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Nacin
1. Introduccin
Los recursos naturales son bienes que conforman el Dominio Pblico, sin embargo la
tendencia hacia la desproteccin jurdica de los bienes que integran este dominio, ha
originado que nuestro ordenamiento jurdico, doctrina nacional y jurisprudencia
constitucional, sealen que los recursos naturales conforman elPatrimonio de la
Nacin, lo que a su vez ha ocasionado que se formulen teoras nacionales que sealan
que el Estado no tiene la propiedad sobre los recursos naturales sino un dominio
eminencial, eminente o vigilante, siendo promovidas por intereses particulares. Esta
situacin jurdica vulnera el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos
naturales como bienes integrantes del Dominio Pblico, afectando los intereses
nacionales, por ello el propsito del presente ensayo es que el lector comprenda la
problemtica contenida en este prrafo.
Para analizar la propiedad del Estado sobre los recursos naturales, es importante tener
en cuenta que entre las diversas clasificaciones de los bienes, existe una que es
fundamental en cualquier ordenamiento jurdico, siendo debidamente reconocida y
desarrollada por la doctrina internacional, nos referimos a la clasificacin de los bienes
en razn de su titular o con relacin a las personas a quienes pertenecen, la que
errneamente no fue incluida en el Cdigo Civil de 1984, perdindose una valiosa
oportunidad para perfeccionarla.
Segn esta clasificacin, los bienes se dividen en bienes del Estado, y en bienes de
particulares. A su vez, los bienes del Estado, se clasifican en bienes que conforman el
Dominio Privado, y en bienes que integran el Dominio Pblico (1).
Los bienes de Dominio Pblico, son de gran inters pblico por ese motivo recae sobre
stos, un rgimen especial de proteccin jurdica, que se encuentra conformado
principalmente por los atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e
imprescriptibilidad. Los bienes de Dominio Privado, no tienen tales atributos.
Bajo esa lnea, los recursos naturales son bienes limitados (5), de gran inters pblico,
que se encuentran relacionados con el fomento de la riqueza de la Nacin y por ende
cuando se encuentran en su estado natural son de Dominio Pblico (6), siendo de vital
importancia que el ordenamiento jurdico as lo establezca. Es importante considerar
que, cada vez que se manifiesta que un bien es de Dominio Pblico, se est haciendo
referencia implcita al derecho de propiedad del Estado.
Entre las que niegan el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos naturales
existentes dentro de su territorio, se encuentran las que se fundamentan en el
concepto de dominio eminente, utilizndolo en sus dos acepciones, tanto el significado
de dominio eminente como expresin de soberana interna, y el significado de dominio
eminente como dominio directo. Estas teoras vulneran la propiedad del Estado,
beneficiando a grupos de inters.
Siguiendo la vertiente que afirma el derecho de propiedad del Estado sobre los
recursos naturales, estn las teoras que sostienen que son bienes de Dominio Pblico,
a las cuales nos afiliamos, y otras que consideran que son bienes de Dominio Privado.
Afirma que el Estado solamente tiene sobre los recursos naturales un dominio
eminente en su acepcin de soberana interna, la que se expresa en el derecho de
gestin para reglamentar su aprovechamiento en beneficio de toda la colectividad.
El Estado ejerce la summa potestas respecto de sus propios bienes (Dominio Pblico y
Dominio Privado), y sobre los bienes de particulares (10). En consecuencia, por el
dominio eminente o soberana interior, el Estado puede regular la propiedad
enclavada dentro de los lmites de su territorio, pero de ningn modo constituye un
derecho de propiedad.
Lo que se conoce en doctrina como dominio menos pleno o imperfecto, se divide entre
dos titulares, deldominio directo (o dominio eminente) y del dominio til. El dominio
eminente como dominio directo, es el derecho que una persona tiene, de disponer de
un bien (fundo) cuyo dominio til ha cedido, o percibir cierta prestacin o tributo
anual en reconocimiento de su superioridad o seoro sobre el bien, o nicamente el
derecho de superioridad sobre un bien cuyo dominio til se ha cedido. En cambio,
el dominio til, es el derecho de usar y percibir los frutos del bien, debiendo pagar una
prestacin o tributo a quien mantiene el dominio directo. Si bien ambos titulares
obtienen ventajas, ninguno rene todos los atributos de la propiedad.
Las figuras jurdicas ms comunes en la antigedad, del dominio menos pleno, han sido
la enfiteusis y elfeudo.
Tomando en cuenta lo antecedente, esta teora sostiene que el Estado slo mantiene
un dominio eminente en su acepcin de dominio directo, sobre los recursos
naturales, en tanto que, los particulares (concesionarios) que aprovechan estos bienes
mantienen el dominio til. Este planteamiento, al igual que el anterior,
indudablemente implica una vulneracin al derecho de propiedad del Estado sobre los
recursos naturales, por lo cual de ninguna manera puede ser aceptado. Un ejemplo, de
la aplicacin de esta equivocada teora, se encuentra en la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos de 1917, que en su artculo 27 establece: ()
Corresponde a la Nacin el dominio directo de todos los recursos naturales de la
plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas; de todos los minerales o
substancias ().
Seala que los recursos naturales son parte del Dominio Privado del Estado, siendo por
tanto alienables, embargables y prescriptibles. Aceptar esta teora implica una
desproteccin jurdica de los recursos naturales, porque al no contar con el rgimen
especial de proteccin jurdica que recae sobre los bienes de Dominio Pblico, se
posibilita la vulneracin del derecho de propiedad del Estado.
Esta teora es la que conviene al Estado, y por ende a toda la Nacin. Sostiene que los
recursos naturales son bienes de Dominio Pblico, siendo por tanto inalienables,
inembargables e imprescriptibles. Al afirmar el carcter demanial de los recursos
naturales, se garantiza el derecho de propiedad del Estado sobre stos, as como el
rgimen especial de proteccin jurdica que les corresponde por ser bienes integrantes
del Dominio Pblico.
Entre los autores, que consideran que los recursos naturales, no pertenecen ni al
Dominio Pblico ni al Dominio Privado, se encuentra el jurista peruano Nuez Borja,
quien en su obra Breve Tratado de Derecho Administrativo del Per, comparte la
clasificacin de los bienes del Estado (a los que se refiere con la denominacin
de bienes pblicos (16)) formulada por el tratadista Fritz Fleiner, que divide a stos en:
patrimonio fiscal, patrimonio administrativo y del uso pblico (17). A la cual aade:
los bienes que constituyen fuente potencial de riqueza, llamndolos bienes del
dominio del Estado, y quiz, ms propiamente, del patrimonio de la Nacin; para
diferenciarlos de los bienes pblicos.(18).
De modo que, la teora de Nuez Borja, considera cuatro grupos de bienes, el primero
denominado patrimonio fiscal est referido a los bienes de Dominio Privado, en
tanto las categoras de patrimonio administrativo y de uso pblico contienen
bienes que para la doctrina internacional son de Dominio Pblico. Los tres grupos
mencionados, para el autor, son bienes del Estado, a los que agrega un cuarto grupo
que denomina patrimonio de la Nacin, conformado por los recursos naturales,
sosteniendo que stos ms bien son una categora aparte de los bienes del Estado, y
por ende no los incluye ni en el Dominio Pblico ni en el Dominio Privado.
Otros juristas, consideran que los recursos naturales integran el Dominio Privado,
examinemos algunos ejemplos:
Para Jorge Eugenio Castaeda, los bienes del Estado se dividen en bienes del
Dominio Pblico y del Dominio Privado, dentro de este ltimo grupo, incluye entre
otros, a los bosques y dems fuentes naturales de riqueza, antes de su concesin (19).
Por su parte, Gustavo Bacacorzo opina que estos bienes se clasifican en bienes de uso
pblico y bienes fiscales o privados del Estado, incluyendo a los recursos naturales
en estos ltimos (20).
Asimismo, Ramrez Cruz, refirindose a los bienes de Dominio Privado, considera que
se trata de bienes, que sin ser de uso pblico o colectivo, estn afectados a un
servicio pblico () o que estn destinados a la defensa del territorio () o, incluso de
bienes destinados al fomento de la riqueza nacional(21), entonces, para el autor los
recursos naturales integran el Dominio Privado. Igualmente, Gonzles Linares
considera que los bienes del Estado se dividen en: bienes de Dominio Pblico y
bienes de Propiedad del Estado (que vendran a ser los bienes de Dominio Privado),
incluyendo en este ltimo grupo a los recursos naturales(22).
Por otra parte, cabe indicar, que nuestro ordenamiento jurdico tambin emplea el
trmino Patrimonio Natural de la Nacin, as la Ley N28477, Ley que declara a los
cultivos, crianzas nativas y especies silvestres usufructuadas Patrimonio Natural de la
Nacin, establece: Declrense a los cultivos, crianzas nativas y especies silvestres
usufructuadas Patrimonio Natural de la Nacin. (32). Como se puede dilucidar, el
ordenamiento jurdico, al utilizar esta expresin para hacer referencia a bienes que
pueden ser de particulares, aade confusin a la expresin Patrimonio de la Nacin,
con la que guarda gran semejanza, dando ocasin a que errneamente se considere
que esta ltima tambin contiene bienes de particulares.
3.2 Patrimonio de la Nacin y Soberana del Estado
3.3 Los recursos naturales como Patrimonio de la Nacin, en las sentencias del
Tribunal Constitucional
La adquisicin de los bienes a que se refiere el artculo 32o. del presente Decreto
Supremoo la transferencia de la posesin o propiedad de dichos bienes que realicen
los inversionistas extranjeros a otros inversionistas extranjeros, que no cuenten con la
correspondiente autorizacin previa, sern sancionadas con la prdida para el
inversionista del derecho adquirido en el beneficio del Estado, () (47).
Ntese como las mencionadas normas, en lugar de aclarar que el Estado slo puede
otorgar concesiones sobre los recursos naturales, por el contrario, indican que los
particulares pueden tener derechos de propiedad sobre minas, bosques, aguas,
fuentes de energa y otros recursos naturales; vulnerando la propiedad del Estado
sobre estos bienes que conforman su Dominio Pblico (48), as como su rgimen
especial de proteccin jurdica. Tomando en cuenta lo establecido en estos
dispositivos, errneamente se podra considerar, que los recursos naturales son bienes
que integran el Dominio Privado y que por ende pueden ser enajenados por el Estado,
ante ello es necesario que la normatividad expresamente establezca que stos son
bienes de Dominio Pblico, eliminando la denominacin de Patrimonio de la
Nacin.
Con anterioridad a su exposicin, esta teora ya haba sido afirmada ante la Comisin,
por Manuel Pulgar Vidal, Director Ejecutivo de la Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental (SPDA), quien recoge la teora sostenida por Avendao en precedentes
oportunidades (56).
Esta teora de las cuatro formas de Dominio Pblico, es equivocada y falsa, porque
mezcla distintas teoras referentes a la negacin de la propiedad del Estado sobre los
bienes que integran el Dominio Pblico en general, las que sostienen que el Estado no
tiene un derecho de propiedad sobre estos bienes, sino nicamente la administracin
y vigilancia. Estas teoras son idnticas a las que niegan la propiedad del Estado sobre
los recursos naturales (soberana interna y dominio directo), sealadas inicialmente.
Adems, lo manifestado por la teora, no refleja la conceptualizacin que la doctrina
internacional, tiene sobre el Dominio Pblico.
Se debe tener presente que, el Dominio Pblico no admite varias formas, como
sostiene esta teora, el Dominio Pblico es slo uno y est conformado por los bienes
relacionados con las cinco finalidades mencionadas en el concepto anteriormente
brindado, no existen varios dominios dentro del Dominio Pblico. La naturaleza
jurdica de la relacin entre el Estado y los bienes de Dominio Pblico, no vara
dependiendo del bien. Asimismo, el derecho real de propiedad del Estado sobre el
Dominio Pblico y el Dominio Privado es el mismo, con las limitaciones legales
aplicables a los bienes demaniales en razn de su rgimen especial de proteccin
jurdica.
No obstante, la referida teora seala que dentro del Dominio Pblico, existe un
dominio soberano sobre el territorio, y un dominio eminencial o eminente sobre
los recursos naturales. Recurdese que segn explicamos el dominio eminente tiene
dos acepciones, dominio eminente como soberana interna, y dominio eminente
como dominio directo, ninguna de stas es sinnimo de propiedad.
Luego, al sealar esta teora que sobre los recursos naturales, el Estado slo ejerce un
dominio eminencial o dominio eminente, se est refiriendo a lo que se conoce
como dominio directo, ste tampoco es sinnimo de propiedad, no es un dominio
pleno o perfecto, sino por el contrario un dominio menos pleno o imperfecto, es lo que
sucede por ejemplo en el derecho real de enfiteusis, que en la actualidad no se
encuentra contemplado en la legislacin nacional. Pues bien, esta teora pretende
trasladar a nuestro ordenamiento jurdico, las caractersticas del dominio menos
pleno, forzando las instituciones jurdicas, y sealar que el Estado solamente tiene un
dominio directo sobre los recursos naturales, lo que presupondra a su vez, que en
caso el recurso natural haya sido otorgado en concesin, el concesionario tendra el
dominio til.
Sin embargo, esta teora en la que el Estado ejerce sobre los recursos naturales, una
forma de dominio distinta a la ejercida sobre los dems bienes de Dominio Pblico, y
que en el fondo niega la propiedad sobre los recursos naturales, fue la que consider la
Comisin de Ambiente, Ecologa y Amazona del Congreso, elaborando bajo este
criterio el proyecto de Ley N2596/96-CR ahora Ley Orgnica para el Aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, norma fundamental en la materia, que no
esclarece lo que se debe entender por Patrimonio de la Nacin y que omite sealar
expresamente que los recursos naturales son bienes de Dominio Pblico.
Cabe sealar que algunos autores de la doctrina peruana (58), conceptan de distinta
manera a la expresin dominio eminente, utilizndola para referirse a los bienes que
pueden ser de propiedad de particulares, pero que mientras no se constituyan
derechos privados a favor de particulares, son del Estado, por encontrarse dentro de
su territorio; esta teora tambin la consideramos errnea, y agrega mayor confusin a
la ya existente en la doctrina peruana.
La Ley N29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, en el inciso d)
de su artculo 7, establece:
Son garantas que rigen el Sistema Nacional de Bienes Estatales, las siguientes: ()
Por otro lado, el D.S. N007-2008-VIVIENDA, Reglamento de la Ley General del Sistema
Nacional de Bienes Estatales, cuando desarrolla la definicin de Dominio Pblico (60),
no considera a los recursos naturales, entre los bienes que lo integran.
Consecuentemente, en nuestro ordenamiento jurdico no existe norma alguna, que
indique de modo expreso que los recursos naturales son bienes de Dominio Pblico,
lo que s seala la legislacin es que son bienes integrantes del Patrimonio de la
Nacin.
Por tanto, cuando se sostiene que los recursos naturales son Patrimonio de la
Nacin, no se est precisando, si son de Dominio Privado o de Dominio Pblico, lo
cual puede dar pie, a ambigedades, e interpretaciones errneas como las que
sostienen que el Estado no es propietario de los recursos naturales, o las que indican
que el Estado puede transferir la propiedad de los recursos naturales in situ a favor de
particulares.
4. Sinopsis y propuesta
La insercin y utilizacin en el ordenamiento jurdico, de la expresin Patrimonio de la
Nacin, para hacer referencia a la naturaleza jurdica de la relacin entre los recursos
naturales con su titular, ocasiona una serie de confusiones en su interpretacin,
porque dicha expresin no distingue, si los recursos naturales integran o no,
el Dominio Pblico. As generalmente la doctrina y legislacin internacional utilizan el
trmino patrimonio, para referirse al Dominio Privado. La expresin Patrimonio de la
Nacin tambin confunde a la doctrina nacional, originando que algunos autores
errneamente encuadren a los recursos naturales dentro de los bienes de Dominio
Privado, incluso otros sealan con desacierto que los recursos naturales no pertenecen
ni al Dominio Pblico ni al Dominio Privado. Adems, da lugar a su confusin con
denominaciones similares comprendidas en Convenciones Internacionales cuya
ambigua redaccin ha sido elaborada bajo la ptica de universalizar en un futuro
prximo, los bienes que son materia de las mismas, con la finalidad de que sean
administrados por Organismos Internacionales, lo que colisiona directamente con el
Dominio Pblico y los intereses nacionales, de este modo se viene preparando el
engranaje jurdico, causando suspicacia la semejanza que guardan los
diversos patrimonios que contempla la legislacin nacional, con los usados y creados
en Instrumentos Internacionales.
Est claro que dado este marco jurdico, no se puede interpretar que el Patrimonio de
la Nacin forma parte o integra el Dominio Pblico, tampoco se puede considerar que
la expresin Patrimonio de la Nacinsea semejante o sinnima a la de Dominio Pblico.
El Estado otorga concesin sobre los recursos naturales. El titular tiene un derecho
real sobre la concesin, ms no sobre los recursos naturales materia de sta.
La redaccin brindada garantiza el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos
naturales, y su rgimen especial de proteccin al ser bienes que integran el Dominio
Pblico, evita la utilizacin de expresiones ambiguas, refuerza la plena soberana del
Estado sobre estos bienes, y evita el surgimiento de teoras desproteccionistas, todo
ello sin desfavorecer a la inversin privada, ni detener al desarrollo nacional.
Notas
1. Esta clasificacin de los bienes del Estado, tiene ya larga data, siendo incorporada en
las codificaciones del Derecho Civil, de fines del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX.
Entre los primeros autores que la desarrollaron doctrinalmente, se encuentran los
juristas franceses Jean Marie Pardessus en 1806, y Vctor Proudhon en 1833, al igual
que el jurista espaol Manuel Colmeiro y Penido, en 1850. Actualmente es
ampliamente reconocida en los Cdigos Civiles vigentes.
4. En cambio, los bienes de Dominio Privado estn integrados por todos los bienes que
no son deDominio Pblico.
5. Como bien seala Catalano, Ninguno de ellos crece indefinidamente. Las leyes de la
Naturaleza han impuesto tasas de crecimiento de los recursos, al punto de que cada
uno de ellos controla el desarrollo de los dems, en una relacin de equilibrio.
CATALANO, Edmundo Fernando. Teora General de los Recursos Naturales. Poltica y
Legislacin. Buenos Aires: Victor P.de Zavalia Editor, 1977, p.11. En consecuencia, un
recurso puede ser renovable y a la vez limitado. Asimismo, el carcter de limitado en
este caso, no tiene la acepcin de escaso.
7. El jurista espaol Muoz Machado, indica que fue Hugo Grocio, quien desarrolla en
su obra De Iure Belli Ac Pacis publicada en el ao 1625, la nocin de dominium
eminens, explicando que a pesar de que las cosas pertenecen a diversas personas,
permanece un derecho comn a todos los hombres de usar los bienes, el que en caso
de necesidad, revive. Tal derecho corresponde con la obligacin de permitir a los
dems el uso de las cosas propias en caso de necesidad. Este derecho considerado
expectante, y perteneciente a la totalidad de la comunidad, es considerado por Grocio,
y sus seguidores, como un derecho de soberana y no un derecho de propiedad. Sobre
el particular vase a MUOZ MACHADO, Santiago. Tratado de Derecho Administrativo
y Derecho Pblico General. Madrid: Editorial Thomson Civitas, 2004, p. 811.
11. Sobre el particular, el jurista mexicano Serra Rojas, seala: En las minas, el
dominio directo corresponde a la nacin y el dominio til al concesionario; as, el que
indebidamente explota un fundo minero, lesiona el dominio directo de la nacin ().
SERRA ROJAS, Andrs. Derecho Administrativo. Tomo II. 10. ed. Mxico: Editorial
Porra, 1981, p.194.
13. En concordancia, con la Ley N 28611, Ley General del Ambiente, publicada el 15 de
octubre de 2005, que en su artculo 5 seala: Los recursos naturales constituyen
Patrimonio de la Nacin. ()., disposicin reiterada en el numeral 2 de su artculo 85,
cuyo tenor indica: Los recursos naturales son Patrimonio de la Nacin,().
14. COLMEIRO, Manuel. Derecho Administrativo Espaol. Tomo II. 4. ed. Madrid:
Imprenta y librera de Eduardo Martnez, 1876, p. 111.
16. Con respecto a la expresin bienes pblicos empleada por el autor, debemos
indicar que algunos autores emplean errneamente esta expresin para referirse a los
bienes del Estado en general, cuando lo correcto es que sea utilizada nicamente para
referirse a los bienes de Dominio Pblico.
17. Al respecto, Nuez Borja anota: Los primeros son aquellos que por su valor o su
rentabilidad proveen al Estado de medios pecuniarios para atender los gastos que
ocasiona su gestin administrativa, como valores, numerario, etc. Forman el
patrimonio administrativo los bienes que constituyen base material imprescindible
para el cumplimiento de determinado servicio pblico, como edificios de las escuelas,
hospitales, etc. Los bienes de uso pblico son los utilizados por todos, como el aire, el
mar, los ros, los caminos, los lagos, etc.. NUEZ BORJA, Humberto. Breve Tratado de
Derecho Administrativo del Per. Tomo I. Arequipa: Editorial Universitaria, 1971, pp.
281-282.
18. La cursiva es nuestra. Ibdem, p. 288.
Como la obra de Nuez Borja, fue publicada en el ao 1971, es decir en una fecha
anterior a la dacin de la Constitucin Poltica de 1979, podemos considerar que la cita
referida es un antecedente doctrinal del empleo de esta equivocada expresin.
19. Vase a: CASTAEDA, Jorge Eugenio. Instituciones de Derecho Civil. Los Derechos
Reales. Tomo I. 4.ed. Lima: Talleres Grficos P.L. Villanueva, 1973, pp. 48-79.
21. RAMREZ CRUZ, Eugenio. Tratado de Derechos Reales. Tomo I. 3. ed. Lima:
Editorial Rodhas, 2007, p. 246.
22. GONZLEZ LINARES, Nerio. Derecho Civil Patrimonial. Derechos Reales. Lima:
Palestra Editores, 2007, p. 128.
24. As por ejemplo, el jurista Vsquez Ros, clasifica a los bienes de Dominio Pblico
en: bienes de uso pblico, bienes destinados al servicio pblico y bienes
culturales que constituyen el Patrimonio de la Nacin. (la cursiva es nuestra).
VASQUEZ RIOS, Alberto. Los Derechos Reales. Tomo I. 2. ed. Lima: Editorial San
Marcos, 2003, p. 100.
28. Al respecto, debemos aclarar que a diferencia del Derecho, la Economa tiene un
concepto distinto debien pblico, tambin denominado bien colectivo de consumo
pblico, sus caractersticas son la no-rivalidad (significa que el consumo del bien por
parte de un individuo no disminuye el consumo del bien por parte de otro individuo, es
decir no compiten entre si; y que estos bienes no se oponen a otros ni en cuanto a su
produccin ni en cuanto a su consumo), y la no-exclusin (significa que no es posible
excluir de su consumo a las personas que no pagan por el).
36. Es decir, la summa potestas que ejerce el Estado sobre bienes que son de su
propiedad (Dominio Pblico y Privado) o de particulares.
37. Por ejemplo, Marcial Rubio y Enrique Bernales, en sus comentarios a la
Constitucin de 1979, consideran:()La referencia al derecho patrimonial de la
Nacin, significa que los recursos naturales y su explotacin no pueden estar
separados del inters nacional, es decir, no pueden ser explotadas exclusivamente en
beneficio de intereses privados, nacionales o extranjeros.(). RUBIO CORREA, Marcial
y Enrique, BERNALES BALLESTEROS. Op.Cit., p.461.
38. As, Enrique Bernales, comentando la Constitucin de 1993, opina: Que los
recursos naturales sean patrimonio de la Nacin quiere decir, en nuestro criterio, que
su aprovechamiento debe ser realizado con miras a un doble beneficio: individual y
colectivo. Los recursos naturales pertenecen al conjunto del pas, como elementos que
hay que preservar y utilizar racionalmente para beneficio no slo de la presente
generacin sino tambin de las futuras, y como un recurso que sirva para el progreso
de la Nacin en su conjunto.
La responsabilidad de conducir este aprovechamiento corresponde al Estado, al que la
Constitucin le da atribucin soberana para decidir. (). BERNALES BALLESTEROS,
Enrique. La Constitucin de 1993,Anlisis Comparado. 4. ed. Lima: RAO editora, 1998,
p.374.
Con igual criterio, Carlos Chirinos y Manuel Ruiz apuntan: No hay contradiccin en
sealar que en funcin al Patrimonio de la Nacin el Estado administra los recursos
naturales en beneficio de todos (). CHIRINOS Carlos y Manuel RUIZ. Concesiones
sobre Recursos Naturales: Una oportunidad para la Gestin Privada. Lima: Sociedad
Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), 2002, p. 35.
48. A excepcin del recurso tierra, que bien puede ser de Dominio Privado del Estado o
de propiedad de particulares.
49. La concesin es un bien distinto de los recursos naturales.
50. Vase en: HERNNDEZ MARTNEZ, Eduardo. Op.Cit., Tomo III, pp.519-532.
51. Sobre el particular, comparece los artculos 1 y 48 del derogado Decreto Ley
N21147, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, con el artculo 7 de la Ley N27308, Ley
Forestal y de Fauna Silvestre. De la apreciacin histrica de la normatividad sobre la
materia, se puede notar, que sta ha efectuado un cambio en la denominacin
utilizada para hacer referencia a la Naturaleza Jurdica de la relacin entre el Estado y
los recursos forestales y de fauna silvestre, pasando del trmino Dominio Pblico,
que no ocasionaba ambigedades en su distincin con los de Dominio Privado, al
empleo del trmino Patrimonio Forestal Nacional o Patrimonio Forestal del Estado
que guarda semejanza con el controvertido trmino de Patrimonio de la Nacin.
52. Proyecto presentado por los congresistas: Oswaldo Sandoval Aguirre, Beatriz
Merino Lucero, Graciela Fernndez Baca de Valdez, Rafael Urrelo Guerra, Lus Ezequiel
Campos Baca, Segundo Vito Aliaga Araujo, Adolfo Lus Amorn Bueno, Alfonso Baella
Tuesta, Gamaniel Chiroque Ramrez, Genaro Colchado Arellano, Lourdes Flores Nano,
Alfonso Grados Bertorini, Fernando Olivera Vega, Vctor Manuel Ruiz Caro lvarez,
Vctor Coral Prez, Anselmo Revilla Jurado y Alejandro Santa Mara Silva.
53. En ese sentido, Avendao seal ante la Comisin: En la ltima versin que han
elaborado se ha incluido virtualmente todo lo que haba propuesto con relacin a este
tema de los derechos reales: el derecho al concesionario y el derecho de propiedad del
Estado.. Fragmento de la exposicin del ex congresista ante la Comisin de Ambiente,
Ecologa y Amazona del Congreso de la Repblica de Per, en la sesin de fecha 19 de
mayo de 1997, durante la discusin del proyecto de Ley Orgnica para el
Aprovechamiento de los Recursos Naturales.
Disponible en:
http://www.congreso.gob.pe/comisiones/1996/ambiente/lib01/4.1.7.htm
[Consulta: 10 de noviembre de 2009]
54. Avendao afirm ante la Comisin: El Estado puede ser dueo a ttulo de dominio
privado, o sea igual que un particular. El Estado puede ser dueo de una casa. Pero el
Estado tambin puede ser propietario a ttulo de dominio pblico que es distinto, es
un dominio diferente y dentro de ese dominio pblico la doctrina distingue una serie
de formas. Hay un dominio soberano, el que el Estado tiene sobre el territorio nacional
y el mar territorial. Fjense que ese es un dominio que no es incompatible con el
dominio privado. Una casa ma est ubicada en la avenida Arequipa 328 dentro del
territorio nacional, pero el Estado tiene un dominio soberano sobre todo el territorio y
sobre el espacio areo y sobre el mar territorial, entonces es un dominio especial, un
dominio soberano.
El Estado tiene un dominio eminencial. Esto es lo que vamos a analizar Qu cosa es
eminencial?. Por ejemplo cuando se explota el petrleo, el Estado est all, como
mirando atrs, t concesionario vas cumpliendo con todo bien, te dejo que explotes y
hagas todo, pero si te portas mal y no explotas o explotas mal o lo que fuere, revierte a
m. Ese es el dominio del Estado que la doctrina llama eminencial. Adems, el Estado
tiene un dominio de uso pblico sobre las calles, las carreteras, los parques, las
avenidas que el Estado no usa, lo usamos todos, todos nosotros vamos por las calles,
es un dominio a favor de todos los ciudadanos.
Finalmente, hay unos bienes que se denominan de servicio pblico que quiere decir,
bienes que se destinan a la prestacin de un servicio pblico. Por ejemplo, un bien
destinado a un Ministerio, donde se presta un servicio pblico como
ejemplo.. Ibdem.
Cabe indicar, que esta teora no considera como integrantes del Dominio Pblico a los
bienes relacionados con el fomento de la Cultura y con la Defensa Nacional.
55. Avendao expres ante el Pleno del Congreso de la Repblica: En Derecho Pblico
una de las formas que admite el dominio del Estado, pues admite varias formas, hasta
cuatro por lo menos, es la que se conoce como dominio eminencial. Qu es eso? Que
el Estado mantiene una suerte de dominio vigilante sobre los bienes que ha concedido
a los particulares para su explotacin. Es el caso de las minas, qu cosa se concede a
los particulares una concesin minera?.
Qu derecho tiene el concesionario?, el derecho a explotar la mina, hacer suyo los
frutos; pero el Estado est encima, vigilante, mirando, si el concesionario no cumple
con las condiciones de la concesin, pues caso contrario la concesin revierte al
dominio del Estado y el Estado vuelve a conceder la mina a otro particular, porque le
conviene al inters pblico que las minas sean explotadas. No pueden permanecer
abandonadas. No es un dominio privado en los trminos que tenemos todos sobre
nuestra casa en el rea urbana. No es as. Hay un dominio eminencial del Estado (...).
Fragmento de la exposicin del ex congresista durante su intervencin en el debate y
aprobacin del dictamen del proyecto de Ley N 2596/96-CR, Ley Orgnica para el
Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, en el Pleno del Congreso de la
Repblica, en la sesin de fecha 06 de junio de 1997.
Disponible en:
http://www.congreso.gob.pe/comisiones/1996/ambiente/lib01/8.2.htm
[Consulta: 10 de noviembre de 2009]
56. Pulgar Vidal, fue invitado por la Comisin para dar su punto de vista, manifestando
ante sta lo siguiente: () Lo mismo seala el doctor Jorge Avendao, que es un
experto en Derechos Reales. Entonces, la declaracin es que realmente los recursos
naturales son de los que se denomina el "Dominio Eminencial del Estado", a lo que me
referir ms adelante. () El dominio del estado se expresa de cuatro maneras: el
dominio soberano, sobre el territorio o el mar territorial; el dominio eminencial del
estado, que facultad a delegar ciertos derechos a particulares, pero no el
desprendimiento del dominio; el dominio que tiene el estado sobre los recursos
naturales, que es un dominio eminencial. Por otro lado, las otras dos formas son: las
zonas de uso pblico, como los parques y plazas y los servicios pblicos. Esas son las
cuatro formas o las cuatro modalidades de dominio del Estado (). Sobre los recursos
naturales lo que el Estado mantiene es un dominio eminencial..
Fragmento de la exposicin de Manuel Pulgar Vidal, ante la Comisin de Ambiente,
Ecologa y Amazona del Congreso de la Repblica de Per, en la sesin de fecha 11 de
noviembre de 1996, durante la discusin del proyecto de Ley Orgnica para el
Aprovechamiento de los Recursos Naturales.
Disponible en:
http://www.congreso.gob.pe/comisiones/1996/ambiente/lib01/3.1.2.htm
[Consulta: 10 de noviembre de 2009]
En ese sentido, afirman lo siguiente: Jorge Avendao reconoce una cuarta categora
denominada del dominio eminencial que faculta al Estado a delegar ciertos derechos a
particulares pero no a desprenderse del dominio. En estos casos el Estado concede
algunas facultades similares al usufructo que permitira asignarlos para su explotacin
a particulares, manteniendo siempre dicho dominio, es decir, el dominio latente. Este
es el caso de los recursos naturales.
Como podemos dilucidar esta teora en el fondo nos demuestra la confusin existente
en la doctrina nacional, con respecto al tema de los recursos naturales como bienes
integrantes del Dominio Pblico, as no nos explicamos como bajo esta teora, el
Estado podra otorgar derechos sobre los recursos naturales sin ser considerado
propietario; asimismo, la teora propugna que los recursos naturales estn en una
categora distinta al Dominio Pblico y al Dominio Privado, entre otros errores.
Debemos sealar, que nos causa suspicacia, la manera en que se pretende dotar de
legitimidad y credibilidad, a una teora que considera cuatro formas de dominio, la
cual no tiene ningn sustento en la doctrina internacional.
60. Vase el inciso a) del numeral 2.2 del artculo 2, del D.S.N007-2008-VIVIENDA