COMBATE FOME NO BRASIL | 439

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Combate fome no Brasil: uma anlise

histrica de Vargas a Lula

Fighting hunger in Brazil: a historical analysis

from Presidents Vargas to Lula

Francisco de Assis Guedes de VASCONCELOS 1

RESUMO

Este estudo consiste de uma anlise histrica dos programas de combate fome no Brasil no perodo de 1930
a 2003. Como critrios metodolgicos de anlise foram estabelecidos trs cortes transversais, correspondentes
a contextos especficos da trajetria da poltica social de alimentao e nutrio no Brasil: 1930-1963;
1964-1984; 1985-2003. Em cada corte investigado, procurou-se identificar e descrever os programas de
alimentao e nutrio e evidenciar as suas principais categorias discursivas. A anlise dos programas aponta
importantes mudanas, sobretudo depois da metade dos anos 1980. A partir desse perodo, a poltica de
combate fome no pas transitou do planejamento autoritrio ao participativo; da centralizao
descentralizao administrativa; da universalizao focalizao de benefcios; do controle estatal ao social;
da distribuio de alimentos transferncia de renda em dinheiro; do financiamento pblico parceria entre
pblico e privado, entre sociedade civil e Estado.
Termos de indexao: fome, poltica social, poltica pblica, programas e polticas de alimentao e nutrio.

ABSTRACT

This study consists of a historical analysis of the programmes aimed at fighting hunger in Brazil, in the
period from 1930 to 2003. As methodological criteria for this analysis three transverse sections were
established, corresponding to specific contexts in the history of the social policy on food and nutrition in
Brazil: 1930-1963; 1964-1984 and 1985-2003. The survey attempts to identify and describe the food and
nutrition programmes, showing the main discursive categories in each section studied. An analysis of the
programmes shows important changes, above all, since the mid-eighties. As from this point, the policy for
fighting hunger in the country passed from authoritarian planning to partnership; from centralized to
decentralized administration; from universal to specific benefits; from State control to social control; from
distribution of food to transference of income in cash; from public financing to public and private partnerships
between the civilian society and the State.
Indexing terms: hunger, social policy, public policy, nutrition programmes and policies.

1
Departamento de Nutrio, Centro de Cincias da Sade, Universidade Federal de Santa Catarina. Campus Universitrio
Trindade, 88040-900, Florianpolis, SC, Brasil. E-mail: <fguedes@floripa.com.br>.

Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005 Revista de Nutrio

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INTRODUO
Alguns autores apontam que a questo da
fome no Brasil tem suas razes no processo histrico
de formao da sociedade brasileira, atribuindo
sua emergncia ao incio do perodo colonial1,2.
Entretanto, observa-se que os primeiros estudos
sistematizados sobre os hbitos alimentares e as
doenas carenciais relacionadas alimentao da
populao brasileira s comearam a surgir a partir
do sculo XIX, por meio das teses apresentadas
s faculdades de Medicina existentes at ento,
Bahia e Rio de Janeiro3,4.
Sendo assim, na literatura investigada,
entre os primeiros relatos sobre o flagelo da fome
e de seu enfrentamento, destacam-se os trabalhos
do farmacutico cearense Rodolfo Marcos Tefilo,
publicados entre 1880 e 1890. Nesses relatos,
segundo anlises realizadas por Josu de Castro5,
encontram-se preciosos registros das mais diversi-
ficadas formas de penria e de fome provocadas
pelas secas sobre os sertanejos nordestinos. Por
outro lado, apesar de aes estatais voltadas para
a questo da alimentao da populao terem
sido conduzidas desde o incio do perodo colonial1,
pode-se afirmar que os primeiros instrumentos
especficos de poltica social de alimentao e
nutrio foram institudos apenas ao longo da
Ditadura Vargas (1937-1945). Ou seja, a
emergncia da poltica de alimentao e nutrio,
um setor especfico das polticas sociais do Estado
capitalista brasileiro, ocorreu, portanto, ao longo
do processo de transio do Estado liberal-
oligrquico para o Estado intervencionista-
burgus6-9.
Neste artigo pretende-se realizar uma
anlise histrica dos programas de combate
fome no Brasil no perodo de 1930 a 2003. Ao
longo desse eixo longitudinal, como critrios
metodolgicos de anlise foram estabelecidos, de
forma intencional, trs cortes transversais corres-
pondentes a contextos especficos da trajetria da
poltica social de alimentao e nutrio no Brasil:
1930-1963; 1964-1984 e 1985-2003. O primeiro
corte corresponde ao perodo de emergncia dos
primeiros instrumentos dessa modalidade de
poltica social, delineados sob a influncia de Josu
Revista de Nutrio Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005
de Castro e seus pares. O segundo corresponde
s tentativas de incorporao de tcnicas de
planejamento nutricional ao planejamento
econmico, conduzidas sob a direo do Instituto
Nacional de Alimentao e Nutrio (INAN), no
bojo da tecnoburocracia da Ditadura Militar. O
terceiro corresponde aos ltimos dezenove anos
de tentativas de democratizao e modernizao
da sociedade brasileira e de buscas de alternativas
para superao dos seus graves dilemas sociais.
Em cada um desses cortes, procura-se identificar
e descrever os instrumentos de poltica social de
alimentao e nutrio e apontar as suas principais
categorias discursivas e operacionais.
Parte-se da concepo que define poltica
social de alimentao e nutrio como aes
estatais voltadas para a produo, comercializao
e consumo de alimentos para determinados
segmentos sociais, e do pressuposto de que as
polticas sociais (entre elas, a poltica de alimen-
tao e nutrio) so produtos da correlao de
movimentos simultneos de acumulao de
capital, de foras sociais e da forma que o Estado
assume em determinadas conjunturas10. Ou seja,
as distintas formas de interveno estatal na rea
de alimentao e nutrio so construdas,
desconstrudas e/ou reconstrudas a partir do jogo
de interesses econmicos, sociais e polticos que
se opera entre os distintos segmentos sociais de
cada conjuntura examinada.
A fome acompanha o processo de
urbanizao e industrializao do pas
(1930 a 1963)
No ps-30, sobretudo no perodo de
1937-1945, dentre as transformaes econmicas,
polticas e sociais ocorridas no Brasil11,12, verificou-
-se a emergncia do processo simultneo de
descoberta cientfica da fome (o surgimento da
cincia da Nutrio); de criao da prtica
profissional em Nutrio (criao dos cursos para
formao do nutricionista) e de instituio da
poltica social de alimentao e nutrio2.
Nesse contexto, as precrias condies de
vida da classe trabalhadora foram amplamente

denunciadas. Por exemplo, em 1932, Josu de
Castro, ao realizar um estudo sobre as condies
de vida de famlias operrias do Recife, observou
que o consumo alimentar, base de acar, caf,
charque, farinha, feijo e po, fornecia apenas
cerca de 1.645 calorias; custava cerca de 71,6%
do valor do salrio; era pobre em vitaminas e sais
minerais e gerava alta mortalidade e baixa
esperana de vida13. Os resultados desse estudo
tiveram ampla divulgao nacional, provocando
a realizao de estudos similares, inclusive daquele
que serviu de base para a regulamentao da lei
do salrio mnimo5,14.
Portanto, no transcurso do Estado Novo
(1937-1945), a partir da instituio do salrio
mnimo, da criao do Servio de Alimentao
da Previdncia Social (SAPS) e da Comisso
Nacional de Alimentao (CNA), entre outras
intervenes estatais (Anexo 1), registra-se a
emergncia da poltica social de alimentao e
nutrio, denotando que o Estado brasileiro
procurava se aparelhar de novos mecanismos que
lhe garantissem legitimidade e hegemonia10.
Por meio do Decreto-Lei no 2.162, de 1o
de maio de 1940, foi institudo o salrio mnimo
no Brasil, anunciado Nao em discurso
realizado pelo presidente Vargas:
[...] Assinamos hoje, um ato de incalculvel
alcance social, a lei que fixa o salrio
mnimo para todo o pas. Trata-se de
antiga aspirao popular, promessa do
movimento revolucionrio de 1930,
agora transformada em realidade depois
de longos e apurados estudos.
Procuraremos por esse meio assegurar ao
trabalhador remunerao eqitativa,
capaz de garantir-lhe o indispensvel para
o seu sustento e da prpria famlia,
estabelecendo um padro mnimo de vida
para a grande maioria da populao,
aumentando no decorrer do tempo os
ndices de sade e de produtividade que
auxiliaro a soluo de importantes
problemas que retardam a marcha do
nosso progresso (Vargas, discurso de 1o
de maio de 1940, apud Castro15, p.118).
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Em relao alimentao, o Decreto-Lei
no 399, de 30 de abril de 1938, estabeleceu a
chamada rao essencial mnima que seria
composta, em quantidade e qualidade, dos
alimentos necessrios ao atendimento das
necessidades nutricionais de um trabalhador
adulto14,16. As falcias e contradies do discurso
que regulamentou o salrio mnimo e estipulou a
rao essencial mnima, entretanto, foram
emergindo a partir do momento de sua instituio.
Assim, entre tais falcias e contradies preciso
observar que ao longo da sua histria o valor do
salrio mnimo no tem sido suficiente nem para
satisfazer as necessidades mnimas e individuais
do trabalhador, uma vez que os seus reajustes
foram fixados muito abaixo do custo de reproduo
da fora de trabalho. Sendo assim, para adquirir
a rao essencial mnima o trabalhador precisaria
elevar significativamente o tempo de trabalho
necessrio14,16-18.
O SAPS, por sua vez, foi criado pelo
Decreto-Lei no 2.478, de 5 de agosto de 1940,
tendo como objetivo principal: assegurar
condies favorveis e higinicas alimentao
dos segurados dos Institutos e Caixas de
Aposentadorias e Penses subordinados ao
Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio15
(p.195). No decorrer de sua vigncia (1940 a
1967), foi responsvel por uma infinidade de aes
no campo da nutrio. Na rea da assistncia
nutricional promoveu a instalao dos restaurantes
populares no Rio de Janeiro, So Paulo e outras
cidades, com o objetivo de oferecer aos
trabalhadores urbanos uma alimentao
equilibrada e por preo acessvel. Na rea de
abastecimento alimentar promoveu a criao dos
postos de subsistncia destinados comerciali-
zao de gneros de primeira necessidade a preo
de custo. A essas aes se acrescenta uma srie
de outras, tais como atividades de educao
nutricional, tendo como objetivos a formao de
hbitos alimentares saudveis e a melhoria do
estado nutricional da populao; a criao de
cursos de treinamento e formao de recursos
humanos e a realizao de estudos e pesquisas
nesse campo6,7,15.
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A CNA, por outro lado, foi criada em
fevereiro de 1945 pelo Decreto-Lei no 7.328.
Vinculada inicialmente ao Conselho Federal de
Comrcio Exterior, em 1949, foi transferida para
o Ministrio da Educao e Sade e, apenas em
1951, foi regulamentada como rgo responsvel
por assistir o governo na formulao da poltica
nacional de alimentao. Ao longo de sua
existncia (1945-1972), entre os seus objetivos
destacam-se: estudar e propor normas da poltica
nacional de alimentao; estudar o estado de
nutrio e os hbitos alimentares da populao
brasileira; acompanhar e estimular as pesquisas
relativas s questes e problemas de alimentao;
trabalhar pela correo de defeitos e deficincias
da dieta brasileira, estimulando e acompanhando
as devidas campanhas educativas; e concorrer
para o desenvolvimento da indstria de alimentos
no Brasil. Entre as suas realizaes merece
destaque a promulgao, em 1953, do Primeiro
Plano Nacional de Alimentao e Nutrio. Esse
plano pode ser considerado um embrio do
planejamento nutricional brasileiro e suas aes
se voltavam, prioritariamente, assistncia
alimentar e nutricional do grupo materno infantil
e, em segundo plano, aos escolares e
trabalhadores6,7.
Na seqncia, entre o Plano SALTE (sade,
alimentao, transporte e energia) de Gaspar
Dutra (1946-1950), o retorno do populismo de
Getlio Vargas (1951-1954), o desenvolvimento
rpido do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek
(1955-1960) e as reformas de base de Joo
Goulart (1961 - maro de 1964), a questo da
interveno estatal em alimentao e nutrio
materializou-se pela continuidade das aes do
SAPS; da criao, em 1954, do embrio do atual
Programa Nacional de Alimentao Escolar
(PNAE) e do incio dos programas de assistncia
nutricional s gestantes, nutrizes e crianas
menores de cinco anos de idade desenvolvidos
pela CNA. Esses programas estiveram intima-
mente articulados s organizaes internacionais
e aos programas internacionais de ajuda alimentar
criados no ps-Segunda Guerra Mundial, tais como
a Food and Agriculture Organization (FAO), o
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United Nations International Children Emergency
Fund (UNICEF), o Programa de Alimentos para a
Paz, da Agency for International Development
(USAID) dos Estados Unidos da Amrica e o
Programa Mundial de Alimentos (PMA)6,7,9.
Nos anos 1946-1963, ressaltam-se a
propagao do discurso de combate fome no
contexto mundial e no Brasil e a criao das
primeiras organizaes no governamentais
(ONG) com propsitos humanitrios de combate
fome, a exemplo da Associao Mundial de
Luta Contra a Fome (ASCOFAM). Sendo assim,
em 1946, ao lanar o clssico Geografia da Fome,
alm de traar o primeiro mapa da fome no pas,
Josu de Castro analisava os seus principais
determinantes e apontava os caminhos para a sua
superao:
Esta dramtica situao alimentar (...)
impe a necessidade inadivel de uma
poltica alimentar mais efetiva, que no
seja apenas de paliativos e de correo
das falhas mais gritantes atravs de
programas simplesmente assistenciais.
Impe-se uma poltica que, acelerando o
processo de desenvolvimento, quebran-
do as mais reacionrias foras de
conteno que impedem o acesso
economia do pas a grupos e setores
enormes da nacionalidade, venham (SIC)
a criar os meios indispensveis elevao
dos nossos padres de alimentao 5
(p.304).
Uma dcada depois, em 1957, foi fundada
a Associao Mundial de Luta Contra a Fome,
com sede em Genebra (Sua) e sob a presidncia
de Josu de Castro. De acordo com seu estatuto,
a entidade foi criada com os objetivos de promover,
encorajar e organizar no mundo a luta contra a
fome, notadamente despertando, desenvolvendo,
apoiando, difundindo, preparando, supervisionan-
do, realizando, direta ou indiretamente, estudos,
pesquisas, iniciativas, atividades e aes de
natureza a fazer conhecer, diminuir ou eliminar,
direta ou indiretamente a fome no mundo, isto ,
sem nenhuma limitao19 (p.37). No Brasil a

atuao da ASCOFAM evidenciou-se com a
criao, em 1958, da sua delegacia regional em
Recife19,20. Em 1959, a FAO aprovou a realizao
da Campanha Mundial de Combate Fome, a
ser conduzida entre 1960 e 1965. A delegacia da
ASCOFAM de Pernambuco desenvolveu, nesse
perodo, em articulao com outros rgos, uma
srie de atividades dentro dos propsitos
estipulados por esta campanha20.
As distintas anlises realizadas sobre a
poltica social de alimentao e nutrio no perodo
de 1930-1963, reservadas as particularidades e
os diferentes enfoques terico-conceituais,
apontam que essa modalidade de interveno
estatal cumpriu de forma articulada objetivos
sociais, econmicos e ideolgicos. Por exemplo,
algumas anlises sobre a instituio do salrio
mnimo, o fornecimento de refeies equilibradas
e a garantia de abastecimento alimentar aos
previdencirios dos centros urbano-industriais
emergentes apontam que, frente necessidade
de incorporao, por parte dos trabalhadores, dos
valores e da ideologia que caracterizam as
relaes e o processo de trabalho capitalista
industrial, e necessidade de idealizao de uma
imagem do Estado pai-protetor, esses instrumentos
cumpriram um papel de atenuao dos conflitos
sociais gerados pelo processo de explorao do
trabalho que, em ltima instncia, determina a
produo e reproduo da fome6-9,15.
Em relao emergncia dos programas
de assistncia alimentar e nutricional ao grupo
materno infantil e aos escolares, as distintas
anlises realizadas sugerem que a ateno deve
ser direcionada, particularmente, para os seus
objetivos econmicos e ideolgicos. So aponta-
dos vrios indcios que esses programas consti-
turam mecanismos de ampliao do mercado
internacional de realizao de mercadorias,
procurando padronizar hbitos e prticas
alimentares de acordo com os interesses de
acumulao do capital. A introduo do leite em
p e desengordurado, por exemplo, por meio dos
programas internacionais de ajuda alimentar,
tornou evidente o objetivo econmico. Ou seja, a
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COMBATE FOME NO BRASIL | 443
ajuda no acontecia de forma monetria (o que
poderia estimular a produo e o consumo local
de alimentos bsicos in natura ou processados),
mas de forma de valor de uso, por meio do
escoamento do excedente de produo que no
havia conseguido se realizar em mercadoria ou
se transformar em capital. Por outro lado, tais
programas se articulavam ao projeto de utilizao
do alimento como arma de dominao e da fome
dos pases dependentes como objeto de
explorao, cujos objetivos polticos eram atenuar
e reprimir os movimentos sociais de carter
socialista6-9,21,22.
Enfim, de 1930 a 1963, perodo em que o
pas iniciava o seu processo de urbanizao e
industrializao, o perfil epidemiolgico nutricional
brasileiro caracterizava-se, sobretudo, pela elevada
ocorrncia das doenas nutricionais relacionadas
misria, pobreza e ao atraso econmico,
representadas pela desnutrio energtico-protica
(DEP) e pelas carncias nutricionais especficas
como as deficincias de vitamina A (hipovita-
minose A), de ferro (anemia ferropriva) e de iodo
(bcio). Portanto, foi mediante a Geografia da
Fome, delineada por Josu de Castro e seus pares,
que o Estado Populista brasileiro, particularmente
no perodo dirigido por Vargas, tomou a questo
nutricional como uma das principais temticas de
sua agenda.
O bolo cresceu, mas a fome aumentou:
as contradies do milagre brasileiro
(1964 a 1984)
Aps um perodo de recesso econmica
que se estendeu de 1962 a 1967, entre 1968 e
1974 o pas vivenciou uma fase de retomada da
expanso econmica, conhecida por milagre
brasileiro, configurada em elevadas taxas de
crescimento que superou a mdia dos 11% anuais.
Ao final de 1974, entretanto, os sintomas de
esgotamento desse padro de acumulao,
evidenciados por alguns indicadores econmicos,
tais como a queda do Produto Interno Bruto (PIB),
atestavam o seu melanclico fim. Dados sobre a
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distribuio da renda atestavam que alm de
crescer e no ser dividido, o bolo prometido pelos
primeiros governos da Ditadura Militar instalada
em 1964 havia se reconcentrado11. A degradao
das condies de vida das massas trabalhadoras
excludas do processo de crescimento econmico
foi atestada por vrios estudos. Em 1974/1975, o
Estudo Nacional de Despesas Familiares (ENDEF)
atestava que 67,0% da populao apresentava
um consumo energtico inferior s necessidades
nutricionais mnimas recomendadas pela Organi-
zao Mundial de Sade (OMS). Como conse-
qncia, 46,1% dos menores de cinco anos,
24,3% dos adultos e idosos brasileiros do sexo
masculino e 26,4% do feminino apresentavam
desnutrio energtico-protica11,23,24.
No cenrio internacional, assistiu-se nesse
perodo a um contexto de colapso do capitalismo,
no qual a questo da fome mundial ressurgiu com
maior intensidade a partir da controvertida crise
mundial de alimentos7,21. A partir dessa conjuntura,
organismos internacionais, como a OMS, a FAO e
o UNICEF, passaram a defender a necessidade da
incorporao do planejamento nutricional ao
planejamento econmico dos pases do Terceiro
Mundo, em particular, dos pases latino-ameri-
canos. No Brasil, surgem os I e II Planos Nacionais
de Desenvolvimento (PND), incorporando ao
planejamento econmico instrumentos de polticas
sociais. Dentro desse contexto, por meio da Lei
no 5.829, de 30/11/72, foi criado o Instituto
Nacional de Alimentao e Nutrio. Sob a tutela
do INAN, em maro de 1973 foi institudo o I
Programa Nacional de Alimentao e Nutrio
(I PRONAN), cujas diretrizes pautavam-se no I
PND. Em fevereiro de 1976 foi institudo o II
PRONAN, que deveria ter durao coincidente com
o II PND (1975-1979), mas em funo da no
aprovao do III PRONAN foi prorrogada sua
execuo at 19847,25.
Ao longo desse perodo, o INAN pautou-
-se no desenvolvimento de trs linhas de atuao:
1) Suplementao alimentar a gestantes, nutrizes
e crianas de zero a seis anos; a escolares de sete
a catorze anos e a trabalhadores de mais baixa
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renda; 2) Racionalizao do sistema de produo
e comercializao de alimentos, com nfase no
pequeno produtor; e 3) Atividades de comple-
mentao e apoio. A linha de suplementao
alimentar foi constituda pelo desenvolvimento dos
seguintes programas: 1) Programa de Nutrio em
Sade (PNS), desenvolvido pelo Ministrio da
Sade por intermdio das Secretarias Estaduais
de Sade; 2) Programa de Complementao
Alimentar (PCA), desenvolvido pelo Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social por intermdio
da Legio Brasileira de Assistncia (LBA); 3)
Programa Nacional de Alimentao Escolar
(PNAE), desenvolvido pelo Ministrio da Educao
e Cultura por intermdio da Campanha Nacional
de Alimentao Escolar e 4) Programa de
Alimentao do Trabalhador (PAT), desenvolvido
pelo Ministrio do Trabalho por intermdio do
Departamento Nacional de Sade e Segurana
do Trabalhador. Na linha de racionalizao do
sistema de produo e comercializao de
alimentos destacou-se o Programa de Abaste-
cimento de Alimentos Bsicos em reas de Baixa
Renda (PROAB), coordenado pelo INAN e
executado pela Companhia Brasileira de Alimentos
(COBAL) e Secretarias Estaduais de Sade e
Agricultura. E na linha de complementao e
apoio foi desenvolvida uma srie de atividades
de combate s carncias nutricionais especficas
pelo enriquecimento de alimentos de consumo
corrente; apoio de estudos e pesquisas; capacita-
o e aperfeioamento de recursos humanos e
desenvolvimento de infra-estrutura de distribuio
de alimentos (Anexo 1)25.
Nesse segundo corte analisado, sobretudo
no perodo 1964-1974, embora agravadas as
condies de misria e de fome no pas, verifica-
-se um abrandamento do discurso dos programas
desenvolvidos pelo INAN, colocando-se em foco
a proteo aos grupos biolgica e socialmente
vulnerveis desnutrio, o combate aos bolses
de pobreza e a redistribuio de renda. Nesse
sentido, as distintas anlises realizadas sobre a
interveno alimentar e nutricional da Ditadura
Militar tendem a enfatizar, particularmente, a sua
dimenso ideolgica. Tal dimenso evidenciada

no apenas no discurso social progressista que as
polticas sociais utilizaram - a integrao social
dos contingentes populacionais que ficaram
margem do crescimento econmico, mas no
prprio funcionamento desses programas,
marcados pelo assistencialismo, paternalismo e
clientelismo poltico-eleitoral. Por outro lado, se
faz necessrio apontar outras dimenses contidas
no desempenho desses programas ao longo dos
vinte anos de planejamento autoritrio. Em relao
aos aspectos econmicos, preciso enfatizar a
contribuio desses programas ao processo de
redistribuio indireta de renda, bem como ao
estmulo ampliao e/ou garantia de mercado
institucional no campo da alimentao e nutrio.
Ressalta-se, por exemplo, o ntido crescimento que
as indstrias de alimentos envolvidas com o
mercado das polticas pblicas do setor obtiveram
nesses anos. De forma semelhante, vale apontar
algumas hipteses que atribuem a melhoria do
estado nutricional da populao brasileira,
verificada entre o perodo 1975-1989, a um
aumento moderado da renda familiar associado
expanso da cobertura dos servios e programas
sociais, entre esses os programas de alimentao
e nutrio1,6-9,26. Sendo assim, estudos apontam
que nesse intervalo de quinze anos, a prevalncia
de desnutrio entre crianas de um a quatro anos
de idade foi reduzida de 19,8% para 7,6%,
enquanto a prevalncia de obesidade nessa faixa
etria manteve-se inalterada (4,6%). De forma
semelhante, nesse mesmo perodo, a prevalncia
de adultos desnutridos foi reduzida de 8,6% para
4,2%, enquanto a prevalncia de obesidade nesse
grupo etrio passou de 5,7% para 9,6%26.
Ressalta-se ainda que, por meio do II
PRONAN, a questo nutricional voltou a assumir
um lugar de destaque na agenda pblica,
constituindo um dos principais instrumentos da
poltica social conduzida pelos governos militares.
Ou seja, por meio do II PRONAN o Estado brasileiro
reatava a sua simbitica, proveitosa e pontual
(2)
Trata-se do Dr. Bertoldo Kruse Grande de Arruda, que presidiu o INAN no perodo de 1974-1984. Antes disso, outras
agncias da poltica de alimentao e nutrio, tais como o SAPS e a CNA, haviam sido presididas por Josu de Castro.
Ressalta-se que,
5,25
em 1964, com a instalao da Ditadura Militar, Josu de Castro foi exilado do pas, falecendo em Paris no
ano de 1973 .
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unio com o campo da Nutrio, cujo incio
se deu ao longo da Ditadura Vargas e o rompi-
mento, ocorrido com a morte desse presidente
do Pas, j durava cerca de 20 anos. Coinciden-
temente com a instituio do II PRONAN, um outro
mdico pernambucano voltava a ocupar o posto
mais elevado da principal agncia pblica do
campo da Nutrio no Brasil(2 ). Alm disso, foi a
partir do desenvolvimento dos programas do II
PRONAN que ocorreu o processo de instituciona-
lizao de aes de Nutrio no interior da rede
pblica de servios de sade, educao e
assistncia social em todo o territrio nacional.
Fome, cidadania, solidariedade, focali-
zao e incluso social (1985 a 2003)
A eleio, em 15 de janeiro de 1985, pelo
Colgio Eleitoral, do falecido presidente Tancredo
Neves expressa o fim da Ditadura Militar do
ps-64 e o incio de um novo contexto histrico,
denominado de Nova Repblica27. Explorando as
contradies do modelo de desenvolvimento
econmico do ps-64 nascia a Nova Repblica e
com ela a esperana de resoluo de todos os
problemas nacionais. Resgatavam-se velhas
palavras de ordem como justia social, liberdade
poltica e resgate da dvida social; recuperavam-
-se os smbolos nacionais como a bandeira e o
hino nacional e o orgulho de ser brasileiro; criava-
-se o pacto social, assim definido pelo seu
idealizador:
[...] Ns no temos o direito de exigir dos
trabalhadores qualquer cota de sacrifcio
em termos de restries aos seus venci-
mentos ou s suas atividades funcionais.
Eles j cortam na prpria carne para
terem assegurada sua sobrevivncia. Mas
eles podem dar uma contribuio muito
importante no s em termos de
comportamento social, mas uma contri-
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buio mais efetiva, no sentido de
aumento da produtividade, coisas
conduzidas nestes termos (Tancredo Neves
apud Bendetson28, p.24).
Analisando esse contexto, observa-se que
a interveno estatal na rea de alimentao e
nutrio apresentou-se como uma das prioridades
polticas nos dois primeiros anos da Nova Repblica;
sofreu algumas alteraes operacionais e constituiu
um dos principais instrumentos de legitimidade
do projeto de transio democrtica. Assim, no
ano de 1985, trs instrumentos especficos de
poltica social foram lanados: o Plano Subsdios
para a Ao Imediata contra a Fome e o Desem-
prego, elaborado pela Comisso para o Plano do
Governo (COPAG); as Prioridades Sociais para
1985 e as Prioridades Sociais para 1986. Entre-
tanto, entre 1987 e 1989, em funo da edio
do Plano Cruzado (fevereiro de 1986), do Plano
Bresser (julho de 1987) e do Plano Vero (fevereiro
de 1989), observou-se um certo esvaziamento
tcnico, financeiro e poltico dos programas de
alimentao e nutrio9.
Na anlise do documento Subsdios para
a Ao Imediata Contra a Fome e o Desemprego,
observa-se que o discurso ideolgico revestia-se
de um novo carter. As palavras fome e
desemprego, que estiveram ausentes no
discurso do planejamento autoritrio da Ditadura
Militar, passavam a fazer parte do novo discurso.
Portanto, o resgate da fome e a sua incorporao
aos instrumentos de poltica social eram inovadores
e audaciosos e se coadunavam com a prpria fala
do novo presidente, que quando da sua eleio,
afirmava:
Retomar o crescimento econmico e criar
empregos. Toda a poltica econmica do
meu governo estar subordinada a esse
dever social. Enquanto houver neste pas
um s homem sem trabalho, sem po,
sem teto e sem letras, toda a prosperi-
dade ser falsa (Tancredo Neves apud
Diretrizes Gerais de Poltica Econmica
para o I PND da Nova Repblica, O Norte29,
p.9).
Revista de Nutrio Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005
Entretanto, na anlise das Prioridades
Sociais para 1985, a primeira observao que
chama a ateno a forma sutil como as palavras
Fome e Desemprego foram substitudas. Em
seguida, o que chama ateno so as categorias
discursivas apresentadas: democratizao
substantiva da sociedade; ampliao das bases
do consenso social; eliminao das desigualdades
e extenso dos direitos sociais fundamentais30.
Essas seriam as principais categorias do discurso
ideolgico da Nova Repblica. Nas Prioridades
Sociais para 1985, em relao aos programas
prioritrios de alimentao e nutrio, alm de
prevista a continuidade do PNS, do PNAE, do PAT,
do PROAB e do Programa de Reforo Alimentar
de Creches da LBA, foi proposta a criao de um
novo programa: o Programa de Abastecimento
Popular (PAP) (Anexo 1)30.
Analisando as Prioridades Sociais para 1986
observa-se que, em linhas gerais, as suas estrat-
gias operacionais seguem as mesmas diretrizes
do programa anterior. O aperfeioamento do
discurso ideolgico, entretanto, pode ser
observado a partir da incorporao de novas
categorias discursivas, tais como igualdade de
direitos, universalizao, cidadania, opo pelos
mais pobres, erradicao da pobreza e prioridade
do social sobre o econmico. Em relao s
prioridades na rea de alimentao e nutrio,
cinco programas foram previstos para 1986: o PAP;
o Programa de Suplementao Alimentar (PSA);
o PNAE; o Reforo Alimentar ao Programa de
Creches da LBA e o Programa Nacional do Leite
para Crianas Carentes (PNLCC) (Anexo 1), o qual
se constitua na principal inovao da Nova
Repblica nesse campo31.
Nos ltimos trs anos da Nova Repblica
(1987 a 1989), as prioridades sociais foram diludas
em funo dos sucessivos planos visando
estabilizao econmica do pas. Ao final desse
perodo, entretanto, cinco programas de alimen-
tao e nutrio continuavam em funcionamento:
PNAE, PSA, PCA, PNLCC e PAT. Alm desses,
continuavam os programas da linha de comple-
mentao e apoio coordenados pelo INAN:

Combate Anemia Nutricional e Hipovita-
minose A; Combate ao Bcio; Combate Crie
Dental; Incentivo ao Aleitamento Materno e o
Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional
(SISVAN). Por outro lado, extinguiram-se o PAP
(1988) e o PROAB (1989)32.
Em 16 de maro de 1990 tiveram incio o
Governo Fernando Collor e as primeiras tentativas
de implantao das idias neoliberais de reforma
do Estado. Ao analisar o perodo maro de 1990
a 29 de setembro de 1992, verifica-se que, dentro
do discurso da estabilizao econmica, da
modernizao do Estado e da economia, o Brasil
Novo, desencadeou uma brutal reduo dos
recursos financeiros, esvaziamento e/ou extino
dos programas de alimentao e nutrio. Alm
disso, esses programas tambm se tornaram alvo
dos desvios de verbas pblicas, de licitaes
duvidosas e de outros mecanismos ilcitos que
caracterizaram a escandalosa corrupo instalada
no interior daquele governo. Investigaes da
Comisso Parlamentar de Inqurito da Cmara
dos Deputados (CPI da Fome) e auditorias do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) realizadas
nesse perodo evidenciaram irregularidade no
PNAE, no PSA, no PCA, no PNLCC e noutros
programas32,33.
Vale ressaltar que, em maro de 1990, o
governo nomeou para presidente do INAN um
representante da Associao Brasileira da Indstria
de Nutrio (ABIN), o qual passou a priorizar,
nitidamente, os interesses dos produtores de
alimentos formulados. Assim, o PSA passou a
substituir os tradicionais alimentos bsicos por
produtos industrializados (fiambre bovino,
macarro de milho, leite desnatado enriquecido),
enquanto o PNAE interrompia o processo de
municipalizao, voltando a distribuir produtos
formulados. Por outro lado, em janeiro de 1991,
o governo anunciou a extino do PNLCC, deno-
tando interesses muito mais poltico-ideolgicos
do que tcnico-operacionais e econmicos. O fato
que, mesmo sob a coordenao da LBA,
presidida pela primeira dama do pas, o PNLCC
continuou sendo identificado com o seu criador
(o presidente Sarney). E o governo Collor,
Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005
COMBATE FOME NO BRASIL | 447
seguindo as caractersticas de descontinuidade dos
programas sociais, procurava legitimidade e
hegemonia a partir de outros mecanismos. Nesse
sentido, a LBA passou a divulgar uma srie de
alteraes nos programas, como a substituio do
PCA pelo Programa de Apoio Nutricional (PAN) e
pelos Centros de Ateno ao Desnutrido (CAD),
extinguindo a distribuio de alimentos formulados
e a criao do programa de distribuio de cestas
bsicas (Minha Gente ou Gente da Gente), o
qual se transformaria em Programa de Distribuio
Emergencial de Alimentos (PRODEA), em 1993
(Anexo 1). No caso do PAT, observou-se que o
programa permaneceu concentrado no Sudeste
e Sul do pas, atendendo prioritariamente as
grandes e mdias empresas e os trabalhadores
com melhores condies de renda32.
No decorrer de 1992, diante do
agravamento da crise tica verificada no interior
da poltica brasileira, entidades da sociedade civil
constituram o chamado Movimento pela tica na
Poltica, cujo objetivo inicial era aglutinar as
esperanas e aes de todo o povo na direo de
uma poltica guiada por valores ticos em favor
da justia social, da solidariedade e da vida34
(p.1). Com a aprovao do histrico impeachment
do presidente Collor, o Movimento pela tica na
Poltica deu origem a uma outra cruzada tica: a
constituio do movimento social Ao da
Cidadania Contra a Fome, a Misria e pela Vida.
Liderado por Betinho, o movimento foi lanado
oficialmente em 8 de maro de 1993, tendo como
objetivo mobilizar, e acima de tudo, sensibilizar
a sociedade para a necessidade de mudanas
fundamentais e urgentes capazes de transformar
a realidade econmica, poltica e social do pas
[...] que leva excluso, fome e misria35,
(p.12).
Para consecuo desse seu objetivo,
iniciou-se o processo de formao dos Comits
de Combate Fome. Esses comits, de abran-
gncia local, municipal e/ou estadual, poderiam
ser formados por amplos e diversificados setores
da sociedade, denotando o carter de pluralidade
do movimento. Coordenados pela Secretaria
Revista de Nutrio
448 | F.A.G. VASCONCELOS
Executiva Nacional da Ao da Cidadania, cada
comit teve como tarefa bsica a articulao de
dois tipos de aes em seu mbito territorial: aes
emergenciais e aes de presso de opinio
pblica. Assim, no decorrer de 1993, de acordo
com dados oficiais, foram constitudos mais de
cinco mil comits2,34,35.
Por outro lado, no mbito da sociedade
poltica, em 18 de maro de 1993, o presidente
Itamar Franco assumiu o compromisso de implanta-
o da Poltica Nacional de Segurana Alimentar36
apresentada pelo presidente do Partido dos
Trabalhadores (PT). Em 18 de abril de 1993 foram
lanados o Plano de Combate Fome e Misria
e a proposta de constituio do Conselho Nacional
de Segurana Alimentar (CONSEA). O CONSEA,
institudo por Decreto Presidencial, em 26 de abril
de 1993, foi formado por nove Ministros de Estado
e 21 representantes da sociedade civil, com o
objetivo de assessorar o governo na formulao
de propostas e implementao de aes em busca
de solues para o problema da fome e da misria
no Brasil. A partir de ento, no decorrer do gover-
no Itamar Franco (1993-1994), a chamada parceria
entre governo e sociedade, caracterizada pela
ao conjunta do CONSEA/Ao da Cidadania,
desenvolveu numerosas atividades, em sua grande
maioria de carter emergencial, na tentativa de
combate fome e misria do pas2,35,37.
Vale ressaltar que, no incio dos anos 1990,
ao mesmo tempo em que a Ao da Cidadania e
o Plano de Combate Fome e Misria chama-
vam a ateno para os 32 milhes de pobres e
famintos existentes no pas, outros segmentos da
sociedade brasileira comeavam a alertar para os
chamados fenmenos da transio epidemiolgica
e da transio nutricional no Brasil. Sendo assim,
a partir dos resultados da Pesquisa Nacional sobre
Sade e Nutrio (PNSN), realizada em 1989, e
de outros estudos realizados no pas, cientistas
brasileiros comeavam a alertar para a sensvel
reduo da prevalncia das doenas nutricionais
relacionadas fome e misria (desnutrio
energtico-protica, hipovitaminose A, anemia
ferropriva e bcio endmico) e, simultaneamente,
Revista de Nutrio Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005
para a sensvel elevao da prevalncia da
obesidade e outras doenas crnicas no trans-
missveis, tais como diabetes mellitus, cardiopatias,
osteoporose, dislipidemias e neoplasias38,39.
No incio de 1995, o esvaziamento da Ao
da Cidadania tornou-se evidente. As primeiras
aes do governo Fernando Henrique Cardoso
(FHC) foram a criao do Programa Comunidade
Solidria, pelo Decreto no 1.366, de 12/01/95, a
extino do CONSEA e a criao do Conselho do
Comunidade Solidria, tendo como presidente a
primeira dama do pas, Ruth Cardoso2,40.
Ao ser lanado, o Programa Comunidade
Solidria apresentava-se como uma nova
estratgia de combate pobreza e excluso
social, com objetivo de unir os esforos e os
recursos disponveis no governo e na sociedade
civil na busca de solues mais eficientes e
eficazes para a melhoria da qualidade de vida
das populaes mais pobres. Portanto, no se
tratava de um programa com carter executivo,
mas de uma nova estratgia de gerenciamento
dos programas sociais, cuja interveno pautava-
-se em quatro princpios bsicos: parceria,
solidariedade, descentralizao e integrao/
convergncia das aes. A sua estrutura opera-
cional foi composta por uma Secretaria-Executiva
e por um Conselho Consultivo. Secretaria-
Executiva competia a coordenao e o acom-
panhamento das aes governamentais nas reas
de maior concentrao de pobreza, por meio de
programas nos campos da alimentao, assistncia
social, educao, gerao de emprego e renda e
sade. O Conselho Consultivo, nomeado pelo
presidente da Repblica e vinculado Casa Civil,
era integrado por dez ministros de Estado, vinte e
um representantes da sociedade civil e uma
Secretaria Executiva. Ao Conselho Consultivo
competia a mobilizao da sociedade civil,
potencializar suas iniciativas, divulgar experincias
bem sucedidas e promover parcerias entre os
segmentos da sociedade40,41.
No primeiro governo FHC (1995-1998),
observou-se que os programas de alimentao e
nutrio at ento existentes continuaram sendo

desenvolvidos dentro dos moldes operacionais dos
governos anteriores. Ao final desse perodo
continuavam em funcionamento: o PNAE; o PAT;
o Programa Leite Sade, que passou a se
chamar Programa de Combate s Carncias
Nutricionais (PCCN) e depois Incentivo ao
Combate s Carncias Nutricionais (ICCN); o
PRODEA; os demais programas voltados ao
combate s carncias nutricionais especficas e o
SISVAN (Anexo1). Sem dvida, a grande alterao
verificada nesses anos foi a extino do INAN,
por meio da Medida Provisria no 1.576, de 5 de
junho de 19972,42.
No segundo governo FHC (1999-2002),
vale destacar a emisso da Portaria no 710 do
Ministrio da Sade, de 10 de junho de 1999,
que aprova a Poltica Nacional de Alimentao e
Nutrio (PNAN) e a adoo da Medida Provisria
no 2.206, de 10 de agosto de 2001, que cria o
Programa Nacional de Renda Mnima vinculado
Sade (Bolsa Alimentao). Em relao Poltica
Nacional de Alimentao e Nutrio, pode-se dizer
que se tratou de uma importante estratgia da
Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e
Nutrio (CGPAN), rgo vinculado Secretaria
de Polticas de Sade do Ministrio da Sade,
criado em 1998, o qual passou a desempenhar as
competncias, direitos e obrigaes do extinto
INAN, no sentido de estabelecer diretrizes
especficas de alimentao e nutrio dentro do
setor sade. Contando com a participao de
representantes de distintos segmentos da
sociedade civil e poltica, foram estabelecidas sete
diretrizes para a conduo da PAN43. O Programa
Bolsa Alimentao, por sua vez, desenvolvido sob
a responsabilidade da CGPAN, visa promoo
das condies de sade e nutrio de gestantes,
nutrizes e crianas de seis meses a seis anos e
onze meses de idade, em risco nutricional,
pertencentes a famlias sem renda ou que possuam
renda mensal de at R$90,00 per capita, mediante
a complementao da renda familiar para a
melhoria da alimentao e o fomento realizao
de aes bsicas de sade. Cada famlia bene-
ficiria recebe de R$15,00 a R$45,00 por ms,
dependendo do nmero de beneficirios, por meio
Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005
COMBATE FOME NO BRASIL | 449
de saque com carto magntico em agncias da
Caixa Econmica Federal44. Alm disso, ao longo
dos anos 1999-2002, observaram-se um progressivo
esvaziamento da atuao do Comunidade
Solidria no campo do combate fome, a extino
do PRODEA e a substituio do ICCN pelo Bolsa
Alimentao. Portanto, ao final do governo FHC,
a CGPAN responsabilizava-se pela conduo dos
programas vinculados ao setor sade (Bolsa
Alimentao; Aes de Controle da Hipovita-
minose A, Anemia Ferropriva e Distrbios por
Deficincia de Iodo; Aes para promoo da
Alimentao Saudvel e SISVAN); o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao
(Ministrio da Educao) pela conduo do PNAE
e a Secretaria de Inspeo do Trabalho (Ministrio
do Trabalho) pela conduo do PAT (Anexo 1)42,44.
Ao longo de 2001, militantes e simpa-
tizantes da campanha de Lus Incio Lula da Silva
presidncia da Repblica, reunidos em diversos
encontros, elaboraram o Projeto Fome Zero: Uma
proposta de Poltica de Segurana Alimentar para
o Brasil42, lanado em 16 de outubro 2001. O
projeto se constituiu em um dos instrumentos da
campanha vitoriosa do candidato e nas bases do
Programa Fome Zero, lanado em 31 de janeiro
de 2003. Em 1o de janeiro de 2003, no discurso
da cerimnia de posse realizada no Congresso
Nacional, foi assim referendado pelo presidente
Lula como umas das prioridades do seu governo:
[...] Por isso, defini entre as prioridades
de meu governo um programa de
segurana alimentar que leva o nome de
Fome Zero. Como disse em meu
primeiro pronunciamento aps a eleio,
se, ao final do meu mandato, todos os
brasileiros tiverem a possibilidade de
tomar caf da manh, almoar e jantar,
terei cumprido a misso da minha vida.
por isso que hoje conclamo: Vamos
acabar com a fome em nosso Pas.
Transformemos o fim da fome em uma
grande causa nacional, como foram no
passado a criao da Petrobrs e a
memorvel luta pela redemocratizao
do Pas. Essa uma causa que pode e
Revista de Nutrio
450 | F.A.G. VASCONCELOS
deve ser de todos, sem distino de classe,
partido, ideologia. Em face do clamor dos
que padecem o flagelo da fome, deve
prevalecer o imperativo tico de somar
foras, capacidades e instrumentos para
defender o que mais sagrado: a
dignidade humana45 (p.8).
Na seqncia da solenidade de posse, no
discurso realizado no Parlatrio do Planalto, o
presidente reafirmava Nao:
[...] E quero propor isso a vocs: amanh,
estaremos comeando a primeira cam-
panha contra a fome neste pas. o
primeiro dia de combate fome. E tenho
f em Deus que a gente vai garantir que
todo brasileiro e brasileira possa, todo
santo dia, tomar caf, almoar e jantar,
porque isso no est escrito no meu
programa, isso est escrito na Consti-
tuio Brasileira, est escrito na Bblia e
est escrito na Declarao Universal dos
Direitos Humanos. E isso ns vamos fazer
juntos46 (p.31).
Retirando-se o excesso de entusiasmo do
discurso do novo presidente, ao afirmar que estava
comeando a primeira campanha contra a fome
no Brasil, verifica-se, com a criao do Fome Zero,
no o incio, mas a reinsero do discurso do
pacto social, combate fome e misria, direito
alimentao e segurana alimentar como
prioridades da agenda pblica brasileira para os
prximos quatro anos.
A partir de uma leitura inicial, percebe-se
que o Programa Fome Zero composto por um
conjunto de aes que se dizem integradas com
o objetivo de erradicao da fome e implemen-
tao da poltica de segurana alimentar e
nutricional no pas. Tais aes, que esto sendo
executadas de forma gradativa, agrupam trs
modalidades de interveno denominadas de
polticas estruturais, polticas especficas e polticas
locais. As polticas estruturais so definidas como
aquelas que objetivam atingir a raiz do problema
da fome e da pobreza, sendo categorizadas
como: gerao de emprego e renda; previdncia
Revista de Nutrio Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005
social universal; incentivo agricultura familiar;
intensificao da reforma agrria; bolsa-escola e
renda mnima; segurana e qualidade dos
alimentos. As polticas especficas so concebidas
como intervenes nutricionais de natureza
emergencial voltadas ao equacionamento de
situaes agudas de fome e misria, sendo
categorizadas nas modalidades: Programa
Carto-Alimentao, Alimentos Emergenciais,
Estoques de Alimentos de Segurana, Educao
para o Consumo Alimentar, Ampliao do
Programa de Alimentao do Trabalhador,
Combate Desnutrio e Ampliao do Programa
de Alimentao Escolar. As polticas locais so
definidas como intervenes que visam
integrao e adaptao de experincias
municipais e/ou estaduais bem sucedidas, sendo
categorizadas como: programas para reas rurais,
programas para pequenas e mdias cidades e
programas para metrpoles. Para o cumprimento
dos seus objetivos, em sua estrutura operacional
o programa envolve todos os ministrios e a
estrutura do Ministrio Extraordinrio de Segurana
Alimentar e Combate Fome (MESA), alm de
um conselho consultivo. O CONSEA, criado a partir
da Medida Provisria no 102 de 1o de janeiro de
2003 e regulamentado pelo Decreto no 4.582, de
30 de janeiro de 2003, constitui um rgo de
carter consultivo e de assessoria imediata ao
Presidente da Repblica, tendo como objetivo
propor as diretrizes gerais da Poltica Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional. O CONSEA
foi composto por 62 conselheiros, nomeados pelo
presidente da Repblica, sendo 13 ministros de
Estado, 11 observadores e 38 representantes da
sociedade civil. Alm disso, o Fome Zero definiu
como pblico potencial de suas propostas
estruturais e emergenciais, cerca de 46 milhes
de brasileiros que dispem de menos de um dlar
per capita/dia para sobreviver (Anexo 1).
Entretanto, de acordo com o seu site oficial, o
programa apenas ter seu detalhamento concludo
com a elaborao e aprovao do Plano Plurianual
para 2004-200742,47-49.
Em sntese, nesse terceiro corte analisado
(1985-2003), correspondente aos governos Jos
Sarney, Fernando Collor/Itamar Franco, Fernando

Henrique Cardoso e ao primeiro ano de Lus Incio
Lula da Silva, observa-se que o discurso de
combate fome reaparece no cenrio nacional
durante a campanha das Diretas J (1984), sendo
oficializado pelo do Plano Subsdios para a Ao
Imediata Contra a Fome e o Desemprego do
presidente Tancredo Neves. Anlises realizadas
sobre a interveno nutricional da Nova Repblica
apontam no discurso das Prioridades Sociais, do
tudo pelo social, o resgate de mecanismos
populistas visando estabelecer laos simblicos
entre o presidente e o povo (os beneficirios dos
programas). A partir desse discurso a Nova
Repblica estabeleceu um neopopulismo em torno
da determinao da misria e da fome e suas
formas de enfrentamento, criando os seus
instrumentos de gerao de legitimidade e
hegemonia. Por outro lado, observou-se a criao
de novos e importantes mecanismos de
funcionamento dos programas, a exemplo do
PNLCC, que introduziu o sistema de distribuio
de tickets, e o envolvimento das associaes
comunitrias na execuo do programa. Em
relao organizao administrativa, vale
ressaltar o importante avano ocorrido em alguns
programas, tais como o PNAE e o PSA, os quais,
gradativamente, passaram do sistema de
centralizao descentralizao de suas estruturas
operacionais. Alm disso, cabe destacar a dbil
tentativa de implementao de um sistema de
monitoramento da situao alimentar e nutricional
de determinados grupos populacionais, conhecido
como Sistema de Vigilncia Alimentar e
Nutricional (SISVAN )32,50-52.
Na seqncia, nos anos 1990-1994
verificou-se uma nova redescoberta da fome no
pas e a implementao de intervenes
nutricionais governamentais e no governamentais
tendo como principais categorias discursivas:
solidariedade, parceria, descentralizao e
segurana alimentar2,35,37. No mbito da sociedade
civil, a histrica mobilizao nacional concretizada
pela Ao da Cidadania, cujos sinais de vitalidade
continuam at os dias de hoje, atesta a singula-
ridade desse movimento. O impacto das suas
Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005
COMBATE FOME NO BRASIL | 451
realizaes no combate fome e misria no
pas, entretanto, precisa ser mais bem investigado.
Por outro lado, no decorrer do governo FHC
(1995-2002), por meio da Comunidade Solidria,
identificaram-se a nfase no discurso neoliberal
da focalizao, flexibilidade e parcerias entre o
estado mnimo, o mercado e o chamado terceiro
setor40. Uma srie de crticas foram feitas ao
Comunidade Solidria e, particularmente,
composio e forma de atuao do seu Conselho
Executivo. Em linhas gerais, estas crticas apontam
as alteraes substanciais ocorridas na forma de
concepo, orientao e gerenciamento das
polticas pblicas entre esse programa e o
CONSEA, o que, inclusive, teria provocado o
desligamento de Betinho do referido conselho.
Entretanto, pode-se afirmar que com a Comunida-
de Solidria avanou a tendncia que vinha se
configurando no mbito das polticas sociais,
desde anos anteriores, com sensvel reduo da
interveno estatal direta e ampliao do papel
do chamado terceiro setor, caracterizado
particularmente pela proliferao da atuao das
Organizaes No-Governamentais (ONG). Alm
disso, ao final do governo FHC destaca-se a intro-
duo de uma nova modalidade de interveno
nutricional no pas, baseada no mecanismo de
transferncia direta de renda, a partir da criao
do Programa Bolsa Alimentao2,42,53.
Por ltimo, ressalta-se que no primeiro ano
do governo Lula, entre o clima de euforia da
divulgao e a demora na execuo das primeiras
aes do Programa Fome Zero, gerou-se um
espao propcio para crticas e especulaes,
particularmente para o carter assistencialista das
atividades iniciais anunciadas (as doaes). De
fato, observou-se uma intensa propaganda
governamental para sensibilizar a populao em
torno do Fome Zero e, inicialmente, parece ter
ocorrido uma adequada adeso da sociedade civil
e de empresrios ao programa. Ao final do
primeiro ano, entretanto, a extino do MESA e
a transferncia da coordenao do Fome Zero para
um novo ministrio constituem os principais
indcios da duvidosa eficcia das aes at ento
desenvolvidas pelo programa47-49.
Revista de Nutrio
452 | F.A.G. VASCONCELOS
CONSIDERAES FINAIS
A anlise da poltica de alimentao e
nutrio no Brasil, ao longo da trajetria
examinada (1930 a 2003), aponta no apenas as
mudanas, rupturas, retrocessos e avanos
ocorridos na forma de concepo, orientao,
gerenciamento e implementao da poltica e dos
programas de combate fome. Alm dessas
alteraes, identificam-se aquelas que se processa-
ram na estrutura de morbidade populacional, na
conformao do tecido social e na forma e
contedo do Estado brasileiro.
Em relao s alteraes verificadas na
estrutura de morbidade populacional, processo
conhecido como transio epidemiolgica, ao
longo do perodo examinado observou-se uma
sobreposio de doenas relacionadas misria,
pobreza e ao atraso econmico e doenas
associadas riqueza, ao avano tecnolgico e
modernidade. No caso das alteraes ocorridas
no perfil de morbidade nutricional, processo
conhecido como transio nutricional, o grupo de
doenas relacionadas fome e misria tem
apresentado sensveis redues em suas
prevalncias. Por outro lado, o grupo relacionado
ao excesso de consumo alimentar vem assumindo
ndices alarmantes, constituindo os principais
problemas de sade pblica da contempora-
neidade38,39. Anlises sobre a evoluo de dficits
antropomtricos em crianas menores de cinco
anos, entre o perodo de 1989 e 1996, apontam
que os ndices estatura/idade, peso/idade e
peso/estatura (valores abaixo de 2 desvios-padro
da mdia esperada para idade e sexo) passaram,
respectivamente, de 15,7% para 10,5%, de 7,2%
para 5,7% e de 2,0% para 2,3%, confirmando a
tendncia de melhoria do estado nutricional
verificada desde as dcadas anteriores26. Para a
faixa etria de seis a dezoito anos de idade, estudo
realizado entre o perodo de 1975 a 1997, com
base em valores do ndice de massa corporal
(IMC), indica que a prevalncia de baixo peso
(desnutrio) foi reduzida de 14,8% para 8,6%,
ao passo que a de sobrepeso (obesidade) foi
elevada de 4,1% para 13,9% 54 . De forma
Revista de Nutrio Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005
semelhante, para a populao acima de 20 anos
de duas regies brasileiras (Nordeste e Sudeste)
verificou-se, entre 1975 a 1997, a mesma tendn-
cia de elevao da obesidade, diagnosticada a
partir do ndice de massa corporal. Sendo assim,
entre 1975 e 1997, os ndices de obesidade entre
as populaes masculina e feminina da regio
Nordeste passaram, respectivamente, de 1,3%
para 4,4% e de 4,2% para 12,2%. Na regio
Sudeste, nesse mesmo perodo, a obesidade entre
as populaes masculina e feminina passou,
respectivamente, de 2,9% para 8,2% e de 8,0%
para 12,6%26.
Ao longo do perodo examinado, as
mudanas de forma do Estado Brasileiro
possibilitaram o processo de transio do Estado
Intervencionista, cuja conformao teve incio no
ps-30, ao chamado Estado Mnimo ou Neoliberal,
o qual a partir de meados dos anos 1980 tem
assumido crescente configurao. Simulta-
neamente, ao longo das distintas conjunturas
analisadas, o Estado Brasileiro tambm transitou
por distintas formas histricas e contedos
especficos, deslocando-se da centralizao
descentralizao; da tecnoburocracia civil
militar; do autoritarismo democracia; do
populismo nacionalista ao desenvolvimentismo; da
interveno na economia liberalizao do
mercado11,12.
Nesse sentido, tambm possvel afirmar
que o processo de construo, desconstruo
e/ou reconstruo da poltica social de alimen-
tao e nutrio acompanhou, de forma articula-
da, as mudanas ocorridas ao longo desses setenta
anos de modernizao conservadora da sociedade
brasileira. Ao longo da trajetria investigada,
sobretudo a partir de meados dos anos 1980, as
categorias discursivas e operacionais da poltica e
dos programas de combate fome no pas tm
transitado do planejamento autoritrio ao
participativo; da centralizao descentralizao
administrativa; da universalizao focalizao
de benefcios; do controle estatal ao social; dos
programas de distribuio de alimentos em espcie
aos de tickets e aos de transferncia de renda

em dinheiro; do financiamento pblico s parce-
rias entre publico e privado, entre sociedade civil
e Estado, entre instituies governamentais e no
governamentais; das aes emergenciais ou
assistenciais s mediatas ou estruturais; das aes
compensatrias s de emancipao.
Conforme Anexo 1, ao final do perodo
investigado, trs modalidades de programas
continuam em funcionamento: o PNAE, o PAT e
o Programa de Combate s Carncias Nutricionais
Especficas (anemias nutricionais, hipovitaminose
A e bcio). A partir de 2003, a esses se agregam
outras modalidades iniciadas com a instituio do
Programa Fome Zero. O PNAE (1954 at hoje) se
constitui no programa de maior longevidade da
trajetria da poltica social de alimentao e
nutrio brasileira. O PAT (1976 at hoje) represen-
ta o segundo programa de maior longevidade. E
os Programas de Combate s Carncias Nutri-
cionais Especficas, consolidados a partir do II
PRONAN, embora caracterizados pelo desenvolvi-
mento de aes pontuais e localizadas (com
exceo do Programa de Combate ao Bcio, cujas
aes tm um carter de abrangncia nacional),
aparecem em terceiro lugar em termos de
vigncia.
Os demais programas arrolados, particular-
mente aqueles destinados assistncia alimentar
e nutricional do grupo materno infantil (gestantes,
nutrizes e crianas menores de cinco anos de
idade), caracterizaram-se como experincias
efmeras, cujas vigncias se localizaram apenas
em determinados governos ou conjunturas. De
forma semelhante, cabe apontar o processo de
descontinuidade e alternncia verificado entre as
agncias condutoras da poltica de alimentao e
nutrio (SAPS, CNA e INAN), analisadas ao longo
do perodo. Observa-se, portanto, que o perodo
de vigncia dessas trs agncias, entre 25 a 27
anos, denota, por si mesmo, o processo de
instabilidade institucional da poltica social de
alimentao e nutrio do pas.
Em funo do longo eixo longitudinal
investigado, tornam-se evidentes as limitaes do
presente artigo no que tange realizao de uma
Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005
COMBATE FOME NO BRASIL | 453
anlise mais aprofundada e comparativa dos
distintos programas e agncias de alimentao e
nutrio, bem como dos possveis impactos desses
programas na melhoria do estado nutricional da
populao brasileira. Tarefa essa imprescindvel,
mas que ainda est por vir.
Enfim, aps um ano de expectativa em
torno do Programa Fome Zero, por enquanto, resta
continuar lutando para que as necessrias medidas
estruturais, associadas s emergenciais, sejam
colocadas em ao, e esperar que a histrica fome
estrutural do povo brasileiro seja definitivamente
superada.
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Recebido para publicao em 10 de maro de 2004 e
aceito em 10 de janeiro de 2005.
Revista de Nutrio
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ANEXO 1

Revista de Nutrio
PRINCIPAIS PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS DE ALIMENTAO E NUTRIO IMPLEMENTADOS NO BRASIL NO PERODO DE 1940-2003 E SUAS PRINCIPAIS CARACTERSTICAS.
F.A.G. VASCONCELOS

Programa ou agncia Vnculo institucional Pblico-Alvo Abrangncia Objetivos Modalidade do benefcio Vigncia

Servio de Alimentao Ministrio do Trabalhador Capitais e centros Assegurar condies favorveis e higinicas alimen- Restaurantes populares, postos de 1940-1967
da Previdncia Social Trabalho, Indstria e vinculado Previdn- urbanos industriais tao dos segurados dos Institutos e Caixas de Apo- subsistncia, educao nutricional,
(SAPS) Comrcio. cia Social. sentadorias e Penses. treinamento e formao de recur-
sos humanos etc.
Comisso Nacional de Ministrio da Grupo materno Todo territrio Estudar e propor normas da poltica nacional de ali- Assistncia alimentar e nutricional 1945-1972
Alimentao (CNA) Educao e Sade. infantil, escolar e nacional mentao; estudar o estado de nutrio e os hbitos ao grupo materno infantil, escola-
trabalhador. alimentares da populao brasileira; acompanhar e res e trabalhadores.
estimular as pesquisas relativas s questes e proble-
mas de alimentao, entre outros.
Instituto Nacional de Ministrio da Sade Gestante, nutriz, crian- Todo territrio Assistir o governo na formulao da poltica nacional Suplementao alimentar e 1972-1997
Alimentao e Nutri- (MS). a <6 anos, escolar de nacional de alimentao e nutrio, inclusive quanto educa- nutricional para Gestante, nutriz,
o (INAN) 7 a 14 anos, trabalha- o nutricional; funcionar como rgo central das crianas <6 anos, escolares de 7 a
dor de baixa renda, atividades de alimentao e nutrio, entre outros. 14 anos, trabalhadores de baixa
entre outros. renda, entre outros.
Programa Nacional de Ministrio da Educa- Pr-escolar e escolar Todo territrio Melhorar as condies nutricionais e a capacidade de Suplementao alimentar de 15% 1954-atual
Alimentao Escolar o / Fundo Nacional de 7 a 14 anos de nacional aprendizagem e reduzir o ndice de absentesmo, a 30% das necessidades nutri-
(PNAE) de Desenvolvimento idade da rede pblica repetncia e evaso escolar; aumentar a resistncia s cionais dos escolares por meio do
da Educao (FNDE). e filantrpica de doenas; contribuir para a melhoria dos hbitos ali- fornecimento de pelo menos uma
ensino fundamental. mentares. refeio diria no perodo de per-
manncia na escola.
Programa de Nutrio Ministrio da Sade Gestante, nutriz, Todo territrio Contribuir para a reduo das taxas de mortalidade e Distribuio gratuita de alimentos 1975-1985
em Sade (PNS) INAN/Secretarias criana <5 anos com nacional morbidade infantil, natimortalidade, mortalidade pro- bsicos: acar, arroz, farinha de
Estaduais de Sade. renda familiar at porcional em <5 anos e de crianas nascidas com mandioca, fub de milho, leite em
dois salrios mnimos. baixo peso; estimular e possibilitar o prolongamento p, entre outros.
do aleitamento materno, entre outros.
Programa de Ministrio da Previdn- Gestante, nutriz, crian- Sul, Sudeste e Suprir direta e indiretamente as carncias energtico- Distribuio de produtos indus- 1976-1990

Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005

Complementao cia e Assistncia So- a <2 anos renda fa- Distrito Federal proticas por meio de complementao alimentar; pro- trializados formulados e leite em
Alimentar (PCA) cial/Legio Brasileira de miliar at dois salrios mover a melhoria das condies de vida, entre outros. p.
Assistncia (LBA). mnimos.
Programa de Ministrio do Traba- Trabalhador de baixa Todo territrio Proporcionar facilidades para a alimentao dos tra- Fornecimento de grandes e pe- 1976-atual
Alimentao do lho / Departamento renda com at cinco nacional balhadores de baixa renda, visando a melhorar as quenas refeies na empresa;
Trabalhador (PAT) Nacional de Sade e salrios mnimos. condies de sade do trabalhador; aumentar a pro- cupons ou tickets para aquisio
Segurana do dutividade no trabalho e reduzir os ndices de de refeies ou alimentos; distri-
Trabalhador. absentesmo e de acidentes de trabalho. buio de cestas bsicas.
Programa de Ministrio da Populao de baixa Capitais e centros Contribuir para a melhoria do nvel de consumo de Comercializao subsidiada de ali- 1979-1989
Abastecimento de Agricultura / COBAL renda. urbanos do alimentos bsicos por parte da populao de baixa mentos bsicos: arroz, feijo, a-
Alimentos Bsicos em Companhia Brasileira Nordeste renda, por meio da oferta de gneros essenciais na car, farinha de mandioca, leite em
reas de Baixa Renda de Alimentos - MS / dieta da populao, a preos reduzidos, entre outros. p, charque, peixe salgado e
(PROAB) INAN. seco, ovos, leo, fub e outros.
 ANEXO 1 (continuao)
PRINCIPAIS PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS DE ALIMENTAO E NUTRIO IMPLEMENTADOS NO BRASIL NO PERODO DE 1940-2003 E SUAS PRINCIPAIS CARACTERSTICAS.

Programa ou agncia Vnculo institucional Pblico-Alvo Abrangncia Objetivos Modalidade do benefcio Vigncia
Programas de Comba- Ministrio da Sade Populao em geral. Todo territrio Combater as principais carncias nutricionais especfi- Atividades de enriquecimento de 1977-atual
te s Carncias Nutri- INAN / Secretarias Esta- nacional cas: Anemias nutricionais, Deficincia de Vitamina alimentos; suplementao nutri-
cionais Especficas duais de Sade. A (hipovitaminose A), Deficincia de Iodo (Bcio), cional; distribuio de medica-
entre outras. mentos entre outros.
Programa de Suple- Ministrio da Sade Gestante, nutriz, crian- Todo territrio Semelhantes aos do PNS. Distribuio gratuita de alimentos 1985-1993
mentao Alimentar INAN / Secretarias Esta- a <2 anos renda fami- nacional bsicos.
(PSA) duais de Sade. liar at dois salrios
mnimos.
Programa de Abaste- Ministrio da Agricultu- Populao de baixa Capitais e regies Semelhantes aos do PROAB. Comercializao subsidiada de 1985-1988
cimento Popular (PAP) ra / COBAL (Companhia renda (<seis salrios metropolitanas com alimentos bsicos: arroz, feijo,
Brasileira de Alimentos). mnimos). exceo do Nordes- acar, farinha de mandioca, leite
te em p, charque, peixe salgado e
seco, ovos, leo, fub e outros.
Programa Nacional do Secretaria do Plane- Criana <7 anos de Todo territrio Fornecer leite populao infantil pobre at sete Distribuio de cupons ou tickets 1986-1991
Leite para Crianas jamento (SEPLAN)/ idade com renda de nacional anos (pertencentes a famlias com renda de at dois para aquisio mensal de 30 li-
Carentes (PNLCC) Secretaria Especial de at dois salrios salrios mnimos). tros de leite tipo C.
Ao Comunitria mnimos.
(SEAC). Populao em Todo territrio Combate fome, assistindo as populaes em Distribuio gratuita de cestas 1993-2000
Programa de Distri- Ministrio da Agricultu- situaes de emer- nacional situaes de emergncia como seca, enchentes etc. bsicas de alimentos.
buio Emergencial de ra / CONAB (Compa- gncias como seca,
Alimentos (PRODEA) nhia Nacional de enchentes e de bol-
Abastecimento). ses de pobreza.
Gestante e criana <2 Todo territrio Atender aos desnutridos e s gestantes em risco Distribuio gratuita de leite em 1993-1997
Programa Leite MS/INAN / Secretarias anos renda familiar at nacional nutricional entre outros. p e leo de soja.
Sade (Atendimento Estaduais de Sade. dois salrios mnimos.
aos desnutridos e s
gestantes em risco
nutricional)
Programa de Comba- MS / Secretaria de Gestante, nutriz, crian- Todo territrio Semelhantes aos do Leite Sade. Distribuio gratuita de leite inte- 1998-2001
te s Carncias Nutri- Polticas de Sade/ a <2 anos renda fami- nacional gral ou outro produto alimentar.
cionais (PCCN) Coordenao Geral da liar at dois salrios

Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005

Poltica de Alimentao mnimos.
e Nutrio.

Programa Nacional de Ministrio da Sade /Se- Gestante, nutriz, Todo territrio Promover condies de sade e nutrio de ges- Saque com carto magntico de 2001-2003
Renda Mnima (Bolsa cretaria de Polticas de criana menor de nacional tantes, nutrizes e crianas de seis meses a seis anos R$15,00 a R$45,00 por ms,
Alimentao) Sade / Coordenao sete anos. e onze meses de idade, em risco nutricional, per- dependendo do nmero de
Geral da Poltica de Ali- tencentes a famlias sem renda ou que possuam beneficirios da famlia.
mentao e Nutrio. renda mensal de at R$90,00 per capita, mediante
a complementao da renda familiar para a melhoria
da alimentao e o fomento realizao de aes
bsicas de sade.
Programa Fome Zero Ministrio Extraordinrio 46 milhes de Todo territrio Incluso social por meio da universalizao dos di- Conjunto de aes envolvendo 2003-atual
de Segurana Alimentar brasileiros com renda nacional reitos da cidadania, a comear pelos direitos so- cinco reas: segurana alimentar
(MESA)/ Ministrio do menor que US$1.00 ciais bsicos - acesso alimentao, sade, educa- e nutricional, renda e cidadania,
Desenvolvimento Social e per capita/dia. o, previdncia e proteo do emprego - visando programas complementares estru-
Combate Fome. reduo do dficit social do pas. turais, aes emergenciais e edu-
cao cidad.

Revista de Nutrio
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