O Escritrio Geral do Trabalho, Colmbia 1923-1948

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Resumo

Para o caso colombiano possvel identificar trs momentos mais ou menos

diferenciados em relao ao processo histrico de configurao de um campo de saber
preocupado diretamente pela sade dos trabalhadores. Um primeiro momento, de
criao de crculos acadmicos de aprendizagem e difuso, entre 1912 e 1940, se
destaca pela apario da higiene industrial como curso dentro do plano de estdios dos
engenheiros da Escola Nacional de Minas e a realizao de teses e trabalhos de
pesquisa pelos estudantes da mesma universidade. Tambm sobressai nesse momento
o af dos engenheiros de vulgarizar a higiene industrial por meio de revistas
especializadas. Um segundo momento, de legitimao, entre as dcadas de 1920 e
1950, cuja principal caracterstica a publicao de artigos e teses sobre higiene
industrial e medicina do trabalho por parte dos mdicos. Finalmente, num terceiro
momento, de 1923 at 1948, se do as primeiras tentativas de estatizao desse campo
de saber. Essa poca, importante para a compreenso da histria da medicina do
trabalho, igualmente decisiva para a compreenso da histria dos direitos sade e
seguridade social. Mais qual era o organismo nacional encargado dos assuntos
relacionados aos trabalhadores? Para este fim foi criado em 1923 o Escritrio Geral do
Trabalho. Mediante a dinmica interna dessa agncia do Estado possvel
compreender, por um lado, a forma como se lidou com a questo social. Por outro
lado, possvel rastrear as primeiras atuaes do governo colombiano diretamente
relacionado com a sade dos trabalhadores. Em outros termos, a forma como se d o
processo de incorporao dos campos de saber da higiene industrial e a medicina do
trabalho. Nesta apresentao analisado o processo de criao e o funcionamento do
Escritrio Geral do Trabalho. As fontes usadas para este fim so o Boletim do
Escritrio Nacional do Trabalho (1929-1942), teses e artigos publicados em revistas
mdicas.

Introduo: reformas sociais e instituies laborais

Para o caso colombiano possvel identificar trs momentos mais ou menos

diferenciados em relao ao processo histrico de configurao de um campo de saber
preocupado diretamente pela sade dos trabalhadores. Um primeiro momento, de criao de
crculos acadmicos de aprendizagem e difuso, entre 1912 e 1940, se destaca pela apario
da higiene industrial como curso dentro do plano de estdios dos engenheiros da Escola

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Historiador e Mestre em Histria pela Universidade Nacional da Colmbia. Doutorando no programa de Ps-
Graduao em Historia da Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC. Bolsista da Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior - CAPES. Email: oscargallovelez@gmail.com.
Nacional de Minas e a realizao de teses e trabalhos de pesquisa pelos estudantes da mesma
universidade. Tambm sobressai nesse momento o af dos engenheiros de vulgarizar a
higiene industrial por meio de revistas especializadas. Um segundo momento, de legitimao,
entre as dcadas de 1920 e 1950, cuja principal caracterstica a publicao de artigos e teses
sobre higiene industrial e medicina do trabalho por parte dos mdicos. Finalmente, num
terceiro momento, de 1923 at 1948, se do as primeiras tentativas de estatizao desse
campo de saber.

Se no campo da medicina, as dcadas de 1930 e 1940, parecem ter sido decisivas na

configurao do MT na Colmbia, no campo legislativo essas dcadas no foram menos
importantes com relao configurao da seguridade social. Na histria da Colmbia, a
dcada de 1920 foi caracterizada pelo debate poltico sobre as reformas trabalhistas relativas
ao tempo de trabalho, o aumento dos salrios e do direito de Associao dos trabalhadores.
Enquanto que na dcada de 1930 foram discutidos principalmente os problemas e causas de
vulnerabilidade e o direito sade da classe operria (HERNNDEZ, 2002: 107).

Com efeito, na Colmbia se havia legislado sobre acidentes de trabalho ou de doenas

profissionais; sobre trabalho infantil, proteo das crianas e proteo da maternidade; seguro
coletivo de vida e desemprego; jornada laboral de 48 horas; descanso dominical e frias
remuneradas; contratao de pessoal estrangeiro; alvio da doena (ECHEVERRI e URIBE
BOTERO, 1939, p. 7503; RESTREPO, 1942, p. 162-163). Alm disso, a lei 129 de 1931
adotou as convenes aprovadas pela Conferncia Internacional do trabalho entre suas sesses
1 e 11, o que significava reconhecer aspectos tais como: jornada de trabalho, seguro de
desemprego, proteo materna, trabalho de noite para mulheres, idade mnima e trabalho
infantil, indenizaes por acidentes, igualdade de tratamento dos trabalhadores estrangeiros e
nacionais, seguros contra doenas, salrio mnimo. Por outro lado, na preveno, a lei 15 de
1925 a higiene social e a assistncia pblica, entre 16 e 52 artigos tinha introduzido um
conjunto de recomendaes para enfrentar a insalubridade das fbricas e empresas.

No estilo pomposo caraterstico da retorica poltica se afirmava que as reformas do

legislador haviam liberado classe sofrida e criadora das garras implacveis do patro
(RODRGUEZ, 1933, p. 1209-1210) e ao campons explorado outorgava direitos para a
regulao equitativa das relaes entre donos da terra e trabalhadores da terra (CHAUX,
1934). Para outros como Dr. Jos Miguel Restrepo a legislao colombiana apontava
iniciao da medicina do trabalho e constitua uma contribuio vanguardista para a proteo
e o bem-estar dos trabalhadores, similar ao realizado em outros pases como Chile, Uruguai e
Argentina (RESTREPO, 1942, p. 165).

Porm, a aplicao das leis dependeu fundamentalmente da capacidade sindical de

legitimar os direitos. Este ponto era destacado por Ernesto Herrnstadt em The problem of
Social Security in Colombia, artigo de 1943 publicado no International Labour Review revista
da Organizao Internacional do Trabalho. De acordo com Herrnstadt, os sindicatos tinham
uma influncia substancial sobre a criao da segurana social, por meio de contratos
coletivos de trabalho (HERRNSTADT, 1943, p. 429). Ou seja, os avanos dependiam desse
tipo de acordos entre sindicatos e empregadores. Embora eficazes em termos prticos, servia
para neutralizar a luta de classe e as transformaes mais sistmicas (AVELLA GMEZ,
2012).

Outros contemporneos s reformas observavam a situao com menos otimismo. O

mdico Roberto Lleras Restrepo, por exemplo, destacava os avanos legislativos em matria
de acidentes de trabalho ou doenas profissionais, mas julgava desfavorvel o predomnio da
indemnizao em prejuzo de um maior desenvolvimento da higiene industrial e a medicina
preventiva (LLERAS RESTREPO, 1946). A vontade dos intrpretes desafiava o esprito da
lei, pois a finalidade da legislao era estimular os industriais para interviessem na esfera
laboral reduzindo os riscos profissionais: diretamente mediantes normas de trabalho na
indstria ou indiretamente por meio da indemnizao. Em snteses apesar das reformas
sociais, imperavam a negligncia tranquila e a resistncia dilatria e sistemtica dos direitos.
Fruto, segundo o ministro de indstrias Francisco Jos Chaux, da tremenda infiltrao do
esprito explorador, pertinaz e habilidoso nos costumes sociais do pas (MINISTERIO DE
INDUSTRIAS. OFICINA GENERAL DEL TRABAJO, 1934).

O Escritrio Geral do Trabalho: perspectivas, desafios e omisses.

O Escritrio Geral do Trabalho criado mediante a Lei 83 de 1923 (12 novembro)

estava encargado do estudo: dos conflitos entre capital e trabalho; seguros obrigatrios; casa
para operrios; higiene e salubridade para fbricas, empresas industriais e comerciais;
acidentes de trabalho; trabalho de mulheres e crianas; educao das classes proletrias;
jornais; instruo tcnica; luta contra a vagncia, o alcoolismo, a sfilis, a tuberculose e outras
doenas que ameaam ao proletariado. Adicionalmente, tinha como funo o estudo das
condies dos trabalhadores da terra ou arrendatrios, a defesa das terras dos colonos e
cultivadores; o alvio das contribuies e gravames excessivos sobre os cultivadores. Em
sntese tudo quanto tendia a melhorar a condio dos trabalhadores.

Esses heroicos encargos eram semelhantes s de outras agncias criadas em pases

como Argentina (1907), Chile (1907), Mxico (1912), Uruguai (1913), Brasil (1921), Bolvia
(1926), Equador (1926)2. No obstante, diferente dos escritrios de outras latitudes o nacional
teve que encarar a questo dos conflitos pela propriedade da terra no contexto do
desenvolvimento da economia agroexportadora. Especificamente, o conflito pela terra nas
regies de auge da produo de caf, produto base da economia colombiana3.

Nesse campo era comum que tanto o Ministro de Indstrias como o diretor do
escritrio se dirigissem a juzes ou representantes do governo em diversas regies cafeteiras.
Nos ofcios publicados no Boletim do Escritrio Nacional do Trabalho4, acorde com a
ideologia poltica dominante, se insiste na imparcialidade e a justia social. Mas, acima de
tudo, esses documentos permitem ver a idealizao tcnica da aplicao da lei. De acordo
com o Ministro de Indstrias Francisco Jos Chaux a lei determina pontos em que a atuao
do funcionrio espiritualmente mecnica [...] mais a mesma lei deixa amplos campos onde o
juiz se move e obra em pleno exerccio do libre alvedrio (CHAUX, 1934, p. 8). Segundo o
ministro a justia no pode servir para minar a sociedade formando conscincia coletiva de

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Em relao estes organismos nacionais se podem consultar: Mirta Lobato para o caso da Argentina (LOBATO,
2007) e Ana Beatriz S de Almeida para o Brasil (ALMEIDA, 2004). Um panorama mais geral sobre a criao
desse organismo e outras instituies laborais em Las instituciones laborales en Colombia. Contexto histrico de
sus antecedentes y principales desarrollos hasta 1990 (AVELLA GMEZ, 2012).
3
No pretendo avanar nessa temtica em este artigo, ainda que a questo seja inquietante na hora de analisar a
configurao histrica do Escritrio Nacional do Trabalho. Basta uma frase que sintetiza a situao jurdica de
camponeses ou trabalhadores agrcolas: as garantias so para eles bem mais tericas que efetivas (MINISTERIO
DE INDUSTRIAS. OFICINA GENERAL DEL TRABAJO, 1934, p. 4). Essa condio histrica dos
trabalhadores rurais, por outro lado, vestgio do ciclo de violncia que a Colmbia viveu nos anos 1940 e 1950
e que se projeta no presente.
4
A publicao se realizou entre 1929 e 1942, dos nmeros por ano. Entre 1929 e agosto de 1930 se chamou
Boletim do Escritrio Geral do Trabalho, inadvertidamente entre as pagina 514 e 515 do Boletim numero 8-9 de
julho-agosto de 1930 passa a ser o Boletim do Escritrio Nacional do Trabalho. Entre 1942 e 1947 no tem sido
possvel identificar outra publicao oficial das mesmas caratersticas. A partir de 1948 e at 1952 o Ministrio
do Trabalho publicou o Boletim do Trabalho.
que vive num rgime de injustia; a justia deve ser lveo entre duas vertentes: as pessoas
destacadas social e economicamente e os elementos que no tem capital (CHAUX, 1934, p. 9-
10).

A probidade demandada ao servidor pblico era incongruente com a legitimidade do

Estado colombiano e distava muito da realidade material do organismo nacional do trabalho.
Em primeiro lugar, no era suficiente legislar para obter resultados, era indispensvel uma
infraestrutura forte para evitar que o capitalista burlara a leis de proteo operria. Mas a
EGT, por um lado, carecia de jurisdio e meios coercitivos, por outro lado, estava limitada
na pratica a realizar atividades de fiscalizao nas cidades prximas da capital da repblica.
Num pas em que boa parte dos centros industriais estava em regies isoladas, os anseios de
justia social eram bastante limitados sem escritrios descentralizados.

Apesar de ter sido criado em 1923, o EGT no foi dotado de atribuies nem
funcionrios at 1927. Esse ano se criou o servio de Inspeo do Trabalho de maneira que
fosse possvel adquirir conhecimento das inquietudes sociais na vasta extenso do pas (MT.
OGT, 1929: 39). Inicialmente com presena em doze regies5, o decreto 2164 de 1929
reduziu o nmero de inspetores do trabalho de doze para cinco.

Com to poucos inspetores do trabalho a EGT devia vigiar o cumprimento das leis de
higiene, salubridade e seguridade industrial; registrar e propender pela formao de sindicatos
e associaes operrias; avaliar as convenes internacionais, apoiar a formulao das
polticas sociais, e ditar resolues favorveis ao cumprimento da lei; mediar nos conflitos
laborais; realizar peritagens relacionadas a acidentes, doenas e seguro obrigatrio;
inspecionar os estabelecimentos industriais; vulgarizar aspectos relacionados com a higiene
industrial e medicina do trabalho. Ainda mais, a Seo de Estatstica e Inspeo tinha como
finalidade compilar, sintetizar, organizar dados estatsticos relativos ao trabalho e formar
ndices do custo de vida. Em sntese, em vez de investigar os riscos para a sade o EGT tinha
uma natureza ambgua de controle, coero e fiscalizao tanto do empregador como do
trabalhador. Entretanto, devido aos poucos funcionrios e graves limites materiais era bem
difcil que se avanasse na fiscalizao e no estudo do mundo do trabalho.

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Antioquia, Atlantico, Boyac, Caldas, Cauca, Cundinamarca, Santander del Norte; Tlima, Huila e Comissria
Caquet; Valle, Intendncia do Choco; Barrancabermeja.
 Inicialmente parte do Ministrio de indstrias, o EGT passou desde 1933 ao Ministrio
de Indstrias e Trabalho. Posteriormente, a Lei 12 de 1936 que pretendia reorganizar o
Departamento do Trabalho introduziu duas mudanas muito significativas. Por uma parte, o
EGT ganhou se bem no de forma explcita o nome de Departamento do Trabalho. Por outro
lado, ampliou visivelmente sua capacidade de ao. Com efeito, a lei 12 organizou o DT nas
sees direo e a inspeo composta por 14 inspetores do trabalho ou Inspetores Seccionais
do Trabalho e quatro inspetores visitadores, segundo a quantidade de departamentos e a
intendncia do Choc que constituam o territrio nacional. Com a nova lei os Inspetores
Seccionais do Trabalho adquiriram jurisdio no territrio departamental e intendencial para
solucionar os problemas sociais originados nas relaciones entre capital e trabalho. Os
inspetores foram assim, em contraste com o que havia acontecido at esse momento,
investidos temporalmente6 com o carter de chefes de polcia de maneira que estavam
habilitados para impor multas. Finalmente, foi derrogado o controle regional sobre a criao
dos escritrios locais.

Como complemento da Lei 12, o mesmo ano, o decreto 666 estabeleceu que o
Departamento do Trabalho adjunto ao Ministrio de Indstrias e Trabalho estaria composto
pela: Direo Geral do Trabalho (chefe, advogado, secretario, cinco inspetores visitadores,
arquivador bibliotecrio, estenogrfo, oficial de correspondncia); a Inspeo do Trabalho
(at 15 inspetores, at 5 subinspectores, at 15 secretrios, at 5 escriturrios arquivistas, at
15 auxiliares mecangrafos); a Superintendncia de Cooperativas (superintendente, delegado
viajante, revisor de contas e estenogrfo). Dessa forma, o Departamento do Trabalho assumiu
as funes do antigo EGT e mais que a criao de um novo organismo dentro do Estado
houve em 1936 um processo de reorganizao.

Contudo, se as semelhanas ressaltam o rumo da reforma significou o paulatino

aumento do oramento destinado carteira do trabalho e a organizao sistemtica das
funes desse organismo. Igualmente, de acordo com decreto 666 e a resoluo 156 de 1936,
alm dos labores habituais de vigilncia do cumprimento das leis sociais nas fbricas,
empresas industriais e comerciais, com relao sade dos trabalhadores a direo do DT, os

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A lei disse explicitamente que se outorga este poder enquanto que se cria a jurisdio especial do trabalho
(MINISTERIO DE INDUSTRIAS Y TRABAJO, 1936).
inspetores e os subinspetores deviam: estudar e divulgar os meios mais adequados para
prevenir os acidentes e conseguir a readaptao profissional; promover, fomentar, realizar e
divulgar pesquisas sobre higiene industrial e medicina do trabalho, entre outros aspectos;
colaborar na formulao de medidas de higiene social; promover o melhoramento dos
trabalhadores.

Em 1938 foi criado o Ministrio do trabalho, Higiene e Previso Social (MTPS) para
substituir o Departamento Nacional de Higiene. O decreto 2392 de 1938 incorporou ao MTPS
o Departamento Nacional do Trabalho formado pela Seo de Supervigilncia sindical, a
Seo de Inspeo e Pesquisa Geral e a Seo de Assessoria Jurdico-tcnica (Repblica de
Colombia, 1938, p. 33). Da mesma forma a Seo de Inspeo e Pesquisa Geral esteve
formada por vrios Inspetores Nacionais do Trabalho, Inspetores Seccionais, Auxiliares e
Subinspetores nos distritos de maior importncia econmica. Entre suas funes destaca-se:
vigiar o cumprimento das leis do trabalho, intervir nos conflitos de trabalho, intervir na
classificao e avaliao das incapacidades, estudar e dar conceito sobre os regulamentos de
trabalho. Entre as funes do DNT no se percebe claramente o papel dos mdicos. Em 1943,
Francisco Posada Zrate, Chefe do Departamento Nacional do Trabalho resumiu o sentido da
oficina, o qual era ver que as leis sociais tivessem adequada funo protetora dos grupos
economicamente mais fracos, e intervir na harmonizao das relaes entre capital e trabalho
(REPBLICA DE COLOMBIA, 1943-1944: 5).

Com a Lei 27 de 1946 foram criados o Ministrio de Higiene e o Ministrio do

Trabalho, separando assim a higiene e assistncia pblica do campo laboral e a seguridade
social. Dessa forma, o DNT se transformou em um ministrio independente, que durante a
administrao do presidente Mariano Ospina Prez adquiriu um carter tecnocrtico e
planejador, a fim de promover o desenvolvimento cientfico do trabalho. Dessa forma as
ideias tecnocrticas e de racionalizao cientficos difundidos pelos Engenheiros,
especialmente os formados na Escola Nacional de Minas, se inseriram na dinmica do Estado
colombiano (MAYOR MORA, 1997: 470).

Nesse contexto tecno-burocrtico foi criada em 1948 a Diviso de Medicina do

Trabalho na Oficina Nacional de Medicina e Higiene Industrial do Ministrio do Trabalho
(SARMIENTO, 1962: 19). At 1946 a nica autoridade em relao medicina do trabalho era
o inspetor mdico do trabalho com residncia em Bogot. A funo principal da Diviso de
Medicina do Trabalho foi o estudo dos aspectos mdico-legais do trabalho. Com ajuda do
Servio Cooperativo Interamericano de Sade Pblica foi criada tambm a Seo de Higiene
Industrial encarregada de investigar as condies ambientais nas quais se desenvolvem
muitas atividades e de tomar medidas com previso de correo, em colaborao com a
Diviso de Medicina do Trabalho (SARMIENTO 1962: 19).

Consideraes finais

Em 25 anos de histria analisados nesta apresentao o Escritrio Geral do Trabalho

passou de escritrio sem oramente e com escassa capacidade de atuao a ser o Ministrio de
Trabalho. Nesse processo foi possvel igualmente perceber vrias mudanas de perspectiva.
Com efeito, nas primeiras dcadas de funcionamento predominou o selo jurdico e as
atividades de fiscalizao, mas com o tempo se perfilaram espaos destinados pesquisa
cientfica e social. No se deve pensar este movimento como um processo lgico de expanso
da carteira. Na aridez dos acontecimentos legislativos no se percebe a complexa dinmica
das transformaes institucionais.

Desde uma perspectiva macro a historiografia colombiana tem observado que a

legislao laboral desde os anos 1920 tinha por objetivo canalizar o crescente descontento
social da classe trabalhadora (BERGQUIST, 1988; PALACIOS, 1995/2003; ARCHILA,
1991). Precisamente, nesse contexto de reformas sociais dirigidas a cooptao dos
movimentos operrios que a historiografia tem pensado o Escritrio Geral do Trabalho.
Entretanto, na prtica e nos discursos elaborados pelos membros da EGT se identificam
muitos mais matizes dos que permite entrever um modelo analtico como esse.

Uma anlise mais apurado do funcionamento do EGT deve considerar principalmente

o papel dos inspetores do trabalho. Com efeito, o inspetor do trabalho favorece o controle e a
interveno do Estado nos conflitos entre capital e trabalho. Desde esse ponto de vista, as
atuaes no mbito local so reveladoras da capacidade de ao do Estado colombiano nessa
primeira metade do sculo XX e do modo de interveno escolhido pelo Estado para enfrentar
os conflitos entre capital e trabalho. Porm, no se trata exclusivamente de funciones
coercitivas, o inspetor deve ser tambm compreendido como agente social encargado da
divulgao e verificao da legislao trabalhista.

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