X rea Derecho de la Competencia y Propiedad Intelectual
Contenido
informe especial Los principios en el procedimiento administrativo
GLOSARIO
Los principios en el procedimiento
Ficha Tcnica
Autor : Dr. Cristhian Northcote Sandoval
Ttulo : Los principios en el procedimiento admi-
nistrativo
Fuente : Actualidad Empresarial N 317 - Segunda
Quincena de Diciembre 2014
1. Introduccin
La relacin entre la Administracin
Pblica y los administrados siempre
es de desequilibrio, porque la primera
ostenta potestades que puede ejercer
sobre los ltimos y que si bien estn
sujetas a los lmites que impone la ley,
no deja de ser una situacin desigual
en el sentido que los administrados
no poseen ni recursos ni facultades
mayores que el Estado.
Esta relacin de desequilibrio suele
manifestarse en la tramitacin de los
procedimientos administrativos que
como veremos ms adelante, tienen
por objeto el otorgamiento o recono-
cimiento de derechos a los adminis-
trados o la imposicin de sanciones
por la comisin de infracciones.
Pero como el ejercicio del poder no
puede ser absoluto, nuestra legisla-
cin en materia de procedimiento
administrativo, contiene reglas y pa-
rmetros que si bien no equilibran la
relacin entre Administracin Pblica
y administrados, otorga garantas
mnimas para que los derechos de los
administrados no se vean vulnerados.
Entre estas reglas y parmetros,
tenemos a los principios del proce-
dimiento administrativo, que sirven
como un marco protector para los
administrados.
En el presente informe desarrolla-
remos los principios recogidos por
nuestra Ley N 27444 Ley del Pro-
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administrativo
cedimiento Administrativo General,
en adelante la Ley.
2. Marco legal
Los Principios del Procedimiento
Administrativo estn recogidos por el
artculo IV del Ttulo Preliminar de la
Ley N 27444 Ley del Procedimien-
to Administrativo General.
3. Definicin
Como ya hemos sealado, los princi-
pios del procedimiento administrativo
tienen por finalidad cautelar los dere-
chos de los administrados al interior
de un procedimiento administrativo.
Estos principios son criterios o linea-
mientos de obligatorio cumplimiento
para las entidades de la Administra-
cin Pblica durante el cumplimiento
de sus funciones. Como veremos ms
adelante, el estricto cumplimiento de
estos principios garantiza la adecuada
proteccin de los derechos de los
administrados.
Pero antes de revisar estos prin-
cipios, es preciso tener en cuenta
algunos conceptos previos, como
los conceptos de lo qu es un acto
administrativo y un procedimiento
administrativo.
3.1. El acto administrativo
Un acto jurdico es aquella manifesta-
cin de voluntad que, cumpliendo las
formalidades y requisitos de ley, crea,
regula o extingue relaciones jurdicas
entre las personas.
En el Derecho administrativo, el
acto administrativo es aquella ma-
nifestacin de voluntad de la Admi-
nistracin Pblica, ejercida por un
funcionario u rgano con compe-
tencia, que crea, regula o extingue
relaciones jurdicas entre la Adminis-
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Informe Especial
tracin y los administrados o entre
administrados.
Veamos cmo lo define el artculo 1
de la Ley N 27444 Ley del Proce-
dimiento Administrativo General:
Artculo 1. - Concepto de acto admi-
nistrativo
1.1. Son actos administrativos, las decla-
raciones de las entidades que, en el
marco de normas de derecho pblico,
estn destinadas a producir efectos ju-
rdicos sobre los intereses, obligaciones
o derechos de los administrados dentro
de una situacin concreta.
1.2. No son actos administrativos:
1.2.1. Los actos de administracin interna de
las entidades destinados a organizar o
hacer funcionar sus propias activida-
des o servicios. Estos actos son regu-
lados por cada entidad, con sujecin a
las disposiciones del Ttulo Preliminar
de esta Ley, y de aquellas normas que
expresamente as lo establezcan.
1.2.2. Los comportamientos y actividades
materiales de las entidades.
Con esta premisa, el acto administrati-
vo puede estar sujeto a modalidades,
como son las condiciones o los trmi-
nos, segn podemos ver en el artculo
2 de la Ley:
Artculo 2.- Modalidades del acto
administrativo
2.1. Cuando una ley lo autorice, la autori-
dad, mediante decisin expresa, puede
someter el acto administrativo a con-
dicin, trmino o modo, siempre que
dichos elementos incorporables al acto,
sean compatibles con el ordenamiento
legal, o cuando se trate de asegurar con
ellos el cumplimiento del fin pblico
que persigue el acto.
2.2. Una modalidad accesoria no puede ser
aplicada contra el fin perseguido por el
acto administrativo.
Ahora bien, un aspecto fundamental
en el acto administrativo, al igual
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que en el acto jurdica en general, es
el cumplimiento de los requisitos de
validez, pues ante la falta de ellos, el
acto debe ser invalidado y no debe
surtir efectos.
El artculo 3 de la Ley determina los
requisitos de validez del acto admi-
nistrativo:
Artculo 3.- Requisitos de validez de
los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos ad-
ministrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el rgano
facultado en razn de la materia, terri-
torio, grado, tiempo o cuanta, a travs
de la autoridad regularmente nominada
al momento del dictado y en caso de
rganos colegiados, cumpliendo los re-
quisitos de sesin, qurum y deliberacin
indispensables para su emisin.
2. Objeto o contenido.- Los actos administra-
tivos deben expresar su respectivo objeto,
de tal modo que pueda determinarse
inequvocamente sus efectos jurdicos. Su
contenido se ajustar a lo dispuesto en el
ordenamiento jurdico, debiendo ser lci-
to, preciso, posible fsica y jurdicamente,
y comprender las cuestiones surgidas de
la motivacin.
3. Finalidad Pblica.- Adecuarse a las fina-
lidades de inters pblico asumidas por
las normas que otorgan las facultades al
rgano emisor, sin que pueda habilitr-
sele a perseguir mediante el acto, aun
encubiertamente, alguna finalidad sea
personal de la propia autoridad, a favor
de un tercero, u otra finalidad pblica
distinta a la prevista en la ley. La ausencia
de normas que indique los fines de una
facultad no genera discrecionalidad.
4. Motivacin.- El acto administrativo
debe estar debidamente motivado en
proporcin al contenido y conforme al
ordenamiento jurdico.
5. Procedimiento regular.- Antes de su
emisin, el acto debe ser conformado
mediante el cumplimiento del procedi-
miento administrativo previsto para su
generacin.
Otro aspecto importante del acto
administrativo, es el cumplimiento
de la forma prevista para su emisin,
siendo que la forma tambin es un
elemento que puede determinar la
eficacia o ineficacia del acto. El art-
culo 4 regula la forma de la siguiente
manera:
Artculo 4.- Forma de los actos ad-
ministrativos
4.1. Los actos administrativos debern
expresarse por escrito, salvo que por
la naturaleza y circunstancias del caso,
el ordenamiento jurdico haya previsto
otra forma, siempre que permita tener
constancia de su existencia.
4.2. El acto escrito indica la fecha y lugar
en que es emitido, denominacin del
rgano del cual emana, nombre y firma
de la autoridad interviniente.
4.3. Cuando el acto administrativo es
producido por medio de sistemas
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automatizados, debe garantizarse al
administrado conocer el nombre y
cargo de la autoridad que lo expide.
4.4. Cuando deban emitirse varios actos
administrativos de la misma naturaleza,
podr ser empleada firma mecnica o
integrarse en un solo documento bajo
una misma motivacin, siempre que se
individualice a los administrados sobre
los que recae los efectos del acto. Para
todos los efectos subsiguientes, los ac-
tos administrativos sern considerados
como actos diferentes.
Al igual que la forma, en el acto ad-
ministrativo tambin es importante el
fondo. Y el fondo est determinado
por dos aspectos, el objeto o conteni-
do del acto y su motivacin. Veamos
los artculos 5 y 6 de la Ley:
Artculo 5.- Objeto o contenido del
acto administrativo
5.1. El objeto o contenido del acto adminis-
trativo es aquello que decide, declara o
certifica la autoridad.
5.2. En ningn caso ser admisible un objeto
o contenido prohibido por el orden
normativo, ni incompatible con la situa-
cin de hecho prevista en las normas;
ni impreciso, obscuro o imposible de
realizar.
5.3. No podr contravenir en el caso con-
creto disposiciones constitucionales,
legales, mandatos judiciales firmes; ni
podr infringir normas administrativas
de carcter general provenientes de
autoridad de igual, inferior o superior
jerarqua, e incluso de la misma autori-
dad que dicte el acto.
5.4. El contenido debe comprender todas
las cuestiones de hecho y derecho
planteadas por los administrados, pu-
diendo involucrar otras no propuestas
por stos que hayan sido apreciadas de
oficio, siempre que otorgue posibilidad
de exponer su posicin al administrado
y, en su caso, aporten las pruebas a su
favor.
Artculo 6.- Motivacin del acto ad-
ministrativo
6.1. La motivacin deber ser expresa, me-
diante una relacin concreta y directa
de los hechos probados relevantes del
caso especfico, y la exposicin de las
razones jurdicas y normativas que
con referencia directa a los anteriores
justifican el acto adoptado.
6.2. Puede motivarse mediante la declara-
cin de conformidad con los fundamen-
tos y conclusiones de anteriores dict-
menes, decisiones o informes obrantes
en el expediente, a condicin de que
se les identifique de modo certero, y
que por esta situacin constituyan parte
integrante del respectivo acto.
6.3. No son admisibles como motivacin,
la exposicin de frmulas generales o
vacas de fundamentacin para el caso
concreto o aquellas frmulas que por su
oscuridad, vaguedad, contradiccin o
insuficiencia no resulten especficamen-
te esclarecedoras para la motivacin del
acto.
6.4. No precisan motivacin los siguientes
actos:
6.4.1. Las decisiones de mero trmite que
impulsan el procedimiento.
6.4.2. Cuando la autoridad estima proce-
dente lo pedido por el administrado
y el acto administrativo no perjudica
derechos de terceros.
6.4.3. Cuando la autoridad produce gran
cantidad de actos administrativos
sustancialmente iguales, bastando la
motivacin nica.
3.2. El procedimiento administrativo
Pero el acto administrativo, tal como
lo hemos visto, no se genera en forma
espontnea, sino que es el resultado
de un conjunto de pasos que configu-
ran el procedimiento administrativo.
El artculo 29 de la Ley define al
procedimiento administrativo de la
siguiente manera:
Artculo 29.- Definicin de procedi-
miento administrativo
Se entiende por procedimiento adminis-
trativo al conjunto de actos y diligencias
tramitados en las entidades, conducentes
a la emisin de un acto administrativo que
produzca efectos jurdicos individuales o in-
dividualizables sobre intereses, obligaciones
o derechos de los administrados.
Ahora bien, para llegar al resultado
que es un acto administrativo, nuestra
legislacin separa los procedimientos
administrativos en dos clases: Los de
aprobacin automtica y los de eva-
luacin previa, tal como lo dispone
los artculos 30 y 31 de la Ley:
Artculo 30.- Calificacin de procedi-
mientos administrativos
Los procedimientos administrativos que, por
exigencia legal, deben iniciar los adminis-
trados ante las entidades para satisfacer o
ejercer sus intereses o derechos, se clasifican
conforme a las disposiciones del presente
captulo, en: procedimientos de aprobacin
automtica o de evaluacin previa por la
entidad, y este ltimo a su vez sujeto, en
caso de falta de pronunciamiento oportu-
no, a silencio positivo o silencio negativo.
Cada entidad seala estos procedimientos
en su Texto nico de Procedimientos Ad-
ministrativos - TUPA, siguiendo los criterios
establecidos en el presente ordenamiento.
Artculo 31.- Rgimen del procedi-
miento de aprobacin automtica
31.1. En el procedimiento de aprobacin
automtica, la solicitud es consi-
derada aprobada desde el mismo
momento de su presentacin ante la
entidad competente para conocerla,
siempre que cumpla con los requi-
sitos y entregue la documentacin
completa, exigidos en el TUPA de la
entidad.
31.2. En este procedimiento, las entidades
no emiten ningn pronunciamiento
expreso confirmatorio de la apro-
bacin automtica, debiendo solo
realizar la fiscalizacin posterior.
Sin embargo, cuando en los proce-
dimientos de aprobacin automtica
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se requiera necesariamente de la
expedicin de un documento sin
el cual el usuario no puede hacer
efectivo su derecho, el plazo mximo
para su expedicin es de cinco das
hbiles, sin perjuicio de aquellos
plazos mayores fijados por leyes
especiales anteriores a la vigencia
de la presente Ley.
31.3. Como constancia de la aprobacin
automtica de la solicitud del admi-
nistrado, basta la copia del escrito o
del formato presentado conteniendo
el sello oficial de recepcin, sin ob-
servaciones e indicando el nmero
de registro de la solicitud, fecha,
hora y firma del agente receptor.
31.4. Son procedimientos de aprobacin
automtica, sujetos a la presuncin
de veracidad, aquellos conducentes a
la obtencin de licencias, autorizacio-
nes, constancias y copias certificadas
o similares que habiliten para el
ejercicio continuado de actividades
profesionales, sociales, econmicas
o laborales en el mbito privado,
siempre que no afecten derechos
de terceros y sin perjuicio de la
fiscalizacin posterior que realice la
administracin.
4. Principios recogidos en la Ley
N 27444
Teniendo en claro lo que es un acto
administrativo y un procedimiento
administrativo, podemos ver ahora
como la Ley N 27444 recoge en el ar-
tculo IV de su Ttulo Preliminar, a los
principios que deben ser observados
por todas las entidades administrati-
vas. Estos principios son:
4.1. Principio de legalidad
Segn el principio de legalidad, las
entidades de la Administracin Pbli-
ca estn obligadas a cumplir con sus
funciones en estricto cumplimiento
de la Constitucin, la ley y al derecho,
siempre dentro de los parmetros de
las facultades que le han sido atribui-
das y segn los objetivos para los que
les fueron otorgadas.
Como vemos, el sentido del principio
de legalidad es que los funcionarios
pblicos procedan de acuerdo a
las disposiciones legales aplicables
al procedimiento o actuacin que
estn desarrollando. Asimismo, este
principio implica que las entidades
administrativas tienen un marco legal
dentro del cual pueden desenvol-
verse, estando impedidas de actuar
fuera de los lmites de sus facultades o
utilizarlas para propsitos indebidos.
4.2. Principio del debido procedimien-
to
Este principio, derivado del princi-
pio del Derecho procesal al debido
proceso judicial, implica que los ad-
ministrados deben gozar de todos los
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derechos y garantas que correspon-
den al interior de un procedimiento
administrativo conducido conforme
a ley, lo que comprende el derecho
a exponer sus argumentos, a ofrecer
y producir pruebas y a obtener una
decisin motivada y fundada en de-
recho.
La finalidad de este principio es la
de establecer algunas garantas mni-
mas que deben presentarse en todo
procedimiento administrativo, de tal
manera que si alguna de ellas faltara,
el procedimiento incurrira en una
situacin de ilegalidad que incluso
puede acarrear su nulidad.
As, la Ley seala tres aspectos funda-
mentales de este principio. El primero
de ellos est referido al derecho de los
administrados a exponer su posicin
y sus fundamentos. Esto es, que no le
impida al administrado la presenta-
cin de sus solicitudes, contestaciones,
descargos, recursos, etc., as como
que tampoco se le niegue el uso de
la palabra cuando ello corresponda.
El segundo aspecto de este principio
es el referido al ofrecimiento de
medios de prueba, lo que implica
que el administrado tiene derecho a
presentar, solicitar y a que se acten
los medios de prueba necesarios para
sustentar su solicitud o recurso.
El tercer aspecto es el referido al de-
recho de los administrados a obtener
una decisin motivada y fundamen-
tada en derecho. Este ltimo aspecto
es quiz el ms importante del
principio del debido procedimiento,
pues consiste en el derecho de los
administrados a que el funcionario
pblico resuelva su solicitud o recurso
con una decisin que contenga los
motivos o razones por los cuales se
ha emitido en ese sentido.
Asimismo, el funcionario deber
resolver sobre la base de las disposi-
ciones legales aplicables al caso, por
eso es que el principio seala que la
decisin debe estar fundamentada en
derecho y no en el simple parecer u
opinin del funcionario responsable.
4.3. Principio de impulso de oficio
En los procedimientos administrativos
existen aquellos que son iniciados de
oficio y aquellos que son iniciados a
solicitud de parte. Se dice que son
de oficio cuando es la voluntad o
inters de la propia entidad la que da
a origen al procedimiento, como suele
pasar con las acciones de control, los
procedimientos de fiscalizacin, etc.
En contraposicin, los procedimientos
a solicitud de parte son aquellos que
se inician como consecuencia de la so-
licitud, peticin o recurso presentado
por un administrado.
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Sin embargo, incluso en los proce-
dimientos iniciados a solicitud de
parte, es necesaria la voluntad del
funcionario administrativo para que el
procedimiento siga su camino y llegue
a su objetivo que es la obtencin de
una resolucin final. Para que esto se
cumpla, el principio de impulso de
oficio dispone que los funcionarios
administrativos deben dirigir e im-
pulsar de oficio el procedimiento y
disponer que se realicen los actos y
diligencias necesarios para el esclare-
cimiento y resolucin de la solicitud
o controversia con el administrado.
Es decir, que no basta con que el fun-
cionario pblico admita y realice los
actos que soliciten los administrados,
si no que, deber llevar a cabo, por
su propia voluntad, las actuaciones
que fueran necesarias para resolver
el procedimiento.
4.4. Principio de razonabilidad
Segn el principio de razonabilidad,
cuando la autoridad administrativa
emita una resolucin mediante la cual
cree obligaciones, califique infraccio-
nes, imponga sanciones o establezcan
restricciones a los derechos de los ad-
ministrados, deber actuar dentro de
los lmites de sus facultades y respe-
tando una debida proporcin entre las
medidas dictadas y los fines pblicos
busca cautelar con su decisin.
La finalidad de este principio es que
las entidades administrativas no ac-
ten de manera arbitraria la emitir
sus pronunciamientos, evitando que
se dicten medidas o mandatos que
excedan las facultades otorgadas a los
funcionarios o que, estando dentro de
ellas, no tengan una coherencia con
los bienes o derechos que se quiere
proteger.
4.5. Principio de imparcialidad
En correspondencia con el derecho a
la igualdad ante la Ley, consagrado en
la Constitucin, el principio de impar-
cialidad busca que los administrados
sean tratados bajo condiciones de
equidad, sin ninguna clase de discri-
minacin.
De esta manera, se quiere proteger en
igualdad de condiciones a todos los
administrados. Ntese que no se hace
referencia a que todos los administra-
dos deban recibir el mismo tratamien-
to, pues lo que busca el principio de
imparcialidad es que no hayan ven-
tajas al interior de un procedimiento
que favorezcan indebidamente a un
administrado, es decir, que se debe
dar un mismo tratamiento a quienes
estn en igualdad de condiciones y
un trato diferenciado a quienes se
encuentren en desigualdad.
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4.6. Principio de informalismo
Muchas veces somos testigos de las
exigencias y formalidades excesivas
que solicitan las entidades pblicas
para dar inicio a un procedimiento o
solicitud. Este exceso en los requisitos
que debe cumplir un administrado
puede significar una grave afectacin
a sus derechos, pues se le priva de
una proteccin rpida y efectiva de
sus intereses.
Para evitar esas situaciones, el prin-
cipio de informalismo busca que las
autoridades administrativas interpre-
ten las normas de procedimiento en
sentido favorable a los administrados,
facilitando la admisin de sus soli-
citudes y recursos, y permitiendo la
emisin de la decisin final sobre el
petitorio del administrado.
De esta forma, el principio de infor-
malismo busca que los derechos e
intereses de los administrados no sean
afectados por la exigencia de forma-
lidades excesivas, siempre que no se
perjudiquen derechos de terceros o el
inters pblico.
4.7. Principio de presuncin de vera-
cidad
Para evitar revisiones excesivas y fisca-
lizaciones sobre la veracidad o certeza
de los documentos que presentan los
administrados, este principio esta-
blece una presuncin de veracidad a
favor de los administrados, en virtud
de la cual, los funcionarios pblicos
deben asumir que los documentos
y declaraciones formulados por los
administrados son ciertos.
Claro que la autoridad administrativa
tiene la facultad de realizar controles
posteriores sobre la veracidad de los
documentos y afirmaciones de los
administrados, de tal manera que si
se llegara a comprobar la falsedad
o inexactitud en alguno de ellos, se
tomarn las acciones pertinentes,
como la nulidad del procedimiento y
la denuncia contra el administrado por
los delitos en los que hubiera incurrido.
4.8. Principio de conducta procedi-
mental
Aunque su contenido es algo im-
preciso, la finalidad del principio
X-4 Instituto Pacfico
de conducta procedimental es que
todas las partes e involucrados en el
procedimiento acten de buena fe y
respetando los derechos de los dems
sujetos intervinientes.
De esta manera, la autoridad ad-
ministrativa, los administrados, sus
representantes, los auxiliares y, en
general, todos los partcipes del pro-
cedimiento, deben actuar con respeto
hacia los dems y con buena fe. Esto
implica que las normas que regulan el
procedimiento administrativo deben
interpretarse de forma tal que no
admitan conductas que perjudiquen
indebidamente a los intervinientes en
el procedimiento.
4.9. Principio de celeridad
Este es uno de los principios que
resulta de mayor importancia en un
procedimiento. La celeridad implica la
rapidez en el desarrollo del procedi-
miento, para lo cual se busca que los
intervinientes no generen actuaciones
o diligencias innecesarias y que no
formulen peticiones o solicitudes
que tengan por finalidad paralizar el
desenvolvimiento del procedimiento.
La celeridad no implica que se deban
incumplir los plazos establecidos por
ley, sino que se realicen las diligencias
indispensables para que el funcio-
nario administrativo pueda dictar
una resolucin adecuada y que las
actuaciones necesarias se realicen
en los plazos precisos, sin mayores
dilaciones.
Este principio va de la mano con el
principio de informalismo, pues la
celeridad tambin implica que no se
exijan formalidades o requisitos inne-
cesarios que solo buscan obstaculizar
el procedimiento.
4.10. Principio de eficacia
Este principio tambin est relacio-
nado con el de informalismo y con el
de celeridad. La eficacia implica que
los sujetos del procedimiento admi-
nistrativo deben hacer prevalecer
el cumplimiento de la finalidad del
acto procedimental, sobre aquellos
formalismos cuya realizacin no
incida en su validez, no determinen
aspectos importantes en la decisin
N 317
final, no disminuyan las garantas del
procedimiento, ni causen indefensin
a los administrados.
Es decir, la finalidad de este principio
es que se de una predominancia al ob-
jetivo que se persigue con el procedi-
miento y no al procedimiento mismo,
pues este es solo un instrumento para
lograr la satisfaccin de los intereses
de los administrados.
4.11. Principio de verdad material
La verdad material es el concepto
opuesto a la verdad formal e implica
que el funcionario administrativo
debe buscar llegar a una resolucin
que cautele los derechos de los
administrados segn la realidad de
los hechos y no solamente sobre
la base de los hechos que se pre-
sentaron en el procedimiento. Para
tal fin, la autoridad administrativa
deber verificar plenamente los
hechos que sirven de motivo a sus
decisiones, pudiendo adoptar todas
las medidas probatorias necesarias
autorizadas por la ley, incluso si se
trata de medios no ofrecidos por los
administrados.
En el caso especial de los procedi-
mientos administrativos trilaterales,
en los que existen dos o ms admi-
nistrados con intereses contrapuestos,
el funcionario administrativo debe
verificar por todos los medios dispo-
nibles la verdad de los hechos que le
son propuestos por las partes, pero
sin ir ms all ni sustituir la iniciativa
probatoria que le corresponde a cada
uno de los involucrados, salvo que se
trate de intereses pblicos.
5. Conclusiones
Como hemos referido, los principios
del procedimiento administrativo
determinan lmites en las actuaciones
de la Administracin Pblica y buscan
proteger a los administrados para que
no se cometan actos arbitrarios.
El cumplimiento de estos principios
es de tal importancia que su inob-
servancia puede generar que los ad-
ministrados interpongan los recursos
administrados destinados a revocar o
dejar sin efecto los actos administrati-
vos en cuestin.
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