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A Crise Hídrica e a Disputa na Construção dos Argumentos de Gestão da Água –

A Crise Hídrica e a Disputa na Construção dos Argumentos de Gestão da Água Estudo de Caso em Ilhabela SP

Natalia Dias Tadeu Gestora Ambiental, Mestra e Doutoranda pelo Programa de Ciência Ambiental da USP (PROCAM IEE/USP)

Paulo Antônio Almeida Sinisgalli Engenheiro Sanitarista, Mestre em Ciência Ambiental (PROCAM USP), Doutor em Economia Aplicada (UNICAMP), Professor do Programa de Ciência Ambiental da USP (PROCAM USP) e da Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH USP)

RESUMO

A crise hídrica é um termo amplamente empregado e se refere, grosso modo, à criticidade na disponibilidade quali-quantitativa de água para os seus diversos usos. Existem divergências quanto a compreensão e a premência de uma crise hídrica ou futuros quadros de escassez hídrica em lugares diversos do mundo. E que estas seriam inevitáveis devido à crescente demanda por água tanto para o consumo humano quanto para as atividades econômicas. A partir do estudo de caso do conflito da disputa pelo acesso à água no Município de Ilhabela, Litoral Norte de São Paulo, foi possível analisar a organização dos atores em coalizões políticas, de acordo com as ideias centrais compartilhadas e suas argumentações utilizadas na defesa destas ideias. As coalizões políticas foram identificadas e analisadas com base no referencial teórico de redes políticas e do Modelo de Coalizões de Defesa (MCD). Para a análise dos argumentos das coalizões foi empregado o método do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC) e comparado ao conjunto de argumentos identificados na literatura. Foi possível identificar que os atores locais se organizam em duas coalizões opostas, uma coalizão dominante e uma coalizão de oposição. A coalizão dominante possui valores centrais que compreendem a água como um recurso hídrico importante para o desenvolvimento econômico, já a coalizões de oposição apresenta valores associados à compreensão da água como um direito humano e, ainda de forma incipiente, de água como um bem comum. Neste sentido, a crise da água se dá pela distinção entre valores expressos pelas diferentes coalizões.

PALAVRAS CHAVE: Coalizões políticas da água, água como recurso para desenvolvimento econômico, água como direito humano e água como bem comum.

1. INTRODUÇÃO A crise hídrica é um termo amplamente empregado e se refere, grosso modo,

1.

INTRODUÇÃO

A crise hídrica é um termo amplamente empregado e se refere, grosso modo, à criticidade na

disponibilidade quali-quantitativa de água para os diversos usos. No mundo todo, a falta de água é

apresentada como algo iminente e inevitável devido à crescente demanda pelo recurso tanto para

o consumo humano quanto para o crescimento econômico (Barlow & Clarke, 2002; Santos &

Rodriguez-Garavito, 2005). Contudo, alguns autores discordam desta concepção e, por isso, este

tema nos parece relevante para a realização de uma análise mais detalhada.

Neste sentido, este trabalho parte do pressuposto de que a noção de escassez e crise hídrica

muitas vezes pode estar associada a uma forma de produção de discursos, atreladas a valores ou

ideias de grupos ou atores. Em contraponto à ideia de que há escassez propriamente dita em

função de uma indisponibilidade quali ou quantitativa de água.

Rebouças (1997) aponta mecanismos através dos quais, ocorre um processo de incentivo

perverso, descrito como “intervenção que conduz ao efeito perverso de aplicar a um fenômeno

estrutural, políticas que induzirão ao cultivo do problema”. Isto, porque podem existir medidas

adotadas de forma a criar ou induzir uma maior demanda hídrica em locais, nos quais já se tem

conhecimento previamente que a disponibilidade não seria suficiente, justificando a realização de

grandes obras de infraestrutura hidráulica. Sob este aspecto, Barraqué, (2011) e Silva (2010)

apontam que a escassez hídrica ou crises hídricas podem ser “produzidas” através de discursos

que escondem interesses econômicos ou políticos.

Para tentar compreender como a noção de escassez e crises hídricas, relacionadas a questão do

acesso à água, é apropriada em escala local, este artigo apresentará um estudo de caso

conduzido a partir de um conflito pelo acesso à água que ocorre no município de Ilhabela. Neste

sentido, será identificada e apresentada a configuração política e social dos atores do conflito,

bem como seus argumentos centrais apresentados em torno do tema.

Ilhabela apresenta crescimento populacional (taxa geométrica de crescimento populacional de

1,91% ao ano, com dados analisados de 2010 à 2016), enquanto do Estado de São Paulo é de

0,85% ao ano, e grau de urbanização de 99,31% (dados de 2016) (SEADE, sd). Este crescimento

é impulsionado principalmente pela oferta de empregos na região, relacionadas ao turismo e ao

setor de construção civil, bem como pela criação da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e

Litoral Norte (MARANDOLA et al, 2013). Isto ocorre em uma área que já apresenta deficiência nos

serviços de abastecimento de água e de coleta e tratamento de esgoto (CBH-LN, 2013).

O conflito pelo acesso à água decorre de uma transposição de água entre duas microbacias

inseridas na sub-bacia do córrego de São Sebastião/Frade, localizadas no sul do Município de

Ilhabela. Neste local, assim como em toda a região do Litoral Norte de São Paulo, onde a

empresa de saneamento não presta serviços, a captação de água ocorre diretamente dos corpos

hídricos (cachoeiras ou quedas d’água). No centro do conflito ex iste uma cachoeira, fonte da

hídricos (cachoeiras ou quedas d’água). No centro do conflito existe uma cachoeira, fonte da água para atender às demandas locais. Este corpo hídrico atualmente atende a uma comunidade local,

a um condomínio de segunda residência (casas de veraneio) e a um empreendimento cultural (SIGRHI, 2014; GODOY & FORMAGGIA, 2013).

Neste trabalho, a partir da identificação da organização dos atores em grupos (coalizões políticas), analisados a partir de uma classificação estatística (análise de clusters) se buscara entender como os atores se articulam, em torno de ideias e valores compartilhados para tentar influenciar a tomada de decisão nos temas relacionados a distribuição e acesso à água (e serviços relacionados). Não obstante se buscará identificar e analisar as argumentações utilizadas na defesa destas ideias. Para esta análise, as coalizões políticas serão identificadas e analisadas com base no referencial teórico de Sabatier & Jenkins-Smith (1993), Sabatier (1988; 1998), Weible (2006) e Sabatier & Weible (2007). Os discursos e argumentações das coalizões serão identificados e analisados a partir do emprego do método de Discurso do Sujeito Coletivo DSC (Lefèvre et al, 2000; Lefèvre et al, 2003; Lefèvre & Lefèvre, 2014).

2. MATERIAIS E MÉTODOS

Foram entrevistados e coletados dados secundários de atores membros de órgãos governamentais e organizações não-governamentais envolvidas no processo de gestão da água:

Ministério Público Federal (MPF1), Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Ilhabela (SMAIB), Prefeitura Municipal de Ilhabela (PREF), Secretária de Recursos Hídricos do Estado de São Paulo (SSRH1, SSRH2 e SSRH3), ONGs locais (ONG1 e ONG2), Departamento de água e Energia do Estado de São Paulo 1 (DAEE), Comitê de Bacias Hidrográficas do Litoral Norte (CBHLN1, CBHLN2 e CBHLN3), Companhia de Saneamento (SABESP1, SABESP3 e SABESP4), Associação de Moradores (AS. BAIRRO1), Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB2), condomínio de casas de veraneio (ou segunda residência) 2 e empreendimento cultural local (CIA).

A identificação dos atores para realização das entrevistas e coleta de informações foi realizada

por meio de: i) análise de atas de reuniões do Comitê de Bacia Hidrográfica do Litoral Norte; ii) notícias veiculadas por jornais e revistas locais; iii) entrevistas semiestruturadas com os atores que permitiram também a identificação de novos atores sociais relevantes à pesquisa (método bola de neve).

A análise das redes e coalizões foi realizada a partir do emprego dos softwares SPAD8 e do

referencial teórico do Modelo de Coalizões de Defesa de Sabatier (1988; 1998) e Weible (2006). O

SPAD8 foi utilizado como forma de entrada dos dados coletados em entrevistas, através de um

1 Não entrevistado.

2 Não entrevistado.

questionário próprio, desenvolvido para o Projeto BlueGrass 3 , bem como as análises estatísticas de

questionário próprio, desenvolvido para o Projeto BlueGrass 3 , bem como as análises estatísticas de clusters. A análise estatística de clusters utilizou o método ‘Mixed Classification’ (SEMIS). Para esta análise se buscou identificar os valores centrais das coalizões, que diferenciam os valores mais fundamentais de cada grupo 4 .

Para a identificação dos conceitos sobre escassez hídrica, crise hídrica, direito à água, bem como suas propostas de políticas e soluções primeiramente foi realizada uma revisão do arcabouço teórico para identificação dos diferentes discursos e interesses com a formulação do problema e das possíveis soluções, de uma forma mais ampla. Em seguida, foram empregadas informações coletadas nas entrevistas semiestruturadas, organizadas de acordo com a coalizões políticas identificadas, de forma a responder a pergunta “como você compreende a questão do acesso à água e o saneamento no município de Ilhabela?”. Sobre o material selecionado foi realizada a aplicação do método do Discurso do Sujeito Coletivo DSC (Lefèvre et al, 2000; Lefèvre et al, 2003; Lefèvre & Lefèvre, 2014) para identificação dos principais discursos empregados por estes grupos. A partir da obtenção dos discursos (DSC) foi realizada uma comparação com os argumentos e soluções encontrados na bibliografia, para verificar se existe influência da organização local de valores e ideias que também permeiam as discussões internacionais.

Cabe ressaltar que apenas os atores entrevistados diretamente ou que possuem suas opiniões publicadas em alguma fonte oficial ou meio de comunicação foram considerados nas análises acima descritas. Para a coleta de informações de alguns dos atores, foi considerado também as informações obtidas no “Seminário Internacional Qualidade das Águas Costeiras”, ocorrido em novembro de 2016.

O DSC tem como fundamento a teoria da representação social e seus pressupostos sociológicos. Esta técnica foi aplicada de forma a selecionar, em cada resposta individual de cada questão, as “Expressões-Chave” e identificadas as “Ideias Centrais” que sintetizam o conteúdo discursivo (Lefèvre et al, 2003). Através das “Expressões-Chave” foram construídos, em primeira pessoa do singular, os DSCs deste trabalho. Para este processo foi empregado o software DSCSoft.

3. BREVE APRESENTAÇÃO DO CONFLITO

Neste estudo, optou-se por focar no caso do conflito decorrente da transposição de água entre duas microbacias inseridas na sub-bacia do córrego de São Sebastião/Frade, localizadas no sul do Município de Ilhabela. A captação de água ocorre diretamente em uma queda d’água (cachoeira), e sua água atende a uma comunidade local residente, a um condomínio de casas de veraneio (ou segunda residência) e a um empreendimento cultural.

3 Este trabalho resulta dos resultados obtidos a partir do Projeto BlueGrass, financiado pela FAPESP. 4 Segundo Sabatier e Jenkins-Smith (1993), o sistema de crenças das coalizões é composto por: um núcleo duro (deep core), composto pelos valores mais inflexíveis, fundamentais e norteadores de suas ações

A comunidade residente é composta por uma população fixa que, em grande porção, ocupa irregularmente

A comunidade residente é composta por uma população fixa que, em grande porção, ocupa

irregularmente o território. Já o condomínio e o empreendimento cultural são voltados para a

principal atividade econômica local (o turismo) e apresentam-se em estado fundiário legal.

Este conflito foi selecionado por ser representativo no que toca à questão de acesso à água na região (SIGRH, 2014). A empresa de saneamento (SABESP) atuante na região do litoral norte do Estado de São Paulo fornece uma cobertura de abastecimento de água de 81% (atendendo, principalmente, as áreas adensadas e, parcialmente, áreas não adensadas) e de cobertura de serviço de coleta de esgoto de 23%, sendo apenas 4% do total coletado é efetivamente tratado (SEADE, sd; POLIS, 2013).

O condomínio, segundo os atores locais entrevistados, possui outorga de captação superficial de

água, enquanto a comunidade local, em sua maior parte, além de, legalmente, não possuir permissão para captação de água, encontra-se em processo de regularização fundiária.

Apesar da região apresentar clima tropical chuvoso (Milanesi, 2007), a partir do segundo semestre de 2012 foi observada uma intensa redução de precipitação que perdurou pelos próximos 3 anos (ANA, 2015) e afetou a disponibilidade hídrica do município. Somado à redução da disponibilidade hídrica, um grande volume de água foi captado pelo condomínio de casas de veraneio, o que levou a comunidade local a um quadro de insuficiência de água para consumo humano.

Atores locais (membro da associação de bairros local e da ONG que atua no Município), ao mesmo tempo que buscaram discutir com o condomínio a possibilidade de redução da captação, sem sucesso, buscaram também o Comitê de Bacias Hidrográficas do Litoral Norte (CBHLN) e, procuraram se articular com atores influentes desta esfera para a idealização de uma solução para o problema.

Os atores do CBHLN, por sua vez, incluíram em 2013, na pauta das reuniões o conflito existente, para ser discutido no âmbito das reuniões do CBH e da Câmara Técnica de Saneamento. Estes formularam uma proposta de solução: um projeto piloto de sistema alternativo de abastecimento de água para atender a área do conflito (FalaCaragua, 2013; IlhabelaSustentável, 2013; ABES, 2013; REBOB, 2014).

A proposta foi debatida e deliberada pelo CBHLN, de forma articulada com DAEE, SABESP

(local), gestores municipais (prefeitura, secretarias de meio ambiente, obras, saúde, habitação), Promotoria de Meio Ambiente (MPF - GAEMA) e CETESB no sentido de atender a região com um sistema alternativo de tratamento e distribuição de água e esgotamento sanitário, previsto para ser implementado através do uso de recurso FEHIDRO, contando também com a participação da

SABESP (CT-SAN/CBHLN, 2012a; 2012b; 2013a; 2013b; 2013c, 2013d).

Não obstante, por envolver instituições locais/municipais e estaduais, a discussão saiu do âmbito local para

Não obstante, por envolver instituições locais/municipais e estaduais, a discussão saiu do âmbito local para o regional. Após informações coletadas em entrevistas com atores de diversas instituições, foi possível compreender que em nível estadual, a SABESP alegou que a área foco do conflito constava em seu Plano de Ação e que seria, portanto, atendida por ela e não caberia a execução de um projeto piloto local, com uso de recurso FEHIDRO.

Segundo entrevista com representante da associação de bairros, a SABESP apresentou a proposta de que o local seria atendido até 2016 com um sistema específico concebido pela companhia. No entanto, durante o período de 2014 e 2015, o foco da opinião pública, dos órgãos estaduais e da SABESP se voltaram para a Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) em função do evento “crise hídrica” de abastecimento da cidade de São Paulo. Entretanto, o problema persistiu no litoral norte sem uma devida solução até o ano de 2017 5 (JACOB, 2014; IDS, 2014; JACOBI, 2015).

Cabe ressaltar que serviços de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto seriam serviços componentes dos serviços de saneamento básico que deveriam ser de titularidade do Município (ALVES, 2008). Contudo, além dos fatos descritos anteriormente, é importante apontar que em 2012 foi promulgada a Lei Complementar nº 1.166, de 09 de janeiro de 2012 (SÃO PAULO, 2012), que determina a inserção do Litoral Norte na Região Metropolitana do Vale do Paraíba, formando a Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte (RMVPLN). Este fato é importante porque, em situações de conurbação urbana ou de formações de regiões metropolitanas, como é o caso, a titularidade dos serviços de saneamento passa a ser compartilhada entre os entes federados (ALVES, 2008).

Segundo Alves (2008), a tomada de decisão sobre questões, como é o caso do saneamento, é discutida e deliberada em um conselho deliberativo, de caráter público e autárquico, no qual existem representantes dos municípios e do Estado no caso da RMVPLN foi criado o Conselho de Desenvolvimento em 2012 (SÃO PAULO, 2012). Cabe destacar que os cargos ocupados por instituições do Estado de São Paulo são indicações feitas pelo governador, de acordo com a Lei Complementar nº1.166/2012.

4. REDES E COALIZÕES POLÍTICAS DO CONFLITO

Rede de política pública seria um conceito que marca uma confluência de duas correntes de pesquisa a análise sociológica de redes e estudos de formulação política (Macedo, 1995) e como aponta Klijn (1998), o conceito de redes se baseia nos conceitos mais recentes das ciências políticas, empregando perspectivas das ciências sociais.

5 De acordo com as últimas atualizações deste estudo, realizado em março de 2017.

Skogstad (2008) estabelece uma revisão da literatura sobre estudos de redes políticas a fim de

Skogstad (2008) estabelece uma revisão da literatura sobre estudos de redes políticas a fim de fomentar o debate do conceito no Canadá e aponta, primeiramente, que o surgimento de arenas transnacionais não substitui a “policy community” (comunidades políticas) nacional, contudo introduz novas ideias que levam a “mudanças políticas” dentro da rede (Coleman & Perl, 1999). Em segundo lugar, a autora critica o que ela considera ser uma conceituação de redes de políticas públicas como relações governadas por uma lógica de “construção de consenso”, principalmente da escola britânica. Isto porque o conflito não está ausente nas redes, portanto é necessária uma consideração das características das relações de poder.

Pross (1986) emprega o termo policy community (comunidades políticas) para descrever um grupo de atores (público e privado) interessados em um determinado tema. Dentro da comunidade

havia dois grupos, um definido pelo autor como “attentive public” (público atento) que acompanha

a questão sem participar diretamente na elaboração de políticas, outro denominado “sub-

government” (sub governo ou governo intermediário) que apresenta maior envolvimento em decisões políticas. Posteriormente, a escola canadense baseia seus estudos sobre essas noções para caracterizar as relações dentro do grupo “sub-governo” como uma rede política (Coleman &

Skogstad, 1990 apud Skogstad, 2008).

Para Rhodes (2008 apud Capella & Brasil, 2015), a ideia de rede tem suas origens a partir da perspectiva pluralista, desenvolvida pelos estadunidenses e na literatura sobre subgovernos. Esta perspectiva permitiu desenvolver explicações para a relação entre Estados e grupos que buscam influenciar as políticas públicas, assim como o interesse do próprio Estado em obter apoio entre os grupos (Capella & Brasil, 2015). A partir disso, Rhodes e Marsh (1992) definem uma tipologia de redes políticas, classificando-as em “issue network” e “policy community”, que constituem dois extremos. Esta tipologia contribui para a caracterização e estruturação das redes políticas, mas não contribui para a compreensão da relação entre as redes e os resultados produzidos.

O conceito de subsistema de políticas é objeto de discussão teórico, principalmente associados a conceitos de redes de políticas públicas, redes temáticas e comunidades de políticas e estes conceitos são essenciais para análises de processos de mudança em políticas públicas. Uma definição de subsistemas é apresentada por Leiper Freeman, no trabalho “The political process:

executive-bureau-legislative commitee relations” em 1955, que diz que um subsistema seria o padrão de interações entre o conjunto restrito de participantes envolvidos no processo de tomada de decisões de uma área específica de políticas públicas (Capella & Brasil, 2015).

O conceito de “subgoverno” e “subsistemas”, incluindo os diversos atores que fazem parte deste

conjunto, também contribuirão para a compreensão da descrição da ligação de atores em torno de

um tema e desta forma na compreensão das coalizões para participação nos processos de decisão política.

Na década de 1980, Paul Sabatier e Hank Jenkins- Smith desenvolvem o “ Advocacy Coalition

Na década de 1980, Paul Sabatier e Hank Jenkins-Smith desenvolvem o “Advocacy Coalition Framework” para buscar entender o processo de tomada de decisão política, especialmente as mudanças políticas que ocorrem dentro de um subsistema particular. A abordagem de “Advocacy Coalition Framework” (ACF), ou também conhecido como Modelo de Coalizões de Defesa (MCD) foca nos processos de agrupamentos em função da racionalidade dos atores envolvidos, como indivíduos interessados em valores e ideias semelhantes (Sabatier, 1998; Weible, 2006).

O que mantém a coalizão unida de acordo com esta abordagem seria o compartilhamento de

crenças e ideias entre os atores membros sobre temas centrais da coalizão, que determinam a direção que esta buscará para intervir em uma política (Vicente & Calmon, 2011). Esta abordagem permite compreender os processos de conflitos que são enfrentados por estas coalizões, bem

como os conflitos inter e intra coalizões (Sabatier, 1998). Isto por que, uma vez que as coalizões

se constituem, estas passam a competir para traduzir suas crenças e valores compartilhados em

políticas ou programas, através da mobilização de recursos e participando dos processos de

aprendizagem política (Vicente & Calmon, 2011), também destacado por Massardier (2011).

4.1. COALIZÕES DO CONFLITO EM ILHABELA

O subsistema definido para este estudo foi o de política de “acesso à água”, que inclui o Plano

Municipal de Saneamento (que deveria ser estabelecido pelo Município para fornecer diretrizes que seriam seguidas pela empresa concessionaria do saneamento), o Plano de Bacias Hidrográficas (que é definido pelo Comitê de Bacias Hidrográficas e fornece as diretrizes de gestão dos recursos hídricos), os espaços de discussão do Comitê de Bacias Hidrográficas do Litoral Norte.

A partir da análise de clusters foi possível identificar que, dentre as ideias e valores compartilhados entres os atores do subsistema estudado, existem dois principais que os dividem em dois grupos opostos. Por um lado, parte dos atores entende que a questão de acesso à água e ao saneamento básico é um direito. Por outro lado, alguns atores vão compreender que se trata de uma questão de grande importância para o desenvolvimento econômico (local ou regional, a depender do ator).

econômico (local ou regional, a depender do ator). Figura 1 – Esquematização das coalizões do conflito

Figura 1 Esquematização das coalizões do conflito de acesso à água em Ilhabela

É possível apontar que a “Coalizão A” compartilha a crença da “água como um direito”. Esta

mesma coalizão apresenta como principal recurso, sua capacidade de mobilização social. Enquanto que a “Coalizão B” compartilha a crença de que a “água é fundamental para o

desenvolvimento econômico” e seu principal re curso é seu maior acesso a recursos econômicos e

desenvolvimento econômico” e seu principal recurso é seu maior acesso a recursos econômicos e influência política. Estas crenças poderiam ser interpretadas através do sistema de crenças descrito por Sabatier (1998; 2001), compondo desta forma, o “deep core”.

Dentro deste subsistema, pode-se notar que os atores representados pela cor “verde” compõem a coalizão dominante. Não obstante, ao analisar a descrição do conflito a partir da coleta de informações para caracterização do caso, é possível notar que houve, a partir de 2013, mudanças estabelecidas a partir da implementação da RMVPLN que estabelecem um novo contexto institucional, que acaba por tornar mais influentes atores de instituições do Estado na tomada de decisão acerca das diretrizes do saneamento básico. Com isso, decisões que poderiam ser tomadas em esfera municipal, passam a ser discutidas e decididas em esfera regional, com maior participação destes atores estatais.

5.

DISPUTAS CONCEITUAIS E IDEOLÓGICAS ACERCA DA PROBLEMATIZAÇÃO DA CRISE OU ESCASSEZ HÍDRICA

A problematização de uma questão nas políticas públicas possui distintas abordagens. Dentro da abordagem de definição de um problema de política pública, esta questão além de ser tratada de forma segmentada é apontada por muitos como uma questão irrelevante, pois seria definida a partir de condições objetivas externas (Subrats, 2006). Vale dizer, que mais que “externas, por que não, “neutras”, uma vez que podem decorrer de uma série de estudos e dados estatísticos e definir de forma crucial a escolha das soluções. Subirats (2006) irá apresentar argumentos que mostram que definição do problema é o ponto fundamental para a seleção das alternativas de solução e será resultado de um processo de construção.

Para adentrar na discussão enfocada na questão hídrica, cabe pontuar que Zwarteveen & Boelens (2011) destacam que as escolhas dos conceitos determinarão como a realidade será percebida e como serão construídos os sentidos desta. Os autores (op. cit.) ressaltam que, devido a práticas discursivas, empregadas para apresentar os conceitos que irão preceder a definição de um problema, ocorre uma mescla de relações de poder, nas quais determinadas representações da realidade servirão melhor a determinados grupos de interesses. Não obstante, Zwarteveen & Boelens (2011) chamam a atenção ainda para o fato de que as escolhas são muitas vezes apresentadas como “neutras” ou “técnicas”, mas na verdade são opções políticas tomadas através de processos de naturalização e universalização 6 (Zwarteveen & Boelens, 2011).

Estes aspectos elencados acima também estão presentes na problematização da questão hídrica. Barraqué (2011) argumenta que a escassez hídrica se trata mais de um mito do que uma realidade física e que junto a esta questão se dissemina que a proposta de “privatização” seria uma tentativa das multinacionais monopolizarem a oferta do “ouro azul”, explorando as

6 Para entender mais sobre o processo de naturalização e universalização ver Zwarteveen & Boelens (2011).

necessidades das pessoas. Por outro lado, Silva (2010) aponta que o discurso de escassez hídrica

necessidades das pessoas. Por outro lado, Silva (2010) aponta que o discurso de escassez hídrica é construído dentro de um contexto de interesses neoliberais, tendo o Banco Mundial como uma das figuras centrais e disseminadoras desta noção. Esta estratégia acaba, posteriormente, culminando no “reconhecimento” do valor econômico da água, para possibilitar a abertura dos mercados de água e da privatização dos serviços de água e esgoto (adotando a tipologia proposta por Baker, 2007).

Entre os dois últimos autores (Barraqué, 2011; Silva, 2010), percebe-se certo consenso acerca da construção política de uma noção de escassez hídrica que pode não refletir uma realidade física, mas sim de interesses políticos e econômicos. Este foco torna importante a investigação mais profunda sobre as motivações por trás do fato, assim como a compreensão dos conflitos, dos atores envolvidos que influenciam e conformam os atuais modelos de gestão no caso de Ilhabela.

Quanto às soluções e medidas apontadas para lidar com os problemas formulados, Zwarteveen & Boelens (2011) apontam que no caso de uma concepção de escassez hídrica ou “crises hídricas”,

a maior parte das propostas de políticas hídricas focam na prevenção de escassez futura e na

resolução de problemas atuais mediante receitas globais, de cunho neoliberal. Os ingredientes

básicos desta receita seriam: a tomada de decisão decentralizada (no sentido de permitir a inclusão de interesses privados); os mercados; e os direitos de propriedade privada.

É importante frisar que existem também outros exemplos de problematização da escassez hídrica,

que buscarão atender a interesses específicos que poderiam ser o de manter determinados setores econômicos em atividade permanente, tais como o de empreiteiras, mercados de água, entre outros. Para entender isso, citaremos Rebouças (1997), que, em seu estudo sobre a questão hídrica no semiárido do Nordeste brasileiro, aponta que uma forma de produzir uma escassez de água seria através dos incentivos e indução do processo de urbanização e adensamento populacional em regiões que, previamente, já se tem conhecimento de que a disponibilidade hídrica não atenderá ao aumento de demanda. Como resposta ao não atendimento desta demanda, ou nos períodos de estiagem, ações conjunturais são adotadas, tais como perfuração de poços, transposições, abastecimentos por caminhões pipa. A este processo, Rebouças (1997) aponta que se trata de uma intervenção predatória no espaço, que conduz ao efeito perverso de aplicar a um fenômeno estrutural, políticas que induzirão ao “cultivo” do problema.

Dentro desta lógica, a problematização hegemônica, que determina a forma de percepção do problema em si, ocorre a partir de diagnósticos do problema realizados com base em instrumentos e indicadores, ditos “neutros”, que avaliarão a eficiência do uso da água e das formas de definição dos direitos de uso da agua. A partir desta forma de problematização, são tomadas decisões com base nas alternativas condicionadas.

É neste contexto que se discute o direito humano à água, defendido por diversos setores

É neste contexto que se discute o direito humano à água, defendido por diversos setores de

movimentos sociais e socioambientais como forma de enfrentamento dos processos de privatização de serviços de abastecimento e mercantilização da água. Neste sentido, a ONU define volumes de água que atendam às “necessidades básicas do homem” (beber, lavar, cozinhar) que devem estar disponíveis a uma distância de até mil metros da residência (ONU, 2010). A definição de direito humano à água é apontada como solução para o problema de

escassez provocado principalmente pelo envolvimento do setor privado com a área de abastecimento de água e outros serviços relacionados (Bakker, 2010).

Cabe ressaltar que no Fórum Mundial da Água de 2012, foram firmados acordos para permitir a integração de mercados de água e criar derivados no sistema financeiro, pelos mesmos países que foram signatários do acordo da água como um direito humano proposto pela ONU (Augusto et al, 2012). Estes acordos são interpretados por Augusto et al (2012), bem como outros autores (Assies 2003; Barlow & Clarke 2003; Shiva 2002 apud Bakker, 2007) como contraditórios à concepção de direito humano à água, uma vez que o envolvimento de empresas privadas na gestão da água reproduzirá uma lógica de mercado que não pode garantir e respeitar este direito.

Baker (2007) irá problematizar esta concepção de direito ao evidenciar que o conjunto de direitos humanos estão inseridos dentro da lógica individualista e liberal, não se opondo ao próprio processo de privatização ou mercantilização, uma vez que se determinam meios para permitir que os valores cobrados sejam possíveis de serem pagos. Britto (2015) apresentará um exemplo desta dificuldade, ao citar que no Brasil, existe a definição de tarifas sociais que buscariam atender ao direito humano à água, mas que ainda assim estão inseridas dentro da lógica de “água como mercadoria”. Posto isto, é possível perceber que as autoras (Bakker, 2007; Britto, 2015) reconhecem a importância do direito humano a água como uma conquista, frente a interesses econômicos que podem produzir injustiças ambientais, contudo apontam que se trata de uma “solução” limitada e que atende parcialmente ao interesse de garantir que a água seja mercantilizada e não impede que o acesso a água privatizado.

Outra abordagem importante que surge é uma visão alternativa a de direito humano à água. Esta abordagem aponta que é necessário levar em conta a própria manutenção do sistema hidrológico

e as necessidades de outras formas de vida. Quanto a este aspecto, Bakker (2007; 2010)

apresenta também a crítica ao antropocentrismo associado à determinação da água como um direito humano. Pois, neste aspecto não estão reconhecidos os direitos ecológicos, provocando em última instância, uma degradação no sistema hidrológico (por uma ausência de visão

ecossistêmica que compreenda o ciclo hidrológico e sua relação com as demais dimensões), o qual impacta, ironicamente, o próprio abastecimento humano.

Leroy (2012) e Bakker (2007; 2012) apontam que uma proposta seria a adoção da abordagem

Leroy (2012) e Bakker (2007; 2012) apontam que uma proposta seria a adoção da abordagem de bens comuns para enfrentar os mecanismos de neoliberalização dos serviços hídricos. A gestão de bens comuns envolveria dimensões sociais, culturais e políticas, considerando uma amplitude de apropriações de recursos naturais, fatores étnicos, de sucessão, históricos e identitários (Leroy, 2012).

Wagner (2012), realiza uma abordagem sociológica do conceito de “bem comum” aplicado à água, como um conceito imaginário, associado a uma forma de enfrentamento das formas tradicionais de propriedade (pública, privada ou livre acesso). Mostra também como este conceito tem sido empregado no enfrentamento dos processos de privatização pelo mundo. Este autor (op. cit.) aponta uma forma de estudo, tomando como premissa a diversidade nas abordagens, dentro da teoria de governança policêntrica (BLOMQUIST 1992; OSTROM et al, 1961; ANDERSON & OSTROM, 2008 apud WAGNER, 2012), que considere a distinção feita por Bruno Latour (2005 apud WAGNER, 2012) entre “fatores” e “atores”, de forma a incluir “coisas” (como a “água”) dentro da rede.

Cabe ressaltar que este autor (WAGNER, 2012) está preocupado com a determinação de uma abordagem mais adequada ao tema, de forma a permitir a construção de uma agenda de pesquisa em antropologia. Contudo, ele aponta que “imaginar” a água como um “bem comum” pode também permitir a construção de redes institucionais, necessárias para uma gestão mais sustentável e com maior equidade e participação.

Mazoni & Cicognani (2013) realizaram entrevistas com ativistas que atuam no movimento “Água Pública” da Itália e apontaram que dentre os principais motivos de uma ação coletiva está a preservação dos laços da comunidade. Além disso, ressaltam que a concepção de “água como um bem comum”, envolveria a compreensão de espaços públicos. E que a privatização seria uma forma de delegação de uma função municipal que romperia com este valor. A privatização poderia reduzir o valor de “cidadania” e de “pertencimento”, promovido pela existência de iniciativas de comitês. Neste estudo (op. cit.), é possível perceber que os ativistas também possuem valores muito associados aos de “água como um direito humano” e de “preservação ambiental”.

Como resultado desta discussão é possível identificar aspectos gerais sobre as ideias, valores que disputam o processo de problematização da questão hídrica e em torno das quais os atores vão atuar. A partir desta revisão, foi possível identificar e organizar três grandes grupos de valores e ideias que permeiam a problematização da questão hídrica, como pode ser visto no Quadro 1.

Quadro 1 – Classificação dos grupos de valores e ideias da problematização da questão hídrica.

Quadro 1 Classificação dos grupos de valores e ideias da problematização da questão hídrica.

Recurso e bem de mercado

Direito humano à água

Bem comum

Frente à argumentação de que ocorre uma crise hídrica (ou escassez), este conjunto de argumentos sugere que o problema é o uso ineficiente da água e, para a solução, apresenta a necessidade de adoção soluções que aumentem a eficiência, geralmente associadas a soluções de mercado, bem como instalação de infraestrutura para seu enfrentamento;

Problematiza que existem interesses de mercado associados aos recursos hídricos e aos serviços relacionados que podem produzir casos de exclusão do acesso à água. Neste sentido, se apresenta o conceito de direito humano à água como uma forma de enfrentamento e de garantia de que o acesso à água poderá ser atendido para todos os seres humanos;

Um grupo de autores e movimentos começam a problematizar a questão a partir de uma perspectiva mais ampla e não somente antropocêntrica. Frente às soluções neoliberais apresentadas para a solução de escassez e crise hídrica, temos que compreender que a água se trata de um “bem comum” e sua gestão deve ser realizada de forma mais inclusiva e participativa.

5.1. Problematização e argumentos apresentados pelas coalizões

De acordo com os métodos anteriormente apresentados, foram analisados os relatos dos atores locais e organizados na forma de um discurso único para cada coalizão identificada. O discurso obtido para os atores CBHLN1, CBHLN2, CBHLN3, ONG1, ONG2, AS.BAIRRO1, MPF1, pode ser conferido no Quadro 2.

Quadro 2 Discurso do Sujeito Coletivo da Coalizão A”.

“A Sabesp é a empresa concessionária e não atende a todos os bairros. Lógico que todos devem ter direito à água. E isso deve ser feito de forma a atender a todos. Nos locais que ela não atende com abastecimento de água, a população capta água diretamente das cachoeiras e a qualidade denta água é muito questionável. O ideal é que a empresa concessionária atendesse a todo o município. O DAEE é um ator ausente na região em função de uma precarização. Possui apenas um técnico para atender a uma região extensa e não possui escritório no LN. A maior parte das captações é realizada de forma irregular, sem outorga concedida pelo DAEE e este não realiza fiscalização. Existe um conflito intenso associado à deficiência dos serviços de água e coleta e tratamento de esgoto, pois além de afetar a balneabilidade que impacta o principal setor econômico da região, afeta também a saúde da população. Ocorrem surtos de viroses e diarreias. Apesar da legislação que prevê a participação, a discussão e o processo de tomada de decisão permanece centralizado. A governança poderia ser melhor. Existe o CBHLN que é um espaço aberto para participação, mas você começa a frequentar este e outros fóruns de água e de saneamento e percebe que são as mesmas pessoas. Um dos principais problemas é a dificuldade de assinatura dos contratos de programa com a empresa concessionária. Sem o contrato, os municípios ficam aguardando o que a SABESP pode fazer, ou seja, a SABESP faz o que ela bem entende no momento que ela quiser. Pelo fato do nosso litoral agora, os 4 municípios, pertencerem à região metropolitana do vale do Paraíba, criou-se problemas jurídicos que ninguém entende muito bem. Quem propôs a formação da RM foi o governo do Estado e o governo quer que todos contratem a SABESP. Com a crise hídrica em São Paulo, a SABESP cortou os investimentos para esgotamento sanitário. A questão dos investimentos em abastecimento de água e coleta e tratamento de esgoto estão centrados na capacidade financeira da SABESP. Então, muitos investimentos foram cortados para o litoral.

A partir da identificação das ideias centrais e da análise de frequência foi possível obter o gráfico que pode ser conferido na Figura 2.

Figura 2 – Gráfico da frequência das ideias centrais do DSC da “Coalizão A”. Foi
Figura 2 – Gráfico da frequência das ideias centrais do DSC da “Coalizão A”. Foi

Figura 2 – Gráfico da frequência das ideias centrais do DSC da “Coalizão A”.

Foi possível perceber que a opinião sobre a participação social no processo de decisão ser “baixa e com pouca efetividadeé unanimidade entre os entrevistados. Em seguida a ideia de que a água é um direito que precisa ser garantido a todos, foi uma ideia bastante compartilhada entre os atores. É importante ressaltar que todos os atores da “Coalizão Ademonstraram em suas falas, mesmo que não expressamente, este valor. A terceira ideia mais compartilhada entre os atores se refere à ausência de atores importantes no processo, tais como o DAEE, órgão responsável pela concessão de outorgas de uso, e outros processos, tais como o licenciamento ambiental.

Este grupo de atores, pelo que se pôde perceber a partir do DSC, aponta que a falta de uma gestão efetiva dos órgãos púbicos, sejam eles de regulação (como o DAEE e Município), bem como da empresa concessionária do serviço de abastecimento de água e serviços de esgotamento sanitário são fortes vetores de produção de conflitos. Isto porquê, a gestão da água que deveria ser feita de forma a garantir o direito à água a todos, é realizada de forma privada (através das captações alternativas) que colocam em risco o abastecimento, a saúde da população e a manutenção ecossistêmica dos serviços hidrológicos, como apontado e discutido também por Baker (2010; 2012).

Por outro lado, os atores apontam que a centralização da gestão pelo Estado de São Paulo, faz com que a prioridade de investimentos seja direcionada para a RMSP e produz a deficiência da gestão efetiva na região. Todos deste grupo concordam que a participação social é deficiente e não efetiva, no sentido que mesmo com a participação (não efetiva no tema de abastecimento de água) proporcionada pelos espaços como o Comitê de Bacias Hidrográficas, as diretrizes consensuadas não são consideradas pelos órgãos que efetivamente tomam a decisão sobre a forma de gestão e sentido da política pública.

Isto nos leva a acreditar que, neste conflito local, existem dois grandes posicionamentos opostos em relação à questão de acesso à água, e que os conflitos se dão principalmente pela exclusão da participação em relação à definição de sentido da política, bem como da forma da gestão, tal

como apontado pelos autores Beccar et al (2002), Gelles (2002), Apollin (2002), Boellens & Doornbos

como apontado pelos autores Beccar et al (2002), Gelles (2002), Apollin (2002), Boellens &

Doornbos (2002), Achterhuis et al (2010), Zwarteveen & Boelens (2010).

O discurso obtido para os atores CETESB2, SMAIB, SSRH1, SSRH2, SABESP1, SABESP4, CIA

e PREF, pode ser conferido no Quadro 3.

Quadro 3 Discurso do Sujeito Coletivo da Coalizão B.

Nos últimos 20 anos, por conta da criação do CBH-LN e da localização do município, temos observado aumento da participação social nas discussões das questões de abastecimento de água e saneamento. Estas questões são muito debatidas nos comitês que possuem participação bem balanceada, com setores bem atuantes que levam suas demandas. Muitas vezes o excesso de participação, inclusive, trava alguns projetos importantes. Ilhabela, assim como a região do LN, possui como principal atividade econômica sua vocação turística. Por isso, os serviços de saneamento (incluindo água e esgoto) são importantes principalmente durante a alta temporada. O Município de Ilhabela recebe um número elevado de turistas e o alto consumo de água faz com que existam alguns problemas. Temos também um processo de ocupação desordenado que tem como consequência a geração da poluição difusa. Este é o principal problema da questão do saneamento no município. O crescimento desordenado, tem muito a ver com falta de planejamento urbano. Comunidades em locais irregulares precisam passar por processo de regularização fundiária para que possam ser feitos investimentos para resolver o conflito pelo acesso à água. Sem isso, não tem como resolver o problema. O município precisa de reservatórios maiores, isso exige grandes investimentos e uma visão metropolitana. A Sabesp não recebe verba do governo, muito pelo contrário, pois ainda tem que renumerar os acionistas. A SABESP é obrigada a operar no mercado financeiro e os investimentos são resultado das tarifas pagas pelos usuários.Neste sentido, a formação da Região Metropolitana foi importante para permitir a ampliação do fornecimento do serviço de saneamento. Isto porque, a Sabesp, por exemplo, opera com verba arrecadada pelas tarifas de usuários e subsídios cruzados. Antes da região metropolitana, o Município que firmava contrato com a empresa concessionária, agora essa função é também realizada pelo Estado.Dentro desta perspectiva de grandes obras é importante também pensar na ampliação da capacidade hídrica da Região Metropolitana de São Paulo. Existe uma priorização na gestão dos recursos hídricos, talvez pela centralização maior da gestão, do que na questão do saneamento”.

A partir da identificação das ideias centrais e da análise quantitativa do número de atores

que as utilizaram, foi possível identificar a frequência com que estas apareceram nos discursos.

Esta classificação pode ser observada na Figura 3.

Esta classificação pode ser observada na Figura 3. Figura 3 – Gráfico da frequência das ideias

Figura 3 Gráfico da frequência das ideias centrais do DSC da “Coalizão B”.

Para a “Coalizão B”, a ideia de “Água e saneamento são importantes para o setor econômico” é a

mais recorrente. Outra categoria semelhante foi criada, denominada como “Água e saneamento

são essenciais para a saúde e turismo”, pois os atores associavam que o acesso à água e a

serviços de coleta e tratamento de esgoto estão associadas a questões de saúde, além da

serviços de coleta e tratamento de esgoto estão associadas a questões de saúde, além da questão econômica do setor turístico.

Em seguida, as categorias definidas como “A participação é suficiente”, “Poluição difusa é provocada pela população” e “São necessários investimentos em grandes reservatórios para atender à demanda de agua do município” mostram que, depois da priorização da questão de acesso à água e esgoto associado ao desenvolvimento econômico, existe uma tendência dos discursos apontarem que não existe problemas com a forma de participação social no processo de tomada de decisão, que o problema da qualidade da água está fortemente associado à poluição difusa gerada pela própria população e uma lógica de soluções que envolvem maiores investimentos em infraestrutura.

Neste DSC foi possível identificar que os atores deste grupo, em sua maior parte, membros de órgãos estatais de gestão dos recursos hídricos, juntos a atores dos órgãos municipais e dos interesses econômicos da região, apresentam discursos que se referem às opções de soluções aos problemas da deficiência do acesso à água nos remetem a perceber que a problematização da questão está associada à lógica de crescimento econômico no município. A partir do DSC e dos materiais utilizados na fase de extração das falas analisadas é possível notar que a razão técnica é forte aliada dos atores mais influentes no processo de decisão. Neste caso se observa que os atores da “Coalizão A” tentam permear o processo burocrático de tomada de decisão, mas a participação no “Seminário Internacional Qualidade das Águas Costeiras” permitiu observar, através de todos os estudos científicos apresentados e das apresentações de atores de órgãos de gestão e de serviços de saneamento de água e esgoto (DAEE, SSRH, SABESP, parlamentares do estado, Governo do Estado de São Paulo e universidades nacionais e internacionais), que os argumentos técnicos e econômicos são uma forte justificativa para as opções eleitas no processo de tomada de decisão.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir da análise proposta, foi possível realizar uma aproximação conceitual do que entendemos como coalizões políticas da água. A revisão da literatura quanto às disputas ideológicas e conceituais da problematização da questão hídrica, no que tange aos temas de escassez e crise hídrica, permitiu identificar 3 grandes grupos de valores e ideias. Nos atores locais, foi possível identificar que a “Coalizão Aapresenta claramente um discurso de direito humano à água, contudo, elementos que começam a apontar para a problematização da questão hídrica como “água como um bem comum” começam a aparecer, ainda que de forma preliminar e parcial.

No caso da coalizão B, a argumentação que apresenta a água como fator fundamental para o desenvolvimento econômico (seja ele local, ou com interesses da RMVP e LN ou RMSP) é clara. Percebe-se que as ideias centrais da coalizão dominante estão associadas à interesses políticos e

econômicos locais ou regionais. Não obstante, foi possível explorar ainda que no decorrer do evento

econômicos locais ou regionais. Não obstante, foi possível explorar ainda que no decorrer do

evento “crise hídrica” da RMSP, o foco da atenção política e dos investimentos é desviada do

litoral para esta região. Neste sentido, percebe-se que ocorre uma priorização da região central do

Estado de São Paulo que acaba por prejudicar o acesso à água no município de Ilhabela.

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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