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Crdenas, Rosalba, & Miranda, Norbella. (2014). Implementacin del Programa Nacional de Bilingismo
en Colombia: un balance intermedio. Educacin y Educadores, 17(1), 51-
67. https://dx.doi.org/10.5294/edu.2014.17.1.3
http://dx.doi.org/10.5294/edu.2014.17.1.3
DOI : 10.5294/edu.2014.17.1.3
Para citar este artculo / To reference this article / Para citar este artigo
Resumen
Se encontr una gestin de los recursos y del talento humano insuficiente para apoyar
los procesos de implementacin de la poltica educativa; adems, los niveles de lengua
de los profesores estn, generalmente, por debajo de las metas del PNB, que busca que
en el ao 2019 los docentes en ejercicio tengan un nivel de usuario intermedio (B2) de
acuerdo con MCER. Adicionalmente, se registr una brecha entre la enseanza privada y
pblica del ingls, que va en contrava con el espritu de la poltica educativa.
Palabras clave
Abstract
The Colombian National Bilingual Education Program is intended to improve the learning
of English as a foreign language at the various levels of schooling. Yet, very few
systematic studies have been done within schools to reveal their true circumstances
with respect to that program.
Our study, conducted in the city of Santiago de Cali, used surveys, interviews and an
international test to ascertain what academic directors have done from an
administrative standpoint and to identify the level of teachers' proficiency in English,
among other aspects designed to reveal the profile of the faculty involved in the
program. The sample was comprised of 56 schools that represent the 22 municipal
districts into which the city is divided administratively. They are located in low and
middle-income neighborhoods.
The management of resources and human talent was found to be insufficient to support
the processes devised to implement this educational policy. Furthermore, the levels of
language proficiency on the part of the teachers generally fall short of the GDP targets,
which call for professionally active teachers to have a vantage or upper intermediate
level of proficiency (B2) by 2019, according to the Common European Framework of
Reference for Languages (CEFR). Moreover, there is a gap between English teaching in
private and public schools, which goes against the spirit of the policy on education.
These findings point to the need for an urgent review of the conditions in which a
foreign language is taught, so action for improvement can be taken if the goal is for
students to become more proficient in English.
Key Words
Constatou-se uma gesto dos recursos e do talento humano insuficiente para apoiar os
processos de implementao da poltica educativa; alm disso, os nveis de lngua dos
professores esto, geralmente, abaixo das metas do Programa Nacional de Bilinguismo
(PNB), o qual pretende que, em 2019, os docentes em exerccio tenham um nvel de
usurio intermedirio (B2) de acordo com o QCER. Ainda, registrou-se uma brecha
entre o ensino particular e o pblico de ingls, que est na contramo do esprito da
poltica educativa.
Palavras-chave
Introduccin
La presencia del idioma ingls en los currculos escolares de pases de distintas latitudes
es incuestionable (Cha y Ham, 2011). En Latinoamrica, las polticas educativas
recientes que han incluido la enseanza de la lengua inglesa como rea obligatoria del
currculo desde edades tempranas han venido acompaadas de no pocas limitaciones
para su implementacin, entre ellas, clases numerosas, acceso limitado a recursos,
duracin y frecuencia de periodos de enseanza reducidos, bajos niveles de
competencia en la lengua de los profesores actuales y dficit de profesores en el nivel
de primaria. Las dificultades son tales, que los pases latinoamericanos parecen haber
entrado en una encrucijada entre lo que pretenden alcanzar y lo que realmente tienen o
son capaces de lograr con los recursos y las estrategias disponibles, como lo muestran
declaraciones de acadmicos del rea: "[e]n Mxico, [...] la poltica lingstica es ms
simblica que sustantiva" (Terborg, Garca y Moore, 2006, en Reyes, Murrieta y
Hernndez, 2011, p. 186); en Brasil "observamos que las propuestas [en las reformas
educativas], excepto como forma de caricatura, pasaron y pasan muy lejos del saln de
clase" (Pagliarini y Assis-Peterson, 2008, p. 132); en Argentina, existe una "disyuncin
entre la teora y la prctica" (Zappa-Hollman, 2007, p. 624), mientras que en Chile "el
nivel al que el Gobierno est buscando llegar en la educacin pblica sigue siendo
bajsimo" (Glas, 2008, p. 177) y en Uruguay, "se estima que solamente el 10% de la
poblacin escolar del sistema pblico tiene acceso al ingls como lengua extranjera"
(Brovetto, 2010 y 2011, en Canale, 2011, p. 56).
Las acciones oficiales hacia el logro de tales objetivos se han enfocado principalmente
en la mejora de las competencias comunicativas de los docentes del sector pblico y, en
menor medida, en el desarrollo y la actualizacin de las competencias metodolgicas
para la enseanza del ingls. Las acciones comprenden, adems, diagnsticos
peridicos del nivel de "proficiencia" lingstica (Instituto Cervantes, s. f.) de docentes y
estudiantes, realizacin de talleres de estndares y cursos de inmersin en ambientes
anglo-parlantes para una reducida cantidad de docentes. Una gestin reciente es la
elaboracin de materiales para el nivel de educacin media (MEN, 2012).
No obstante, luego del tiempo transcurrido y a pesar de algunos avances, en casi todas
las regiones del pas y en muchas instituciones educativas la huella del PNB est an
por imprimirse, en la medida en que ni el nivel de lengua de los docentes, ni el de los
estudiantes ni la transformacin de las aulas son an evidentes. Esto se refleja en los
diagnsticos oficiales, en los reportes de la prensa nacional y en las publicaciones de la
comunidad acadmica. Estas ltimas muestran deficiencias en la poltica educativa en lo
que tiene que ver con: a) la prevalencia que se le da al ingls en la poltica educativa
frente a otras lenguas extranjeras y principalmente frente a las aborgenes (Guerrero,
2009; de Meja, 2006); b) la referencia inmediata a los idiomas espaol-ingls cuando
se habla de bilingismo en el pas (Valencia, 2005; de Meja, 2006; Guerrero, 2008); c)
la adopcin de modelos forneos (Ayala y lvarez, 2005); d) la escasa infraestructura,
e) la gestin escolar insuficiente en instituciones educativas del sector privado (Miranda
y Echeverry, 2010, 2011), y f) los escasos recursos en los sectores privado (Miranda y
Echeverry, 2010) y pblico (Hernndez y Faustino, 2006; Cadavid, McNulty y Quincha,
2004; McNulty y Quincha, 2007; Maturana, 2011; Crdenas y Miranda, 2011). Otros
acadmicos colombianos tambin han mostrado su preocupacin sobre g) el tamao de
las clases, h) la insuficiencia de profesores, i) las limitadas posibilidades para el uso del
ingls en situaciones reales de comunicacin (Snchez y Obando, 2008; Crdenas,
2006). Finalmente, as como en otros pases latinoamericanos, una situacin crtica es j)
la carencia de profesores formados para ensear ingls en la bsica primaria (Cadavid,
McNulty y Quincha, 2004; Crdenas, 2001; Maturana, 2011).
Dentro de este panorama, este artculo presenta los resultados de un estudio cuyo
objetivo fue identificar y analizar las condiciones de implementacin del PNB en relacin
con la gestin escolar y los niveles de lengua inglesa encontrados en los docentes de
instituciones de educacin pblica y privada de la ciudad de Santiago de Cali,
confrontados con las expectativas oficiales de logro del PNB. Este artculo tambin
plantea la posibilidad de que la incidencia de estos factores en las metas y los objetivos
oficiales no sean solo un fenmeno local sino el reflejo de la situacin nacional. El
estudio hizo parte de una investigacin macro en la que se atendieron otros aspectos de
la implementacin del PNB, tales como infraestructura escolar, recursos educativos,
perfiles de profesores y estudiantes, y actitudes y expectativas de los distintos
miembros de la comunidad educativa frente a esta poltica para la lengua extranjera.
Diseo y mtodo
Resultados y discusin
El logro de los objetivos que plantea el PNB depende de una complejidad de factores,
dentro de los cuales este texto abord las condiciones de implementacin en trminos
de gestin escolar administrativa y los niveles de competencia encontrados en los
profesores y estudiantes.
Gestin escolar administrativa para la implementacin del PNB
El primer aspecto de los datos que vale la pena analizar es la adquisicin que hacen las
instituciones de nuevos recursos didcticos (el 60% de ellas) y tecnolgicos (52,5%).
Como se puede ver, el PNB no ha generado una revisin masiva de los recursos por las
instituciones y, aunque los colegios del sector privado han hecho mayores inversiones
que los colegios pblicos, esta contina siendo insuficiente. La no adquisicin de nuevos
recursos pone en desventaja los procesos de aprendizaje que se dan en el sector
pblico. Para ahondar sobre la disponibilidad de recursos especializados, en la Tabla
3 se presenta la informacin de los colegios encuestados.
La existencia de pocos recursos especializados podra estar ligada a los costos del
material, que suelen ser altos, como en los casos de software, content-based
books y big books. Esta realidad ha sido motivo de preocupacin en el rea (Hernndez
y Faustino, 2006; Miranda y Echeverry, 2010; Cadavid, McNulty y Quincha, 2004;
McNulty y Quincha, 2007; Maturana, 2011; Crdenas y Miranda, 2011). Si, como
asegura Romn (2008), una caracterstica de los profesores cuyos estudiantes tienen
mayor xito acadmico es el apoyo de su enseanza con los recursos didcticos,
entonces la escasez de este tipo de recursos podra estar limitando formas efectivas de
enseanza de la lengua. Los recursos cumplen un papel importante al servir de soporte
a los procesos de enseanza de los profesores (Vasco, 2006; Unesco, 2010) y, en ese
sentido, se hace necesario que los administradores escolares gestionen su consecucin.
Por otro lado, la comparacin entre los sectores pblico y privado corrobora que la
diferencia que ha estado histricamente presente en el sistema educativo colombiano se
mantiene (Gaviria, 2002), a pesar de que el espritu de la poltica del PNB busque cerrar
esta brecha, por lo menos en la enseanza de la lengua extranjera. La diferencia entre
sectores es significativa para la muestra de colegios encuestados y se puede afirmar,
sin temor a equivocarse, que las instituciones privadas cuentan con ms recursos
especializados para la enseanza del ingls que las pblicas. Los porcentajes se
traducen en la facilitacin del trabajo de los docentes en el sector privado frente a los
del sector pblico.
En cuanto a la gestin del talento humano (vase Tabla 4) un hallazgo importante, que
tiene relacin con la legislacin colombiana para la contratacin docente2, es que
quienes estn enseando ingls en la educacin primaria no tienen formacin
universitaria en programas de lenguas, lo cual es especialmente notorio en el sector
pblico, en donde solo el 16,7% de las instituciones asign el rea a licenciados en
lenguas. En el sector privado, aunque la situacin mejora (72,7%), an contina sin ser
el ideal.
Lo que los datos muestran acerca de la gestin administrativa de los recursos fsicos y
el talento humano es que las instituciones necesitan centrar ms la atencin en estos
dos aspectos que se constituyen en un factor determinante para el caso de los
docentes, y coadyuvante para el caso de los recursos, en los procesos de
implementacin del PNB. Las instituciones de ambos sectores necesitan reconocer las
carencias y tomar medidas para asegurar que estas dos condiciones mejoren, con el fin
de lograr mejores resultados en la implementacin de la poltica. Necesitan, adems,
del apoyo de las entidades administrativas locales como la Secretara de Educacin
municipal. Es posible que entre tantos factores que deben ser tenidos en cuenta por los
administradores de las instituciones, las condiciones en que trabajan los docentes de
lenguas extranjeras y su desarrollo profesional no siempre sean la prioridad. Adems,
en algunos casos no se carece de conciencia sino de recursos; sin embargo, trabajar en
el logro de los objetivos del PNB implica mejorar sustancialmente la inversin en el
rea.
Los resultados de las pruebas de ingls revelan que el 17% de los docentes del sector
pblico y el 40% del sector privado tienen los niveles buscados dentro de los objetivos
de la poltica. Un alto porcentaje de docentes en el sector pblico tiene nivel bsico (A2
para el 30,5%) o no lo alcanza an (A1 o menos A, nivel no existente en los
descriptores del MCER, para el 23,2%). La Figura 1 muestra los resultados
comparativos de los dos sectores.
Los resultados del nivel de proficiencia de los docentes de ingls en Cali, especialmente
en el sector pblico, muestran lo lejos que est la realidad de las aulas de los
estndares establecidos por la poltica nacional del PNB. Los aspectos que ayudan a
entender esta realidad estn fundamentados, entre otros, en uno de los hallazgos antes
mencionados: la ausencia de profesores con formacin especfica en el rea de lenguas
en la educacin primaria oficial. Otros factores que tambin explican los bajos niveles
son la ausencia de esquemas de desarrollo profesional docente que sean frecuentes y
que revistan alguna obligatoriedad, la falta de criterios de contratacin y asignacin de
docentes por rea de formacin, la carencia de un medio laboral exigente en cuanto a la
competencia de los docentes y el uso casi inexistente de la lengua inglesa dentro de las
instituciones, que en el aula no reviste reto alguno para el docente debido al bajo nivel
de los estudiantes. Hay adems un elemento de orden demogrfico encontrado en la
definicin del perfil docente que contribuye a explicar los niveles: gran parte de los
docentes, especialmente en el sector oficial, estn en el rango de edad que va de los 40
a los 59 aos, lo cual significa que hace un tiempo considerable completaron su
formacin inicial y que ya se ha perdido, en muchos casos, el nivel de proficiencia que
alcanzaron en sus estudios formales. Finalmente, en el sector pblico se encontr
alguna resistencia hacia el idioma ingls en docentes del nivel de primaria debido a que
este no hizo parte de su formacin inicial y ellos sienten que estn siendo forzados a
aprender el idioma para ensearlo, lo cual no les parece justo ni con ellos ni con sus
estudiantes.
Los niveles un poco ms altos del sector privado se explican bsicamente por la
importancia que desde hace dcadas ha revestido la enseanza del ingls como
elemento de promocin social y de oportunidades acadmicas y laborales; en estas
instituciones tambin se encuentra a menudo que el nivel de lengua de un candidato,
independientemente de su formacin, sea lo que determine su contratacin. Finalmente,
ha habido tambin controles de contratacin ms exigentes en el sector privado y ms
uso del idioma dentro de la institucin.
La Tabla 5 muestra los resultados comparativos del nivel de lengua inglesa de los
docentes en el pas y en la ciudad de Cali.
Al comparar los resultados de las pruebas tomadas por los docentes de ingls en todo el
pas con los obtenidos en Cali la tercera ciudad en poblacin y desarrollo en el pas
se evidencian similitudes en lo concerniente al sector pblico: ambos resultados
muestran porcentajes de docentes en el nivel A1 de los estndares y hay una carencia
de docentes en el nivel C; se nota tambin una coincidencia en el nivel B1, el cual
concentra un alto porcentaje de la poblacin examinada y una casi total coincidencia en
el nivel B2, objetivo planteado por el PN B para los docentes en ejercicio. La Tabla 5
muestra adems el porcentaje de docentes que an no se ha sometido a la prueba
nacional (NP), una proporcin considerable teniendo en cuenta que la identificacin y
mejora del nivel de ingls de los docentes es la espina dorsal de las acciones del PNB.
Cabe destacar tambin que los resultados de la muestra local en el sector pblico son
ligeramente ms altos que los nacionales, aunque solo el 45,1% puedan ser
considerados como usuarios independientes.
La muestra estudiada del sector privado indica lo que podra ser la tendencia local y
nacional para este sector: ausencia de docentes en el nivel A, una concentracin en el
nivel B1 y representatividad, aunque baja, de docentes en el nivel C, no presente en el
pas en el sector pblico. El 56% de esa muestra puede ser considerados como usuarios
independientes de la lengua. Infortunadamente carecemos de datos de lo que sucede
nacionalmente con respecto al nivel de "proficiencia" de los docentes del sector privado.
Pese a esa carencia de informacin, todo parece indicar que el sector privado es
susceptible de presentar, nacionalmente, una nmina de docentes de ingls con un
mejor nivel de lengua que el sector pblico, debido a sus prcticas de contratacin
basadas en la "proficiencia" del docente y en controles internos de rendimiento para
decidir la continuidad del mismo en su trabajo.
Las acciones ms evidentes de todas las llevadas a cabo por las autoridades educativas
locales, departamentales y nacionales (cursos de ingls, programas de desarrollo
profesional docente, exmenes regulares, experiencias de formacin y visita a regiones
en donde se experimenta el contacto con la lengua y las culturas de expresin inglesa)
han estado enfocadas especialmente en los docentes del sector pblico, lo cual
desconoce un poco la necesidad tambin presente en el sector privado.
En relacin con el nivel de lengua inglesa de los profesores se concluye que los docentes
del sector privado tienen mejores niveles de "proficiencia" en el idioma que los del
sector oficial y esto se acenta en el nivel primario. Esto pone en desventaja al sector
oficial, sobre todo porque esta es una de las razones por las cuales los estudiantes no
llegan a la secundaria con las bases que la poltica seala y, como consecuencia, no
logran desarrollar las competencias que se espera para el final del bachillerato.
Podemos afirmar, sin lugar a dudas, aunque la muestra no haya sido estadsticamente
significativa en relacin con el nmero de docentes de ingls de la ciudad, que los
perfiles lingsticos de los docentes descritos en este artculo corresponden de manera
cercana a la complejidad de perfiles posibles dentro de esta poblacin. Las implicaciones
que estos perfiles puedan tener en la implementacin de la poltica del PNB son
variadas, pero apuntan a un hecho innegable: el punto de partida para la puesta en
marcha del PNB dist mucho de ser homogneo tanto entre los sectores pblico y
privado, como entre los niveles de educacin primario y secundario en lo que a
docentes se refiere (Maturana, 2011). Esta heterogeneidad de perfiles implicar
heterogeneidad en los resultados que se obtengan, sobre todo porque va acompaada
de otras realidades diversas (Crdenas y Miranda, 2011; Hernndez y Faustino, 2006)
que favorecen a unos y desfavorecen a otros en el momento de la rendicin de cuentas,
lo cual se hace con base en estndares nacionales.
1
Este proyecto fue desarrollado bajo el auspicio del Departamento Administrativo de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin - Colciencias (No. 1106-489-25221); cont adems
con la financiacin parcial de las universidades a las cuales estn adscritas las autoras.
2
El Decreto 1278 (MEN, 2002) seala que para ser docente en el nivel de Bsica
Primaria en Colombia el ttulo acadmico requerido es el de normalista superior,
licenciado/a o profesional en cualquier rea. Para ensear ingls en primaria no se
necesita ser licenciado en lenguas.
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