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CEP / Los historiadores han destacado el temprano rol del Estado en nuestros logros como Presentacin /
para la
fundacin de derecho privado, sin fines de lucro,
de naturaleza acadmica, que se ocupa del cultivo, el Estado no es potente y efectivo. La Comisin de Reforma del Estado convocada vez ms y mejores servicios, forzando al Estado a
anlisis y difusin de los valores, principios e por el CEP ha reunido a 29 personas del mundo acadmico, pblico y privado, con desplegar con eficacia un conjunto de funciones que
experiencias y orientaciones dismiles, unidas por el propsito de formular propuestas crece en nmero y complejidad. La brecha entre
instituciones que sirven de base a un orden social
que soporten la prueba de la razn prctica y de la experiencia nacional y comparada. las expectativas sociales y la capacidad estatal de
Ciudadana
libre.
El Estado debe estar al servicio de los ciudadanos. Los beneficios que se siguen de esa satisfacerlas puede crecer a niveles peligrosos para
tarea son incalculables y trascienden nuestra generacin. sostener la gobernabilidad y la confianza social en
ENRIQUE BARROS BOURIE las instituciones de la democracia representativa.
Presidente Centro de Estudios Pblicos Mejorar la capacidad del Estado para responder a
Informe de
las necesidades y expectativas de la ciudadana es,
quizs, el mayor desafo de las polticas pblicas
modernas.
la Comisin de
INTEGRAN LA JOS PABLO ARELLANO IGNACIO IRARRZAVAL
COMISIN /
SOLEDAD ARELLANO MANUEL MARFN
Entre julio 2016 y octubre 2017, la Comisin de
RAFAEL ARIZTA ELIODORO MATTE
Modernizacin del Estado convocada por el Centro
de Estudios Pblicos trabaj en propuestas para re-
Modernizacin
FLIX BACIGALUPO RAMIRO MENDOZA
formar el Estado central de nuestro pas. El Informe
ENRIQUE BARROS ERNESTO OTTONE
contiene iniciativas a implementar en un proceso de
HARALD BEYER CARLOS PEA
mediano y largo plazo, pero de forma perseverante
del Estado /
IGNACIO BRIONES BRUNO PHILIPPI
y sostenida. La Comisin abord el desafo con la
JOS JOAQUN BRUNNER LUCAS SIERRA
conviccin de que un acuerdo poltico amplio en
JUAN ANDRS CAMUS CARLO SOLARI
materia de modernizacin del Estado es ineludible.
VITTORIO CORBO SEBASTIN SOTO
SLAVEN RAZMILIC
Inscripcin N 284.159
Edicin de 500 ejemplares, noviembre de 2017
Editado por el Centro de Estudios Pblicos, CEP, Monseor Stero Sanz 162, Providencia,
Santiago de Chile.
Derechos reservados. Ni la totalidad ni parte alguna de este libro puede ser reproducida sin
permiso escrito de los editores.
www.cepchile.cl
Presentacin de la Comisin 11
Referencias / 139
Abreviaciones / 147
SLAVEN RAZMILIC
53
40 43 43
28
22
16 17
Tener un sistema poltico democrtico Tener un gobierno militar Tener expertos, no un gobierno, para
que tomen decisiones de acuerdo a lo
que ellos creen que es mejor para el pas
Nota: Porcentaje de personas en Chile que responde muy bueno o bueno a la siguiente pregunta: Voy a describir varios tipos
de sistemas polticos y le preguntar qu piensa sobre cada uno. Por favor, dgame si sera muy bueno, bueno, malo o muy malo
para el gobierno de este pas.
Fuente: World Value Surveys, aos respectivos.
Partidos Polticos
Carabineros
Radios
Municipalidades
Gobierno
FF.AA.
Iglesia Catlica
Sindicatos
Congreso
Diarios
Tribunales de
Televisin
Iglesias Evanglicas
Justicia
Nota: Porcentaje de chilenos que expresan Mucha confianza o Bastante confianza en cada una de las instituciones y organi-
zaciones listadas.
Fuente: CEP, Encuestas Nacionales.
Por ltimo, una mejor GESTIN ORGANIZACIONAL es necesaria para asegurar mejoras
definitivas en la gestin del Estado. En esta direccin se propone introducir la plani-
ficacin estratgica con nfasis en gestin por procesos y rendicin de cuentas. Por
lo pronto, sera un avance sustancial que se explicitara la arquitectura de procesos
y de informacin que permite pasar de los recursos asignados a los productos com-
prometidos.
Adicionalmente, la Comisin propone institucionalizar el Consejo de Audi-
tora Interna General de Gobierno y, complementariamente, fortalecer su rol
colaborador y preventivo. Es importante tambin, en este contexto, seguir per-
feccionando las plataformas de servicios compartidos que hemos logrado conso-
lidar, como es el caso de ChileCompra. Estas experiencias deben servir de base
para extender esta lgica a otros mbitos relevantes en que el Estado muestra
deficiencias. Por lo pronto, un desafo relevante que tienen los pases es ase-
gurar una coherencia regulatoria. En nuestro pas han existido algunos prime-
ros indicios que no parecen ser suficientes. Para avanzar se propone instalar en
SEGPRES una plataforma de servicios compartidos para una mejor regulacin. En
particular, se debiese contar con una Unidad de Regulacin que tenga como ob-
jetivo buscar y mantener un mnimo de uniformidad en las normas dictadas en el
ejercicio de la potestad reglamentaria. Junto con esto se propone crear un Registro
Nacional de Regulaciones, de manera que cualquier persona pueda acceder a la re-
gulacin de distintos organismos de la Administracin del Estado en una plataforma
unificada.
vvv
Por qu?
Existe el diagnstico compartido de que la gran mayora de las funciones que un
Centro de Gobierno (CdG) suele cumplir, en la prctica, ya se cumplen. Sin embar-
go, estas funciones estn diseminadas en diversos ministerios, siendo la excesiva dis-
persin y la falta de formalizacin impedimentos para un funcionamiento eficiente y
continuo ms all de los perodos de gobierno (Aninat y Rivera 2009; Dumas et al.
2013; Aninat 2016; y Larroulet y Ros 2016).
De acuerdo al marco conceptual del BID y de manera bastante coherente con la
experiencia chilena reciente (Centro de Polticas Pblicas UC 2014a), el CdG debe
realizar las siguientes funciones:
gestin estratgica
coordinacin del diseo e implementacin de polticas
monitoreo y mejora del desempeo
gestin poltica de las polticas pblicas
comunicacin de resultados y rendicin de cuentas
Desde la vuelta a la democracia, cada Presidente de la Repblica ha acomodado
estos roles de acuerdo a su personalidad y prioridades, usando la institucionalidad
disponible en la Presidencia, la SEGPRES, la SEGEGOB, el Ministerio del Interior y la
DIPRES para estos efectos.
La prctica de acomodar estas funciones entre distintas entidades no es algo ex-
cepcional, en tanto, en el contexto comparado, al CdG frecuentemente se le conci-
be como un conjunto de instituciones cuya responsabilidad es apoyar al Presidente
conformando un cuerpo colectivo para la toma de decisiones (Ben-Gera 2004). En
la misma lnea, la definicin contina sealando que el CdG es un cuerpo de coordi-
nacin cuya funcin central es hacer que los ministerios y agencias desarrollen sus
actividades en forma efectiva y coherente.
Sin embargo, en Chile, la informalidad e inestabilidad perjudican al Estado y la
efectividad de los nuevos gobiernos debido a la ausencia de memoria institucional,
Cmo?
Potenciando a la SEGPRES en un rol coordinador y articulador del CdG como, de
hecho, lo fue en su espritu original.
Si bien el Presidente de la Repblica siempre contar con espacio para contratar
asesores directos cuyo poder efectivo depender de la confianza del Presidente, no
parece pertinente institucionalizar rgidamente ese tipo de arreglos. En particular,
ya que al hacerlo se estaran duplicando buena parte de las funciones para las que la
SEGPRES fue concebida.
Por otro lado, se propone la eliminacin del Ministerio Secretara General de Go-
bierno, estableciendo en su reemplazo un rol profesional de vocera (secretario de
prensa) al alero de la Presidencia de la Republica y del que dependera directamente
la SECOM en sus funciones de anlisis comunicacional.
De esta manera, la conformacin funcional del CdG se articulara en el eje
SEGPRES-Hacienda-Interior, sin perjuicio de los acomodos que el Presidente estime
necesario hacer en trminos de liderazgos y otras funciones especficas que estime
necesarias.
Cmo?
Respecto de la estructura de los gabinetes:
Se propone modificar la Constitucin para entregar al Presidente la facultad de
nombrar un viceministro en el gabinete ministerial que apoye la gestin poltica en
aquellas carteras cuya agenda o mbito de accin lo justifique. Esta facultad ser
flexible y responder a las prioridades fijadas por el gobierno, vinculndose, por
ejemplo, a la carga legislativa implcita en los compromisos tomados por la adminis-
tracin. Esto permitira, simultneamente, reforzar la funcin poltica y la funcin
de gestin, ya que el tiempo del subsecretario se concentrara expresamente en la
Las comisiones y comits interministeriales o intersectoriales han surgido como una herramien-
ta de coordinacin, buscando generar un trabajo colaborativo entre distintas instituciones p-
blicas y evitar la excesiva fragmentacin al interior de la administracin del Estado.
En Chile, el uso de dicha herramienta ha ido en constante aumento desde el retorno a la demo-
cracia. Mientras en el gobierno del Presidente Aylwin se crearon tres comits, en el gobierno
del Presidente Frei se crearon siete comisiones y comits, y, posteriormente, durante la admi-
nistracin del Presidente Lagos, se crearon 13 comisiones. Luego, en el primer gobierno de la
Presidenta Bachelet, se crearon 28 comisiones y comits y durante el gobierno del Presidente
Piera se crearon 41. En los primeros aos del actual gobierno de la Presidenta Bachelet (2014-
2016) se han creado 39 comisiones y comits.
Respecto de las instituciones que integran las comisiones y comits, el Ministerio de Economa es
quien tiene mayor participacin, con 63 comisiones y comits; seguido por el Ministerio de Ha-
cienda con 51. En todo caso, el promedio para los 23 ministerios es de 25,9 comisiones y comits.
Cantidad de participaciones de los ministerios en los comits o comisiones vigentes a la fecha
70
60
50
40
30
20
10
0
MDEP
CNCA
MBN
MOP
MDN
MISP
MDS
SEGEGOB
MINEDUC
MHA
MMEQG
MTT
MMA
MINSAL
MINREL
ME
MINECON
MJ
MTPS
MINVU
SEGPRES
MM
Ahora bien, entre los comits y comisiones existe amplia variedad respecto de los temas que
cubren, su composicin, facultades, metodologa, periodicidad y permanencia en el tiempo. Si
bien, en general, su principal objetivo es la asesora al Presidente de la Repblica, ministros o
autoridades, dicha asesora va desde el diseo y estudios de polticas pblicas hasta la definicin
de polticas de Estado, as como tambin en la implementacin de planes y programas. Por otro
lado, son pocos los comits que cuentan con un alto nmero de ministerios participantes. Los
con mayor nmero son el comit de consumo y produccin sustentable del medioambiente del
MOP con 18 ministerios, el comit asesor del cambio climtico con 16 ministerios y el comi-
t interinstitucional de informacin ambiental del MINSAL, tambin con 16. Asimismo, existe
gran dispersin respecto del acceso a informacin sobre su funcionamiento, desde comisiones
y comits que cuentan con sus propias pginas web, donde publican sus actas y estudios, hasta
aquellos respecto de los cuales slo se cuenta con el acto administrativo que los crea.
Por qu?
Sin perjuicio de los beneficios de establecer mecanismos de coordinacin entre
ministerios o servicios, lo que se complementa con la propuesta de contar con un
CdG mejor constituido para cumplir un rol coordinador, estas instancias difcilmente
operarn correctamente en contextos en que la dependencia jerrquica de los ser-
vicios no necesariamente responde a un ordenamiento lgico. O, al menos, no a uno
que parezca lgico a la luz de necesidades contemporneas muchas veces distantes
de los escenarios que justificaron, en su momento, la creacin de un determinado
servicio en un ministerio en particular.
La dependencia jerrquica de los servicios est fijada por diversas leyes, lo que
necesariamente rigidiza la estructura del Estado. Esto es complejo, en particular
porque muchas veces los servicios se crean al amparo de un determinado minis-
terio por razones que no tienen relacin con el mbito de accin del ministerio en
cuestin. Ejemplos de ello son el caso del Servicio Nacional del Adulto Mayor, que
dependa de la SEGPRES, o el SENAME, que depende del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, en un contexto de estructuracin rgida y no necesariamente
racional o eficiente.
Si bien la Constitucin contempla la posibilidad de establecer un Ministro Coor-
dinador, y tambin existe la opcin de designar Delegados Presidenciales con ob-
jetivos especficos (como se ha hecho en casos de emergencias o para el tema de
los campamentos), estas modalidades no confieren autoridad presupuestaria ni in-
cidencia directa en la gestin de los servicios, ya que la dependencia jerrquica de
stos no se ve alterada por los referidos nombramientos. Es por esto que se deben
Cmo?
Se propone una modificacin constitucional que habilite al Presidente de la Re-
pblica para que, slo durante los primeros seis meses de gobierno, pueda por DFL
reorganizar la dependencia jerrquica de los servicios. El objetivo de dicha reor-
ganizacin es racionalizar la ubicacin jerrquica de los servicios, sin modificarlos
internamente o eliminarlos.
Ello permitira ganancias en trminos de coordinacin y de mejoras en la asigna-
cin presupuestaria, en el caso que un determinado gobierno quisiera agrupar ser-
vicios en un rea particular por razones de prioridad poltica (por ejemplo, infancia).
Una segunda versin de esta propuesta de reforma constitucional podra am-
pliarse de manera que la habilitacin presidencial se extendiese ms all de la de-
pendencia jerrquica de los servicios, incluso a otros aspectos de la reorganizacin
del Estado, teniendo como lmites la imposibilidad de crear o eliminar nuevos minis-
terios o servicios pblicos.
Cmo?
Siguiendo las recomendaciones de la OECD (2017a), el Consejo Fiscal debiese
constituirse por ley, definiendo en sta un mandato claro y con tareas precisas. Para
su adecuado funcionamiento, ste debiese contar con recursos suficientes y con la
posibilidad de contratar personal.
Respecto de sus tareas, la recomendacin es que el Consejo Fiscal se involucre
tambin en el anlisis de la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo. En efec-
to, construyendo sobre la base planteada originalmente por el Comit Asesor (2011),
Agosin et al. (2017) coinciden en que sus funciones deben incluir:
i / sugerir perfeccionamientos a la metodologa de la regla fiscal,
ii / proveer con carcter vinculante los supuestos y proyecciones para las va-
riables de ajuste cclico (PIB de tendencia y precios internacionales de largo
plazo del cobre y el molibdeno en base a las proyecciones de los comits
consultivos que reportarn al Consejo),
iii / evaluar la aplicacin de la regla fiscal y la sostenibilidad de mediano y largo
plazo de la poltica fiscal,
Si bien hay pases que cuentan con instituciones fiscales independientes (IFI) desde hace varias
dcadas (Blgica y Holanda las ms antiguas), ha sido slo en los ltimos diez aos que el contar
con esta institucionalidad se ha consolidado como la prctica mayoritaria entre los miembros de
la OECD. En Europa en particular, la creacin de estas entidades ha estado ligada al proceso de
recuperacin posterior a la crisis financiera global de 2008.
La OECD define a las IFI como entidades independientes, con financiamiento pblico y que se
relacionan legalmente con el Ejecutivo o el Legislativo, segn sea el caso. stas realizan una su-
pervisin tcnica e independiente de las polticas fiscales, extendiendo en ocasiones su anlisis
a la evaluacin del proceso presupuestario y al costeo de nuevas iniciativas.
El formato ms frecuente es el de los Consejos Fiscales, generalmente ms pequeos en trmi-
nos de planta funcionaria y, en su mayora, abocados al monitoreo de la regla fiscal y a revisar las
proyecciones macroeconmicas de los gobiernos y la sostenibilidad de mediano y largo plazo
de las cuentas pblicas.
Costeo de iniciativas
300
Realizar proyecciones macro
250
Personal tiempo completo
200
100
Monitorear el cumplimiento de la regla fiscal
50
Canad
Mxico
Blgica
Francia
Austria
Dinamarca
Holanda
Alemania
Irlanda
Suecia
Portugal
Reino Unido
Estonia
Finlandia
Espaa
EE. UU.
Australia
Italia
Oficinas parlamentarias de presupuesto Consejos Fiscales
Por qu?
Una de las carencias del actual proceso de diseo de las polticas pblicas es la au-
sencia de antecedentes mnimos que permitan evaluar posteriormente los resultados
de la iniciativa en cuestin. Habitualmente, en los mensajes de los proyectos de ley,
se detallan los objetivos y resultados buscados con las propuestas que se someten a la
discusin parlamentaria, sin embargo suelen tratarse de declaraciones genricas que
buscan inspirar un relato ms que permitir una evaluacin a posteriori de las polticas
pblicas.
[3] Estos antecedentes se suman a los que ya se exigen actualmente por Reglamento (1. Los fundamen-
tos que justifiquen legislar sobre la materia; 2. Las disposiciones de la legislacin vigente que se veran
afectadas por el proyecto; 3. La correlacin del texto con el rgimen normativo nacional; y 4. Los ele-
mentos de juicio que resulten indispensables para su mejor comprensin).
Por qu?
La misin de la asesora parlamentaria neutral es, en general, elevar la calidad del
debate legislativo, de forma que el Congreso pueda cumplir sus roles de rgano co-
legislador y fiscalizador. De ah que uno de sus principales objetivos sea disminuir la
asimetra de informacin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, aportando
con investigacin y conocimiento fundamentado y polticamente neutral a todos los
parlamentarios.
Fortalecer la deliberacin de los proyectos de ley es fundamental para mejorar la
calidad de las polticas pblicas. Esto no es fcil en el escenario actual, en el que los
congresistas participan en un nmero cada vez de mayor comisiones (actualmente,
el promedio de comisiones por diputado es de 4,6 y el de senadores es de 1,8). Ade-
ms, ha aumentado el trabajo en sala en el periodo 2010-2014, llegando los diputa-
dos a participar, en promedio, en 72,4 votaciones mensuales (Soto, por publicar). En
este contexto, contar con parlamentarios que tengan mayor capacidad de anlisis
permite no slo poder hacer frente a polticas y leyes tcnicamente cada vez ms
complejas sino tambin que ejerzan efectivamente su labor fiscalizadora de quien
detenta el poder, aumentando por tanto la rendicin de cuentas y el buen gobierno.
En Chile tenemos mucho que avanzar en esta materia. Un ejemplo de ello es la
tramitacin de la Ley de Presupuestos, la que no siempre es un ejercicio constructivo.
El volumen de elementos a sancionar en un tiempo tan acotado y el escaso apoyo que
reciben los parlamentarios en el proceso, conspira contra un anlisis ms razonado y
estratgico de las prioridades presupuestarias. Hay varios factores que influyen en
esto. Desde el Congreso, en general existe reticencia por parte de los legisladores
a contratar asesora especializada en estas materias con cargo a los recursos que
disponen, a lo que se suma la frrea defensa que en ocasiones hacen respecto de
programas de dudosa efectividad muchas veces por intereses electorales particula-
res (Schick 2002). En tanto, el Ejecutivo no contribuye demasiado al mantener sin
modificaciones lneas de accin cuyo desempeo l mismo califica como insuficiente,
por ejemplo, en los informes de evaluacin que encarga por la DIPRES. Menos lo hace
cuando intenta legislar materias ajenas al proceso mismo a travs de glosas presu-
puestarias, como ha sido en el caso de la gratuidad en la educacin superior.
[4] Como se discute detalladamente en la seccin anterior, los aspectos macroeconmicos del presu-
puesto (monitoreo y perfeccionamiento de la regla fiscal, proyecciones y evaluacin de sostenibilidad
de mediano y largo plazo) sern responsabilidad del Consejo Fiscal, cuya institucionalidad y capacidades
se propone reforzar.
En CANAD, se opt por integrar la Office of the Parliamentary Budget Officer dentro de la Li-
brary of Parliament, equivalente a nuestra Biblioteca del Congreso Nacional. Esta decisin ha
tenido repercusiones desde el punto de vista de la independencia administrativa, incluyendo
dificultades en el control de los recursos humanos y del equipo tcnico. Adems, se generaron
tensiones respecto de la transparencia de los trabajos y publicaciones, ya que mientras la OPBO
publica todos sus productos, la Library of Parliament mantiene ciertas asesoras confidenciales,
en atencin a los servicios que presta a los parlamentarios. A raz de estas tensiones, se han
considerado modificaciones legislativas para mantener ambas entidades dependientes del Par-
lamento, pero de forma separada.
En COREA DEL SUR, en el ao 2003 se cre la National Assembly Budget Office (NABO), insti-
tucin que adems de llevar a cabo las tareas ms comunes de una Institucin Fiscal Indepen-
diente, est a cargo de la evaluacin de programas. Actualmente cuenta con un presupuesto
de USD 13,1 millones y 138 personas en el equipo permanente. A pesar de que NABO es en mu-
chos aspectos un referente a nivel mundial, la principal debilidad dice relacin con su gobierno
corporativo. El Director de NABO es nombrado y removido por el Presidente de la Asamblea
Nacional con el consentimiento del Steering Committee. Su nombramiento se hace a partir de
recomendaciones de un Comit especial compuesto por siete miembros externos al Congreso
que basan su bsqueda en criterios generales (que tenga relacin con servicio pblico, cuente
con expertise y mantenga la neutralidad). El Director de NABO no est sujeto a un perodo de-
finido de servicio, lo que ha llevado a que, en la prctica, renuncie cada dos aos, al momento
que cambia el Presidente de la Asamblea. La nueva autoridad poltica podra renombrar al Di-
rector saliente, sin embargo, ello no ha sucedido. Adems, en una ocasin (elecciones del ao
2005) el Presidente de la Asamblea removi al Director de NABO.
En MXICO, el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas (CEFP) fue creado en 1998 y ha sido
modificado en varias ocasiones, incluyendo una expansin de sus tareas en el ao 2006. Actual-
mente cuenta con un presupuesto de USD 2,8 millones y un equipo de 60 personas. El Director
del CEFP es elegido por concurso llevado a cabo por un jurado, en base a requisitos establecidos
por ley, y debe ser aprobado por el plenario. Los Directores han venido de diversos sectores
y especialidades, incluyendo economistas, auditores y polticos (ex parlamentarios o asesores
polticos). Por ley, el perodo de duracin en el cargo es de cinco aos renovables, sin embargo,
en la prctica, se observa que el Director cambia junto con el ciclo electoral. Ello ha generado
crticas sobre la politizacin en torno a la direccin del CEFP. Por otra parte, si bien el equipo
tcnico del CEFP se contrata mediante concurso pblico y normalmente a travs de procesos
de reclutamiento de las mejores universidades mexicanas, a diferencia de otros pases, en este
caso no existe un trnsito fluido de funcionarios desde el Ministerio de Hacienda, en parte por
menores escalas remuneratorias.
Por qu?
Fortalecer la capacidad tcnica de los parlamentarios puede abordarse desde la
perspectiva de la asesora neutral que reciben, sin embargo, lo anterior debe ir acom-
paado de mejoras respecto de la asesora de confianza, la que debe ser un puente en-
tre el congresista y la informacin imparcial otorgada por distintas entidades. Avanzar
solamente en ms y mejor asesora neutral, ya sea por mejoras a la BCN o por la instau-
racin de la OPFP o de la Agencia de Productividad y Evaluacin (seccin 3. Evaluacin,
control y transparencia) no ser suficiente si lo que se busca es que los parlamentarios
hagan uso de los productos que emanen de estas instituciones. Para ello, es clave avan-
zar en la asesora de confianza, dedicada precisamente a procesar la informacin neu-
tral conforme a las visiones y consideraciones del parlamentario.
Desde hace ya varios aos que se han avanzado propuestas que buscan institu-
cionalizar un sistema de asesora de confianza para los parlamentarios (Valds y Soto
2009). Se trata de una asesora que combina una relacin de cercana poltica con los
respectivos parlamentarios, de manera que ellos confen en las recomendaciones,
con capacidad tcnica para relacionarse con los diversos asesores neutrales.
Recientemente, el Consejo de Modernizacin de la Labor Legislativa 2015 propuso
reforzar las asesoras de las bancadas, especialmente tomando en cuenta la relacin
de confianza que existe entre los parlamentarios y dichos asesores, pero sometindo-
los a un estatuto riguroso para evitar que su trabajo se destine a labores distintas de
las propiamente legislativas (Propuesta G.18).
Cmo?
Para potenciar la asesora de confianza se propone:
Institucionalizar un sistema de asesoras de confianza dependiente de las ban-
cadas parlamentarias.
El sistema de seleccin de los asesores debe combinar i) un corte tcnico
(ADP u otro similar) con ii) un corte de confianza por parte de las bancadas.
Dado que la asesora ser dependiente de estas ltimas, se propone que cada
una establezca una Comisin de Evaluacin, en la que estuviesen reflejadas
las diversas corrientes existentes al interior de cada bancada.
Para velar por la integridad de los asesores de confianza, se propone la dicta-
cin de un Cdigo de Conducta que incluya la prohibicin de trabajo en terre-
no, regulacin de conflictos de inters y establezca sanciones ante eventuales
incumplimientos.
Las remuneraciones de los asesores de confianza debiesen ser fijadas por el
Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias, segn criterios objetivos.
Al igual que en Chile, en general, la experiencia comparada muestra que los legisladores
cuentan con dos tipos de asesores: los de confianza (ya sea del parlamentario o del par-
tido) y los que prestan asesora neutral, instancias que buscan fortalecer la capacidad de
los congresos.
En ESPAA, convive el personal eventual, asesores de confianza que prestan asesora di-
recta a los miembros de las Mesas y otros parlamentarios, con los funcionarios de las Cor-
tes Generales. En CANAD, si bien los asesores de confianza son considerados servidores
pblicos (y se someten, por ejemplo, al mismo sistema de pensiones), stos no estn
sujetos a las reglas de seguridad en el empleo y estn exentos de la neutralidad exigida
para los dems funcionarios. Por el contrario, su trabajo est concebido en beneficio del
parlamentario o del partido.
En ESTADOS UNIDOS, la asesora de confianza, los llamados staffers, est enfocada en
las oficinas de los parlamentarios y en los comits. Respecto de los comits, a pesar de
que debieran ser seleccionados sin consideracin a su afiliacin poltica, en la prctica,
la designacin de los asesores depende en gran medida de la distribucin que hagan
los lderes de la mayora y minora. Los asesores de los comits se caracterizan por ser
profesionales con mayor grado de especializacin y ms aos de experiencia.
En el caso de la asesora de confianza de los parlamentarios, se trata de personas ms
generalistas reclutados a nivel local. Tienen amplias facultades para desarrollar tareas
legislativas, con la excepcin de votar. Por ejemplo, pueden recopilar y sintetizar
informacin, interrogar personas en las audiencias, buscar apoyo entre los grupos de
inters y las agencias del Ejecutivo y negociar y llegar a acuerdos legislativos. Existen
reglas formales, incluyendo un Cdigo de tica, como normas informales, incluyendo en
el manejo de informacin y la capacidad de respuesta ante el congresista, que han dado
forma al trabajo de los staffers.
Los staffers son quienes se relacionan con las instancias de asesora neutral dependientes
del Congreso norteamericano. stas incluyen el Congressional Research Service (CRS)
creada en 1914, el Congressional Budget Office (CBO) creada en 1974 y el Joint Committee
on Taxation (JCT), comit bicameral que cuenta con especialistas en materia tributaria.
La labor de estas instancias de asesora neutral es significativa. A modo de ejemplo, el ao
2015 el CRS recibi cerca de 600.000 peticiones de congresistas y comits, elabor ms de
1.200 nuevos informes y organiz seminarios y sesiones de capacitacin a la que asistieron
7.400 participantes.
Existe, entonces, un importante grado de complementariedad entre ambos tipos de
asesora. Una neutral y estrictamente tcnica que genera y sintetiza informacin. Y una
segunda que apunta a priorizar y canalizar la informacin relevante al legislador. Esta
ltima debe ser de confianza.
Por qu?
La creacin del Servicio Civil (SC) y del Consejo de Alta Direccin Pblica (CADP)
fueron hitos tremendamente significativos en cuanto a profesionalizar y ordenar
los procesos de seleccin, evitando las designaciones hechas bajo criterios exclu-
sivamente polticos. Gradualmente el sistema ha ido ampliando su cobertura y hay
acuerdo de que se debe perseverar en esta va.
Sin embargo, el modelo que se configur en sus inicios ha mostrado algunas fa-
lencias importantes. El uso excesivo de la figura de los directivos supuestamente
Provisionales y Transitorios (PyT) en los ltimos dos gobiernos, junto a la poca rele-
vancia que, en la prctica, se da a los convenios de desempeo, dan cuenta de que
el foco est ms en la confianza en la persona, nuevamente en un sentido poltico,
que en la obtencin de resultados. Esto se refleja en que los directivos selecciona-
dos duran, en promedio, apenas algo ms de dos aos, consecuencia de la alta tasa
de desvinculaciones asociada a los cambios de gobierno. Por un lado, esto inhibe la
postulacin de buenos candidatos que no ven en la Alta Direccin Pblica (ADP) una
carrera directiva con proyeccin laboral, y, por otro, impide que efectivamente se
logren cambios profundos en la gestin.
Las modificaciones recientemente implementadas a travs de la Ley N. 20.955
de 2016 apuntan a resolver algunos de los problemas que se han detectado en el fun-
cionamiento del Sistema de ADP (trminos de los PyT, agilizacin de la tramitacin
de los convenios, entre otros). Si bien estas modificaciones constituyen un avance,
claramente an hay mejoras pendientes de efectuar, especialmente en aspectos li-
gados a la institucionalidad y a la gestin.
En efecto, los cambios introducidos no modificaron la arquitectura institucional
del sistema, la que no se corresponde adecuadamente con el objetivo de contar con
un SC fuerte y con mayor independencia del poder poltico. Por lo pronto, su Conse-
jo sigue siendo presidido por un funcionario de exclusiva confianza del Presidente de
la Repblica y que adems es el Director Nacional del Servicio Civil. Nada de esto es
inocuo, ya que esta designacin incide directamente en todas las acciones que tome
[5] La Comisin de Reforma del Estado del CEP (2002) propuso un Consejo de Direccin Pblica como
una entidad autnoma colegiada, con un Presidente elegido por el Presidente de la Repblica con voto
dirimente. En tanto, la propuesta del Consorcio para la Reforma del Estado (2009) era transformarlo
en un organismo independiente, como el Consejo para la Transparencia. El Centro de Polticas Pblicas
UC tambin ha expresado la necesidad de una reforma al gobierno corporativo del SADP (Williamson e
Irarrzaval 2016).
[6] rganos como el INDH o el Consejo para la Transparencia son rganos de control, fundamento base
para su autonoma. En este caso, no se trata de un rgano fiscalizador pero s de un rgano que tendr
injerencia en la seleccin y evaluacin de los altos directivos, por lo que es un ente facilitador, pero que
a la vez requiere cierto grado de independencia.
Cmo?
Se propone para el SC un consejo integrado por cinco consejeros: cuatro elegidos
por el mecanismo actualmente vigente (nominacin del Presidente de la Repblica con
ratificacin del Senado, en duplas y por plazo de seis aos con renovacin por parciali-
dades) y un quinto integrante nombrado por el Presidente de la Repblica, pero a partir
de una terna propuesta por los otros cuatro consejeros y aprobada por mayora simple
de sus integrantes.[7] La terna deber estar compuesta por candidatos que cumplan
con ciertos requisitos mnimos de perfil del cargo.[8] Este quinto consejero ocupara la
Presidencia del Consejo y tambin estara en funciones por seis aos.
Se busca que el Consejo tenga un rol mucho ms activo y permanente, especial-
mente porque el objetivo principal es que el SC asuma la funcin de seleccin, re-
clutamiento, monitoreo y asesora de los altos directivos, junto con entregar orien-
tacin y definir marcos mnimos para la gestin de personas, es decir, mucho ms de
lo que actualmente realiza el Consejo. Por lo mismo, sus integrantes debieran ser de
dedicacin exclusiva y debidamente remunerados, mientras que el SC debiese ver
reforzada su dotacin y competencias.[9]
En este contexto, el cuerpo colegiado dejara de ser el CADP (abocado exclusiva-
mente a la seleccin) y pasara a ser el Consejo del Servicio Civil, supervisando ahora
ambas caras: seleccin y gestin y desarrollo de personas.
Por otro lado, debe modificarse tambin la Ley del SC de manera tal de separar
las funciones del Director Nacional y del Presidente del CADP. Actualmente, la mis-
[7] En caso de que no haya acuerdo, el Presidente de la Repblica nombra directamente, pero el Senado
debe ratificar el nombramiento con 4/5 de sus miembros. Y en el caso de rechazarse el nombre en el
Senado, se mantiene en el cargo quien era el Presidente del Consejo anterior y a falta de ste a quien
nombre el Presidente de la Repblica.
[8] La alternativa en discusin es que el Presidente presente una terna de candidatos que cumplan con
ciertos requisitos mnimos de perfil del cargo al Consejo, y que sea el Consejo quien elija dentro de esta
nmina.
[9] La dedicacin exclusiva es un requisito bastante exigente pero que se estima necesario a la luz de las
nuevas tareas que asumira el SC y de la mayor jerarqua que se le quiere dar a su funcin. Un riesgo asocia-
do a esto es una eventual dificultad para encontrar interesados. Medidas que podran mitigar este riesgo
son elevar el tope de renta mensual (en tanto la remuneracin se mantenga definida por sesin realizada) o
bien pensar en un modelo con ms consejeros, como es el caso del Consejo Nacional de Educacin.
Por qu?
Uno de los principales problemas de gestin en el sector pblico es que no existe
una figura dentro de los ministerios con dedicacin exclusiva a la gestin de los mismos
y de sus servicios dependientes. La gestin de desempeo, el monitoreo y el apoyo a
la labor de los jefes de servicio, coordinando y adecuando los incentivos y otros instru-
mentos de gestin asociados, son tareas complejas que requieren mucha dedicacin y
altsima capacidad profesional. Independiente del vnculo entre la poltica y la gestin
tcnica existente en la administracin pblica, es fundamental que la labor de gestin
se aborde con la dedicacin y profesionalismo que dicha funcin exige.
Formalmente, esta labor recae hoy en los subsecretarios. De acuerdo a la Ley de
Bases de Administracin del Estado (LOCBGAE), son stos a quienes, como cola-
boradores inmediatos de los ministros, les corresponde coordinar la accin de los
rganos y servicios pblicos del sector, actuar como ministros de fe, ejercer la admi-
nistracin interna del ministerio y cumplir las dems funciones que les seale la ley.
Estas tareas no son precisamente simples ni poco intensivas en tiempo y no es
extrao que se vean postergadas por labores en el mbito de la gestin poltica
como son la estrategia legislativa y la comunicacin. Esta dualidad de funciones ya
fue consignada por el Consorcio para la Reforma del Estado (2009), donde se reco-
noca, explcitamente, la dificultad de conciliar su rol de apoyo al ministro en para-
lelo a la responsabilidad sobre programas no asignados a servicios especficos y sus
funciones de gestin interna. En ese contexto, la propuesta del Consorcio llamaba a
Cmo?
Fortaleciendo expresamente la funcin de gestin al interior de los ministerios
por la va de acotar el rol del subsecretario a estas materias y explicitando las res-
ponsabilidades especficas que ello conlleva. El subsecretario debiera abocarse ex-
clusivamente a la gestin de desempeo del sector, monitoreando y apoyando la
labor de los jefes de servicio, coordinando y adecuando los incentivos y otros ins-
trumentos de gestin asociados. Todo, dentro de un marco claro de objetivos es-
tratgicos debidamente explicitados, vinculados al ciclo presupuestario y derivados
expresamente de las prioridades polticas del gobierno en su afn por cumplir con
las expectativas de la ciudadana.
Este cambio se apoyara en la facultad de nombrar viceministros en el gabinete
ministerial (ver propuesta en seccin 1. Mejor deliberacin poltica / 1.1 En decisiones
del Poder Ejecutivo), para que stos concentren la labor poltica que actualmente
ocupa buena parte del tiempo de muchos subsecretarios.
De esta manera, el subsecretario sera formal y efectivamente el jefe administra-
tivo, quedando su seleccin sujeta a un proceso en la lnea del actual sistema ADP, es
decir, con filtro de mrito y seleccin desde el poder poltico, donde el SC elabora
una nmina de acuerdo a un perfil determinado, pero quedando la eleccin final en
manos del Presidente de la Repblica.
La duracin en el cargo sera de tres aos con posibilidad de renovacin, man-
tenindose la exigencia recientemente introducida al sistema ADP que en los ocho
meses anteriores al inicio de un nuevo perodo presidencial se requerir la autoriza-
cin del Consejo del SC para la realizacin de concursos.
Respecto de la eventual remocin de un subsecretario durante el perodo de
vigencia de su designacin, las autoridades debern fundar dicha resolucin de
acuerdo a causales establecidas, entre ellas el incumplimiento de su convenio de
desempeo.
A diferencia de lo establecido en la ltima modificacin al sistema de ADP (Ley
N. 20.955), en este caso s se permitira llenar temporalmente una posicin de
[10] En un esquema como ste posiblemente sea necesario distinguir casos especiales que eventualmen-
te debieran mantener la designacin directa (por ejemplo, Subsecretara del Interior o Subsecretara de
Relaciones Exteriores).
Cmo?
En este contexto se proponen las siguientes recomendaciones segn nivel jerr-
quico:
i / Primer nivel:
Establecer que ser el subsecretario quien elija de entre la nmina que
para estos efectos preparar el SC. Como es en la actualidad, la desig-
nacin sera por tres aos renovable.
La evaluacin de los directivos del actual primer nivel debe ser principal-
mente del subsecretario, teniendo el SC un rol de monitoreo y de apoyo
en esta funcin. Los parmetros de evaluacin estarn establecidos en
los convenios de desempeo y debieran estar vinculados a los productos
y objetivos estratgicos del servicio.
Dentro del proceso de seleccin y evaluacin se deben promover for-
mas de movilidad horizontal de los altos directivos con una mirada de
largo plazo y que potencie el desarrollo profesional de los directivos. El
SC debiera apoyar y monitorear este esquema.
La remocin del alto directivo de primer nivel debe ser por causales es-
tablecidas, entre ellas el incumplimiento de su convenio de desempeo.
ii / Segundo nivel
Establecer que el comit de seleccin ya no lo integre un representante
del ministro sino siempre el subsecretario (ahora ADP) o un represen-
tante de ste, quien debe estar previamente inscrito en un registro que
llevar el SC.
Se propone tambin excluir al representante del jefe de servicio (dado
que es precisamente este ltimo quien elige de la nmina) y en su re-
emplazo incorporar un segundo representante del Consejo del SC. Los
integrantes del Consejo del SC podrn ser representados por persone-
ros seleccionados de una lista de profesionales elegidos por el Consejo,
pero a diferencia de como es en la actualidad, para integrar dicha lista
deber cumplirse con requisitos mnimos de conocimiento y experien-
cia. El propio Consejo debe definir dichos requisitos y efectuar procesos
peridicos de seleccin.
La evaluacin de directivos de segundo nivel debe ser principalmente
del subsecretario y el jefe de servicio y teniendo el SC un rol secundario
en este caso (monitoreo y apoyo).
La remocin del directivo de segundo nivel debe ser tambin por causa-
les establecidas, pudiendo ste impugnar la decisin ante el Consejo del
SC, el que slo podr revertirla con el apoyo de 3/5 de sus miembros.
El SADP aument su cobertura gradualmente entre 2004 y 2012. Al momento de entrar en fun-
cionamiento, 417 cargos quedaron automticamente adscritos (48 servicios) mientras los res-
tantes deban incorporarse paulatinamente hasta el ao 2010. Con todo, a pesar de la adscrip-
cin, un cargo se incorpora al sistema slo cuando la vacancia por renuncia o despido ocurre.
A febrero de 2017, 1.114 cargos de 125 servicios pblicos estaban incorporados al sistema. De
stos, 119 cargos corresponden a autoridades de primer nivel jerrquico y 995 son de segundo.
Independientemente del aumento de cobertura, la mayor debilidad en este plano est en la
alta rotacin y en la consecuente escasa acumulacin de experiencia relevante que logran los
directivos. Los 2,4 aos que, en promedio, duran en sus cargos las personas seleccionadas se
explican, en buena parte, por la altsima rotacin de personas ocurrida en los ltimos cambios de
gobierno. Por lo pronto, los tres puntos ms altos en la serie de concursos para el primer nivel
realizados anualmente son, justamente, los primeros aos de las respectivas administraciones
(2006, 2010 y 2014).
Cabe sealar que la serie de concursos de segundo nivel muestra un comportamiento similar,
pero desfasado en un perodo. Esto tiene toda lgica en trminos operativos, pero ciertamente
se aparta de los objetivos del SADP.
Por qu?
Como ya se seal, el SC debiera ser el responsable de fijar un marco mnimo y
claro que asegure la transparencia de los procesos y el mrito como factor principal
en los sistemas de seleccin, promocin e incentivos en el sector pblico. En mate-
ria de evaluacin del desempeo de los altos directivos, el SC debiera tener un rol
diferenciado segn nivel, con un apoyo y monitoreo directo en el caso de la subse-
cretaras, pero ms bien orientador y consultivo en los dems niveles. Con todo, el
SC debiese tener una incidencia mucho ms relevante que la que actualmente tiene
en materia de gestin de personas en el Estado.
En este contexto, el SC debiese contar con especialistas capaces de asesorar a
ministros y viceministros en la elaboracin y monitoreo de los convenios de desem-
peo (CD) de los subsecretarios, apoyando tambin a estos ltimos con los CD de
los directivos de primer nivel. Este apoyo apunta a que los convenios sean realmente
instrumentos tiles y que, a su vez, configuren un marco que fomente la conversa-
cin continua sobre desempeo entre directivo y su superior jerrquico.
La elaboracin de los CD, en particular los de los subsecretarios, debiera reali-
zarse en estrecho vnculo con la DIPRES, en razn del necesario nexo que debiera
haber entre los objetivos estratgicos de la cartera y el marco presupuestario que
dispondr. Vincular este esfuerzo al ciclo presupuestario ayudara tambin a una ma-
yor coordinacin de las acciones del Estado.
El SC debiera tambin prestar asesora frente a solicitudes de los servicios, en una
lgica de equipo especialista en gestin de personas que preste servicios a distintas
reparticiones del Estado. De este modo, el SC podra adquirir un rol ms activo slo
en caso de ser requerido (Centro de Polticas Pblicas UC 2013).
Lamentablemente, en la actualidad la forma en que se elaboran y monitorean los
CD tiene bastante poco de los elementos recin descritos, en particular respecto
de sus contenidos y de su seguimiento, donde la percepcin reportada es que tal
seguimiento no ocurre u ocurre con foco en el proceso administrativo (Centro Pol-
ticas Pblicas UC 2013 y Vergara 2015). En este contexto, es perentorio que los CD
evolucionen hacia a una lgica de observacin del desempeo en modo de proceso,
y no de cierre, permitiendo que el desempeo se pueda ir ajustando gradualmente a
lo esperado (Barros et al., por publicar).
Las recientes modificaciones introducidas por la Ley N. 20.955 son razonables
en trminos de agilizar la suscripcin de los CD, ya que ahora el superior jerrquico
tiene 30 das para elaborarlo y se suprime el procedimiento de firmas secuenciales
Con el paso del tiempo, estos elementos han configurado un escenario en el que la
sola posibilidad de no ganar el incentivo se vuelve algo inaudito. El costo de no obte-
nerlo es simplemente demasiado alto para ser asumido por la autoridad poltica. Qu
ocurre entonces? Que se fijan objetivos de gestin que se sabe de antemano se van a
cumplir, lo que por construccin redunda en que casi el 100 por ciento de los funcio-
narios recibe casi siempre el 100 por ciento del incentivo. Ahora bien, esta situacin no
slo es absurda en trminos conceptuales, tambin lo es en trminos de los recursos
que el Estado invierte en mantener y alimentar plataformas y sistemas con decenas de
indicadores que miden cosas muchas veces irrelevantes para la gestin del servicio.
En vista de su escaso aporte a mejorar la gestin y de lo costoso de su manten-
cin, es imprescindible modificar sustancialmente la estructura de estos beneficios.
Esto debe hacerse reconociendo lo complejo que siempre es estructurar adecua-
damente un sistema de incentivos remuneracionales y en el contexto de un modelo
de gestin como el propuesto que es bastante ms descentralizado y flexible que el
actualmente vigente.
[11] Se rescata tambin aqu la modificacin incluida en la Ley N. 20.955 que reduce el componente
variable de la asignacin ADP a slo siete por ciento, introduciendo tambin una regla de aplicacin ms
proporcional al cumplimiento del convenio y desligndolo de la obtencin del PMG.
Notas:
1 / Incluye Administracin Central, Contralora, Poder Judicial, Congreso y Ministerio Pblico.
2 / Slo incluye Administracin Central ms Contralora y jornada completa. En 2015 hubo 18.362 HSA sin jornada o con
jornada parcial.
3 / Ese ao slo se report en esta categora a los jornales permanentes.
4 / El primer ao con estadsticas oficiales de honorarios a suma alzada es 2006 (16.822).
Fuente: Rajevic, por publicar, a partir de DIPRES (2012:35 y 199; 2016:33 y 129).
tas normas generales o particulares y que, aun cuando concebidas como incentivos
al desempeo, han pasado a ser parte integral del sueldo (Sistemas Pblicos 2016).
Por otra parte, los mecanismos de evaluacin de los funcionarios pblicos en
la prctica no permiten distinguir a funcionarios destacados de quienes necesitan
fortalecer sus competencias, ni tampoco usar las calificaciones para justificar remo-
ciones (por ejemplo, no renovacin de contratas con altas calificaciones). Para ello
se han introducido mejoras que incentivan una mayor dispersin en las notas inclu-
yendo medidas por medio de Chile Gestiona, del Documento de Gestin del Des-
empeo en el Servicio Pblico del Servicio Civil (2012) y de las Orientaciones para
la Modificacin del Reglamento Especial de Calificaciones del Servicio Civil (2016).
Respecto de las relaciones laborales, si bien la Constitucin no regula especfica-
mente la sindicalizacin ni la negociacin colectiva de los funcionarios pblicos, s pro-
hbe la huelga para los funcionarios del Estado y de las municipalidades. Existen in-
terpretaciones sobre el estatus actual de la negociacin colectiva de los funcionarios
pblicos a la luz de la ratificacin del Convenio N. 151 de la OIT sobre la proteccin del
derecho de sindicalizacin y los procedimientos para determinar las condiciones de
empleo en la administracin pblica de 1978 (D.S. N. 1359/2000) (ver Rajevic 2016b).
A ello se suman las prohibiciones sobre sindicalizacin, negociacin colectiva y huelga
contenidas en el Cdigo del Trabajo, en la LOCBGAE y en el Estatuto Administrativo, a
pesar de la facultad de formar Asociaciones de Funcionarios (Ley N. 19.296).
Cmo?
Se propone cambiar el rgimen de empleo pblico por una nueva modalidad ni-
ca de contratacin. Como seala la OECD, los modelos puros de sistemas de empleo
frente a sistemas de carrera para el empleo pblico parecen haberse mezclado, siendo
difcil categorizar a los pases en uno u otro, ya que se suelen adoptar aspectos del otro
sistema para mitigar las debilidades del sistema adoptado (OECD 2006). La revisin
comparada muestra que, en general, los pases procuran asegurar que el empleo p-
blico no poltico cuente con rasgos comunes que promuevan el mrito, la capacidad y
El ingreso debe ser por concurso pblico, el que no debe ser engorroso sino
que la ley debe contener mnimos procedimentales generales que aseguren
la objetividad, transparencia e imparcialidad (simplificando la actual regula-
cin), que pueden ser complementados con mejores prcticas y con exigen-
cias propias para promocin.
La carrera funcionaria se ampla con el derecho a crecer laboralmente al interior
de todo el sector pblico, fomentando la movilidad horizontal y abriendo la pro-
mocin dentro de cualquier reparticin de la administracin pblica. Se termina
la prctica conocida como elstico en que se mantiene el carcter propietario
del cargo en la planta de origen, debiendo renunciar a dicha planta si gana el
concurso. Un porcentaje (1/3) de los cargos debe ser abierto a cualquier intere-
sado, para no cerrar el empleo pblico a quienes no se iniciaron en l.
La poltica de movilidad debe fomentar la promocin por mrito, basado en
las evaluaciones individuales de desempeo, incluyndola dentro de las varia-
bles que se ponderan en los concursos. Al respecto, es importante que en las
polticas de desarrollo de personas de cada servicio pblico se fijen los proce-
dimientos y procesos respecto de la forma de incluir la promocin por mrito
(un buen ejemplo actual de ello es la Directriz de Movilidad de la Poltica de
Desarrollo de Personas del Instituto Nacional de Propiedad Intelectual, Re-
solucin Exenta N. 493 del 30 de diciembre de 2015).
La evaluacin de desempeo debe combinar Conversaciones significativas
de desempeo (Waissbluth 2016), que complementen calificaciones indivi-
duales con criterios comunes, con curvas de distribucin obligatoria y a lo
que debe sumarse una reforma a las comisiones de calificacin.
Durante la permanencia en el empleo, debe existir un fuerte foco en capa-
Durante el perodo 1990-2016, las relaciones laborales en el sector pblico han mostrado cier-
tos perodos de mayor conflictividad. En 1994, una vez entrada en vigencia la Ley de Asocia-
ciones, tuvo lugar un nmero excepcionalmente alto de paralizaciones respecto de los aos
anteriores. Un segundo ao especialmente conflictivo fue 2008, en que se pas de un poco
ms de 25 paros al ao a 75 paralizaciones. Luego, a partir del 2011, se inicia un rpido creci-
miento del nmero de paralizaciones, con sobre 75 paros en el ao 2013, los que han continua-
do aumentando durante los ltimos aos. Como muestra la figura a continuacin, en los aos
2015 y 2016 se han sostenido alrededor de 125 paralizaciones al ao, las cifras ms altas desde
el retorno a la democracia.
125
100
75
50
25
1992
1997
2000
2004
2005
2011
2012
2013
1990
2006
2009
1994
1995
2010
1996
1999
2001
2003
2008
2007
2014
2015
2016
1991
1993
1998
2002
25000
20000
15000
10000
5000
2012
1990
2004
2006
2009
1994
1995
1996
1999
2001
2008
2010
2014
2015
1991
2007
2016
1992
1993
1998
2002
2003
1997
2000
2005
2011
2013
Fuente: Rivera, por publicar.
Cmo?
Implementando un sistema de ahorros compartidos a partir de ganancias de efi-
ciencia en la gestin de compromisos de gasto permanente. En un ao determinado,
una vez cumplidas las metas de servicios o productos definidas en el presupuesto,
50 por ciento de los eventuales excedentes en los subttulos de gasto permanente
del programa podran ser parcialmente enterados al presupuesto del servicio del ao
subsiguiente. Esto ltimo debido a que el presupuesto del ao inmediatamente pos-
terior se define antes del trmino del ao en curso, sin claridad de los excedentes
totales ni del cumplimiento cabal de las metas de produccin (von Gersdorff, por
publicar).
Este gasto adicional, financiado con ahorros de aos previos, debe ser acotado y
debiera financiar gastos por una sola vez, es decir, que no generen presiones de gasto
adicionales hacia adelante. Para asegurar esto se propone que durante el proceso de
formulacin presupuestaria se discuta y elabore en conjunto con la DIPRES una lista
de proyectos e iniciativas que queden pre-aprobados para estos efectos.
Una buena alternativa es que estos recursos se destinen a financiar mejoras en la
infraestructura del servicio (activos no financieros, inversiones) lo que permitira al
Jefe de Servicio redestinar parte de los ahorros logrados a premiar a sus equipos a
travs de mecanismos no pecuniarios.
Cmo?
Se proponen tres medidas complementarias:
i / Reducir el nivel de desagregacin del subttulo 29 (adquisicin de activos no
financieros), el que actualmente se separa en tems excesivamente espec-
ficos (vehculos, mobiliario, mquinas y equipos, equipos informticos, pro-
gramas informticos). Una posibilidad es dejar definidos por ley los recursos
slo a nivel de subttulo, pudiendo establecerse cantidades mnimas de los
distintos tipos de gastos a incurrir a nivel de glosa, o excepcionalmente fi-
jando en esta ltima los montos mximos a gastar por tem (por ejemplo, en
el caso de partidas especficas en que esto se estime imprescindible por la
magnitud de las compras presupuestadas o por eventuales compromisos de
largo plazo que stas conlleven). Alternativamente, podra evaluarse una re-
clasificacin de los actuales tems a fin de reducir su nmero y as aumentar
gradualmente la flexibilidad.
ii / Evaluar la agrupacin de asignaciones en tems en los subttulos 24 y 33. Una
alternativa es que la ley defina montos a nivel de tems (sin especificar asigna-
ciones), pero definiendo cantidades mnimas de los distintos productos (asig-
naciones) en la glosa asociada al tem. Un punto intermedio es ir caso a caso
reduciendo el nmero de asignaciones que actualmente se despliegan en la
ley, fusionando lneas a fin de permitir al servicio reasignar internamente el
gasto entre productos en el objetivo de ahorrar recursos o bien aumentar la
probabilidad de alcanzar las distintas metas comprometidas.[12]
[12] En la prctica, algunos servicios ya hacen algo similar a esto como, por ejemplo, en la ejecucin de
los subsidios habitacionales por parte de los Servicios de Vivienda y Urbanizacin (SERVIU). Durante el
ao, los SERVIU van ejecutando las distintas asignaciones de subsidios (Subttulo 33 - Transferencia de
capital, tem 01 - Al Sector Privado) con la mirada en no sobrepasar el monto global (suma de las distin-
tas asignaciones) y slo al final del ao la DIPRES decreta una sola reasignacin entre asignaciones con
la composicin finalmente ejecutada. Esto permite a cada SERVIU administrar independientemente su
presupuesto y hacerse cargo de las dinmicas locales del gasto.
Por qu?
En la actualidad, cualquier reasignacin de recursos debe ser decretada por la DI-
PRES pasando inexorablemente por una serie de revisiones y vistos buenos. Esto no
siempre es razonable, ya que hay movimientos que no necesariamente generan presio-
nes de gasto futuras. Incluso en el actual contexto en que los servicios tienen la ventaja
de la asimetra de informacin y donde no siempre se establecen relaciones de con-
fianza, de todos modos sera posible avanzar en reducir y simplificar trmites de modo
de agilizar la gestin sectorial sin poner en riesgo la salud de nuestras cuentas fiscales.
Al interior de la propia DIPRES es frecuente el papeleo excesivo y los circuitos
muchas veces innecesariamente alambicados. Esto genera retrasos y ansiedades que
son perfectamente posibles de evitar. Una manera de hacerlo es utilizando meca-
nismos de control ms pertinentes y slo en los mbitos donde es razonable. Hacer
esto permitira acelerar procesos y agilizar la gestin.
Un elemento puntual que podra ser mejorado en la administracin presupuestaria
dice relacin con la continuidad de pagos para proyectos de inversin que se siguen
ejecutando de un ao a otro. Es comn que existan los denominados proyectos de
arrastre. Lo que no es razonable es que los pagos por avance de obras deban congelarse
a principios de cada ao calendario hasta que los recursos destinados al pago de stos
sean debidamente identificados. Esto puede y debe acelerarse sustancialmente.
Finalmente, una ineficiencia relativamente menor, pero que constituye una opor-
tunidad de obtencin de ganancias en productividad y ahorros financieros, es me-
jorar la administracin de las cuentas corrientes en el aparato estatal. Actualmente,
los distintos servicios manejan cuentas independientes desde donde realizan pagos
para cancelar los bienes y servicios que adquieren. Sean estos pagos de subven-
ciones, avances de obras o sueldos, se realizan desde cuentas desperdigadas en el
organigrama del Estado.
Actualmente, la DIPRES fija un cronograma mensual de transferencias hacia las
distintas cuentas individuales, el que se va ajustando a lo largo del ao en funcin de
Cmo?
i / Permitiendo que cuando las reasignaciones vayan de gasto en remuneraciones
(subttulo 21) hacia otros gastos operacionales (subttulos 22 y 29), esto slo
deba ser informado a la DIPRES y no decretado por sta. Se busca que, en
tanto los traspasos sean hacia lneas que implican gastos por una sola vez sin
generar compromisos permanentes o bien para financiar proyectos evaluados
previamente, la tramitacin de estas modificaciones sea mucho ms expedita.
ii / Reevaluando en detalle qu tipo de modificaciones presupuestarias debe-
rn ser sancionadas por decreto del Ministro de Hacienda y cules podran
eventualmente ser sancionadas directamente por resolucin de la DIPRES.
De esta manera, podra revisarse el Decreto sobre Modificaciones Presu-
puestarias (decreto de flexibilidad presupuestaria) que anualmente dicta el
Ministerio de Hacienda para que, por ejemplo, traspasos de gastos dentro de
un mismo programa presupuestario, entre asignaciones de un tem o entre
tems de un mismo subttulo, slo deban ser sancionadas por la DIPRES. Esto
permitira acelerar trmites y agilizar la ejecucin.
iii / Modificando el procedimiento de identificacin de recursos para pagos des-
tinados a proyectos de inversin que continan su ejecucin de un ao al
otro (proyectos de arrastre), de forma que se haga por resolucin de la DI-
PRES en vez de por decreto ministerial a fin de reducir los plazos y trmites.
Una modificacin en esta lnea debiera contemplar un plazo mximo dentro
del primer semestre para la identificacin de recursos para nuevos proyec-
tos que se inicien ese ao.
iv / Racionalizando el actual esquema de mltiples cuentas corrientes que im-
pide un manejo eficiente e implica elevados costos financieros. Una alter-
nativa es centralizar los pagos desde una nica cuenta fiscal, los que seran
ejecutados por la Tesorera luego de la autorizacin de los servicios. Estos
ltimos contaran con un espacio para autorizar pagos que sera anlogo al
que actualmente se establece en el cronograma mensual de transferencias
hacia sus actuales cuentas.
Por qu?
Como se ha mencionado varias veces en este informe, el diseo y especialmente
la implementacin de polticas pblicas enfrentan una dificultad creciente en mate-
ria de coordinacin del aparato estatal. Las demandas ciudadanas son cada vez ms
complejas e interdisciplinarias y, por tanto, ms demandantes de una accin conjun-
ta por parte de distintos ministerios o servicios.
Lamentablemente, los problemas de coordinacin se ven exacerbados por la es-
tructura del presupuesto y las lgicas de su ejecucin. A lo anterior se suman tambin
debilidades en relacin a la falta de planificacin estratgica y a una insuficiente vin-
culacin entre la evaluacin y la elaboracin del presupuesto (Granados et al. 2009).
El hecho es que el presupuesto se concibe separadamente en captulos y progra-
mas presupuestarios incluidos en diferentes partidas, para luego ser ejecutado en
paralelo sin espacio ni incentivos a la colaboracin. Un elemento que agrava esto es
la forma en que la DIPRES formula y supervisa la ejecucin del presupuesto. En tr-
minos de la orgnica, al interior de la DIPRES estas tareas se distribuyen en distintos
sectores presupuestarios, en los que se agrupan nmeros variables de partidas, las
que pueden o no estar vinculadas entre s.
Los actuales sectores son responsables de las distintas partidas de acuerdo a la
siguiente distribucin:
Sector 1: Mujer, MDS, BB.NN. y MINVU
Sector 2: Economa, Agricultura, Energa, Minera y Hacienda
Sector 3: Interior (Seguridad), Congreso y SERVEL
Sector 4: Trabajo
Sector 5: Educacin
Sector 6: MTT y OOPP
Sector 7: MMA, Presidencia, SEGEGOB, SEGPRES, Deportes y RR.EE.
Sector 8: Salud
Sector 9: Interior (gobiernos regionales)
Sector 10: Defensa, Contralora, Justicia, M. Pblico y Poder Judicial
Sin perjuicio de que estas agrupaciones muestran algn grado de coherencia
interna, posiblemente su funcionamiento se beneficiara de reclasificar algunas de
ellas y agrupar otras. En efecto, parte de los problemas que se evidencian en la ela-
boracin, ejecucin y evaluacin del presupuesto pasa por la desconexin existente
entre sectores que, conceptualmente y en la prctica, estn ntimamente relacio-
nados. Buenos ejemplos de esto son la mirada disgregada que actualmente se da
Sin perjuicio de que hay un par de casos en que hay alguna complementariedad (Ha-
cienda-Economa en la 1era y Presidencia-SEGPRES-SEGEGOB en la 2da), lo cierto
es que en todas se observan dicotomas evidentes. Esta incongruencia deriva en que
la discusin se haga sin una mirada de conjunto, saltando de un tema a otro en que no
existen mayores vnculos y dificultando una revisin en profundidad. Eso hace menos
probable la deteccin de programas redundantes, impide visibilizar impactos cruzados
Cmo?
Una manera relativamente sencilla de abordar estas carencias es reestructurando
internamente los sectores presupuestarios de la DIPRES, reagrupando las distintas
partidas presupuestarias en seis reas programticas que permitan una formulacin
y evaluacin ms coherente del presupuesto, as como una visualizacin ms com-
prensible del mismo. Una alternativa posible es la siguiente:
rea 1: Economa, Hacienda, Tesoro, MMA, Agricultura, Energa y Minera
rea 2: MINVU, BB.NN., Interior (GOREs), MTT y MOP
rea 3: Defensa, Justicia, M. Pblico, Poder Judicial, Interior
rea 4: Presidencia, SEGEGOB, SEGPRES, Contraloria, RR.EE., Congreso y
SERVEL
rea 5: Mujer, Deportes, Salud
rea 6: MDS, Trabajo y Educacin
De ms est decir que ninguna agrupacin de partidas podra dar cuenta a caba-
lidad de la complejidad de la accin del Estado e inevitablemente quedaran algunos
elementos cruzados. Sin perjuicio de lo anterior, evidentemente existen agrupacio-
nes ms coherentes que las que existen en la actualidad. Avanzar en esa direccin
es un mnimo en el que se podra perseverar.
En este contexto, el proceso de elaboracin del presupuesto debiese contem-
plar instancias de participacin conjunta de autoridades o tcnicos de los distintos
ministerios del rea programtica en las etapas que corresponda. Adicionalmente,
cabe destacar que esta mirada ms integrada permitira, durante la ejecucin del
presupuesto, realizar reasignaciones con mejor informacin, adems de favorecer
la colaboracin y el trabajo coordinado entre reparticiones que actan (o debieran
actuar) de manera complementaria.
Como contrapartida a la conformacin de estas macro reas, es importante que
el trabajo de los sectores presupuestarios sea evaluado permanentemente con una
mirada puesta no slo en los compromisos incrementales, sino tambin en el gasto
permanente. Esto requerir de ajustes al interior de la DIPRES en el marco de un
rediseo del sistema de control de gestin pblica (ver detalle en la seccin 3. Eva-
luacin, Control y Transparencia).
Complementariamente, para la deliberacin del presupuesto en el Congreso, lo
ideal sera reestructurar la combinacin de partidas que ve cada subcomisin con-
formando las mismas seis reas programticas que tendr la DIPRES. Una agrupa-
cin en esta lnea facilitara y enriquecera la discusin parlamentaria, fomentando
Cmo?
Se propone que sea una misma entidad la que lidere las iniciativas de gobierno
digital en la administracin del Estado junto a las polticas de gestin de informacin
orientada a la toma de decisiones basadas en evidencia. De este modo, sta reunira
las atribuciones y mbitos de competencia de lo que en otros pases se han llamado
Chief Information Officer y Chief Data Officer, liderando la estrategia de datos en el
Estado en los diversos aspectos.
Fuente: https://www.etalab.gouv.fr/
Crear una plataforma que integre los datos de los ciudadanos que el
Estado administra /
Por qu?
Qu problema se quiere resolver, a quin se quiere llegar, a quin se est llegan-
do y qu efectos est teniendo un programa determinado, son preguntas mnimas
que no siempre podemos responder adecuadamente. La ausencia de respuestas a
preguntas tan elementales como stas condiciona significativamente la calidad del
diseo de las propuestas de poltica pblica que los gobiernos realizan.
Esta deficiencia se debe, al menos en parte, a la ausencia de una adecuada gestin
de la informacin en el Estado. Si bien ste administra cientos de bases de datos, esta
gestin se hace sin un sentido estratgico y sin coherencia en los procedimientos, por
lo que muchas veces lo que se tiene son bases fragmentadas y frecuentemente se trata
de simples data sets construidos manualmente. Adems, existe una enorme subutiliza-
[13] Actualmente, el MDS estructura su poltica de focalizacin casi exclusivamente en registros admi-
nistrativos. Ahora bien, una cosa es tener los datos para mejorar el instrumento de focalizacin, pero
otra muy distinta es usarlos (el criterio de aplicacin). Por una parte, la nueva Caracterizacin Socioeco-
nmica de Hogares todava no est siendo utilizada en todos los programas, mientras que, por otra, su
implementacin se ha hecho de la mano con la ampliacin de coberturas de varios programas. Esto ha
redundado en un impacto acotado en trminos de asignacin de beneficios. Por cierto, esto no implica
que el cruce de informacin haya sido intil.
Cmo?
Para esto debe constituirse una unidad responsable de conformar y mantener
una plataforma en que la informacin de los ciudadanos en manos del Estado est
integrada y, a su vez, debidamente resguardada. Esta Infraestructura de Datos In-
tegrados (IDI) debe velar por la proteccin de datos personales, de forma que se
concibe como una plataforma de datos innominados que permanentemente va al-
macenando y sistematizando la informacin, sin que se pierda el carcter longitudi-
nal de sta. Su creacin debe ir acompaada de altas sanciones en caso de mal uso
de la informacin o de vulneracin a la privacidad.
La administracin e interfaces de la IDI debiera formularse para facilitar el acceso
permanente de los servicios pblicos para el monitoreo de su propia gestin y para
informar el diseo de nuevas iniciativas por lo que parece aconsejable radicarla en
una institucin central y con tareas transversales de coordinacin.
[14] El proyecto de ley contempla dos mejoras respecto de lo hecho antes en MDS. Primero, se estable-
ce como funcin del nuevo INE el proporcionar a entidades estatales las bases innominadas que resulten
del tratamiento de registros administrativos. Segundo, se crea un acceso especial a investigadores,
debidamente acreditados y cuyas lneas de investigacin sean previamente informadas. En cualquier
caso, el acceso de investigadores externos debiera ser normado de acuerdo a criterios de seguridad de
la informacin a la que se acceder, pero no respecto de las razones que motivan la investigacin, ni del
carcter de la institucin a la que pertenezca el investigador.
Cmo?
Se proponen medidas complementarias en los dos mbitos desarrollados en esta
seccin:
i / Informacin de personas que trabajan en el Estado:
Desarrollar un modelo de gestin de informacin de personas que
permita constituir una base de datos nica. Para una primera etapa y
potencialmente tambin como eje de la solucin tecnolgica de largo
plazo, debe utilizarse el Sistema de Informacin y Control del Perso-
nal de la Administracin del Estado ya desarrollado por la Contralora
(SIAPER).
Con todo, el SC debiera tener un rol mucho ms central en la elabora-
cin de un diseo consensuado entre los actuales requirentes de infor-
macin. Se debe buscar un equilibrio que permita incorporar las necesi-
[15] Una propuesta extensiva y detallada en esta lnea es la que se desarrolla en Innovum (2016), en una
consultora hecha en el marco del Programa de Modernizacin del Sector Pblico del Ministerio de
Hacienda.
En AUSTRALIA, el 2011 se aprob la Digital Transition Policy, cuyo objetivo fue el trnsito hacia la
gestin digital de los documentos, de forma que los trmites y documentos deben ser creados,
guardados y gestionados en dicho formato. Ya en el ao 2002 se haba reconocido el estn-
dar australiano de gestin documental como un estndar para desarrollar sistemas de gestin
documental en el mundo. Sin embargo, despus de una evaluacin en los aos 2008-2009 de
la situacin documental y los costos de custodia de documentos, el gobierno lanz la poltica
digital para acelerar la incorporacin de documentos electrnicos y comprometi a los altos
cargos de las instituciones pblicas a sumarse a dicha iniciativa.
El proceso ha sido liderado por el Archivo Nacional Australiano, institucin fundada en 1920
pero que ha sido transformada en los ltimos aos. El Archivo ha acompaado a las diversas
instituciones pblicas en la migracin desde el formato fsico al digital, con guas amistosas y ca-
pacitaciones peridicas para enfrentar el proceso, y estableciendo sistemas de autoevaluacin
para los distintos servicios pblicos en estas materias. Asimismo, el Archivo cre la Poltica de
Continuidad Digital 2020, para asegurar que la informacin que se cree y gestione en el Estado
sea confiable y til, sin verse afectada por los cambios tecnolgicos, en base a tres principios:
el valor de la informacin, su manejo digital y el fomento de la interoperabilidad. A ello se suma
la Agenda de Transformacin Digital del gobierno, que busca un manejo digital robusto de la
informacin, y la creacin de un Premio de Excelencia Digital para las instituciones pblicas.
En ESPAA, los cambios en materia de gestin documental se han dado recientemente por
medio de cambios legales. El ao 2001 se dict el Real Decreto 1708 que estableci el Sistema
Espaol de Archivos y el Sistema de Archivos de la Administracin General del Estado y de sus
organismos pblicos, regulacin que facilit la comunicacin entre los archivos administrativos.
La Comisin de Archivos de la Administracin General del Estado es el rgano con representa-
cin interministerial para la coordinacin de la poltica de archivos de ministerios y organismos
pblicos, y existe tambin un Consejo de Cooperacin Archivstica, dependiente de la Sub-
secretara del Ministerio de Cultura, que busca generar cooperacin entre la administracin
pblica en esta materia. La ley tambin regula el ciclo vital de los documentos y el proceso de
eliminacin de documentos o su conservacin.
Luego, en el ao 2012, se cre la Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas
que, un ao despus, present propuestas para una administracin pblica eficiente, transpa-
rente y con foco ciudadano. Como parte de las reformas emanadas de dicho informe, el 2015
se publican dos nuevas leyes: la nueva ley de procedimiento administrativo, que potencia la
administracin electrnica, y la ley de rgimen jurdico del sector pblico, que incorpora los
medios electrnicos en el funcionamiento de la administracin pblica. Las reformas introduje-
ron la llamada carpeta ciudadana, que facilita la relacin entre el ciudadano y la Administracin
General del Estado.
Por qu?
Como se ha discutido en este informe, para mejorar la gestin debe avanzarse
por la va de perfeccionar la seleccin de altos directivos, afinar sus convenios de
desempeo y entregarles ms espacios de flexibilidad para la gestin presupuesta-
ria, de personas y organizacional de los servicios a su cargo.
Para muchos ministerios y servicios, su detallada estructura definida por ley suele
estar superada por la realidad. A medida que las prioridades van cambiando, surge la
necesidad de modificar la organizacin interna establecida para las entidades pbli-
cas. En muchas ocasiones, el rediseo y la reubicacin de los funcionarios pblicos
ocurre de facto. Ms all de las disposiciones legales, la organizacin interna termina
por adaptarse en el margen a los objetivos que se persiguen. As, la informalidad
existente genera dificultades para mantener la memoria institucional, lo que cobra
particular importancia con los cambios de administracin. Es importante reconocer
este hecho y buscar maneras de permitirlos dentro de los marcos institucionales y
no como arreglos precarios.
La flexibilidad es condicin necesaria para permitir que los jefes de servicio efec-
tivamente gestionen los servicios a su cargo. Sin embargo, para sacar partido de esta
flexibilidad tambin es necesario realizar una acuciosa planificacin estratgica. En
la actualidad, la mayora de los servicios no tiene marcos que establezcan de manera
clara, pblica e integrada, los objetivos que persiguen, los recursos que disponen
para alcanzarlos y la forma en que estos medios se articulan en pos de ese objetivo.
Algo en este sentido es lo que est detrs de las Fichas de Definiciones Estratgicas
(Formulario A1) que se construyen por exigencia de la DIPRES, pero lamentable-
mente stas no siempre cuentan con la informacin relevante. Adems, la informa-
cin disponible es de difcil acceso y comprensin, y no tiene un vnculo directo a la
gestin efectiva de los servicios.
Junto con ello, un vaco notable es la completa ausencia de definiciones en cuan-
to a cmo se debiera llegar, de los recursos gastados y acciones realizadas, a los ob-
jetivos buscados. Se habla de objetivos (no siempre bien definidos), se conocen los
recursos financieros (aunque muchas veces no bien asignados a cada objetivo), pero
nada se sabe respecto de los procesos. Si bien, con alguna frecuencia, los servicios
contratan asesoras para levantar sus procesos y vincular explcitamente recursos
Cmo?
Se requiere de dos cambios complementarios y, en cierto modo, secuenciales:
i / AUMENTAR ESPACIOS DE FLEXIBILIDAD EN LA ORGANIZACIN INTERNA DE LOS
SERVICIOS: estableciendo una clusula general en la Ley General de Bases de
la Administracin del Estado, permitiendo a las autoridades y jefes de ser-
vicio adaptar la arquitectura interna, fijando nicamente unidades mnimas
comunes a todo organismo (incluyendo la divisin jurdica y la divisin de ad-
ministracin y finanzas). Dicha reorganizacin debe publicarse y justificarse
cada tres aos, transparentando todos los ajustes realizados (ver propuesta
en seccin 2. Mejor gestin en el Estado / 2.1 Gestin de personas).
Dicho espacio de flexibilidad puede fundamentarse en casos ya existentes
en nuestra legislacin (por ejemplo, el SERNAC, la Superintendencia del
Medioambiente y el Ministerio de la Mujer), as como en fallos del Tribunal
Constitucional que han permitido la mayor flexibilidad en la organizacin
interna de ministerios y servicios (ver sentencia respecto de la creacin
del Ministerio del Deporte y su organizacin interna por reglamento, ROL
N. 2367-12).
ii / PLANIFICACIN ESTRATGICA Y GESTIN POR PROCESOS: Junto a la definicin
de un nmero acotado de productos estratgicos vinculados a los distintos
programas presupuestarios (ver seccin 3. Evaluacin, control y transparen-
cia), es fundamental que los servicios realicen un proceso de planificacin
estratgica cada vez que se modifiquen los objetivos definidos para ste o
bien cuando se verifiquen incumplimientos recurrentes. Dicha planificacin
debe nutrirse de un acabado diagnstico de la arquitectura de procesos y de
informacin que articulan el vnculo entre los recursos asignados, los pro-
ductos financiados y los resultados perseguidos. El diagnstico debe infor-
mar eventuales modificaciones a los procesos internos de cara a los obje-
Cmo?
Un primer paso desde ser continuar con el proceso de institucionalizacin del
CAIGG como servicio pblico dependiente de la SEGPRES. La discusin sobre la ins-
titucionalizacin del CAIGG debe hacerse cargo de aspectos que tienen relevancia
respecto del impacto en la vida cotidiana de la administracin del Estado.
Ello debe incluir, en primer lugar, la definicin de qu es lo que exactamente debe
hacer la auditora interna, labor que est sujeta a los cambios de criterio de cada
administracin. Frente a la opcin de que el CAIGG se abocara a hacer auditoras
de desempeo, con la cercana que ello tiene con las evaluaciones de mrito (que
Sin perjuicio de los avances que en este plano ha implicado la consolidacin de la pla-
taforma ChileCompra, se ha constatado que es frecuente que los servicios experimen-
ten dificultades en la elaboracin de bases de licitacin y en la administracin posterior
de contratos de prestacin de servicios complejos. A pesar de que la introduccin de
bases tipo por parte de la Contralora ha permitido sortear complejidades, los servicios
pblicos constantemente estn introduciendo cambios e innovaciones en los procesos
de licitaciones, por lo que muchas veces se alejan del modelo preestablecido.
En este contexto, en el ao 2015, la llamada Comisin Engel propuso crear un
servicio compartido central para que apoyara a los servicios que cuenten con perso-
nal profesional o tcnico y la creacin de una Unidad de Proyectos Estratgicos para
supervisar ciertas compras especiales (Comisin Asesor Presidencial 2015).
El Departamento Observatorio de ChileCompra actualmente cumple una funcin
de colaboracin para los organismos pblicos compradores, emitiendo informes, levan-
tando alertas, y haciendo procesos de monitoreo preventivo ante eventuales irregulari-
dades (Vergara y Bartlett 2017). Es necesario escalar estos esfuerzos como una manera
de apoyar, en aspectos jurdicos y econmicos, a los servicios para disear bases de lici-
tacin adecuadas y brindarles apoyo en la interaccin posterior, ya sea en la redaccin
de los mismos contratos, la ejecucin de obras, durante el perodo de prestacin del
servicio, o en todos aquellos casos. Ello, especialmente si se considera que los servicios
Cmo?
Perseverar en las mejoras que actualmente se estn implementando a travs del
programa de modernizacin de ChileCompra, particularmente respecto de los per-
feccionamientos a los convenios marco. Al respecto, y dada la magnitud e importan-
cia que ha cobrado esta modalidad, es necesario revisar la baja intensidad regulatoria
de los convenios marco en la Ley N. 19.886.
Al mismo tiempo, debe potenciarse la transparencia e integridad en su control,
para lo cual debe continuarse el avance en la utilizacin de nuevas tecnologas e in-
tegracin de informacin. Ello incluye extender iniciativas actuales como la estan-
darizacin de las glosas de compra, pero tambin avanzar en integracin con otras
bases de datos, como por ejemplo, con el Sistema de Informacin para la Gestin
Financiera del Estado (SIGFE). Dichas iniciativas son beneficiosas en cuanto per-
mitiran velar por la competencia en las licitaciones del Estado al tener mayor in-
formacin sobre las empresas proveedoras y sus estructuras societarias, conocer y
transparentar los plazos de pagos reales del sector pblico y regular las rdenes de
compra dependiendo de si hay o no disponibilidad de los recursos presupuestarios.
Debe avanzarse en transformar oficialmente el Departamento Observatorio de
ChileCompra en una unidad liviana de profesionales especializados que sirvan como
consultores on demand para los servicios que requieran de asesora en los procesos
de licitacin y redaccin de los contratos, potenciando la divisin de servicio al
Cmo?
Mediante una reforma a la Ley N. 19.886 y su reglamento para modificar una
serie de normas que dicen relacin con el TCP, de forma de garantizar su mayor
independencia orgnica y presupuestaria (podra subordinarse directamente al
Ministerio de Hacienda y darle una asignacin presupuestaria propia, como el caso
de otros tribunales especializados como el TDLC, los TTA y el TPI). Asimismo, debie-
se revisarse su mbito competencial para incluir aspectos relacionados con las fases
posteriores a la adjudicacin de la licitacin y tambin las diferentes modalidades de
contratacin que contempla la ley (incluyendo el trato directo y el convenio mar-
co) y la competencia material respecto de indemnizaciones y multas. Finalmente, la
reforma legal debe modificar tambin aspectos procedimentales, en especial, per-
feccionando la medida cautelar suspensiva para que sea una herramienta efectiva.
Por qu?
En 1788 James Madison ya adverta que sera de poca utilidad para los ciudada-
nos si las leyes fueran tan voluminosas que no pudieran ser ledas o tan incoheren-
tes que no pudieran ser comprendidas [] la ley se define como una regla de accin,
pero cmo puede ser una regla lo que es poco conocido o poco estable?[16]
El actual panorama normativo en nuestro pas es difcil de navegar para los ciu-
dadanos, especialmente cuando abundan las duplicidades e inconsistencias en las
regulaciones emanadas de distintos rganos reguladores. Por ejemplo, a nivel de
regulacin urbana y territorial, la OECD califica nuestro actual sistema regulatorio
como fragmentado, con duplicaciones de competencias entre gobiernos regionales
y municipales, donde abundan la descoordinaciones y discrecionalidades, y existe un
bajo involucramiento de la poblacin (OECD 2016c). Para los ciudadanos, esto se
Cmo?
Buscando mejorar el problema de la coherencia regulatoria pero dentro del m-
bito que le corresponde al Poder Ejecutivo, y sin afectar las competencias que le
corresponden a la Contralora y a los tribunales ante eventuales contradicciones nor-
mativas, se propone crear una Unidad de Regulacin en la SEGPRES. Su ubicacin en
dicho Ministerio dice relacin no slo con la naturaleza transversal y coordinadora de
la SEGPRES, sino tambin por su peso especfico entre los ministerios especialmente
atendiendo a que ya presta servicios jurdicos a todos ellos (Divisin Jurdica).
La Unidad de Regulacin tendr como objetivo buscar y mantener un mnimo de
uniformidad en la dictacin de nueva normativa que emane de la potestad reglamen-
taria. Teniendo en cuenta la amplitud de los campos que son cubiertos por la potestad
reglamentaria, esta Unidad debe apuntar a dictar y promover procedimientos comu-
nes generales (estilo de lenguaje utilizado, publicidad, guas explicativas, sistematiza-
cin con otra normativa, revisin). En segundo lugar, debe buscar mayor uniformidad
a nivel sectorial, elaborando informes de evaluacin de la regulacin emanada de la
potestad reglamentaria por reas temticas especficas, como base para trabajar con
los organismos pblicos respectivos que corresponda para avanzar en simplicidad y
coherencia regulatoria. Dichos informes debiesen ser presentados al Congreso Na-
cional, como una manera de llamar la atencin sobre la regulacin existente en reas
especficas.
Adems, se propone crear en la SEGPRES un Registro Nacional de Regulaciones,
de manera que cualquier persona pueda acceder a la regulacin de distintos orga-
nismos de la Administracin del Estado en un solo lugar. Por cierto, la incorporacin
de una determinada norma en el Registro en ningn caso eximir de la obligacin de
publicacin en el Diario Oficial, o en los medios de publicacin de actos administra-
tivos de cada organismo, segn el caso.
El Registro debe servir de repositorio inteligente, organizando las normas ema-
nadas de la potestad reglamentaria de forma amigable al ciudadano, evitando su
orden meramente basado en el rgano de origen. Un modelo a seguir podra ser
el que se ha implementado por la Biblioteca del Congreso Nacional con su compi-
lacin y buscador de normativa (LeyChile) y la manera de presentarla de mltiples
maneras (por ejemplo, Ley Fcil). En este caso, idealmente el sistema debiera ofre-
cer mapas funcionales que permitan al interesado seguir el camino de las regulacio-
nes relevantes que ataen a su proyecto.
Por qu?
El ciclo de las polticas pblicas debiese terminar con la evaluacin sobre si el
impacto efectivo corresponde a los objetivos iniciales y si fueron adecuados los ins-
trumentos utilizados y los recursos asignados. Slo de este modo es posible adoptar
decisiones razonadas acerca de la mantencin, modificacin, mejora, reduccin o
eliminacin de un determinado programa.
Actualmente, la evaluacin ex ante de los programas y su monitoreo en la etapa de
ejecucin est mayoritariamente concentrada en el Ministerio de Desarrollo Social
(MDS), mientras que la evaluacin ex post se concentra en la DIPRES a travs de sus
lneas de evaluacin de programas, de impacto y las comprensivas del gasto. En el
Congreso, por su parte, se ubica el Departamento de Evaluacin de la Ley, unidad
que tambin hace evaluacin ex post, pero de manera extremadamente acotada. Sin
embargo, existe una suerte de consenso en que la frmula actualmente existente no
es suficiente para mejorar la calidad de las polticas pblicas. En teora, el monitoreo
y control de gestin que realiza la DIPRES, junto a las evaluaciones que sta encarga,
s informan el proceso presupuestario, sin embargo, el diagnstico es transversal en
cuanto a que esto no ocurre en la prctica (Consorcio para la Reforma del Estado
2009; Irarrzaval y de los Ros 2014; OECD 2017a). Este defecto puede responder a
problemas en la organizacin interna de la DIPRES, pero ciertamente tambin res-
ponde a la dificultad del Ejecutivo de evaluarse a s mismo con ecuanimidad (en par-
ticular cuando es frecuente que la DIPRES se involucre profundamente en el diseo
de los programas).
En razn de lo anterior, la propuesta de la creacin de una agencia de evaluacin
se ha planteado repetidamente desde el primer gobierno de la Presidenta Bachelet,
sin que a la fecha se haya materializado bajo ninguna de las alternativas propuestas.
A pesar del acuerdo sobre la necesidad de crear una agencia, las propuestas difieren
en el diseo institucional, tanto en su gobierno corporativo como en sus faculta-
des (Ferreiro y Silva 2009; Ferreiro 2013; Irarrzaval y de los Ros 2014; y Boletn
N. 9247). En trminos generales, los principales puntos de discusin son su depen-
dencia (del Ejecutivo o del Legislativo) o autonoma, y sus atribuciones (evaluacin
ex ante o slo evaluacin ex post y qu se evala).
Cmo?
Se propone la creacin de una Agencia de Productividad y Evaluacin, como una
entidad autnoma (autonoma legal). En cuanto a su gobierno corporativo, se pro-
pone un cuerpo colegiado de cinco consejeros designados por el Presidente de la
Repblica con acuerdo de 2/3 de los senadores en ejercicio. stos durarn seis aos
en su cargo, siendo renovados por parcialidades y pudiendo ser designados nueva-
mente para un solo periodo ms. El Presidente del Consejo ser designado de entre
los Consejeros por el Presidente de la Repblica. La Agencia contar con un Director
Ejecutivo designado por el Consejo a partir de una terna conformada a travs del
sistema ADP.
En el mbito de la productividad, la Agencia seguira abocada a los objetivos
planteados para la actual comisin: la identificacin de obstculos regulatorios, de
gestin o administracin de bienes pblicos, restricciones al emprendimiento o al
desarrollo de una industria, etc. La diferencia est en el mayor grado de autonoma
para la definicin de su agenda de trabajo.
Fuente: http://www.pc.gov.au/
Fuente: http://www.productivity.govt.nz/
Cmo?
En materia de control del Poder Ejecutivo:
La Contralora debiese dictar una poltica respecto de las exenciones de la
toma de razn para actos no esenciales. A diferencia de la frmula actual
de exenciones segn el tipo de acto, la base de dicha poltica debe ser que
ciertos servicios pblicos pudieran optar a este beneficio para todos sus ac-
tos no esenciales, concibindola entonces como una suerte de graduacin
temporal de un servicio que cumple con determinados requisitos. Ello para
evitar comportamientos estratgicos como los que se han observado con las
exenciones a la toma de razn en materias de adquisiciones de bienes y ser-
vicios en base a un monto determinado (Engel et al. 2015). Dicho beneficio
se pierde en caso de deteccin de irregularidades en el control ex post.
Las directrices de dicha poltica debieran incluir requisitos de acceso al be-
neficio, por ejemplo, el historial de las auditoras ex post y cierta certificacin
de la unidad de auditora interna (como se ha realizado con las evaluaciones
que lleva a cabo la Contralora). En cualquier caso, ello no implica que el ser-
vicio deja de estar supervigilado sino que, por el contrario, el foco est en las
auditoras a posteriori.
En materia de presentacin de informacin a otros rganos del Estado:
Establecer que anualmente Contralora presente al Congreso informacin
sistematizada y relevante que alerte de los principales problemas, hallaz-
gos o riesgos transversales o sectoriales que ha detectado en el ejercicio
de sus funciones. La informacin debe estar orientada a que el Congreso
pueda utilizarla para ejercer mejor su rol de fiscalizacin y tambin para que
sirva de insumo para la discusin presupuestaria. Su presentacin puede ir
adems acompaada de la opinin de observadores externos de la sociedad
civil.
Cmo?
Cuatro medidas ayudaran a avanzar en esta materia:
i / Redisear el sistema de control de gestin de manera tal de que cada progra-
ma presupuestario deba contar con un nmero limitado de productos estrat-
gicos. Hoy no todos los programas presupuestarios estn asociados a productos
estratgicos, mientras que en otros casos el problema es el inverso: existen
demasiados productos estratgicos asociados a presupuestos excesivamente
genricos, lo que impide evaluar adecuadamente el desempeo. Asimismo,
este vnculo debe quedar explicitado en la ley y no en documentos paralelos
que poco y nada inciden en el ciclo presupuestario.
ii / Por su parte, las asignaciones presupuestarias o bien los programas presu-
puestarios, segn corresponda, debieran nominarse con estricto apego a los
nombres utilizados en la definicin de productos estratgicos. Esto no requie-
re ms que una redaccin en consistencia del proyecto de ley de presupues-
to que se elabora cada ao. Si la asignacin definida en la ley considera ms
de un producto estratgico, ser la glosa correspondiente a dicha asignacin
donde se detallarn los productos.
iii / Focalizar la funcin de la actual Divisin de Control de Gestin Pblica en
el monitoreo del cumplimiento de compromisos ministeriales ahora ms
directamente ligados a productos estratgicos. Esto implicara reenfocar las
personas y plataformas actualmente abocadas al sistema de incentivos de
remuneraciones hacia una lgica de auditora estratgica y de difusin de los
compromisos ministeriales y sus productos asociados.
Tanto en la DIPRES como en los ministerios sectoriales y servicios, las uni-
dades hoy dedicadas a control de gestin y planificacin debieran comenzar
a operar como parte integrante de las unidades que supervisan la ejecucin
del gasto (en los sectores presupuestarios en la DIPRES y en las divisiones de
Uno de los muchos ejemplos de lo difcil que es vincular los productos en sus dimensiones estra-
tgicas, presupuestarias y pblicas es el de CORFO y los programas para fortalecer capacidades
tecnolgicas:
PRODUCTO ESTRATGICO:
Subsidios para el Fortalecimiento de Capacidades Tecnolgicas (ste es uno de los siete produc-
tos estratgicos de CORFO).
PROGRAMA PRESUPUESTARIO O ASIGNACIN:
Partida 07 (Ministerio de Economa, Fomento y Turismo), Captulo 06 (CORFO), Programa 01
(CORFO), Subttulo 24 (Transferencias Corrientes), tem 01 (al Sector Privado), Asignacin 121
(Transferencia Tecnolgica).
PROGRAMA PBLICO:
Aparentemente corresponderan los siguientes programas disponibles en la web de CORFO, al
menos de acuerdo a su nombre y descripcin porque el vnculo no es explcito:
Programa Asociativo de Fomento Tipologa Grupos de transferencia tecnolgica
Programa de Difusin Tecnolgica
Contratos Tecnolgicos para la Innovacin
Contratos Tecnolgicos para la Innovacin I+D Empresarial para sectores estratgicos
Programa de Difusin Tecnolgica Regional
En un contexto como ste es prcticamente imposible monitorear la ejecucin de los Contra-
tos Tecnolgicos para la Innovacin, seguir su ejecucin presupuestaria y menos vincularlo a la
materializacin de un producto estratgico en particular.
Cmo?
Respecto de la usabilidad de los datos:
Si aspiramos a un escrutinio externo que tenga el poder de desafiar al Estado
y as incentivar un mejor desempeo, no slo debe exigrsele mayor entrega
y publicacin de informacin, sino tambin que lo haga de mejor manera en
cuanto a su presentacin y calidad. Para ello es crucial el rol que cumpla la
Direccin de Gobierno Digital y Tecnologas de la Informacin (ver seccin 2.
Mejor gestin del Estado / 2.3 Gestin de la informacin), para que al respec-
to existan mnimos transversales dentro de la Administracin del Estado. Por
ejemplo, siempre que sea posible, la informacin debiese estar disponible en
formato base de datos, es decir, desagregada al mximo y en un formato que
Por qu?
Un tema en que nuestro Estado est rezagado es en la medicin de la satisfaccin
de los ciudadanos en su relacin con los servicios pblicos. Actualmente, una serie
de organismos estatales llevan a cabo mediciones, pero son iniciativas aisladas, que
no se desarrollan coherentemente bajo una misma metodologa ni en una periodici-
dad determinada. Por lo mismo, hoy es imposible comparar cmo se estn compor-
tando los diferentes servicios en su relacin cotidiana con los ciudadanos.
La Comisin Defensora Ciudadana (CDC) (dependiente de la SEGPRES) efecta
la coordinacin nacional de las Oficinas de Informacin, Reclamos y Sugerencias
(OIRS), las que si bien no dicen relacin con la medicin de satisfaccin de los ciu-
dadanos propiamente tal, s guardan cierto vnculo con ella. Adems, la CDC lle-
va a cabo una encuesta nacional de derechos ciudadanos que otorga ciertas luces
respecto a las deficiencias existentes en la atencin de los servicios pblicos. Por
ejemplo, menos del 20 por ciento de las personas seala que siempre o casi siem-
pre recibi respuesta a sus solicitudes, presentaciones o reclamos, y slo un 18 por
ciento declar siempre recibir una atencin rpida y oportuna (Encuesta Nacional
de Derechos Ciudadanos, sexta versin, DESUC 2016).
Por otra parte, el Programa de Modernizacin del Ministerio de Hacienda est
implementando proyectos para establecer las bases de un programa que mida la
satisfaccin de los ciudadanos respecto de los servicios del Estado. En el ao 2015
se estableci la medicin de una lnea de base en aquellas instituciones en las que el
programa est llevando a cabo iniciativas de modernizacin (SERNAC, INE, ChileA-
tiende y ChileCompra). Sin embargo, sigue pendiente la instauracin de un modelo
de encuesta permanente de los servicios del sector pblico, de manera de poder
hacer comparaciones entre entidades y a lo largo del tiempo.
A nivel comparado, si bien Canad es un referente a nivel mundial, existen distintos
modelos para implementar metodologas que midan la satisfaccin de los ciudadanos
con la atencin brindada por los servicios pblicos (ver, por ejemplo, Aguilera 2015).
Cmo?
Se propone avanzar hacia un modelo de encuesta permanente que mida los niveles
de satisfaccin con la atencin presencial de los servicios del sector pblico. La me-
todologa debe incluir una lnea base comparativa y estandarizada, pero a la que se le
puedan incorporar atributos acordes a las caractersticas de atencin de los servicios.
La informacin debe ser procesada, de forma de generar estudios y reportes que sirvan
CITIZENS FIRST, CANAD: En Canad, a fines de 1990, altos directivos pblicos canadienses
crearon el Citizen-Centred Service Network, con el objetivo de mejorar la calidad de los servicios
que se entregaban a los ciudadanos canadieneses. Bajo esa red, en 1998, se llev a cabo el primer
estudio nacional para conocer y entender mejor cmo era la experiencia de los ciudadanos en su
interaccin con los servicios gubernamentales. Se le pregunt a los ciudadanos qu pensaban de
la entrega de servicios pblicos, cules eran sus expectativas y cules eran sus prioridades para
mejorar las deficiencias. Ello constituy la lnea base contra la cual se han comparado los ejerci-
cios sucesivos, que han incorporado nuevos elementos y mayor profundidad en las mediciones,
habindose realizado 7 mediciones a la fecha.
Con el objeto de mantener esta medicin en el tiempo, se cre Institute for Citizen-Centred Ser-
vice (ICCS), como una organizacin sin fines de lucro que cuenta con el apoyo del Public Sector
Service Delivery Council (PSSDC) y del Public Sector Chief Information Officers Council, contando
en su directorio con representantes del sector pblico, a nivel municipal, provincial y federal, y
tanto de la entrega de servicios como de servicios informticos y tecnolgicos. El ICCS busca
apoyar a los organismos pblicos, facilitando la colaboracin, intercambiando investigaciones y
conocimiento, construyendo capacidad organizacional y promoviendo la excelencia del servicio
pblico centrado en el ciudadano. La encuesta se efecta cada dos o tres aos, combinando
encuestas locales con una encuesta nacional, as como correo a domicilio con entrevistas por
internet. Los cuestionarios se centran en drivers claves incluyendo oportunidad (tiempo en ob-
tener el servicio), facilidad en el acceso, resultados obtenidos y atributos del personal.
A Citizens First se le suma Common Measurement Tool (CMT), instrumento para facilitar el uso de
las encuestas de satisfaccin a nivel de ministerios y programas, permitiendo comparaciones.
Esta herramienta cuenta con 150 preguntas (14 de las cuales son bsicas), entre las que los
altos directivos pueden elegir segn las necesidades de su organismo y servicio. Un nmero
importante de municipios, provincias y organismos pblicos usan esta herramienta, sobre la cual
tambin se hace seguimiento en el tiempo, permitindole a las organizaciones efectuar compa-
raciones en el tiempo y con organismos similares.
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1. Sesiones de la Comisin
2. Actividades complementarias
Marzo 2017
Misin a Nueva Zelandia (22 Reuniones de trabajo con distintos ministerios, agencias y de-
partamentos, adems del parlamento, gabinete del primer ministro y consejo de auditora)
Abril 2017
Taller Graham Scott: Presupuesto por Resultados (CEP, CLAPES, DIPRES).
Taller Graham Scott: Gestin pblica en Nueva Zelandia: lecciones de un camino de reformas
(asistentes del BID, Hacienda, DIPRES, Servicio Civil, Sistemas Pblicos U. Chile, entre otros).
Junio 2017
Taller Lisa von Trapp: Instituciones fiscales independientes y el proceso legislativo (DIPRES,
LyD, Espacio Pblico, FJG, IL, Democracia y Comunidad).
Seminario CEP-Polticas Pblicas UC, Discusin y evaluacin de polticas pblicas: hacia una
nueva institucionalidad (expusieron Lisa von Trapp y Sebastin Soto, comentaron Soledad
Arellano y Carlos Montes).
Julio 2017
Taller James Mansell: Integracin y reutilizacin de datos para el diseo de polticas pblicas
(BID, Hacienda, DIPRES, Sistemas Pblicos U. Chile, UDD, UAI, entre otros).
CARLO SOLARI Ingeniero Civil. Presidente del Directorio de Falabella S.A. y miem-
bro del Consejo Directivo del Centro de Estudios Pblicos.
Coordinadores