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Mayo de 2008
(1998).
Nota: Las opiniones expresadas en este documento no reflejan necesariamente las del
PNUD, su junta directiva, ni las de sus estados miembros.
CONTENIDO
1. PRESENTACIÓN………………………………………………………………………………….4
2. ANTECEDENTES…………………………………………………………………………………4
9. BIBLIOGRAFÍA………..………..……………………………………………………………...31
1. PRESENTACIÓN
2. ANTECEDENTES
Deben resaltarse dos hechos que subrayan el papel del gobierno local en
materia de seguridad ciudadana. De una parte, el hecho de que los
ciudadanos reclaman cada vez más que sus problemas sean resueltos por
las autoridades locales lo cual genera una responsabilidad política
ineludible. De otra, que los problemas de seguridad que más agobian a los
ciudadanos tienen que ver con el ámbito local y no lo trascienden. De
hecho muchos municipios en la región destinan importantes recursos a
programas de prevención del delito, de atención de víctimas y victimarios
de hechos de violencia o de apoyo logístico a las policías, sin que ello
necesariamente se refleje en la incidencia de la definición de las políticas
públicas de convivencia y seguridad ciudadana.
Desde hace ya más de dos décadas en distintas regiones del mundo los
gobiernos locales han venido desarrollando iniciativas dirigidas a la
prevención del delito mediante diversas estrategias entre las que se
cuentan el mejoramiento de entornos urbanos deteriorados o la
promoción de lazos de solidaridad y convivencia entre la comunidad,
dando lugar a lo que algunos doctrinantes denominan seguridad
comunitaria.
Hay discusión sobre los conceptos que deben ser usados para identificar
una política pública dirigida a prevenir y reducir los índices de violencia y
delincuencia de una sociedad. Particularmente se debate entre los
conceptos de seguridad pública -usado en varios países de la región- y el
de seguridad ciudadana, un concepto acuñado en Latinoamérica y
usado en la segunda mitad de la década de los 90s. Sin embargo, en
algunos países se ha empezado a usar el término de convivencia y
seguridad ciudadana para significar un contenido más comprensivo, lo
que ha generado reacciones de escepticismo que estiman que ese
concepto induce a una visión concentrada en lo preventivo, con
resultados a muy largo plazo, lo que convertiría la política en parcial y
seguramente con pocas posibilidades de éxito y ninguna posibilidad
política. A lo anterior hay que agregarle la dificultad que para el concepto
tiene el hecho de que no haya una palabra en el idioma inglés que
signifique lo que ésta en el castellano7.
6 Sobre el papel de los gobiernos locales Ver: DECLARACIÓN FINAL DEL "SEMINARIO DE
REFLEXIÓN CIENTÍFICA SOBRE EL DELITO Y LA SEGURIDAD DE LOS HABITANTES" ( ILANUD, SAN
JOSÉ DE COSTA RICA, 9-13 DE OCTUBRE DE 1995 ). En DELITO Y SEGURIDAD DE LOS
HABITANTES. Coordinado por Elías Carranza. Siglo Veintiuno de España editores,
s.a.MADRID ESPAÑA. primera edición, 1997. Seguridad ciudadana en la ciudad.
Documento base del proyecto Urbal de la Comisiòn Europea y los trabajos del BANCO
INTERAMERICANO DE DESARROLLO, en especial los preparados por Rodrigo Guerrero
contar con recursos efectivos para prevenir o evitar las amenazas, con lo
que el componente institucional adquiere un valor esencial.
El ámbito local permite diseñar una política integral y transversal que actúa
en diversos escenarios, frente a distintas poblaciones objetivo y cuyos
planes y programas son ejecutados por agencias de distintos niveles de
gobierno dentro de las cuales se encuentran los cuerpos de policía.
La violencia contra los niños y las niñas es casi una variable predictiva de
violencia adulta. El temor, desconocimiento y la presión familiar hacen que
este tipo de violencia sea repetitiva, perdurable y se mantenga oculta en
el tiempo.
VIOLENCIA VIOLENCIA
INCIDENTAL INSTRUMENTAL
Debilidad institucional
De otra parte, los actos violentos suelen generar gran impacto social, que
en ocasiones se traduce en fuerte presión hacia las autoridades a quienes
se les exige actuar, lo que genera anuncios, o decisiones tomadas más
como reacción que como resultado de un análisis sistémico y sistemático
de la situación. Las políticas así adoptadas suelen tener efectos positivos
de opinión pública por la simplicidad del mensaje y su carácter
meramente simbólico. La interpretación de los hechos, como ocurre en la
mayoría de los fenómenos sociales, está mediada por preconcepciones
ideológicas, de alto contenido ético, lo que lleva a adoptar decisiones que
privilegian un tipo de soluciones y desechan otras, lo que dificulta el logro
de resultados ante un fenómeno multicausal como el de la violencia.
Una política con estas características parte del supuesto básico que,
siguiendo la tendencia moderna en el tema, las acciones deben realizarse
en un amplio espectro que va desde el nivel preventivo, entendiéndose
éste como la anticipación que se hace de los riesgos tanto en su aparición
como en el control de su expansión, hasta los niveles legítimos de coerción
de un Estado democrático de Derecho. La política pública que se adopte
debe incorporar el enfoque de equidad de género de forma transversal,
haciendo especial incidencia en la violencia contra las mujeres.
Violencia Crimen
Incidental Organizado
Inclusión Acercamiento
social y de la justicia
disminución al ciudadano
del riego
Cumplimiento Mejoramiento Fortalecimiento
voluntario de del entorno de la fuerza
normas pública
Las experiencias en la región son recientes y aún incipientes, pero aún así,
permiten identificar posibilidades de gestión que pueden resultar exitosas.
12 Putnam, 1996[1993]p.177
13 Cuéllar, ídem.
De otra parte, se afirma que las armas de fuego son el mayor factor de
riesgo para facilitar la ocurrencia de hechos violentos y, en especial para
incrementar la letalidad de las agresiones.20 En todos los países en donde
se cuenta con estadísticas fiables se ha encontrado que la mayoría de los
homicidios ocurren con presencia de un arma de fuego, por lo que se han
desarrollado varias experiencias dirigidas a desestimular a los ciudadanos
a portarlas y se han adoptado medidas restrictivas para su venta y porte.
18 Ver INFORME MUNDIAL SOBRE LA VIOLENCIA Y LA SALUD realizado por la Organización Mundial de la Salud. 2.003. En www.paho.org .
Tambièn los trabajos de Rodrigo Guerrero sobre el control de la violencia a travès de los factores de riesgo.
19 Ver Londoño JL, Guerrero R. La violencia y sus costos en América Latina.Coyuntura Social; 1999. 21: 73-105 y Orpinas, P. Who is violent?:
factors associated with aggressive behavior in Latin America and Spain. Pan Am J Pub Health; 1999. 78: 232-244.
20 Ver Kellermann AL, Rivara FP, Somes G, Reay DT, Francisco J, Banton JG, et al. Suicide in the home in relation to gun ownership. N Engl J
Med 1992;327(7):467-72.Kellermann AL, Rivara FP, Rushforth NB, Banton JG, Reay DT, Francisco JT, et al. Gun ownership as a risk factor for
homicide in the home. N Engl J Med 1993;329(15):1084 -91.Cummings P, Koepsell TD, Grossman DC, Savarino J, Thompson RS. The association
between the purchase of a handgun and homicide or suicide. Am J Public Health 1997;87(6):974-8 y Villaveces A, Cummings P, Espitia VE,
Koepsell TD, McKnight B, Kellermann AL. Effect of a ban on carrying firearms on homicide rates in 2 Colombian cities. Jama 2000;283(9):1205-
9
Así mismo, los elevados niveles de deserción escolar21, y sobre todo los
elevados niveles de desempleo y subempleo juvenil, son un factor
predisponente de la violencia, sobre todo en contextos donde las
convocatorias al consumo son muy fuertes. La combinación de ambas
dimensiones, lleva a las generaciones jóvenes a buscar el acceso a bienes
de consumo por vías alternativas a las legalmente vigentes.
Además, se puede afirmar con toda certeza que las muertes violentas se
concentran especialmente en los hombres jóvenes. Los programas
desarrollados en Bogotá en escenarios escolares para prevenir la violencia,
así como el trabajo de “acciones para la convivencia”, demostraron ser
herramientas eficaces para disminuir los riesgos del conflicto. En varios
países de América Latina hay lecciones aprendidas en materia de
prevención de violencia juvenil.
21 Ver BARRETO MUÑOZ, Marcos. Deserción escolar y criminalidad. División de seguridad ciudadana. Ministerio del Interior. Chile.Serie
Análisis. No. 1. Junio 2.002
Notas Aclaratorias: Atención Primaria: Consiste en las medidas más generales y difusas que tienden a
operar mucho antes que ocurran los hechos delictivos, promoviendo acciones de no violencia y el
incentivo de caminos alternativos al delito y la violencia. Atención Secundaria: Las políticas y los marcos
legales se enfocan a desarrollar medidas centradas en las respuestas más inmediatas a los actos de
violencia, dirigidas a grupos o individuos ligados a pandillas juveniles o a grupos similares. Atención
22 Fuente: Ernesto Rodríguez (2005) Políticas Públicas y Marcos Legales para la Prevención de la Violencia
Relacionada con Adolescentes y Jóvenes: Estado del Arte en América Latina 1995-2004. OPS-GTZ, Lima. En:
Prevención y atención de las violencias relacionadas con jóvenes en América latina: una herramienta clave
para la convivencia y la seguridad ciudadana a nivel local.
Terciaria: Las políticas y marcos legales se orientan a intervenciones centradas en la atención a largo plazo,
con posterioridad a los actos violentos, e intentos por reducir los traumas o la discapacidad de larga
duración. Experiencias Exitosas: Son aquellas que han sido probadas y evaluadas científicamente y han
mostrado resultados e impactos satisfactorios en los jóvenes beneficiarios, en un número suficiente de
casos. Experiencias Innovadoras: Son aquellas que han sido ensayadas y evaluadas de manera preliminar,
y han mostrado buenos resultados, pero todavía se carece de un número suficiente de casos.
Experiencias Cuestionables: Son aquellas que han sido ensayadas y evaluadas, en un número suficiente
de casos y se ha constatado que no reúnen las condiciones mínimas necesarias como para ser
consideradas experiencias exitosas o buenas prácticas.
23De acuerdo con un estudio sobre el perfil del homicida condenado en Cali, el 35%
había sido víctima de violencia y falta de oportunidades. CISALVA 1998. Universidad del
Valle. Facultad de Salud. Documentos de trabajo de la Red de Centros. R 339
cada cinco son víctimas de abuso físico 24. “Según la mayoría de estudios,
cada año entre 30% y 50% de las mujeres adultas con pareja son víctimas
de actos de violencia psicológica, mientras que entre 10% y 35% sufren
maltrato físico. Estos resultados son bastante uniformes en los distintos
países de la región”25.
En Latinoamérica según cifras manejadas por el BID, las mujeres que son
víctimas de violencia doméstica tienen menores ingresos que aquellas que
no lo son, lo cual representa una pérdida regional de salarios del 1,6% al
2,0% del PIB.26 Existen otros costos indirectos que se ven reflejados en los
siguientes datos:
§ En hogares con violencia física grave sobre la mujer, los hijos son 100
veces más propensos a ser hospitalizados.
24 LAS NACIONES UNIDAS, EN EL DÍA INTERNACIONAL DE “NO MÁS VIOLENCIA CONTRA LA MUJER” AFIRMÓ QUE
“E N ALGÚN MOMENTO DE SUS VIDAS MÁS DE LA MITAD DE TODAS LAS MUJERES LATINOAMERICANAS HAN SIDO
OBJETO DE AGRESIONES EN SUS HOGARES . UN 33 POR CIENTO FUE VÍCTIMA DE ABUSOS SEXUALES ENTRE LAS
EDADES DE 16 Y 49 AÑOS, MIENTRAS EL 45 POR CIENTO RECIBIÓ AMENAZAS, INSULTOS Y LA DESTRUCCIÓN DE
OBJETOS PERSONALES ”.
25 BUVINIC MAYRA, MORRISON ANDREW Y SHIFTER MICHAEL. La violencia de las Américas.
BID.
27 Al respecto resulta válido el concepto de Guillermo O´Donell sobre “zonas marrones” el cual sugiere la presencia de zonas al i nterior de
las ciudades de América Latina o áreas completas en países de la región en los cuales la legalidad del Estado y el monopolio de las armas
no se encuentran vigentes o coexisten con otro tipo de legalidades, y noción de la norma.
Estas herramientas han sido muy difundidas en Perú, donde existe una larga
tradición de la jurisdicción de paz, mientras que las Casas de Justicia,
ubicadas en lugares de alta concentración de conflictividad en las
ciudades colombianas han ayudado a disminuir los hechos violentos y las
tasas delincuenciales.
La policía, con base en esta nueva visión, actúa más en el plano local,
debe ser una policía más cercana al ciudadano, mediante
procedimientos descentralizados, con intervenciones proactivas resultado
de la información y promueve alianzas con sectores sociales del municipio.
Debe contener una visión integral del fenómeno, definir cursos precisos de
acción, facilitar un adecuado seguimiento de su aplicación y resultados,
establecer una política de mediano a largo plazo por lo cual los objetivos
que se definen en el mismo, deben ser cumplidos en un periodo
aproximado de 10 años.
La policía, con base en esta nueva visión, actúa más en el plano local,
debe ser una policía más cercana al ciudadano, mediante
procedimientos descentralizados, con intervenciones proactivas resultado
de la información y promueve alianzas con sectores sociales del municipio.
28 Ver Guide to United Nations Resources and Activities for the Prevention of Interpersonal Violence Injuries and Violence Prevention
Department Noncommunicable Diseases and Mental Health Cluster. World Health Organization France. 2002
Colombia, que es uno de los países más afectados por la violencia, ha sido
escenario de varios procesos promovidos desde lo local. Cali y Medellín
han adoptado políticas públicas de prevención del crimen que hasta
hace unos años no lograba tener continuidad por lo cual los resultados no
habían sido sostenibles, no obstante se observa una continuidad desde las
últimas administraciones que ya como fruto ha logrado disminuir algunos
de los indicadores más graves como la tasa de homicidios. Bogotá, en
cambio ha desarrollado una política de seguridad y convivencia
ciudadana desde 1.995, lo que le ha permitido reducir de manera
sostenida los índices de los crímenes de más alto impacto, en especial el
número de homicidios tanto los dolosos, como los culposos ocurridos en
accidentes de tránsito. En los últimos quince años, Bogotá pasó de tener un
índice de 90 homicidios por 100.000 habitantes a principios de los noventa
a 18 homicidios por 100.000 habitantes en el año 2007, lo que la ubica por
debajo de muchas ciudades del país y la región.
Esos son algunos de los casos en los que el PNUD – a través de sus oficinas
de país y programas asociados como BCPR (Bureau for Crisis Prevention
and Recovery), el Proyecto Regional de Gobernabilidad Local en América
Latina y la Unidad Sub-Regional de recursos de América Latina y el Caribe
LAC SURF- ha trabajado con actores locales o intermedios en el
fortalecimiento de la gobernabilidad local para la convivencia y seguridad
ciudadana.
BIBLIOGRAFÍA