Gabinete do Procurador Silvestre Gomes dos Anjos

processo n. 26188830

PARECER N. 0048 GPSG/11

Origem: Secretaria de Agricultura, Pecuria e Abastecimento do Estado

Interessada: Prefeitura Municipal de Jovinia-GO
Assunto: Termo de Cesso de Uso
Conselheiro: Sebastio Joaquim Pereira Neto Tejota
Auditor: Luiz Murilo Pedreira e Sousa

CESSO DE USO. AUSNCIA DE

REQUISITOS OBJETIVOS NA ESCOLHA
DOS BENEFICIRIOS. DESOBEDINCIA A
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS.
ILEGALIDADE DO ATO. RESTITUIO DO
BEM AO ESTADO.

I - RELATRIO

1. Trata-se no presente processo da anlise do Termo de Cesso de Uso firmado

entre o Estado de Gois (Cedente), por meio da Secretaria de Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (SEAGRO), e o municpio de Joviania (Cessionrio), tendo por objeto 01
(um) "Kit de Irrigao", conforme a especificao constante s fls. 030/032-TCE.
2. A Procuradoria Geral do Estado, fl. 040-TCE, manifestou-se no sentido de que
o Cessionrio apresentou a documentao completa exigida, outorgando o ato de
Cesso de Uso firmado.
3. Encaminhados os autos a esta Corte de Contas, a Quinta Diviso de Fiscalizao,
por meio da "Instruo Tcnica" n. 0221 5 DF/09, fls. 060/062-TCE, manifestou-se
pela legalidade do acordo firmado.
4. Por sua vez, este Parquet, fl. 045-TCE, solicitou da SEAGRO a informao dos
critrios utilizados na escolha dos beneficirios do programa de distribuio de "Kits de

Misso primordial do Ministrio Pblico: atuar como "custos legis".

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Irrigao", tendo aquela Secretaria apresentado "justificativas", s fls. 049/050-TCE.

5. Por seu turno, o Auditor substituto de conselheiros, s fls. 063/066-TCE,
sugeriu a realizao de inspeo in locu para a averiguao das condies de execuo
do ajuste.
6. o relatrio.

II - FUNDAMENTAO

7. Antes de adentrar na anlise do Termo de Cesso de Uso, necessrio tecer

algumas consideraes sobre os bens pblicos.
8. Desde janeiro de 2003, vige a Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002,
instituidora do novo Cdigo Civil, no qual esto disciplinados --- no Captulo III do
Livro II, arts. 98 a 103 ---, em linhas gerais, os bens pblicos.
9. Nesse diploma normativo, que no inovou nesse assunto em relao ao Cdigo
anterior, bens pblicos so todos aqueles pertencentes s pessoas jurdicas de direito
pblico interno, divididos nas categorias de bens de uso comum do povo, bens de uso
especial e bens dominicais. Os bens alienveis so os dominicais, que somente o podem
ser na forma determinada em lei.
10. Como regra geral, os bens pblicos podem ser utilizados por todos, com
igualdade de condies, desde que observadas as restries que a Administrao, no
exerccio do seu poder de polcia e regulador, impuser em prol do interesse pblico.
11. Como exceo, os bens pblicos podem ser utilizados, com exclusividade, por
pessoas determinadas, na forma da lei, de modo impessoal, abstrato e
normatizada a forma pela qual a relao se desenvolve.
12. A utilizao com exclusividade, utilizao privativa ou especial, de um bem
pblico pode ser outorgada a pessoas jurdicas ou fsicas, pblicas ou privadas,
respeitados alguns requisitos legais, vinculados e discricionrios.
13. Essa outorga de utilizao especial possui natureza declaratria, no caso dos

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requisitos vinculados, ou constitutiva, no caso do requisito discricionrio.

14. Nos casos de requisitos vinculados, necessrio ou uma situao jurdica
especial, situao denominada reconhecimento, ou um direito subjetivo utilizao
privativa, situao denominada licena.
15. No caso de requisito discricionrio, pode-se conceder ao particular uma
autorizao, desde que tambm atendidas certas condies legais mnimas,
respeitando-se o princpio constitucional da impessoalidade.
16. Entretanto, em qualquer hiptese, para "que se possa outorgar essa utilizao
privada, com carter exclusivo, a Administrao se sujeita s formas nominadas,
previstas em lei federal, estadual ou municipal, conforme a respectiva
titularidade pblica" (p. 340, Diogo Figueiredo M. Neto, in Curso de Direito
Administrativo, Editora Forense, Rio de Janeiro: 2004).
17. As modalidades de outorga dessa utilizao privativa so a lei, o contrato e o ato
unilateral. Na modalidade legal, a prpria lei constitui o instrumento de utilizao,
temporria, de determinado bem pblico por uma entidade; na modalidade contratual,
caracterizada tambm pela estabilidade da relao jurdica, celebra-se um pacto
contrato entre o Poder Pblico e a entidade; na unilateral, outorga-se, por meio de
ato administrativo, discricionria e precariamente, uma permisso ou uma cesso de
uso.
18. No que diz respeito ao Termo de Cesso de Uso ora em anlise, importante se
faz mencionar a definio dada pelo doutrinador Jos dos Santos Carvalho Filho, o qual
nos ensina o seguinte:

Cesso de uso aquela em que o Poder Pblico consente o uso gratuito de bem
pblico por rgos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de
desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse pblico.
A grande diferena entre a cesso de uso e as formas at agora vistas consiste
em que o consentimento para a utilizao do bem se fundamenta no benefcio
coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo cessionrio. (in Manual de
Direito Administrativo. 19 edio, revista, ampliada e atualizada. Editora Lumen
Juris, Rio de Janeiro: 2008).

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19. Percebe-se dos autos que, no concernente ao elemento subjetivo, o Termo de

Cesso de Uso aparentemente no apresentou irregularidades, haja vista que a
concesso foi feita entre entes pblicos de forma gratuita.
20. Entretanto, em relao ao alcance social da cesso de uso, deve-se levar em
conta o princpio da supremacia do interesse pblico, visando-se a beneficiar o maior
nmero de pessoas possvel, o que no ficou comprovado nos autos, haja vista a
ausncia de critrios que permitissem a participao de todos os municpios
interessados e que garantissem uma escolha justa e igualitria dos beneficirios.
21. Por outro lado, estes no so os nicos requisitos a serem respeitados, para que
ocorra a devida cesso de uso de bens pblicos entre entidades diferentes. Hely Lopes
Meirelles ensina que estas transferncias devero obrigatoriamente serem precedidas
de autorizao legislativa, em suas prprias palavras o doutrinador explica o seguinte:

A cesso de uso entre rgos da mesma entidade no exige autorizao

legislativa e se faz por simples termo e anotao cadastral, pois ato ordinrio
de administrao atravs do qual o Executivo distribui seus bens entre suas
reparties para melhor atendimento do servio. Quando, porm, a cesso
para outra entidade, necessrio se torna a autorizao legal para
essa transferncia de posse, nas condies ajustadas entre as
Administraes interessadas. (in Direito Administrativo Brasileiro. 34
edio, atualizada at a Emenda Constitucional n. 53. Editora Malheiros
Editores, So Paulo: 2008) (grifou-se)

22. Tal exigncia de simples elucidao, sendo fundada na tentativa de se evitar o

atendimento de interesses particulares em detrimento do interesse pblico, uma vez
que a discricionariedade conferida a esta forma de transferncia de bens pblicos
poderia gerar desrespeito ao princpio constitucional da igualdade, mediante
favoritismos polticos.
23. Neste sentido, foi requerida por esta Procuradoria de Contas a intimao da
Cedente para que informasse os critrios na escolha dos municpios beneficiados, tendo
esta apresentado justificativas que no comprovam o respeito ao princpio da
supremacia do interesse pblico, nem tampouco ao princpio da isonomia.

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24. O estabelecimento de critrios para se conceder os "Kits de Irrigao" visa a

promover a maior eficincia possvel dos bens cedidos, a fim de possibilitar que tenham
o devido alcance social, devendo ser concedidos aos municpios em que,
comprovadamente, atendero ao maior nmero de famlias possvel.
25. Ademais, a jurisprudncia ptria no sentido de se exigir licitao para a cesso
de uso (RESP n. 32575/SP, STF, DJU, I, 22.09.1997), alm do que, nos casos em que
ela no couber, deve sempre haver respaldo legal para sua realizao, conforme
precedentes judiciais que se fundam nos seguintes diplomas normativos federais: Lei
n. 9.636/98, Decreto-Lei n. 980/1946, Decreto n. 980/1993.
26. Desta feita, no estando satisfeitas as condies mnimas para a celebrao do
acordo entre o Estado de Gois e o municpio de Joviania, imperioso se mostra o seu
desfazimento, com a imediata restituio do bem ao Cedente, caso tal medida ainda no
tenha sido efetivada.

III - CONCLUSO

27. Diante o exposto, esta Representao do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de

Contas manifesta-se pela no conformidade do ato sob anlise.
o Parecer.
Goinia, de janeiro de 2011.
Ao Servio de Comunicaes e Protocolo do MP: entranhe-se; registre-se;
numerem-se; e rubriquem-se.
Por fim, encaminhe-se ao eminente Conselheiro-relator, com cordiais
saudaes.

Silvestre Gomes dos Anjos

Procurador do Ministrio Pblico

TOK

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