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OS PROBLEMAS FUNDIRIOS DO DISTRITO FEDERAL

Hlio de Andrade Silva*

Palavras-chave: Grilagem de terras. Invaso de terras. Distrito Federal.

Resumo: A grilagem e a invaso de terras pblicas Distrito Federal uma afronta ao

ordenamento legal urbanstico, configurando uma situao de afronta a lei.

Sumrio: 1- Introduo; 2 - A ocupao da terra do Distrito Federal; 2.1 - O sonho da

nova capital; 2.2 - A ocupao urbana e rural; 3 - Loteamentos, condomnios irregulares
e invases; 4 - A funo social da propriedade; 5 - A questo fundiria no Distrito
Federal; 6 - Impacto para o futuro do Distrito Federal; 7 - Concluso e propostas de
soluo; 8 - Referncias.

1 - INTRODUO

Braslia, a capital da Repblica, cidade planejada, nascida do gnio criativo de

Oscar Niemayer e de Lcio Costa foi materializada pelo visionrio Juscelino
Kubitschek.

Nasceu como representao de uma utopia urbana, erguida sobre anseios de ordem,
modernidade e do desenvolvimento. Seu plano original previa abrigar, no mximo, 500
mil pessoas at a virada do milnio. Hoje comporta cerca de 2 milhes de habitantes
aproximadamente, dando demonstraes claras de ter perdido o controle sobre a
ocupao de seus espaos.

No seu plano de desenvolvimento foi vislumbrada a criao de reas destinadas ao

pleno desenvolvimento dos habitantes deste paraso do planalto central. As reas
urbanas foram projetadas para abrigarem cidados com o mximo de conforto e
racionalidade. Reservas florestais foram previstas, com o objetivo de proteo dos
mananciais (garantindo o abastecimento de gua para a populao), alm de preservar
as riquezas biolgicas, paisagsticas e arqueolgicas do local.

Entretanto, esse sonho visionrio dos fundadores da capital est sendo destrudo
paulatinamente, pelo crescente movimento de invases de reas pblicas, motivadas
pelo fenmeno da cobia imobiliria. Atualmente todas as unidades regionais do
Distrito Federal tm problemas com as invases irregulares de reas pblicas. Os
invasores so formados basicamente por dois grupos: uns que se dizem desassistidos em
busca de um pedao de cho para morar e de outro lado grandes grileiros, em busca
de lucro fcil. O fenmeno da invaso de reas pblicas no uma exclusividade
brasiliense. Em todo o pas o mesmo se repete. Tem como motivos a intensificao do
xodo rural, no incio dos anos 80 e o crescimento desordenado da periferia urbana nas
grandes metrpoles.

Os loteamentos irregulares, materializados atravs das invases de reas pblicas, so

problemas graves para o Distrito Federal, que esto relacionados com o direito
urbanstico e o ambiental. A fora propulsora deste flagelo urbano deve-se a
especulao e a carncia de imveis urbanos acessveis para todos.

Como invases tem-se por definio, qualquer ocupao irregular de terras no permetro
da cidade. No Distrito Federal comum na paisagem urbana a existncia de invases de
pessoas carentes, formada por barracos construdos com lona plstica e papelo. So as
partes mais gritantes da ocupao irregular do solo.

Outra face do mesmo fenmeno a invaso da populao de alto poder econmico em

reas pblicas do Distrito Federal. Este movimento decorrente da impreciso na
demarcao de terras e da falta de opo de moradia, e da especulao imobiliria.

2 - A OCUPAO DA TERRA DO DISTRITO FEDERAL

2.1 - O sonho da Nova capital

A primeira idia de transferncia da capital do litoral do pas para o interior foi do

Marqus de Pombal em 1761. Defendia ele a construo de uma cidade no serto de
Pernambuco, para ser a capital no s da colnia, mas tambm do Reino. Na mesma
poca, em Londres, Hiplito Jos da Costa, fundador do jornal 'Correio Braziliense',
tambm escrevia artigos sobre a necessidade de interioriza-o da capital.

Durante a 'Inconfidncia Mineira', em 1789, houve a inteno de interiorizar a capital.

Joaquim Jos da Silva Xavier, o Tiradentes, propunha que 'a Capital havia de mudar
para So Joo Dei Rey, e que nesta cidade haviam de se abrir estudos como em
Coimbra, em que tambm se aprendessem leis (cursos de Direito)'.

Jos Bonifcio de Andrada e Silva, em 1821, defendeu a questo da transferncia da

capital, redigindo instrues aos deputados das Cortes de Lisboa, recomendando:
'Parece-me tambm muito til que se levante uma cidade central no Interior do pas,
para assento da Corte de Regncia, que poder ser na latitu-de pouco mais ou menos
15...'. Esta proposta, levada por deputados bra-sileiros ao plenrio das Cortes, foi
rejeitada. Em 1823, Jos Bonifcio voltou a defender a mesma idia, apresentando
primeira Constituinte do Imprio um estudo sobre a necessidade de edificar no interior
do Brasil uma nova capital, sugerindo os nomes de Petrpolis ou Braslia. Curioso
destacar que o nome 'Braslia', j havia surgido pela primeira vez em 1822, num folheto
publicado no Rio, sem indicao do autor, que defendia a mudana da capital.

O historiador Francisco Adol-fo de Varnhagen, o Visconde de Porto Seguro,

desenvolveu intensa campa-nha pela interiorizao da capital, percorrendo a cavalo, em
1877, a regio do Planalto Central. Encaminhou, um ofcio ao ento Ministro da
Agri-cultura, indicando as vizinhanas da Vila Formosa da Imperatriz - GO, como o
stio ideal para se instalar a futura capital do pas.

Com a aprovao da primeira Assemblia Constituinte Republicana em 1891, foi

aprovada a transferncia da capital para o interior. Dizia o texto da Constituio de 1891
no seu artigo 39: 'Fica pertencen-do Unio no Planalto Central da Repblica, uma
zona de 14.400 quilmetros quadrados, que ser oportunamente demarcada para nela
estabelecer-se a futura capital federal'.

Em 1892 foi indicado o cientista Luiz Cruls para chefiar uma comisso, encarregada do
levantamento de reas. Em 1893, a Comisso Exploradora do Planalto Central do
Brasil, denominada 'Comisso Cruls', fez a primeira demarcao da rea do futuro
Distrito Federal. Abrangia uma rea de 14.400 km2, entre os paralelos 15 e 16,
latitude Sul.

A Constituio de 1934 reafirmava que 'ser transferida a Capital da Unio para um

ponto central do Brasil'. Em 1946, os constituin-tes incluram o ato das Disposies
Transitrias da Carta Magna as normas sobre a mudana da capital.

No governo Eurico Gaspar Dutra, constituiu-se a Comisso Polli Coelho, encarregada

de realizar estudos e reconhecer as vantagens oferecidas pelo local escolhido pela
misso Cruls. Foram contratados os servios da firma Donald Belcher para anlise e
posterior escolha do local onde seria construda Braslia. A rea estudada pela equipe
abrangeu 50 mil quil-metros quadrados, com os provveis locais para a implantao do
Distrito Federal. A escolha recaiu sobre o 'Stio Castanho', por apresentar as melhores
condies de terreno. Em 8 de setembro de 1955, o presidente Caf Filho aprovou o
stio da nova capital, localizada entre os rios Preto e Descoberto e os paralelos de 1530'
e 1635', abrangendo as terras de trs municpios goianos: Planaltina, Formosa e
Luzinia.

Em abril de 1955, o candidato a presidncia Juscelino Kubitschek, na ci-dade goiana de

Jata, foi questionado por um popular sobre o propsito de se construir a nova capital do
pas. Respondeu com convico: 'Cumprirei em toda a sua profundidade a Constituio
e as Leis. A Constituio consagra a transferncia. necessrio que algum ouse iniciar
o empreendimento, e eu o farei'.

Em 1956, Kubitschek, j eleito presidente, encaminhou ao Congresso Nacional a

histrica 'Mensagem de Anpolis', propondo a criao da nova capital e o nome de
Braslia para a nova cidade. Em outubro do mesmo ano, Juscelino sancionava a lei que,
marcava, para o dia 21 de abril de 1960, a transferncia da capital da Unio para o novo
Distrito Federal.
A estratgia utilizada foi a desapropriao de toda a rea territorial do Distrito Federal,
para a implantao do plano urbanstico de Braslia e de projetos agropecurios de
apoio, mas limitada a apenas 60 por cento da rea. Ocupando praticamente a metade
oriental do DF, a rea restante permaneceu em mos de particulares.

A construo de Braslia teve incio em 1956. Durante os 41 meses de construo

frentica foram levantados os principais edifcios pblicos, unidades habitacionais,
hotis, hospitais, escolas, alm de servios de gua, esgoto, energia eltrica e telefonia.
No mesmo perodo, a cachoeira do Parano desapareceu para que fosse cons-truda a
barragem do Parano e formado o lago artificial da cidade.

Com a entrega das chaves da cidade a Jusceli-no Kubitschek, na Praa dos Trs
Poderes, s 16 horas do dia 20 de abril de 1960, tiveram incio as solenidades de
inaugurao de Braslia. No dia 21, aconteceu a transferncia da nova capital, na
presena de autoridades da Re-pblica, representantes estrangeiros credenciados e
visitantes de toda a parte do pas.

2.2 - A ocupao urbana e rural

Havia cerca de 15 mil pessoas morando nas reas originais de Planaltina e Brazlndia,
em 1957. Eles foram os primeiros habitantes do atual Distrito Fe-deral. Com o incio
das obras de construo de Braslia, deflagrou-se um intenso processo migratrio, que
teve seu auge na dcada de 60/70. Ainda hoje ocorre esse fenmeno migratrio, em
decorrncia do quadro econmico recessivo que estimula transferncias das populaes
rurais e dos peque-nos centros urbanos para a capital.

No plano original de Braslia as cidades-satlites no estavam previstas. Com o incio

das obras da nova capital, ocorreram diversas invases de terrenos, ameaando os
espaos vazios do Plano Piloto, com objetivos previamente definidos, e tambm locais
perifricos no previstos para abrigar ncleos habitacionais. As cidades-satlites
passaram a ser ncleos urbanos perifricos ao Plano Piloto.

Dentro desta lgica, criaram-se novos ncleos habitacionais, paralelamente ao projeto

original de Braslia. A 'Cidade Livre', posteriormente denominada Ncleo Bandeirante,
surgiu em 1956 para alojar os trabalhadores da construo civil. Taguatinga foi criada
em 1958, decorrente da necessidade de remanejar os alojamentos dos trabalhadores da
obra da Barragem do Lago Parano. Gama e Sobradinho surgiram em 1960. O Guar I
foi criado em 1969, a princpio para alojar funcionrios da Novacap e de outros rgos
do Distrito Federal. O Guar II foi criado em 1973. A Ceilndia formou-se em 1971,
como um 'Centro de Erradicao de Invases - CEI', numa tentativa para conter as j
gritantes invases de reas pblicas, que ocorriam na poca.

A ocupao territorial do Distrito Federal, por um longo tempo, processou-se dentro do

binmio demanda / oferta habitacional. O governo local oferecia reas urbanas aos
servidores pblicos que aceitavam se mudar para a nova capital. Para os terrenos
comerciais urbanos, a poltica adotada era a do sistema de retro-venda. O objetivo era o
de vincular transao a real construo imobiliria, evitando a espe-culao.

Na rea rural, institui-se a necessidade da delimitao de um cinturo verde em torno de

Braslia, garantindo populao o abastecimento de produtos hortifrutigranjeiros. O
programa previa a aplicao do sistema de arrendamento das terras rurais para os
produtores. A ocupao rural do territrio do Distrito Federal processou-se atravs da
im-plantao de ncleos rurais e colnias agrcolas, e de programas especiais de
assentamento agropecurio.

Com o passar do tempo, um dos maiores problemas enfrentados pelos sucessivos

governos do Distrito Federal, relacionou-se com o assentamento populacional. Em
1957, a populao do DF era de apenas 15 mil habitantes. Em 1980, esse nmero
passou para 1.200.000. Atualmente ronda a casa dos 2 milhes. O agravamento do
problema deveu-se concentrao da populao em reas urbanas.

O assentamento populacional do Distrito Federal processou-se de diversas formas.

Surgiram inicialmente os acampamentos junto aos canteiros de obras das empreiteiras.
Houve tambm a ocupao irregular de reas pblicas e privadas, denominadas
'invases'.

O governo buscou criar novos ncleos habitacionais para abrigar a populao que
crescia sem parar. No final dos anos 80 houve uma farta distribuio de lotes para
populao de baixa renda, acompanhada da eleio do autor do programa ao cargo de
Governador do DF. Tal fato contribuiu para atrair imigrantes de todo o pas, que
afluram em propores jamais vistas anteriormente para Capital Federal.

Paralelamente a populao de classe mdia, sem alternativas para a necessidade de

novas moradias passou a demandar 'invases de luxo'. Surgiram ento os condomnios
irregulares, fomentados por organizadas quadrilhas de grileiros de terras. Existe um
ditado popular, que caracteriza de forma singular, a questo fundiria atual do DF:
'Condomnio invaso de rico e favela invaso de pobre'. Atualmente todas as reas
do DF possuem algum tipo de invaso de terra pblica.

3 - LOTEAMENTOS, CONDOMNIOS IRREGULARES E INVASES

A ocupao da terra do Distrito Federal vem historicamente sendo modelada de forma

irregular por invases clandestinas. Destaca-se que a maioria das reas ocupadas por
assentamentos oficiais, loteamentos clandestinos ou invases irregulares est localizada
em alguma rea de reserva ambiental.

As invases no DF ocorrem devido existncia de uma populao que no atendida

pela oferta de imveis e terra pelo mercado. No existe uma poltica pblica voltada
para a habitao social, que atenda a populao carente. As invases so uma questo
social e secundariamente um problema de polcia. Paralelamente, a proliferao das
invases motivada pela perspectiva da conquista de um espao, que ser valorizado
(especulao imobiliria) e posteriormente vendido, constituindo um bem patrimonial
de reserva para o invasor.

Algumas invases surgiram devido ao anseio da populao de baixa renda por moradia.
Outras so movidas pela chamada 'indstria das invases', que o governo local sozinho
no est dando conta de controlar. O problema tem se agravado e toda a sociedade deve
se conscientizar e contribuir para o seu combate. As aes de combate tm se mostrado
tmidas, tendo as invases crescido de forma desorganizada.

A moradia prxima ao Plano Piloto o sonho de todo brasiliense, criando e alimentando

a demanda por loteamentos irregulares. Para satisfazer esta demanda surgiram os
condomnios. Os condomnios podem ser definidos como empreendimentos privados,
que resultam da invaso e do parcelamento irregular de terras pblicas. So criados por
meio de estratagemas ilegais tendo como seu pblico alvo a classe mdia.

O surgimento e a manuteno desta situao pode ser explicada desta forma:

'O que torna o surgimento desses ncleos urbanos um fenmeno ainda mais complexo
o potencial eleitoral representado pelos moradores, algo estimado em cerca de 500 mil
pessoas. Toda eleio que se aproximava transformava-se num verdadeiro palanque de
defesa da regularizao desses empreendimentos, os quais, a olhos vistos, cada vez mais
se transformavam em ncleos urbanos de elites. A voz do povo era a voz dos servidores
e integrantes dos poderes, que no queriam pagar aluguel e por isso justificavam a
compra de lotes em glebas de propriedade pblica, em unidades de conservao, em
zonas rurais. E, a cada eleio, nova promessa de que tudo seria trazido para a
regularidade - e, diante de tais promessas, mais e mais parcelamentos ilegais iam se
formando'.[1]

As invases que do origem aos loteamentos particulares, burlam todas as normas

vigentes sobre edificaes urbanas e preservao do meio ambiente. Os condomnios
afrontam a Lei n.o 6.766/79, que normatiza o parcelamento urbano e que criminaliza a
prtica de instalao de loteamentos irregulares em reas pblicas. Pela lei, crime
qualificado comercializar lotes no registrados no registro de imveis competente, ou
efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos sem autorizao do
rgo pblico competente.

Os compradores dos lotes oriundos dos parcelamentos clandestinos passam a exigir a

regularizao do empreendimento ilcito. Pressionam o poder pblico e demandam em
juzo para resoluo de situaes confusas sobre o domnio da terra invadida. Os
loteadores no so, na maioria das vezes, incomodados por este problema.

Os loteamentos ilegais so aqueles que no foram aprovados pelo poder pblico. Os

'grileiros' parcelam terrenos urbanos, sem o respectivo ttulo de propriedade. No h
qualquer tipo de planejamento urbano ou de impacto ambiental, muito menos ocorre a
transferncia de reas de logradouros pblicos ao domnio governamental. Feito o
loteamento pem-se os lotes venda, de forma escusa e clandestina. Os compradores
so na maioria das vezes enganados e com a atuao do poder estatal perdem seu
terreno e a casa que ergueram, tambm clandestinamente, porque no tinham
documentos que lhes permitissem edificar o lote.

Os loteamentos irregulares repercutem sobre o plano urbanstico do Distrito Federal.

Tem implicaes sobre o bem-estar da coletividade em geral e comprometem o futuro
local. A invaso de reas pblicas no pode ser entendida como simples caso de abuso
do direito de propriedade do solo. O parcelamento ilegal com o objetivo de lucro
definido como crime. No pode ser entendido apenas como um ato jurdico pelo qual se
fraciona a propriedade e se criam direitos decorrentes entre o loteador e o adquirente do
lote.

O parcelamento do solo a atividade pela qual o proprietrio subdivide uma gleba de

terra em parcelas menores, transformando a gleba original em lotes novos.
Parcelamento gnero de que so espcies o loteamento e o desmembramento. A Lei
Federal n.o 6.766/79 regulamenta o parcelamento do solo urbano, conceituando as duas
figuras. Determina que o parcelamento do solo urbano poder ser feito mediante
loteamento ou desmembramento. Considera o loteamento como a subdiviso da gleba
em lotes destinados edificao, com abertura de novas vias de circulao, de
logradouros pblicos ou prolongamento, modificao ou ampliao das vias existentes.
Considera como desmembramento a subdiviso de gleba em lotes destinados a
edificao, com aproveitamento do sistema virio existente, desde que no implique a
abertura de novas vias e logradouros pblicos, nem no prolongamento, modificao ou
ampliao dos j existentes. A diferena bsica entre os dois que, no primeiro, abrem-
se novas vias e logradouros pblicos, enquanto no segundo no.

J o instituto denominado condomnio pressupe uma co-propriedade dividida em

fraes ideais. Entretanto, quando dividida uma gleba em lotes fisicamente
individualizados, objeto de propriedade individual exclusiva e distinta, no cabe o
enquadramento como uma propriedade condominial. A abertura de vias dentro da gleba
original, parcelando-a em lotes perfeitamente definidos e fisicamente individualizados,
objeto de domnio exclusivo pelo adquirente do lote, caracteriza de acordo com o
disposto no art. 2, 1, Lei Federal n.o 6.766/79, o loteamento.

Outro truque para burlar a lei consiste na denominao de 'condomnio rural' ao

parcelamento da rea. Entretanto, se a ocupao se enquadrar na previso legal alusiva
ao loteamento, deste ser a natureza jurdica do empreendimento. O loteamento ser
rural, quando se destina explorao agrcola, agro-pastoril ou extrativista mineral. Se
for destinado ocupao urbana, reger-se- pelos ditames da Lei n.o 6.766/79.

Para se efetuar um parcelamento legal do solo a primeiro passo ser o proprietrio da

terra. Como requisito bsico exige-se que o parcelador ou loteador seja o proprietrio da
gleba original, pois ningum tem o direito de parcelar solo de propriedade alheia.
Inicialmente o loteador deve submeter o projeto do parcelamento prvia aprovao do
governo local, obtendo o licenciamento ambiental, e depois de aprovado, promover o
registro do loteamento no Cartrio do Registro de Imveis. Somente a partir desse
momento, podero ser alienados os lotes a terceiros. A Lei Federal n.o 6.766/79 dispe,
no artigo 37 que vedado vender ou prometer vender parcela de loteamento ou
desmembramento no registrado. No art. 50, I est estabelecido que constitui crime
contra a Administrao Pblica: I - dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento
ou desmembramento do solo para fins urbanos, sem autorizao do rgo pblico
competente, ou em desacordo com as disposies desta Lei ou das normas pertinentes
do Distrito Federal, Estados e Municpios.

Como artifcio empregado muitas vezes para lesar os consumidores adquirentes dos
lotes, o loteador apresenta a escritura do registro de imveis em que figura a rea
original. O terreno que ir ser loteado apresentado como regular. O loteador vende
fraes de loteamento sem o devido registro no cartrio de imveis. O comprador
desavisado enganado neste momento. O resultado da subdiviso do terreno original
o loteamento, atravs do qual formam-se novos lotes. Antes do projeto de loteamento
ser aprovado e registrado no cartrio de imveis, s existe a prpria gleba original
integral. A rea original deixa de existir quando o loteamento registrado, para em seu
lugar constarem o parcelamento e os seus respectivos lotes.

De acordo com a lio do mestre Pontes de Miranda:

'Juridicamente, o loteamento somente comea a existir, para todos os efeitos, isto ,

completa e perfeitamente, depois - no instante imediato - da inscrio; com o registro,
cessa a unidade anterior do terreno loteado; em vez dele, exsurge, no plano jurdico, a
pluralidade de terrenos (lotes)'.[2]

A Segunda Turma Criminal do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios, no

julgamento da Apelao Criminal n. 15.108/95 - DF, ocorrido em 29 de junho de 1995
(Dirio da Justia, 06/09/95, na Seo 3, pg. 12.643), considerou crime o ato de
parcelamento de solo rural, situado em rea de proteo ambiental, sem prvio registro
do desmembramento ou loteamento como um todo no registro de imveis e sem a
autorizao do Distrito Federal. Concluiu que se constitui em crime contra a
Administrao Pblica o desmembramento de gleba rural, localizada em rea de
proteo ambiental, sem prvio registro no cartrio de imveis e sem autorizao do
rgo governamental competente.

A prova da propriedade do lote no pode ser feita por meio de instrumento particular
(contrato de 'gaveta' de compra e venda) ou mesmo escritura lavrada no Cartrio do
Registro de Notas, porque so insuscetveis de transferir o domnio. A titularidade do
domnio sobre imvel depende de escritura pblica registrada no Cartrio do Registro
de Imveis, nico competente para a transferncia da propriedade imvel.

Preceitua o artigo 1.245, do Cdigo Civil:

'Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do ttulo

translativo no Registro de Imveis'.
So nulos de pleno direito os loteamentos que no possuem o projeto urbanstico
aprovado e tambm no tem registro no Cartrio de Registro de Imveis. A venda
destes lotes e os contratos particulares so indubitavelmente ilegais. O empreendimento
nestas circunstncias no tem existncia respaldada pelo direito sendo ilegal e
clandestino.

Os contratos particulares de compra e venda (contratos de 'gaveta') dos lotes, bem como
todos os negcios de alienao das parcelas de um loteamento ilegal, so nulos de pleno
direito, por contrariedade ao disposto no Cdigo Civil.

Assim se manifestou o Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios:

AGRAVO DE INSTRUMENTO 20030020027391AGI DF Registro do Acrdo

Nmero: 176743 Data de Julgamento: 26/06/2003 rgo Julgador: 4 Turma Cvel
Publicao no DJU: 20/08/2003 Pg.: 61(at 31/12/1993 na Seo 2, a partir de
01/01/1994 na Seo 3) Ementa Cautelar inominada. Pedido de liminar para garantir
agravante o direito de reteno de lote do Condomnio Residencial Hollywood no setor
habitacional Taquari. Terra pblica. Condomnio irregular. Legalidade da alienao
mediante processo licitatrio. Ausncia do fumus boni iuris. Negativa da liminar na
cautelar que se mantm. O denominado 'Condomnio Residencial Hollywood' foi
constitudo em rea notoriamente pblica, sem observncia da legislao incidente.
Aqueles que adquiriram os lotes do empreendimento irregular no se podem escusar de
conhecer a irregularidade, assim assumindo os respectivos riscos. A aquisio no foi
do proprietrio. No receberam escritura pblica regular para registro no registro de
imveis. Realizaram compra 'a non domino'. No podem, agora, impedir a legtima
proprietria, Terracap, de fazer o processo licitatrio. No se pode coonestar ilegal
invaso de terras pblicas, cabendo ressaltar que o patrimnio pblico de toda a
coletividade, no se admitindo que alguns poucos particulares se locupletem com o
patrimnio de todos. A licitao imposta como regra geral na alienao de bens
pblicos, de acordo com o art. 37, XXI, da Constituio Federal. No se configura, na
hiptese dos autos, caso de inexigibilidade ou dispensa de licitao. Muito ao reverso, a
licitao se faz necessria para que cesse a situao de ilegalidade existente. Edital que
obedece todos requisitos legais, inclusive preserva o direito de preferncia, em
igualdade de condies, dos atuais ocupantes dos imveis. Liminar merecedora de
indeferimento por ausncia do pressuposto do fumus boni iuris. Agravo a que se nega
provimento. Deciso: Negar provimento. Unnime.

A lei probe a venda de lotes de loteamento sem o respectivo registro no Cartrio de

Registro de Imveis. Portanto, so ilegais os atos de compra e venda de lotes em
condomnios irregulares. So atos jurdicos nulos, porque possuem objeto ilcito. Para a
compra e venda de imveis, a lei prescreve forma especial para a sua efetivao: o
contrato deve celebrado mediante instrumento pblico e a propriedade imvel somente
se transmite por meio de transcrio do ttulo de transferncia no Cartrio de Registro
de Imveis.
Um lote que integre um loteamento no registrado no Cartrio de Registro de Imveis
no pode ser alienado, porque inexistente para o direito (Lei n.o 6.766/79, art. 37) bem
como, por igual fundamento a venda de lotes de loteamento rural no registrado no
Cartrio de Imveis.

4 - A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE

No tem o loteador irregular o direito de usar, gozar e dispor enquanto faculdades do

direito de propriedade. O inciso XXII do artigo 5o da Constituio Federal de 1988
dispe que ' garantido o direito de propriedade', ressalvando em seguida que 'a
propriedade atender a sua funo social'.

Nos primrdios do constitucionalismo moderno o direito de propriedade privada foi

declarado como um direito fundamental da pessoa humana. A propriedade passou a ser
tratada como um instituto de direito privado, estranho a ingerncia Estatal. Atualmente
este mesmo Estado passa a reclamar da propriedade privada o respeito a sua funo
social.

A idia privatista da propriedade tem se mostrado ultrapassada com a nova interpretao

que considera sua verdadeira natureza como um direito-meio e no um direito-fim. A
propriedade no garantida em si mesma, mas como instrumento de proteo de valores
fundamentais. A propriedade passa a ser encarada como um meio de servir de
instrumento para a realizao da igualdade e da solidariedade coletiva.

A Constituio Federal de 1988, no captulo dos Direitos e Garantias Fundamentais,

estabelece em seu artigo 5o, caput, a igualdade entre brasileiros e estrangeiros, nos
termos da lei, assegurando a todos a inviolabilidade propriedade. O direito
propriedade previsto na Constituio como um dos pilares dos direitos e garantias
fundamentais do indivduo, assim como o direito vida, liberdade, igualdade e
segurana.

H restries ao direito de propriedade, quanto integridade do seu exerccio, regulando

o uso nocivo. O interesse coletivo ou pblico impe medidas restritivas ao direito de
propriedade atravs do Estado, em benefcio da comunidade. O carter absoluto e
intangvel do direito de propriedade vem sofrendo restries em benefcio da
supremacia do interesse pblico. As limitaes legais ao direito de propriedade tm por
objetivo proteger no s o interesse coletivo, bem como o interesse privado em nome da
coexistncia pacfica.

A funo social da propriedade o princpio pelo qual o interesse pblico deve ter
preferncia sobre a propriedade privada, sem elimin-la. O princpio da funo social da
propriedade conseqncia do intervencionismo do Estado na esfera individual, a fim
de concretizar uma viso social de bem comum. Os institutos mais expressivos do
princpio em epgrafe so a desapropriao da propriedade privada (CF, Art. 5o, XXIV)
e a requisio desta (CF, Art. 5, XXV).
Essa caracterstica no admite o exerccio anti-social do direito de propriedade, nem
tolera o uso anormal do direito de construir. O combate aos loteamentos irregulares no
so restries ao exerccio do direito de propriedade, mas atos que visam preservar os
interesses do bem-estar coletivo e da funo social, em consonncia com a lei. A
atividade de parcelamento irregular do solo com repercusso urbanstica e ambiental,
no pode ser exercida revelia de qualquer controle do Poder Pblico.

No cabe aos proprietrios o direito de parcelar o solo rural ou urbano, sem que antes
promovam a regularizao do loteamento, com a aprovao prvia dos rgos
competentes e o respectivo registro imobilirio do parcelamento do solo, exigvel por
fora de lei.

Os loteamentos irregulares, que visam apenas o lucro fcil e rpido, afasta qualquer
perspectiva de ordenao da urbanizao no Distrito Federal, causando problemas
sociais e urbanos. Os compradores destes lotes passam a pressionar o poder local para
regularizar as reas irregulares gerando demandas e expectativas impossveis de serem
realizadas. Alm de construrem edificaes nos seus lotes sem observar as normas da
Administrao, passam a exigir a prestao dos servios do Estado (coleta de lixo,
iluminao pblica, gua, luz, etc).

A ordenao urbana tambm comprometida no caso. A constituio reservou ateno

a relevncia da matria para o bem-estar de toda a coletividade. O interesse pblico do
ordenamento urbanstico decorre do imperativo de se regulamentar a ocupao do solo
urbano para disciplinar o crescimento dos aglomerados urbanos. No artigo 30, inciso
VIII, da CF estabelece que compete aos Municpios promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano. Esta competncia foi estendida ao Distrito Federal.

O Poder Pblico deve ordenar a ocupao, o uso e o parcelamento do solo urbano e

rural do seu territrio. Esta atividade se deve ao interesse inafastvel de se preservar o
meio ambiente e os bens que compem o patrimnio histrico, esttico, turstico,
paisagstico e cultural para as geraes atuais e futuras.

A Constituio brasileira em relao propriedade rural e propriedade do solo urbano,

explicita-o como sendo a adequada utilizao dos bens, em proveito da coletividade. O
art. 182, 2o dispe que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende
s exigncias fundamentais de ordenao da cidade, expressas no plano diretor, sendo
que uma lei especfica poder exigir do proprietrio de terreno no-edificado,
subutilizado ou no-utilizado, includo em rea abrangida pelo plano diretor, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena de aplicao sucessiva de trs sanes
( 4o). No art. 187, dispe-se que a funo social cumprida quando a propriedade
atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei,
aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizao
adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III -
observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV - explorao que
favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.

Instrumento clssico para a realizao da poltica de redistribuio de propriedades a

desapropriao por interesse social. Essa espcie de expropriao no representa o
sacrifcio de um direito individual s exigncias de necessidade ou utilidade pblica
patrimonial. Constitui a imposio de uma sano, pelo descumprimento do dever, que
incumbe a todo proprietrio, de dar a certos e determinados bens uma destinao social.
Por isso no correto atribuir ao expropriado, uma indenizao integral, correspondente
ao valor venal do bem, como se no tivesse havido abuso do direito de propriedade. A
Constituio, no art. 5o - XXIV, art. 182, 3o e no art. 184, fala em justa indenizao.
Ressarcir integralmente aquele que descumpre o seu dever de proprietrio premiar o
abuso.

Com relao aos demais sujeitos privados, o descumprimento do dever social de

proprietrio significa uma leso ao direito fundamental de acesso propriedade,
reconhecido doravante pelo sistema constitucional. Nessa hiptese, as garantias ligadas
normalmente propriedade, notadamente a de excluso das pretenses possesrias de
outrem, devem ser afastadas. Quem no cumpre a funo social da propriedade perde as
garantias, judiciais e extrajudiciais, de proteo da posse, inerentes propriedade, como
o desforo privado imediato e as aes possessrias.

5 - A QUESTO FUNDIRIA NO DISTRITO FEDERAL

A questo fundiria no Distrito Federal ganhou contornos surreais ao ser descoberto que
algumas autoridades, que deveriam defender a legalidade no uso do solo, aliaram-se a
interesses econmicos e tornaram-se agentes da 'grilagem' de terras pblicas. Como
exemplos, que demonstram que a grilagem de terras instalou-se no poder local, temos a
recente priso de um deputado distrital e a realizao de investigaes contra juzes que
favoreceram grileiros.

O maior prejuzo que a grilagem deixa para as geraes futuras a degradao

ambiental e a ameaa qualidade de vida planejada. A degradao ambiental o dano
mais imediatamente identificado. Os 'grileiros' operam sobre o fato de no haver uma
poltica de combate efetivo de ocupao e uso da terra no Distrito Federal, decorrncia
de um planejamento fundirio precrio.

A ao dos grileiros pode ser considerada como a atuao de um bando voltado para a
prtica do crime organizado. A grilagem no Distrito Federal j jocosamente
reconhecida como a modalidade de crime mais organizado existente na regio do
Planalto Central. Como o alvo preferido de invaso sobre terras pblicas, o delito
cometido contra o patrimnio do Estado.

A promessa de lote fcil parte muitas vezes de polticos, servindo como chamariz para
eleitores humildes. Utiliza-se do velho clientelismo poltico, onde o lote vira moeda
eleitoral e alimenta a cultura da invaso.

A Polcia Federal, atravs de investigaes realizadas ao longo do ano de 2002, j

conseguiu identificar mais de mil nomes de pessoas ligadas ao parcelamento ilegal de
solo. A Misso Especial do Ministrio da Justia que investiga a grilagem de terras no
DF, afirma em seu relatrio, que como ponto em comum de todas as quadrilhas em ao
h a participao de agentes pblicos. Servidores que teriam o dever de defender o
patrimnio pblico esto comprometidos com a sua dilapidao. A grilagem o
exemplo da omisso do poder pblico.

O relatrio do Tribunal de Contas da Unio sobre a administrao das terras pblicas do

DF aponta um prejuzo, somente com superfaturamento de desapropriaes, no valor de
R$ 55,2 milhes entre os anos de 1991 a 2002.

O Ministrio Pblico do DF tambm elaborou, em 2000, um relatrio que confirma a

implicao de agentes pblicos no parcelamento irregular de terras no DF. A
investigao descreve o envolvimento de servidores da Secretaria de Assuntos
Fundirios - Seaf em decises que beneficiam grileiros interessados na regularizao de
condomnios ilegais. Segundo o mesmo relatrio a influncia dos grileiros extrapola os
rgos do Executivo, havendo tambm uma rede de informantes junto ao Tribunal de
Justia do DF. Estes ltimos atuam atravs da elaborao de documentos falsos e
preparao de testemunhas falsas, para induzirem os juzes a errarem na concesso de
liminares autorizando a permanncia em reas irregulares. Tambm houve um caso,
apurado em sindicncia interna do TJDFT em 2002, que revelou a cooptao de um
desembargador, que foi afastado desde maio de 2003 de suas atividades. Ele responde a
um processo disciplinar por trfico de influncia. Concluiu-se que existe uma desordem
fundiria no DF, apontando as relaes promscuas mantidas por quadrilhas de grileiros
com membros dos poderes do DF.

O procurador-geral da Repblica props ao Superior Tribunal de Justia que seja

retirado de juzes e desembargadores do DF a competncia para julgar processos sobre
grilagem de terras. O Procurador em seu parecer afirma que parcelamentos de terra na
capital do pas so matria de competncia federal, consolidando as suspeitas que
pairam sobre a Justia de Braslia. A ocupao do solo no um assunto local, mas de
interesse do pas.

O que est em jogo com o avano da grilagem a qualidade de vida das pessoas que
moram na terra sonhada por JK. A proliferao descontrolada de condomnios sem
critrios resultar em uma situao alarmante, caso se continue a ignorar o problema.
Alm dos danos ao patrimnio pblico e ao ordenamento jurdico, o meio ambiente
tambm padece com a ao de grileiros. Esse tipo de crime compromete o direito que
toda a populao de morar numa cidade sadia. A ateno dispensada ao meio ambiente
no um entrave ao progresso da cidade, pois no h diferena entre direito habitao
e proteo do meio ambiente.

A criao da rea de Proteo Ambiental (APA) do Planalto Central foi um marco para
conter o processo de grilagem e a ocupao desordenada do solo na regio no DF. A
APA foi criada em janeiro de 2002, para preservar o meio ambiente de uma regio que
abriga nascentes de vrias bacias hidrogrficas do pas. Tornou o licenciamento
ambiental, agora sob jurisdio do Ibama (rgo federal) essencial para a realizao dos
empreendimentos imobilirios no DF, j que a rea resguardada abrange cerca de 60%
do territrio local. Entretanto, o governo local ingressou no STF para anular a criao da
APA.
'O Estado tem se mostrado totalmente impotente para conter o avano destes
loteamentos ilegais. Ao invs de efetuar uma poltica pblica que fornea moradia aos
pobres e priorize a colocao de equipamentos pblicos nos assentamentos populares e
favelas, assiste impassvel chamada invaso dos ricos, que tem tomado para si, da
maneira mais catica possvel, extensas faixas de terra do territrio nacional, grande
parte das vezes apenas para especulao imobiliria, ou para possurem uma casa de
veraneio, ou stio de fim de semana'.[3]

Popularmente costumam ser empregados indistintamente os termos loteamentos

irregulares, clandestinos ou grilados, apesar de cuidarem de situaes distintas. No
primeiro caso, trata-se de parcelamento que viola normas vigentes, mas feito e
registrado por seu legtimo proprietrio, o que no ocorre com o ltimo, quando o
grileiro alega ser titular da terra e a comercializa, mas ele no seu dono. Loteamento
clandestino aquele que no foi registrado no Cartrio de Registro de Imveis.

Dentro deste aspecto deve ser considerada a questo da possvel regularizao dos
condomnios e invases irregulares, atravs da transferncia da titularidade das terras de
domnio pblico.

A Constituio Federal imps como exigncia a necessidade de licitao pblica para a

venda de terras pblicas. Visa resguardar a igualdade de condies a todos os
concorrentes. Impossibilita, portanto, a venda direta dos terrenos aos atuais ocupantes
de rea de pblicas. O patrimnio pblico exige uma gesto que vise proteger os
interesses gerais e ao princpio isonmico. A dispensa da licitao na venda direta de
imveis s aceita pela jurisprudncia nos casos venda de lotes para a populao
carente (regularizao de favelas), reduzindo desta forma as desigualdades sociais.

O problema da titularidade das terras no caso dos condomnios irregulares no permite a

venda direta sem licitao. Sua alienao exige o respeito ao processo licitatrio, pois
no se trata assentamento de populaes carentes. Neste caso, o Estado deve exigir o
pagamento do justo preo do terreno, atravs da observncia do procedimento
licitatrio, proporcionando a todos a oportunidade da aquisio desses bens integrantes
do patrimnio pblico.

As reas pblicas invadidas, para abrigar programas habitacionais de interesse social,

no permitem sua venda sem licitao, aos invasores, exigindo licitao para a alienao
de bens pblicos a particulares. Visa resguardar os princpios constitucionais da
impessoalidade, da razoabilidade, da moralidade e do interesse pblico.

Os ocupantes tm resguardadas seus interesses, em razo dos direitos reconhecidos aos

possuidores de boa-f. Destaca-se: o direito de reteno, at o recebimento da
indenizao por benfeitorias e acesses que houverem realizado, alm do direito de
preferncia na compra (preempo), em igualdade de condies com o lance vencedor
da licitao.

O TJDFT se manifestou sobre o tema desta forma:

AGRAVO DE INSTRUMENTO 20030020008903AGI DF Registro do Acrdo
Nmero: 173354 Data de Julgamento: 14/04/2003 rgo Julgador: 5 Turma Cvel
Publicao no DJU: 25/06/2003 Pg.: 52(at 31/12/1993 na Seo 2, a partir de
01/01/1994 na Seo 3) Ementa Manuteno de posse - Indeferimento de liminar -
Condomnio irregular. 01- O edital n 20/2002 a providncia licitatria que representa
o passo decisivo do poder pblico no combate grilagem de terra e na defesa do
patrimnio pblico. Encontra-se ajustado lei e constituio federal, no reclamando
a adoo de qualquer providncia por parte do judicirio. 02 - Negou-se provimento ao
recurso. Unnime.

6 - IMPACTO PARA O FUTURO DO DISTRITO FEDERAL

As conseqncias da implantao de loteamentos irregulares do solo no Distrito Federal

tm se refletido em graves danos ao meio ambiente. A ausncia de estudos de impacto
ambiental para a implantao destes loteamentos acarreta na degradao do meio
ambiente, atravs do lanamento de detritos slidos e esgotos nos rios e lagos e da perda
da cobertura vegetal que expe ao solo degradao, representando prejuzos fauna e
a flora do cerrado.

O parcelamento do solo implica no sacrifcio de recursos naturais, uma vez que essa
atividade pressupe, necessariamente, desmatamento de pelo menos parte da gleba e
expulso da fauna nativa, sendo que o desmatamento causa eroso e tem implicaes
diretas na renovao dos aqferos subterrneos. O assentamento populacional gera uma
sobrecarga no meio ambiente, antes protegido.

O esgotamento dos recursos hdricos do DF outra conseqncia das invases. Os

loteamentos irregulares aumentam a presso sobre os recursos hdricos. Sem uma
poltica que discipline o uso racional da gua, em breve surgiro situaes de escassez.
O problema deriva da abertura indiscriminada de poos artesianos, sem licenciamento
ambiental, para atender os lotes irregulares, e da poluio de cursos de gua e nascentes.
Como exemplo, a recente construo de condomnios no Lago Sul, inviabilizou a
criao do Lago So Bartolomeu, projetado para ser fonte de abastecimento de Braslia.

O pesquisador Jos Carlos de Freitas conclui a respeito dos parcelamentos ilegais o

seguinte:

'A desordenada ocupao do solo com a implantao dos loteamentos clandestinos, em

virtude da inobservncia das normas urbansticas, conduz, assim, proliferao de
habitaes edificadas sem critrios tcnicos (insegurana) e em condies subumanas
(insalubridade); ao surgimento d focos de degradao do meio ambiente e da sade; ao
adensamento populacional desprovido de equipamentos urbanos e comunitrios
definidos na Lei 6.766/79 (art. 4, 2 e art. 5, par. n.) e incompatvel com o meio
fsico (m localizao), gerando o crescimento catico da cidade; marginalizao dos
seus habitantes com o incremento das desigualdades sociais e reflexos na segurana da
populao local e circunvizinha (violncia, comrcio de drogas, promiscuidade)'.[4]

7 - CONCLUSO E PROPOSTAS DE SOLUO

A grilagem e a invaso de terras pblicas mortfera para o ordenamento urbanstico do

DF e tambm para o meio ambiente e para os compradores. Cerca de meio milho de
habitantes do DF j vivem em condomnios irregulares, sob a sombra da ilegalidade.

preciso no s punir os parcelamentos, mas tambm deixar de premiar os

compradores de lotes nesses condomnios, sob pena de no se conseguir reverter a
situao de descontrole urbanstico atual.

Deve-se ter em mente que o parcelamento ilegal do solo no DF no apenas uma

resposta demanda legtima por moradia. Transformou-se em um processo orquestrado
de apropriao irregular dos espaos urbanos. Na sua conduo encontram-se quadrilhas
organizadas, respaldadas por um aparato jurdico que tenta dar aparncia de legalidade
junto ao Poder Pblico. As promessas de regularizao dos loteamentos irregulares
servem apenas para estimular mais ainda a atividade ilegal. As tentativas de
desmantelamento dos esquemas criminosos de parcelamento do solo tem se mostrado
incuas para desestimular a atividade. O poder pblico local tem se mostrado impotente
para reverter a situao.

A atual questo fundiria no DF compromete o futuro de toda a populao. Sua soluo

passa pelo equacionamento poltico e legal das seguintes questes: classificar e definir
reas para a expanso urba-na no DF; propor alternativas de ocupao territorial,
englobando transportes, sistema virio, abastecimento e coleta de esgotos; estabelecer
diretrizes para o zoneamento da rea de expanso definida, em relao ao traba-lho,
habitao, ao transporte e ao lazer, e tambm para o desenho urbano dos novos ncleos
habitacionais da rea de expanso.

Por fim, como soluo para a questo fundiria, cabe a proposta de desestmulo real da
atividade loteadora. Tal intento deve ser atingido atravs da adoo de uma estratgia
que privilegie a punio patrimonial do parcelador e dos compradores dos lotes. A
desapropriao sem indenizao das reas invadidas ser a justa medida para
desistimular a invaso de terras. A perda da propriedade atravs da desapropriao sem
indenizao tem o carter punitivo, em razo dos malefcios que os invasores causaram
e por no cumprirem sua funo social da propriedade.
8 - REFERNCIAS

CARVALHO, Antnio Carlos Alencar. Anotaes sobre os loteamentos irregulares. Jus

Navegando, a. quatro, n. 37, dez. 1999. Disponvel em: http:
//www.Jus.Com.br/doutrina/texto.Asp=583. Acesso em: 01 ago. 2003.

FERREIRA, lvaro Erres. Configurao dos Loteamentos Urbanos e Rurais. Revista de

Direito Civil, Imobilirio, Agrrio e Empresarial, n. 28, vol. 8, p. 114-129, abr/jun
1994.

FREITAS, Jos Carlos de. Loteamentos clandestinos e suas modalidades fraudulentas:

atuao preventiva dos agentes pblicos. Revista de Direito Imobilirio, n 48, [S.I.].

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros

Editores, 5. ed., 1995.

MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado, Parte Especial. Rio de Janeiro: Ed.
Borsoi, 1971.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de Construir. So Paulo: Malheiros Editores, 7. ed.,

1996.

PAVIANI, Aldo. Braslia ideologia e realidade em questo. Braslia: CNPq, 1985.

QUEIROGA, Alessandra Elias de. Concretizao do princpio da funo social da

propriedade em face dos parcelamentos irregulares do solo: a desapropriao como
sano. Porto Alegre: Fabris, 2002.

RIZZARDO, Arnaldo. O Uso da Terra no Direito Agrrio. So Paulo: Aide, 2. ed.,

1983.
RIZZARDO, Arnaldo. Promessa de compra e venda e parcelamento do solo urbano - lei
n. 6.766/79. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.

SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores,
2. ed., 1995.

--------------------------------------------------------------------------------

[1] QUEIROGA, Alessandra Elias de. Parcelamentos ilegais do solo e a desapropriao

como sano - O caso dos condominios irregulares no Distrito Federal. Porto Alegre:
Fabris, 2002, pg. 153.

[2] MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado, Parte Especial. Rio de Janeiro:
Ed. Borsoi, 1971, pg. 21.

[3] QUEIROGA, Alessandra Elias de. Parcelamentos ilegais do solo e a desapropriao

como sano - O caso dos condomnios irregulares no Distrito Federal. Porto Alegre:
Fabris, 2002, pg. 73.

[4] FREITAS, Jos Carlos de. Loteamentos clandestinos e suas modalidades

fraudulentas: atuao preventiva dos agentes pblicos. In Revista de Direito Imobilirio,
n 48, p.16.

* O autor bacharel em Adminstrao de Empresas pela Universidade de Braslia -

UNB e bacharel em Direito pela Universidade Catlica de Braslia - UCB.

SILVA, Hlio de Andrade. Os problemas fundirios do Distrito Federal. Mundo

Jurdico, So Paulo, 2006. Disponvel em<
http://www.mundojuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=856> . Acesso Em: 22
de setembro de 2006.