a
responsabilidade administrativa e a responsabilidade civil de servidor,
decorrentes de ato funcional, no obstante por regra serem independentes,
tm a mesma natureza subjetiva. Em outras palavras, alm da cedia
necessidade que tem a sede penal, de forte ndole punitiva, de ter a
comprovao do nimo subjetivo do autor antes de se sentir provocada,
temse que a imposio de pena estatutria ao servidor e a obrigao pessoal
de reparar dano em decorrncia do exerccio do seu cargo igualmente
requerem a comprovao de que a sua conduta infratora foi dolosa ou no
mnimo culposa, em ato comissivo ou omissivo. Sem esse pr-requisito
essencial, ainda que a conduta do servidor formalmente pudesse encontrar
enquadramento disciplinar ou at mesmo tenha efetivamente acarretado
dano, no h que se cogitar de nenhuma das duas responsabilizaes. Ou
seja, prevalece a mxima de que a responsabilizao de servidor, em nosso
ordenamento, em decorrncia de ato funcional, requer a comprovao do
nimo subjetivo do agente na sua conduta, seja por culpa, seja por dolo.

Segundo o Cdigo Civil (CC), no sentido amplo da expresso, abrangendo

os atos da vida civil de qualquer pessoa, judicialmente tutelados (ou seja,
alm do limite dos atos funcionais), o ilcito civil possui definio genrica -
toda conduta que cause dano a algum - da no possvel que a lei
estabelea enumerao exaustiva de todos os atos que o configurem. O
cometimento de ato causador de dano acarreta, para o agente (que tanto
pode ser privado, por seus atos de vida particular, como pblico, por seus
atos funcionais ou privados), responsabilizao patrimonial de indenizar. Essa
responsabilizao civil no recai sobre a pessoa do infrator com fim punitivo,
mas sim sobre seu patrimnio, com o objetivo de reparar o prejuzo causado,
restaurando o estado anterior do ofendido, e, na sede judicial, apurvel em
rito do Cdigo de Processo Civil (CPC), tutelando-se direitos privados, uma
vez que o litgio entre o agressor e o agredido no move toda a sociedade.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

CC - Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou

imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que
exclusivamente moral, comete ato ilcito.

O ilcito penal, enfocando apenas o aspecto material (sem se levar em

conta as condicionantes da ao ou omisso e do agente), toda conduta
exaustivamente descrita em lei, contrria ordem jurdica e ao interesse
pblico. Acarreta responsabilizao pessoal do agente (que tanto pode ser
privado, por seus atos de vida particular, como pblico, por seus atos
funcionais ou privados), de ndole punitiva, com penas do CP e de leis
especiais, apurvel no rito do Cdigo de Processo Penal (CPP), com
promoo do Ministrio Pblico Federal, instaurando uma relao de direito
pblico, pois a afronta do agressor atinge um bem tutelado e caro a toda a
sociedade.

O ilcito administrativo-disciplinar toda conduta do servidor que, no

mbito de suas atribuies ou a pretexto de exerc-las, contraria dispositivo
estatutrio. Ou seja, aqui, ao contrrio das duas sedes anteriores, por
bvio, o agente apenas pblico e os atos limitam-se aos funcionais, como
servidor. Dependendo da relevncia do bem jurdico atingido, pode ser:

Ilcito administrativo puro, que afeta somente a administrao

internamente. Acarreta responsabilizao funcional, de ndole
punitiva, apurvel via processo administrativo disciplinar da Lei n
8.112, de 11/12/90, com penas do Estatuto.
Ilcito administrativo-civil, que toda conduta contrria a dispositivo
estatutrio e causadora de prejuzo ao errio ou a terceiro. Acarreta
responsabilizaes funcional (com penas do Estatuto) e patrimonial
(de indenizar), podendo ser ambas apurveis na via administrativa,
com possibilidade de repercusso processual civil.
Ilcito administrativo-penal, que afeta no s a administrao, mas a
sociedade como um todo. Acarreta responsabilizaes funcional (com

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

penas do Estatuto) e penal (com penas do CP e de leis especiais),

apurveis de forma independente, respectivamente via processo
administrativo disciplinar e processo penal.
Ilcito administrativo-penal-civil, que alm de afetar a administrao
e a sociedade como um todo, ainda causa prejuzo ao errio ou a
terceiro. Acarreta responsabilizaes funcional (com penas do

Estatuto), penal (com penas do CP e de leis especiais) e patrimonial

(de indenizar), apurveis de forma independente, respectivamente
via processo administrativo disciplinar, processo penal e
possivelmente processo civil.

Os ilcitos administrativos englobam inobservncia de deveres funcionais

do art. 116, afrontas s proibies do art. 117 e cometimento de condutas
do art. 132, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90, apurveis conforme o rito
previsto naquele Estatuto; e, portanto, tm plo passivo restrito pessoa
legalmente investida em cargo pblico, seja de provimento efetivo, seja de
provimento comissionado.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 1 Esta Lei institui o regime jurdico dos
servidores pblicos civis da Unio, das autarquias, inclusive as em regime
especial, e das fundaes pblicas federais.
Art. 2 Para os efeitos desta Lei, servidor a pessoa legalmente investida
em cargo pblico.
Art. 3 Cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades
previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um
servidor.
Pargrafo nico. Os cargos pblicos, acessveis a todos os brasileiros, so
criados por lei, com denominao prpria e vencimento pago pelos cofres
pblicos, para provimento em carter efetivo ou em comisso.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

J na relao jurdica penal, o plo passivo engloba desde particulares

(que cometem crimes comuns sem nenhuma relao com a administrao)
at servidores (que tanto podem cometer crimes comuns como podem
cometer, mais restritivamente, crimes em pleno exerccio do cargo). De se
destacar que, quando a sede penal volta sua ateno para os atos
criminosos cometidos em sede da administrao pblica, seu plo passivo
bem mais extenso que o da sede disciplinar (que se limita ao detentor de
cargo em carter efetivo ou comissionado, conforme arts. 2 e 3 da Lei n
8.112, de 11/12/90), abarcando no s quem exerce cargo, emprego ou
funo pblica, mesmo que transitoriamente ou sem remunerao, mas
ainda inclui quem tem exerccio em entidade paraestatal e quem trabalha
para empresa prestadora de servio, que executa atividade tpica da
administrao.

CP - Funcionrio pblico
Art. 327. Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem,
embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou
funo pblica.
1 Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou
funo em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa
prestadora de servio contratada ou conveniada para a execuo de
atividades tpicas da administrao pblica.

Por bvio, dentre a imensa gama de atuao do Direito Penal, aqui o que
mais detidamente interessa sua parcela de interseco com o Direito
Administrativo Disciplinar, ou seja, onde se encontram as condutas acima
definidas como ilcitos administrativo-penais. Para essa anlise mais
limitada da sede penal, afasta-se do interesse o agente privado particular,
estranho aos quadros pblicos, que comete o crime comum, em sua vida
privada, para o qual no se exige a qualidade especial de o agente ser
servidor. Na parcela de maior interesse, onde se situam os crimes especiais
(em que a conduta criminosa, por sua prpria definio legal, s pode ser

43
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

realizada por um servidor) o que se tem o servidor que, no ato associado

direta ou indiretamente a seu cargo, afronta tanto a Lei n 8.112, de
11/12/90, quanto ao CP ou leis especiais que definem crimes. Alm de
possvel instncia civil, esse servidor, em tese, pode ser processado, de
forma independente, tanto pela sede administrativa (no rito da Lei n
8.112, de 11/12/90, podendo, se for o caso, ser punido com advertncia,
suspenso, demisso, cassao de aposentadoria ou destituio do cargo
em comisso), quanto pela sede criminal (no rito do CPP ou no rito que
porventura a lei especial estabelecer, podendo, se for o caso, ser punido
com multa, deteno e recluso).

De se mencionar ainda que a lei penal pode prever, como efeito

acessrio da condenao (efeito esse que pode ser automtico ou no,
dispensando ou no a expressa manifestao do juiz na sentena), a perda
do cargo, para determinados crimes - comuns ou funcionais - em que o
agente criminoso seja servidor. Essa perda do cargo faz parte da deciso
judicial e no se confunde com a pena administrativa de demisso, tanto
que se configura em exceo de possibilidade de ato de vida privada (um
crime comum praticado por servidor) ter repercusso em sua vida funcional
-mas no como resultado de processo administrativo disciplinar, pois a
perda de cargo uma ordem judicial a ser cumprida imediatamente pela
projeo de recursos humanos e gesto de pessoas, j devidamente
amparada no rito da apurao criminal.

Os atos funcionais cometidos por servidor que podem ser considerados

crimes no sero administrativamente apurados como tal - como crimes -
em funo da independncia das instncias, da harmonia entre os Poderes e
das competncias exclusivas de cada Poder. No se aceita que uma
comisso disciplinar, no termo de indiciao ou no relatrio de um processo
administrativo disciplinar, enquadre o ato funcional infracional que tambm
configura crime no dispositivo da lei penal, sob pena de sobrestar a
instncia administrativa at a manifestao definitiva da sede penal,
exclusivamente competente para tal. Mas isso no significa que tais atos

44
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

restem impunes na sede administrativa. Ao contrrio, se o ato associado ao

exerccio do cargo pblico comporta tal gravidade e reprovabilidade social a
ponto de configurar crime, tambm configurar ilcito administrativo
disciplinar e, dentro dessa definio e com o devido processo legal da Lei n
8.112, de 11/12/90, que ser administrativamente apurado e, se for o
caso, penalizado, com enquadramento em algum dos incisos dos arts. 116,
117 ou 132 dessa Lei.

Embora o ato funcional possa tambm configurar crime, vista da

independncia das instncias, ele pode ser regularmente processado no
mbito da administrao, por uma comisso disciplinar, julgado e, se for o
caso, apenado pela autoridade administrativa competente, antes mesmo de
ser apreciado pelo Poder Judicirio, desde que devidamente enquadrado na
lei estatutria.

Como exemplo de ilcitos de natureza penal passveis de serem

cometidos por servidores pblicos nessa condio (ou seja, restritivamente
como servidores, em decorrncia do exerccio do cargo), citam-se os crimes
contra a administrao pblica dos arts. 312 a 326 do CP e os crimes contra
a ordem tributria do art. 3 da Lei n 8.137, de 27/12/90.

Todos esses crimes so apurveis judicialmente, por meio de ao penal

pblica, promovida pelo Ministrio Pblico Federal, nos moldes previstos no
CPP (a Lei n 8.137, de 27/12/90, definiu os crimes contra a ordem
tributria como crimes a serem includos na lista dos crimes contra a
administrao pblica, do CP).

Ainda nessa linha, de se mencionar os atos cometidos por servidor

com abuso de autoridade, conforme definidos nos arts. 3 e 4 da Lei n
4.898, de 09/12/65. Esta Lei definiu uma srie de atos abusivos por parte
das autoridades e estabeleceu que eles podem redundar, de forma
independente, em repercusses administrativa, civil e penal.

45
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Diferentemente dos crimes contra a administrao pblica e contra a ordem

tributria, cujos diplomas legais remetem o processamento ao rito do CPP,
no caso dos atos de abuso de autoridade que configurem crime, a Lei n
4.898, de 09/12/65, estabeleceu um rito penal especfico, adotando o CPP
apenas como fonte subsidiria e previu penas de multa, deteno ou at a
perda do cargo. Quanto repercusso civil indenizatria, aquela Lei
remeteu ao rito do CPC. Quanto responsabilizao administrativa, aquela
Lei determinou a instaurao de inqurito administrativo de acordo com a
lei de regncia do ente federado -em funo do contexto histrico de sua
edio, no caso de lacuna normativa, indicava a aplicao supletiva do
antigo Estatuto do servidor pblico civil federal (a Lei n 1.711, de
28/10/52) e previa as penas estatutrias vlidas quela poca (desde a
advertncia at a demisso). Tendo sido revogada a Lei n 1.711, de
28/10/52, de se interpretar que o dispositivo da Lei n 4.898, de
09/12/65, hoje se aplica adequando a remisso para o rito processual e
para as penas da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Base Legal:
Lei n 4.898, de 09/12/65, Art. 6

Assim, em outras palavras, a maioria dos atos cometidos por servidor

civil federal que se amoldam em uma das definies de abuso de autoridade
listadas pela Lei n 4.898, de 09/12/65, pode acarretar, por um lado, tanto
o rito penal estabelecido naquele diploma legal (que pode redundar at na
perda do cargo) como, por outro lado, tambm o processo administrativo
disciplinar da Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo ser enquadrado, por
exemplo, nos incisos VIII, IX ou XI do art. 116, ou nos incisos III, IV, V, VII
ou IX do art. 117, ou nos incisos V, VII ou IX do art. 132 e, se for o caso,
ser punvel de acordo com o art. 127 do atual Estatuto at com demisso.
Uma vez que a Lei n 4.898, de 09/12/65, no definiu os atos nela descritos
especfica e exclusivamente como crimes (como fazem o CP e a Lei n
8.137, de 27/12/90), mas sim como atos em gnero de abuso de
autoridade que, simultnea e independentemente, podem configurar

46
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

infrao administrativa, crime e ilcito civil, aceitvel que o

enquadramento em algum dos incisos dos arts. 116, 117 ou 132 da Lei n
8.112, de 11/12/90, tenha a ele adicionado a definio de ato de abuso de
autoridade encontrada em algum inciso do art. 3 ou do art. 4 da Lei n

4.898, de 09/12/65, como forma de propiciar ao mesmo tempo maior

suporte legal acusao e elementos de informao defesa (de forma
anloga como se defender para o emprego das definies de ato de
improbidade administrativa da Lei n 8.429, de 02/06/92).

H ainda outros exemplos de leis que, sem se reportarem a ritos

administrativos e, portanto, sem estabelecerem penas estatutrias, definem
como crimes determinados atos que podem ser praticados por particulares e
por servidor pblico e, nesta segunda hiptese, prevem como efeito da
condenao judicial a perda do cargo.

Dentre tais exemplos, pode-se citar a Lei n 8.666, de 21/06/93, que

trata das licitaes na administrao pblica. Embora esta Lei, em vrios
dos dispositivos elencados entre seus arts. 89 a 98, tenha definido como
crimes determinados atos que so exclusivos do servidor pblico (atuante
em licitaes) e tenha para eles previsto a perda do cargo como efeito
automtico da condenao judicial, no os incluiu na definio de crimes
contra a administrao pblica (conforme a Lei n 8.137, de 27/12/90,
expressamente incluiu). Da mesma forma que a Lei n 4.898, de 09/12/65,
a Lei n 8.666, de 21/06/93, estabeleceu um rito penal especfico, adotando
o CPP apenas como fonte subsidiria. No obstante, um ato cometido por
servidor civil federal que se amolda em uma das definies de crime da Lei
n 8.666, de 21/06/93, pode acarretar, por um lado, tanto o rito penal
estabelecido naquele diploma legal (que pode redundar at na perda do
cargo, como efeito da deciso judicial) como, por outro lado, tambm o
processo administrativo disciplinar da Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo
ser enquadrado, por exemplo, nos incisos I, II, III ou IX do art. 116, ou nos
incisos IX ou XI do art. 117, ou nos incisos IV, IX ou X do art. 132 e, se for

47
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

o caso, ser punvel de acordo com o art. 127 do atual Estatuto at com
demisso.

Lei n 8.666, de 21/06/93 - Art. 82. Os agentes administrativos que

praticarem atos em desacordo com os preceitos desta Lei ou visando a
frustrar os objetivos da licitao sujeitam-se s sanes previstas nesta
Lei e nos regulamentos prprios, sem prejuzo das responsabilidades civil
e criminal que seu ato ensejar.
Art. 83. Os crimes definidos nesta Lei, ainda que simplesmente tentados,
sujeitam os seus autores, quando servidores pblicos, alm das sanes
penais, perda do cargo, emprego, funo ou mandato eletivo.

Mencionem-se ainda a Lei n 7.716, de 05/01/89, que definiu em seus

arts. 3 a 14 e 20 os crimes resultantes de discriminao e de preconceito de
diversas naturezas, e a Lei n 9.455, de 07/04/97, que em seus arts. 1 e 2
definiu o crime de tortura. Os atos nelas definidos no so exclusivos de
servidor pblico (sobretudo os da primeira Lei, em que a maioria dos atos
recaem sobre agentes particulares) e no se inserem em crimes contra a
administrao pblica. Nenhum desses dois diplomas legais estabeleceu rito
especfico e ambos previram como efeito da condenao judicial, no caso de
os atos nelas definidos serem praticados por servidor pblico, a perda do
cargo (efeito no automtico na primeira e automtico na segunda).

Base Legal:
Lei n 7.716, de 05/01/89, Arts. 1, 16 e 18 e Lei n
9.455, de 07/04/97, Arts. 1 e 5

Novamente, de se destacar que tais condutas funcionais elencadas nos

arts. 312 a 326 do CP e nas Leis n 8.137, de 27/12/90, 4.898, de
09/12/65, e 8.666, de 21/06/93, bem como as condutas descritas Leis n
7.716, de 05/01/89, e 9.455, de 08/04/97, nas hipteses de serem
cometidas por servidor no exerccio do cargo, merecero processamento
administrativo disciplinar, podendo se encontrar para elas enquadramentos
nos arts. 116, 117 ou 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90 (no devendo

48
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

jamais os dispositivos do CP e dessas Leis fazerem parte de termo de

indiciao e do relatrio da comisso disciplinar), sem prejuzo de
independente ao penal.

Atos da Vida Privada

Atos da vida privada, como regra, no guardam nenhuma correlao

com a administrao pblica, com a instituio ou com o cargo. Ou seja,
ainda que cometidos por servidor inserido na abrangncia subjetiva, no
satisfazem abrangncia objetiva da matria disciplinar. Por este motivo,
no deve interessar administrao a vida pessoal de seus servidores.
Quando muito, o desvio no comportamento exclusivamente pessoal pode
importar crtica luz de cdigos de tica ou de conduta, que no se
confundem com normas disciplinares, ou podem acarretar repercusso civil
ou at penal, mas no provocam responsabilizao administrativa, apurvel
por meio de processo administrativo disciplinar.

O comportamento na vida privada do servidor somente possui reflexos

disciplinares quando a conduta cometida fora da instituio ou do horrio de
exerccio do cargo relaciona-se, direta ou pelo menos indiretamente (nem
que seja sob presuno legal, com as atribuies do cargo, como, por
exemplo, aquelas situaes que possam, pelo menos potencialmente,
causar conflito de interesse (situaes que, sem jamais terem recebido
definio legal, foram objeto de tentativa de definio por parte da
Comisso de tica Pblica, em sua Resoluo-CEP n 8, de 25/09/03, j
mencionada anteriormente, e que aqui pode ser tomada extensivamente).

(...) a responsabilidade do servidor s pode ser cobrada como resultante

de ao ou omisso, praticados no desempenho de seu cargo. Afinal, sua
vida privada no pode ser invadida pela Administrao Pblica. (...) os

49
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

atos da vida privada dizem respeito somente a ele. Judivan Juvenal

Vieira, Processo Administrativo Disciplinar, pg. 115, IOB Thomson, 1
edio, 2005
(...) a m conduta na vida privada, para caracterizar-se como ilcito
administrativo, tem que ter, direta ou indiretamente, algum reflexo sobre
a vida funcional, sob pena de tudo, indiscriminadamente, poder ser
considerado procedimento irregular (...). Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
Direito Administrativo, pg. 596, Editora Atlas, 19 edio, 2006

A regra acima apresentada, de que a atividade privada no gera reflexos

disciplinares, comporta excees, legalmente previstas em estatutos
prprios, especficos de determinadas atividades pblicas. Por exemplo,
consta previso legal de irregularidade administrativa, prpria do
comportamento privado e social do servidor, no Estatuto da Atividade Policial
Federal (Lei n 4.878, de 03/12/65) onde a inadimplncia habitual de dvida
legtima ou a manuteno de relaes de amizade, com pessoas de
desabonadores antecedentes criminais, constitui transgresso disciplinar.

O fundamento legal para eventual repercusso administrativo-disciplinar

de atos da vida privada do servidor extrado do art. 148 da Lei n 8.112/90,
que prev a apurao de responsabilidade por infrao que tenha relao
com as atribuies do cargo em que se encontre investido.

A redao no deixa dvida acerca da abrangncia de condutas cometidas

fora do estrito exerccio das atribuies do cargo, ou seja, os reflexos de
eventual desvio de conduta do servidor ultrapassam os limites do espao
fsico da repartio e as horas que compem sua jornada de trabalho.
Incluem-se a perodos de frias, licenas ou afastamentos autorizados.
Exige-se, porm, que as irregularidades tenham alguma relao, no mnimo
indireta, com o cargo do servidor ou com suas respectivas atribuies, ou
que, de alguma maneira, afetem o rgo no qual o infrator est lotado.

50
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Em resumo, a repercusso disciplinar sobre atos de vida privada

residual e excepcional, amparada pela parte final do art. 148 da Lei n
8.112/90.

Irregularidades Cometidas Antes da Aposentadoria ou de Pena

Expulsiva

No escapa da apurao disciplinar o servidor removido ou redistribudo

aps a prtica da infrao. Do mesmo modo, responder se j estiver
ocupando novo cargo. A justificativa de que remanesce o poder-dever da
Administrao de apurar os fatos irregulares de que teve conhecimento e,
quando cabvel, o condenado sofrer a reprimenda prevista na Lei n
8.112/90.

Tanto verdade, que licenas ou afastamentos e incidentes aps o

cometimento da infrao, tais como remoo para outra unidade, pena
capital em processo administrativo disciplinar anterior, aposentadoria e
exonerao, no afastam o dever legal de se apurarem os fatos. Tampouco
se afasta a responsabilizao por ato cometido em desvio de funo.

(...) Se (...) o servidor desviado de funo comete infrao (...) em razo

daquele cargo que estava ocupando de modo irregular, cabvel a
apurao pela via do processo disciplinar, ou este deve apenas ser
instaurado quando forem irregularidades (...) que tenham relao com as
atribuies do seu cargo, o de investidura regular? Em nosso entender,
quando o dispositivo fala em cargo em que se encontre investido, a
expresso atinge a investidura regular, o desvio de funo ou mesmo a
situao por demais anmala do funcionrio de fato. Antnio Carlos
Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pgs. 102 e 103, Editora
Consulex, 2 edio, 1999

51
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Nas hipteses acima suscitadas, em que se tem a manuteno do

vnculo estatutrio, a competncia para instaurao ser da autoridade da
unidade de lotao do servidor poca da infrao, independentemente da
data da cincia da irregularidade pela Administrao. A regra aplicvel ao
caso de investidura em outro cargo pblico federal, no mesmo ou em
distinto rgo.

Jos Armando da Costa ilustra a situao ora aventada:

Se a falta somente veio chegar ao conhecimento do chefe quando o

indigitado faltoso j havia sido removido para outro rgo regional, o
processo, nesse caso, dever ser aberto pela autoridade sob cujo
comando tenha ocorrido a falta, ainda que no mais esteja subordinado a
esta o servidor removido[1].

No tocante ao julgamento, convm antecipar que se o acusado estiver

ocupando novo cargo pblico federal em outro rgo, a deciso competir
autoridade desse segundo rgo.

Nesta linha, o Advogado-Geral da Unio, por meio do Aviso-AGU n 331,

de 14 de outubro de 2010, aprovou o Parecer-MP/CGU/AGU n 01/2010,
nos termos do Despacho do Consultor-Geral da Unio n 73/2010. Em que
pese versar sobre a competncia ministerial para aplicar pena de demisso,
os fundamentos indicam que a competncia para julgamento est vinculada
ao poder hierrquico no momento da referida deciso. Em outros termos, o
acusado ser julgado pela autoridade a qual se encontra subordinado na
data do julgamento.

O caso em tela cingia-se definio da competncia para julgamento de

processo, com proposta de demisso, envolvendo servidor lotado em
autarquia do Ministrio das Minas e Energia, mas cuja transgresso teria

52
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

ocorrido quando vinculado a autarquia do Ministrio da Fazenda, conforme

Parecer-MP/CGU/AGU n 01/2010 abaixo:

9. A quem compete julgar o PAD - certo que, nos casos de demisso do

servidor, que constitui a proposta constante do relatrio, a
competncia sempre do Presidente da Repblica (art. 141, I).Contudo, o
Senhor Presidente da Repblica a delegou aos seus Ministros (Decreto
n. 3.035, de 27.04.1999), para, no mbito dos rgos da Administrao
Pblica Federal direta, autrquica e fundacional que lhes so subordinados
ou vinculados (art. 1), julgar processos administrativos disciplinares e
aplicar penalidades, nas hipteses de demisso e cassao de
aposentadoria ou disponibilidade de servidores (art. 1, I).
10. Ento, se o processo devesse ser a ele remetido, nenhuma
dificuldade quanto competncia surgiria. A dificuldade nasceu da
delegao cometida a seus Ministros, para que agissem no mbito dos
rgos da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e
fundacional que lhes so subordinados ou vinculados. Em sendo assim,
parece-me que, se o servidor tivesse permanecido na CVM [Comisso de
Valores Mobilirios], no haveria dvida de que o Ministro
competente, em razo da delegao, seria o Ministro da Fazenda. Tendo,
porm, o servidor assumido cargo na Agncia Nacional do Petrleo, no
pode o Ministro da Fazenda julgar o processo, sob pena de transpor os
lindes da delegao que lhe foi outorgada e que est limitada aos rgos
que lhe so subordinados.
11. Em assim sendo, o Ministro competente para agir em nome do
Presidente o Senhor Ministro de Minas e Energia, j que o servidor que
responde ao processo no tem mais nenhuma vinculao com o cargo
que anteriormente ocupava, e que, hoje, servidor efetivo da Agncia
Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis - ANP, autarquia
vinculada ao Ministrio das Minas e Energia.

Do mesmo modo que a investidura em novo cargo ou os deslocamentos

do cargo originrio no representam bice instaurao de processo

53
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

disciplinar, prevalece o entendimento de que o fim do vnculo funcional no

empecilho para a apurao.

Nesta direo, manifestou-se a Advocacia-Geral da Unio (AGU), no

Parecer-AGU n GM-1, de 15 de maro de 2000, vinculante, ao apontar a
manuteno do processo e do regime disciplinares inclusive nos casos de
desvinculao do servio pblico depois do cometimento da falta funcional:

Ementa: No impeditivo da apurao de irregularidade verificada na

Administrao Federal e de sua autoria o fato de os principais envolvidos
terem se desvinculado do servio pblico, anteriormente instaurao do
processo disciplinar. (...)

9. Impe-se a apurao se o ilcito ocorre no servio pblico, poderdever

de que a autoridade administrativa no pode esquivar-se sob a alegao
de que os possveis autores no mais se encontram investidos nos cargos
em razo dos quais perpetraram as infraes (...).

17. Embora a penalidade constitua o corolrio da responsabilidade

administrativa, a inviabilidade jurdica da atuao punitiva do Estado,
advinda do fato de alguns dos envolvidos nas transgresses haverem
se desligado do servio pblico, no de molde a obstar a apurao e a
determinao de autoria no tocante a todos os envolvidos, inclusive em se
considerando o plausvel envolvimento de servidores federais, bem assim
o julgamento do processo, com a conseqente anotao da prtica do
ilcito nas pastas de assentamentos funcionais, por isso que, em derivao
dessa medida: (...)

c) no caso de reingresso e no ter-se extinguido a punibilidade, por fora

do decurso do tempo (prescrio), o servidor pode vir a ser punido pelas
faltas investigadas no processo objeto do julgamento ou considerado
reincidente (...).

54
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Sobre o assunto, destaque-se deciso do Superior Tribunal de Justia

em relao ao seguinte julgado:

Ementa: Mandado de segurana. Administrativo. Ministro dos

Transportes. Ex-servidores do DNER. Procedimento administrativo.
Apurao das irregularidades possivelmente cometidas quando no
exerccio das respectivas funes. Possibilidade. Ausncia do alegado
direito lquido e certo. No se vislumbra o alegado direito lquido e certo,
considerando que a Administrao est, no exerccio de seu direito,
apurando as possveis irregularidades dos impetrantes, quando no
exerccio de suas funes. Ordem denegada. (BRASIL, Superior Tribunal
de Justia. MS no 9.497. Relator: Ministro Jos Arnaldo da Fonseca, Data
de Julgamento: 10.03.2004, 3a Seo, Data de Publicao: 18.10.2004).

Enfrentando essa questo, a Comisso de Coordenao de Correio

(CCC) da Controladoria-Geral da Unio aprovou o Enunciado n 2, de 4 de
maio de 2011, nos seguintes termos:

EX-SERVIDOR. APURAO. A aposentadoria, a demisso, a exonerao de

cargo efetivo ou em comisso e a destituio do cargo em comisso no
obstam a instaurao do procedimento disciplinar visando apurao de
irregularidade verificada quando do exerccio da funo ou cargo pblico.

Assim sendo, a exonerao, a aposentadoria ou a aplicao de penas

capitais decorrentes de outro processo administrativo disciplinar no
impedem a apurao de irregularidade praticada quando o ex-servidor
encontrava-se legalmente investido em cargo pblico.

Insta destacar que a Lei n 8.112/90 j previu tais situaes dispondo

sobre a penalidade cabvel no caso de ex-servidores que tenham cometido
falta disciplinar no exerccio da funo, a saber:

55
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

a) o servidor faltoso que j se encontre aposentado est passvel de ter

sua aposentadoria cassada (art. 134); e

b) aquele que foi exonerado do cargo poder ter tal situao convertida
em destituio docargo comissionado ou em demisso (art. 135 e art. 172,
pargrafo nico, respectivamente).

Ademais, eventual penalidade expulsiva tem o condo de frustrar o

retorno do ex-servidor em caso de reintegrao administrativa ou judicial
no primeiro processo em que sofreu a pena capital. Convm observar que a
portaria que materializa a penalidade expulsiva deve ser formalmente
publicada e a concluso registrada nos assentamentos funcionais do
exservidor. A cautela visa tornar o ato jurdico perfeito e acabado,
afastando eventual alegao de prescrio da segunda irregularidade no
caso de anulao da primeira sano.

[1] - COSTA, 2011, p. 202-203.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 2 - Abrangncia Subjetiva: Servidores

Agentes Pblicos, Agentes Polticos e Vitalcios

Em sede disciplinar, verifica-se que o polo passivo sofre uma restrio

em comparao com as esferas civil e penal. O processo administrativo
disciplinar da Lei n 8.112/90 limita-se aos agentes referidos nos arts. 1,
2 e 3 do diploma legal em apreo.

Isso posto, entende-se por oportuno iniciar o presente tpico com a

leitura atenta dos arts. 1 ao 3 da Lei n 8.112/90, razo pela qual sero
transcritos a seguir:

Art. 1: Esta Lei institui o regime jurdico dos servidores pblicos civis da
Unio, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundaes
pblicas federais.
Art. 2: Para os efeitos desta Lei, servidor a pessoa legalmente
investida em cargo pblico.
Art. 3: Cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades
previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um
servidor.
Pargrafo nico. Os cargos pblicos, acessveis a todos os brasileiros, so
criados por lei, com denominao prpria e vencimento pago pelos
cofres pblicos, para provimento em carter efetivo ou em comisso.

Aquela primeira definio, extrada do art. 327 do CP, remete ao que

genericamente se chama de agente pblico: todo aquele que presta
qualquer tipo de servio ao Estado (funes pblicas, no sentido mais amplo
possvel dessa expresso, significando qualquer atividade pblica). Todos os

57
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

agentes includos nesta definio ampla so passveis de cometer crimes

associados ao exerccio da funo pblica e sujeitam-se responsabilizao
penal. Embora no seja uma lei de ndole penal, vale acrescentar que o plo
passivo a que se aplica a Lei de Improbidade (Lei n 8.429, de 02/06/92)
ainda um pouco mais abrangente que o do art. 327 do CP, estendendo o
conceito de agente pblico.

Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os

efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou
sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego
ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Em contraponto ao significado extremamente amplo adotado acima para

a expresso funes pblicas, informe-se que a CF, ao tratar da
administrao pblica, em diversas passagens, refere-se a cargos,
empregos e funes pblicas, na qual aquela mesma expresso tem um
sentido mais restrito. Nesse caso, a expresso funes pblicas significa o
conjunto de atribuies cometidas a qualquer um que desempenha uma
atividade pblica, podendo estar ou no associado a um cargo, na
administrao direta ou indireta. Isto porque, por um lado, o pessoal
contratado temporariamente, nos termos do art. 37, IX da CF, exerce uma
determinada funo pblica, todavia sem provimento em cargo. Por outro
lado, h o sentido ainda mais restrito para a expresso funo pblica,
quando se refere especificamente funo de confiana, exclusiva de
detentor de cargo efetivo, de que tratam o art. 37, V da CF e a Lei n
8.112, de 11/12/90, que se abordar adiante.

Dito isto, ainda que sem se ter a inteno de esgotar e aprofundar a

anlise do assunto (para qu se recomenda pesquisa em farta doutrina),
importa enumerar as inmeras espcies de agentes pblicos cabveis nessa

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

definio ampla. Pela sua diversidade, esses agentes mantm diferentes

graus de vinculao com a administrao pblica, graus esses que definem
se, alm de figurarem nos abrangentes plos passivos do CP e da Lei n
8.429, de 02/06/92, tambm se sujeitam responsabilizao administrativa
via processo administrativo disciplinar.

Primeiramente, esta definio geral de agente pblico engloba os agentes

polticos, que, em sntese, so os integrantes da alta administrao
governamental, titulares e ocupantes de poderes de Estado e de
responsabilidades prprios e especificamente enumerados na CF. Dividem-se
em dois subgrupos, em funo da forma de provimento.

No primeiro subgrupo, posicionam-se os detentores de cargos eletivos,

eleitos por mandatos transitrios, como os Chefes de Poder Executivo e
membros do Poder Legislativo, alm de cargos de Diplomatas, Ministros de
Estado e de Secretrios nas Unidades da Federao, que no se sujeitam ao
processo administrativo disciplinar.

Parecer-AGU n GQ-35, vinculante: 4. A Lei n 8.112, de 1990, comina

a aplicao de penalidade a quem incorre em ilcito administrativo, na
condio de servidor pblico, assim entendido a pessoa legalmente investida
em cargo pblico, de provimento efetivo ou em comisso, nos termos dos
arts. 2 e 3. Essa responsabilidade de que provm a apenao do servidor
no alcana os titulares de cargos de natureza especial, providos em carter
precrio e transitrio, eis que falta a previso legal da punio. Os titulares
dos cargos de Ministro de Estado (cargo de natureza especial) se excluem da
viabilidade legal de responsabilizao administrativa, pois no os submete a
positividade do regime jurdico dos servidores pblicos federais aos deveres
funcionais, cuja inobservncia acarreta a penalidade administrativa.

Como parntese antes de prosseguir na classificao dos agentes

pblicos, com o fim de expor correta interpretao do Parecer-AGU acima,

59
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

de se mencionar o Despacho n 129, de 04/02/05, do Consultor-Geral da

Unio Substituto, por meio do qual foi aprovada a Nota-AGU n WM 6/2005,
esclarecendo que nem todos os ocupantes de cargo de natureza especial
tm direito s prerrogativas de Ministro de Estado, dentre as quais a de no
ser processado no rito da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Outro entendimento, contido na alnea c do item 8 da presente Nota

(fls. 10,11 e 12), diz respeito legislao a que estariam submetidos os
ocupantes de cargo de natureza especial, essencialmente para afirmar que
teriam prerrogativas, garantias, vantagens e direitos equivalentes aos de
Ministro de Estado, com base no disposto no art. 15 da Lei n 9.527, de 10
de dezembro de 1997, nas Leis ns 9.030, de 13 de abril de 1995, 10.415,
de 21 de maro de 2002, e 10.539, de 23 de setembro de 2002, bem como
nos arts. 38, 39 e 40 da Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003.

Vale ressaltar, entretanto, que de acordo com a legislao citada, nem

todos os cargos de natureza especial tm asseguradas essas prerrogativas,
vantagens e direitos equivalentes aos cargos de Ministro de Estado.

Com efeito, apenas aos cargos de natureza especial de que trata o art.
38 da Lei n 10.683, de 2003, especificamente em razo do disposto em
seu 1, que estariam asseguradas essas prerrogativas, garantias,
vantagens e direitos. Quanto aos demais, de que tratam os arts. 39 e 40 da
Lei n 10.683, de 2003, e as Leis ns 10.415, de 2002, e 10.539, de 2002,
no h previso legal nesse sentido.

Retomando a apresentao dos agentes pblicos, no segundo subgrupo,

alinham-se os detentores de cargos vitalcios, de ocupao permanente, at
a aposentao compulsria (por idade): os membros da magistratura, do
Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas, os quais, por garantia
constitucional (arts. 95, I; 128, 5, I, a; e 73, 3 da CF), tm a
prerrogativa da desinvestidura se dar apenas mediante processo judicial

60
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

(no so demissveis administrativamente). Mas este destaque exclusivo

dos membros propriamente ditos competentes pelas respectivas
atividadesfim, no alcanando os serventurios das atividades-meio
daquelas trs instituies.

No h que se confundir os crimes praticados pelo servidor comum, com

os denominados crimes de responsabilidade, cujos autores somente
podem ser os agentes polticos - Presidente da Repblica, governadores
de Estado e do Distrito Federal, ministros de Estado e secretrios de
Governo (federal, estadual e distrital) -, bem como os magistrados. Ou,
disciplinada a questo em outra Lei, a responsabilidade de Prefeitos e
Vereadores. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar,
pg. 192, Editora Consulex, 2 edio, 1999.

Servidores Efetivos (Estveis ou em Estgio Probatrio) e

Servidores em Comisso

Obviamente, mencionando agora a parcela que aqui mais interessa,

aquela definio ampla engloba tambm aqueles que participam do
aparelho estatal, tanto na organizao direta como na indireta. Sabe-se que
a administrao pblica divide-se em administrao pblica direta (ou
centralizada, formada por rgos estatais politicamente autnomos, como
os ministrios e secretarias) e em administrao pblica indireta (ou
descentralizada, formada por pessoas jurdicas de direito pblico, como as
autarquias, e pessoas jurdicas de direito privado, como empresas pblicas
e sociedades de economia mista, alm das fundaes pblicas, que tanto
podem ser de direito pblico quanto de direito privado).

Na administrao pblica direta como um todo e em parte da

administrao pblica indireta (nas autarquias e nas fundaes pblicas de
direito pblico), encontram-se os cargos pblicos, criados por lei e ocupados

61
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

por servidores nomeados. O provimento dos cargos pblicos pode ser

efetivo ou em comisso.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 9 A nomeao far-se-:

I - em carter efetivo, quando se tratar de cargo isolado de
provimento efetivo ou de carreira;
II - em comisso, inclusive na condio de interino, para cargos de
confiana vagos. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Pargrafo nico. O servidor ocupante de cargo em comisso ou de
natureza especial poder ser nomeado para ter exerccio, interinamente,
em outro cargo de confiana, sem prejuzo das atribuies do que
atualmente ocupa, hiptese em que dever optar pela remunerao de
um deles durante o perodo da interinidade. (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97).

Os cargos efetivos so providos em carter definitivo, por nomeao em

carter efetivo, decorrente de aprovao em concurso pblico (que passou a
ser requisito necessrio para investidura em cargo efetivo a partir da
promulgao da CF, em 05/10/88) e so os nicos que podem propiciar
estabilidade ao servidor (aps trs anos de efetivo exerccio e tendo sido
aprovado nas avaliaes do estgio probatrio ao longo daquele). Por outro
lado, a desinvestidura de fim punitivo de cargo efetivo, independentemente
se o servidor estvel ou se est em estgio probatrio, requer processo
administrativo disciplinar para aplicao de pena de demisso ou deciso
judicial definitiva para se operar a perda do cargo ao servidor.

CF - Art. 41. So estveis, aps trs anos de efetivo exerccio, os

servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de
concurso pblico. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de
14/06/98).

62
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

A estabilidade no se vincula ao cargo, mas sim um atributo pessoal,

conquistado pelo servidor ocupante de cargo em provimento efetivo aps
atender condies especficas do ente da administrao pblica (Unio, no
caso que ora interessa). E essas condies, em sntese, so duas:
aprovao no estgio probatrio aps trs anos de efetivo exerccio no
cargo investido mediante concurso pblico ou ter cinco anos de exerccio no
cargo na data da promulgao da CF, em 05/10/88 (ou seja, ter entrado
nos quadros pblicos federais, no caso, antes de 06/10/83), nos termos do
art. 19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.

CF, ADCT - Art. 19. Os servidores pblicos civis da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, da administrao direta, autrquica e
das fundaes pblicas, em exerccio na data da promulgao da
Constituio, h pelo menos cinco anos continuados, e que no tenham
sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituio, so
considerados estveis no servio pblico.
2 O disposto neste artigo no se aplica aos ocupantes de cargos,
funes e empregos de confiana ou em comisso, nem aos que a lei
declare de livre exonerao, cujo tempo de servio no ser computado
para os fins do caput deste artigo, exceto se se tratar de servidor.

Frum

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Estabilidade no Vinculada ao Cargo e faa seus comentrios,
fomentando trocas de contedos e vivncias entre seus colegas de curso.

No obstante o inciso II do 1 do art. 41 da CF indicar apenas para o

servidor estvel a necessidade de processo administrativo para aplicao de
demisso, ao se trazer tona o art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
interpreta-se que aquele mandamento constitucional no requer leitura
restritiva, como se somente o servidor estvel tivesse a seu favor a garantia

63
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

de um rito sob ampla defesa antes de ser demitido. No h excluso do

mesmo direito ao servidor ocupante de cargo efetivo e ainda em estgio
probatrio e tambm no h restrio desse direito em funo da
penalidade a ser aplicada. Assim, aplica-se o processo administrativo
disciplinar ao servidor lato sensu, seja estvel ou no ou ainda em estgio
probatrio em cargo efetivo, seja provido em cargo em comisso, como
elemento indispensvel aplicao de qualquer das penas previstas no
Estatuto. Ademais, a leitura restritiva do art. 41, 1, II da CF se chocaria
frontalmente com os dispositivos do art. 5, LIV e LV da mesma CF, que
asseguram a todos o devido processo legal e aos acusados em geral,
mesmo em sede administrativa, o contraditrio e a ampla defesa. No se
deve confundir a possibilidade de exonerao de ofcio a que se sujeita o
servidor em estgio probatrio, sem fim punitivo, com aplicao de pena
de demisso.

Base Legal:

Constituio Federal, Art. 41, 1

Por sua vez, os cargos em comisso (tambm chamados de cargos de

confiana, podendo-se citar os cargos do Grupo-Direo e Assessoramento
Superiores -DAS) so providos em carter transitrio, por livre nomeao
em comisso e tambm de livre exonerao, sem rito processual.

Aqui, convm distinguir, doutrinariamente, os mencionados cargos em

comisso das funes de confiana (tambm chamadas de funes
comissionadas, podendo-se citar as funes de direo, chefia e
assessoramento), uma vez que a Lei n 8.112, de 11/12/90, os cita
conjuntamente em diversas passagens mas no cuidou de conceituar as tais
funes (no sentido mais restrito para a expresso funo pblica ou
simplesmente funo, conforme j abordado acima). Da, comum haver
confuso com esses dois diferentes conceitos, em razo de suas
denominaes serem semelhantes e de ambos decorrerem de relao de
confiana existente entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado.

64
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Por um lado, ambos so criados por lei e se destinam apenas s

atribuies de direo, chefia e assessoramento na administrao pblica
federal e so respectivamente preenchidos ou exercidas mediante livre
nomeao pela autoridade competente, na contrapartida das respectivas
livres exonerao e dispensa, a qualquer tempo (ad nutum), seja a pedido,
seja de ofcio, pela mesma autoridade que nomeou. Definem-se direo e
chefia como posies superiores na hierarquia do rgo, voltadas para o
comando, sendo que a direo se refere especificamente ao titular do
rgo, ao seu dirigente mximo, enquanto que chefia se refere s posies
de mando intermedirias; assessoramento no se confunde com comando,
mas sim se refere posio de adjunto, auxiliar ou assistente da autoridade
a que se vincula. Mais enfaticamente quanto aos cargos em comisso (sem
ser invlido estender em parte a idia para as funes de confiana), de
se dizer que no podem ser criados para meras atividades rotineiras e
burocrticas da administrao, sob pena de inverter a regra geral de que o
provimento se d por concurso pblico, sendo que, para os servidores
efetivos, existem as funes de confiana.

Mas, por outro lado, enquanto as funes de confiana so exercidas

exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, os cargos em
comisso podem ser preenchidos por servidores que j detenham cargos
efetivos de carreira, de acordo com percentuais estabelecidos na sua lei de
criao. Isto significa que, devendo ser ocupados por um percentual mnimo
legal de servidores de carreira, pode-se ter ento as vagas restantes dos
cargos em comisso ocupadas por pessoas sem vnculo definitivo com a
administrao. Alm disso, como seu prprio nome indica, a investidura em
cargo em comisso requer o formalismo e tem o condo de provimento em
um cargo, ao qual se associa, portanto, um conjunto de atribuies e
deveres e denominao prpria, todos previstos em lei (ou seja, o carter
de transitoriedade no do cargo em si, mas sim do servidor que o ocupa),
diferentemente da designao para funo de confiana, que no requer
provimento em cargo. Em suma, ao critrio do legislador, balizado por
princpios constitucionais, pode-se ter atribuies de direo, chefia e
assessoramento para as quais a lei entenda imprescindvel criar um cargo

65
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

especfico para seu desempenho, cujo provimento precipuamente se dar

com pessoas estranhas aos quadros, em relao apenas de confiana com a
autoridade; no obstante, pode-se ter outras atribuies de direo, chefia
e assessoramento para as quais a lei entenda desnecessrio criar novo
cargo, podendo ser conciliadas com o cargo efetivo j exercido pelo servidor
tambm escolhido por confiana.

Base Legal:

Escrever Art. 37, V

Somente so passveis de responsabilizao administrativa, apurada

mediante processo administrativo disciplinar, os servidores ocupantes de
cargos pblicos efetivos ou em comisso, na administrao pblica direta,
nas autarquias ou nas fundaes pblicas de direito pblico. Ou seja,
possvel responsabilizar tanto o servidor ocupante de cargo efetivo (estvel
ou no), quanto o ocupante exclusivamente de cargo em comisso, que no
detm simultaneamente cargo efetivo.

No caso de servidor que possui apenas o vnculo comissionado com a

administrao, ou seja, que no detm cargo efetivo mas sim somente
cargo em comisso, a eventual pena expulsiva prevista na Lei n 8.112, de
11/12/90 (em seus arts. 127, V e 135), a destituio do cargo em
comisso, no havendo que se aplicar o termo demisso. J no caso de
servidor que possui cargo efetivo e ocupa tambm cargo em comisso ou
funo de confiana no mesmo ente federado (Unio, Estado, Distrito
Federal ou Municpio), e, no exerccio desse mnus comissionado ou de
confiana, comete irregularidade grave, a eventual pena expulsiva a
demisso do cargo efetivo (arts. 127, III e 132 da Lei n 8.112, de
11/12/90), que far cessar em definitivo a relao funcional do servidor
com a administrao -neste caso, a relao comissionada ou de confiana

66
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

pode ser mantida ou cessada a qualquer tempo, a critrio da autoridade

nomeante, em mero ato de gesto de pessoas, independentemente de ser
exercida no mesmo rgo ou em rgo distinto daquele em que o servidor
detm o cargo efetivo.

Como acima ressalvado, a repercusso de que aqui se cuida cristalina

quando ambos os rgos inserem-se em mesmo ente federado, regidos por
mesmo Estatuto por exemplo, quando ambos os cargos so de rgos
federais, ainda que de diferentes Poderes (a irregularidade grave cometida
no exerccio de cargo em comisso no Poder Legislativo ou Poder Judicirio
federais repercute no cargo efetivo que o servidor ocupa no Poder Executivo
federal e vice-versa). A princpio, em razo da autonomia
constitucionalmente garantida, no haver essa repercusso se os cargos
em comisso e efetivo so de diferentes entes federados (a irregularidade
grave cometida no cargo em comisso estadual, distrital ou municipal no
repercute no cargo efetivo que o servidor ocupa na administrao federal e
vice-versa). A exceo de que se pode cogitar quando o ato cometido no
cargo em comisso de outro ente federado encontra definio como infrao
e tem previso de apenao expulsiva em lei de aplicao nacional, como,
por exemplo, a Lei n 8.429, de 02/06/92, que define os ilcitos de
improbidade administrativa.

de se destacar que o alcance subjetivo da sede disciplinar se preserva

no tempo, vez que o processo administrativo disciplinar se reporta
condio funcional poca do cometimento da infrao. Da, aplica-se ao
servidor que, ao tempo da apurao, j se encontra removido para outra
unidade ou ainda que licenciado ou afastado. Tambm se aplica a
exservidor, seja punido com pena capital em processo administrativo
disciplinar anterior, seja aposentado ou exonerado, por ato cometido
quando do exerccio do cargo. Quanto a servidor j punido com pena
capital, de se ressaltar que eventual inaplicabilidade da pena no afasta o
dever legal de apurar o fato.

67
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

de se mencionar, ainda, os militares, que at a Emenda Constitucional

n 18, de 05/02/98, eram considerados espcie de servidores pblicos. A
partir da, a rigor, integram uma categoria parte de agentes pblicos que,
vista de seu especfico estatuto militar, no se subordinam Lei n 8.112,
de 11/12/90, e esto fora do escopo do presente texto.

Celetistas e Temporrios

Ainda na administrao pblica direta, autarquias e fundaes pblicas

de direito pblico, mas j fora da abrangncia subjetiva que aqui interessa,
a Lei n 9.962, de 22/02/00, prev empregos pblicos, ocupados pelos
empregados pblicos contratados sob regime da Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT). A resciso desses contratos, em ato unilateral da
administrao, deve ser precedida de procedimento administrativo, com
garantias ao empregado de participao na produo de provas, ampla
defesa e julgamento impessoal.

Por outro lado, agora abordando a parcela restante da administrao

pblica indireta, nas empresas pblicas, nas sociedades de economia mista
e nas fundaes pblicas de direito privado, tambm se tm os empregos
pblicos, ocupados pelos empregados pblicos, contratados sob regime da
CLT. Esta relao de trabalho pode se manifestar de trs diferentes formas.

Na primeira forma, por meio da requisio prevista no art. 93, 5 da

Lei n 8.112, de 11/12/90, o empregado pblico ocupa cargo em comisso.
Portanto, na acepo do art. 2 da citada Lei, considerado servidor pblico
federal, ocupante de cargo em comisso. E, como tal, submete-se a todo o
rito regular do processo administrativo disciplinar previsto na Lei n 8.112,
de 11/12/90.

68
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Na segunda forma, o empregado pblico requisitado de empresa

pblica ou sociedade de economia mista, com fundamento em lei ou medida
provisria especfica, que presta regularmente servios administrao
pblica direta, fundaes ou autarquias. Neste caso, o empregado no
considerado servidor. Todavia, envolvendo-se este empregado em
irregularidade, recomenda-se que a apurao disciplinar seja realizada por
meio de processo com o mesmo rito do processo disciplinar, em ateno
aos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, uma vez
que a CF, no art. 5, LV, estendeu aquelas garantias a todos acusados em
geral, inclusive em via administrativa.

CF - Art. 5
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados
em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes;

A deciso sobre o encerramento das requisies nas duas formas acima

relatadas ato de gesto assentado sobre convenincia e oportunidade da
administrao pblica e no fica condicionada ao encerramento do
processo.

Na terceira forma, tem-se o empregado celetista de empresa que presta

servios administrao pblica direta, fundaes ou autarquias. No
incomum (embora deva ser evitado, pois ilegal) que o empregado passe a
realizar as atividades prprias dos servidores do rgo onde esteja
prestando servios. Nesta hiptese, caso o empregado envolva-se em
cometimento de irregularidades executando as atividades imanentes do
rgo, deve ser adotado o mesmo procedimento previsto para o empregado
requisitado para a administrao pblica que no ocupe cargo em comisso,
apresentado linhas acima, ou seja, instaurao de processo com o mesmo

69
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

rito do processo disciplinar, em ateno aos princpios constitucionais do

contraditrio e da ampla defesa.

Como na segunda e na terceira formas no se cogita de aplicao de

penalidade estatutria, indiferente se trata-se de sindicncia ou de
processo administrativo disciplinar.

Justia Federal de 1 Instncia/CE, Mandado de Segurana n

2001.81.00.017551-1: Ementa: (...) 2. Administrativo. Instaurao de
inqurito administrativo. Empregado regido pela CLT. Possibilidade. Lei n
8.112/90.

H ainda outras funes pblicas desempenhadas por agentes pblicos,

desvinculadas de cargos ou de empregos pblicos de forma precria e
temporria, como os contratados por tempo determinado para necessidade
temporria de interesse pblico, desobrigados de concurso pblico.
Regulados pela Lei n 8.745, de 09/12/93, no se sujeitam aos dispositivos
da Lei n 8.112, de 11/12/90.

A Lei que define a contratao de pessoal por tempo determinado pela

Administrao Pblica regulamentou o inciso IX do art. 37 da Constituio
Federal, que determinou o que se segue: inciso IX do art. 37 da
Constituio Federal, que determina o seguinte: a lei estabelecer| os casos
de contratao por tempo determinado para atender a necessidade
temporria de excepcional interesse pblico.

O art. 10 do diploma legal em comento estabelece que as infraes

disciplinares atribudas aos referidos agentes devem ser apuradas mediante
sindicncia, concluda no prazo de at 30 (trinta) dias e assegurada a ampla
defesa. O art. 11 faz referncia a dispositivos da Lei n 8.112/90 aplicveis

70
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

a esse pessoal, incluindo deveres, proibies, responsabilidades e

penalidades, mas no lhes estende a prerrogativa do rito previsto para os
servidores estatutrios.

Tendo em vista a ausncia de referncia aos arts. 143 a 182 da Lei n

8.112/90, conclui-se que no se exige a observncia do rito
correspondente. Explicitou-se que a apurao das irregularidades imputadas
ao pessoal contratado sob a gide da Lei n 8.745/93 ser realizada
mediante sindicncia. No silncio da lei, afigura-se cabvel a conduo dos
trabalhos por um nico sindicante[1].

[1] - FURTADO, 2007, p. 893-894.

Unidade 3 - Apuraes Disciplinadas em Normas Diferentes da Lei n 8.112/90

71
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

As duas matrias que se seguem possuem previses legais especficas

para o poder-dever de apurao, de forma que, a princpio, no
necessariamente so realizadas nos moldes do rito processual da Lei n
8.112, de 11/12/90 (o que no se confunde com vedar sua adoo
subsidiria).

Pessoal Contratado por Tempo Determinado

Nesse primeiro caso, tem-se que a Lei n 8.745, de 09/12/93, dispe

sobre a contratao de pessoal por tempo determinado, para atender a
necessidade temporria de excepcional interesse pblico, nos termos do art.
37, IX da CF, por parte de rgos da administrao pblica federal direta ou
indireta. Em seu art. 10, aquela Lei estabelece que as infraes disciplinares
atribudas a esse pessoal devem ser apuradas mediante sindicncia,
concluda no prazo de at trinta dias e assegurada a ampla defesa. Todavia,
a Lei n 8.745, de 09/12/93, em nenhum momento estende a esses
contratados a prerrogativa do rito estabelecido na Lei n 8.112, de
11/12/90, para os servidores estatutrios.

CF - Art. 37.
IX - a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado
para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico;

No se deve confundir o fato de o art. 11 da Lei n 8.745, de 09/12/93,

estabelecer que se aplicam ao pessoal contratado temporariamente os
artigos da Lei n 8.112, de 11/12/90, que tratam, na matria disciplinar, de
algumas irregularidades, responsabilidade, penalidades e prescrio, vez
que no se fez remisso aos arts. 143 a 182 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
em que est definido o rito processual propriamente dito para os servidores
estatutrios.

Base Legal:

72
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Arts. 1, 10 e 11

Dessa forma, para apurao e responsabilizao dos ilcitos

administrativos envolvendo o pessoal contratado na forma da Lei n 8.745,
de 09/12/93, no h obrigatoriedade de seguir o rito processual
estabelecido na Lei n 8.112, de 11/12/90, e de constituir comisso
disciplinar. A apurao, mediante sindicncia, pode ser realizada por um
nico sindicante.

Unidade 4 - Objetivo, Conceito e Finalidade do processo disciplinar (art. 148)

73
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Aps a compreenso da abrangncia objetiva (o conceito de ilcito,

partindo da definio mais geral at ter-se atingido especificamente a
natureza do ilcito que aqui mais interessa aquele associado ao exerccio do
cargo) e da abrangncia subjetiva (os servidores estatutrios, regidos pela
Lei n 8.112, de 11/12/90, detentores de cargo efetivo ou de cargo em
comisso na administrao pblica federal), pode-se ento apresentar a
definio doutrinria do processo administrativo disciplinar.

Antes, sintetiza-se: a decorrncia do cometimento do ato ilcito a

responsabilizao e o processo administrativo disciplinar o instrumento
legal necessrio para responsabilizar administrativamente o servidor infrator
por ato associado diretamente ao exerccio das atribuies do seu cargo ou,
indiretamente, a pretexto de exerc-las. Assim, o processo administrativo
disciplinar a sucesso formal de atos realizados pela administrao
pblica, por determinao legal e em atendimento a princpios de Direito,
com o objetivo nico de apurar os fatos relacionados com a disciplina de
seus servidores (ou seja, os ilcitos administrativos).

O processo administrativo disciplinar tem como objetivo especfico

esclarecer a verdade dos fatos constantes da representao ou denncia
associadas, direta ou indiretamente, a exerccio do cargo, sem a
preocupao de incriminar ou exculpar indevidamente o servidor.

Parecer-AGU n GQ-98, no vinculante: 11. Porm, investigao se

procede com o objetivo exclusivo de precisar a verdade dos fatos, sem a
preocupao de incriminar ou exculpar indevidamente o servidor.
Materialidade, Autoria, Processo e Procedimento (ou Rito)

A responsabilizao administrativa requer que se comprovem nos autos

a materialidade do ilcito (ou seja, que se identifique a extenso do fato
irregular, de ao ou omisso, contrria ao ordenamento jurdico, associada
ao exerccio do cargo) e a autoria (que se identifique o servidor envolvido
com o fato irregular -nem sempre especificamente como o autor do fato,
mas mesmo que apenas como o responsvel para que outro o tenha

74
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

cometido). Interpreta-se que o art. 124 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

mencionando a responsabilidade civil-administrativa, reporta-se
responsabilizao administrativa propriamente, a cuja leitura se remete.
Uma possvel responsabilizao ao final e conseqente apenao so meras
decorrncias do poder-dever de apurar os fatos; a aplicao de pena, por si
s, no objetivo do processo administrativo disciplinar.

Lei n 8.112, de 11/12/90 -Art. 124. A responsabilidade

civiladministrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no
desempenho do cargo ou funo.
Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar
responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas
atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se
encontre investido.

O processo propriamente dito constitui-se em uma conjugao ordenada

de atos na busca do objetivo acima descrito. Por outro lado, chama-se de
procedimento (ou rito) o caminho, a forma utilizada para se conjugar
ordenadamente os atos do processo, na busca daquele objetivo. A Lei n
8.112, de 12/11/90, prev trs diferentes procedimentos: o processo
administrativo disciplinar stricto sensu (ou de rito ordinrio), a sindicncia e
o rito sumrio.

O processo administrativo disciplinar obrigatrio para a aplicao de

qualquer tipo de penalidade administrativa e instrumento de prova de
inocncia do servidor. Deve ser entendido como uma prerrogativa, uma
faculdade exclusiva do servidor somente ser penalizado, se for o caso, aps
submeter-se a rito com garantia de ampla defesa e de contraditrio.

Formulao-Dasp n 215. Inqurito administrativo

O inqurito administrativo no visa apenas a apurar infraes, mas
tambm oferecer oportunidade de defesa.

75
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Se verdade que, dentre as inmeras atividades que competem

administrao pblica encontra-se o poder disciplinar sobre seus agentes, o
processo administrativo disciplinar funciona, ao mesmo tempo, como
instrumento de exerccio controlado desse poder e como instrumento de
proteo dos direitos que a legislao prev para os servidores, como o rito
garantidor do emprego desses direitos, afastando-se perseguies pessoais.

STF, Enunciado da Smula n 19

inadmissvel segunda punio de servidor pblico, baseada no mesmo
processo em que se fundou a primeira.
Na administrao pblica federal, o processo administrativo disciplinar
tem como base legal a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seus Ttulos IV (do
Regime, arts. 116 a 142) e V (do Processo, arts. 143 a 182).

Dito isto, de se destacar a importncia que o aplicador deve prestar ao

art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, em geral mitigada talvez pelo fato
de o legislador t-lo inserido no meio do Ttulo V, que trata da matria
processual, quando, por sua imediata relevncia, deveria ter sido destacado
como uma disposio geral, como um prembulo de toda a matria
disciplinar do Estatuto, restringindo a abrangncia objetiva do processo
administrativo disciplinar. Na matria que aqui interessa, tal mandamento,
acerca das delimitadas abrangncias objetiva e subjetiva do processo, se
volta tanto autoridade instauradora, em seu juzo de admissibilidade antes
de instaurar o processo; quanto comisso processante, ao conduzir o
apuratrio e concluir pelo cometimento ou no de irregularidade; quanto,
por fim, autoridade julgadora, ao decidir pelo arquivamento ou pela
punio do servidor.

76
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 5 - Juzo de Admissibilidade

A Lei n 8.112, de 11/12/90, exige a imediata apurao, inserida em via

hierrquica (sem prejuzo de se contar atipicamente com unidade
especializada), mas no outorga a competncia de forma ampla e
generalizada para qualquer autoridade situada nesta linha e muito menos
especifica, em cada rgo pblico federal, a que autoridade hierrquica
caber o juzo (ou exame) de admissibilidade da denncia ou
representao. Em regra, a lei orgnica ou o estatuto ou o regimento
interno que estabelece a competncia disciplinar.

Neste ponto, de se dizer que, por um lado, o art. 143 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, obriga que a autoridade competente, ao ter cincia de suposta

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

irregularidade, promova a imediata apurao, mediante sindicncia ou

processo administrativo disciplinar. Mas, por outro lado, o art. 144 do
mesmo diploma legal indica a necessidade de anlise prvia da
representao ou denncia, para instruir eventual deciso de arquivamento,
em caso de falta de objeto (ou seja, quando no houver sequer indcios de
materialidade ou de autoria). A essa anlise prvia, em que a autoridade
competente levanta todos os elementos acerca da suposta irregularidade e
os pondera vista da necessidade e utilidade de determinar a instaurao
da sede disciplinar (e da potencial responsabilizao do servidor), se d o
nome de juzo (ou exame) de admissibilidade.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 143. A autoridade que tiver cincia de

irregularidade no servio pblico obrigada a promover a sua apurao
imediata, mediante sindicncia ou processo administrativo disciplinar,
assegurada ao acusado ampla defesa.
Art. 144.
Pargrafo nico. Quando o fato narrado no configurar evidente infrao
disciplinar ou ilcito penal, a denncia ser arquivada, por falta de objeto.

Tem-se que incidentes envolvendo o infrator, tais como remoo para

outra unidade, aplicao de pena capital em outro processo administrativo
disciplinar, aposentadoria ou exonerao e tambm frias, licenas ou
outros afastamentos no eliminam as vinculaes estatutrias do servidor,
referentes ao cargo; tampouco afastam o dever de apurar o fato e a
competncia da autoridade jurisdicionante poca do cometimento.

Por outro lado, quando se aduziu que a competncia para decidir pela
instaurao ou pelo arquivamento preliminar do feito da autoridade
administrativa, mediante juzo de admissibilidade fundado em motivao,
no possuindo o Ministrio Pblico Federal poder para requisitar a
instaurao em sede administrativa.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 6 - Investigao Preliminar e Chamamento do Representante ou do

Representado

Tendo em vista o carter restrito e reservado com que deve ser

empregada a sede administrativa disciplinar, a anlise, acima mencionada,
no juzo de admissibilidade, deve ser aprofundada, detalhada e o mais
fartamente possvel instruda, para que se evite a instaurao de processos
administrativos disciplinares em situaes de falta de objeto (em caso de
flagrante improcedncia da representao ou denncia, em razo de o fato
em si ou de o seu autor no se submeter seara correcional ou de o fato
ser passvel de esclarecimento liminar).

Destaque-se que, pela sua prpria natureza, a sede disciplinar importa

nus (materiais e imateriais). Da, no deve ser provocada diante de atos
de gerncia administrativa de pessoal ou de pequenos aspectos
comportamentais. O juzo de admissibilidade deve atentar para os
delimitadores de emprego da sede, tanto em termos objetivos (apurar

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

irregularidades estatutrias, da Lei n 8.112, de 11/12/90) quanto

subjetivos (cometidas por servidor).

Base Legal:

Jos Armando da Costa, "Teoria e Prtica do Processo

dministrativo Disciplinar", pg. 204 e 205, Ed. Braslia Jurdica, 5 edio,

2005.

Nesse rumo, podem chegar ao conhecimento da autoridade notcias de

supostas irregularidades com diferentes graus de detalhamento e preciso.

Abordando primeiramente a hiptese de a representao ou denncia

nem ser descartvel de plano por absoluta falta de plausibilidade e nem ser
satisfatoriamente instruda, para a formao do juzo de admissibilidade, a
autoridade instauradora pode promover diligncias, averiguaes ou
qualquer outro tipo de procedimento prvio, a fim de amparar sua deciso.

O objetivo dessas investigaes preliminares suprir, autoridade

instauradora, o mximo possvel de informaes internas ou externas, a fim
de lhe propiciar o devido amparo e instruo para a relevante deciso de
instaurar ou no a sede disciplinar.

Em sntese, pode-se afirmar que o ideal das anlises (embora nem

sempre seja possvel atingi-lo) a serem processadas em sede de
admissibilidade que se consiga atingir o esclarecimento acerca da
ocorrncia ou no de fato ilcito. Em outras palavras, dessa forma, a deciso
de instaurar j segue instruda com a comprovao da ocorrncia do fato
irregular, de forma que a sede disciplinar propriamente dita, a cargo da
comisso processante, possa se concentrar to-somente na tentativa de
elucidar a autoria daquele fato j comprovado e as condicionantes do
cometimento.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Atingindo tal grau de refinamento no juzo de admissibilidade, sem

dvida haver duas repercusses positivas: a primeira, de evitar
instauraes incuas (em que os primeiros atos do inqurito j so
suficientes para o deslinde), com o imediato arquivamento da representao
ou denncia; e a segunda, de, no caso de se instaurar, a comisso j ter,
como ponto de partida, um rumo apuratrio a prosseguir e antecipada parte
de seus trabalhos.

Essas investigaes preliminares, como peas de instruo do juzo de

admissibilidade, so processadas internamente, de forma inquisitorial, sem
acusao contraditria e carter punitivo, e sem rito legal, podendo ser
estabelecidas sem publicidade, de ofcio, designando-se um servidor ou uma
comisso (ou equipe) de servidores. O juzo de admissibilidade reservado,
de forma que no se obriga a administrao a fornecer vista ou cpia dos
documentos a defensor, ainda que formalmente este seja um advogado.
Este juzo de admissibilidade, de certa forma (h peculiaridades), equivale
ao inqurito policial no processo penal. Portanto, se a notcia chegou
autoridade de forma vaga e imprecisa tanto acerca do fato (materialidade)
quanto da autoria (ou concorrncia), mas no de todo descartvel, busca-
se seu refinamento por meio de um procedimento de apurao prvia, o
qual, se bem sucedido pode vir recomendar a sede disciplinar.

A princpio, sem ser uma regra fixa, pode se supor que as tais
investigaes se faam mais necessrias em juzos de admissibilidade
decorrentes de denncias de particulares, de denncias annimas ou
divulgadas pela mdia do que nos casos em que decorrem de
representaes ou resultados de investigaes disciplinares, auditorias ou
sindicncias meramente investigativas e no contraditrias.

Mas no se pode pr-estabelecer uma lista de atos a se realizar, pois

cada caso em concreto pode ter diferentes anlises. Esse procedimento
prvio tanto pode se reduzir a algumas instantneas pesquisas em sistemas

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

informatizados internos, quanto pode se estender, procedimentalmente, na

forma dos ritos investigativos e inquisitoriais acima citados.

Assim, a priori, pode-se elencar, como atos possveis e cabveis de

serem realizados em sede de admissibilidade, aqueles para os quais no se
necessita suprir imediato contraditrio. Por exemplo, podem ser citados, em
lista no exaustiva, a manifestao por escrito nos autos por parte do
representado ou denunciado; a solicitao de documentos ou outras
informaes, ao representante ou denunciante; a solicitao, a outras
unidades ou rgos, de documentos ou outras informaes ou at mesmo
de realizao de diligncias, inclusive na forma de consultas ou assistncias
tcnicas rea tcnica especializada, sobre aspectos procedimentais; a
solicitao de apuraes especiais; o estudo de legislao de regncia; as
pesquisas em sistemas informatizados e a impresso dos respectivos
extratos; a designao de investigaes disciplinares ou auditorias
procedimentais ou correcionais; a designao de sindicncia inquisitorial; e
a juntada do resultado desses atos anteriores ou de quaisquer outros
documentos ou meios lcitos de prova.

No que for cabvel, podem ser adotados os dispositivos dos arts. 4, I e

II e 6 a 9 da Portaria-CGU n 335, de 30/05/06.

Por outro lado, em regra (e, como tal, at cabvel em casos especficos,
sem o condo de trazer nulidade processual), pode-se apontar que no
convm realizar atos que podem requerer imediato contraditrio, tais como
oitivas de testemunhas, acareaes e percias. Ressalte-se que a afirmao
anterior reflete uma regra geral e, dessa forma, passvel de ser
excepcionada em casos especficos.

Por exemplo, excepcionalmente, pode ser necessrio ouvir o

representante ou o denunciante ou mesmo outras pessoas. Como regra
geral, nesses casos residuais, nada impede de se tomar o comprometimento

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

de verdade do depoente e de configur-lo como testemunha, a fim de

agregar maior valor jurdico ao ato (em analogia ao inqurito no processo
penal, em que a autoridade policial pode tomar testemunho). Por bvio,
caso venha a ser instaurada a sede disciplinar e essa prova oral seja
relevante para formao de convico, ela deve ser refeita pela comisso,
sob manto do contraditrio (notificando o acusado para acompanhar e
contraditar, se desejar), ainda que tenha sido tomada como testemunho no
juzo de admissibilidade.

A princpio, no h expressa previso legal para representante

(denunciante) e/ou representado (denunciado) se manifestarem em sede de
juzo de admissibilidade, nem por escrito e muito menos em prova oral.
Todavia, primeiramente conforme dito linhas acima, a manifestao por
escrito de alguma dessas pessoas uma prova incontestavelmente cabvel
em sede de admissibilidade; e, alm disso, avanando na anlise, nada
impede que, em casos excepcionais, a autoridade instauradora intime
algum deles, ou mesmo ambos, para prestar esclarecimentos prvios em
prova oral. Quanto ao representante ou denunciante, alm de esse
chamamento prvio no ser regra, deve ser visto com extremada cautela e
reserva, pois pode se estar antecipando, sem o devido contraditrio, uma
prova oral relevante no posterior rito contraditrio e que, neste caso, ter
de ser refeita. De forma ainda mais residual e excepcional se toma a prova
oral prvia do representado ou denunciado, primeiramente porque, de um
lado, ele ainda nem sequer foi formalmente acusado mas, por outro lado, j
pode se ver obrigado a alegar a clusula de no-autoincriminao, o que
pode lhe causar situao embaraosa no processo; e tambm porque pode
propiciar ao infrator a destruio de provas, antes da instaurao da sede
disciplinar.

Em regra, o representante ou denunciante, na figura de uma pessoa

fsica, no tem direito de acesso aos autos ou de ser informado sobre o
tratamento dado sua representao ou denncia. Tampouco, depois de
apresentada sua pea, lhe dado o poder de dela desistir, de retirar a

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

acusao a fim de extinguir o processo. Quem representa contra

irregularidade de que tem conhecimento nada mais faz seno cumprir dever
funcional, conforme art. 116, VI e XII da Lei n 8.112, de 11/12/90. E o
cumprimento desse dever no tem o condo de elevar esse representante
ou denunciante qualidade de interessado no processo. Uma vez
recepcionada a representao ou denncia, o processo, com a apurao
nele contida, passa a ser da administrao. O processo administrativo
disciplinar encerra uma atpica relao jurdica, em que os plos so
ocupados, de um lado, pelo Estado e, de outro, pelo servidor investigado.
Os interesses envolvidos so indisponveis. Em regra, sequer ao final do
processo, mesmo depois do julgamento (em que, se houver apenao, o ato
publicado), se tem indistintamente franqueado o acesso aos autos. Para
tal, o representante, denunciante ou qualquer outro peticionante deve
comprovar autoridade competente a pertinncia de seu pedido,
demonstrando razes e interesses juridicamente aceitveis e justificveis.

O carter restrito ora defendido no invalidado pelo dispositivo dos

arts. 3, II; 9, I e 46 da Lei n 9.784, de 29/01/99 (que regula o processo
administrativo no mbito da administrao pblica federal):

Base Legal:
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 3

No se deve confundir o enfoque que a Lei n 9.784, de 29/01/99, d

aos termos representao ou representante. Trata-se da Lei Geral do
Processo Administrativo, lato sensu, que no tem como vocao a matria
disciplinar e punitiva. Nessa Lei, aqueles termos so empregados no sentido
de atuar como procurador, em favor de algum, em sentido oposto ao da
matria disciplinar. Tanto que o enfoque do dispositivo acima de exerccio
de direito, enquanto que o tema trata de cumprimento de dever funcional.

Ademais, ainda que se quisesse insistir, com base na Lei n 9.784, de

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

29/01/99, que o fato de representar teria o condo de levar o representante

(no sentido de denunciante) qualidade de interessado no processo, por
ter-lhe dado incio, tal interpretao extensiva no poderia prosperar porque
a Lei mais especfica (a Lei n 8.112, de 11/12/90) regulou a matria, em
seu art. 150, dispondo sobre a reserva. O art. 69 da Lei n 9.784, de
29/01/99, autoriza seu emprego apenas subsidiariamente, quando no h
regramento na Lei n 8.112, de 11/12/90.

Diferentemente, representantes institucionais (tais como Ministrio

Pblico Federal, Poderes Judicirio e Legislativo) possuem direito de acesso
cpia dos procedimentos adotados para apurar os fatos. Normalmente,
comunica-se a tais entes independentemente de solicitao. No se trata de
acesso ao curso do processo administrativo disciplinar e, sim, ao
procedimento apuratrio prvio e ao processo concludo.

Ainda nesse tema, caso o representante (ou denunciante) venha

manifestar, aps ter apresentado sua pea inicial que, ao ter provocado a
administrao, no objetivava a instaurao de processo administrativo
disciplinar, cumpre esclarecer que qualquer servidor, ao tomar
conhecimento de suposta irregularidade no mbito da administrao pblica
federal, por expresso dever legal, deve representar autoridade
competente. Esta, por sua vez, quando justificvel, sob tica correcional,
fica obrigada a instaurar a devida apurao contraditria, nos termos dos
arts. 116, VI (ou XII) e 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, no se cogitando
de qualquer discricionariedade, sob critrios de oportunidade e
convenincia, na formulao de representao e do conseqente juzo de
admissibilidade. Assim, a manifestao volitiva do representante, divorciada
de valor jurdico, no sentido de se arrepender e desistir de sua
representao, no tem, por si s, o condo de interferir no poder-dever de
esclarecer o fato.

Anloga ausncia de discricionariedade se aplica ainda que seja um

denunciante no servidor, pois tal manifestao, como regra geral, no tem
o condo de afastar o poder-dever de instaurar a devida apurao
contraditria, nos termos do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Um outro incidente possvel de acontecer o representante (ou

denunciante) informar que dispe de outras provas mas que somente as
entregar no momento em que considerar oportuno e conveniente.

de se dizer que, vista do carter restritivo e residual da sede

disciplinar, com todos os nus que lhe so inerentes (materiais e
imateriais), cedio que devem ser traados requisitos bsicos para
admissibilidade de representaes. Por esse motivo, a princpio, convm
que esta pea inicial se faa acompanhar, dentre outros, das provas que o
representante dispuser. A representao incompleta pode ser devolvida,
mediante intimao, para que o representante preste os esclarecimentos
adicionais indispensveis para subsidiar o juzo de admissibilidade e para
possibilitar ao representado o conhecimento preciso da notcia que lhe
contrria, de modo a garantir-lhe ampla defesa.

No cabe ao representante dispor de provas para apresent-las no

momento em que lhe convier ou lhe for oportuno. O juzo de admissibilidade
de representao, instruindo a deciso, a cargo da autoridade instauradora,
de instaurar ou no processo disciplinar, deve ser feito ao amparo de todos
os elementos disponveis acerca do fato representado, visto que
justamente da sua integral ponderao que se extrai a concluso de
possibilidade ou no de se ter configurada a repercusso disciplinar. Dessa
forma, todas as provas de que o representante tenha conhecimento de
possvel irregularidade devem ser disponibilizadas autoridade instauradora
desde a pea inicial para o juzo de admissibilidade e no aps instaurado o
suposto processo disciplinar ou em qualquer outro momento que, a seu
exclusivo talante, considere oportuno e conveniente. A normatizao da
matria, amparada nos princpios reitores, no confere tal
discricionariedade ao representante, visto que, a rigor, seu dever
representar e contribuir para o esclarecimento de fatos de interesse da
administrao.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Anloga ausncia de discricionariedade se aplica ainda que seja um

denunciante no servidor.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo VI do curso de Direitos e

Deveres do Servidor Pblico Federal. Como parte do processo de
aprendizagem, sugerimos que voc faa uma releitura do mesmo e resolva
os Exerccios de Fixao. O resultado no influenciar na sua nota final, mas
servir como oportunidade de avaliar o seu domnio do contedo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das

suas respostas!

Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, clique aqui.

Mdulo VII - Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar

Objetivos

Ao final do Mdulo VII, o aluno dever ser capaz de identificar os ritos

processuais empregados na apurao de irregularidades administrativas.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 1 - Sindicncia Investigativa (ou preparatria) inquisitorial

Historicamente, o termo sindicncia sempre foi empregado para se

referir apurao de qualquer fato supostamente ocorrido, acerca de
qualquer matria de que trate a administrao pblica - no
necessariamente para apurar irregularidade disciplinar cometida por
servidor -, de que se teve conhecimento de forma genrica e sem prvia
indicao de autoria (ou concorrncia). Da, em geral, nessa acepo, o
termo refere-se a procedimento administrativo investigativo (ou
preparatrio) discricionrio (sem rito previsto em norma, margem do
devido processo legal) e de natureza inquisitorial (sem a figura de acusado
a quem se conceder ampla defesa e contraditrio). A sindicncia
inquisitorial pode ser instaurada por meio de ato de desnecessria
publicidade, designando apenas um sindicante ou uma comisso com
nmero de integrantes a critrio da autoridade competente.

STF, Mandado de Segurana n 22.791: Ementa: A estrita reverncia aos

princpios do contraditrio e da ampla defesa s exigida, como requisito
essencial de validez, assim no processo administrativo disciplinar, como
na sindicncia especial que lhe faz s vezes como procedimento ordenado
aplicao daquelas duas penas mais brandas, que so a advertncia e a
suspenso por prazo no superior a trinta dias. Nunca, na sindicncia que
funcione apenas como investigao preliminar tendente a coligir, de

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

maneira inquisitorial, elementos bastantes imputao de falta ao

servidor, em processo disciplinar subsequente.

Esta sindicncia inquisitorial, que pode ser instaurada por qualquer

autoridade administrativa, no prevista na Lei n 8.112, de 11/12/90, e,
como tal, no se confunde com a sindicncia contraditria, prevista nos
arts. 143 e 145 daquele diploma legal e que, de forma excludente, somente
pode ser instaurada por autoridade competente para a matria correcional.
No obstante, a sindicncia inquisitorial, por falta de rito definido em
qualquer norma, pode adotar, extensivamente, no que cabvel, os institutos,
rito e prazos da sindicncia contraditria.

A sindicncia inquisitorial, alm de poder servir como meio preparatrio

para a sindicncia contraditria ou o processo administrativo disciplinar
(mas no necessrio), pode ser aplicada em qualquer outra circunstncia
que comprometa a regularidade do servio pblico. Assim, o seu relatrio
tanto pode recomendar instaurao de rito disciplinar, como tambm pode
esclarecer fatos, orientar a autoridade sobre falhas e lacunas normativas ou
operacionais, propor alterao ou resciso de contratos de terceirizados e
de prestadores de servios em geral, instaurao de tomada de contas
especial, recomendar medidas de gesto de pessoal ou de gerncia
administrativa, alterao do ordenamento e criao ou aperfeioamento de
rotinas e de sistemas internos de controle.

A Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, em seus arts. 4, II e 12, 1,

reconhece o instituto da sindicncia investigativa (ou preparatria) como
um instrumento de apurao de irregularidades.

Na hiptese de seus trabalhos culminarem no entendimento, ainda que

preliminar, de suposto cometimento de irregularidade administrativa, o
sindicante ou a comisso de sindicncia, obrigatoriamente, representar
autoridade instauradora, propondo instaurao de procedimento disciplinar,
conforme determina o art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Dessa
maneira, no recomendvel que esse sindicante ou esses integrantes da

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

comisso, consubstanciando-se em representantes, e tendo exarado em seu

relatrio convico formada unilateralmente, sem participao contraditria
do servidor, atuem no consecutivo rito contraditrio. Acrescente-se que o
mesmo se aplica a membros de equipe de auditoria.

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Unidade 2 - Sindicncia Contraditria (ou Acusatria) Disciplinar da Lei n

8.112/90

No antigo ordenamento, reservava-se apenas a expresso processo

administrativo disciplinar para se referir ao rito de fim correcional ao qual
se garantia ampla defesa (o revogado Estatuto, a Lei n 1.711, de
28/10/52, previa um nico rito, o do processo administrativo disciplinar, e,
a rigor, exigia sua observncia apenas para aplicar as penalidades mais
graves, de suspenso de mais de trinta dias e penas capitais).

J no atual ordenamento, nos Ttulos IV e V da Lei n 8.112, de

11/12/90, que tratam da matria disciplinar, o legislador empregou no s
a expresso processo administrativo disciplinar mas tambm o termo
sindicncia. Ou seja, sem prejuzo da manuteno daquele uso genrico
para o termo sindicncia, acima descrito, com fim meramente
investigativo preparatrio, a Lei n 8.112, de 11/12/90, expressamente
passou a prever a especfica sindicncia autnoma contraditria (ou
acusatria), de ndole disciplinar (que parte da doutrina chama ainda de
sindicncia apuratria).

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

provvel que a inteno do legislador tenha sido dotar a administrao

de um instrumento clere para apurar fatos irregulares de menor gravidade.

Todavia, a Lei no cuidou de expressar um rito para a sindicncia,

somente o tendo feito para o processo administrativo disciplinar. Tendo em
vista que esta sindicncia de que aqui se trata -unicamente a sindicncia
prevista nos Ttulos IV e V da Lei n 8.112, de 11/12/90, de natureza
disciplinar -pode redundar em punio, torna-se necessria a eleio de um
rito, com o fim de se obedecer a mxima do devido processo legal (e,
simultaneamente, aos dois princpios dela decorrentes, da ampla defesa e
do contraditrio).

Ora, na ausncia de especfica previso legal e diante da necessidade de

se estabelecer um rito, a soluo mais coerente estender para a
sindicncia o rito que a prpria Lei previu para o processo administrativo
disciplinar. Com isso, devem ser igualmente adotados na sindicncia
instaurada com base nos arts. 143 e 145 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
todos os atos normatizados entre os arts. 143 e 182 da mesma Lei.

Base Legal:
Francisco Xavier da Silva Guimares, "Regime Disciplinar
do Servidor Pblico Civil da Unio", pgs 127, Ed. Forense, 2 edio,
2006.

E tal interpretao aqui proposta encontra apoio na percepo de que a

leitura dos Ttulos IV e V da Lei n 8.112, de 11/12/90, sugere que o
legislador, em diversas passagens, empregou indistintamente a expresso
processo administrativo disciplinar, por vezes atribuindo-lhe o sentido
estrito da forma processual mais completamente ali prevista e, em outras
passagens, a empregou no sentido amplo, em que cabem o processo em si
e a sindicncia de ndole disciplinar, sob princpios do contraditrio e da
ampla defesa.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Portanto, conceitualmente, pode-se interpretar que a expresso genrica

processo administrativo disciplinar comporta as espcies processo
administrativo disciplinar (PAD) e a sindicncia prevista na Lei n 8.112, de
11/12/90. E, ao se deparar com aquela expresso no texto da citada Lei,
somente a leitura do contexto pode indicar se o legislador est se referindo
ao gnero lato sensu ou espcie stricto sensu.

Em termos concretos, assenta-se que, a partir deste ponto, ao longo

deste texto, em regra, somente se mencionar processo administrativo
disciplinar, dispensando-se a meno tambm da sindicncia, ficando
ento subentendido que, salvo expressa meno em contrrio, tudo o que
se escrever para o primeiro absolutamente vlido tambm para a
segunda. Assim, aqui, como regra geral, convenciona-se que a expresso
processo administrativo disciplinar compreender tanto o PAD stricto
sensu quanto a sindicncia. Quando se quiser se referir especificamente a
um ou a outro tipo de apuratrio especfico, far-se- expressa ressalva,
empregando-se a sigla PAD para se referir apenas forma mais completa.

O que importa repisar que, tratando-se de apuratrio de ndole

disciplinar, seja sindicncia, seja PAD, ambos seguem o mesmo rito da Lei
n 8.112, de 11/12/90, e obedecem aos mesmos princpios de Direito.

No que for cabvel, podem ser adotados os dispositivos dos arts. 4, III,
11 e 12 da Portaria-CGU n 335, de 30/05/06, descritos em 2.1.4.
Advertese, apenas, com as mximas vnias, quanto impropriedade da
terminologia adotada naquela norma, chamando a sindicncia de punitiva,
quando se sabe que a punio, em sede disciplinar, quando aplicvel,
mera decorrncia da apurao dos fatos.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Basicamente, quanto sindicncia, pode-se dizer que a Lei n 8.112, de

11/12/90, instituiu-a mas no a descreveu; to-somente demarcou algumas
diferenciaes em relao ao PAD, a saber, no prazo de concluso e no
alcance das penas. Enquanto a sindicncia deve ser concluda em at trinta
dias a partir da instaurao, prorrogveis por igual perodo, para aplicao
das penas estatutrias brandas, o PAD deve ser concludo em at sessenta
dias a partir da instaurao, prorrogveis por igual perodo, para aplicao
de qualquer pena estatutria, branda ou grave.

Nesse contexto, a sindicncia pode resultar em proposta: de

arquivamento; de punio com advertncia ou suspenso de at trinta dias;
ou de abertura de processo administrativo disciplinar, para que neste se
possibilite aplicar penas de suspenso superior a trinta dias, demisso ou
cassao de aposentadoria ou de disponibilidade ou de destituio do cargo
em comisso.

Base Legal:

Lei n 8.112, de 11/12/90, Arts 145, 146 e 152

Na ltima hiptese, se a comisso de sindicncia vislumbra indcios de

irregularidade grave, convm que de imediato solicite autoridade
instauradora a converso em PAD. No faria sentido prosseguir na
instruo, indiciar, coletar defesa, para somente depois provocar a
instaurao do PAD.

(...) sem ofensa ao princpio do contraditrio e da ampla defesa, e diante

de superveniente constatao inequvoca de falta de natureza grave, pode
a sindicncia ser encerrada de plano, sem que se cumpram todas as
demais fases (...), com proposta de imediata instaurao de processo
administrativo disciplinar. E ocorrendo tal hiptese, no h falar em
cerceamento de defesa, visto que no configurada ainda uma acusao
formal. Ademais, no processo administrativo disciplinar, o acusado ter
oportunidade de exercitar com toda plenitude o contraditrio e a ampla

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

defesa, rebatendo, assim, ponto por ponto, as imputaes contra si

formuladas. Sebastio Jos Lessa, Do Processo Administrativo
Disciplinar e da Sindicncia, pg. 100, Editora Braslia Jurdica, 4 edio,
2006.

De forma coerente com a postura de se estender para a sindicncia de

ndole disciplinar os institutos e atos previstos na Lei para o PAD (a menos
de expressa determinao em contrrio), a interpretao sistmica do art.
149 da Lei n 8.112, de 11/12/90, impe, a princpio, que a comisso de
sindicncia seja composta por trs membros estveis. Todavia, alguns
rgos inferem ainda outra diferenciao entre PAD e sindicncia, no
sentido de que, como a Lei manifestou apenas que o PAD,
obrigatoriamente, deve ser conduzido por comisso composta por trs
integrantes, a contrario sensu, a sindicncia poderia ser conduzida por
comisso de dois ou trs integrantes (j que a Lei menciona comisso de
sindicncia, no art. 149, 2, afasta-se de plano a designao de apenas
um sindicante). vista das limitaes de pessoal reinantes na
administrao pblica federal e da praxe administrativa de determinados
rgos pblicos, desde que o apuratrio seja conduzido em estrito respeito
s garantias da ampla defesa e do contraditrio, excepcionalmente, pode-se
aceitar a sindicncia de ndole disciplinar, instaurada com base no art. 145
da Lei n 8.112, de 11/12/90, conduzida por apenas dois integrantes.

Base Legal:

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 149

Nesse rumo, de se citar que a Portaria-CGU n 335, de 30/05/06,

mencionada em 2.1.4, aceita a designao de comisso de sindicncia
disciplinar com dois ou mais servidores estveis.

Portaria-CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 12.

2 No caso de sindicncia acusatria ou punitiva a comisso dever ser

composta por dois ou mais servidores estveis.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

A instaurao de sindicncia singular (elaborada por agente sindicante)

somente se legitima na modalidade inquisitorial, em que o feito
procedimental, por no contar com a figura formal do servidor imputado,
dever ser realizada sem obedincia ao princpio do contraditrio e sob a
regncia da sigilosidade e da discricionariedade. Jos Armando da Costa,
Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 339, Editora
Braslia Jurdica, 5 edio, 2005.

Em sntese, a escolha entre sindicncia e PAD, a cargo da autoridade

instauradora, d-se basicamente em funo da existncia ou no de
indicadores de autoria (ou concorrncia) e da gravidade da infrao
denunciada. A princpio, diante de representao ou denncia com indcios
apenas sobre o fato (materialidade), se recomendaria a instaurao de
sindicncia; e com indcios tanto da materialidade quanto da autoria (ou
concorrncia), se recomendaria a instaurao do PAD.

Dito isto, chegamos inquestionvel concluso de que quando no

definida bem a infrao, mas justificadamente presumida a sua
existncia, e quando, mesmo neste carter ou, ainda, conhecida
perfeitamente a sua existncia, desconhecida autoria, instaura-se a
sindicncia. Egberto Maia Luz, Direito Administrativo Disciplinar -Teoria
e Prtica, pg. 130, Edies Profissionais, 4 edio, 2002.

Todavia, ressalte-se que nada impede que PAD resulte na aplicao de

penalidade de advertncia ou suspenso de at trinta dias e que a
autoridade competente possa instaurar de imediato PAD, no sendo a
sindicncia pr-requisito. Os arts. 145, 146 e 154 da Lei n 8.112, de
11/12/90, estabelecem apenas que, se a pena cabvel for suspenso
superior a trinta dias ou demisso, a apurao deve se dar atravs de
inqurito, sem vedarem, todavia, que este rito seja imediatamente adotado,
mesmo para casos que posteriormente se resolvam em cominaes mais
brandas. Nesse sentido, as manifestaes da Advocacia-Geral da Unio, nos
Pareceres-AGU n GM-1 e n GQ-37, ambos vinculantes, e tambm do
Supremo Tribunal Federal, respectivamente:

95
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Base Legal:

Pareceres-AGU n GM-1 e n GQ-37

Pelo exposto, tendo que se submeter ao mesmo rito contraditrio do

PAD, podendo este adotar todas as concluses possveis e defendendo a
convenincia de, a princpio, se designar comisso de sindicncia tambm
com trs membros, na prtica, torna-se pouco recomendvel a instaurao
de sindicncia (sem prejuzo de se respeitar, conforme abordado linhas
acima, a praxe administrativa, de alguns rgos pblicos federais, de
designar comisso de sindicncia com apenas dois membros, como forma
de atenuar a carncia de pessoal).

Portanto, a sindicncia deve ser evitada, mesmo porque, se concluirmos

que a sindicncia no tem rito prprio e isto nos obriga a adotar os
mesmos ritos do PAD; e ainda, considerando que o prazo reduzido para a
concluso da sindicncia, na prtica, no cumprido, no traz nenhum
benefcio para a Administrao a abertura de sindicncia no lugar de
PAD., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg.
72, Fortium Editora, 1 edio, 2008.

Alm da hiptese de a sindicncia, ao se deparar com infrao grave, ter

de se constituir em PAD, aquela primeira forma impe administrao um
menor prazo de interrupo da contagem prescricional (como se ver
adiante).

Tendo sido devidamente apurada a responsabilidade do servidor por

meio de processo administrativo disciplinar, irrelevante a ocorrncia de
nulidade na sindicncia que o antecedeu, conforme j se manifestou a
Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU n GQ-37, vinculante, e tambm
o Supremo Tribunal Federal:

96
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Ementa: (...) A legalidade do processo disciplinar independe da validade

da investigao, efetuada atravs da sindicncia de que adveio aquele
apuratrio.
STF, Mandado de Segurana n 22.103: Ementa: Tendo a pena imposta
ao ora impetrante decorrido de processo administrativo disciplinar que se
seguiu sindicncia, e pena essa imposta com base nas provas colhidas
no inqurito integrante desse processo, despiciendo o exame dos
alegados defeitos que haveria na sindicncia, e que no influram na
imposio da pena que foi dada ao ora impetrante.
(...) no h razo para se defender que as nulidades da sindicncia
atingem o PAD, quando ela for apenas uma pea preparatria deste.
Afinal, toda nulidade cometida quando da celebrao da sindicncia
poder ser corrigida quando da celebrao do PAD (...). Judivan Juvenal
Vieira, Processo Administrativo Disciplinar, pg. 226, IOB Thomson, 1
edio, 2005.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 3 - PAD Decorrente de Sindicncia Disciplinar

Diferentemente do que se recomendou para integrantes de sindicncia

inquisitorial (e tambm de equipe de auditoria), na hiptese de se instaurar
PAD em decorrncia de sindicncia de ndole disciplinar, uma vez que os
atos foram realizados sob manto de ampla defesa e contraditrio (no se
podendo afirmar que a convico constante do relatrio da sindicncia
tenha sido formada de maneira inquisitorial e unilateral), possvel que
membro desta comisso de sindicncia faa parte da comisso de inqurito
do PAD decorrente.

Tal hiptese se configurar, e at se tornar recomendvel, vista do

princpio da eficincia, quando a sindicncia relatar autoridade
instauradora de forma a to-somente, luz de suas preliminares
investigaes, solicitar uma extenso de seus poderes investigativos, sem
manifestar de forma expressa uma prvia convico de mrito acerca de
suposta responsabilizao funcional.

Todavia, tambm na sindicncia disciplinar restar desaconselhvel a

manuteno dos membros quando a respectiva comisso relatar
autoridade instauradora, manifestando convico de cometimento de
irregularidade por parte do servidor acusado, enquadrando-a e justificando,
vista da vinculao existente no regime administrativo disciplinar e da
limitao punitiva da sindicncia, a converso em PAD. Neste caso,
diferentemente da hiptese do pargrafo anterior, no se pode crer na

98
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

perfeita iseno desses integrantes, sendo aconselhvel a designao de

novos nomes.

E h duas formas de se operacionalizar essa passagem, protocolizando

ou no um n especfico de processo para o PAD. Na primeira forma
possvel, mais de acordo com o texto legal acima, protocoliza-se o novo
PAD, que recebe n prprio de processo e a ele se juntam, por anexao, os
autos da sindicncia. A anexao uma forma de juntada em definitivo de
dois processos, sendo que o processo acessrio (a sindicncia, no caso)
passa a fazer parte integrante do processo principal (o PAD) e tem suas
folhas renumeradas, de forma que se mantm a paginao e o n do
processo principal.

Como, neste caso, obrigatoriamente os autos da sindicncia devero ser

entregues autoridade instauradora -a fim de que ela, aps remeter ao
protocolo formador de processos o pedido de formao de novos autos,
proceda anexao -, a forma mais conveniente de a comisso de
sindicncia provocar a converso em PAD ser por meio de relatrio
preliminar.

Este relatrio, dirigido autoridade instauradora e submetendo-lhe a

proposta de converso, redigido assim que o colegiado vislumbrar a
necessidade de ter seus poderes estendidos, sem necessidade de esgotar
apurao, indiciar e coletar defesa. Caso a autoridade instauradora
concorde com a proposta relatada, faz emitir a nova portaria, designando
comisso de inqurito.

Base Legal:
Portaria Normativa-MPOG/SLTI n 5, de 19/12/02, 5.3 Juntada

Ainda na primeira hiptese, de se protocolizar o PAD, no convm fazer

a juntada por apensao, em que o processo acessrio apenas
acompanharia temporariamente o principal, mantendo suas respectivas

99
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

paginaes e n de protocolo, para que pudessem ser separados aps a

deciso.

Na segunda forma possvel, no se protocoliza especificamente o PAD;

faz-se apenas com que seus autos prossigam nos mesmos autos da
sindicncia, mantendo o mesmo n de processo e a numerao das folhas j
existentes. Neste caso, recomendvel que o PAD se inicie em um novo
volume, lavrando-se o seu termo de abertura e o termo de encerramento
do volume anterior.

Nesse caso, diferentemente da primeira opo, no necessariamente os

autos da sindicncia precisam passar pela autoridade instauradora. Da,
vista do princpio do formalismo moderado, a provocao de converso at
pode se dar de maneira menos formal, mediante ata de deliberao, na qual
a comisso de sindicncia decida pelo pedido de extenso de seus poderes,
vista de motivos elencados, encaminhada autoridade instauradora por
meio de memorando.

Caso a autoridade instauradora concorde com a proposta, pode enviar

para a comisso, tambm via memorando, a nova portaria de designao
de comisso de inqurito. Esta ata de deliberao deve ser redigida assim
que o colegiado vislumbrar a necessidade de ter seus poderes estendidos,
sem necessidade de esgotar apurao, indiciar e coletar defesa. O emprego
dessa forma de provocao no acarreta perda de tempo com o
deslocamento dos autos da comisso para a autoridade instauradora;
enquanto h uma troca de memorandos, a comisso de sindicncia, desde
que dentro de seu prazo, pode continuar trabalhando j que ela continua de
posse dos autos e no se dissolve com a entrega do relatrio. Assim, esta
opo mais justificvel quando se tem prazo enxuto para os trabalhos ou
quando a comisso est fora da sede da autoridade instauradora. Por bvio,
no haveria nenhuma ilegalidade se a comisso de sindicncia deliberasse
agir de maneira mais formal e mais cautelosa, similar hiptese anterior,
redigindo relatrio prvio dirigido autoridade instauradora e lhe

100
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

remetendo os autos da sindicncia, para que esta os devolvesse com a

portaria de designao de comisso de inqurito.

No caso de sindicncia (inquisitorial ou mesmo contraditria) redundar

na instaurao de PAD, devem ser refeitos os atos de instruo probatria
porventura realizados no primeiro procedimento sem que se tenha
oportunizado ao acusado o direito ampla defesa e ao contraditrio e que
sejam considerados relevantes para o inqurito (a pedido do servidor ou
porque a comisso entende como necessrios), para que neste ltimo
possam ter valor de prova.

Base Legal:
STJ, Mandados de Segurana n 9.850 e n 10.874

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo VII do curso de Direitos e

Deveres do Servidor Pblico Federal. Como parte do processo de
aprendizagem, sugerimos que voc faa uma releitura do mesmo e
resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no influenciar na sua nota
final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu domnio do contedo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das

suas respostas!

Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, clique aqui.

101
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Mdulo VIII - Fases do Processo Disciplinar (Rito Ordinrio)

Objetivos:

Ao final do Mdulo VIII, o aluno dever ser capaz de Conhecer as fases do

processo administrativo disciplinar ordinrio.

Contexto

De acordo com o art. 151 da Lei n 8.112, de 11/12/90, as fases do

processo administrativo disciplinar so:

1- instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso;

2- inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio e

o

3- julgamento.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 1 - 1 FASE: Instaurao e Designao da Comisso

Antecipando, muito sinteticamente, tudo o que se ver adiante, na

regulamentao infraconstitucional da repercusso dos princpios da ampla
defesa e do contraditrio no processo administrativo disciplinar, por um
lado, no art. 143, a Lei n 8.112, de 11/12/90, prev a garantia do direito
ampla defesa no curso de todo o processo. Mas, por outro lado, o art. 153
da mesma Lei garante o direito ao contraditrio apenas na segunda fase do
processo, chamada de inqurito administrativo (que compreende a
instruo, defesa e relatrio).

Assim, a primeira fase (da instaurao), a cargo da autoridade

instauradora, aps o exame de admissibilidade, na verdade, pontual e no
comporta contraditrio. A segunda fase (do inqurito) tem vedada a
participao da autoridade instauradora, sendo conduzida autonomamente
pela comisso, e, a rigor, a nica fase contraditria, marcada pela
dialtica entre a conduo imposta pelo colegiado e as contestaes do
acusado (inovao do atual ordenamento constitucional e legal, visto que,
no antigo regramento, assegurava-se to-somente ampla defesa, por
ocasio da entrega de defesa escrita). Por fim, na terceira e ltima fase (do
julgamento), j dissolvida a comisso, no h rito contraditrio e atua
apenas a autoridade julgadora (que, em regra, a mesma autoridade que
instaurou).

Parecer-AGU n GQ-55, vinculante: 6. O comando constitucional para

que se observem o contraditrio e a ampla defesa, no processo
administrativo, silente quanto fase processual em que isto deve
ocorrer (cfr. o art. 5, LV). tema disciplinado em norma
infraconstitucional: a Lei n 8.112, de 1990, assegura a ampla defesa no
curso do processo disciplinar e, o contraditrio, no inqurito
administrativo (v. os arts. 143 e 153), que corresponde 2 fase do
apuratrio (art. 151, II).

Quanto competncia para instaurar, deve-se observar o regramento

interno do rgo, de forma que o ato seja realizado pela autoridade

103
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

expressamente competente para instaurao do processo administrativo

disciplinar. Nos casos de incidentes aps o cometimento da infrao, tais
como remoo para outra unidade, investidura em outro cargo, pena capital
em processo administrativo disciplinar anterior, aposentadoria, exonerao,
licenas ou afastamentos a competncia para apreciar a representao ou
denncia e para instaurar reporta-se autoridade jurisdicionante poca
do cometimento.
Participe do Frum da Comunidade, clicando no seguinte tpico
Ampla Defesa e do Contraditrio no Processo Administrativo
Disciplinar e faa seus comentrios, fomentando trocas de
contedos e vivncias entre seus colegas de curso.

Publicao da Portaria

Aps o juzo de admissibilidade, inaugurando a sede disciplinar

propriamente dita, a primeira fase do processo chamada de instaurao.

A autoridade competente, diante de indcios de irregularidade, designa

comisso (de sindicncia ou de inqurito), por meio de portaria de
instaurao. Definindo esta que a primeira fase do processo, o art. 151, I
da Lei n 8.112, de 11/12/90, diz que a instaurao se d simplesmente
com a publicao da portaria. A instaurao, portanto, a rigor, no
compreende uma fase processual, mas sim se condensa em um nico ato
formal, no comportando contraditrio, que se estabelecer somente na
segunda fase, do inqurito.

STJ, Mandado de Segurana n 8.102:

Ementa: 4. O fato da impetrante encontrar-se em licena para
tratamento de sade, quando da instaurao do processo administrativo
disciplinar, por si s, no enseja a sua nulidade, por ofensa ao princpio
do contraditrio e da ampla defesa.

Embora deva se cuidar para que a instaurao emane sempre de ato de

autoridade competente, a instaurao por autoridade incompetente pode
ser objeto de convalidao.

104
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

A instaurao do processo administrativo disciplinar se d,

pontualmente, com a necessria publicao da portaria no boletim de
servio (ou no boletim de pessoal) do rgo responsvel por publicao
interna na jurisdio da unidade instauradora. Recomenda-se juntar aos
autos cpia do boletim. Neste rumo, em atendimento ao Decreto n 4.520,
de 16/12/02, que disciplina a publicao de atos oficiais no DOU, a
Imprensa Nacional editou a Portaria-PR/IN n 310, de 16/12/02, vedando
expressamente a publicao de portarias de instaurao de feitos
disciplinares delimitados a apenas um rgo. A publicao da portaria em
DOU somente exigvel nas hipteses de se ter apuratrio transcorrendo
fora do rgo instaurador ou envolvendo servidores de diferentes rgos ou
Ministrios, quando a portaria ser ministerial ou interministerial, nesse
ltimo caso como ato conjunto de mais de uma autoridade.

Base Legal:
Portaria-PR/IN n 310, de 16/12/02, Art. 17

Ademais, a eventual falta de publicao da portaria, sequer

internamente, no necessariamente inquina de nulidade o processo se
restar comprovado nos autos que a parte interessada, de qualquer outra
forma vlida (pela notificao para acompanhar como acusado, por
exemplo) teve conhecimento do feito, de forma a no se configurar prejuzo
defesa.

Base Legal:

Parecer-AGU n GQ-87

Unidade 2 - 2 FASE: Inqurito Administrativo (instruo, defesa e relatrio)

Aps a instaurao, d-se incio segunda fase do processo, chamada

inqurito administrativo.

105
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve

nas seguintes fases:
I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso; II -
inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio;
III - julgamento.

Em sntese, o inqurito administrativo (ou, simplesmente, inqurito),

que a parte contraditria do processo, conduzida autonomamente pela
comisso, comporta os seguintes atos, na ordem: atos iniciais do inqurito
(instalao da comisso processante; comunicao da instalao;
designao do secretrio); atos de instruo (notificao do servidor,
depoimentos, percias, diligncias, interrogatrio, indiciao e citao para
apresentar defesa escrita); defesa escrita; e relatrio.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 153. O inqurito administrativo

obedecer ao princpio do contraditrio, assegurada ao acusado ampla
defesa, com a utilizao dos meios e recursos admitidos em direito. Art.
155. Na fase do inqurito, a comisso promover a tomada de
depoimentos, acareaes, investigaes e diligncias cabveis,
objetivando a coleta de prova, recorrendo, quando necessrio, a tcnicos
e peritos, de modo a permitir a completa elucidao dos fatos. Parecer-
AGU n GQ-55, vinculante: 6. O comando constitucional para que se
observem o contraditrio e a ampla defesa, no processo administrativo,
silente quanto fase processual em que isto deve ocorrer (cfr. o art.
5, LV). tema disciplinado em norma infraconstitucional: a Lei n
8.112, de 1990, assegura a ampla defesa no curso do processo
disciplinar e, o contraditrio, no inqurito administrativo (v. os arts. 143
e 153), que corresponde 2 fase do apuratrio (art. 151, II).

A indiciao, como ltimo ato da instruo, o instrumento de acusao

formal do servidor inicialmente notificado para acompanhar o processo

106
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

administrativo disciplinar, refletindo convico preliminar da comisso de

que ele cometeu irregularidade.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 161. Tipificada a infrao disciplinar,

ser formulada a indiciao do servidor, com a especificao dos fatos a ele
imputados e das respectivas provas.

Figurativamente, como se, a partir deste momento, aps a instruo

contraditria, a comisso deixasse de se referir suposta irregularidade e
possvel autoria (ou concorrncia) para afirmar estar convicta do
cometimento do fato por parte do indiciado (sem prejuzo de tal convico
poder ser alterada com a defesa). Deve-se sempre atentar que a
responsabilizao disciplinar pode no atingir apenas quem comete o ato
ilcito, mas, em determinados casos, pode recair sobre quem, embora no o
tenha cometido, tenha propiciado, com sua ao ou omisso, que outro o
cometesse, concorrendo para a ocorrncia. Assim, a autoria deve ser lida
tanto no sentido estrito referente a autor do ato quanto no sentido amplo
de responsvel pelo ato, por concorrncia.

Com a indiciao, o servidor passa da qualidade de acusado para

indiciado. Os termos da Lei n 8.112, de 11/12/90, so imprprios: no
momento em que se chama o servidor aos autos por haver indcios contra
ele, chama-o de acusado; no momento em que, aps a instruo
contraditria, formaliza-se a acusao contra ele, chama-o de indiciado.

STJ, Mandado de Segurana n 7.074: Ementa: (...) 2. Na fase

instrutria do inqurito administrativo, o servidor figura como acusado e,
nessa situao, ter o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou
por intermdio de procurador, produzir contraprovas, reinquirir
testemunhas, devendo, logo aps, ser interrogado (artigos 156 a 159 da
Lei 8.112/90).
3. Somente depois de concluda a fase instrutria, onde o acusado ter
direito ampla defesa, que, se for o caso, ser tipificada a infrao

107
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

disciplinar, formulando-se a indiciao do servidor, com a especificao

dos fatos e das respectivas provas, sendo, ento, na condio de
indiciado, citado para apresentar defesa (artigo 161 da Lei 8.112/90).
Idem: STF, Mandado de Segurana n 21.721; e STJ, Recurso Ordinrio
em Mandado de Segurana n 11.625.

Esta convico momentnea, antes de se analisarem os argumentos

da defesa escrita, em relao aos quais a comisso no deve ser refratria,
podendo vir a alterar seu entendimento. A indiciao deve ser precedida de
ata de deliberao, considerando encerrada a busca de elementos de
convico e decidindo indiciar o acusado.

Havendo mais de um servidor a ser indiciado, pode ser redigido um

termo de indiciao para cada quando os servidores tm diferentes
situaes, enquadramentos, provas (sobretudo se forem provas sob
garantia de inviolabilidade, como sigilos fiscal ou bancrio). Por outro lado,
sendo idnticas as condies, tambm pode-se redigir apenas um termo de
indiciao e, em seu curso, especificar, de forma individualizada, as
acusaes contra cada um. Decerto que no se aceita que, na ausncia de
prova da autoria de irregularidade (ou da concorrncia para o fato), a
comisso dilua a responsabilidade por todos os servidores arrolados no
processo por estarem de alguma forma envolvidos com o fato.

Base Legal:
Art. 5, XLV

A indiciao delimita a acusao e dentro deste limite o servidor dever

apresentar sua defesa escrita. Portanto, o termo de indiciao (alm da
notificao como acusado e da intimao para interrogar) pea essencial
no processo em que se cogita de responsabilizao funcional.

108
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Em seguida indiciao, a comisso, por meio do presidente, deve

elaborar a citao para que o indiciado apresente defesa escrita. Trata-se de
pea extrada em duas vias, para que seja entregue pessoalmente ao
indiciado (a menos que o procurador tenha poder expresso para receber),
coletando-se recibo datado em uma via que far parte do processo. Por no
haver previso na Lei n 8.112, de 11/12/90, e por se tratar de ato de
relevncia especial dentro do processo administrativo disciplinar, no se
recomenda o emprego de via postal com Aviso de Recebimento (AR) para
citar o servidor, para intimaes e atos de comunicao em geral no curso
da instruo. A interpretao de que a citao deve, a princpio, ser
pessoalmente entregue ao indiciado advm do 4 do art. 161 da Lei n
8.112, de 11/12/90, quando expressa a possibilidade de este recusar a
receber.

Base Legal:

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 161

A citao deve conter: o prazo e local para apresentar a defesa; o

registro do direito vista do processo na repartio; e o registro de que
tem como anexo cpia da indiciao (convm complementar a cpia integral
do processo, deduzindo-se o que j foi entregue desde a notificao como
acusado ou desde o interrogatrio, caso este tenha sido o ltimo momento
em que se entregou cpia dos autos, preferencialmente, digitalizada em
mdia eletrnica). Havendo mais de um indiciado, elaboram-se citaes
individuais (ainda que o termo de indiciao seja nico).

Aps a instruo (que vai desde os atos iniciais da comisso, passando

pela busca de prova e fechando com a indiciao), a segunda fase do
processo, chamada inqurito administrativo, prossegue com a defesa.

Em funo do princpio do formalismo moderado que vigora no processo

administrativo disciplinar, o nico requisito de forma que se impe sobre a

109
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

defesa que seja escrita. A defesa pode ser feita pelo prprio indiciado ou
por seu procurador j devidamente qualificado no curso do processo ou
apresentado, com o devido mandato, apenas para efetuar este ato.
Tampouco se exige do prprio servidor ou do seu procurador que possua
formao jurdica e que seja advogado. Mas, em ateno tipificao do
crime de advocacia administrativa, a defesa no pode ser feita por outro
servidor (a menos da exceo da defesa dativa, em que o servidor
designado formaliza a defesa de outro com a excludente de ilicitude do
cumprimento do dever legal).

Obviamente, a citao e a defesa (alm da notificao como acusado, da

intimao para interrogar e da indiciao) so peas essenciais no processo
em que se cogita de responsabilizao funcional. inadmissvel passar
direto da instruo probatria para a concluso contrria ao servidor sem
formalizar acusao e sem apreciar defesa.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 161.

1 O indiciado ser citado por mandado expedido pelo presidente da
comisso para apresentar defesa escrita, no prazo de 10 (dez) dias,
assegurando-se-lhe vista do processo na repartio.
Formulao-Dasp n 47. Direito de defesa Com base em processo
disciplinar, no se pode punir por infrao, embora leve, de que o
acusado no se tenha defendido.

Pode ocorrer de, no prazo para apresentar defesa, o indiciado solicitar a

realizao de algum ato de instruo probatria, seja a seu prprio encargo,
seja a encargo da comisso. Tanto no caso de ato a ser realizado pelo
prprio acusado, sem participao da comisso e para o qu a defesa
entende ser necessrio prorrogar o prazo, e sobretudo no caso em que o
acusado solicita a realizao de ato a ser conduzido pela comisso, antes de
apreciar o pedido, pode o colegiado intimar o acusado a justificar a sua
pertinncia. Com isso, a comisso adquire maior respaldo para, se for o
caso, indeferir ou acatar o pedido, luz do art. 156, 1 da Lei n 8.112,
de 11/12/90.

110
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Destaque-se que, independentemente de quem tenha partido a

realizao ou juntada de provas no prazo de defesa, vista do princpio do
prejuzo, analogamente ao que se abordou em 4.4.16.6, somente se
justificam a coleta de novo interrogatrio (acerca apenas do novo elemento)
e, se for caso, o refazimento da indiciao se esta nova prova tem o condo
de agravar a convico originalmente esposada pela comisso. Se o fato
novo no altera ou abranda a convico, no se faz necessrio reinterrogar
e reindiciar o servidor.

Por fim, no caso de prova solicitada pela parte, sendo indeferido o

pedido, convm notificar o requerente da deciso, no postergando a
resposta apenas para a redao do relatrio, quando no mais poder ser
contestada.

STJ, Mandado de Segurana n 7.464: Ementa: IV -A comunicao do

indeferimento da prova requerida deve operar-se ainda na frase probatria,
exatamente para oportunizar ao servidor a interposio de eventual recurso
contra a deciso do colegiado disciplinar, sendo defeso comisso indeferilo
quando da prolao do relatrio final.

Aps a instruo probatria sem indiciao de servidor ou aps anlise

da defesa escrita apresentada, deve a comisso apresentar relatrio
autoridade instauradora, encerrando a segunda fase do processo, chamada
de inqurito administrativo. No obstante, no h impedimento de a
comisso, ao longo da instruo probatria, j ir antecipando trechos iniciais
do relatrio, tais como resumos dos fatos antecedentes instaurao do
processo e dos atos de busca de prova realizados -limitandose descrio
ftica dos atos, sem lhes agregar nenhum juzo de valor ou mrito, como
forma de preservar a vedao de prvia formao e sobretudo manifestao
de convico por parte do colegiado.

111
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

A Lei n 8.112, de 11/12/90, dispe ao servidor a instruo e a defesa

como momentos do processo para que ele exera seu direito de intervir a
fim de fornecer comisso e autoridade julgadora elementos a seu favor
na formao da convico acerca dos fatos. Assim, no h previso legal
para que o indiciado intervenha na fase de elaborao do relatrio e
tampouco para que a comisso lhe oferea a oportunidade de apresentar
alegaes finais, entre a defesa e o relatrio e muito menos aps estar
concludo o relatrio.

Base Legal:
STJ, Mandado de Segurana n 7.985

Este relatrio deve ser minucioso, detalhando todas as provas em que se

baseia a convico final, e conclusivo quanto responsabilizao do
indiciado (inclusive se houve falta capitulada como crime ou dano aos cofres
pblicos) ou quanto inocncia ou insuficincia de provas para
responsabiliz-lo. O relatrio no pode ser meramente opinativo e muito
menos pode apresentar mais de uma opo de concluso e deixar a critrio
da autoridade julgadora escolher a mais justa.

Por um lado, no estando convicta da responsabilizao do indiciado,

luz das provas coletadas, recomenda-se que a comisso altere a postura
inicialmente adotada acerca de benefcio da dvida, passando a adotar a
mxima do in dubio pro reo, em detrimento do in dubio pro societate. Por
exemplo, milita a favor da defesa a dvida reinante em processo cuja
instruo se resume to-somente a um testemunho contrrio ao acusado e
seu interrogatrio no reconhecendo a acusao. Com as cautelas devidas,
pode, delimitadamente, a comisso atentar para o princpio da
insignificncia.

Base Legal:
Parecer-AGU n GM-3, no vinculante

112
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Por outro lado, destaque-se que, quando se cogita de imputao

contrria ao servidor, tanto pode se cogitar de o servidor ter sido
efetivamente o executor do fato em si quanto pode se cogitar de ter sido
responsvel por sua ocorrncia, de ter propiciado com sua conduta
concorrente que o fato ocorresse ou que terceiro o praticasse.

Em qualquer caso, havendo divergncia de mrito ou de convico entre

os integrantes da comisso acerca da deciso de absolver o servidor ou de
propor sua responsabilizao.

Descrio Ftica, Enquadramento e Proposta de Pena

Formalmente, extrai-se da leitura sistemtica da Lei n 8.112, de

11/12/90, ao amparo de manifestaes da Advocacia-Geral da Unio (seus
Pareceres-AGU n GQ-12, GQ-35, GQ-55 e GQ-121) e da jurisprudncia,
que existe uma coerente linha evolutiva a se seguir em caso de
responsabilizao. Primeiramente, a portaria instauradora apenas se reporta
ao n do processo, sem indicar fato irregular, enquadramento e autor. Em
seguida, a notificao para acompanhar o processo como acusado o
primeiro momento em que se identifica o possvel autor ou responsvel nos
autos, ainda sem descrever a irregularidade e enquadr-la. Somente aps a
instruo contraditria, com toda a riqueza de verdade que lhe inerente,
eis ento que a comisso, na indiciao, pela primeira vez ao longo do
processo, tem autorizao legal para formalizar acusao do fato apurado.
Todavia, neste momento, a rigor, a comisso ainda no expressamente
obrigada na Lei a enquadrar (embora se defenda a convenincia de j poder
faz-lo). Por fim, no relatrio, seu ltimo ato, que a comisso
legalmente obrigada a enquadrar o fato.

A indiciao delimita faticamente a acusao, sendo vedado comisso

acrescentar acusao fatos no includos naquela pea, pois sobre eles
no ter sido ofertado o contraditrio. A indiciao, a defesa e o relatrio

113
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

reportam-se a fatos. Assim, no h nulidade pelo simples fato de a

comisso, motivadamente, alterar, no relatrio, o enquadramento legal
acaso includo na indiciao. At porque, a rigor, sequer obrigatrio que a
comisso indique o enquadramento legal na indiciao (o art. 161 da Lei n
8.112, de 11/12/90, exige apenas a descrio dos fatos). Mas no se pode
alterar a descrio ftica, acrescentando novos detalhes no includos na
indiciao.

Base Legal:

Parecer-AGU n GQ-121

Quanto apresentao, por parte da comisso, de proposta de pena no

relatrio, de se reconhecer que a matria comporta polmica. De um lado,
pode-se interpretar que, no art. 165 da Lei n 8.112, de 11/12/90, o
legislador cuidou de elencar todos os elementos essenciais ao relatrio e
no incluiu proposta de pena por parte da comisso. Essa interpretao vem
a favor da viso estanque de que a segunda fase do processo, o inqurito
administrativo, funda-se em dilogo entre comisso e acusado acerca to-
somente do fato, no devendo o colegiado se reportar pena. Nessa
corrente, se entende que a comisso, ao abordar a pena, antecipa a terceira
fase, do julgamento, invadindo a competncia do julgador e criando-lhe
maiores dificuldades caso este tenha entendimento diverso.

Por outro lado, pode-se adotar o entendimento de que a interpretao

extrada do art. 165 da Lei n 8.112, de 11/12/90, acima reproduzido,
meramente literal e no pode prosperar sobre a interpretao sistemtica
da Lei, obtida quando se l o seu art. 168. Nessa linha, se compreende que,
alm da descrio do fato e de seu enquadramento, a comisso deve
apresentar a proposta de penalidade a ser aplicada. O caput do art. 168 do
Estatuto estabelece que o julgamento, como regra, acata o relatrio. Se no
se discute que o ato de julgar inclui a aplicao da pena, defende-se ento
que o relatrio, que a priori de ser acatado, deve abordar a pena. Alm
disso, se o pargrafo nico do mesmo artigo menciona que a autoridade

114
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

pode abrandar ou agravar a pena proposta, porque a Lei prev que

algum agente propor pena ao julgador, restando bvio, nessa linha, que
tal agente s pode ser a comisso.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 168. O julgamento acatar o relatrio da

comisso, salvo quando contrrio s provas dos autos.
Pargrafo nico. Quando o relatrio da comisso contrariar as provas dos
autos, a autoridade julgadora poder, motivadamente, agravar a
penalidade proposta, abrand-la ou isentar o servidor de
responsabilidade.

Diante de duas formas aceitveis de se interpretar, parece mais

recomendvel a segunda linha. Afinal, ningum mais habilitado que a
comisso para se manifestar sobre o objeto de apurao e sobre a conduta
do acusado. Por este fato, de se defender que pode a comisso destacar,
para o julgador distanciado do fato, qual a exata dosimetria da pena que,
na viso qualificada de quem apurou, melhor atende s condicionantes de
atenuao ou de agravamento. Ademais, a recomendao de proposta de
pena no relatrio contribui para incutir no integrante da comisso maior
senso de responsabilidade ao indiciar e enquadrar, ao faz-lo ver a
repercusso do enquadramento proposto.

(...) apresentao, pela Comisso Processante, de um relatrio, no qual

apreciar, em relao ao indiciado ou indiciados, as irregularidades
apontadas, as provas colhidas, as razes de defesa apresentadas,
propondo ou indicando absolvio ou punio, inocncia ou
responsabilidade, mencionando, no caso positivo, a pena cabvel e sua
fundamentao legal. Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e
seu Processo, pg. 148, Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994.
Apesar da Lei no ser clara, dever ser sugerida a penalidade a ser
aplicada. Porm, a ausncia de indicao de pena no causa de
deficincia no relatrio. Simone Baccarini Nogueira, Manual de
Sindicncia Investigatria, Sindicncia Punitiva e Processo Administrativo
Disciplinar do Servidor Pblico Federal, pg. 46, Universidade Federal de

115
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Minas Gerais, 1 edio, 2004

(...) a indicao da penalidade procedida pela comisso autoridade
superior. De acordo com o apurado no processo, e a gravidade dos fatos
acontecidos segundo ficou demonstrado, ir a comisso indicar uma pena
ao indiciado (...). Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime nico
dos Servidores Pblicos Civis, pgs. 276 e 277, Editora Saraiva, 4 edio,
1995.

Mas, a rigor, a discusso parece ser apenas terica, diante da vinculao

reinante na sede disciplinar para a pena legalmente prevista para cada
infrao. Configurado o ato, a Lei prev exatamente qual pena cabvel. A
nica margem de relativa discricionariedade na matria disciplinar entre
aplicao de advertncia ou suspenso. E, nesses casos, refora-se a tese
de que pode a comisso, como melhor conhecedora do fato, opinar ao
julgador qual das duas penas melhor se aplica (registrando-se que, caso se
adote a postura de a comisso propor a pena, na hiptese de ela entender
cabvel suspenso, deve apenas se manifestar pela pena, sem adentrar na
quantidade de dias a suspender). J nas hipteses graves, punveis com
pena capital, tal discricionariedade no se aplica, sendo inafastvel a
aplicao da pena expulsiva.

Por fim, diante da inconclusividade do tema, por um lado, no se

configura qualquer nulidade se a comisso acatar a recomendao de
apresentar a proposta de pena no relatrio (que no vincula o julgador) e
tampouco caso se restrinja a descrever o fato e a enquadr-lo, deixando a
matria punitiva a cargo apenas da autoridade julgadora.

Decerto, no cabe comisso se manifestar subjetivamente acerca da

justeza ou no da penalidade cabvel; todos os itens que se exige constar
do relatrio so de natureza objetiva, para subsidiar a deciso da
autoridade competente.

116
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Caso a comisso tenha, por dvida, no momento da indiciao, optado

por provocar a defesa - em atitude de in dubio pro societat aceitvel at
aquele momento -, no relatrio, aps sopesar as teses de defesa, ela deve
concentrar sua convico (se for o caso de responsabilizao), em termos
de enquadramentos, atentando-se para a necessria inverso da postura,
agora a favor do in dubio pro reo.

O relatrio o ltimo ato da comisso, que se dissolve com sua entrega,

junto com todo o processo, autoridade instauradora, para julgamento.
Concludo o relatrio, nada mais a comisso pode apurar ou aditar, pois
juridicamente sequer ela no mais existe.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 166. O processo disciplinar, com o

relatrio da comisso, ser remetido autoridade que determinou a sua
instaurao, para julgamento.
STJ, Mandado de Segurana n 8.259: Ementa: 6. Inexiste qualquer
determinao legal no sentido de que o indiciado seja intimado
pessoalmente do relatrio final elaborado pela comisso processante, no
havendo falar, assim, em violao do princpio do devido processo legal.

Convm que a comisso, juntamente com os autos originais, entregue

cpia do processo (preferencialmente, digitalizada em mdia eletrnica), a
ser arquivada no rgo ou unidade onde tramita o processo.

No h previso legal para que a comisso fornea cpia do relatrio ao

servidor. Por se inserir na garantia ampla defesa e ao contraditrio, caso
seja solicitada, a cpia deve ser fornecida, mas pela autoridade
instauradora (at porque, juridicamente, no mais existe comisso desde a
entrega do relatrio).

STJ, Mandado de Segurana n 8.249: Ementa: O procedimento

administrativo disciplinar detm norma reguladora especfica, qual seja a
Lei 8.112/90, que em seu Ttulo V trata exaustivamente da matria,

117
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

inexistindo em seu mbito norma que determine a intimao pessoal do

acusado do contedo do relatrio final da comisso disciplinar.

Unidade 3 - 3 FASE: Julgamento

Aps o inqurito, terminada a participao da comisso, o rito se encerra

com a terceira fase do processo, chamada julgamento.

comum o processo administrativo disciplinar chegar a esta fase

bastante volumoso, podendo atingir alguns milhares de folhas, em vrios
volumes e anexos. Nesses casos, como mera recomendao prtica para a
autoridade iniciar o julgamento, convm que se altere a ordem de leitura,
comeando do relatrio. Presume-se que um relatrio bem feito contenha
uma sntese do fato concreto objeto da apurao e um resumo do rito
processual (quais os atos de instruo realizados, a indiciao e a defesa).
Prosseguindo, convm ler a indiciao e a defesa, confrontando um com o
outro e cotejando com as concluses constantes do relatrio. Assim, ao se
fazer a leitura dos atos de instruo propriamente ditos, na seqncia de
realizao no processo, a autoridade j possui uma relativa noo do todo e
um certo senso crtico, tanto em aspectos formais quanto de mrito, que lhe
permitiro enfatizar a anlise nos atos de instruo mais relevantes.

118
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Antes, porm, de se adentrar sobre as nuances do julgamento, convm

informar que essa fase se desdobra em duas anlises, consecutivas.
Primeiramente, a autoridade instauradora (ou qualquer autoridade
hierarquicamente superior) competente para analisar o processo sob
aspectos formais, vcios e nulidades. Superadas as questes formais,
aprecia-se o mrito da questo. Nessa anlise, grosso modo, pode haver
proposta de arquivamento ou de responsabilizao e aplicao de apenao
(abstraindo-se, por ora, da prescrio).

Nesse segundo momento, da anlise de mrito, de se esclarecer que o

julgamento se debrua sobre a anlise se esto configuradas ou no no
processo a materialidade e a autoria do ato ilcito; manifesta como o Direito
enxerga o fato configurado nos autos, ou seja, aplica ao fato concreto a
legislao de regncia; e, por fim, conclui pela inocncia do servidor ou por
sua responsabilizao. Nessa ltima hiptese, quando o julgador, aps
ponderar os fatos autuados e aplicar a legislao de regncia, decide pela
responsabilizao do servidor, o julgamento encerra a aplicao da
penalidade prevista em norma, j considerando os parmetros de
dosimetria de pena especificamente vlidos para o caso concreto (natureza
e gravidade da infrao, existncia de dano, agravantes, atenuantes e
antecedentes).

O que aqui se quer destacar que, nesse caso, o julgamento e a

aplicao da pena no so atos dissociveis e produzidos em momentos
distintos e muito menos por autoridades diferentes; ao contrrio, o
julgamento contm a aplicao da penalidade, sendo ele todo um ato nico
da autoridade que valorou os fatos autuados luz do Direito. O que pode
sofrer diferimento no tempo e at ser atribuda a outra autoridade
tosomente a execuo (a efetividade) da pena e o melhor exemplo disso
a pena de suspenso, que pode ser executada em momento posterior sua
aplicao ( publicao da portaria punitiva) e a cargo da autoridade local,
enquanto que a advertncia e as penas expulsivas tm a execuo no exato
momento da aplicao (que a publicao da portaria punitiva). Ento,

119
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

assevera-se que, em um ato nico e indissocivel, a autoridade julgadora

julga pela inocncia (ou insuficincia de provas acusatrias) e decide pelo
arquivamento; ou julga pela responsabilizao e aplica a pena vinculada,
exigindo tal ato a publicao como elemento essencial de sua validade.
Quando se concretiza o julgamento com sua publicao, a pena j resta
aplicada (podendo apenas, no caso de suspenso, ter sua efetividade
postergada), com todos os seus efeitos.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo VIII do curso de Direitos e

Deveres do Servidor Pblico Federal. Como parte do processo de
aprendizagem, sugerimos que voc faa uma releitura do mesmo e resolva
os Exerccios de Fixao. O resultado no influenciar na sua nota final, mas
servir como oportunidade de avaliar o seu domnio do contedo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das

suas respostas!

Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, clique aqui.

Mdulo IX - Fases do Processo Disciplinar (Rito Sumrio)

Objetivos:

Ao final do Mdulo IX, o aluno dever ser capaz de identificar os tipos

legais e as penalidades previstas no processo administrativo disciplinar
sumrio.

Introduo

Este rito, no previsto na redao original da Lei n 8.112, de 11/12/90,

foi acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97. O procedimento aplicvel
na apurao de acumulao ilegal de cargos, de abandono de cargo e de
inassiduidade habitual, sendo a todas cabvel a pena de demisso. A regra
geral de que se trata de rito com instruo clere, pois visa a apurar
casos em que j se tem materialidade pr-constituda.

120
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Outro aspecto inovador a merecer destaque o que faz sobressair a

importncia dos rgos de pessoal de cada repartio, a quem incumbe o
dever de exercer a fiscalizao ininterrupta e tomar as iniciativas tendentes
imediata apurao, mediante prova pr-constituda. que a natureza
sumria do procedimento de apurao faz pressupor que a instaurao do
processo se fundamenta nos vlidos elementos de prova previamente
coligidos pelo rgo de pessoal acerca da acumulao ilegal de cargos, de
modo a ensejar que, em trs dias, contados da publicao do ato
constitutivo da comisso apuradora, como exige o 2 do art. 133, possa
ela lavrar o termo de indiciamento. (...)

Vale tambm, para as hipteses ora apreciadas (abandono de cargo e

inassiduidade habitual), pr em evidncia a importncia fiscalizadora dos
rgos de controle ininterrupto, para ensejar imediata apurao da
irregularidade, por meio da comprovao documental preexistente da
ausncia do servidor faltoso ao servio, de forma contnua ou interpolada,
conforme o caso. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar
do Servidor Pblico Civil da Unio, pgs. 131 e 133, Editora Forense, 2
edio, 2006.

Em linhas gerais, o rito sumrio possui as seguintes especificidades: os

prazos so reduzidos em relao ao rito ordinrio e a portaria de
instaurao deve explicitar a materialidade do possvel ilcito. Como
exemplo, no caso de abandono de cargo, a portaria deve trazer a indicao
precisa do perodo de ausncia intencional do servidor ao servio por mais
de 30 (trinta) dias consecutivos; no caso de inassiduidade habitual, deve
trazer a indicao dos dias de falta ao servio sem causa justificada, por
perodo igual ou superior a 60 (sessenta) dias, interpoladamente, durante o
perodo de 12 (doze) meses; por fim, no caso de acumulao ilegal de
cargos pblicos, dever conter a descrio dos empregos, funes e cargos
pblicos ocupados, bem como o rgo de origem.

121
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Assim, as provas a serem produzidas no processo sumrio seriam, em

tese, meramente documentais.

Destaca-se que, de acordo com o disposto na Lei n 8.112/90, as fases

do processo administrativo disciplinar sob o rito sumrio so diferentes do
submetido ao rito ordinrio, bem como os prazos para sua concluso.

Nos termos do art. 133 da citada lei, a fase inicial do processo

administrativo disciplinar sob o rito sumrio denomina-se instaurao e
efetiva-se com a publicao do ato que, alm de constituir a comisso, que
ser composta por dois servidores estveis, indicar a respectiva autoria e
materialidade do ilcito supostamente praticado.

Aps a instaurao, inicia-se a fase de instruo sumria do processo,

que compreende: a indiciao do acusado, a defesa e o posterior relatrio
da comisso. Por fim, o processo julgado pela autoridade competente, no
prazo de 5 dias, contado do recebimento dos respectivos autos,
diferentemente do disposto no rito ordinrio, para o qual estabelecido o
prazo de 20 dias.

A fase apuratria da comisso deve ser desenvolvida no prazo total de

at 30 dias, podendo ser prorrogado por at 15 dias, de acordo com o 7
do art. 133, da Lei n 8.112/90. Saliente-se que esses prazos no so fatais
e que so diferentes tanto do processo administrativo disciplinar sob o rito
ordinrio (60 + 60 dias) quanto da sindicncia punitiva (at 30 + at 30
dias).

122
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 1 - A Possibilidade de Instruo Ordinria e de Aplicao de Outras

Penas

Todavia, bvio que, contra essa especfica determinao legal de

instruo clere (basicamente sem atos de busca de prova), devem
prevalecer as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditrio,
de forma que, caso se demonstre necessrio e justificvel, a prova
prconstituda possa ser contestada. Com isso, o fato de a Lei a priori impor
rito sumrio no impede que a defesa provoque formao de provas como
no rito ordinrio, com oitivas, diligncias, interrogatrio, etc., sem prejuzo
das prerrogativas da comisso de denegar aqueles pedidos impertinentes ou
protelatrios, conforme o art. 156, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90. E tal
incidente excepcional no impede o prosseguimento do apuratrio sob o rito
sumrio, diferentemente do que foi defendido para o rito ordinrio, inicia-se
com portaria de instaurao definindo o fato a se apurar e designando
apenas dois servidores para conduzirem os trabalhos. A necessidade de
realizao de atos instrucionais no impe que se desconstitua a dupla
processante e que se designe trio.

123
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

A produo de provas pelo servidor acusado se justifica, por exemplo, no

caso de o abandono de cargo ter decorrido de sequestro, ou de alcoolismo,
ou de doena mental.

Nesse sentido, o STJ firmou entendimento de que, caso seja necessrio,

o processo administrativo disciplinar sob o rito sumrio deve abrir a
possibilidade para produo de provas pelo acusado, conforme in verbis:

Ementa: () III A inteno do legislador ao estabelecer o

procedimento sumrio para a apurao de abandono de cargo e de
inassiduidade habitual foi no sentido de agilizar a averiguao das
referidas transgresses, com o aperfeioamento do servio pblico.
Entretanto, no se pode olvidar das garantias. (BRASIL, Superior
Tribunal de Justia. Processo MS 7464/DF Mandado de Segurana
2001/0045029-6. Relator: Ministro Gilson Dipp, rgo Julgador: Terceira
Seo, Data do Julgamento: 2.03.2003, Data da Publicao/Fonte: DJ
31.03.2003, p. 144).

Corroborando o entendimento do STJ, os Pareceres GM-7 e GQ-193 da

AGU dispem no mesmo sentido, acrescentando que o rito sumrio no
elimina a necessidade de oportunizar ao indiciado ampla defesa.

Alm disso, tambm excepcionalmente, em um processo iniciado sob

rito sumrio, de acordo com o conjunto probatrio, pode a dupla
processante no comprovar a configurao da irregularidade (dentre as trs
previstas) para que foi designada mas comprovar a ocorrncia de outros
ilcitos, de menor gravidade e conexos ao mesmo fato que ensejou a
instaurao (como, apenas para citar alguns exemplos: falta de assiduidade
ou de pontualidade, ausncia injustificada ao servio, exerccio de
atividades incompatveis, etc). Novamente, no h necessidade de
converso desse rito sumrio em rito ordinrio, designando-se trio

124
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

processante, e pode-se, ao final, ter a aplicao de pena de advertncia ou

suspenso.

Tambm, nada obsta que um processo instaurado sob rito sumrio para
apurar abandono de cargo ao final conclua por sua desconfigurao e pelo
cometimento de inassiduidade habitual, ou vice-versa.

Como se percebe, para a validade desta situao, basta que esse novo
enquadramento esteja relacionado ao fato ensejador da instaurao, alm,
obviamente, que tambm no haja prejuzo defesa, pois a dialtica
processual instaura-se em torno da autoria e da materialidade do fato
apurado, podendo-se ter alterado o enquadramento legal.

Tampouco configura nulidade se, desde a instaurao, a apurao de

qualquer daquelas trs irregularidades se der em rito ordinrio, visto que
nenhum prejuzo traz defesa (ao contrrio, um rito mais completo).

Por outro lado, em princpio, o oposto no se admite: a instaurao de

rito sumrio para apurao de fato que desde o incio se sabe totalmente
independente de uma daquelas trs hipteses previstas na Lei para sua
instaurao. Na mesma linha, se a dupla processante, designada sob molde
de rito sumrio no comprova a acumulao ilegal ou o abandono de cargo
ou a inassiduidade habitual, mas depara-se com outra situao irregular e
que no guarda nenhuma relao com o objeto original de sua designao,
deve apresentar relatrio inocentando o servidor acerca do fato originrio e
representar pelo outro ato ilcito, a fim de que seja designada outra
comisso em trio, sob molde ordinrio. A mero ttulo de exemplo, no se
vislumbra correlao entre ilcitos apurveis sob rito sumrio e dilapidao
de patrimnio e leso aos cofres pblicos.

125
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

TRF da 4 Regio, na Apelao Cvel n 171.093: Ementa: 1. No

inqurito administrativo, semelhantemente ao que ocorre no processo
penal, no pode o servidor ser punido com base em fato no constante da
imputao que lhe foi inicialmente feita (mutatio libelli). Se o inqurito
foi iniciado para apurar abandono do cargo e inassiduidade habitual,
tipificados nos incisos II e III do art. 132 da Lei 8.112/90, no pode o
servidor ser demitido por improbidade administrativa, tipificada no inciso
IV do mesmo artigo, cujo suporte ftico diverso, sem que lhe seja
reaberta oportunidade para defesa.

Formalmente, o prazo total para o rito sumrio de trinta dias, contados

da instaurao, prorrogveis por mais quinze dias.

Por fim, ressalta-se que, de acordo com o 8 do art. 133 da Lei n

8.112/90, aplicam-se subsidiariamente ao procedimento sumrio as normas
dispostas no processo disciplinar ordinrio, previstas nos arts. 121 a 182 da
Lei n 8.112/90, e, supletivamente, as normas previstas na Lei n
9.784/99, que rege o processo administrativo no mbito da Administrao
Pblica Federal.

126
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 2 - Rito para Acumulao Ilegal de Cargos

Detectada a acumulao ilegal (descrita anteriormente), a autoridade

instauradora deve notificar o servidor, por intermdio de sua chefia
imediata, a fim de que, no prazo de dez dias, opte por um dos cargos. A
opo pelo outro cargo acarreta exonerao a pedido do cargo ocupado no
prprio rgo. No caso contrrio, de opo pelo cargo ocupado no prprio
rgo, deve-se aguardar pela comprovao da exonerao do outro cargo.

Base Legal:

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 133

Embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, ao estabelecer a regra geral da

contagem de prazos, em seu art. 238, tenha disposto que apenas o termo
final deve recair sobre dia de expediente normal, nada impede que, a favor
da parte, se estenda o art. 184, 2 do CPC, tambm iniciando a contagem
somente a partir do primeiro dia til aps o recebimento da intimao.
Assim, se intimao for entregue em uma sexta-feira, em vez de se contar
o prazo de opo a partir do sbado, pode-se faz-lo a partir da
segundafeira subsequente.

127
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

CPC, art. 184.

2 Os prazos somente comeam a correr do primeiro dia til aps a
intimao.
Advirta-se que, vista da vedao da acumulao remunerada tambm
se estender aos proventos da aposentadoria, nada impede que o
aposentado, em acumulao ilcita, opte pelo cargo, renunciando queles
proventos.
(...) ressalte-se que o Dasp, por intermdio de sua formulao n 275, j
havia pacificado o entendimento de que o aposentado que se habilite em
concurso pode ser nomeado, devendo, todavia, ao tomar posse, renunciar
aposentadoria, se no forem acumulveis as duas situaes. (...) V-se,
nesses termos, que admissvel a renncia aposentadoria, que alis
configura assim um direito pblico subjetivo, haja vista que a lei no pode
impedir de o servidor aposentado procure suas melhorias. Jos Armando
da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pgs. 476 e 477, Editora
Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

A instaurao do processo disciplinar, com comisso integrada por dois

servidores estveis, se dar apenas em caso de omisso por parte do
interessado em manifestar opo.

Tal comportamento omissivo no configura presuno jurdica da m-f,

e sim forte indcio de sua existncia, legitimando, pois, a abertura do
respectivo procedimento disciplinar para apurar se realmente ocorrera
esta possvel premeditao. Sem esse cuidado precautrio, arrosta-se o
princpio constitucional do devido processo legal. Conquanto no se possa
presumir a m-f, destaque-se, todavia, que no de todo imprvia que
a lei, por meio de fico jurdica, conceba a presuno de boa-f, como
o caso do art. 133 da Lei n 8.112/90, que, alicerando-se em presuno
absoluta de inocncia do servidor acumulante, admite que este, uma vez
notificado pela administrao, apresente a sua opo por um dos cargos
no improrrogvel prazo de dez dias, contados a partir dessa notificao.
No exercitando esse direito de opo, a sim, dever a administrao
abrir o respectivo procedimento apuratrio (...). Jos Armando da Costa,

128
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Direito Administrativo Disciplinar, pg. 475, Editora Braslia Jurdica, 1

edio, 2004.
Formulao-Dasp n 191. Acumulao
A boa ou a m-f, nos casos de acumulao proibida, apuram-se,
necessariamente, no inqurito administrativo.

Diferentemente do rito ordinrio, a portaria de instaurao j deve

indicar a autoria e a materialidade, ou seja, identificao do servidor,
descrio dos cargos, dos rgos, das datas de ingresso, dos horrios e dos
regimes de trabalho.

Base Legal:

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 133, 1

Em trs dias da instaurao, deve a comisso indiciar o servidor e cit-lo

para apresentar defesa em cinco dias. Apresentada defesa sem provocao
para busca de provas, em cinco dias a comisso deve elaborar o relatrio
conclusivo acerca da licitude ou no da acumulao. Por bvio que, se
diante do rito ordinrio, com prazos mais elsticos, se defendeu, vista do
princpio do formalismo moderado, no se tratar de prazos fatais, com mais
pertinncia se afirma que a extrapolao de exguos prazos do rito sumrio,
por si s, no acarreta nulidade no processo.

Base Legal:

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 133, 2 e 3

Embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, ao estabelecer a regra geral da

contagem de prazos, em seu art. 238, tenha disposto que apenas o termo
final deve recair sobre dia de expediente normal, por um lado, no faz
sentido cogitar que uma instaurao porventura publicada em uma
sextafeira (como inclusive hbito) imponha que o prazo de indiciao se
encerre j na segunda-feira subseqente, com apenas um dia til a dispor
da comisso; por outro lado, nada impede que, a favor da parte, se a
citao for entregue ao indiciado em uma sexta-feira, se inicie o prazo de

129
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

defesa somente a partir da segunda-feira subseqente. Em ambos os casos

aqui nada mais se fez que defender a aplicao extensiva do art. 184, 2
do CPC, que permite que tambm se inicie a contagem de prazo somente a
partir do primeiro dia til aps o recebimento de determinada provocao.

CPC, art. 184.

2 Os prazos somente comeam a correr do primeiro dia til aps a
intimao.
A opo pelo servidor at o ltimo dia de defesa configura boa-f e
implica apenas exonerao a pedido do outro cargo.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133

5 A opo pelo servidor at o ltimo dia de prazo para defesa
configurar sua boa-f, hiptese em que se converter automaticamente
em pedido de exonerao do outro cargo. (Pargrafo acrescentado pela
Lei n 9.527, de 10/12/97).

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Acumulao Ilegal de Cargos e faa seus comentrios, fomentando
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Rito para Acumulao Ilegal de Cargos

Em sentido contrrio, caracterizada a acumulao ilegal e m-f, as

penas cabveis so demisso ou cassao de aposentadoria de todos os
cargos acumulados, ainda que de diferentes rgos federais ou mesmo de
outro ente federado, j que o ilcito previsto em sede constitucional.

Nestes casos, a autoridade julgadora do processo administrativo

disciplinar em que se apurou a ilicitude, alm de promover a demisso do
cargo ocupado na Secretaria da Receita Federal do Brasil, deve comunicar
respectiva autoridade competente do outro rgo, por meio de ofcio, com
cpia dos autos. Em caso de opo tardia do servidor, j no curso do

130
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

processo instaurado, at o ltimo dia de defesa, manifestando-se pela

exonerao do cargo ocupado em outro rgo, convm que a autoridade
instauradora condicione o arquivamento do feito disciplinar comprovao
oficial da exonerao naquele outro rgo.

Base Legal:

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art 133, 6

Em resumo, a materialidade pr-constituda da acumulao ilcita (por

no serem os cargos acumulveis ou por no haver compatibilidade de
horrio) impe que se intime o servidor a optar por um dos cargos, em dez
dias. Feita a opo, por presuno absoluta da lei, configura-se boa-f e o
servidor apenas exonerado do outro cargo, sem se cogitar de sede
disciplinar.

Todavia, o oposto no necessariamente ser verdadeiro, pelo menos de

imediato: o fato de no apresentar opo no autoriza presuno absoluta
de m-f; ao contrrio, impe que se instaure o devido processo legal.
Ainda que haja elementos probatrios da m-f, a opo, ainda que tardia,
no prazo de defesa, restabelece a presuno absoluta da boa-f e afasta a
aplicao de pena.

Conquanto seja improrrogvel o prazo de dez dias acima referido,

saliente-se que o servidor acusado de estar acumulando ilicitamente,
ainda dentro do prazo de defesa do procedimento sumrio sobredito,
poder realizar tal opo, providncia esta que, caracterizando a sua
boaf (por presuno juris et de jure), se converter automaticamente
em pedido de exonerao do outro cargo (art. 133, 5, da Lei n
8.112/90).
V-se, nessas duas chances legais de opo, que o legislador erige a
tomada de deciso do servidor acusado em presuno absoluta de boa-f,
o que implica afirmar que no admite sequer prova a demonstrao de
prova em contrrio. No ocorrendo o exerccio dessa opo num dos dois

131
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

momentos acima referidos, dever o procedimento apuratrio ir at ao

fim. Caso seja configurada a acumulao ilcita e demonstrada a m-f,
dever o servidor infrator ser punido com a pena de demisso, perdendo,
assim, os dois cargos. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pgs. 475 e 476, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004.

A boa-f pode se configurar em situaes tais que, exemplificadamente,

haja manifestaes divergentes acerca da legalidade da acumulao ou
mera aparncia de que se trata de matria de carter tcnico efetivo. J a
m-f caracteriza-se, por exemplo, ao ser provido em um cargo e no
declarar o fato de j ocupar outro.

Base Legal:
Francisco Xavier da S. Guimares, "Regime Disciplinar do SPC
da Unio", pg. 80, Editora Forense, 2 edio, 2006.

Relembre-se que a Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece a entrega, por

parte do servidor, de declarao de que no exerce outro cargo, como
prrequisito para a posse. Ainda que se pudesse cogitar de cometimento de
algum crime na hiptese de se prestar sabida e falsamente essa declarao
no momento da posse, para fim disciplinar, tal fato irrelevante, pois a Lei
n 8.112, de 11/12/90, determina que se considere configurada boa-f com
a opo tardia, no havendo que se perquirir, em sede administrativa se
havia ou no intuito por parte do servidor, de iludir a administrao.

Lei n 8.112, de 12/11/90 - Art. 13.

5 No ato da posse, o servidor apresentar declarao de bens e valores
que constituem seu patrimnio e declarao quanto ao exerccio ou no
de outro cargo, emprego ou funo pblica.

A alterao promovida no art. 133 do Estatuto pela Lei n 9.527, de

10/12/97, eliminou a previso de devoluo de toda a importncia recebida
indevidamente, por conta da acumulao ilcita. O Parecer-AGU n GQ-145,
ao apreciar a questo, comentando a inovao trazida pela Lei supra,

132
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

asseverou, de forma vinculante, a vedao da reposio, na hiptese de

terem sido efetivamente prestados os servios, com o fim de inibir o
enriquecimento sem causa do Estado. de se perceber que o mencionado
Parecer-AGU no impede que a administrao exija a reposio proporcional
remunerao paga por horas efetivamente no trabalhadas em algum (ou
alguns) dos rgos em que o servidor no cumpriu completamente a
jornada, em decorrncia de superposio de horrios.

23. (...) b) silenciou no respeitante devoluo da importncia percebida

durante a comprovada acumulao de m f, assim tornando-a inexigvel,
em face da conseqncia imediata do princpio da legalidade, que
restringe a atuao do administrador pblico de modo a somente fazer o
que a lei permite. Houve evoluo legislativa no regramento do instituto,
elidindo a reposio dos estipndios pagos, s vezes por longos anos, em
virtude da prestao de servios, com o que o Estado fica impedido de
locupletar-se com o trabalho de seus agentes administrativos.

Em analogia ao rito ordinrio, em cinco dias do recebimento do

processo, a autoridade instauradora analisa aspectos formais do processo e,
se for o caso, remete os autos para a Consultoria Jurdica do rgo, uma
vez que o ilcito enseja pena expulsiva, a cargo do respectivo Ministro de
Estado.

Lei n 8.112, de 12/11/90 - Art. 133.

4 No prazo de cinco dias, contados do recebimento do processo, a
autoridade julgadora proferir a sua deciso, aplicando-se, quando for o
caso, o disposto no 3 do art. 167. (Pargrafo acrescentado pela Lei n
9.527, de 10/12/97).

133
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 3 - Rito para Abandono de Cargo e Inassiduidade Habitual

A apurao do abandono de cargo e da inassiduidade habitual segue

basicamente o mesmo rito descrito acima para a acumulao ilegal, previsto
no art. 133 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com exceo da prvia ou
posterior manifestao configuradora de boa-f e de alguns outros
pormenores, em que a leitura do art. 140 faz com que se sobreponham
alguns de seus dispositivos especficos para esses dois ilcitos em relao a
dispositivos do art. 133, voltados to-somente acumulao ilegal (por
exemplo, o 1 e 3 do art. 133 do lugar respectivamente aos incisos I e
II do art. 140, enquanto que o caput e os 5 e 6 do art. 133 restam
inaplicveis, por serem especficos da acumulao ilegal). Assim, convm
expor de forma didtica a base legal deste rito excepcional para abandono
de cargo e para a inassiduidade habitual, resultante da leitura conjunta dos
arts. 138, 140 e 133 da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Base Legal:

Lei n 8.112, de 11/12/90, Arts. 133, 138 a 140

No caso do abandono de cargo, a indicao da materialidade na portaria

de instaurao faz-se com o registro preciso do perodo de ausncia
intencional superior a trinta dias. A definio da materialidade do abandono
de cargo se aperfeioa to somente com a indicao do perodo de

134
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

ausncia, ou seja, com a indicao do primeiro e do ltimo dia de ausncia

ininterrupta, no sendo necessrio que a portaria de instaurao de rito
sumrio para apurar abandono de cargo identifique cada um dos dias do
intervalo. No aspecto temporal, portanto, tem-se configurado o ilcito em
tela com o lapso de pelo menos trinta e um dias consecutivos sem um nico
dia de efetivo exerccio do cargo. Na esteira, isto leva a concluir que a
contagem temporal de abandono de cargo inclui fins de semana, feriados e
dias de ponto facultativo que estejam intercalados em dias teis de
ausncia ininterrupta do servidor.

A concluso da comisso no deve se ater mera comprovao do

quantitativo de ausncia continuada, mas sobretudo comprovao da
intencionalidade ou no da ausncia superior a trinta dias consecutivos -ou
ao menos da assuno consciente do risco da configurao do ilcito (ou
seja, do dolo direto ou eventual). No cabe aplicao de demisso por
abandono de cargo, com base nos arts. 132, II e 138 da Lei n 8.112, de
11/12/90, se a comisso no comprovar a inteno do servidor de se
ausentar ao servio por mais de trinta dias, visto ser elemento essencial do
enquadramento. Neste caso, restar contra o servidor algum outro
enquadramento relacionado ao mesmo fato (basicamente associado
ausncia, como por exemplo, falta de pontualidade ou de assiduidade, do
art. 116, X do Estatuto). Por fim, caso nenhum outro enquadramento se
configure, restar apenas o efeito pecunirio da ausncia. Mas basta a
comprovao dessa inteno por mais de trinta dias; a Lei no exige animus
de abandono definitivo.

Formulao-Dasp n 271. Abandono de cargo.No abandono de cargo, o

elemento subjetivo (animus) h que ser apreciado com a maior
objetividade.

Uma vez configurado o ilcito de abandono de cargo e caso o servidor

reassuma seu cargo, por um lado, tal fato no significa perdo tcito por
parte da administrao, uma vez que seu poder-dever apurar e, se for o
caso, punir o infrator. Mas tambm, por outro lado, em respeito

135
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

presuno de inocncia, nada h de impedir o direito de o servidor

reassumir seu cargo e responder ao processo em servio, at a publicao
da portaria expulsiva, caso aplicvel.

Base Legal:

Formulao-Dasp n 83. Abandono de Cargo

No caso de inassiduidade habitual, a indicao da materialidade na

portaria de instaurao faz-se com o registro preciso dos sessenta dias (ou
mais) de falta sem causa justificada em perodo de doze meses. Aqui,
diferentemente do abandono de cargo, a Lei exige a descrio da
materialidade com a indicao individualizada de cada um dos sessenta dias
teis, deixando claro que no se incluem fins de semana, feriados e dias de
ponto facultativo, intercalados entre dias de ausncia, para a configurao
da inassiduidade habitual. A concluso da comisso no deve se ater mera
comprovao do quantitativo de faltas, mas sobretudo em avaliar se h
algum motivo para as mnimas sessenta faltas interpoladas em doze meses
e se esse motivo realmente suficiente para justific-las. No cabe
aplicao de demisso por inassiduidade habitual, com base nos arts. 132,
III e 139 da Lei n 8.112, de 11/12/90, se vierem aos autos motivos
relevantes, aceitveis e razoveis para justificar as faltas. Neste caso,
restar contra o servidor algum outro enquadramento relacionado ao
mesmo fato (basicamente associado ausncia, como por exemplo, falta de
pontualidade ou de assiduidade, do art. 116, X do Estatuto). Por fim, caso
nenhum outro enquadramento se configure, restar contra o servidor
apenas efeito pecunirio.

Tratando-se de servidor cuja conduta funcional marca-se pelo no

comparecimento ao servio, possvel ocorrer de o agente se ausentar por
mais de trinta dias consecutivos por mais de uma vez, bem como somar
sessenta faltas interpoladas em mais de um perodo de doze meses. Pode
ainda ocorrer de o agente se ausentar por mais de trinta dias consecutivos
e tambm, dentro de um perodo de doze meses, incorrer em pelo menos
sessenta faltas interpoladas ao servio (com a configurao da
inassiduidade habitual independente da configurao do abandono de cargo

136
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

-quando as sessenta faltas ao servio do primeiro ilcito no tm

superposio com nenhuma das trinta ausncias configuradoras do segundo
-ou englobando a configurao do abandono de cargo -quando parte ou a
integralidade das trinta ausncias deste ilcito tambm so computadas nas
sessenta faltas configuradoras do primeiro).

No caso de o servidor incorrer em mais de um ilcito (mais de um

abandono de cargo, ou mais de uma inassiduidade habitual, ou um
abandono de cargo e uma inassiduidade habitual) pode-se abarcar todas as
apuraes em um mesmo processo sob rito sumrio, com uma nica
portaria de instaurao, descrevendo todas as materialidades constitudas.
Na seqncia, pode a comisso concluir pelo mltiplo cometimento de
ilicitudes e pode a autoridade julgadora decidir pela pena nica de demisso
com base nos dois enquadramentos (sem prejuzo de a comisso e/ou a
autoridade julgadora concluir pelo cometimento de apenas uma das
infraes ou at por nenhuma das duas). No caso especfico de se
superporem no tempo as materialidades de abandono de cargo e de
inassiduidade habitual, a concluso da comisso e o conseqente
julgamento tanto podem considerar que um determinado nimo subjetivo
melhor se amolda ao fato apurado (intencionalidade ou ausncia de justa
causa), para concluir por apenas um ilcito, quanto pode concluir que ambos
nimos subjetivos se amoldam igualmente e que se configuram os dois
ilcitos (embora o resultado concreto seja o mesmo: a aplicao da pena
nica de demisso). H jurisprudncia administrativa para essa ltima
hiptese, conforme manifestao da Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, rgo mximo de assessoramento jurdico no mbito do Ministrio
da Fazenda.

Base Legal:

Parecer-PGFN/CJU n 922/2004

137
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Acrescente-se ainda que ausncias ininterruptas de durao tamanha

que perfaam sessenta faltas em dias teis ao servio podem ser
consideradas configuradoras de inassiduidade habitual.

Nada obsta que um processo instaurado sob rito sumrio para apurar
abandono de cargo ao final conclua por sua desconfigurao e pelo
cometimento de inassiduidade habitual, ou vice-versa.

Tanto para abandono de cargo quanto para inassiduidade habitual, em

casos de ausncias ou faltas por motivos de sade, deve o servidor
submeter-se percia mdica ou entregar tempestivamente atestados
mdicos particulares.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo IX do curso de Direitos e

Deveres do Servidor Pblico Federal. Como parte do processo de
aprendizagem, sugerimos que voc faa uma releitura do mesmo e resolva
os Exerccios de Fixao. O resultado no influenciar na sua nota final, mas
servir como oportunidade de avaliar o seu domnio do contedo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das

suas respostas!

Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, clique aqui.

138
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Mdulo X - Penalidades

Objetivos:

Ao final do Mdulo X, o aluno dever ser capaz de diferenciar as

penalidades impostas s infraes disciplinares ocorridas na administrao
pblica.

Introduo

Estando a comisso convicta da responsabilizao do indiciado,

obrigatoriamente constam do relatrio a descrio e o enquadramento legal
da infrao apurada e, conforme se recomenda ao longo deste texto, a pena
proposta para aquela infrao, visto que h uma vinculao entre esses dois
institutos na sede disciplinar. Nesse caso, a competncia para julgar
depende da pena proposta (ou da pena mais grave, em caso de diversidade
de penas para mais de um indiciado).

Da porque, nesse ponto do texto, aps ter abordado a parte inicial do

julgamento (referente anlise de forma e de nulidade), convm abrir um
parntese na explanao sobre o ato de julgar para antes expor as penas
previstas em Lei e as respectivas autoridades competentes para aplic-las,
a fim de que se retome a descrio do julgamento, j no que diz respeito
anlise de mrito.

A lista expressa e enumerada das penas administrativas previstas na Lei

n 8.112, de 11/12/90, a seguinte:

advertncia;

suspenso; demisso;

cassao de

139
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

aposentadoria ou de

disponibilidade;

destituio de cargo

em comisso ou de

funo comissionada.

Pelo princpio da prvia cominao legal, no se admitem no processo

administrativo disciplinar outras penas.

Base Legal:

Art. 5, XXXIX

Embora includa no inciso VI do art. 127 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a

pena de destituio de funo comissionada (funo de confiana) restou
inaplicvel, pois a Lei, nos artigos seguintes, no cuidou de expressar
hipteses de sua aplicao. O devido processo legal exige no s a previso
da pena mas tambm o estabelecimento de suas hipteses de aplicao.

O art. 127 da Lei do Regime Jurdico nico, no seu inciso VI, trata, ainda,
de uma penalidade que no disciplinada nos artigos especficos da Lei, a
saber: VI -destituio de funo comissionada. Antnio Carlos Palhares
Moreira Reis, Processo Disciplinar, pgs. 302 e 303, Editora Consulex, 2
edio, 1999.

Em exerccio de interpretao sistemtica do Estatuto, pode-se inferir

que a inteno do legislador talvez fosse de que essa pena se aplicasse a
atos praticados exclusivamente associados ao exerccio da funo de
confiana, dissociados de seu cargo efetivo. Assim, ela recairia somente
sobre essa funo de confiana, fazendo com que o servidor a perdesse em
decorrncia de deciso administrativa disciplinar, sem repercutir em seu
cargo efetivo. Tal pena teria, ento, natureza diversa da dispensa ad nutum

140
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

da funo, em carter discricionrio, a cargo da autoridade nomeante.

Todavia, sem a devida previso legal das hipteses em que seria aplicada, a
pena resta inaplicvel em sede disciplinar. No obstante, pode servidor
detentor de cargo efetivo e tambm ocupante de funo de confiana
cometer determinado ato irregular que lhe acarrete pena estatutria sobre o
cargo efetivo e simultnea quebra da relao de confiana, de forma que a
autoridade nomeante o dispense da funo de confiana, mediante mero
ato discricionrio de gesto, independente da repercusso disciplinar.

141
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 1 - Vinculao da Aplicao da Pena

A princpio, a Lei n 8.112, de 11/12/90, vincula uma nica pena para

cada infrao, sem conceder autoridade julgadora discricionariedade para
decidir de forma diferente. Ou seja, em regra, uma vez configurado o ilcito,
a pena vinculada. Assim j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no
Parecer-AGU n GQ-183, vinculante:

7. Apurada a falta a que a Lei n 8.112, de 1990, arts. 129, 130, 132,
134 e 135, comina a aplicao de penalidade, esta medida passa a
constituir dever indeclinvel, em decorrncia do carter de norma
imperativa de que se revestem esses dispositivos. Impe-se a apenao
sem qualquer margem de discricionariedade de que possa valer-se a
autoridade administrativa para omitir-se nesse mister. (...) 8. Esse
poder obrigatoriamente desempenhado pela autoridade julgadora do
processo disciplinar (...). Parecer-Dasp. Desqualificao de penalidade
As infraes disciplinares so especficas, no comportando
desqualificao da respectiva penalidade.

Os arts. 129, 130, 132, 134 e 135 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

estabelecem, respectivamente, que as penas de advertncia, suspenso,
demisso, cassao de aposentadoria e destituio de cargo em comisso
sero aplicadas s hipteses elencadas. Nesse aspecto, no dado
autoridade o poder de perdoar, de compor ou de transigir, aplicando algum
tipo de pena alternativa.

STF, Mandado de Segurana n 22.656: Ementa: A circunstncia de

encontrar-se o impetrante no gozo de licena para tratamento de sade e
em vias de aposentar-se por invalidez no constitua bice demisso,
como no constituiria a prpria aposentadoria que, para tanto, estaria
sujeita cassao, na forma do art. 134 da Lei n 8.112/90.

142
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

STF, Mandado de Segurana n 23.310: Ementa: O fato de encontrar-se

o servidor em gozo de licena mdica para tratamento de sade no
constitui bice demisso.

Esta vinculao absolutamente inafastvel para as penas capitais.

Como penas capitais (ou expulsivas), aqui se refere demisso, cassao
de aposentadoria, cassao de disponibilidade e destituio de cargo em
comisso. Ou seja, uma vez configurada hiptese de aplicao de pena
capital, no h previso legal para que a autoridade julgadora atenue para
suspenso ou advertncia, em que pese a todos os atenuantes ou bons
antecedentes que o servidor possa ter para o fato. Assim se manifestou a
Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU n GQ-177, vinculante:
Base Legal:
Parecer-AGU n GQ-177, vinculante

Tambm, uma vez configurada hiptese de aplicao de advertncia ou

de suspenso, no h previso legal para que se agrave para pena capital,
em que pese a todos os agravantes ou maus antecedentes que o servidor
possa ter para o fato. Da mesma forma, no se pode arquivar processo em
que se configurou ilcito punvel, ainda que com advertncia, e no cabe
aplicar-se advertncia nas hipteses de aplicao originria de suspenso
(art. 117, XVII e XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90).

Unidade 2 - A Aplicao dos Parmetros de Dosimetria de Pena (Natureza e

Gravidade da Infrao, Dano, Atenuantes, Agravantes e Antecedentes)

143
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

As definies propriamente ditas dos parmetros elencados no art. 128

da Lei n 8.112, de 11/12/90 (natureza e gravidade da infrao, dano
decorrente da conduta, agravantes, atenuantes, bons ou maus
antecedentes), bem como alguns exemplos diferenciadores de cada um, de
desnecessria repetio. No presente ponto, busca-se apresentar as formas
de aplicao daqueles parmetros por parte da autoridade julgadora
primeiramente dentro do sentido estrito da literalidade da Lei; e, em
segundo momento, com um sentido mais abrangente que o texto legal.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 128. Na aplicao das penalidades sero consideradas a natureza e a

gravidade da infrao cometida, os danos que dela provierem para o
servio pblico, as circunstncias agravantes ou atenuantes e os
antecedentes funcionais.

Sem necessidade de se ir alm da literalidade da Lei, como exceo

estrita vinculao da pena cabvel para cada irregularidade, na primeira
forma de aplicao daqueles parmetros elencados no art. 128, em
combinao com a parte final do art. 129 e com o art. 130, todos da Lei n
8.112, de 11/12/90, pode a autoridade julgadora decidir pela imediata
aplicao de suspenso (sem se cogitar de reincidncia) em todos os ilcitos
originalmente punveis com advertncia. Assim, vista da leitura conjunta
daqueles parmetros, mitigando e ponderando a vinculao da pena ao
enquadramento, pode a autoridade julgadora, absolutamente amparada na
Lei n 8.112, de 11/12/90: primeiramente, graduar entre aplicao de
advertncia ou suspenso (parte final do seu art. 129) para os ilcitos cuja
pena base a advertncia; e ainda na seqncia, uma vez tendo se
decidido pela aplicao da suspenso, graduar a quantidade de dias a
suspender o infrator (art. 130 da mesma Lei).

Relembre-se que aquele conjunto de parmetros apenas atua

horizontalmente na dosimetria da pena aplicvel conduta, naquelas duas

144
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

situaes descritas acima em que cabe certa discricionariedade, no sendo

capazes de desconfigurar o fato em si, ou seja, de alterar verticalmente o
enquadramento e, por conseguinte, fazer a pena cabvel migrar de
advertncia ou suspenso para pena capital ou vice-versa. Ademais, restam
to-somente essas duas aplicaes previstas expressamente na Lei n
8.112, de 11/12/90, j que a advertncia e as penas expulsivas no
comportam nenhum tipo de gradao ou quantificao.

A autoridade julgadora deve empregar aqueles parmetros de forma

dinmica e no esttica ou estanque, uma vez que no h uma escala
prvia de valores entre eles; cabe ao julgador ponder-los com as
peculiaridades de cada caso em concreto. Por exemplo, um parmetro
negativo pode ser compensado por outro parmetro positivo de similar
relevncia, mantendo-se a pena bsica de advertncia; ou um parmetro
negativo de relevncia pode indicar o agravamento da pena bsica de
advertncia para suspenso; e a existncia de mais outro parmetro
negativo pode indicar a apenao por uma quantidade razovel de dias. Por
outro lado, um parmetro positivo e um outro negativo podem ponderar
pela manuteno da pena bsica ou pelo agravamento, dependendo se um
de maior relevncia que o outro ou vice-versa. Em outra linha de anlise,
um determinado parmetro pode ser mais ou menos relevante em funo
da localidade de ocorrncia do fato ilcito ou de caractersticas pessoais e
funcionais do infrator.

Ao abordar esse emprego previsto na Lei n 8.112, de 11/12/90, dos

parmetros de dosimetria, por parte da autoridade julgadora, assim se
manifestou a Advocacia-Geral da Unio, novamente no Parecer-AGU n
GQ183, vinculante (de teor repetido nos Pareceres-AGU n GQ140 e GQ-
167):

Base Legal:

145
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Pareceres-AGU n GQ-140 e GQ-167

E, quando se estimulou, extensivamente, a comisso a refletir sobre

aqueles parmetros do art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90, antes de
concluir seu relatrio, defende-se tambm para a autoridade instauradora
uma segunda forma de aplicao desse conjunto, agora alm da estrita
previso legal. A rigor, pela literalidade do dispositivo legal, os parmetros
ali elencados seriam considerados apenas na aplicao das penalidades, ou,
seja, aps a definio do enquadramento, visto que a definio da pena
requer o pr-requisito de j se saber qual o enquadramento adotado para o
fato ilcito. Assim, esses parmetros atuariam limitadamente de forma
horizontal, apenas quantificando a pena, no possuindo o condo de atuar
verticalmente na definio do menquadramento. Todavia, como aquela Lei
contempla degraus de escalonamento de gravidade para fatos similares e
vincula a pena a ser aplicada ao enquadramento julgado cabvel e esses
dois fatores causam natural senso de responsabilidade no aplicador, deve a
autoridade julgadora aplicar estes parmetros como indicadores de, dentre
os enquadramentos possveis para o fato apurado, qual o mais razovel e
qual tem a pena vinculada mais proporcional e nesse rumo julgar da
maneira mais justa e equilibrada.

A soluo para evitar injustias , ou no abrir o processo -se for

possvel sustentar a inexistncia do ilcito -ou no enquadrar o servidor em
uma das hipteses do art. 132, mas em outro dispositivo legal cuja
consequncia seja uma pena mais branda. Isto , para que um servidor no
seja demitido a soluo no atenuar sua pena, mas sim, se for possvel,
enquadrar sua conduta num dispositivo da Lei 8.112/90 que no gere
demisso, caso contrrio no haver discricionariedade para atenuar a
pena.

Assim, o princpio da proporcionalidade s pode ser utilizado para evitar

a pena de demisso se ele no for invocado para atenuar a pena, mas para
mudar o enquadramento para um tipo legal que no gere demisso. Vincius

146
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 137, Fortium

Editora, 1 edio, 2008.

Ademais, no momento de concluir seu relatrio, claramente que aqui se

exige da autoridade julgadora bom senso e razoabilidade, ao se deparar
com conduta caracterizada como um equvoco meramente voluntrio ou
eventual e escusvel, de nfimo poder ofensivo s normas e aos princpios
ou caracterizada como incapaz de afrontar materialmente o bem jurdico
tutelado, embora o faa formalmente, bem como se pode, ainda, com as
devidas cautelas, atentar para os princpios da interveno mnima e da
insignificncia. Ao se abordar o enfoque mais complexo com que deve ser
compreendido o princpio da legalidade, a atuao da administrao tanto
deve atender lei, mas sem se afastar do bom Direito. Mas, por outro lado,
mesmo pequeno prejuzo, desde que em atitude comprovadamente dolosa,
pode caracterizar infrao grave, pois no h autorizao na lei para aplicar
anlise quantitativa (legalmente, no h parmetro de corte).

Unidade 3 Advertncia

Descrita pelo art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a advertncia

pena de menor gravidade e de menor repercusso no trabalho. Em geral,
resulta de condutas comportamentais associadas a valores bsicos para o
funcionamento da administrao, tais como zelo, dedicao, lealdade,

147
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

hierarquia, discrio, presteza, assiduidade, pontualidade, urbanidade,

desde que no sejam reincidentes.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 129. A advertncia ser aplicada por escrito, nos casos de violao de
proibio constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX, e de inobservncia
de dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna, que
no justifique imposio de penalidade mais grave. (Redao dada pela
Lei n 9.527, de 10/12/97).

Cabe a aplicao de advertncia nas hipteses de descumprimento de

qualquer dos deveres funcionais elencados no art. 116 da Lei n 8.112, de
11/12/90, e de afronta a proibies do art. 117, I a VIII e XIX.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 129. A advertncia ser aplicada por escrito, nos casos de violao de
proibio constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX, e de inobservncia
de dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna, que
no justifique imposio de penalidade mais grave. (Redao dada pela
Lei n 9.527, de 10/12/97).

Acrescente-se que a leitura conjunta do art. 129 da Lei n 8.112, de

11/12/90, na passagem em que menciona dever funcional previsto em lei,
regulamentao ou norma interna com o art. 116, da mesma Lei, d a
clara notcia de que a lista de deveres funcionais no se encerra neste
ltimo, pois, alm de outras leis que porventura existam impondo deveres a
servidor, pode haver, em cada rgo da administrao, deveres funcionais
internamente regulados na normatizao infralegal.

Em sede disciplinar, no h advertncia verbal. A pena aplicada por

escrito, por meio de portaria da autoridade competente, com registro do
fato nos assentamentos funcionais do servidor, que toma cincia da punio

148
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

ao final do processo ou pela publicao no DOU, caso tenha sido ato

ministerial. Em sntese, a advertncia se incretiza com um registro nos
assentamentos e com a publicao para conhecimento por parte do
apenado, no comportando gradao.

Na hiptese de processo aberto contra inativo concluir pelo cometimento

de ilcito que seria punido com advertncia, diante da impossibilidade de
aplicao, apenas registra-se o fato apurado nos assentamentos funcionais
do ex-servidor.

Participe do Frum da Comunidade, clicando no seguinte tpico

"Advertncia Verbal e faa seus comentrios, fomentando trocas de
contedos e vivncias entre seus colegas de curso.

Unidade 4 - Suspenso

149
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Aplicao Originria Residual

A suspenso modalidade punitiva que se dirige reincidncia das

faltas punveis com advertncia e s faltas de maior intensidade por
desrespeito a deveres e proibies reveladoras de desvio de
comportamento grave que, todavia, no implicam demisso.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 130. A suspenso ser aplicada em caso de reincidncia das faltas
punidas com advertncia e de violao das demais proibies que no
tipifiquem infrao sujeita penalidade de demisso, no podendo
exceder de 90 (noventa) dias.

Excluindo-se a hiptese de injustificada recusa de submisso inspeo

mdica (para a qual o art. 130, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90, impe
expressamente pena de suspenso de at quinze dias), a aplicao
originria da suspenso na citada Lei de carter residual, ou seja, a Lei
no estabelece, de forma expressa e enumerada, a que irregularidades ela
se impe. Nas listas de infraes dos arts. 116, 117 e 132, descartando-se
as hipteses expressas de aplicao originria de advertncia (qualquer
inciso do art. 116 e incisos I a VIII e XIX do art. 117) e de aplicao de
pena capital (incisos IX a XVI do art. 117 e art. 132), por excluso, restam
originalmente punveis com suspenso apenas os incisos XVII e XVIII do
art. 117, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 117. Ao servidor proibido:
XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que
ocupa, exceto em situaes de emergncia e transitrias;
XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o
exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho.

150
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Participe do Frum da Comunidade, clicando no seguinte tpico

Suspenso e faa seus comentrios, fomentando trocas de
contedos e vivncias entre seus colegas de curso.

Reincidncia e Gradao

Alm disso, aplica-se a suspenso na reincidncia das faltas punveis

com advertncia. A Lei no especificou se considera como reincidncia o
cometimento de uma segunda falta qualquer punvel com advertncia
(reincidncia genrica), ou se considera apenas o segundo cometimento da
mesma falta (reincidncia especfica). Mas, trazendo tona o conceito penal
de reincidncia, prevalece a interpretao mais ampla, pois naquela sede,
no s para considerao do reincidente em contraveno penal, mas at
mesmo para o crime, a lei trata do cometimento de nova infrao de forma
genrica, no se importando com a natureza da infrao antecedente.

CP - Reincidncia
Art. 63. Verifica-se a reincidncia quando o agente comete novo crime,
depois de transitar em julgado a sentena que, no Pas ou no estrangeiro,
o tenha condenado por crime anterior. (Redao dada pela Lei n 7.209,
de 11/07/84)
Decreto-Lei n 3.688, de 03/10/41 - Lei das Contravenes Penais
Reincidncia
Art. 7 Verifica-se a reincidncia quando o agente pratica uma
contraveno depois de passar em julgado a sentena que o tenha
condenado, no Brasil ou no estrangeiro, por qualquer crime, ou, no Brasil,
por motivo de contraveno.

Ou seja, configura-se a reincidncia quando, do cometimento de uma

segunda irregularidade, qualquer que seja, punvel com advertncia, j
tenham sido a primeira infrao definitivamente julgada na esfera
administrativa e a advertncia aplicada, podendo-se valorar contrariamente

151
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

ao acusado, com maior nmero de dias de suspenso, especificamente

quando a reincidncia da mesma infrao pela qual o servidor j foi
punido. Sendo requisito essencial que a primeira pena j tenha sido
aplicada, a ocorrncia de prescrio, por exemplo, impede que se cogite de
reincidncia (nesse caso, configura apenas o mau antecedente de ter o fato
apurado registrado nos assentamentos).

Reincidncia a prtica reiterada da infrao, da mesma natureza ou de

outra, pela qual o funcionrio j tenha sido punido.
A reincidncia pode ser especfica ou genrica, conforme se verifique a
repetio do ato infracional, com a mesma ou com outra modalidade de
atuao. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do
Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 58, Editora Forense, 2 edio, 2006.

Na esteira da considerao acima de que a reincidncia genrica,

tambm, se o servidor j foi apenado com suspenso e comete uma
segunda irregularidade, punvel a princpio com advertncia, cabvel a
interpretao por parte da autoridade competente de consider-lo
reincidente e, da, agravar a segunda pena para suspenso, conforme art.
130 da Lei n 8.112, de 11/12/90.

O efeito da reincidncia no perdura por toda vida funcional do servidor.

Os registros de aplicao de penas de advertncia e de suspenso so

cancelados nos assentamentos funcionais do servidor, respectivamente,
aps trs e cinco anos de efetivo exerccio sem nova infrao disciplinar.

Nesta hiptese, um novo cometimento no considerado reincidncia

ensejadora de pena de suspenso.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 131. As penalidades de advertncia e de suspenso tero seus
registros cancelados, aps o decurso de 3 (trs) e 5 (cinco) anos de

152
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

efetivo exerccio, respectivamente, se o servidor no houver, nesse

perodo, praticado nova infrao disciplinar.

A suspenso pode ser de at noventa dias (com exceo da hiptese

prevista no art. 130, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90, de suspenso de
at quinze dias), sendo a nica pena que comporta gradao, de acordo
com os parmetros do art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90, em
atendimento ao princpio da proporcionalidade. Salvo melhor juzo, luz da
vinculao entre infrao e pena e do princpio da legalidade, a redao
deste artigo parece inadequada, ao se reportar aplicao das penas,
genericamente no plural, visto que natureza e gravidade da infrao, danos,
agravantes e atenuantes do fato e antecedentes funcionais no se aplicam
s penas capitais.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 128. Na aplicao das penalidades sero consideradas a natureza e a
gravidade da infrao cometida, os danos que dela provierem para o
servio pblico, as circunstncias agravantes ou atenuantes e os
antecedentes funcionais.

As condies atenuantes ou agravantes de ordem prtica da conduta

ftica atuam apenas horizontalmente na gradao da pena aplicada quela
conduta e no na desconfigurao do fato em si e tambm no se
confundem com os antecedentes funcionais, avaliados pelos assentamentos,
abonadores ou no de boa conduta profissional pretrita.

Relembre-se que, nos termos do art. 131 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

independentemente de haver sido cancelado nos assentamentos ou no, o
registro de aplicao de pena de advertncia ou de suspenso, decorridos
respectivamente trs e cinco anos de efetivo exerccio sem nova infrao
disciplinar, no pode ser considerado como antecedente funcional e muito
menos como ensejador de reincidncia.

153
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Aplicao da Pena de Suspenso em Hipteses Originariamente

Punveis com Advertncia

A interpretao conjunta dos arts. 128, 129 (em sua parte final) e 130
da Lei n 8.112, de 11/12/90, permite entender que, no nico caso em que
a Lei confere autoridade julgadora certa discricionariedade na aplicao da
pena, legalmente cabvel a aplicao de pena mais grave que advertncia
(ou seja, suspenso) em hiptese que, a princpio, seria punida com
advertncia.

Assim, em funo sobretudo da natureza ou da gravidade da infrao

e/ou das circunstncias agravantes e/ou maus antecedentes, pode a
autoridade competente, a seu critrio, aplicar suspenso em caso de afronta
a deveres funcionais do art. 116 e de proibies dos incisos I a VIII e XIX
do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, ainda que na primeira
irregularidade cometida pelo servidor, sem se cogitar de reincidncia.
Destaque-se que pode ser considerado negativamente na avaliao da
natureza ou da gravidade da infrao o fato de a concluso final ter se
limitado a apenas um enquadramento ou a mais de um enquadramento,
seja em concurso de infraes, seja por infraes independentes, de forma
que, se ambos enquadramentos teria como pena bsica advertncia, o
concurso pode justificar o agravamento para suspenso; e que, se um dos
enquadramentos j teria como pena bsica suspenso, o concurso pode
justificar um agravamento na quantidade de dias da suspenso.

Base Legal:
Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 129 - Parecer-AGU n GQ-127 - STF,
Recurso
em Mandado
de Segurana n 24.635 e STJ, Mandado de Segurana n 5.935

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Efetivao da Pena ou Sua Converso em Multa

Por bvio que a punio com suspenso no significa para o servidor

dispensa remunerada de suas atribuies. Os dias de apenao (de um a
noventa) no so contados como de efetivo exerccio para nenhum efeito. O
efeito punitivo reside, precipuamente, no aspecto patrimonial, com que o
servidor tem sua remunerao descontada na proporo dos dias sem
comparecer ao servio, alm de tambm repercutir em demais direitos
associados a tempo de efetivo exerccio do cargo.

A modalidade punitiva de suspenso, alm do carter corretivo, tem

inegveis efeitos patrimoniais, pecunirios, na medida em que os dias de
afastamento so descontados dos vencimentos do servidor apenado.
Reflete, tambm, negativamente, na aquisio de vantagens e
promoes, ante a interrupo na contagem do tempo de servio.
Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor
Pblico Civil da Unio, pg. 59, Editora Forense, 2 edio, 2006.

No obstante, a administrao, vista exclusivamente do interesse

pblico, independentemente da preferncia do servidor apenado, pode
converter a pena de suspenso em multa de 50% por dia do(s)
vencimento(s) ou da remunerao, a critrio da autoridade julgadora, em
funo imprescindibilidade ou no das atividades que o servidor
desempenha poca do julgamento e tambm da gravidade do ilcito,
devendo o servidor permanecer em servio. No h previso legal de
consulta ao servidor de acerca de sua preferncia, mas nada impede que
ele espontaneamente se manifeste. A opo pela efetiva aplicao da pena
de suspenso, com o afastamento no remunerado por determinado
perodo, ou pela converso em multa independe da vontade do servidor e
atende to-somente ao interesse pblico. Formalmente, esta deciso de
competncia da autoridade julgadora, sem prejuzo de se recomendar que
esta busque, junto autoridade local, a melhor forma de se atender ao
interesse pblico na unidade onde a pena ser cumprida.

155
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Lei n 8.112, de 11/12/90 -Art. 130.

2 Quando houver convenincia para o servio, a penalidade de
suspenso poder ser convertida em multa, na base de 50% (cinqenta
por cento) por dia de vencimento ou remunerao, ficando o servidor
obrigado a permanecer em servio.

Percebe-se a atecnia do 2 do art. 130 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

ao definir que a multa incide sobre o vencimento ou sobre a
remunerao do servidor, uma vez que, para muitos cargos, luz dos
seus arts. 40 e 41, vencimento a parcela fixa integrante da remunerao.
A prevalecer o carter alternativo, a Lei teria conferido extrema
discricionariedade a esta converso, permitindo que se aplicasse a sano a
toda a remunerao ou apenas a parte dela, no caso de cargos que
possuem vencimento. Uma vez que no faria sentido interpretar aplicao
apenas em parte da remunerao, na contrapartida de dias efetivamente
no trabalhados, aduz-se que a Lei quis se referir remunerao, que pode
ter como sinnimo o termo vencimentos, ali mal redigido no singular.
Acrescente-se ainda a possibilidade de ali tambm se compreender o termo
subsdio, inovado pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98, como
mais uma espcie remuneratria, mediante parcela nica, de servidores de
determinados cargos, organizados em carreira, sobretudo em funes
tpicas de Estado.

(...) Essa converso somente ocorre quando houver convenincia para o

servio, hiptese em que o servidor ficar obrigado a permanecer na
repartio, exercendo suas tarefas durante todo o expediente,
percebendo, nos dias fixados, os vencimentos do cargo pela metade. A
multa, tal como prevista na Lei n 8.112/90, no constitui modalidade de
apenao autnoma, mas forma alternativa, substitutiva, aplicada no
exclusivo interesse da administrao, e na considerao nica de que o
afastamento do servidor afetar o servio. Francisco Xavier da Silva
Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg.
59, Editora Forense, 2 edio, 2006.

156
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Remunerao (...) significa o vencimento acrescido das vantagens

pecunirias estabelecidas em lei. Vencimento corresponde ao padro, sem
os acrscimos. Vencimentos, no plural, o mesmo que remunerao, na
terminologia adotada pela legislao. Pode haver desencontro no uso das
expresses, seja na Constituio, seja na lei. No entanto, o que vale o
contedo do conceito. Regis Fernandes de Oliveira, Servidores Pblicos,
pg. 57, Malheiros Editores, 1 edio, 2004.

Na verdade, de se entender que, exclusivamente para a suspenso,

configuram-se dois momentos distintos. A aplicao da pena se d de
imediato, com a publicao da portaria, mas a sua efetividade pode ser
postergada. Isto porque antes da publicao da portaria de punio,
recomenda-se que a autoridade competente para aplicar pena reporte-se ao
titular da unidade de lotao do servidor para que esta manifeste, vista do
interesse pblico, quanto efetivao da pena. Neste caso, cabe
autoridade local informar autoridade julgadora se interessante para a
unidade o cumprimento integral da suspenso ou a manuteno do servidor
em servio (convertendo a pena em multa), bem como, na hiptese de se
efetivar a pena (sem converter em multa), indique o perodo para
cumprimento da pena (que pode ser definido de trs formas: j a partir da
data da publicao da portaria; ou posteriormente, a partir da cincia do
servidor -que parece ser a mais adequada; ou a partir de data especificada
na portaria).

De se destacar que, caso a administrao opte em converter a pena de

suspenso em multa, este efeito pecunirio no significa uma sano
disciplinar autnoma, mas to-somente uma forma de execuo daquela
pena, mantendo o servidor em servio com remunerao diminuda. Menos
ainda a converso da suspenso em multa pode levar ao entendimento
equivocado de absolvio do cometimento do ilcito e nem mesmo
abrandamento ou nulificao da pena, uma vez que esta subsiste em seus
efeitos (exceto o do afastamento do servio), mantendo-se outras
repercusses funcionais que a Lei prev para um servidor apenado (de ser
considerado reincidente, por exemplo).

157
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Da mesma forma como na advertncia, na hiptese de processo aberto

contra inativo concluir pelo cometimento de ilcito que seria punido com
suspenso, diante da impossibilidade de aplicao, apenas registra-se o fato
apurado nos assentamentos funcionais do ex-servidor.

Unidade 5 - Penas Capitais

Penas Capitais (Demisso, Cassao de Aposentadoria ou de

Disponibilidade e Destituio de Cargo em Comisso)

A princpio, a expresso penas capitais (ou penas expulsivas)

referese demisso, cassao de aposentadoria, cassao de
disponibilidade e destituio de cargo em comisso, j se desconsiderando a
destituio de funo comissionada (funo de confiana).

158
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

A demisso, a cassao de aposentadoria e a cassao de

disponibilidade tm as mesmas hipteses de aplicao, variando apenas o
plo passivo (servidor ativo de cargo efetivo para a primeira e inativo para
as duas demais). Essas penas so aplicadas nas violaes das proibies
constantes dos incisos IX a XVI do art. 117 e de todos os incisos do art.
132, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, sem comportar redao.

Base Legal:
Lei n 8.112, de 11/12/90, Arts 132, 134 e 135

A demisso a pena expulsiva aplicvel ao servidor que comete infrao

grave no exerccio de cargo efetivo e que ainda se encontra na ativa quando
da apurao e da apenao. , portanto, o caso geral da aplicao de pena
expulsiva.

Alguns fatos ensejadores de demisso esto descritos no prprio artigo

132, junto previso da pena, enquanto outros fatos esto descritos nos
incisos IX a XVI do art. 117 e nos arts. 133, 138 e 139, todos da Lei n
8.112, de 11/12/90. Independentemente do fato ensejador, tem-se que
todas as hipteses de aplicao de demisso esto exaustivamente listadas
no art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Com isso, mesmo nos casos de fatos enquadrados nos incisos IX a XVI
do art. 117 ou nos arts. 133, 138 e 139 da Lei n 8.112, de 11/12/90, deve
atentar a autoridade julgadora para a necessidade de embasar o ato de
demisso nos incisos XIII, XII, II e III do art. 132 da norma (aqueles
primeiros dispositivos apenas descrevem fatos, sendo necessria a
capitulao nestes ltimos para se aplicar a pena).

159
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

A incluso da cassao de aposentadoria e da cassao de

disponibilidade como penas estatutrias decorre de o dever de apurar impor
que servidor responda por atos cometidos na ativa, quando legalmente
investido no cargo, em seu pleno exerccio, no importando a sua condio
poca da apurao. A aposentadoria e a disponibilidade so espcies de
inatividade, sendo a aposentadoria um benefcio obtido em funo de
invalidez permanente ou parmetro temporal (compulsoriamente ou a
pedido), enquanto que a disponibilidade aplicada ao servidor nos casos de
reorganizao ou extino de seu rgo, de extino de seu cargo ou de
declarao de sua desnecessidade, at que o servidor seja aproveitado em
outra vaga, conforme respectivamente o art. 186 e o art. 37, 3 e 4,
ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Em caso de cassao de aposentadoria ou de disponibilidade, o ato

punitivo deve combinar o art. 134 com o enquadramento do fato cometido
na ativa (incisos IX a XVI do art. 117 ou I a XIII do art. 132, todos da Lei n
8.112, de 11/12/90).

A Lei n 8.112, de 11/12/90, no imps restrio para a natureza da

aposentadoria a ser cassada, podendo, ento, a pena ser aplicada inclusive
em aposentado por invalidez. Tampouco importa, para a posterior
responsabilizao que, poca do fato, o servidor j tenha tempo para se
aposentar voluntariamente. A perda da aposentadoria de servidor no
impede que o apenado leve o tempo de contribuio previdenciria para o
regime geral de aposentadoria. Da mesma forma, se a aposentadoria se
deu por invalidez, no prejudica de se alegar a mesma clusula no regime
geral. Por fim, encontra-se superada a alegao de inconstitucionalidade da
pena.

Base Legal:

160
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

STF, Mandados de Segurana n 23.299 e n 21.948

De acordo com a imediata literalidade do art. 135 da Lei n 8.112, de

11/12/90, a pena de destituio de cargo em comisso somente aplicada
ao servidor que ocupa apenas o cargo de confiana (ou seja, que no detm
cargo efetivo). S que, por expressa vontade do legislador, no art. 135 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, a aplicao da pena expulsiva desse servidor
sem vnculo efetivo tem um maior alcance que a aplicao da pena
expulsiva do servidor efetivo. A pena de destituio de cargo em comisso
abarca no s as infraes que submeteria o ocupante de cargo efetivo
pena de demisso mas tambm as infraes que o submeteria pena de
suspenso.

E uma vez que a pena de suspenso contempla diferentes motivaes

(aplicao originria ou aplicao, seja por reincidncia, seja por
agravamento, em hipteses que a priori seriam punveis com advertncia),
tem-se que a exata compreenso do dispositivo legal requer maior
detalhamento da expresso infrao sujeita pena de suspenso. De
imediato, caso o servidor comissionado tenha cometido fato enquadrvel
nos incisos XVII ou XVIII do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para os
quais se prev originariamente a pena de suspenso, conforme j se exps
anteriormente, de forma inequvoca, sobre ele recair o mandamento do
art. 135 da mesma Lei, impondo-lhe a pena expulsiva de destituio do
cargo em comisso.

Mas no se esgotam a as hipteses de aplicao em comento. Some-se

que deve a comisso atentar para a possibilidade de o servidor
comissionado j ter sido apenado com advertncia em prazo inferior a trs
anos do cometimento de nova infrao tambm merecedora
originariamente de advertncia, para a qual, obrigatoriamente, se aplicaria
a pena de suspenso, conforme determina o art. 130 da Lei n 8.112, de
11/12/90.

161
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

E tem-se ainda, por fim, que cabe comisso aquilatar se a infrao

cometida pelo servidor comissionado, embora originariamente seja punvel
com advertncia, luz dos parmetros do art. 128, em conjunto com a
parte final do art. 129, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, justifica a
imposio de penalidade mais grave, ou seja, suspenso. Em qualquer das
duas hipteses acima, deve a comisso indicar que, por se tratar de
servidor sem vnculo, a pena que efetivamente ser sugerida a de
destituio do cargo em comisso, conforme o art. 135 da Lei n 8.112, de
11/12/90, determina.

Dessa forma, a lista de enquadramentos com que se pode aplicar ao

servidor apenas comissionado a destituio de cargo em comisso, alm
das hipteses de aplicao de demisso de servidor efetivo (art. 117, IX a
XVI, e art. 132, em todos seus incisos, ambos da Lei n 8.112, de
11/12/90), ainda acrescida por todas as hipteses legais de aplicao de
suspenso, seja originariamente (art. 117, XVII e XVIII, e art. 130, 1,
ambos da mencionada Lei), seja por agravamento da advertncia (art. 116,
em todos os seus incisos, e art. 117, I a VIII e XIX, ambos da mesma Lei).

Em qualquer desses casos, deve o ato punitivo combinar o mencionado art.

135 do Estatuto com algum dos enquadramentos acima listados.

Pelo exposto, para o servidor detentor apenas de cargo em comisso e

que comete irregularidade grave, a quebra da relao funcional com a
administrao se d simplesmente com a destituio daquele cargo
comissionado. Mas no caso de servidor que detm cargo efetivo e tambm
ocupa cargo em comisso (ou ainda funo comissionada) e que comete
falta grave, no se aplica o art. 135 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para
apenao expulsiva, mas sim aplica-se a pena de demisso, nas hipteses
do art. 132 da mesma Lei.

162
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Neste caso, a relao comissionada (ou de confiana) pode ser mantida,

a exclusivo critrio discricionrio da autoridade que nomeou, bem como
pode ser por ela mesma rompida a qualquer momento -desde o
recebimento da representao ou denncia, ou durante o inqurito
administrativo ou ainda somente aps o julgamento demissrio -, por mero
ato de gesto de pessoal, em nada se confundindo com a esponsabilizao
disciplinar, que recai exclusivamente sobre o cargo efetivo.

A hiptese em que o poder correcional poderia vir a se limitar relao

de confiana para servidor detentor de cargo efetivo talvez estivesse
contida se a Lei n 8.112, de 11/12/90, tivesse regulado a aplicao da
pena prevista no art. VI, de destituio de funo comissionada, que,
todavia, restou sem hiptese de aplicao definida na Lei. No h, portanto,
hiptese de aplicao do poder correcional expulsivo apenas sobre a relao
de confiana no caso de servidor detentor de cargo efetivo sem quebrar a
relao funcional efetiva, ou seja, sem se traduzir em demisso do servio
pblico federal.

E este entendimento no se altera mesmo se o servidor comete a

infrao grave no exerccio de cargo em comisso (ou funo de confiana)
em rgo distinto daquele em que mantm seu cargo efetivo mas inserido
em mesmo ente federado (Unio, Estado, Distrito Federal ou Municpio).
Neste caso, a nica diferena em relao hiptese de as duas vinculaes
se darem no mesmo rgo que, o processo disciplinar instaurado no
rgo em que se deu o fato irregular, ou seja, onde o servidor exerce o
cargo em comisso (ou a funo de confiana), devendo, ao final, o
julgamento (que inclui a apenao) migrar para a autoridade competente do
rgo em que se situa o cargo efetivo do servidor.

De acordo com o pargrafo nico do art. 135 da Lei n 8.112, de

11/12/90, se o servidor ocupante apenas do cargo em comisso tiver sido
exonerado deste cargo (seja por motivada determinao da autoridade
nomeante, seja a pedido) antes de ser processado e, posteriormente, vier a

163
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

ser responsabilizado administrativamente com algum dos enquadramentos

acima descritos -de suspenso ou de demisso, a exonerao (no
punitiva) convertida na pena de destituio de cargo em comisso. Assim
j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer-AGU n GQ-35,
vinculante:

22. (...) a) compulsria a apurao das irregularidades atribudas aos

servidores em geral, inclusive as atribudas aos titulares somente de
cargos em comisso, indiciando-os e proporcionando ampla defesa aos
ocupantes dos ltimos, mesmo que tenham sido exonerados, pois a lei
admite a converso dessa desvinculao em destituio de cargo em
comisso (...).

Todavia, a rigor, para o caso de servidor ocupante de cargo efetivo, no

h similar previso na Lei n 8.112, de 11/12/90, para converter em
demisso a exonerao, operada de ofcio ou a pedido antes de vir a ser
processado disciplinarmente. A citada Lei prev apenas, no art. 172, quando
se objetiva a exonerao j no curso do processo disciplinar, tal medida
deve ser sobrestada, at que se tenha a deciso.

Atente-se que, de acordo com o objetivo do processo, que de apurar

atos ilcitos cometidos no exerccio do cargo ou a ele associados, tem-se
que o aposentado que retorna administrao como ocupante de cargo em
comisso e, nesse novo exerccio comete irregularidade grave, no
passvel de cassao de aposentadoria, mas sim de destituio do cargo em
comisso.

(...) pode o servidor, que est aposentado ou posto em disponibilidade

num cargo, sofrer as sanes do art. 134 por evento praticado em funo
de outro cargo, efetivo ou em comisso?
Seriam as seguintes, algumas das hipteses:

164
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

I -servidor com acumulao constitucionalmente autorizada,

aposenta-se de um cargo e, continuando no outro, comete, no exerccio
deste, um deslize capaz de ser demitido. No ser possvel aplicar a
sano do art. 134, pois no h relao entre o antigo vnculo e o fato
punvel. Seria estender a mesma punio, ou punio equivalente, a outro
vnculo, o que contraria o Direito;
II -servidor j aposentado passa a exercer cargo em comisso, de livre
nomeao, sem mais ser ocupante de cargo efetivo. Ao proceder
irregularmente neste, poder ter sua penalidade aplicada na forma do art.
135 seguinte, no podendo ser utilizada a disposio contida neste artigo
[art. 134]. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar,
pg. 301, Editora Consulex, 2 edio, 1999.

Na prtica, tem-se que, dentre as penas expulsivas, as mais comumente

aplicadas so as de demisso, de cassao de aposentadoria e de
destituio de cargo em comisso (a cassao de disponibilidade somente
se aplica ao caso especfico de servidor colocado em disponibilidade,
podendo-se dispensar, de forma geral, suas citaes no restante deste
texto). E como a demisso e a cassao de aposentadoria tm as mesmas
hipteses de aplicao, de forma mais sinttica neste texto, pode-se usar o
termo demisso como representativo de tudo o que se aplica s penas
capitais.

Para Enquadramentos Graves, Impossibilidade de Atenuao das

Penas Expulsivas

Diante da gravidade da pena capital, o enquadramento nas

irregularidades acima requer a adequao entre o fato configurado e o texto
legal e tambm exige que a conduta tenha sido dolosa (com exceo da
desdia, hiptese de demisso culposa), guardando ento certa analogia
com os requisitos de tipificao penal. No se aplica para fim punitivo a
hiptese de demisso por improbidade administrativa culposa, em razo de

165
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

ato que cause prejuzo ao errio (embora prevista no caput e no inciso X do

art. 10 da Lei n 8.429, de 02/06/92).

Uma vez configurado o cometimento de alguma dessas hipteses

previstas no art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a autoridade julgadora
no dispe de margem de discricionariedade para abrandar a pena. As
penas de demisso e de cassao de aposentadoria ou de disponibilidade
no se comunicam com advertncia e suspenso, dentre as quais at cabe a
aplicao do princpio da proporcionalidade, ponderando-se todas as
condicionantes para se julgar qual das duas penas mais justa. Se por um
lado nenhum ilcito ensejador de alguma daquelas duas penas mais brandas
pode ser punido com demisso ou cassaes de aposentadoria ou de
disponibilidade, por outro lado nenhum ilcito ensejador dessas punies
graves pode ter a pena abrandada, independentemente dos parmetros do
art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90 (natureza e gravidade da infrao,
danos dela decorrentes, circunstncias agravantes ou atenuantes e
antecedentes funcionais). Assim se manifestou a Advocacia-Geral da Unio,
no Parecer-AGU n GQ-177, vinculante.

Base Legal:
Parecer-AGU n GQ-177

Nova Punio de Servidor j Punido com Pena Capital

Uma vez que prevalece o interesse pblico de apurar o fato e no

necessariamente de punir, pode ex-servidor j punido com pena capital ser
novamente processado. Pelo Parecer-AGU n GM-1, vinculante se justificou
a instaurao da sede disciplinar mesmo que o acusado seja ex-servidor, j
apenado em outro processo com demisso, cassao de aposentadoria ou
destituio do cargo em comisso, por outro ato. Ao final desse segundo
apuratrio, tendo-se novamente concludo por grave responsabilizao, sem
ser possvel aplicar de forma concreta a correspondente pena expulsiva (no
caso de o ex-servidor no ter obtido reintegrao, administrativa ou

166
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

judicial), deve-se no s registrar o novo fato apurado nos assentamentos

funcionais, mas sobretudo dar publicidade ao segundo ato punitivo, para o
que se apresentam duas opes de instrumentalizao.

A primeira possibilidade, formalmente mais adequada, publicar uma

segunda portaria de punio, descrevendo os novos fatos e
enquadramentos, com as devidas repercusses, e registrando que, por j
ter o indiciado sofrido anterior penalizao expulsiva, a efetiva
aplicabilidade da segunda pena se operar em caso de j ter havido ou se
vier a ocorrer futura reintegrao administrativa ou judicial. Na outra
soluo, em extenso ao conceito administrativo do apostilamento, pode a
autoridade julgadora republicar a portaria da primeira punio,
renumerando-a, registrando que no se prejudicam seus efeitos jurdicos e
acrescentando os novos fatos e enquadramentos, com as devidas
repercusses.

Embora se recomende, por aspectos formais, a adoo da primeira

dentre as duas solues, de se reconhecer que ambas atingem idnticos
efeitos prticos e igualmente garantem o interesse maior da administrao.
Mais do que a diferena formal entre as solues, o que importa destacar
que no convm que simplesmente a autoridade julgadora despache para
que se registre o segundo fato nos assentamentos funcionais do exservidor,
pois assim o ato do julgamento no se configurar perfeito e acabado.

vista da maior segurana jurdica, ao se assegurar a devida

publicidade do resultado do julgamento, por alguma das duas opes acima
descritas, permite-se presumir a necessria cincia do indiciado. A no
materializao do ato punitivo, por no ter sido publicado, no protege a
administrao do reingresso do ex-servidor, aps a prescrio da segunda
pena, seja por aprovao em concurso pblico, seja por reverso da
primeira punio (por reviso administrativa ou reintegrao judicial). No
caso, por exemplo, de um servidor j demitido ou com aposentadoria
cassada sofrer nova responsabilizao capital, devidamente publicada, e

167
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

que venha a ser reintegrado daquela primeira pena, no s ter vedado o

retorno como tambm no far jus reparao pecuniria por todo o
perodo em que esteve excludo, restando-lhe apenas o direito da reparao
entre a data da publicao das duas penalizaes. Alm das razes acima,
pode ocorrer de a segunda responsabilizao expulsiva acarretar
repercusso diferente e mais gravosa que a simples expulso, tais como
indisponibilidade de bens, reparao de dano, representao penal ou
vedao temporria ou definitiva de retorno.

Diferenas entre Exonerao, Demisso, Demisso a Bem do Servio

Pblico e Perda do Cargo.

Embora tanto demisso quanto exonerao sejam espcies do gnero

vacncia, comportam significativa diferena em suas naturezas. Enquanto a
demisso tem fim punitivo, a exonerao ato administrativo sem natureza
de penalidade.

A lei prev para o servidor estvel duas hipteses de perda punitiva do

cargo. A primeira, em decorrncia de sentena judicial condenatria,
transitada em julgado, com penalidade superior a um ano de priso por
qualquer crime funcional lato sensu ou por mais de quatro anos de priso
por crime comum, se assim se manifestar o juiz. A segunda, em funo de
processo administrativo disciplinar, com garantias da ampla defesa e do
contraditrio.

E o servidor estvel tem trs hipteses de exonerao, todas aplicveis

sem processo disciplinar, mas sem prejuzo da necessria motivao por
parte da autoridade. A primeira, obviamente, a pedido. A segunda, em

168
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

decorrncia do inciso III do art. 41 da CF, com a redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 04/06/98, mediante procedimento de avaliao
peridica de desempenho, com ampla defesa, na forma de lei complementar
ainda no existente, em que se garantir o contraditrio. A terceira, nos
termos da redao dada ao art. 169 da CF pela Emenda Constitucional n
19, de 04/06/98, quando for atingido limite com gastos de pessoal, com
indenizao, em que as carreiras tpicas de Estado sero atingidas por
ltimo, conforme Lei Complementar n 101, de 04/05/00, e Lei n 9.801,
de 14/06/99.

Base Legal:
Constituio Federal, Art. 41

E o servidor efetivo no-estvel tem ainda mais trs possibilidades de

exonerao de ofcio, no-punitiva, sem processo disciplinar. A primeira, se
for reprovado no estgio probatrio, tambm carecedora de motivao por
parte da autoridade; a segunda, se no entrar em exerccio no prazo de
quinze dias da posse, conforme art. 34 da Lei n 8.112, de 11/12/90; e a
terceira, se seu cargo for extinto ou declarado desnecessrio, por ainda no
ter direito disponibilidade, conforme leitura a contrario sensu do art. 41,
3 da CF, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de
14/06/98, em conjunto com a Smula n 22 do Supremo Tribunal Federal
(O estgio probatrio no protege o funcionrio contra a extino do
cargo.).

A exonerao de servidor, a pedido ou de ofcio, que responda a

processo administrativo disciplinar antes de sua concluso, em virtude de
no ter sido aprovado em estgio probatrio, conforme determina o art. 34,
pargrafo nico, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, ser convertida em
demisso, caso seja essa a penalidade a ser-lhe aplicada por ocasio do
julgamento do processo.

Base Legal:

169
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 22

Quanto demisso a bem do servio pblico, que existia no antigo

Estatuto (Lei n 1.711, de 28/10/52) e na Lei n 8.027, de 12/04/90 (que
apenas atualizava a lista de ilcitos do antigo

Estatuto, sem alterar o rito processual), a Lei n 8.112, de 11/12/90,

que revogou as duas normas acima, no prev a pena com aquela clusula.

Atualmente, a clusula ainda existe na Lei n 8.429, de 02/06/92, para

a hiptese de demisso em razo de no-entrega ou entrega fraudulenta de
declarao de bens para posse, j abordada, e na Lei n 8.026, de
12/04/90. Esta Lei definiu dois ilcitos funcionais contra a Fazenda Nacional
e para eles previu a pena de demisso, refletindo o contexto histrico muito
especfico em que foi sancionada, com o fim de impor aos agentes bancrios
e fazendrios o cumprimento das medidas econmicas de exceo
arbitradas por um plano econmico da poca.

De acordo com o ordenamento ento vigente, a Lei n 8.026, de

12/04/90, indicava a aplicao do antigo Estatuto do servidor pblico civil
federal (a Lei n 1.711, de 28/10/52). Mesmo tendo sido revogada aquela
Lei estatutria, sendo a Lei n 8.026, de 12/04/90, norma genrica,
abstrata e sem prazo de vigncia, teoricamente, seus dispositivos ainda
permanecem em vigor e aceita-se que hoje seria aplicada adequando-se a
remisso para o rito processual da Lei n 8.112, de 11/12/90. Na prtica,
todavia, sua aplicabilidade remota, tendo em vista que os
enquadramentos nela definidos foram encampados pela Lei n 8.112, de
11/12/90, que lhe posterior.

Mas nenhuma dessas duas Leis esclarece o sentido da expresso. A

doutrina entendia que significava vedao do retorno ao servio pblico,

170
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

afastada somente por reviso processual ou ato de graa do Presidente da

Repblica.

Atualmente, a discusso est superada, pois a Lei n 8.112, de

11/12/90, estabelece expressamente repercusses para a demisso, nos
arts. 136 e 137.

Por fim, apenas para esgotar o assunto, uma vez que no guarda
correlao nenhuma com os atos administrativos descritos acima, aborda-se
ainda a perda de cargo.

Conforme j exposto anteriormente, a perda de cargo prevista no CP,

em seu art. 92, ou em leis especiais que definem crime e um efeito
acessrio da condenao, para determinados crimes -comuns ou funcionais
-em que o agente criminoso seja servidor. Alm dos crimes contra a
administrao pblica dos arts. 312 a 326 do CP e do art. 3 da Lei n
8.137, de 27/12/90, citam-se previses desse instituto nas Leis n 4.898,
de 09/12/65 (que trata de abuso de poder), n 8.666, de 21/06/93 (que
trata de licitaes), n 7.716, de 05/01/89 (que define crimes de
discriminao e de preconceito) e n 9.455, de 07/04/97 (que define crime
de tortura). Esse efeito pode ser automtico ou no; ou seja, pode ser
conseqncia direta da sentena condenatria ou pode depender de
expressa manifestao do juiz na sentena.

A perda do cargo faz parte da deciso judicial e no se confunde com a

pena administrativa de demisso e muito menos com o ato de exonerao,
tanto que se configura como uma exceo de possibilidade de um ato de
vida privada (um crime comum praticado por servidor, por exemplo) ter
repercusso em sua vida funcional -mas no como resultado de processo
administrativo disciplinar, pois a perda de cargo uma ordem judicial a ser
cumprida imediatamente pela projeo de recursos humanos e gesto de
pessoas, j devidamente amparada no rito da apurao criminal. Nesse

171
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

tema, o ordenamento ptrio mantm coerncia: quando prev ato expulsivo

de servidor a cargo do Ministro de Estado, como resultado do processo
administrativo disciplinar regido pela Lei n 8.112, de 11/12/90, d a essa
pena o nome de demisso; quando prev ato expulsivo dos quadros
pblicos em decorrncia da tutela judicial, exarado por autoridade do Poder
Judicirio, d a essa ordem o nome de perda do cargo.

Repercusses das Penas Capitais

De acordo com o Decreto n 3.781, de 02/04/01, voltado a toda a

administrao pblica federal, tem-se que as penas de demisso, de
cassao de aposentadoria e de destituio de cargo em comisso, quando
enquadradas no art. 117, IX a XIV ou XVI ou no art. 132, I, IV, VIII, IX, X,
XI ou XII, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, impem remessa do
processo, aps julgamento, para a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a
fim de instruir ao fiscal.

Base Legal:

Decreto n 3.781, de 02/04/01, Arts 1 ao 3

A Portaria-RFB n 11.230, de 09/11/07, regulou esta obrigao,

dispondo que o rgo de origem encaminhe Diviso de Fiscalizao da
Superintendncia Regional da Receita Federal do Brasil na respectiva Regio
Fiscal (Difis/SRRF), em at trinta dias da publicao da portaria de pena
expulsiva, cpia integral do processo ou o processo original (e neste caso, a
Difis/SRRF tem prazo de at trinta para extrair cpias das peas de
interesse fiscal e devolver os autos). Aps isso, a Difis/SRRF deve
encaminhar o material de interesse fiscal para a unidade de jurisdio do

172
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

domiclio fiscal do servidor, onde ser objeto de deciso acerca de sua

incluso ou no no programa de fiscalizao, segundo os parmetros gerais
daquela sede.

As penas de demisso e destituio de cargo em comisso, quando

enquadradas no art. 132, IV, VIII, X ou XI da Lei n 8.112, de 11/12/90,
impem a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio. A
indisponibilidade dos bens no uma pena em si, mas sim uma medida
liminar judicial que visa a proteger o interesse pblico, vedando que o
infrator destine seus bens, e o ressarcimento ao errio reflete a
responsabilizao civil de reparar dano, decorrente de ato omissivo ou
comissivo, doloso ou culposo, no exerccio do cargo, a qual, em regra
tambm requer deciso judicial. Sendo medidas que requerem deciso
judicial, so diligenciadas pela Consultoria Jurdica.

As mesmas penas de demisso e destituio de cargo em comisso,

quando enquadradas no art. 132, I, IV, VIII, X ou XI da Lei n 8.112, de
11/12/90, impem a vedao definitiva de retorno ao servio pblico
federal; e, quando enquadradas no art. 117, IX e XI da Lei n 8.112, de
11/12/90, incompatibilizam nova investidura federal por cinco anos.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 136. A demisso ou a destituio de

cargo em comisso, nos casos dos incisos IV, VIII, X e XI do art. 132,
implica a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, sem
prejuzo da ao penal cabvel.
Art. 137. A demisso, ou a destituio de cargo em comisso por
infringncia do art. 117, incisos IX e XI, incompatibiliza o ex-servidor para
nova investidura em cargo pblico federal, pelo prazo de 5 (cinco) anos.
Pargrafo nico. No poder retornar ao servio pblico federal o servidor
que for demitido ou destitudo do cargo em comisso por infringncia do
art. 132, incisos I, IV, VIII, X e XI.

173
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

H uma linha de entendimento - apoiada em julgado do Superior

Tribunal de Justia (Mandado de Segurana n 1.119), confirmado pelo
Supremo Tribunal Federal (Recurso Extraordinrio n 154.134), no qual se
indicou que a vedao constitucional de carter perptuo no se restringe
sanes penais, mas tambm s penas administrativas - que defende que o
efeito da pena expulsiva previsto no pargrafo nico do art. 137 da Lei n
8.112, de 11/12/90, teria carter perptuo, o que contrariaria o art. 5,
XLVII, b da CF, que veda pena com tal carter. Todavia, diante do silncio
do Supremo Tribunal Federal em declarar a insconstitucionalidade, por ora,
cabe ao agente administrativo que porventura vier a se deparar com esta
questo cumprir e executar o dispositivo legal, ou seja, impedir nova
investidura em cargo pblico federal de servidor que j foi demitido ou
destitudo do cargo em comisso nos casos do art. 132, I, IV, VIII, X e XI
da mesma Lei.

Com essas repercusses expressas, a Lei n 8.112, de 11/12/90,

estipulou clusula ainda mais pesada do que a expresso de demisso a
bem do servio pblico, atualmente inexistente no Estatuto, mas ainda
prevista nas Leis n 8.429, de 02/06/92, e 8.026, de 12/04/90.

Base Legal:

Leis n 8.429, de 02/06/92 e n 8.026, de 12/04/90

A vrgula existente no caput do art. 137 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

entre as penas de demisso e de destituio de cargo em comisso, deve
ser considerada erro de digitao. Do contrrio, se estaria indo contra o
tratamento similar que sistematicamente a Lei n 8.112, de 11/12/90,
atribuiu s duas penas em toda matria disciplinar.

A existncia de uma vrgula aps a palavra demisso, no caput do

art. 137 (...), pode levar interpretao de que qualquer demisso, em
princpio, incompatibiliza o ex-servidor com o servio pblico federal por
cinco anos, e que, no caso da destituio de cargos em comisso que isto
ocorreria s nas hipteses do art. 117, IX e XI.

174
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Preferimos, por ora, a interpretao mais benigna (...), por julgar que o
legislador no daria tratamento diferente aos institutos da demisso e da
destituio de cargo em comisso, contrariando o que fez em todo o
Captulo V (arts. 127 a 142). Edmir Netto de Arajo, O Ilcito
Administrativo e seu Processo, pg. 211, Editora Revista dos Tribunais, 1
edio, 1994.

Repercusso do Julgamento de Contas por Parte do Tribunal de

Contas da Unio

O Tribunal de Contas da Unio tem competncia constitucional (art. 71,

II da CF) de julgar as contas dos responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos e das autoridades que derem causa perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuzo ao errio. Desse julgamento, pode o
Tribunal de Contas da Unio aplicar pena de multa, proporcional ao dano
(art. 71, VIII da CF).

Destaque-se que essa responsabilidade imposta pela Corte de Contas,

como rgo auxiliar do Congresso Nacional na realizao do controle
externo (fiscalizao contbil, financeira e oramentria) em nada se
confunde com a responsabilizao administrativa a ser imposta pelo Poder
Executivo. So instncias independentes, consagrando a autonomia dos
Poderes. Tanto verdade que cabe ao Tribunal de Contas da Unio,
detectando irregularidade, alm de aplicar as sanes de sua alada,
representar ao rgo administrativo do servidor sobre irregularidades ou
abusos que porventura apure quando do exerccio de sua competncia (art.
71, XI da CF).

Guarda-se analogia ao que acima foi exposto, quanto esfera penal,

quando se tem julgamento de contas dos gestores pblicos por parte do
Tribunal de Contas da Unio. A regularidade de contas julgada pelo Tribunal
no impede repercusso disciplinar, em sede administrativa, contra o
gestor, bem como no necessariamente o julgamento pela irregularidade
impe tal repercusso, pois, em que pese ao seu nome, o rgo no integra
o Poder Judicirio e, portanto, suas manifestaes no tm fora de coisa
julgada.

175
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Parecer-AGU n GQ-55, vinculante: 29. A deciso do TCU, adotada

em vista de sua funo institucional, repercute na ao disciplinar dos
rgos e entidades integrantes da administrao pblica na hiptese em
que venha negar especialmente a existncia do fato ou a autoria.
30. O julgamento da regularidade das contas, por si s, no indica a
falta de tipificao de infrao administrativa (...). A aprovao das
contas pela Corte especfica no faz coisa julgada oponvel na esfera
administrativa. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo
Disciplinar, pg. 296, Editora Consulex, 2 edio, 1999.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo X do curso de Direitos e Deveres

do Servidor Pblico Federal. Como parte do processo de aprendizagem,
sugerimos que voc faa uma releitura do mesmo e resolva os Exerccios de
Fixao. O resultado no influenciar na sua nota final, mas servir como
oportunidade de avaliar o seu domnio do contedo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das

suas respostas!

Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, clique aqui.

176
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Mdulo XI Prescrio

Objetivos:
Ao final do Mdulo XI, o aluno dever ser capaz de conhecer a
abrangncia do instituto da prescrio no mbito do regime administrativo
disciplinar.

Introduo

De imediato, antes de adentrar na anlise do tema, assevera-se que, no

regime administrativo disciplinar, o instituto da prescrio acarreta a
extino da punibilidade. Ou seja, se refere aplicao da pena, que
matria da autoridade julgadora, no devendo, a princpio, ser objeto de
anlise da comisso. Todavia, se na defesa o acusado provocar a discusso
do assunto, a comisso pode abord-lo no relatrio apenas de forma
condicional, reservando a deciso autoridade julgadora. Ainda, convm
comisso alertar a autoridade acerca da possibilidade de ocorrncia da
prescrio em data futura prxima.

Por outro lado, por ser de ordem pblica, a prescrio, uma vez
configurada, deve ser declarada pela autoridade julgadora mesmo que o
acusado no a alegue.

Lei n 8.112, de 11/12/90 -Art. 112. A prescrio de ordem pblica, no

podendo ser relevada pela administrao.
No Direito Administrativo, a prescrio de ordem pblica -art. 112 da
Lei n 8.112/90 e, como tal, deve ser conhecida e declarada pelo
julgador, independentemente de provocao da parte interessada, no
podendo ser relevada pela administrao. Francisco Xavier da Silva
Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg.
186, Editora Forense, 2 edio, 2006.

177
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

A AGU, por meio da Nota Decor/CGU/AGU n 73/2009-MCL, aprovada

pelo Despacho-CGU/AGU n 1.938/2009, do Consultor-Geral da Unio,
entendeu que, como o processo disciplinar tem como objetivo esclarecer os
fatos, buscar a verdade material ou real, e no punir, ainda que a anlise
quanto ao cabimento do processo disciplinar ocorra aps o vencimento do
prazo de prescrio e, portanto, j extinta a punibilidade, a Administrao
poder decidir pela instaurao e apurao das supostas irregularidades:

Nota Decor/CGU/AGU n 163/2008-PCN: [...] 31. Face ao exposto,

conclui-se que a prescrio da pretenso punitiva da Administrao
Pblica Federal no constitui causa prejudicial instaurao de Processo
Administrativo Disciplinar para fins de apurar infrao funcional imputada
a servidor pblico.
32. Em que pese no haver obrigatoriedade de instaurao de PAD, a
autoridade no se encontra isenta de apurar os fatos imputados ao
servidor a fim de que seja constatada a sua existncia, autoria e o
elemento subjetivo da conduta ilcita, o que poder se dar por meio de
mera sindicncia, assegurando-se o contraditrio e ampla defesa quando
houver registro nos assentamentos funcionais do servidor a respeito da
extino da punibilidade pela prescrio (art. 170, da Lei n 8.112/90).
33. Caso a infrao seja capitulada como crime, devero os autos ser
remetidos para o Ministrio Pblico, a fim de que adote as providncias
cabveis (art. 172, da Lei n 8.112/90). Constatado dano ao errio ou a
terceiros, os autos devero ser encaminhados ao rgo responsvel para
o ajuizamento da competente ao ordinria, face imprescritibilidade da
ao de responsabilizao do servidor pblico (art. 37, 5, da
Constituio Federal e art. 122, da Lein 8.112/90).

Ocorre que o art. 52 da Lei n 9.784/1999, segundo o qual O rgo

competente poder declarar extinto o processo quando exaurida sua
finalidade ou o objeto da deciso se tornar impossvel, intil ou prejudicado
por fato superveniente, dispe que a Administrao pode deixar de exercer
seu direito de agir e no instaurar um processo disciplinar cuja punibilidade
se encontra prescrita. Nesse caso, recomenda-se que fundamente sua

178
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

deciso nos princpios da legalidade, da oficialidade, da busca da verdade

material, da eficincia e do interesse pblico.

Em relao a no instaurao em razo da prescrio para a aplicao

de penas expulsivas, a deciso da autoridade poder encontrar respaldo
legal no art. 52 da Lei n 9.784/1999 e no Enunciado n04, de 04/05/2011,
da Comisso de Coordenao de Correio, abaixo transcrito:

Enunciado CGU/CCC n 4, de 04/05/11: Prescrio. Instaurao. A

Administrao Pblica pode, motivadamente, deixar de deflagrar
procedimento disciplinar, caso verifique a ocorrncia de prescrio antes
da sua instaurao, devendo ponderar a utilidade e a importncia de se
decidir pela instaurao em cada caso.

Entretanto, diante de perodos de tempo inferiores e, ou de indcios de

cometimento de irregularidades menos graves, para as quais cabvel a
aplicao das penalidades de advertncia ou suspenso, recomenda-se
instaurar o processo disciplinar no caso de prescrio dessas penalidades,
tendo em vista que a apurao dos fatos poder resultar no descobrimento
de outros ilcitos mais graves e que, a princpio, no foram identificados.
Alm disso, esse ilcito poder ter repercusso criminal, caso em que a
prescrio dever ser computada de acordo comas regras estabelecidas na
lei penal, ou repercusso civil.

179
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Unidade 1 - Termo Inicial da Contagem do Prazo Prescricional

No regime administrativo disciplinar, a prescrio visa a punir inrcia da

administrao que, sabendo de suposto ilcito, no diligencia na exigida
apurao, embora j tivesse elementos para faz-lo. Assim, em primeiro
momento, pode-se dizer que a prescrio decorre da aferio do tempo
transcorrido entre a cincia de suposto ilcito, por parte da administrao,
at a instaurao de processo administrativo disciplinar.

Resulta de expressa determinao legal (art. 142, 1 da Lei n 8.112,

de 11/12/90) que esse cmputo da prescrio no se inicia da data do
cometimento do fato supostamente irregular, mas sim da data em que ele
se tornou conhecido. A prescrio no pune a administrao por inrcia ao
tempo em que ela no tinha condies de promover a apurao, por ainda
no saber do fato.

Base Legal:

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 142, 1

A Configurao do Conhecimento do Fato

Todavia, a Lei no foi clara ao estabelecer de quem se requer o

conhecimento do fato para dar incio prescrio: se de qualquer servidor,
se de qualquer autoridade ou se apenas da autoridade competente para
instaurar o processo.

Primeiramente, se aduz que o instituto da prescrio voltado

administrao, ao ente legalmente detentor do poder-dever de apurar e, se
for o caso, de punir, no objetivo impessoal de restabelecer a sua prpria

180
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

ordem interna, institucionalmente. O fato de, na prtica, a administrao

ser conduzida por pessoas no se confunde com a impessoalidade com que
se trata a indisponibilidade do interesse pblico. Essa introduo leva
afastar a tese de que se configura o tal conhecimento exigido no 1 do
art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90, quando qualquer servidor tem
cincia de suposta irregularidade. A leitura que se d ao citado dispositivo
legal de que se exige o conhecimento por parte da administrao, ou seja,
por parte de quem a exerce, de quem administra, de quem, enfim, tem
cargo ou funo de confiana. Ao servidor sem poder decisrio de conduzir
a administrao, cabe o dever de representar, conforme art. 116, VI e XII
do citado Estatuto.

Resta, portanto, definir qual a autoridade que representa a

administrao para o fim de que aqui se cuida. A primeira abordagem,
meramente conceitual e terica, seria de que qualquer detentor de cargo
em comisso ou funo de confiana, em ltima anlise, ainda que em
diferentes graus, representa a administrao. Da, ter-se-ia configurado o
conhecimento por parte da administrao no momento em que qualquer
autoridade, inserida na via hierrquica do rgo, desde o chefe imediato do
representado at o dirigente mximo, mesmo que sem competncia
estatutria correcional, tivesse conhecimento de suposta irregularidade.

Embora no desa mincia (e nem poderia mesmo faz-lo, diante da

diversidade e das peculiaridades do conjunto de rgos que integram a
administrao pblica federal), a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art.
143 e tambm no pargrafo nico de seu art. 116, aponta no sentido
inespecfico e genrico de que a competncia disciplinar reside em via
hierrquica. Ou seja, para a Lei, a princpio, a autoridade em sentido lato
responsvel pela promoo da imediata apurao. Extrai-se portanto,
teleologicamente, que o instituto da prescrio repercute na via hierrquica,
pois de uma autoridade hierarquicamente superior ao representado que se
espera a diligncia no sentido de deflagrar a apurao, recaindo sobre ela o
nus de cuidar da prescrio diante de sua inrcia.

181
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Percebe-se que a fria leitura da Lei no afasta a impreciso do tema.

Assim, cabe trazer tona a manifestao exarada pela Advocacia-Geral da
Unio no Parecer-AGU n GQ-55. Antes, porm, de se dizer que, na
verdade, sobre matria de prescrio, tal Parecer aborda a questo da
normatizao aplicvel contagem do prazo prescricional por infrao
cometida ainda sob a vigncia da Lei n 1.711, de 28/11/52, antes da
edio da Lei n 8.112, de 11/12/90, mas apurada j depois da entrada em
vigor desse atual Estatuto. Ou seja, para este assunto, o cerne da discusso
do referido Parecer era identificar qual a norma aplicvel quele caso
especfico de transio, no sendo o seu foco interpretar o 1 do art. 142
da Lei n 8.112, de 11/12/90. No obstante, aps o esclarecimento que se
intencionava, neste Parecer, vinculante para toda a administrao pblica
federal, vez que foi aprovado pelo Presidente da Repblica e publicado
oficialmente, o rgo de assessoramento manifestou entendimento,
bastante restritivo, de que o termo inicial da prescrio somente se
configura com o conhecimento de suposta irregularidade especificamente
pela autoridade competente para instaurar o feito disciplinar.

Parecer-AGU n GQ-55, vinculante: 19. A inrcia da administrao

somente suscetvel de se configurar em tendo conhecimento da falta
disciplinar a autoridade administrativa competente para instaurar o
processo.

Tomando-se em conjunto a interpretao sistemtica da Lei n 8.112, de

11/12/90, e a leitura vinculante do citado Parecer-AGU, tem-se, de
imediato, que no o conhecimento de qualquer autoridade inserida na via
hierrquica entre o representado e o dirigente mximo do rgo ou unidade
que configura o termo inicial da prescrio. Ao contrrio, embora limitado
via hierrquica (pois assim determina a Lei), este momento tem
configurao restrita, concentrado nas mos especificamente do superior
que detm a competncia de instaurar o processo administrativo disciplinar
(pois assim, em complemento Lei, interpreta o Parecer-AGU).

182
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Advirta-se, todavia, que, para se considerar o fato conhecido pela

autoridade competente, no se exige o requinte de se ter a cincia pessoal
desta autoridade. A protocolizao do documento noticiador da suposta
irregularidade ou a sua recepo no gabinete da autoridade, sob presuno
de bom funcionamento da mquina pblica, respeitadas as peculiaridades
de cada caso em concreto, pode fazer com que se assuma conhecido o fato
pela autoridade, desde que essa protocolizao seja feita especificamente
no protocolo da unidade ou rgo em que se exera a competncia
disciplinar e que o documento contenha mnimos elementos que permitam
qualific-lo como uma representao ou denncia vlida.

Vale ainda abordar o momento em que se configura tal conhecimento

em trs situaes especficas. Na primeira, se a notcia de suposta
irregularidade advm de trabalho de investigao preliminar ou auditoria,
de ndole inquisitorial, seja disciplinar ou patrimonial, o seu relatrio
equivale a uma representao, configurando-se o conhecimento do fato no
recebimento deste relatrio na unidade da autoridade competente.

Na segunda situao especfica, quando a comisso, no curso de sua

apurao, tem conhecimento de um novo fato que no guarda conexo com
o fato original que provocou sua designao, este novo fato ser objeto de
representao diretamente apresentada autoridade instauradora. Nessa
hiptese, a data em que esta autoridade receber a nova pea ser
considerada como o termo inicial do prazo prescricional a ser verificado at
a publicao da portaria de instaurao do segundo feito disciplinar. Se este
novo fato for conexo com o fato original, a ser includo na apurao j em
curso, configura-se o incio do seu prazo prescricional especfico na data do
seu conhecimento por parte do colegiado, sem nova interrupo,
computando-se a partir da data desse conhecimento o prazo em que se
deveria ter a deciso definitiva (cinquenta, oitenta, 140 dias) adicionado ao
prazo prescricional da pena (180 dias, dois anos ou cinco anos); ou seja,

183
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

nesse caso, pode-se cogitar de haver diferentes prazos prescricionais para

fatos apurados dentro do mesmo processo.

E, por fim, no caso de notcia veiculada em mdia de expresso,

circulao ou divulgao nacional, presume-se o seu conhecimento por
todos (em que se inclui a autoridade) na data de sua divulgao. Advirtase,
no entanto, que divulgao de notcia de suposta irregularidade em meios
de comunicao de pequeno alcance ou de circulao geograficamente
limitada no goza da presuno de ostensivo conhecimento, podendo no
ser considerada marco inicial da prescrio.

Notcias sobre corrupo e improbidade poltica e administrativa, caindo

assim no domnio do conhecimento comum da comunidade nacional, e s
vezes internacional, chegando a configurar o conceito jurdico de fato
notrio, no deixam margem para que as autoridades administrativas das
reparties referentes justifiquem as suas omisses com alegao de que
desconheciam tais denncias. J que o notrio pblico e conhecido de
todos, pode-se inferir que tais matrias, uma vez veiculadas por jornais,
revistas, rdio, televiso e outros meios de comunicao social, podem
legitimar o incio do prazo da prescrio disciplinar. Jos Armando da
Costa, Controle Judicial do Ato Disciplinar, pgs. 125 e 126, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2002.

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Por outro lado, o incio do prazo decorre do efetivo conhecimento do

suposto ilcito por parte da autoridade competente, o que no se confunde

184
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

com o mero conhecimento da existncia de documento em que se encontra

consubstanciado o ilcito, mas sem saber que o documento carrega uma
ilicitude. O recebimento de um documento fraudulento no permite,
necessariamente, que se confunda com o conhecimento da fraude. Ou seja,
no se inicia o prazo prescricional com o mero encaminhamento de
documento que contenha fraude, presumindo-se o conhecimento desta. A
presuno do conhecimento da fraude incompatvel com o texto legal e
com a finalidade das normas informadoras do instituto da prescrio da
punibilidade disciplinar.

Assim, a partir da data em que o fato se torna conhecido, nos moldes

acima descritos, computam-se os prazos respectivos de cada pena at a
instaurao do processo administrativo disciplinar.

Base Legal:

Lei n 8.112, de 11/12/90, art. 142, 2 e 3

Estes prazos referem-se s penas julgadas cabveis pela autoridade

julgadora, no se atrelando ao prazo prescricional da pena referente
concluso da comisso, vez que podem ser diferentes.

Para o caso especfico do abandono de cargo, ver anteriormente.

Por fim, releva destacar que, uma vez prescrita a aplicao de penas
expulsivas, seja pelo inciso I, seja pelo 2, ambos do art. 142 da Lei n
8.112, de 11/12/90, antes da instaurao do processo administrativo
disciplinar, a administrao no mais deteria direito de agir para
responsabilizar o servidor, restando prejudicada a finalidade do processo, e
se poderia buscar amparo no art. 52 da Lei n 9.784, de 29/01/99, para
no se recomendar a instaurao, sem prejuzo da possvel apurao de
quem deu causa prescrio.

185
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 52. O rgo competente poder

declarar extinto o processo quando exaurida sua finalidade ou o objeto da
deciso se tornar impossvel, intil ou prejudicado por fato superveniente.

Termo Inicial da Contagem do Prazo Prescricional em Razo da

Competncia da Controladoria-Geral da Unio

Determinados rgos da Controladoria-Geral da Unio, a comear por

seu dirigente mximo, o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia,
em razo do que dispe o art. 20, 5, da Lei n 10.683, de 28/05/03,
combinado com o art. 4, VIII, do Decreto n 5.480, de 30/06/06, tm
competncia para instaurao de processos administrativos disciplinares,
visando a apurar responsabilidades por ilcitos praticados no mbito da
administrao pblica federal.

Portanto, sem prejuzo da competncia genrica para instaurao,

competncia essa vinculada ao poder hierrquico e prevista no art. 143 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, existe a competncia da Controladoria-Geral da
Unio para a instaurao de sindicncia e de processo administrativo
disciplinar.

Por conta dessa coexistncia e pela impossibilidade de termos dois

prazos de prescrio para apenas um fato ilcito, vale consignar que se deve
considerar o marco inicial da fluncia do prazo prescricional a data em que o
fato se tornou conhecido pela primeira dessas duas entidades competentes,
seja ela a autoridade competente pela via hierrquica, seja ela a
Controladoria-Geral da Unio, por um de seus rgos componentes do
Sistema de Correio do Poder Executivo Federal.

Unidade 2 - Interrupo da Contagem do Prazo Prescricional e Retomada da

Contagem

186
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Na hiptese de se ter instaurado validamente o processo ainda no curso

do prazo prescricional, tem-se que esta instaurao interrompe a contagem,
desprezando-se todo o tempo que j havia transcorrido (zerando a
contagem e mantendo-a assim por um determinado perodo).

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 142.

3 A abertura de sindicncia ou a instaurao de processo disciplinar
interrompe a prescrio, at a deciso final proferida por autoridade
competente.

Todavia, no caso de ocorrerem prorrogaes ou designao de novas

comisses, bem como instaurao de PAD em decorrncia de sindicncia
contraditria (disciplinar), a administrao no mais beneficiada com nova
contagem do prazo, pois a interrupo somente se d uma nica vez.

Formulao-Dasp n 279. Prescrio

A redesignao da comisso de inqurito, ou a designao de outra, para
prosseguir na apurao dos mesmos fatos no interrompe, de novo, o
curso da prescrio.

Destaque-se que a Lei n 8.112, de 11/12/90, determina que a

instaurao de sindicncia ou PAD interrompe a prescrio; entende-se que
o legislador se referiu sindicncia contraditria (ou acusatria), prevista
nos arts. 143 e 145 da Lei, ao amparo da interpretao sistemtica da
prpria Lei (que se referiu apenas a essa espcie de sindicncia); caso se
instaure sindicncia investigativa inquisitorial, auditoria ou qualquer outro
tipo de procedimento de investigao prvia, disciplinar ou patrimonial, no
contraditrio, no se configura a interrupo do prazo prescricional, mesmo
que se faa com a formalidade de haver uma portaria de instaurao ou de
designao.

187
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Base Legal:
STJ, Recurso Ordinrio e Agravo Regimental

Vale como demarcador da interrupo do prazo prescricional apenas a

instaurao vlida de sindicncia ou PAD. Uma vez declarada nula esta
instaurao, juridicamente, como se ela nunca tivesse existido.

STJ, Mandado de Segurana n 8.192: Ementa: 6. Havendo anulao da

sindicncia, porque sua declarao determina a excluso do mundo
jurdico do ato viciado, o prazo prescricional da pretenso punitiva volta a
ser contado da cincia, pela Administrao, da prtica do suposto ilcito
administrativo.

O fato de a administrao ter instaurado validamente o processo

administrativo disciplinar de forma tempestiva afasta apenas a primeira
forma de se aferir a prescrio. Mesmo instaurado o feito disciplinar, ainda
pode ocorrer prescrio, seja no curso da apurao, seja no julgamento, at
a aplicao da pena, em razo da demora por parte da administrao em
faz-lo. Portanto, na verdade, como se v, h dois momentos de se aferir o
prazo prescricional. No primeiro, a administrao perde seu poder/dever de
punir o infrator por, sabendo do cometimento de suposta irregularidade,
no providenciar a tempo a exigida apurao. No segundo, aps a
instaurao da apurao, a administrao pode vir a perder seu
poder/dever de punir se no diligenciar para uma clere e eficiente
apurao, deixando transcorrer longo prazo com o processo em curso, o
que, por si s, traz repercusses vida funcional do servidor.

Com a abertura de sindicncia ou de PAD, a parte final do 3 do art.

142 da Lei n 8.112, de 11/12/90, determina a interrupo da prescrio,
at a deciso final proferida por autoridade competente. Como se ver,
esta expresso requer detida anlise e interpretao, pois no se cogita de
que bastaria administrao determinar a tempestiva instaurao e, a
partir da, poder dispor de todo o tempo que lhe conviesse para chegar a

188
Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

uma deciso final. Como se ver adiante, a Advocacia-Geral da Unio e a

jurisprudncia cuidaram de corretamente interpretar aquela expresso.

Antes de se prosseguir, reiterem-se os prazos que a Lei n 8.112, de

11/12/90, no pargrafo nico do art. 145, no art. 152 e no 7 do art.
133, respectivamente, considerou factvel para se ter deciso final
tempestiva em cada rito, somando-se o prazo de julgamento do art. 167
ou do 4 do art. 133:
* sindicncia: 30 + 30 + 20 = 80 dias;
* PAD: 60 + 60 + 20 = 140 dias;
* e rito sumrio: 30 + 15 + 5 = 50 dias.

Unidade 3 - Termo Final da Interrupo e Prescrio no Curso da Apurao

(Depois de Instaurar)

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

O Estatuto prossegue, reportando-se, no art. 142, 3, hiptese

esperada de a concluso do processo ocorrer tempestivamente. Neste caso,
aquela interrupo se mantm at o limite mximo da manifestao da
deciso final, ou seja, at a lavratura desse ato de julgamento, por parte da
autoridade competente (o que, na hiptese aqui tratada, se daria em menos
de oitenta, 140 ou cinqenta dias, dependendo do rito).

Mas pode ocorrer de a concluso do processo extrapolar o prazo legal.

Neste caso, a expresso at a deciso final proferida por autoridade
competente interpretada como o prazo original (ou inicial ou previsto)
que a Lei estabelece para que seja concluda a apurao em cada rito.

Ou seja, a interrupo se mantm at a data do julgamento, se este

tempestivo, ou at o prazo legal do rito, se o julgamento intempestivo. A
partir desses pontos, cessa a interrupo.

Base Legal:

Parecer-AGU n GQ-144

A recomendao acima assumiu carter normativo quando o ParecerAGU

n GQ-144 foi citado e sua tese ratificada pela Advocacia-Geral da Unio no
Parecer-AGU n GQ-159, vinculante:

9. Assim sendo, torna-se apropriado realar os fundamentos da

juridicidade da orientao supra (...). ilao indutiva do raciocnio de que
o trmino dos prazos de averiguao da falta, includo o dilatrio, e de
julgamento, destarte, carecendo o processo de deciso final, cessa a
interrupo do transcurso do perodo prescricional, reiniciando a contagem
de novo prazo, por inteiro.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Este tambm o entendimento jurisprudencial e doutrinrio:

Base Legal:

STF, Mandado de Segurana n 22.728

A partir da, como a interrupo havia zerado a contagem ocorrida

desde o conhecimento do fato at a instaurao, reinicia-se por inteiro a
contagem do prazo prescricional (de 180 dias para advertncia, ou de dois
anos para suspenso ou de cinco anos para pena capital), no mais se
interrompendo, independente de prorrogaes e designao de novas
comisses e de instaurao de processo administrativo disciplinar em
decorrncia de sindicncia.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 142.

4 Interrompido o curso da prescrio, o prazo comear a correr a
partir do dia em que cessar a interrupo.

Convm que o presidente comunique autoridade instauradora a

ocorrncia de suspenso dos trabalhos da comisso, destacando-se que,
com exceo de ordem judicial, razes tais como licena mdica do
acusado, falta de recursos financeiros para dirias e deslocamentos,
aguardo de laudos periciais ou tcnicos, dentre outros, no tm o condo de
suspender o prazo prescricional.

Na hiptese de o julgamento ser tempestivo, ou seja, de se ter

concluda a apurao e a autoridade j ter julgado dentro do prazo legal, a
administrao tem a seu dispor todo o prazo prescricional da pena julgada
para as providncias finais, entre o julgamento e aplicao da pena. No
segundo caso, em que o julgamento intempestivo, a administrao tem a
seu dispor todo o prazo prescricional da pena cabvel para concluir a
apurao, julgar e aplicar a pena. Nesse segundo caso, ento, na prtica, a
comisso pode ter para si os seguintes prazos, para que no incida a

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

prescrio, extinguindo a punibilidade (somando-se o limite mximo dos

ritos processuais e o prazo prescricional relativo pena aplicada):

* em caso de advertncia, a portaria de punio deve ser publicada: em

260 (80 + 180) dias da instaurao da sindicncia;
ou em 320 (140 + 180) dias da instaurao do PAD em rito ordinrio;
ou em 230 (50 + 180) dias da instaurao do PAD em rito sumrio
(embora excepcional, existe essa possibilidade);
* em caso de suspenso de at trinta dias, a portaria de punio deve ser
publicada: em dois anos e oitenta dias da instaurao da sindicncia;
ou em dois anos e 140 dias da instaurao do PAD em rito ordinrio;
ou em dois anos e cinqenta dias da instaurao do PAD em rito
sumrio (embora excepcional, existe essa possibilidade);
* em caso de suspenso superior a trinta dias, a portaria de punio deve
ser publicada: em dois anos e oitenta dias da instaurao da sindicncia
posteriormente convertida em PAD (no h nova interrupo e no se
conta com a franquia de 140 dias do PAD);
ou em dois anos e 140 dias da instaurao do PAD ordinrio;
ou em dois anos e cinqenta dias da instaurao do PAD em rito
sumrio (embora excepcional, existe essa possibilidade);
* em caso de pena capital, a portaria de punio deve ser publicada: em
cinco anos e oitenta dias da instaurao da sindicncia posteriormente
convertida em PAD (no h nova interrupo e no se conta com a
franquia de 140 dias do PAD);
ou em cinco anos e 140 dias da instaurao do PAD em rito ordinrio;
ou em cinco anos e cinqenta dias da instaurao do PAD em rito
sumrio;
ou, em caso de pena capital, decorrente de abandono de cargo, como h
possibilidade de tambm se configurar crime de abandono de funo: caso
tenha havido denncia criminal ou instaurao de ao penal, a portaria
de punio deve ser publicada em dois anos e cinqenta dias da

instaurao do PAD em rito sumrio, pois prevalece o prazo prescricional

definido no CP, de dois anos.

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

Na forma de tabela, sintetizam-se os seguintes prazos prescricionais a

serem computados entre a data da publicao da portaria de instaurao do
rito e a data de publicao da portaria punitiva:

Penalidade Em sindicncia Em PAD Em PAD

sob rito ordinrio sob rito sumrio

Advertncia 80 + 180 = 260 140 + 180 = 320 50 + 180 = 230

dias dias dias

(excepcional)

Suspenso de 2 anos e 80 dias 2 anos e 140 dias 2 anos e 50 dias

at 30 dias
(excepcional)

Suspenso de 2 anos e 80 dias 2 anos e 140 dias 2 anos e 50 dias

31 a 90 dias
(excepcional) (excepcional)

Penas 5 anos e 80 dias 5 anos e 140 dias 5 anos e 50 dias

expulsivas
(excepcional)

Em abordagem bem simples, como se a Lei concedesse

administrao uma franquia, um perodo que, a critrio do legislador, o
esperado e o suficiente para se concluir o apuratrio disciplinar, dentro do
qual no se cogita de cobrar da administrao, por meio da prescrio, a

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Deveres, Proibies e Responsabilidades do Servidor Pblico Federal

sua inrcia ou demora. Aps o esgotamento desse perodo franqueado,

inicia-se, contra a administrao, a contagem do prazo prescricional. Da,
em reforo a outros motivos de ordem prtica, tem-se mais uma razo para
no se recomendar a instaurao de sindicncia com base na Lei n 8.112,
de 11/12/90: o menor prazo prescricional, pois, nela, a franquia aps a
interrupo de apenas oitenta dias, enquanto que no PAD de 140 dias.
Diante de situao ftica que impe apurao disciplinar, devendo-se seguir
para ambos o mesmo rito contraditrio, recomendando-se a designao
tambm de um trio processante, e ainda se tendo menor prazo
prescricional, no resta justificativa para instaurar sindicncia.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo XI do curso de Direitos e

Deveres do Servidor Pblico Federal. Como parte do processo de
aprendizagem, sugerimos que voc faa uma releitura do mesmo e resolva
os Exerccios de Fixao. O resultado no influenciar na sua nota final, mas
servir como oportunidade de avaliar o seu domnio do contedo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das

suas respostas!

Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, clique aqui.

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