Procedura n faa instanei de contencios administrativ

1. Obiectul aciunii judiciare.

Pentru nceput, este util s reamintim distincia ce trebuie fcut ntre contenciosul
administrativ obiectiv i cel subiectiv, primul fiind un proces contra actului administrativ,
raportat la legile care-i guverneaz emiterea, pe cnd al doilea are n centrul su preocuparea
fa de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fr a se preocupa de
legalitatea obiectiv a actului administrativ.

Obiectul aciunii de contencios administrativ este circumscris de ipotezele n care poate

fi sesizat instana de contencios administrativ, dup cum urmeaz:

a) actul administrativ ilegal n mod subiectiv. n cazul actului administrativ ce vatm drepturi
subiective (sau interese legitime), dup efectuarea recursului administrativ prealabil, mai
exact dup primirea unui rspuns explicit (refuz nejustificat) sau implicit (tcerea
administrativ) negativ la recursul administrativ. Situaia opus este aceea n care autoritatea
public rspunde favorabil petiionarului, n urma soluionrii recursului administrativ
prealabil. Trebuie avut ns n vedere faptul c rspunsul favorabil nu presupune automat
revocarea actului vtmtor, prin urmare nu confer siguran celui vtmat.

n consecin, un simplu rspuns al autoritii publice conform cruia petiionarul are

dreptate n susinerile sale nu este suficient, dac nu coincide cu (sau este urmat de) revocarea
efectiv a actului. Revocarea actului administrativ ilegal prin intermediul actului emis ca
urmare a soluionrii recursului administrativ trebuie s fie expres i explicit, clar,
nendoielnic. n caz contrar, petiionarul va trebui s apeleze totui la instana de judecat
pentru obligarea autoritii publice la revocare, i, dac este cazul, la emiterea unui alt act,
conform legii. Dac, ns, buna-credin a petiionarului face ca termenul de constatare a
actului administrativ, nerevocat de autoritatea public care a rspuns favorabil la recursul
administrativ, s expire, dreptul de exercitare a aciunii se stinge, prin urmare trebuie acordat
o mare atenie manifestrilor de voin ale autoritii publice. De asemenea, revocarea actului
administrativ vtmtor trebuie urmat, uneori - dac s-a cerut prin recursul administrativ de
emiterea unui alt act, de aceast dat legal; n lipsa unei astfel de msuri, aciunea poate fi
intentat, fr a fi nevoie s se mai reia procedura petiie refuz aciune n instan.
Revocarea poate fi mpiedicat de faptul c actul administrativ a intrat n circuitul civil i a
devenit irevocabil, caz n care din rspunsul autoritii publice emitente la recursul
administrativ trebuie s rezulte acest lucru n mod clar, i s fie urmat de intentarea aciunii n
constatare prevzut de art.1 alin.6. Situaia se complic, pe de alt parte, atunci cnd organul
superior ierarhic ajunge la concluzia c actul este ilegal, n urma soluionrii recursului
administrativ, dat fiind faptul c numai organul emitent are legitimare procesual activ
conform art.1 alin.6. n acest caz, organul superior ierarhic va solicita organului emitent, n
baza raportului de subordonare, intentarea aciunii n contencios administrativ pentru
constatarea ilegalitii actului administrativ. n fine, reamintim aici faptul c revocarea actului

1
administrativ nu scutete petiionarul de intentarea aciunii n faa instanei de contencios
administrativ, pentru despgubiri.

Sintetiznd, avem urmtoarele situaii:

(1) rspuns favorabil la recursul administrativ, prin care actul administrativ este i
revocat, iar dac s-a solicitat, emiterea unui alt act administrativ aciunea n instan mai
este necesar doar pentru despgubiri;

(2) rspuns favorabil, dar care nu este urmat de revocarea actului, respectiv urmat de
revocarea actului dar fr emiterea unuia nou aciunea este necesar, pentru anularea n
ntregime sau parial a actului i/sau obligarea la emiterea unuia legal, plus despgubiri;

(3) rspuns nefavorabil explicit sau implicit aciunea poate fi intentat pentru anularea
(total sau parial) a actului, obligarea la emiterea unui alt act i/sau despgubiri.

b) refuzul nejustificat explicit sau implicit. n cazul refuzului nejustificat acesta poate fi
obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ sau la efectuarea unei
operaiuni administrative, precum i plata despgubirilor pentru daune materiale i/sau
morale1.

c) aciunea direct exclusiv pentru despgubiri este admisibil n trei cazuri: n cazul
reglementat de art.9 alin.4, atunci cnd o ordonan a fost declarat neconstituional n urma
unei excepii ridicate n alt cauz (c1), n cazul reglementat de art.9 alin.1,2 i 3, odat cu
ridicarea excepiei de neconstituionalitate (c2), respectiv atunci cnd autoritatea public
sesizeaz ea nsi instana de contencios administrativ n vederea constatrii nulitii actului,
fiind n imposibilitate de a-l revoca (c3).

n afar de aceste situaii, nu este admisibil o aciune intentat exclusiv pentru

obinerea de despgubiri pentru daune materiale, sau pentru despgubiri pentru daune
materiale i morale, fr a se cere anularea actului administrativ vtmtor nc atacabil pe
cale direct, chiar dac se ridic excepia de ilegalitate a actului administrativ. Argumentul
pentru aceast soluie este legat de faptul c ridicarea excepiei de ilegalitate este admisibil
doar atunci cnd nu mai este posibil anularea direct a actului administrativ care produce,
nemijlocit, vtmarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim, prin urmare ea va fi
admisibil atunci cnd este vorba de un act administrativ care nu vatm direct, nemijlocit,
dreptul sau interesul prii, indiferent de faptul c acesta este anulabil pe cale direct sau nu.
Spre exemplu, dac un act administrativ unilateral ilegal (o dispoziie a primarului) este emis
n temeiul unui alt act, individual sau normativ (o hotrre guvernamental), ridicarea
excepiei de ilegalitate fa de acesta din urm (hotrrea guvernamental) este admisibil,
deoarece vtmarea dreptului sau interesului este efectul direct al actului atacat direct cu
aciune n anulare (dispoziia primarului), i numai indirect a hotrrii guvernamentale. Nu
este ns admisibil ridicarea excepiei de ilegalitate a dispoziiei primarului, ntr-un proces
intentat pentru despgubiri, dac ea mai poate fi atacat cu aciune direct n anulare.
Justificarea opiniei pe care o susinem st n faptul c procedura n faa instanelor contencios
administrativ are n vedere, n primul rnd, desfiinarea prin intermediul lor a actelor

2
administrative ilegale, i numai apoi, n subsidiar, dac anularea nu mai este posibil sau dac
ea nu profit imediat prii, ignorarea actului administrativ ilegal ca urmare a ridicrii
excepiei de ilegalitate.

d) n cazul aciunilor de contencios administrativ obiectiv (intentate de prefect, Agenia

Naional a Funcionarilor Publici, Ministerul public, persoanele juridice de drept public) nu
se pot solicita despgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii.

e) n cazul aciunilor de contencios administrativ subiectiv intentate de Avocatul

poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus n proces va aprecia dac solicit i
despgubiri, n acest caz completndu-i aciunea introductiv.

f) n cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art.2 alin.1 lit.c
teza a doua), obiectul aciunii este circumscris parial de art.18 alin.4 din lege, care arat
soluiile pe care le poate hotr instana de contencios administrativ: n faza premergtoare
ncheierii contractului obligarea autoritii publice la ncheierea contractului, iar n faza
posterioar ncheierii acestuia anularea contractului, obligarea prilor la ndeplinirea unei
obligaii sau suplinirea voinei acestora atunci cnd interesul public o cere, obligarea la plata
unor despgubiri.

g) aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului. Persoana vtmat ntr-un drept al su

ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane poate introduce aciune
la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate, n msura
n care obiectul principal nu este constatarea neconstituionalitii ordonanei sau a dispoziiei
din ordonan (art. 9 alin 1) 1

Textul art.932 din legea contenciosului administrativ vizeaz, n esen, dou aspecte:
sesizarea Curii constituionale n urma unei aciuni intentate cu acest scop exclusiv n faa
instanei de contencios administrativ , respectiv soluionarea cererilor de despgubiri
ntemeiate pe ordonane declarate (total sau parial) neconstituionale, tiut fiind faptul c

1
Alin. (1) al art. 9 a fost modificat de articolul unic din LEGEA nr. 100 din 9 mai 2008, publicat n
MONITORUL OFICIAL nr. 375 din 16 mai
2008
2
Prin DECIZIA CURII CONSTITUIONALE nr. 660 din 4 iulie 2007, publicat n MONITORUL OFICIAL
nr. 525 din 2 august 2007, a fost admis excepia de neconstituionalitate a art. 9 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 n msura n care permite ca aciunea introdus la instana de contencios administrativ
s aib ca obiect principal constatarea neconstituionalitii unei ordonane sau a unei dispoziii dintr-o
ordonan. DECIZIA CURII CONSTITUIONALE nr. 660 din 4 iulie 2007, publicat n MONITORUL
OFICIAL nr. 525 din 2 august 2007 se referea la art. 9 din Legea nr. 554/2004 in forma pe care o avea nainte de
LEGEA nr. 262 din 19 iulie 2007, publicat in MONITORUL OFICIAL nr. 510 din 30 iulie 2007. Conform
art. 147 din CONSTITUIA ROMNIEI republicat in MONITORUL OFICIAL nr. 767 din 31 octombrie
2003, dispoziiile din legile si ordonanele in vigoare, precum si cele din regulamente, constatate ca fiind
neconstituionale, i nceteaz efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curii Constituionale dac,
in acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dup caz, nu pun de acord prevederile neconstituionale cu
dispoziiile Constituiei. Pe durata acestui termen, dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale sunt
suspendate de drept. In aceste condiii, dispoziiile art. 9, in forma avut anterior ultimelor modificri, au fost
suspendate n intervalul 2 august 2007-14 septembrie 2007, n msura n care permit ca aciunea introdus la
instana de contencios administrativ s aib ca obiect principal constatarea neconstituionalitii unei ordonane
sau a unei dispoziii dintr-o ordonan, iar ncepnd cu data de 15 septembrie 2007 acestea i-au ncetat efectele
juridice

3
instana de control constituional poate doar s declare o ordonan neconstituional, nu poate
acorda despgubiri . Prtul va fi, n ambele cazuri, Guvernul, iar ca funcionar public
vinovat de emiterea actului poate fi chemat n judecat Primul Ministru i minitrii ce au
contrasemnat ordonana. Actiunea poate avea ca obiect acordarea de despagubiri pentru
prejudiciile cauzate prin ordonante ale Guvernului, anularea actelor administrative emise in
baza acestora, precum si, dupa caz, obligarea unei autoritati publice la emiterea unui act
administrativ sau la realizarea unei anumite operatiuni administrative. n acest context, vom
reine doar dou ipoteze n care textul legal se aplic:

ordonana nu a fost nc declarat ca fiind neconstituional. Pentru ca o ordonan s

fie cercetat de Curtea constituional i declarat neconstituional, o instan judectoreasc
trebuie s sesizeze Curtea cu o excepie ridicat n faa ei; de aceea, Legea nr.554/2004
consacr, n aplicarea textului constituional, posibilitatea ca aciunea n despgubiri s poat
fi intentat chiar nainte de declararea ca neconstituional a ordonanei, tocmai pentru a
facilita sesizarea Curii constituionale de ctre o instan de judecat.

Art.11 alin.4 precizeaz c ordonanele pot fi atacate oricnd. Se ridic ns ntrebarea

dac aciunea poate fi intentat pn la aprobarea ordonanei prin lege, sau i dup acest
moment? Considerm c, prin aprobare, Parlamentul verific n ce mod a fost respectat legea
de abilitare de ctre Guvern, i nsuete dispoziiile ordonanei i le aprob printr-o lege, fr
ca ordonana s devin propriu zis lege; prin urmare, ea mai poate fi ncadrat n sfera de
aplicare a textului art.126 din Constituie i dup aprobarea de ctre Parlament2. Problema
este ns c n acest moment avem regimuri diferite pentru ordonane i legi, numai primele
putnd beneficia de dispoziiile art.126 din Constituie i de cele ale art.9 din Legea
nr.554/2004. Corelativul este, n cazul legilor neconstituionale, faptul c orice persoan fizic
sau juridic are posibilitatea de a intenta o aciune n anulare contra unui act administrativ de
punere n aplicare a legii, ridicnd excepia de neconstituionalitate a acelei legi i
demonstrnd astfel ilegalitatea actului .

Concluzia pe care o susinem, cum c nu suntem n prezena unei aciuni n anulare a

ordonanei, ci a uneia n despgubiri, este confirmat i de prevederea conform creia
instana, dup pronunarea Curii constituionale, repune cauza pe rol i va da termen, cu
citarea prilor, (); ne ntrebm, n acest context, ce motive mai sunt pentru a continua
judecarea acestui proces, dac nu judecarea cererii de despgubiri, tiut fiind faptul c
ordonana este deja suspendat de drept, ci doar acord despgubiri dup declararea ei ca
neconstituional.

ordonana a fost declarat neconstituional. n ipoteza reglementat de alin.4,

aciunea este admisibil atunci cnd o ordonan a fost declarat neconstituional n urma
unei excepii ridicate n alt cauz. Termenul de intentare a aciunii va fi de 6 luni, respectiv,
pentru motive temeinice, de un an de la publicarea deciziei de neconstituionalitate n
Monitorul Oficial al Romniei, partea I.

2. Cerine procedurale.

4
 Reclamantul anexeaza la actiune copia actului administrativ pe care il ataca sau, dupa
caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale. In
situatia in care reclamantul nu a primit niciun raspuns la cererea sa, va depune la dosar copia
cererii, certificata prin numarul si data inregistrarii la autoritatea publica, precum si orice
inscris care face dovada indeplinirii procedurii prealabile, daca acest demers era obligatoriu.
In situatia in care reclamantul introduce actiune impotriva autoritatii care refuza sa puna in
executare actul administrativ emis in urma solutionarii favorabile a cererii ori a plangerii
prealabile, va depune la dosar si copia certificata dupa acest act. Dac autoritatea public nu
trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin
ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul
minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. n consecin, vom
sintetiza situaiile juridice ce apar ca urmare a aplicrii textului legal astfel:

(1) n cazul atacrii actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odat cu cererea
introductiv de instan, copia actului administrativ atacat (a), copia recursului administrativ
prealabil nregistrat la autoritatea public (b), respectiv rspunsul nefavorabil la recursul
administrativ (c) .

Terul fa de actul administrativ, aflat n imposibilitate de a obine copia actului

administrativ vtmtor de la destinatar sau de la autoritatea public, va afirma doar existena
actului, urmnd a deveni aplicabile dispoziiile art.13 alin.2- instana va solicita autoritii
publice emitente comunicarea, de urgen, a actului atacat, stabilind pentru aceasta i un
termen, de preferin scurt, deoarece litigiile de contencios administrativ trebuie judecate cu
celeritate. Astfel, conform art.13, la primirea cererii, instanta dispune citarea partilor si poate
cere autoritatii al carei act este atacat sa ii comunice de urgenta acel act, impreuna cu intreaga
documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru
solutionarea cauzei.

(2) n cazul contestrii refuzului nejustificat explicit de soluionare a unei cereri,

reclamantul va depune, (chiar dac legea omite s precizeze), copia cererii, pentru a se putea
determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea iniial (a) i refuzul propriu-
zis, care poate fi doar un nscris, nu i un rspuns verbal (b). n cazul n care instana
consider util, va solicita autoritii publice s-i comunice documentaia ce a stat la baza
refuzului, pentru aprecierea caracterului justificat sau nejustificat al acestuia (art.13 alin.3
raportat la art.13 alin.2).

(3) n cazul refuzului nejustificat implicit (tcerea administrativ), reclamantul depune

copia cererii nregistrate la autoritatea public, n funcie de data acesteia putnd fi
determinat mprejurarea expirrii termenului de rspuns; de asemenea, n cazul n care
autoritatea public i-a comunicat prelungirea termenului de rspuns, conform Ordonanei
Guvernului nr.27/2002, reclamantul va fi obligat s ataeze i acest nscris. Dovada prelungirii
termenului de rspuns, atunci cnd reclamantul omite s prezinte nscrisul, incumb
autoritii publice, la prima zi de nfiare sau odat cu comunicarea documentaiei cerute de
instan, de aceea este foarte important ca aceast prelungire a termenului s fie comunicat

5
cu confirmare de primire, sau utiliznd toate mijloacele legale posibile, pentru ca dovada s
poat fi realizat.

(4) legea ncearc s favorizeze nejustificat Ministerul public i Avocatul poporului,

subiecte cu legitimare procesual activ special, exonerndu-le de obligaia atarii copiei
actului administrativ atacat, dei aceste entiti au cunotin de acest act. Astfel, Avocatul
poporului poate introduce aciunea n contencios administrativ numai ca ultim resort, dup ce
procedurile prevzute de legea special nu au dus la nici un rezultat, ori pentru declanarea
controlului exercitat de aceast instituie este de la sine neles c persoana fizic trebuie s
prezinte actul administrativ vtmtor, sau, n caz contrar, autoritile publice sunt obligate s
comunice actul Avocatului poporului; ipoteza vizat de lege este, prin urmare, doar aceea n
care Avocatul poporului, prin utilizarea mijloacelor proprii, nu reuete s obin o copie de
pe actul administrativ vtmtor. La fel, Ministerul public are o multitudine de mijloace prin
care poate intra n posesia actului administrativ vtmtor, i nu vedem de ce nu ar trebui s-l
prezinte n copie la introducerea cererii.

(5) amenda judiciar. Legea cotenciosului administrativ prevede o procedur de

nfrngere a rezistenei autoritii publice n privina comunicrii documentaiei ce a stat la
baza emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care are anse de succes n
practic, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii. Astfel,
considerm binevenit instituirea unui sistem proporional de calcul al amenzii judiciare pe zi
de ntrziere, aplicat conductorului autoritii publice prte. Raportarea cuantumului
amenzii judiciare la salariul minim brut pe economie face ca suma s fie actual pentru o
lung perioad de timp. n prezent, salariul minim brut pe economie este (330 RON), iar
amenda judiciar va fi, prin urmare, 330.000 lei (33 lei noi) / zi de ntrziere, sum suficient
de important pentru a nfrnge rezistena conductorului autoritii publice.

Trebuie observat ns c legea acord instanei de contencios administrativ puterea

discreionar de a aprecia cnd ntrzierea este nejustificat, fiind aplicabil n completare
art.1081 alin.2 C.pr.civ3.; considerm c, pentru aplicarea acestui text de lege n spiritul su i
n considerarea faptului c trebuie s avem o administraie eficient, dedicat ceteanului i
nevoilor sale, cteva aspecte necesit precizri:

a) ineficiena intern a autoritii publice nu poate fi considerat ca justificare pentru

ntrziere;

b) lipsa din localitate a conductorului autoritii publice nu este o justificare pentru

ntrziere, deoarece obligaia comunicrii actelor este instituit pentru autoritatea public, ca
i entitate, or conductorul autoritii are obligaia de a delega expres sau tacit atribuiile sale
unui funcionar public din instituie, pe perioada deplasrii sale din localitate.

c) nici mprejurarea schimbrii mandatului ntre persoane (alegeri, numirea altei

persoane) nu constituie motiv justificat pentru ntrziere, autoritatea public avnd o activitate

3
Amenda nu se va aplica persoanelor la care se refer pct. 2 al alin. (1), dac motive temeinice le-au mpiedicat
s aduc la ndeplinire obligaiile ce le revin.

6
permanent i continu, fr ntreruperi; va fi avut ns n vedere, pentru aplicarea amenzii
judiciare, momentul efectiv al comunicrii ncheierii interlocutorii, amenda putnd fi chiar
divizat ntre persoana care a predat mandatul i cea care l-a preluat.

d) dac n fia postului unui funcionar public este prevzut obligaia comunicrii ctre
instane a documentelor solicitate potrivit Legii nr.554/2004, ntrzierea n comunicare poate
fi motiv de sancionare a acestuia, ns amenda judiciar va fi pltit de conductorul
autoritii publice.

3. Suspendarea executrii actului administrativ.

a) In cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea a
autoritatii publice care a emis actul sau a autoritatii ierarhic superioare, persoana vatamata
poate sa ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ
unilateral pana la pronuntarea instantei de fond. In cazul in care persoana vatamata nu
introduce actiunea in anularea actului in termen de 60 de zile, suspendarea inceteaza de drept
si fara nicio formalitate. Instanta solutioneaza cererea de suspendare, de urgenta si cu
precadere, cu citarea partilor. Cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba
grav functionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului
administrativ normativ poate fi introdusa si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.

Hotararea prin care se pronunta suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacata
cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare. In
ipoteza in care se emite un nou act administrativ cu acelasi continut ca si cel suspendat de
catre instanta, acesta este suspendat de drept. In acest caz nu este obligatorie plangerea
prealabila. Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleasi
motive. Suspendarea executarii actului administrativ are ca efect incetarea oricarei forme de
executare, pana la expirarea duratei suspendarii. Suspendarea executarii actului administrativ
unilateral poate fi solicitata de reclamant, pentru motivele prevazute la art. 14, si prin cererea
adresata instantei competente pentru anularea, in tot sau in parte, a actului atacat. In acest caz,
instanta poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, pana la solutionarea definitiva
si irevocabila a cauzei.

3.1. Justificarea suspendrii actului administrativ. Soluii posibile.

Actele administrative sunt executorii din oficiu i prin ele nsele, adic nu necesit
intervenia unui alt organ pentru a le nvesti cu formul executorie4. Datorit acestui specific,
devine necesar suspendarea lor, atunci cnd sunt contestate din punct de vedere al legalitii,
i cnd prin executarea lor ar putea provoca o pagub persoanelor fizice sau juridice protejate
prin instituia contenciosului administrativ.

n dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor
administrative contestate: suspendarea de drept, odat cu introducerea recursului administrativ
sau a aciunii n justiie; suspendarea la cerere, ns tot de drept, n unul din aceste dou

4
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.256; A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.333.

7
cazuri; suspendarea judectoreasc, la cerere, nainte de introducerea cererii n anulare, odat
cu aceasta sau dup pornirea procesului.

Astfel, n principiu, n Frana, introducerea recursului administrativ nu are ca efect

suspendarea execuiei actului atacat. Excepiile de la principiu trebuie s fie prevzute n mod
expres. Dimpotriv, n Germania, recursul administrativ este un obstacol n calea executrii
actelor care impun obligaii, precum i a celor care restrng drepturi. Excepiile de la acest
principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de administraie, care poate ordona, dac un interes
public sau privat o cere, executarea imediat a actului administrativ atacat.

Sistemul suspendrii de drept ncurajeaz pe acei care urmresc ca actul s fie aplicat cu
ntrziere, fr a se inteniona cu adevrat declanarea unui proces cu acest obiect;
suspendarea facultativ, adic lsat la aprecierea instanei, are dezavantaje nscute tocmai
din aceast putere discreionar a instanei, care poate refuza suspendarea, dei se impune
acordarea ei

n ce ne privete, considerm c acest din urm sistem, de suspendare judectoreasc,

este cel mai puin defavorabil dac avem n vedere ambele pri administraia i particularii,
cu condiia ca suspendarea s poat fi cerut oricnd dup emiterea actului vtmtor, adic
nainte de introducerea aciunii, odat cu ea sau n cursul procesului. Legea nr.554/2004
consacr, ca regul general, suspendarea judectoreasc, la cerere, odat cu introducerea
recursului administrativ sau a aciunii n faa instanei de contencios administrativ .

3.2. Suspendarea ntemeiat pe exercitarea recursului administrativ este o suspendare

judectoreasc, facultativ, admisibil dup introducerea recursului administrativ prealabil, i
care dureaz pn la soluionarea cauzei pe fond.

Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are acelai scop
ca i procedurile adminsitrativ jurisdicionale, reglementate prin legi speciale, considerm c
dispoziiile art.14 i 15 se aplic i n cazul contestrii actelor administrativ jurisdicionale,
aducnd ca argument, n acest sens, i practica instanei noastre supreme ntemeiate pe vechea
lege . Soluia aleas de legiuitor este criticabil sub aspectul duratei suspendrii, ea ncurajnd
recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei aciuni n contencios administrativ.

Trebuie subliniat c suspendarea dureaz pn la soluionarea cauzei pe fond, adic n

prim instan, nu i pe parcursul soluionrii recursului. Hotrrea instanei va fi o sentin
(art.14 alin.4)2, deoarece este vorba de o aciune de sine stttoare, nu accesorie uneia n
anulare.

3.3. Suspendarea ca accesoriu al aciunii n faa instanei de contencios administrativ.

Odat cu aciunea n anulare, sau separat, pe parcursul judecrii fondului cauzei,

reclamantul solicit i suspendarea actului administrativ.Legtura indisolubil dintre aciunea
principal n anulare i cea accesorie de suspendare a actulul rezult din formularea art.15 i
confirm practica anterioar anului 2004, consacrat prin decizii ale instanei noastre
supreme, care a statuat c, n cazul renunrii reclamantului la aciunea principal, cererea de
suspendare rmne fr obiect, i va fi respins pe acest temei.

8
 Caracterul accesoriu este confirmat i de faptul c hotrrea instanei asupra cererii de
suspendare va fi o ncheiere, nu o sentin. Practica judectoreasc anterioar este aplicabil i
n prezent: motivele suspendrii trebuie s apar, de la prima vedere, ca fiind temeinice, s
creeze de la nceput o ndoial asupra legalitii actului contestat, i s fie cuprinse n
considerentele hotrrii.

Trebuie subliniat c cererea de suspendare poate fi formulat separat, pe tot parcursul

judecrii fondului, ns suspendarea poate fi dispus de instan pn la soluionarea
definitiv i irevocabil a cauzei, adic pn la expirarea termenului de recurs sau
soluionarea recursului.

3.4. Calea de atac contra hotrrii de suspendare.

n temeiul vechii legi, practica judectoareasc a fost inconsecvent n problema naturii

juridice a hotrrii de suspendare: ncheiere sau sentin. Curtea Suprem de Justiie s-a
pronunat la nceput n sensul c ncheierea prin care se admite sau respinge cererea de
suspendare a actului administrativ atacat nu este supus, separat, nici unei ci de atac, ci,
fcnd aplicarea regulilor din C. pr. civ. (art.282 i 316), doar odat cu hotrrea asupra
fondului.

Ulterior, practica instanei noastre supreme a luat o alt turnur, statund printr-o
decizie n interesul legii c este susceptibil a fi atacat cu recurs att hotrrea prin care se
soluioneaz cererea de suspendare a executrii actului administrativ formulat n cadrul
aciunii principale, ct i hotrrea prin care o atare cerere este soluionat separat, aceasta
fiind practica ulterioar. Noua lege nu rezolv foarte clar problema, statund c suntem n
prezena fie a unei ncheieri, fie a unei sentine, dup caz. Att sentina, ct i ncheierea, vor
putea fi atacate cu recurs, n termen de 5 zile de la pronunare, recursul fiind nesuspensiv de
executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice i pe parcursul
soluionrii recursului.

3.5. Sintetiznd, dup efectuarea recursului administrativ se poate solicita i acorda

suspendarea pn la soluionarea fondului, pe cnd n cazul aciunii accesorii, se poate solicita
i acorda suspendarea pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei.

3.6. Competena de judecare a cererii de suspendare aparine instanei competente s

judece fondul litigiului, fiind inadmisibil alegerea unei alte instane competente teritorial
atunci cnd aciunile sunt introduse separat (prima, cererea de suspendare, i ulterior aciunea
n anulare).

Prin urmare, opiunea realizat de reclamant la intentarea aciunii n suspendare este

obligatorie i pentru aciunea n anulare. O alt situaie este aceea cnd dou persoane diferite
atac acelai act administrativ, una alegnd instana de la domiciliul su, alta instana de la
sediul autoritii publice. n acest caz, dac este vorba de un act individual, suspendarea se
judec n funcie de motivele invocate de fiecare persoan, actul putnd fi suspendat de la
executare numai n ceea ce privete persoana a crei cerere este admis, adic parial.

3.7. Suspendarea actului administrativ la solicitarea

9
 Ministerului public este supus unor anumite condiii:

a) poate viza doar acte normative;

b) este ntemeiat doar atunci cnd prin actul normativ se perturb grav activitatea unui
serviciu public administrativ;

c) este ntemeiat pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vtmat, fiind,

prin urmare, obiectiv;

d) este independent de aciunea n anularea actului administrativ normativ.

3.8. Suspendarea de drept a actului administrativ.

n temeiul unor dispoziii ale legii contenciosului administrativ, dar i a unor legi
speciale, introducerea aciunii n contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de
drept a actului administrativ atacat

Justificarea acestei opiuni a legiuitorului, ce are n vedere faptul c prin astfel de

aciuni se apr legalitatea obiectiv i buna funcionare a administraiei publice, nu scap
criticilor, deoarece se creaz o situaie favorizat, n care reclamantul nu trebuie s motiveze
n nici un fel necesitatea suspendrii, iar aplicarea n practic a acestor dispoziii poate duce
la abuzuri cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, n mod icanator, introduce aciuni
n contencios administrativ, blocnd astfel activitatea autoritilor administraiei publice
locale n care activeaz demnitari de alt orientare politic

4. Introducerea n cauz a funcionarului public vinovat de emiterea/elaborarea actului

administrativ.

4.1. Sediul materiei. Art.16 al legii contenciosului administrativ permite chemarea n

judecat i a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se
face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes
legitim, ns numai n cazul n care se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat
ori pentru ntrziere.

n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata

despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv. La rndul ei, persoana acionat
astfel n justiie l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin
scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul.

Legitimarea procesual special reglementat de acest text legal privete persoane fizice
care au contribuit, ntr-o msur mai mare sau mai mic, la emiterea actului administrativ
ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri.

4.2. Caracteristicile aciunii.

a) Textul vizeaz persoane fizice care au elaborat, emis sau ncheiat actul, prin urmare
legea acoper att sfera funcionarilor publici, ct i pe cea a demnitarilor, dar i personalul
angajat cu contract de munc n autoritile publice sau n serviciile publice.
10
 b) Prin elaborarea actului, sunt vizate persoanele care au participat efectiv la redactarea
actului administrativ, dar nu au semnat n final acest act cei care au emis avize, acorduri, cei
care au fcut propunerea n vederea emiterii actului, cei care au participat n comisia de
licitaie, cei care au contrasemnat actul, etc. Rspunderea lor se angajeaz de cele mai multe
ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ

c) Prin emiterea actului administrativ sunt vizai cei care semneaz actul administrativ,
n baza competenei legale, determinnd calitatea de emitent pentru autoritatea public pe care
o reprezint. Aici intervine o rspundere derivat din atribuiile de conducere pe care le are,
de obicei, semnatarul unui act administrativ, urmnd ca, n cazul n care actul a fost elaborat
ilegal, el s solicite instanei introducerea n cauz i a persoanei care a elaborat actul, pentru
a rspunde solidar cu aceasta.

d) ncheierea se refer la manifestarea de voin prin care autoritatea public devine

parte a unui contract administrativ, i ea poate fi un act administrativ distinct (hotrrea
consiliului local, spre exemplu), prin care se aprob un contract administrativ.

e) n fine, poate fi acionat n instan i persoana fizic care a semnat (n solidar cu cea
care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de asemenea, persoana responsabil
pentru tcerea administraiei, care este cea nsrcinat cu rspunsul n termen la .

f) Rspunderea persoanei fizice poate fi angajat dac se solicit plata unor despgubiri
pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru ntrziere, prin urmare ea
este inadmisibil n aciunea care are ca obiect exclusiv anularea actului.

Constatm c activarea calitii procesuale pasive a persoanei fizice vinovate de

emiterea (elaborarea, ncheierea) actului aparine, n principiu, reclamantului, care, de cele
mai multe ori, nu poate identifica de unul singur persoana vinovat, ci doar semnatarul
actului; prin urmare, aa cum s-a ntmplat i pe baza vechii legi, n unele procese reclamantul
poate formula o astfel de cerere, iar n altele el este interesat doar de obinerea despgubirilor,
nu i de cine le pltete; de asemenea, n unele cauze instana poate hotr obligarea
funcionarului la despgubiri, pe cnd n altele, utilizndu-i puterea discreionar conferit de
lege, poate respinge acest capt de cerere, oblignd doar autoritatea public, situaii
inechitabile i inexplicabile din punct de vedere al principiului egalitii tuturor n faa legii.

Se favorizeaz, n acest fel, din pcate, plata din bugetele publice a unor greeli
personale, fr ca efectul educativ al condamnrii s se produc, fiind astfel ncurajat lipsa
de responsabilitate att n rndul demnitarilor publici, ct i a funcionarilor publici.
Considerm c se impune, de lege ferenda, instituirea obligaiei pentru instan de a introduce
forat n proces persoana fizic vinovat, identificarea ei fiind realizat pe baza informaiilor
solicitate autoritii publice, iar n cazul n care aceste infomaii nu sunt comunicate, va
rspunde persoana semnatar a actului.

g) Sintetiznd, pe baza unui exemplu concret, putem spune c hotrrea ilegal a unui
consiliu local atrage rspunderea n solidar a membrilor consiliului care au votat pentru
adoptarea ei, a primarului care a propus-o, precum i a funcionarilor vinovai de elaborarea

11
proiectului de hotrre. n condiiile refuzului reclamantului sau a instanei de a introduce n
cauz funcionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile rspunderii civile a funcionarului public
sau a salariatului, iar n cazul aleilor locali, Legea statutului aleilor locali nr.393/2004, care,
din pcate, nu prevede forme specifice de rspundere civil.

4.3. Chemarea n garanie a superiorului ierarhic, justificat n mod corect n lege ca

fiind ntemeiat pe faptul c sa primit un ordin scris, este n concordan cu soluia promovat
de Statutul funcionarilor publici, care, n art.43 alin.2, prevede posibilitatea funcionarului
inferior de a refuza, motivat, ndeplinirea dispoziiilor date de funcionarul superior, atunci
cnd le consider ilegale; el va fi, ns obligat s execute dispoziia, dac, n urma refuzului,
primete un ordin scris din partea superiorului. Executarea nu l face rspunztor pe el, ci pe
superiorul ierarhic.

4.4. Chemarea n judecat a funcionarului public se face odat cu aciunea n

despgubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii aciunii n anulare sau n obligarea
la rezolvarea cererii; de asemenea, ea va putea fi cerut pe cale principal, ulterior judecrii
cererii de anulare, atunci cnd despgubirile nu au putut fi cunoscute la data judecrii cererii
n anulare, sau n faa instanei de contencios administrativ, atunci cnd nu se dorete anularea
actului sau obligarea la rezolvarea cererii.

4.5. Rspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajat prin aciune n regres,
potrivit dreptului comun (art.26 din lege), i atunci cnd nu aduce la ndeplinire dispoziiile
hotrrii judectoreti de contencios administrativ, iar conductorul autoritii publice este
obligat de instan la plata unei amenzi de ntrziere, sau atunci cnd, pe acelai motiv,
reclamantul solicit acordarea daunelor pentru ntrziere, n condiiile art.24 alin.2 din lege. In
cazul in care cei vinovati sunt demnitari sau functionari publici, se aplica reglementarile
speciale.

5. Soluii posibile n dispozitiv.

Art.18 din lege reia art.11 din vechea reglementare, Legea nr.29/1990, text ce a fost
contestat n faa Curii Constituionale, pe motivul c nu prevedea posibilitatea de a se
recunoate pe calea contenciosului administrativ existena unui drept. Instana de contencios
constituional a respins excepia ca vdit nefondat, art.48 din Constituie presupunnd
existena n prealabil a unui drept, nu transformarea aciunii de contencios administrativ ntr-
una civil, de constatare.

5.1. Anularea n ntregime sau n parte a actului administrativ.

Anularea n parte a actului, dei prin cerere s-a solicitat anularea total a actului, poate
fi consecina epuizrii unor efecte ale acestuia pn la darea hotrrii. Anularea poate fi
nsoit de obligarea administraiei la emiterea unui alt act, legal de aceast dat. n
considerentele hotrrii, instana se va pronuna i asupra ilegalitii actelor sau operaiunilor
care au stat la baza emiterii actului atacat (art.18 alin.2); problema care se ridic aici este
aceea dac ne aflm n prezena unor efecte specifice excepiei de ilegalitate, ce implic

12
nlturarea din cauz a actului cercetat, sau instana poate chiar decide anularea actului
administrativ ilegal.

5.2. Obligarea autoritii publice la rezolvarea cererii, prin emiterea unui act, a unui
certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt nscris; constatm o restrngere a obiectului
acestei aciuni doar la obinerea de nscrisuri, cu omiterea operaiunilor administrative; din
acest punct de vedere, textul este neconstituional, pentru c art.52 nu restrnge sfera
obiectului hotrrii de obligare la rezolvarea cererii; n consecin, interpretarea
constituional este aceea c rezolvarea cererii poate fi impus prin orice modalitate, chiar
prin efectuarea unor operaiuni administrative, cu condiia ca raportul juridic stabilit ntre
administraie i particular s fie unul de drept administrativ

5.3. Obligarea la plata de daune materiale sau morale

Se pot acorda exclusiv daune, prin aciune separat, atunci cnd nu se cunotea
ntinderea pagubei la data judecrii cererii de anulare (sau de obligare la rezolvarea cererii).
Astfel, cnd persoana vtmat a cerut anularea actului administrativ,fr a cere n acelai
timp i despgubiri, termenul de prescripie pentru cererea de despgubire curge de la data la
care acesta a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei.

Aciunea ulterioar n despgubiri necesit precizarea mai multor aspecte:

a) poate fi intentat numai atunci cnd ntinderea despgubirii nu a fost cunoscut la

data intentrii aciunii n anulare

b) aciunea n anulare sau n obligare trebuie s fi fost intentat i admis;

c) termenul de prescripie este de un an, socotit de la data cnd persoana vtmat a

cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei, nu de la emiterea actului administrativ.

d) instana competent s soluioneze cererea este tot instana de contencios

administrativ, deoarece ne aflm n prezena unei laturi a aciunii de contencios administrativ.

e) cererea se judec de urgen i cu precdere, fiind supus taxei de timbru pentru

cererile neevaluabile n bani, n prezent de 37000 lei (3,7 lei noi).

f) daunele solicitate prin aciune pot fi materiale sau morale1; dac, odat cu cererea de
anulare sau de obligare, s-au solicitat daune materiale, art.19 este aplicabil pentru solicitarea
ulterioar a daunelor morale, i invers. Jurisprudena romn a decis c despgubirile cerute n
contencios administrativ pot fi ntemeiate pe prejudiciul suferit de reclamant prin deprecierea
monedei naionale n perioada ct sumele sale reinute ilegal de administraie au fost
imobilizate, sau pe prejudiciul rezultat din beneficiul nerealizat de reclamant pe perioada
imobilizrii acelor sume.

g) aciunea principal n despgubiri este admisibil n mai multe cazuri:

(1) atunci cnd un act administrativ normativ a fost anulat n urma aciunii intentate de
o alt persoan fizic sau juridic, iar reclamantul a fost vtmat la rndu-i prin act.

13
 (2) atunci cnd actul administrativ nu mai poate fi revocat, deoarece a produs consecine
juridice, iar autoritatea emitent sesizeaz instana de contencios administrativ n vederea
constatrii nulitii actului; reclamantul va solicita, n acest caz, doar despgubiri. Persoana
fizic sau juridic poate, pe de alt parte, interveni n interes propriu n procesul autoritii
publice declanat pentru constatarea nulitii actului administrativ ilegal.

(3) n cazul ordonanelor guvernamentale, declarate neconstituionale sau contestate n

vederea ridicrii excepiei de neconstituionalitate.

h) Instituia excepiei de ilegalitate, reglementat pentru prima dat n dreptul nostru,

ridic o problem discutat i n temeiul vechii reglementri: admisibilitatea solicitrii
despgubirilor pe cale principal, prin aciune intentat n faa instanelor de drept comun,
care vor aprecia actul administrativ pe calea excepiei de ilegalitate. n susinerea
admisibilitii acestei aciuni se poate aduce ca argument raiunea de a fi a instituiei excepiei
de ilegalitate, menit a face inaplicabil, n cauza judecat, un act administrativ, fr a fi
relevant faptul c actul respectiv poate fi atacat pe calea unei aciuni n anulare.

i) Rezumnd, despgubirile pot fi cerute pe urmtoarele ci procedurale: - odat cu

anularea actului, sau cu aciunea n obligare, printr-o cerere accesorie, care urmeaz soarta
cererii principale; - dup anularea actului, sau dup admiterea aciunii n obligare, n termen
de 1 an de la cunoaterea pagubei, dac paguba nu a fost cunoscut la data judecii, prin
aciune principal adresat instanei de contencios administrativ; - pe cale principal, n cazul
ordonanelor guvernamentale declarate neconstituionale sau odat cu ridicarea excepiei de
neconstituionalitate; - pe cale principal, n urma admiterii aciunii n constatare a nulitii
actelor administrative ce nu mai pot fi revocate; - pe cale principal, n cazul unui act
normativ anulat n urma aciunii unei alte persoane (sau a Ministerului public, sau a
Prefectului, Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici); - pe cale principal, n faa
instanelor de drept comun, cu ridicarea excepiei de ilegalitate a actului administrativ
definitivat prin neatacare, a crui aciune n anulare a fost respins, respectiv celui executat; -
pe cale principal, n faa instanei de contencios administrativ, n cazul ntrzierii de
executare a hotrrii de contencios administrativ.

5.4. Obligarea celui czut n pretenii la plata cheltuielilor de judecat.

5.5. Instana poate stabili un termen pentru executare, n caz contrar aplicndu-se
termenul de 30 de zile prevzut la art.24 alin.1; de asemenea, instana poate s hotrasc, nc
din aceast faz, c n cazul nerespectrii termenului de executare a hotrrii de contencios
administrativ, conductorul autoritii publice sau persoana vinovat de emiterea actului vor fi
obligai la plata amenzii de ntrziere prevzut la art.24 alin.2; despgubirile pentru ntrziere
se pot acorda ns reclamantului numai n urma unei noi cereri, deoarece ele trebuie dovedite.

5.6. n cazul aciunilor de contencios administrativ obiectiv (prefectul, Agenia

Naional a Funcionarilor Publici) nu se pot solicita despgubiri, ci doar anularea actului sau
obligarea la rezolvarea cererii.

14
 5.7. n cazul aciunilor intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public,
reclamantul introdus n proces va aprecia dac solicit i despgubiri, n acest caz
completndu-i aciunea introductiv.

5.8. n cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art.2 alin.1
lit.c teza a doua), soluiile din dispozitiv pot viza:

(1) n faza premergtoare ncheierii contractului obligarea autoritii publice la

emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni premergtoare atribuirii contractului
administrativ sau la anularea unor astfel de acte sau operaiuni (aceste dou soluii din
dispozitiv nu sunt prevzute expres n lege, ns reies din faptul c instana este competent s
se pronune asupra litigiilor din fazele premergtoare contractului administrativ, n temeiul
art.8 alin.2), respectiv la ncheierea contractului.

(2) n faza posterioar ncheierii contractului anularea contractului (a), obligarea

prilor la ndeplinirea unei obligaii (b) sau suplinirea voinei acestora atunci cnd interesul
public o cere (c) , obligarea la plata unor despgubiri (d).

5.9. Penaliti de ntrziere.

Unele soluii din dispozitiv pot fi prevzute sub sanciunea unei penaliti pentru
fiecare zi de ntrziere (art.18 alin.5); este vorba de:

(a) obligarea autoritii administrative la rezolvarea cererii,

(b) obligarea autoritii publice la ncheierea contractului administrativ, precum i

impunerea unei pri a contractului administrativ ndeplinirea unei obligaii.

6. Excepia de ilegalitate.

Legea contenciosului administrativ reglementeaz pentru prima dat n dreptul nostru

excepia de ilegalitate. Astfel, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat
oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n
acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond,
va sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios administrativ competent, suspendnd
cauza. n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului,
instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui
nelegalitate a fost constatat.

6.1. Trsturile caracteristice ale excepiei de ilegalitate, n temeiul noii legi a

contenciosului administrativ, sunt urmtoarele:

a) este o aprare, prin urmare nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar
constatarea ilegalitii i nlturarea lui din cauz. De aceea, faptul c termenul de exercitare a
aciunii directe n anularea actului a expirat i c aciunea s-a prescris este irelevant pentru
admiterea excepiei de ilegalitate.

15
 b) poate fi ridicat oricnd (este imprescriptibil), i pe tot parcursul procesului judiciar
(fond, apel sau recurs). Astfel, n cazul n care nu a fost ridicat n faa instanei de fond, sau
dac a fost ridicat i respins, excepia poate fi ridicat din nou n apel sau recurs, fie prin
cererea de apel sau recurs1, fie ulterior, deoarece legea precizeaz oricnd n cadrul unui
proces (art.4 alin.1).

c) vizeaz numai actele administrative tipice, nu i actele administrative asimilate. Dac

ne raportm la art.2 alin.2, care asimileaz refuzul nejustificat i tcerea administrativ actului
administrativ, am putea concluziona c i aceste manifestri de voin exprese sau tacite ale
administraiei publice pot fi cercetate pe calea excepiei de ilegalitate; concluzia nu poate ns
fi acceptat, deoarece excepia de ilegalitate este un mijloc de aprare a prii de un act
existent, nu de un act ce nu a fost emis (1); partea care invoc actul n instan nu poate
invoca faptul c nu a rspuns unei cereri sau a respins-o, iar partea care invoc excepia are ca
scop nlturarea actului din proces, nu obinerea unui rspuns la o cerere, fapt ce ar presupune
obligarea autoritii publice la a aciona ntr-un anumit fel, or nu aceasta este raiunea de a fi a
acestui mijloc procedural (2).

d) poate fi ridicat de oricare parte a procesului, sau de instan din oficiu.

e) instana de drept comun poate refuza sesizarea instanei de contencios administrativ

numai n cazul n care de actul administrativ cercetat nu depinde soluioarea n fond a pricinii,
fapt ce va fi reflectat ulterior de considerentele hotrrii. Incheierea de sesizare a instantei de
contencios administrativ nu este supusa niciunei cai de atac, iar incheierea prin care se
respinge cererea de sesizare poate fi atacata odata cu fondul.

f) natura juridic a excepiei este aceea a unei excepii procesuale de ordine public,
chiar dac are efecte doar inter partes.

g) poate fi ridicat n orice proces de competena instanelor judectoreti - civil,

comercial, de dreptul muncii, penal4, precum i n procese de contencios administrativ - ns
nu i n cazul procedurilor administrativ-jurisdicionale, deoarece acestea rmn ci
administrative de atac, specie a recursului administrativ, chiar dac mprumut caracteristici
jurisdicionale.

h) Competena soluionrii pe fond a excepiei de ilegalitate aparine instanei de

contencios administrativ, sesizat fiind de instana n faa creia a fost ridicat, prin ncheiere
motivat; pe tot parcursul judecrii excepiei de ilegalitate, cauza principal va fi suspendat6.
Suspendarea cauzei nu se dispune in ipoteza in care instanta in fata careia s-a ridicat exceptia
de nelegalitate este instanta de contencios administrativ competenta sa o solutioneze si nici
atunci cand exceptia de nelegalitate a fost invocata in cauze penale.

i) In cazul in care exceptia de nelegalitate vizeaza un act administrativ unilateral emis

anterior intrarii in vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmeaza a fi analizate prin
raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului administrativ. n urma
constatrii ilegalitii sale, actul administrativ continu s produc efecte juridice, att fa de
destinatar, ct i fa de tere persoane, singurul efect al declarrii ilegalitii lui constnd n

16
faptul c instana de judecat, chemat s soluioneze cauza, l consider inopozabil n cadrul
acesteia.

j) pe calea aciunii directe n contencios administrativ, actul este anulat de instan, acest
lucru fiind trecut n dispozitivul hotrrii; n cazul excepiei de ilegalitate, constatarea
ilegalitii actului se face de ctre instana de contencios administrativ printr-o hotrre, n
dispozitiv (1) , iar de ctre instana n faa creia a fost ridicat, n considerentele hotrrii,
unde va fi reluat dispozitivul hotrrii de contencios administrativ (2).

k) Excepia de ilegalitate este admisibil indiferent de faptul c actul n discuie mai

poate fi contestat pe cale direct sau nu, deoarece legea nu face aceast distincie.

l) Excepia de ilegalitate i actele exceptate de la aciunea direct n contencios

administrativ. n temeiul vechilor reglementri ale contenciosului administrativ i n condiiile
n care Constituia din 1991, varianta iniial, nu consacra excepii de la contenciosul
administrativ, unii autori au fost de prere c excepia de ilegalitate era inadmisibil n cazul
actelor exceptate de la controlul direct de contencios administrativ, cu excepia cauzelor
penale, atunci cnd actul respectiv condiioneaz vinovia persoanei trimise n judecat.
Dimpotriv, ali doctrinari au considerat c n condiiile sistemului constituional din 1991, i
actele exceptate pot fi nlturate din soluia procesului pe aceast cale procedural.

n prezent, discuia se poart pe fondul existenei unor excepii de la contenciosul

administrativ n textul legii fundamentale (art.126 alin.6), ns i raportat numai la legea
contenciosului administrativ, soluia ar fi aceeai: n cazul actelor exceptate de la controlul
judectoresc al instanelor de contencios administrativ prin Constituie i legea contenciosului
administrativ, cum sunt actele care privesc raporturile cu Parlamentul i actele de
comandament cu caracter militar - excepia de ilegalitate este admisibil, pentru c actul nu
este atacat direct i anulat, ci doar ignorat n judecarea unei alte cauze, pentru a a permite,
spre exemplu, acordarea despgubirilor; la fel, n cazul actelor exceptate pe temeiul recursului
paralel, excepia este admisibil, intenia legiuitorului nefiind aceea de a scoate aceste acte de
sub controlul justiiei, ci de a le da n competen unei alte instane dect cea de contencios
administrativ.

Exemple practice n care se poate folosi excepia de ilegalitate:

a) atunci cnd se dorete obinerea anulrii unui act administrativ individual, ns nu i

a actului administrativ normativ pe baza cruia a fost emis acel act (acesta declannd o alt
competen); n acest caz, actul individual este atacat direct, prin aciune, iar actul normativ,
indirect, prin ridicarea excepiei de ilegalitate. Poate fi chiar o succesiune de acte, doar primul
justificndu-se a fi atacat cu aciune direct n anulare.

b) n cazul n care aciunea direct n contencios administrativ s-a prescris prin expirarea
termenului de contestare, iar n baza actului administrativ astfel definitivat a fost emis un alt
act administrativ, atacabil cu aciune direct; ilegalitatea actului atacat direct deriv din cea a
actului anterior, prin urmare ea poate fi dovedit prin ridicarea excepiei de ilegalitate a
actului anterior, cel definitivat. Aceast modalitate este aplicabil i refuzurilor explicite sau

17
tacite; astfel, refuzul de a emite autorizaie de construcie pe motivul c planul urbanistic
zonal nu permite, n condiiile n care acest plan este ilegal.

c) n cazul n care actul ce impune anumite obligaii nu este respectat de ctre destinatar
i, ca urmare a acestei nerespectri, se trece la executarea silit, persoana fizic sau juridic
poate ridica excepia de ilegalitate a actului cu prilejul contestrii actului de executare silit.

d) se pot solicita despgubiri, pe calea dreptului comun, odat cu ridicarea excepiei de

ilegalitate a unui act administrativ epuizat material (cum ar fi o autorizaie de demolare
executat).

e) de asemenea, se pot solicita despgubiri pe calea dreptului comun, odat cu ridicarea

excepiei de ilegalitate a actului administrativ, atunci cnd acesta s-a definitivat, i nu mai
poate fi atacat pe cale direct.

7. Procedura de executare a hotrrilor de contencios administrativ.

Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au respins actiunile

formulate potrivit dispozitiilor Legii 554/2004 si s-au acordat cheltuieli de judecata se
investesc cu formula executorie si se executa silit, potrivit dreptului comun. Executarea
hotrrilor de contencios administrativ poate parcurge mai multe etape, fiecare etap avnd
propriile mijloace de constrngere:

a) hotrrea judectoreasc definitiv i irevocabil constituie titlu executor, i trebuie

executat fie n termenul stabilit de instan n dispozitiv, fie n 30 de zile de la pronunare
(sau de la comunicare, n cazul prii lips - soluie din dreptul comun procesual care
completeaz textul legal).

b) hotrrile de anulare a actelor administrative normative pot fi publicate n Monitorul

Oficial al Romniei, partea I (actele autoritilor centrale), respectiv n Monitoarele de jude
(actele autoritilor locale sau judeene), la solicitarea instanei, fiind scutite de taxe de
publicitate

c) executarea silit este necesar n primul rnd n cazul hotrrii de obligare a

autoritii publice la rezolvarea cererii, indiferent dac aceasta dubleaz hotrrea de anulare
sau nu. Astfel, sunt vizate: hotrrile de anulare a actului administrativ i n acelai timp de
obligare a autoritii publice la emiterea unui alt act sau la efectuarea unei operaiuni
administrative, precum i hotrrile date n urma tcerii administrative sau a refuzului
nejustificat explicit. ntr-o prim faz a neexecutrii, persoanei obligate, sau, n lipsa acesteia,
conductorului autoritii publice i poate fi aplicat amenda pentru ntrziere, valoarea ei
fiind dubl fa de cea a amenzi aplicate de instan pentru necomunicarea actelor necesare
judecrii dosarului (art.13 alin.4), i anume 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de
ntrziere.

De asemenea, reclamantul poate solicita acordarea daunelor pentru ntrziere, care vor
fi pltite din bugetul autoritii publice, urmnd a fi imputate funcionarului public vinovat de
neexecutare, n temeiul art.72 din Statutul funcionarilor publici. Autoritatea public poate

18
ns solicita introducerea forat n cauz a funcionarului vinovat, astfel nct acesta s fie
obligat direct prin hotrre la plata daunelor cuvenite reclamantului.

d) n al doilea rnd, amenda i despgubirile pentru ntrziere sunt utile n cazul aciunii
n anulare cnd s-au acordat despgubiri, fiind menit a impulsiona plata despgubirilor de
ctre autoritatea public i a nfrnge rezistena acesteia. Despgubirile pentru ntrziere se
vor aduga la despgubirile pentru daunele cauzate prin actul administrativ, cumulndu-se n
beneficiul reclamantului.

e) a doua faz a neexecutrii, care presupune deja c persoana responsabil a fost

obligat la amend pentru ntrziere, permite reclamantului sau instanei din oficiu sesizarea
Ministerului public pentru nceperea urmririi penale, n considerarea infraciunii prevzute la
art.24 alin.3. Hotrrea de obligare la amend (i despgubiri) trebuie s fie definitiv i
irevocabil pentru a se face plngere penal.

f) aciunea n regres: dac cel obligat la plata amenzii i a despgubirilor pentru

ntrziere este conductorul autoritii publice, el se poate ndrepta cu aciune n regres contra
demnitarului sau funcionarului public (art.72 Statut) sau salariatului ( art.270 C.muncii)
vinovat de ntrzierea n executare. Legea face trimitere la legislaia special n materie,
Statutul funcionarilor publici, prin urmare se pune problema dac aciunea n regres poate fi
exercitat n temeiul art. 72 lit.c din Statut, n condiiile n care acesta vorbete despre
rspunderea civil pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public (subl.ns.D.C.D),
n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i
irevocabile, prin urmare despre paguba adus bugetului instituiei, nu despre amenzi pltite
de conductorul acesteia, ca persoan fizic.

g) n cazul contractelor administrative, amenda i despgubirile pentru ntrziere n

executare pot fi aplicate (acordate) n cazul obligrii autoritii publice la emiterea unor acte
sau efectuarea unor operaiuni n faza prealabil ncheierii contractului (1), sau chiar la
ncheierea contractului (2), respectiv n cazul obligrii uneia din prile contractului la
ndeplinirea unei obligaii (3), i, n fine, atunci cnd o parte este obligat la plata unor
despgubiri (4).

19
 Bibliografie

1.Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2320/1997,

n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri

2.A. Iorgovan, Noua lege

3.V. I. Priscaru

4.Vasile Ptulea, Rspunderea autoritilor publice pentru vtmrile produse

cetenilor prin actele lor, Dreptul nr.4/1997

20