O IPTU em Foco: uma anlise da perspectiva

dos municpios fluminenses

Property Tax In Focus:

an analysis from the fluminense citys perspective

El IPTU en foco: un anlisis desde la perspectiva de

los municpios fluminenses

Angela Moulin S. Penalva Santos*

RESUMO
A Constituio Federal de 1988 trouxe importantes avanos normativos poltica urbana,
dentre os quais se insere a tributao progressiva do IPTU. Utilizado como instrumento de
arrecadao fiscal, o IPTU tambm tem finalidades extrafiscais. Considerando o dinamismo
do mercado imobilirio, a inadequada administrao deste tributo representa no apenas
uma perda de receita fiscal, mas tambm uma negligncia das prefeituras em utilizar um
instrumento de poltica urbana. Este artigo apresenta algumas evidncias do potencial no
explorado de arrecadao deste que o principal tributo incidente sobre a propriedade
imobiliria, tomando por referncia os municpios fluminenses.
Palavras-chave: Poltica urbana. Tributao imobiliria. IPTU.

ABSTRACT
The Federal Constitution of 1988 brought important normative advances to urban policy,
which includes the progressive property taxation (IPTU). Used as a tax revenue instrument,
the IPTU also has extra-fiscal purposes. Considering the real estate markets dynamics, the
inadequate management of this tax does not represent only a tax revenue loss but also
the negligence of city halls in using an urban policy instrument. This article presents some
evidences of the untapped collection potential of IPTU, which is the main tax levied on
real estates, using Rio de Janeiros cities as a reference.
Key-words: Urban policy. Real estate taxation. IPTU.

* Economista pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, Brasil. Mestre em
Engenharia da Produo pela mesma instituio. Doutorado e Ps-Doutorado em Arquitetura e Urbanismo
pela Universidade de So Paulo, So Paulo, So Paulo, Brasil. Professora Associada da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro, atuando nos Programas de Ps-Graduao em Economia e em Direito da Cidade.
E-mail: angelapenalva@terra.com.br
Artigo recebido em 12/07/2016 e aceito para publicao em 07/10/2016.

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 O IPTU em Foco: uma anlise da perspectiva dos municpios fluminenses

RESUMEN
La Constitucin Federal del 1988 trajo importantes avances normativos a la poltica urbana,
incluso la imposicin progresiva del impuesto a la propiedad. Adems de instrumento de
recoleccin de impuestos, el IPTU tambin tiene efectos extrafiscales. Teniendo en cuenta
la dinmica del mercado de la vivienda, el manejo inadecuado de este impuesto no es slo
una prdida de ingresos fiscales, sino tambin la negligencia de los municipios en el uso
de un instrumento de poltica urbana. El artculo presenta algunas evidencias del potencial
no explotado de ste, que es el principal impuesto a pagar sobre los bienes races, con
referencia a los municipios de Rio de Janeiro.
Palabras clave: Poltica urbana. Tributacin inmobiliaria. IPTU.

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 Angela Moulin S. Penalva Santos

INTRODUO
O Brasil experimentou um grande avano normativo para ordenar o
crescimento urbano desde a entrada em vigor da Constituio de 1988: o municpio
foi institucionalmente fortalecido ao ser considerado ente federativo e responsvel
pela execuo de polticas sociais descentralizadas. tambm o ente responsvel pela
poltica urbana, tendo sido criados vrios novos instrumentos de controle do uso do
solo urbano, dentre os quais o IPTU progressivo.
Tal avano normativo no se manifestou na melhora do ordenamento
urbanstico nas grandes cidades. Ao contrrio, a intensificao da urbanizao da
populao brasileira seguiu polarizada espacialmente, o que tornou a gesto destas
cidades mais desafiadora. Alm do j tradicional problema de inadequao de
infraestrutura urbana, a insegurana pblica combinada com a falta de mobilidade
urbana tornou mais difceis as condies de vida em tais localidades.
O crescimento da populao nessas grandes cidades se expressa por meio
da extenso da malha urbana, inclusive para alm das fronteiras municipais, o que
implica a necessidade de que os municpios expandam suas redes de infraestrutura
urbana. Vale dizer, aumenta as responsabilidades financeiras dos municpios ao mesmo
tempo em que a terra urbana se valoriza nos terrenos mais bem localizados. Nestas
condies, as prefeituras alimentam um processo de valorizao fundiria que cumpre
um papel de redistribuir regressivamente a renda real da populao.1
O aumento do preo da terra urbana um fenmeno que no se restringe
s nossas cidades, mas parece ser generalizado, como sugerem as anlises de Thomas
Piketty a respeito das mudanas na estrutura da riqueza nos ltimos trs sculos.
Com base em dados sobre Frana e Reino Unido, esse autor mostra que no incio do
sculo XVIII a terra rural representava mais da metade da forma como a riqueza se
manifestava. A revoluo industrial levou diversificao desta riqueza no sculo XIX
e, desde a segunda metade do sculo XX, a riqueza sob a forma de terra urbana
(moradias) que mais tem crescido, correspondendo a aproximadamente metade do
patrimnio acumulado em 2010 (PIKETTY, 2014, p.118-119).
O processo de urbanizao com polarizao espacial nas grandes cidades
associado ao aumento do preo da terra urbana produz efeitos socioespaciais
negativos. Segregao urbana, insegurana pblica e aumento dos movimentos
pendulares so alguns desses efeitos que pesam significativamente mais sobre as
condies de vida da populao urbana mais vulnervel. E desafiam os governos
locais a buscar melhorias na gesto urbana.

Renda real um conceito que no se restringe renda monetria, mas inclui o conjunto de acessos s
1

condies de vida, que podem ser ampliados por meio da disponibilidade de infraestrutura urbana provida pelo
poder pblico.

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O objetivo deste artigo defender o avano na tributao imobiliria como

uma forma de: i) aumentar as receitas prprias dos municpios, elevando suas receitas
oramentrias de modo a permitir o financiamento da expanso da infraestrutura
urbana; e, principalmente, ii) ser utilizado como instrumento de poltica urbana
comprometida com cidades mais sustentveis e inclusivas.
O artigo constitudo desta introduo, seguida por uma breve seo sobre a
normatividade do IPTU para fins de poltica urbana. Na segunda e principal seo, so
apresentados dados que visam caracterizar as finanas pblicas municipais, destacando
o papel da tributao imobiliria nos municpios brasileiros, com enfoque naqueles
com populao superior a 200 mil habitantes, em particular os localizados no Estado
do Rio de Janeiro. Por fim, tm-se as consideraes conclusivas, apontando para a
enorme distncia entre a norma e a efetividade no uso do IPTU como instrumento
de poltica urbana ou arrecadatria.

1 A TRIBUTAO IMOBILIRIA NO BRASIL

A expanso das cidades gera um forte impacto no mercado imobilirio,
produzindo valorizao da terra e suscitando maior controle pblico sobre a
distribuio dos benefcios e dos custos envolvidos neste processo. Nesse ambiente
interagem dois pilares principiolgicos da poltica urbana, que so a funo social da
propriedade e a funo social da cidade.
O princpio da funo social da propriedade caracteriza-se como limite
e condio ao particular na fruio das faculdades inerentes ao seu direito de
propriedade usar, gozar, dispor e reaver da deteno injusta de terceiros (art. 1.228
do Cdigo Civil). Dito de outro modo, a propriedade passa a sofrer uma srie de
condies para que esse direito individual se compatibilize com os interesses coletivos
da realidade em que o bem est inserido. Conjugado ao referido princpio, tem-se a
funo social da cidade, que a baliza do administrador pblico para definir quais bens
e direitos devem ser restringidos ou disponibilizados para atender ao interesse pblico.
com base no que se entende por funo social da cidade que sero estabelecidos
limites e condies ao direito de propriedade.
no referido ambiente de intercmbio entre o pblico e o privado que
ingressa um terceiro princpio urbanstico, com o intuito de controlar o crescimento
das cidades, que a justa distribuio dos benefcios e nus derivados do processo
de urbanizao (art. 2, IX do Estatuto da Cidade). Ou seja, os melhoramentos ou
restries criados pelo Estado para promover a funo social da cidade demandam a
permanente gesto dos efeitos, positivos e negativos, ocasionados aos proprietrios.
nesse contexto que a tributao sobre a propriedade imobiliria
tornou-se um instrumento de poltica urbana. Segundo o artigo 182 da Constituio
do Brasil, o Municpio o ente federativo responsvel por esta poltica. Buscando

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cumprir essa competncia constitucional, foram introduzidos vrios instrumentos

jurdicos regulamentados por lei federal (Estatuto da Cidade) que tambm devem ser
regulamentados em esfera municipal de governo.
Entre esses instrumentos ressalta-se a tributao imobiliria, que abrange os
seguintes tributos: Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto de Transmisso
de Bens Imveis Inter Vivos (ITBI), Imposto Territorial Rural (ITR) e Contribuies de
Melhorias. Trata-se de tributos da esfera municipal de governo, exceto o ITR, cuja
competncia federal. Portanto, o Municpio o responsvel pela administrao da
maior parte dos tributos sobre a propriedade imobiliria, o que lhe confere grande
poder pela utilizao do instrumento tributrio para fins de arrecadao fiscal e
como indutor de usos da terra de acordo com a sua funo social (uso extrafiscal da
tributao imobiliria).
Os tributos incidentes sobre a propriedade imobiliria no so os principais
itens da arrecadao municipal, mas sim o Imposto sobre Servios (ISS). Em 2010,
as receitas de ISS somaram 30,4 bilhes de reais, o equivalente a 0,83% do PIB
brasileiro e a 2,4% de toda a receita arrecadada no Pas. Correspondem a quase o
dobro do que os municpios arrecadaram de IPTU, da ordem de 16 bilhes de reais,
aproximadamente 0,4% do PIB (BRASIL, 2013).
Alm do IPTU, apenas o ITBI apresenta um desempenho arrecadatrio
relevante para as receitas municipais, totalizando 5,4 bilhes de reais em 2010,
o que representa 0,14% do PIB, resultado que se deve ao aumento das transaes
imobilirias e elevao do preo dos imveis. Os demais tributos imobilirios no
tm relevncia estatstica para as finanas dos municpios brasileiros, contribuindo
muito pouco para as suas receitas oramentrias.
Um estudo de Carvalho Jnior (2011) aponta o Brasil como um pas que
tributa pouco a propriedade imobiliria: algo como 0,4% do PIB, percentagem bem
inferior aos 0,8% cobrados em outros pases de renda semelhante, como a frica do
Sul e Argentina. Tambm baixa a participao destes impostos na arrecadao local:
aproximadamente 6%, pouco quando se compara com os 25% na Nova Zelndia,
Frana e Israel, sendo que na frica do Sul essa percentagem alcana 17%.
Tal desempenho compromete no apenas o aspecto arrecadatrio do imposto,
mas tambm o papel extrafiscal que poderia desempenhar na poltica urbana. Ainda
acompanhando o referido estudo, Carvalho Jr. considera que a baixa tributao efetiva
no Pas decorre menos das alquotas e mais da ineficincia administrativa do aparelho
fazendrio. No Brasil, os tributos imobilirios pesam sobre a propriedade do bem,
cujo valor arbitrado pelo poder pblico. Em cidades que experimentam crescimento
econmico, as prefeituras enfrentam muitas dificuldades tcnicas (sem mencionar
as dificuldades de ordem poltica) para atualizar as plantas de valores imobilirios.

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Tomando por referncia o caso do municpio do Rio de Janeiro, verifica-se

que as alquotas do tributo so elevadas, incidindo 1,2% sobre o uso residencial,
2,8% para uso no residencial e 3,5% para terreno no edificado. Entretanto, isso
no compensa, na arrecadao, os descontos e a defasagem na avaliao imobiliria
existente.
Na listagem das principais isenes e descontos do IPTU em municpios
fluminenses destaca-se que a maior parte deles beneficia os proprietrios de
imveis pequenos (ainda que a rea que os caracteriza como pequeno seja
muito diferente, variando de 40 a 70 m2), mas tambm aposentados so muito
comumente beneficiados, bem como proprietrios que tenham rendimento inferior
a trs salrios mnimos.
No caso da capital fluminense, merece destaque um desconto de 3,6 mil reais
no IPTU sobre terrenos no edificados que, associado a outro, de 40% incidente
sobre Unidades Autnomas Populares (residncias com valor venal inferior a cerca
de 20 mil dlares, em 2010) , alm de outro desconto segundo uso do imvel
(variando entre os usos residencial, comercial e terreno), torna efetivamente 70% das
unidades residenciais e 95% das unidades territoriais isentas do IPTU (CARVALHO
JNIOR, 2011).
Mais grave, contudo, a desatualizao das plantas genricas de valores (PGV).
O Superior Tribunal de Justia (STJ) decidiu que o reajuste destas plantas deve ser
aprovado pelas Cmaras de Vereadores dos Municpios. A dificuldade poltica de
atualiz-las leva os executivos municipais a abdicarem dessa atualizao, preferindo
apenas reajustar os valores pelo ndice de correo monetria, por meio de ato
administrativo, sem ouvir o legislativo municipal.
A conjugao desses fatores resultou na perda de participao percentual do
IPTU na arrecadao tributria no Pas ao longo da primeira dcada do sculo XXI:
correspondia a 0,45% do PIB em 2001,mas caiu para 0,43% em 2010 (SANTOS,
2014b). Nesse mesmo perodo, a participao do ITBI elevou-se de 0,10% do PIB
para 0,14%. A comparao entre os desempenhos desses dois tributos incidentes
sobre a propriedade imobiliria sugere que haja potencial no explorado de aumento
do peso do IPTU.
Em outros estudos (SANTOS, 2014b; LUFT; SANTOS, 2012), o tema da
tributao imobiliria j foi analisado, sendo que no presente artigo o foco so os
municpios fluminenses com populao superior a 200 mil habitantes, situando-os no
cenrio dos municpios da Regio Sudeste e nacional. Os dados empricos utilizam
as informaes sobre as finanas pblicas municipais no ltimo ano disponvel no
momento da elaborao do artigo, isto , 2013.

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 Angela Moulin S. Penalva Santos

2 A ADMINISTRAO DO IPTU: O CENRIO BRASILEIRO

E OS MUNICPIOS FLUMINENSES EM PERSPECTIVA NACIONAL
Esta pesquisa utilizou os dados secundrios disponveis no stio eletrnico
da Secretaria do Tesouro Nacional2. Trata-se de valores que constam nos oramentos
municipais e que permitem elaborar um cenrio brasileiro e sudestino para a anlise
do caso dos municpios fluminenses. O foco do estudo o IPTU, mas tambm foram
levantadas as informaes sobre a arrecadao de outro tributo imobilirio, o ITBI,
apurado a cada transao envolvendo transmisso de bens imobilirios intervivos.
O estudo partiu da premissa de que haja melhores condies tcnicas e
econmicas para arrecadar tributos em geral onde maior a atividade econmica.
E esta atividade est concentrada em cidades maiores, aquelas que necessitam contar
com instrumentos de ordenao urbanstica, pois sentem maior presso demogrfica
pelas oportunidades de emprego que oferecem (SANTOS, 2012; 2014a; LUFT;
SANTOS, 2012).
Tais condies esto presentes nos estados das Regies Sudeste e Sul, sendo
que o Estado de So Paulo segue sendo a locomotiva do Pas, como foi chamado
na dcada de 1970. Ainda que seu peso no PIB brasileiro tenha declinado desde
ento de mais da metade para menos de uma tera parte, trata-se da principal fora
produtiva do Brasil (32,1%), com quase trs vezes mais importncia que o Estado do
Rio de Janeiro (11,8%), a segunda maior economia estadual (IBGE, 2015a).
A pesquisa focalizou os municpios com populao superior a 200 mil
habitantes e o campo, a investigao junto a estes municpios, centrada nos municpios
fluminenses. O critrio do tamanho da populao foi estabelecido pelo Censo
Demogrfico de 2010, o que inclui municpios que em 2000 ainda no tinham
atingido 200 mil habitantes.

2.1 OS MUNICPIOS FLUMINENSES NO CENRIO BRASILEIRO

A segunda maior economia estadual brasileira conta com 13 municpios com
populao superior a 200 mil habitantes, sendo que o maior deles sua capital, a
antiga capital do Pas de 1763 at 1960, quando foi inaugurada Braslia, a nova capital.
Um pequeno perfil desses municpios apresentado na tabela 1, a seguir,
sendo que apenas trs dentre eles no se localizam na Regio Metropolitana do
Rio de Janeiro (Campos dos Goytacazes, Maca e Volta Redonda). Vale dizer,
os outros 10 municpios fazem parte de uma mesma aglomerao urbana nucleada
pela capital estadual.

No link FINBRA Finanas do Brasil Dados Contbeis dos Municpios: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/

2

pt_PT/contas-anuais.

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TABELA 1 - PERFIL DOS MUNICPIOS FLUMINENSES

PIB PER CAPITA INCIDNCIA DE ARRECADAO ARRECADAO ITBI

MUNICPIOS
2012 (R$) POBREZA (%) 2003 IPTU (mil reais) 2014 (mil reais) 2014

Rio de Janeiro 34.572 23,85 2.002.165 741.677

So Gonalo 11.787 39,86 51.920 18.179
Duque de Caxias 31.280 53,53 (1)
53.551 (1)
12.219
Nova Iguau 13.303 54,15 39.993 15.747
Niteri 30.729 12,47 232.784 87.061
Belford Roxo 15.893 60,06 (1)
9.763 (1)
2.341
Campos dos Goytacazes 95.552 33,26 31.340 20.759
So Joo de Meriti 12.406 47,00 ... ...
Petrpolis 30.732 15,97 50.533 15.985
Volta Redonda 35.310 10,90 51.156 5.115
Mag 10.899 64,02 ... ...
Itabora 13.912 59,43 16.175 10.090
Maca 66.344 14,65 (1)
27.218 (1)
20.720
FONTE: IBGE (2015b)
NOTA: Sinal convencional utilizado:
... dado no disponvel para os anos de 2013 e 2014.
(1) Dado referente ao ano de 2013.

Como os dados indicam, os municpios de Campos dos Goytacazes e Maca

possuem um PIB per capita muito acima do dos demais municpios, o que se deve ao
peso do petrleo na economia local. O caso de Campos dos Goytacazes se destaca
porque sua populao pouco cresceu, mesmo depois que as receitas petrolferas
(royalties e participaes especiais) tornaram o municpio em campeo de recebimento
desta fonte oramentria (SANTOS, 2016). Ainda assim, sua taxa de incidncia de
pobreza foi superior ao dobro da apresentada por Maca.
Os municpios j consolidados3 de Niteri, Petrpolis e Volta Redonda, alm
da capital, apresentam valores semelhantes de PIB per capita, sendo os municpios
que tambm indicaram incidncia de populao de baixa renda semelhante.
Os demais apresentaram um produto que equivale a pouco mais de uma tera parte
dos primeiros. A exceo Duque de Caxias, cujo PIB per capita, prximo do produto
da capital, est assentado na economia do petrleo pela presena da Refinaria Duque
de Caxias. Apesar disso, o percentual de pobres na sua populao o aproxima dos
outros municpios de baixo PIB per capita.
Ao lanar o olhar sobre a arrecadao dos tributos incidentes sobre a
propriedade imobiliria, no entanto, verifica-se que Rio de Janeiro e Niteri se
destacam dos demais. Somente nestes dois municpios, a atual capital e a capital
do antigo Estado do Rio de Janeiro4, a arrecadao desses tributos foi expressiva.
Nos demais, foi baixo o valor arrecadado com o IPTU e o ITBI, sendo que dois destes
municpios (Mag e So Joo de Meriti) sequer informaram os valores arrecadados.

3
Foram considerados municpios consolidados aqueles cuja populao j se estabilizou.
4
Niteri foi capital do Estado do Rio de Janeiro at 1975, quando foi instituda a fuso entre os Estados da
Guanabara (antigo Distrito Federal) e o Rio de Janeiro. A partir de ento, a Cidade do Rio de Janeiro deixaria
de ser a Cidade-Estado da Guanabara e passaria a ser a capital do novo Estado do Rio de Janeiro.

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Esses resultados sugerem a existncia de trs grupos de municpios com

distintas capacidades de arrecadar os tributos considerados: 1. o primeiro constitudo
das duas capitais, com melhor desempenho; 2. o segundo o grupo dos municpios
consolidados, isto , cuja populao elevada, mas estvel, no sofrendo influncia
da economia do petrleo; e 3. os municpios positivamente afetados pelo petrleo.
Acreditamos que os municpios do primeiro e terceiro grupos podem melhorar sua
arrecadao sobre a propriedade imobiliria, mas no os do segundo grupo, cuja
incidncia de pobreza elevada impe limites mais estreitos para que sua populao
suporte um aumento da carga tributria.
A tabela 2 mostra a distribuio dos municpios brasileiros com mais de
200 mil habitantes segundo regies (Censo de 2010), alm do peso do conjunto de
todos os municpios na arrecadao total no Pas dos dois principais tributos incidentes
sobre a propriedade imobiliria, o IPTU e o ITBI em 2013, ltimo ano para o qual
havia informaes disponveis.
TABELA 2 - PARTICIPAO PERCENTUAL DOS MUNICPIOS COM MAIS DE 200 MIL HABITANTES NA
ARRECADAO DO IPTU E DO ITBI DOS MUNICPIOS BRASILEIROS, SEGUNDO GRANDES
REGIES - 2013

NMERO DE PARTICIPAO DE MUNICPIOS >

NMERO TOTAL 200 MIL HABITANTES (%)
GRANDES REGIES MUNICPIOS
DE MUNICPIOS
(>200 mil hab.) IPTU ITBI
Norte 450 10 1,50 2,43
Centro-Oeste 467 7 4,84 7,20
Nordeste 1.794 26 7,25 12,12
Sudeste 1.668 69 73,24 58,82
Minas Gerais 853 13 7,24 10,07
Rio de Janeiro 92 13 12.15 12,51
So Paulo 645 39 53,00 34,55
Sul 1.191 21 13,16 19,43
BRASIL 5.570 133 100,00 100,00
FONTE: BRASIL (2013)
NOTA: Elaborao da autora.

O maior nmero de municpios com populao superior a 200 mil habitantes

encontra-se na Regio Sudeste, onde a rede municipal grande, mas menor do que
a da Regio Nordeste, que, com seus 1.794 municpios, tem apenas 26 com mais
de 200 mil habitantes. A distribuio mais capilarizada desses grandes municpios
pode ser considerada um indicador de maior dinamismo regional do Sudeste frente
ao Nordeste.
IPTU e ITBI so os principais tributos incidentes sobre a propriedade
imobiliria. Conforme j mencionado, o ITBI s incide no ato da transferncia da
propriedade intervivos e, portanto, de modo pontual. diferente o caso do IPTU, um
tributo que pago anualmente pela propriedade de imveis prediais ou territoriais
urbanos. Neste caso, importa sobremaneira a forma como o tributo administrado,
no mbito da qual se destaca o valor do patrimnio imobilirio, considerado na Planta
Genrica de Valores.

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No causa surpresa, assim, que onde h maior peso no PIB brasileiro tambm
mais elevado o patrimnio imobilirio, caso da Regio Sudeste. Nos estados
sudestinos foram arrecadados 3 em cada 4 reais do tributo (73,24% do total), sendo
os municpios paulistas responsveis por mais da metade de toda a arrecadao do
Pas (53%). Os municpios fluminenses vm em segundo lugar, mas com muito menos
peso, equivalente a 12,15%, quase o mesmo percentual de sua participao no total
de ITBI arrecadado no Brasil.
muito instigante verificar que o peso do Sudeste no ITBI (58,82%) maior
do que nas demais regies, mas bem menos concentrado do que no caso do IPTU
(73,24%), devido menor participao dos municpios paulistas (34,55% em relao
aos 53% do IPTU). Em todas as demais regies e inclusive entre os demais estados
sudestinos o peso percentual de arrecadao do ITBI foi superior ao percentual
do apurado do IPTU nos municpios com mais de 200 mil habitantes. Esse resultado
deve estar associado dificuldade que os municpios enfrentam em melhorar sua
arrecadao do IPTU, enquanto o ITBI, sendo pago apenas no momento da transao
imobiliria, deixa os governos municipais com melhores condies polticas de impor
uma base de clculo mais elevada.5
O maior peso dos municpios paulistas e a equivalncia entre os fluminenses
na arrecadao do IPTU frente ao ITBI sugere que h melhor administrao deste
que o principal tributo sobre a propriedade imobiliria naqueles localizados nas
principais economias estaduais.6 Tambm onde h maior nmero de municpios de
grande porte, caso dos municpios com mais de 200 mil habitantes considerados neste
estudo. So justamente os municpios populosos que mais precisam de instrumentos
de poltica urbana visando ordenar o crescimento destas cidades.
A tabela 3 apresenta a evoluo da participao percentual do IPTU e do
ITBI no PIB nos anos 2000, 2005, 2010 e 2013.

TABELA 3 - EVOLUO DA PARTICIPAO PERCENTUAL DO IPTU E ITBI NO PIB - 2000/2013

PARTICIPAO (%)
MUNICPIOS IPTU ITBI
2000 2005 2010 2013 2000 2005 2010 2013
Brasil 0,45 0,46 0,42 0,43 0,09 0,09 0,14 0,17
Regio Sudeste 0,35 0,34 0,30 0,31 0,06 0,06 0,08 0,10
Estado do Rio de Janeiro 0,08 0,07 0,05 0,05 0,02 0,01 0,02 0,02
Municpios brasileiros >200 mil habitantes 0,33 0,34 0,32 0,33 0,06 0,06 0,10 0,12
Municpios fluminenses >200 mil habitantes 0,06 0,06 0,05 0,05 0,01 0,01 0,02 0,02
FONTE: BRASIL (2013)
NOTA: Elaborao da autora.

5
A transferncia da propriedade s ocorre aps o registro em cartrio, o que estimula os novos proprietrios
a aceitarem o valor arbitrado pelo poder pblico.
6
Economias dos Estados de So Paulo e Rio de Janeiro.

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O desempenho dos dois tributos incidentes sobre a propriedade imobiliria

como proporo do PIB nos anos selecionados sugere que haja espao para melhorar
a administrao do IPTU, sobretudo entre os municpios com populao superior a
200 mil habitantes. Afinal, houve significativo avano na arrecadao do ITBI,
dobrando sua participao percentual ao longo do perodo, enquanto o peso da
arrecadao do IPTU diminuiu.
Como este estudo focaliza os municpios fluminenses com populao superior
aos 200 mil habitantes, dos quais apenas a capital tem peso significativo em relao
ao PIB, a tabela 4, a seguir, apresenta os valores per capita arrecadados dos dois
tributos imobilirios. O objetivo permitir comparar o desempenho deles no incio
e fim da dcada, quando houve informao censitria que permitiu o clculo dos
valores arrecadados per capita.

TABELA 4 - ARRECADAO PER CAPITA DO IPTU E ITBI NOS MUNICPIOS FLUMINENSES COM
POPULAO SUPERIOR A 200 MIL HABITANTES - 2000/2010

ARRECADAO PER CAPITA (R$)

MUNICPIO IPTU ITBI
2000 2010 2000 2010
Rio de Janeiro 106,22 226,54 22,32 78,63
So Gonalo 25,61 35,81 2,41 8,20
Duque de Caxias 21,03 56,92 1,83 4,77
Nova Iguau 13,17 35,76 1,39 7,91
Niteri 129,84 371,46 27,18 114,96
Belford Roxo 8,24 13,46 0,37 3,72
Campos dos Goytacazes 11,24 39,11 3,11 16,17
So Joo de Meriti 14,30 30,88 0,56 1,24
Petrpolis 72,69 141,83 7,21 32,14
Volta Redonda 79,29 150,36 3,71 15,24
Mag 7,84 24,49 1,12 2,82
Itabora 10,31 48,49 2,68 23,18
Maca 14,11 53,31 7,63 48,24
Mdia dos municpios fluminenses 63,37 132,86 13,38 43,34
Mdia dos municpios brasileiros 33,53 86,34 7,05 29,39
FONTE: BRASIL (2013)
NOTA: Elaborao da autora.

A arrecadao per capita dos dois tributos imobilirios acompanha a diviso

dos municpios fluminenses naqueles trs grupos anteriormente mencionados,
destacando-se novamente as duas capitais. Chama a ateno, entretanto, o fato de
os municpios fluminenses apresentarem, em mdia, um desempenho pior do que
o do conjunto dos municpios brasileiros com mais de 200 mil habitantes ao longo
da dcada 2000/2010.
Em 2000, os municpios de Niteri e do Rio de Janeiro foram os que
apresentaram valores per capita maiores que 100 reais, bem superiores mdia

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 O IPTU em Foco: uma anlise da perspectiva dos municpios fluminenses

dos demais municpios. Desses, apenas Petrpolis e Volta Redonda se destacaram,

resultado que deve estar relacionado presena de uma populao que, se no
cresce a taxas superiores mdia estadual, sustenta uma populao j consolidada
em cidades que constituem centros urbanos microrregionais. Os outros so municpios
cuja dinmica depende da capital estadual, uma vez que esto localizados na regio
metropolitana. Embora alguns venham experimentando fortalecimento dentro da
rede urbana metropolitana7, sua populao conta com expressivo contingente de
populao de baixo rendimento, o que limita a capacidade dos governos de imporem
uma carga tributria prpria de maior peso.
Os valores apurados em 2010 sugerem que a situao vigente em 2000 mudou
pouco, salvo pelos destaques positivos de Niteri e Itabora, alm do crescimento
acima da mdia dos municpios de Campos dos Goytacazes e Maca. No caso de
Itabora, o resultado deve estar associado ao impacto positivo na economia municipal
devido s obras do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ). Em relao
a Campos dos Goytacazes e Maca, o resultado deve estar relacionado necessidade
de diversificar as fontes de arrecadao municipal diante da iminente mudana na
legislao das receitas petrolferas.8 Cabe ainda ressaltar que o aumento generalizado
da arrecadao per capita do IPTU no acompanhou o aumento do crescimento do
PIB na primeira dcada do sculo, como indicado na tabela 3.
A evoluo do ITBI no perodo ocorreu num ritmo mais intenso do que o do
IPTU, ainda que a distribuio desse avano entre os municpios fluminenses tenha
acompanhado o desempenho do IPTU.
A anlise das informaes sugere que h espao para melhorar a administrao
do principal tributo incidente sobre a propriedade imobiliria, o IPTU. Isso fica claro
quando se compara com o melhor desempenho do ITBI. Como j mencionado,
tal resultado deve ser atribudo ao maior poder de enforcement dos governos
municipais em imputar um valor superior para fins de arrecadao do ITBI em relao
aos valores venais referentes ao IPTU.
Estudo realizado por Carvalho Jnior (2011) sobre a administrao do IPTU
no municpio do Rio de Janeiro havia concludo que sua baixa participao na
arrecadao fiscal no se devia s alquotas do tributo, mas a sua gesto inadequada.
A desatualizao da Planta Genrica de Valores (PGV) em relao aos preos de
mercado dos imveis era maior entre os imveis mais antigos do que entre os novos,
mas mesmo nesses prevalece uma grande diferena entre os preos praticados no
mercado imobilirio e no cadastro da Prefeitura. E a capital fluminense o municpio
que conta com melhor suporte tcnico na gesto municipal, o que nosso estudo

7
Caso do municpio de Nova Iguau.
8
Em 2012 entrou em vigor a Lei 12.734, que alterou a partilha das receitas petrolferas entre os entes federativos,
anteriormente muito concentrada nos estados e municpios considerados produtores, casos de Campos dos
Goytacazes e Maca.

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 Angela Moulin S. Penalva Santos

aponta ao analisar os resultados apresentados pelas duas capitais como bem acima
da mdia dos municpios fluminenses. Os demais municpios do Estado do Rio de
Janeiro precisam avanar muito para se aproximar do desempenho dos municpios
paulistas, aqueles de melhor resultado arrecadatrio do IPTU.
Cabe destacar, neste sentido, que a capital paulista j tornou obrigatria a
atualizao a cada quatro anos de sua PGV, o que j deveria ter sido realizado na
Cidade do Rio de Janeiro, onde um grande conjunto de obras pblicas preparatrias
para os Jogos Olmpicos de 2016 dinamizou seu mercado imobilirio. Sem melhorar
a administrao dos tributos imobilirios, a prefeitura deixa de capturar parte desta
valorizao da terra urbana.
A importncia na melhora da administrao do IPTU no apenas uma
necessidade para aumentar a arrecadao fiscal, ainda mais num contexto de crise
fiscal que o Pas atravessa. Sua relevncia tambm grande considerando-se que
se trata de um tributo com funo extrafiscal includa na poltica urbana brasileira.
E, finalmente, parte importante de uma poltica tributria comprometida com a
justia fiscal e social.
Foi elaborada uma pesquisa de campo entre os municpios fluminenses
com populao superior a 200 mil habitantes. Dos 13 municpios includos, apenas
trs responderam ao questionrio aplicado sobre como administravam o IPTU:
So Gonalo, Maca e Duque de Caxias. A baixa cobertura em termos de simples
recepo do interesse acadmico j um indicador da falta de comprometimento
com o tema pelas prefeituras, aqui representadas por suas secretarias de fazenda. Mas,
mesmo entre aqueles que responderam, observou-se uma administrao muito longe
daquilo que poderia ser alcanado, seja em termos de melhor arrecadao fiscal, seja
em termos da utilizao do IPTU como instrumento de poltica urbana.
A anlise das informaes coletadas atravs da pesquisa de campo aponta
que a melhora na administrao do IPTU pode ser verificada a partir da adoo
de medidas j usualmente empregadas por outros vrios municpios, a exemplo
da conduo de recadastramentos em periodicidade determinada. No caso de
So Gonalo, que apresentou o pior desempenho entre lanamento e arrecadao
em unidades territoriais, no h registro do seu ltimo recadastramento. Como
consequncia direta desse comportamento por parte da administrao municipal, dos
trs municpios analisados, So Gonalo foi o que apresentou o pior desempenho,
arrecadando somente 36,43% do total efetivamente lanado. Por outro lado, mesmo
a utilizao de tradicionais instrumentos de cobrana parece encontrar um limite na
sua eficincia como possvel verificar a partir do desempenho dos outros dois
municpios estudados.
Relativamente implementao de mecanismos alternativos de cobrana,
como leilo de imveis ou a incluso em cadastros de inadimplentes, apesar de todos
os municpios entrevistados afirmarem seu uso, so necessrios novos estudos para

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 O IPTU em Foco: uma anlise da perspectiva dos municpios fluminenses

observar como tais instrumentos vm sendo aplicados. Somente depois de obtidas

informaes mais detalhadas ser possvel analisar os limites de eficincia na utilizao
dessas alternativas.
Por fim, cabe mencionar que, a despeito das vrias discusses sobre as
possveis aplicaes extrafiscais do IPTU, ocorre que sua gesto precria e a
arrecadao do tributo encontra diversos limites no interior da prpria burocracia
municipal. Entre estes, destacam-se as dificuldades de negociar com o legislativo a
atualizao dos instrumentos normativos. Quando elementos bsicos da gesto do
tributo sequer so observados, sua aplicao a partir de uma perspectiva extrafiscal
se mostra como um horizonte ainda muito distante.

CONCLUSES
Os resultados desta investigao esto em linha com os apurados por
Cesare (2010), Carvalho Jnior (2011) e por Luft e Santos (2012): os municpios no
exploram com o mximo de eficincia seu potencial arrecadatrio sobre a propriedade
imobiliria, o que esvazia o contedo de instrumento de poltica urbana do instituto
extrafiscal do IPTU. Nestas condies, por que seguir pesquisando o tema da tributao
imobiliria no Brasil?
Creio que existem dois motivos principais.
O primeiro deles se refere ao tempo longo que decorre entre o lanamento
de uma agenda de poltica urbana e sua disseminao com apreenso pela sociedade,
passando a ser cobrado do sistema poltico.
A assembleia da Agncia ONU/Habitat II, ocorrida em Istambul, pode ser
uma referncia. A atual Constituio brasileira j estava em vigor desde 1988 com sua
inovadora submisso da propriedade ao cumprimento da sua funo social. Esta ainda
se encontrava sujeita regulamentao do artigo 182, relativo poltica urbana, de
responsabilidade do Municpio, que tinha sido elevado condio de ente federativo.
A agenda da poltica urbana definida pelas Naes Unidas, por meio de sua Agncia
Habitat, contribuiu para orientar as polticas urbanas em escala nacional, o que se
refletiu na aprovao do Estatuto da Cidade regulando o captulo da poltica urbana,
mas apenas em 2001. Muitos dos instrumentos de ordenamento urbanstico regulados
nesta lei, contudo, precisam ser novamente regulados, mas em escala municipal.
E, quando isso ocorre, ainda dependem do interesse das prefeituras em darem
efetividade queles instrumentos, como o caso do IPTU progressivo.
Este longo perodo transcorrido entre as inovaes normativas e sua
efetividade decorre de um processo de reposicionamento lento dos atores
envolvidos nas polticas pblicas. Entre os principais, destacam-se o Municpio,
fortalecido institucionalmente na federao, bem como a autonomia conquistada
pelo Ministrio Pblico e o protagonismo da Defensoria Pblica em relao aos

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direitos sociais. A crescente expectativa dos direitos de cidadania, por sua vez, resultou
na judicializao das polticas pblicas, levando o Poder Judicirio a atualizar suas
decises no contexto normativo em que o Estado ampliou seus compromissos com
o cidado. Por isso, no se julga adequado abrir mo de um instrumento jurdico j
amplamente regulado em todas as esferas de governo sob o argumento de que no
funcionou at agora. Poder vir a funcionar caso a sociedade (cidados, prefeituras,
Ministrio Pblico e Defensoria Pblica) cobre sua utilizao para mitigar os efeitos
da crise urbana, em especial a crise da habitao social.
Uma segunda razo para seguir defendendo o uso da tributao imobiliria
(IPTU progressivo) diz respeito ao j referido aumento dos compromissos do Estado
(no apenas no Brasil) em relao ao bem-estar social. Este no se reduz aos
gastos previdencirios, mas vem se traduzindo em crescentes despesas com sade,
educao e assistncia social. Estas j teriam alcanado os percentuais de gastos
com aposentadorias e penses, cada um dos quais representando 15% em relao
ao produto, o que perfaz um total de 30% do PIB, segundo estimativas de Piketty
(2014). O direito moradia, no entanto, vem sendo crescentemente reclamado em
face da adoo de polticas habitacionais baseadas na propriedade privada, sendo
o Estado desafiado a avanar em direo a polticas de moradia desmercantilizadas
(ROLNIK, 2015).
Estudo de Kersternetsky (2012) sobre as transformaes do Estado de Bem-
Estar Social aponta na mesma direo: bem-estar social tem evoludo para a defesa
da reproduo social das famlias e no apenas da renda do trabalhador. E, dentre as
necessidades das famlias, a habitao tem importncia crucial, pois sua localizao
pode ampliar ou diminuir o acesso aos servios de sade, educao, mobilidade e
segurana pblica, por exemplo. Aumentar a oferta de moradia, em particular a de
interesse social, , assim, um objetivo que deve ser perseguido por todos os meios,
inclusive pela tributao imobiliria das propriedades que no cumpram sua funo
em conformidade com a poltica urbana j normatizada no Brasil.
As anlises desses autores citados, Piketty e Kersternetsky, encontram eco no
estudo de Raquel Rolnik (2015) sobre a mudana do significado da moradia no incio
do sculo XXI. Transformada em fronteira de aplicao rentvel para o capital financeiro,
passou tambm a ser considerada fonte para resguardar a renda familiar de aposentados
que adquirem imveis para locao. No entanto, a mercantilizao da habitao vem
aprofundando a vulnerabilidade de uma parcela crescente da populao em todo o
planeta, como bem demonstrado pela autora, o que alimenta a crise urbana. Entre as
solues possveis para enfrentar tal desafio encontra-se o aumento da tributao sobre
a riqueza e, em particular, sobre a propriedade imobiliria urbana. Afinal, no parece
razovel que aproximadamente a metade da forma como se expressa a riqueza atual
seja em propriedade de moradias, como identificado por Piketty.

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 O IPTU em Foco: uma anlise da perspectiva dos municpios fluminenses

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