Sunteți pe pagina 1din 9

Introducere

Dei n decursul ultimilor ani n Republica Moldova au fost ntreprinse mai multe msuri pentru a
ndeplini cerinele Consiliului Europei n domeniul descentralizrii i consolidrii autonomiei locale,
rezultate semnificative n vederea adaptrii sistemului APL la standardele europene de administraie
public local ntrzie s se produc.

Pn n prezent, autoritile locale activeaz ntr-un mediu excesiv de politizat, cu capacitii


administrative, care n acest moment sunt extrem de reduse, fapt care se reflect n
neproporionalitatea ntre atribuiile legale i resursele financiare alocate pentru exercitarea lor.
Reformele administrativ-teritoriale din ultimii ani au completat funciile organelor de administrare
public local din Republica Moldova cu noi competene i responsabiliti, cele mai multe din acestea
fiind dificil de implementat din cauza lipsei de mijloace bneti prevzute n bugetele locale ale acestor
autoriti. Cu toate acestea, capacitatea administrativ este esenial prin evaluarea funcionrii
structurii i organizrii autoritilor administraiei publice locale n vederea exercitrii competenelor
stabilite conform legislaiei n vigoare. Nu putem s nu menionm c, de fapt, simpla cretere sau
descretere a capacitii administrative a autoritilor locale depinde ntr-o msur substanial de
modul n care este organizat i realizat activitatea acestor organe, dar i de calitatea personalului i de
atitudinea acestuia referitor la realizarea atribuiilor sale. n acest sens, dezvoltarea capacitii
administraiilor publice locale este strns legat, pe lng alte aspecte, i de creterea nivelului de
pregtire a funcionarilor publici care deservesc aceste instituii publice locale.

n rile cu tradiii democratice, raporturile dintre autoritile administraiei de diferite niveluri se


bazeaz pe cooperare, solidaritate i loialitate. n exercitarea competenelor conferite de lege,
autoritile administraiei publice locale de diferite niveluri sunt asigurate cu condiii pentru o cooperare
eficient i reciproc avantajoas.

Astfel, autoritile locale sunt consultate de ctre autoritile centrale atunci cnd, prin aciunile luate
de ctre acestea din urm, sunt afectate interesele din sfera lor de competen sau interesele
individuale. De asemenea, competenele cu care sunt investite autoritile administraiei publice locale
sunt depline i nu pot fi limitate de autoritatea public ierarhic superioar, dect n condiiile legii. Cu
toate acestea, n Republica Moldova dependena ntr-o msur mai mare sau mai mic de transferurile
de la bugetul de stat este specific majoritii APL din ar. Aceast stare de lucruri relev gradul sczut
de autonomie al administraiei publice locale, precum i capacitatea redus de a rspunde necesitilor
cetenilor la nivel local. Deja este o practic prin care guvernul determin prioritile pentru investiii n
infrastructur, educaie i s- ntate, iar administraia public local rmne un observator pasiv al
acestui proces .

Prin prisma celor invocate, relevm c una dintre temele prioritare ale tuturor guvernrilor de la
declararea independenei pn n prezent a constituit-o reformarea administraiei publice locale, un
accent important fiind pus pe componena structurii i organizrii acestora. Dat fiind faptul c
autoritile locale din RM funcioneaz n condiii de austeritate i persist neadecvarea resurselor
financiare la competenele lor, subiectul care ne propunem sa-l examinm este foarte actual i face
obiectul a numeroase dezbateri n societate.

Actualitatea studiului este determinat de insuficiena resursele financiare i/sau umane necesare sau
de alte capaciti pentru exercitarea competenelor atribuite autoritilor locale; ingerina politicului,
autoritilor centrale n sfera de activitate a administraiei publice locale; lipsa unei delimitri clare ale
competenelor autoritilor locale; impunerea de ctre Guvern a numrului limit de state de personal
autoritilor locale etc.

De asemenea, se contureaz tot mai accentuat insuficiena cooperrii ntre diferite paliere ale
administraiei publice, fapt care stimuleaz apariia consecinelor negative n planul onorrii
responsabilitilor de ctre autoritile locale. n cadrul analizei date, am decis i-au s analizez unele
aspecte care vizeaz eficiena structurii administraiei publice locale din Republica Moldova i s
evidenieze particularitile de exercitare a competenelor acestora. n special, sunt puse n discuie
astfel de aspecte precum: corelarea ntre competenele legale i capacitile funcionale ale APL,
proporionalitatea ntre atribuiile legale i resursele financiare alocate pentru exercitarea lor,
impedimentele n exercitarea dreptului la autoorganizare a autoritilor publice locale de nivelul I i II.

Competenele administraiei publice locale: caracteristica general


n conformitate cu art. 1 din Legea privind descentralizarea administrativ , competene ale APL sunt
ansamblul de drepturi i obligaii ale autoritilor publice locale n domeniile de activitate care le sunt
stabilite. Pentru realizarea competen- elor sale, autoritile locale au la ndemn resurse financiare,
instituionale, patrimoniale i umane. Acestea, toate cumulate, determin capacitatea administrativ a
fiecrei autoriti n parte.

Prin art. 4 din Carta European a Autonomiei Locale , se instituie principiul subsidiaritii, stipulndu-se
c colectivitile locale dispun, n cadrul legii, de ntreaga competen- de a lua iniiativa pentru orice
chestiune care nu este exclus din domeniul competenelor lor sau care nu este atribuit unei alte
autoriti. Astfel, exerciiul puterii publice trebuie s revin acelor autoriti care sunt cele mai
apropiate de ceteni i responsabilitile ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normal
depline i ntregi . n general, repartizarea competenelor se realizeaz n baza urmtoarelor principii:

1) transferurile de competene nu implic retragerea niciunei atribuii a colectivitilor descentralizate,


ci dimpotriv, ele confer acestora atribuii noi;

2) transferurile de competene nu trebuie s aduc nicio atingere preeminenei statului, ci trebuie s-i
permit s consacre mai mult misiunilor sale fundamentale legate de suveranitatea naional, precum
justiia, aprarea, securitatea etc.,

3) transferurile de competene nu trebuie s permit unei colectiviti teritoriale s-i exercite tutela
asupra unei alte colectiviti. Colectivitile locale sunt considerate autonome n sferele lor de
competene.

4) transferurile de competene trebuie s fie definite n funcie de vocaia principal a fiecrui nivel de
colectivitate. Transferul se face n beneficiul colectivitii celei mai apte de a exercita competena
respectiv n raport cu nevoile cetenilor.

Astfel, competenele ctre nivelul I cuprind ansamblul atribuiilor relative pentru amenajarea vieii
locale: ctre nivelul II - responsabiliti de a asigura ajutoare i servicii care fac apel la solidaritatea
social; competenele regiunilor cuprind misiuni de planificare, impulsionare i incitare n domeniul
economic, social i cultural . Cadrul normativ care reglementeaz competenele autoritilor
administraiei publice locale n Republica Moldova include un spectru larg de acte normative, printre
care se poate de nominalizat Legea privind administraia public local , Legea privind descentralizarea
administrativ i alte legi care atribuie autoritilor locale competene n diferite domenii de activitate,
n funcie de sfera de reglementare a actului normativ dat (vezi Anexa nr. 1). Alturi de acestea se
regsesc hotrrile guvernului, ordine ale ministerelor, decizii ale consiliilor raionale, decizii ale
consiliilor locale, dispoziii ale preedinilor consiliilor raionale i dispoziii ale primarilor. Totodat,
autorit- ile administraiei publice locale, n activitatea de exercitare a competenelor, se conduc de
statutul satului (comunei), oraului (municipiului) i de regulamentul consiliului respectiv, elaborat n
baza unui statut-cadru i regulament-cadru, adoptat de ctre organul legislativ. Prin prisma celor
relevate, se constat c legislaia existent n domeniul competenelor APL este destul de impuntoare
i reglementeaz un vast spectru de probleme, care au completat funciile organelor de administrare
public local cu noi competene i responsabiliti6 . Totui, este necesar de evideniat faptul c multe
din actele legislative i normative sunt confuze, necorelate, contradictorii i depite de timp. Scopul
principal al actelor normative care reglementeaz competenele autoritilor administraiei publice
locale ar trebui s urmreasc crearea instrumentelor administrative necesare autoritilor locale
pentru ndeplinirea atribuiilor ce revin acestora i asigurarea condiiilor pentru asumarea
responsabilitilor privind dezvoltarea local. Cu prere de ru, este vizibil c la momentul actual
majoritatea autoritilor locale nici nu-i cunosc n totalitate competenele atribuite prin actele
normative i totodat nici nu au capacitatea de a-i asuma noile responsabiliti i de a le face fa att
din punct de vedere financiar, managerial ct i instituional. n conformitate cu legislaia actual din
domeniul APL, autoritile publice locale ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul I sunt consiliile
locale alese, ca autoriti deliberative, i primarii alei, ca autoriti executive. La rndul lor, autoritile
publice locale ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul II sunt consiliile raionale, n calitate de
autoriti deliberative, i preedintele raionului, n calitate de autoritate executiv. n acest context,
conform Legii privind administraia public local Nr. 436-XVI din 28.12.2006, sunt stipulate
competenele autoritilor publice locale de nivelul I i II, care sunt delimitate n dou tipuri ale
autoritilor publice locale: deliberative i executive . n alt ordine de idei, menionm c autoritile
administraiei publice locale exercit competene proprii, competene delegate i competene de
cooperare. Astfel, n conformitate cu art. 4 din Legea privind descentralizarea administrativ Nr. 435-XVI
din 28.12.2006, autoritilor publice locale de nivelul nti i doi li s-au stabilit urm- toarele domenii
proprii de activitate:
Dup cum se poate vedea din tabelul nr. 1, dei la prima vedere legea ncearc s stabileasc domeniile
de competen a autoritilor publice locale de nivelul nti i doi, totui se constat c APL I i APL II au
practic aceleai competene, unele dintre ele au un caracter destul de confuz i contradictoriu. Astfel, se
poate de nominalizat c unele din activitile indicate n calitate de competene nefiind clar definite i
chiar interpunndu-se. Aceast situaie permite n practic de a interpreta n mod diferit competenele
autoritilor locale. Conform legii citate, autoritilor publice locale de nivelul I li s-au stabilit ca domeniu
propriu de activitate construcia de locuine, organizarea serviciilor anti-incendiare etc. n cazul dat,
trebuie de menionat c nu este clar intenia legislatorului, deoarece prestarea serviciilor anti-
incendiare i construcia de locuine reprezint un sistem deosebit i atribuirea autoritilor publice
locale de nivelul I ca domenii proprii de activitate nu are relevan practic din lipsa capacitilor
organizatorice, funcionale i financiare ale autoritilor publice locale.

Competenele autoritilor de primul nivel de administrare au fost fixate pur formal, fr a se stabili
de unde s ia acestea resurse financiare pentru a le ndeplini. Astfel, autoritile publice locale au fost
abilitate cu competene pentru realizarea crora nu dispun de patrimoniu, resursele financiare i/sau
umane necesare sau de capaciti adecvate .
Tabelul nr.2 Domeniile proprii de activitate ale autoritilor publice locale de nivelul I pentru
realizarea crora nu dispun de resurse financiare i/sau umane necesare:

Totodat, Legea Nr. 436-XVI din 28.12.2006, prevede c autoritile administraiei publice centrale nu
pot s stabileasc ori s impun competene autoritilor publice locale fr o evaluare prealabil a
impactului financiar pe care aceste competene l-ar putea genera, fr o consultare a autoritilor locale
de nivelul corespunztor i fr ca colectivitile locale s fie asigurate cu mijloacele financiare necesare.

n alt ordine de idei, conform art. 5 din Legea privind descentralizarea administrativ Nr. 435-XVI din
28.12.2006, autoritile publice locale de nivelurile nti i al doilea, precum i cele centrale, pot
coopera, n condiiile legii, pentru a asigura realizarea unor proiecte sau servicii publice care solicit
eforturi comune ale acestor autoriti. Lund n consideraie reglementrile normei date, afirmm c
legiuitorul, din raionamente de a nu crea pe viitor unele situaii confuze, nu a stipulat expres n care
domenii autoritile locale pot avea competene partajate.

Astfel, n condiiile legislaiei n vigoare, s-a mers pe ideea c domeniile n care se impune o colaborare a
acestor subiecte de drept public s nu fie limitate, permindu-le o sfer larg de activitate. Totodat,
activitile bazate pe cooperare se vor efectua n baza unor acorduri semnate ntre pri cu drepturi i
obligaii reciproce, n strict conformitate cu resursele bugetare i cu responsabilitile asumate de ele.
De asemenea, actele de cooperare ncheiate trebuie s conin ORGANIZAREA I FUNCIONAREA APL N
REPUBLICA MOLDOVA: 11 COMPETENE, STRUCTURA I RESURSE stabilirea clar a surselor de finanare
i a limitelor puterii de decizie pentru fiecare nivel de autoritate public n parte, precum i a termenelor
de realizare a acestora. Prin prisma celor invocate, considerm c este foarte important ca, n condiiile
de cooperare, s nu se permit unei colectiviti teritoriale s-i exercite tutela asupra unei alte
colectiviti. n acest proces orice caracter ierarhic este necesar de exclus n relaiile dintre aceste
subiecte. Autoritile locale, conform Legii Nr. 435-XVI din 28.12.2006, exercit competene delegate.
Astfel, competenele care in de autoritile publice centrale pot fi delegate autoritilor publice locale
de nivelurile nti i al doilea, respectndu-se criteriile de eficacitate i de raionalitate economic. ns,
ca i n cazul competenelor de cooperare, legiuitorul nu a stabilit n care domenii autoritile locale pot
avea competene delegate. Concomitent, menionm c se poate vorbi despre delegarea de
competene cnd se va efectua de Parlament, la propunerea Guvernului i nsoit obligatoriu de
asigurarea resurselor financiare necesare i suficiente realizrii acestora. Astfel, delegarea de
competene este efectiv doar din momentul n care a avut loc transferul suficient a resurselor
financiare i materialelor necesare. Lund n consideraie reglementrile date, se poate de afirmat c
autoritile administraiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabiliti
autoritilor administraiei publice locale n procesul de descentralizare fr asigurarea mijloacelor
financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti. n realitate, exercitarea
competenelor delegate este defectuoas, deoarece n majoritatea cazurilor se sesizeaz faptul c la
implementarea acestor responsabiliti, autoritile APL se confrunt cu situaia c nu dispun de
mijloace financiare. n alte situaii, n actele normative n care sunt prevzute competenele APL nu este
indicat sursa de finanare necesar pentru realizarea acestora.

Astfel, apar situaii care au consecine negative pentru autoritile APL, deoarece mpotriva lor se
ndreapt nemulumirea cetenilor i nu asupra statului care este responsabil de neasigurarea
mijloacelor financiare necesare. n raiunea celor invocate, relevm unele cauze care duc la exercitarea
ineficient a competen- elor autoritilor administraiei publice locale:

1. deficiene n colectarea veniturilor fiscale locale i n alocarea altor resurse posibil de mobilizat;

2. resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale nu sunt n concordan cu


competenele de activitate;

3. sistemul de transferuri bugetare nu se efectueaz n baza unor criterii obiective i transparente, tot
mai evident se observ ingerina politicului n procesul dat;

4. nivelul insuficient de pregtire a func- ionarilor publici din cadrul APL;

5. sistemul de servicii publice este n cea mai mare parte nereformat;

6. sumele defalcate de la bugetul de stat pentru finanarea unor servicii publice descentralizate se aloc
pe baza costurilor istorice i nu n funcie de numrul i nevoile beneficiarilor.

Capacitile organizaionale, funcionale i financiare actuale ale autoritilor publice locale de nivelul I
i II, n marea lor msur, nu corespund competenelor respective.

Proporionalitatea ntre competenele APL i resursele disponibile pentru exercitarea lor

Carta european a autonomiei locale din 15 octombrie 1985 acord o importan deosebit autonomiei
financiare a colectivit- ilor locale. Astfel, art. 9 din actul dat prevede c autoritile administraiei
publice locale au dreptul la resurse proprii, suficiente, de care pot dispune n mod liber n exercitarea
atribuiilor lor. Resursele financiare ale autorit- ilor administraiei publice locale trebuie sa fie
proporionale cu competenele prevzute de Constituie sau de lege. Deci, autoritilor locale, n
ansamblul mijloacelor de realizare a competenelor sale, este necesar s le fie acordate dreptul la
resurse financiare suficiente pentru exercitarea atribuiilor stabilite de lege. Lund n consideraie faptul
c autonomia local este condiionat de existena autonomiei financiare, n Republica Moldova nc nu
se poate vorbi de o real autonomie local ntruct, resursele financiare realizate la nivel local de ctre
autoritile APL sunt insuficiente n majoritatea cazurilor. n acest context, evideniem c i n art. 3 din
Legea privind descentralizarea administrativ Nr.435-XVI din 28.12.2006, este proclamat c la baza
descentralizrii administrative se afl principiul corespunderii resurselor cu competenele, care
presupune corespunderea resurselor financiare i materiale alocate autoritilor publice locale cu
volumul i natura competenelor ce le sunt atribuite pentru a asigura ndeplinirea eficient a acestora. n
Republica Moldova, n cadrul procesului de descentralizare, tot mai des se constat c anumite
competene nu pot fi exercitate de ctre autoritile administraiei publice locale datorit capacitii lor
administrative reduse. n conformitate cu Legea Nr.435-XVI din 28.12.2006, capacitatea administrativ
este recunoscut ca fiind adecvat statutului legal al unei autoriti publice locale atunci cnd
cheltuielile administrative ale acesteia nu depesc 30 la sut din suma total a veniturilor proprii.
Astfel, o unitate administrativteritorial este considerat viabil din punct de vedere administrativ dac
ea dispune de resurse materiale, instituionale i financiare necesare pentru gestionarea i realizarea
eficient a competenelor ce i revin.

Pentru ara noastr, este caracteristic descentralizarea fiscal i financiar redus, astfel nereuindu-
se apropierea de interesul ceteanului, a unor atribuii i decizii.

Aceasta se explic prin ponderea relativ mic a veniturilor proprii n veniturile publice locale i
ponderea redus a cheltuielilor publice locale n totalul cheltuielilor publice. Nu s-a reuit transferul
complet de resurse materiale i financiare care asigur apropierea deciziei de realitatea economic i
care confer o mai bun valorificarea a resurselor. Descentralizarea fiscal redus din Republica
Moldova mpreun cu specificul formrii bugetelor locale, face ca autoritile publice locale s fie
dependente de autoritile publice centrale i au un grad redus de libertate la adoptarea deciziilor
financiare.

n pofida unui numr mare de atribuii stabilite pentru autoritile publice locale n diferite domenii,
marea lor majoritate nu pot fi exercitate n mod efectiv.

Astfel, n conformitate cu art. 14 alin.(2) lit. y din Legea privind administraia public local Nr. 436-XVI
din 28.12.2006, consiliul local contribuie la realizarea msurilor de protecie i asisten social. Lipsa
capacitilor financiare ale autoritilor publice locale de a-i realiza pe deplin atribuiile sale n
domeniul asistenei sociale reprezint o problem actual. n aceast situaie, apar dubii serioase n
privina calitii serviciilor prestate din domeniul dat de ctre autoritile locale. Exist numeroase cazuri
n care apar dificulti la acordarea beneficiilor pentru familiile srace, deoarece autoritile locale nu au
posibilitate s exercite competenele date, avnd n vedere faptul c multe dintre beneficiile sociale
trebuie suportate de la bugetele locale, care sunt extrem de vulnerabile la majoritatea capitolelor. n
cazul dat, transferul de autoritate decizional este incomplet, deoarece autoritile locale au primit
competen fr a putea influena real organizarea i funcionarea proteciei i asistenei sociale n
teritoriul administrat. n acest sens, rolul autoritilor publice locale de nivelul I n domeniul dat este
limitat i exercitarea atribuiilor lor evident vor fi nesatisfctoare. n aceste condiii, unitile
administrativ-teritoriale sunt limitate la nivelul gestionrii resurselor materiale, instituionale i
financiare. Astfel, exercitarea competenelor la parametrii cantitativi i calitativi acceptabili reprezint o
provocare irealizabil pentru marea majoritate a autoritilor locale, care n lipsa unor surse proprii de
venit, sunt dependente n totalitate de sumele transferate de la bugetul raional sau de stat. Toate aceste
reduc la zero iniiativa i capacitatea real a APL de a soluiona efectiv problemele vitale a colectivitilor
pe care le reprezint.

Concluzii:
1. Structura i statele de personal actuale ale autoritilor publice locale din Republica Moldova nu
corespund domeniilor proprii de competen i multiplelor responsabiliti prevzute de legislaia
special n vigoare.

2. Echilibrarea centralizat a statelor de personal pentru toate autoritile locale nu este justificat,
deoarece comunitile sunt nzestrate cu potenial diferit de dezvoltare, unele avnd diverse avantaje
economice i sociale sau premise pentru crearea lor, iar altele nu.

3. Cadrul legal special care reglementeaz competenele autoritilor publice locale n mai multe
domenii este depit i necorelat cu sistemul actual de administraie publice locale i, n multe cazuri nu
face o delimitare clar ntre competenele autoritilor publice locale de nivelul I i II deliberative i
executive, crend confuzii i incertitudine. n special, aceasta se refer la astfel de domenii precum:
educaie, protecie social, sntate, administrarea patrimoniului local etc.

4. Sistemul actual de finane publice locale depit i competenele confuze n diferite domenii
mpiedic elaborarea unor structuri administrative la nivel local care s permit autoritilor locale s se
focuseze asupra realizrii competenelor proprii orientate spre necesitile nemijlocite ale
colectivitilor locale, dezvoltarea socio-economic i asigurarea unor servicii publice calitative
colectivitilor locale.

5. Potrivit structurii actuale ale bugetelor locale, administraia public local este mai degrab un
reprezentant al Guvernului n teritoriu (distribuitor de resurse in anumite domenii), dect
reprezentant veritabil al colectivitii locale care a desemnat-o i n interesele creia ar trebuie s
acioneze n mod prioritar. n acest sens, circa 75- 90% din bugetele locale constituie surse care vin din
bugetul de stat sau raional cu destinaie special pentru finanarea unor activiti de interes na- ional i
care sunt n responsabilitatea Guvernului. n acelai timp, pentru dezvoltarea localitilor i exercitarea
competenelor proprii, bugetele locale, de regul, nu prevd nimic. n rezultat, majoritatea atribuiilor
legale ale autoritilor publice locale din domeniul asigurrii cu ap, drumuri, amenajare a teritoriului
etc., sunt inaplicabile i rmn doar declarative.

Bibliografie:
1) Carta European a Autonomiei Locale din 15.10.1985, ratificat de ctre Republica Moldova prin
Hotrrea Parlamentului nr. 1253-XIII din 16.07.1997

2) Legea privind administraia public local nr. 436-XVI din 28.12.2006 // Monitorul Oficial nr.32-
35/116 din 09.03.2007

3) Legea privind descentralizarea administrativ nr. 435-XVI din 28.12.2006 // Monitorul Oficial
nr.29-31/91 din 02.03.2007

4) Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003 // Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr.248- 253/996 din 19.12.2003
5) Valeriu Nemerenco, Teza de doctor n drept, Modele i sisteme de administraie public a
municipiilor capital, Chiinu, 2008