CAPTULO 1 5

Com petencia y regulacin

Las leyes a nticom petencia

A l sancionar las prcticas anticompetitivas, e l abuso de l a posicin de dominio o las con
centraciones empresariales dainas, casi todas las leyes de competencia en el mundo (leyes
antitrust) tienen como obj etivo principal defender la competencia en la bsqueda de la me
j or utilizacin de los recursos y la eficiencia econmica y productiva.
En un reciente simposio de Investigacin sobre Polticas de Competencia, Regulacin y
Desarrollo en el Mundo, llevado a cabo en la ciudad de Delhi, India, se presentaron una serie
de trabaj os que mostraban que, adems de la eficiencia econmica, las leyes de competencia
tenan implcita o explcitamente objetivos de segundo orden que iban variando en el tiempo de
acuerdo a los contextos y circunstancias especficas de las economa de cada pas. En un caso,
una de las participantes coment los precedentes de observancia obligatoria que la Corte Supre
ma de Estados Unidos ha introducido en los ltimos aos a raz de los casos de Verizon versus
Trinko (2004), Volvo versus Reeder-Simco (2006), Illinois Tool Works versus Independent Inc.
(2006) y Weyerhaeuser versus Ross Simmons (2007). En todos estos casos, la Corte Suprema
Estadounidense se ha inclinado por no sancionar las prcticas anticompetitivas de las empresas
por temor a que estas queden atrasadas en la fiera competencia en los mercados globales. Seran
consideraciones a favor de dar ms libertad a las empresas, aun si estas fueran dominantes, las
,que han prevalecido en los jueces norteamericanos sobre los tradicionales objetivos de eficiencia
productiva y ptima utilizacin de los recursos. Por el contrario, los participantes de la agencia
de competencia de Sudfrica -pas con otro contexto y realidad- explicaron que su ley y po
ltica de competencia considera, adems del objetivo de eficiencia econmica, otros objetivos
explcitos vinculados al inters pblico, como el referido al desarrollo de la pequea empresa,
al fomento del empleo y a la mejor distribucin de los ingresos (Casos de la fusin de Stanbic y
Nedcor, de Tongaat Hulet y Transvaal Sugar, entre otros), es decir, se privilegia en la evaluacin
de los casos el desarrollo de los mercados locales. Dados los altos niveles de concentracin en
los mercados de Sudfrica, las autoridades de competencia toman con preocupacin las prcticas

1 71
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

restrictivas de las grandes empresas en su relacin con el empleo y el desarrollo de las pequeas
y medianas empresas.
Como ustedes pueden apreciar, en ambos pases, Estados Unidos y Sudfrica, las autorida
des de competencia mantienen objetivos de segundo orden en la aplicacin de la ley antitrust, todos
ellos vinculados a sus propias realidades y percepcin de las necesidades de cada pas. En Estados
Unidos se est gradualmente reduciendo la aplicacin de la ley antitrust por temor a quedarse
atrasados en el mercado global. Del temor al poder de mercado y concentraciones de la Sherman
Act se est pasando al temor de quedar rezagados en el mercado global. En cambio, en Sudfrica
la imposicin de sanciones por conductas anticompetitivas toma en consideracin los efectos de
dicha prctica sobre el mercado interno y cmo la misma podra afectar su crecimiento y adecuado
desarrollo. Se trata de una aplicacin de la Ley de Competencia que privilegia el inters pblico por
tener mej ores mercados, con mayor competencia, pero tambin con mayor equidad.
Y aqu en el Per, cules son los objetivos de segundo orden que tienen las autorida
des de competencia? En una reciente entrevista en el diario El Comercio, la presidencia del
INDECOPI indic que su poltica era la de no intervencin en los mercados, para dejar que
estos funcionen solos; a esto se aaden las recientes actuaciones de la Comisin y de la Sala de
Competencia, negndose a sancionar prcticas explotativas o resistindose a aplicar la doctrina
de los plus factors para sancionar conductas contrarias a los pequeos productores agrcolas, o
renunciando a sancionar conductas abusivas bajo el argumento de la primaca de los contratos de
privatizacin. Detrs de estas conductas se asumen varios dogmas: que los mercados funcionan
bien y eficientemente por s solos en el Per; que no existe concentracin empresarial ni abuso de
poder de mercado en ningn sector de la actividad econmica peruana; que no interesa siquiera
preocuparse por la eficiencia econmica y productiva; y que no existen objetivos de segundo
orden coherentes y consistentes con la bsqueda de eficiencia productiva y otros objetivos nacio
nales. En qu pas estamos? Qu tipo de autoridad de competencia tenemos? Qu es lo que el
Per quiere con la aplicacin de la Ley de Competencia?

El Comercio, 5 de junio de 2007.

0 Repensa ndo el I N DECOPI

L a opinin pblica s e queja e n los ltimos aos que e l Instituto Nacional de Defensa de la Com
petencia y de Proteccin de la Propiedad Intelectual, INDECOPI, no acta de oficio con la cele
ridad, anticipacin y fuerza con que debiera hacerlo para velar por los intereses pblicos y lograr
que los mercados funcionen mej or. Por qu es que el INDECOPI se entera de las prcticas de
las empresas azucareras a travs de Jos peridicos? Por qu no acta de oficio para investigar y
denunciar a aquellas empresas que efectan prcticas colusorias en diversos sectores de la acti
vidad econmica?, para reducir el precio del pasaporte de 2 1 0 soles a 37 soles como lo hizo la
Aspee?, para llamar la atencin del regulador de telecomunicaciones cuando se hace de la vista
gorda frente a los intereses difusos de los consumidores?, para investigar presumibles acciones
de dumping o de subsidios? Qu origina que esta entidad no investigue el porqu cuando se
reducen aranceles no bajen los precios de los bienes y servicios, o cuando se reducen los precios
de los combustibles en los mercados mundiales, estos no se reduzcan en el Per?

1 72
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS M ERCADOS

Uno de los factores -no el nico- que tiene que ver con esta pasividad y falta de efecti
vidad y eficacia para hacer que los mercados funcionen mejor es el diseo legal e institucional
del INDECOPI. La entidad ha sido orientada principalmente a ofrecer justicia administrativa
en disputas entre particulares y resolver las pretensiones individuales de las partes. Las comi
siones de Proteccin al Consumidor, Libre Competencia, Competencia Desleal, Dumping y
Subsidios, Reglamentos Tcnicos y Barreras Burocrticas imparten y ofrecen preponderante
mente justicia cuando una parte lo solicita.
INDECOPI no tiene un mandato contundente y una funcin clara de rectora para tutelar
los mercados y actuar proactivamente en nombre del inters pblico y Ja sociedad. Las pocas
veces que lo hace, la Secretara Tcnica de la Comisin -la misma que analiza los conflictos
entre partes y acta como rbitro- es la que debe actuar de oficio y hacer la demanda. De esta
manera, Ja Secretara se transforma en juez y parte, son los denunciantes de oficio pero tambin
los que analizan y presentan las propuestas de resolucin de casos ante la respectiva Comisin.
No hay duda que este diseo organizacional de la institucin no es el ms apropiado. Al
sistema actual Je falta carcter, una mejor organizacin y divisin de funciones. Mucho mejor
sera tener una unidad rectora fuerte e independiente de la justicia administrativa que tome a su
cargo las actividades de oficio, los intereses pblicos y la tutela del mercado. Pero adems se ne
cesita que esta unidad realice los trabaj os de promocin, prevencin, informacin y orientacin
a la ciudadana en las mltiples funciones que desempea.
En realidad, se necesita repensar el INDECOPI para que las tareas y funciones de tutela
que le otorga el Estado se cumplan. En la mayora de pases del mundo (Estados Unidos, Suecia
y Brasil, por ejemplo) el Estado se organiza separando las actividades de administracin de jus
ticia de aquellas de tutela de los consumidores o del mercado. La justicia debe ser independiente
y no parcializarse con las funciones de tutela, proteccin, promocin y prevencin
Gestin, 1 O de junio de 201 O.

\3l La revisin y fusiones empresa ria les

\ -
Normalmente, en todos los pases del mundo, menos en el Per, las leyes que promueven la libre
competencia tienen un captulo acerca de la revisin previa de fusiones y adquisiciones, cuyo
objetivo es prevenir que estas terminen daando la libre competencia y concurrencia de otras
empresas al mercado. Si como producto de la fusin o adquisicin se sobrepasan determinados
umbrales de concentracin, la autoridad evala sus probables efectos anticompetitivos y expresa
opinin vinculante acerca de la misma. Si los efectos positivos de la fusin sobrepasan los ne
gativos se aprueba la fusin; si el balance no est claro se colocan condiciones para evitar que
los fusionados restrinjan o limiten la competencia; y cuando los efectos son mayoritariamente
perjudiciales, no se aprueba la fusin.
En todos estos pases, el rgimen de fusiones y adquisiciones se da por excepcin, solo
para las empresas que sobrepasen una determinada magnitud. Los pequeos y medianos o aquellas
grandes empresas que no tienen posicin de dominio pueden fusionarse cuando quieran y mejor
o
les convenga. Se trata no de impedir las fusiones, sino que de prevenir prcticas anticompetitivas
:g
que daan a otros actores del mercado y que comnmente emergen cuando las empresas adquie
u
o.
"'

ren un poder de mercado significativo. En los Estados Unidos, por ejemplo, los trust corporativos

1 73
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

concentraron demasiado poder, impidiendo la competencia y afectando el inters econmico ge

neral. Los legisladores consideraron conveniente balancear mejor los intereses y adems de pro
mulgar leyes que limitaron las prcticas anticompetitivas, instauraron un rgimen de revisin de
fusiones ex ante, que prevena los problemas y que en la prctica ha funcionado bastante bien.
La instauracin de regmenes de revisin previa de fusiones y adquisiciones ha sido un
instrumento muy til para promover la inversin. El saber que la autoridad evala la naturaleza
anticompetitiva posible de las fusiones da confianza a miles de otros medianos y pequeos empre
sarios que sienten que no van a ser sacados indebidamente del mercado; evita costos excesivos a los
consumidores, que no tendrn que pagar precios ms altos; crea un instrumento til para los pases
que abren sus economas al exterior y enfrentan a empresas que quieren entrar a monopolizar los
mercados domsticos; favorece a las pequeas y medianas empresas que actuando debidamente,
desean crecer y volverse ms eficientes y competitivas; y proyectan un mejor balance de intereses
y un juego ms equilibrado y justo entre los distintos actores del mercado.
Contrario a los que algunos creen, no es caro ni complicado aplicar e implementar un
rgimen de revisin previa de fusiones. Es ms dificil y costoso perseguir crteles o promover
polticas de competencia. El aprendizaje y la ejecucin es ms rpida ya que las partes colabo
ran brindando informacin para obtener la autorizacin de la fusin. Los procesos son claros y
transparentes, existiendo guas y manuales tcnicos que aseguran la credibilidad del sistema. Las
autoridades coordinan y cooperan en casos regionales o bilaterales al tener sistemas similares.
En el Per, los intereses econmicos han impedido la instauracin de un rgimen que
evale los efectos de las fusiones y adquisiciones dominantes. Se ha venido impulsando un mo
delo econmico que se hace "de la vista gorda" de las prcticas anticompetitivas existentes y que
favorece las concentraciones empresariales sin que importen sus efectos sobre la competencia,
los otros productores, los consumidores y el dao al inters econmico general

La Repblica, 28 de mayo de 2009.

0 E l xito en la promocin
de la com petencia : las AFP
Bienvenida la competencia! Una vez ms, l a competencia resulta e l mejor instrumento para el
correcto funcionamiento de los mercados.
El mercado de las AFP comienza a dar muestras de vigorosa competencia y los consumi
dores ganan; la gestin de las empresas se hace ms eficiente, se reducen costos innecesarios, se
reducen abusivas ganancias excesivas, los consumidores se benefician con menores precios y el
dinamismo del mercado muestra sus virtudes.
El 4 de junio del 2004 -hace ms de un ao- la Sala de Defensa de la Competencia
del Tribunal del INDECOPI dijo1 : "El mercado de las AFP es un mercado que no incentiva la

1
Resolucin N 0225-2004/TDC-INDECOPI . Procedimiento seguido por la Central Unitaria de Trabajadores
del Per y el seor Javier Diez Canseco Cisneros contra AFP Horizonte, AFP Integra, AFP Unin Vida,
Profuturo AFP y la Asociacin de AFPs, por presuntas infracciones a las normas de libre competencia.

1 74
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

competencia". "Es un mercado en que los costos de acceso son considerables y el proceso de
supervisin por parte de la autoridad es intenso". "La posibilidad de que un afiliado se traslade
de una AFP a otra se encuentra entorpecida por el hecho de que la AFP que ha sido dejada de
lado es la que, por s y ante s, otorga la conformidad de la transferencia". "No es infrecuente
encontrar situaciones en las que la AFP dejada de lado utilice una serie de prcticas vedadas
para evitar o desalentar la transferencia, las mismas que van desde situaciones de hecho hasta
excesivos formalismos".
En el tan discutido tema de las altas comisiones que el sistema cobraba a los afiliados,
la Sala de Defensa de la Competencia seal: "Es pblico y notorio que las AFP no compiten
a travs de las comisiones que cobran en la administracin de los fondos. En los procesos
de captacin de afiliados la oferta se centra exclusivamente en la rentabilidad del fondo, en
ningn caso en la comisin que la entidad cobra por la administracin del mismo, lo que evi
dencia que respecto de dicho rubro el mercado no genera los incentivos apropiados para que la
competencia determine los precios ms eficientes".
En ese mismo pronunciamiento, la Sala exhortaba a las autoridades llamadas a regular el
mercado a asumir activamente el rol que la ley les haba encomendado: "Los indicios referidos
anteriormente aconsejan posibles acciones de la SBS y el Poder Legislativo, los cuales podran
promover mayor competencia, eliminar distorsiones y permitir la participacin de nuevos agen
tes en la actividad."
Las autoridades de competencia, modernas e independientes, utilizan la promocin de la
competencia como un instrumento generador de competencia y ste es el caso: la exhortacin
del INDECOPI a la SBS dio los resultados esperados y las correcciones en el sistema empiezan
a dar resultados.
De otro lado, la necesidad de sancionar conductas abusivas que se expresan en precios
no competitivos (excesivos) en mercados donde la posicin de dominio se origina en estructuras
legales (la ley obliga a todos a comprar el servicio de las AFP), ha originado, entre otras cosas,
que el INDECOPI promueva una reforma integral de la Ley de Defensa de la Competencia, la
misma que se encuentra en proceso de discusin al interior del Poder Ejecutivo.
Es interesante aprender las lecciones que estos hechos plantean: atrs quedaron las cidas
y malintencionadas crticas que agentes interesados lanzaron contra el fallo del Tribunal del IN
DECOPI. El tiempo ha demostrado que la agencia de competencia ha cumplido con su funcin

Gestin, 1 2 de septiembre de 2005.

La i nstituciona l idad del I N DECOPI

A diferencia de las personas y de los animales cuyas vidas pueden ser cortas o largas y tienen
trmino especfico, la vida de una institucin como el INDECOPI, cuyo rol y actuacin est
referida al buen funcionamiento y desarrollo de los mercados, no tiene plazo ni fecha de ven
cimiento. Mientras existan los mercados existir una institucin que resuelva los conflictos y
garantice la aplicacin de reglas del juego imparciales y justas, para que todos los agentes del
o
mercado busquen su desarrollo y bienestar, respetando el derecho de los dems. 3
Todos los mercados, sin embargo, no tienen los mismos niveles de desarrollo y se van -
u
transformando segn cmo las relaciones econmicas y la tecnologa avancen. Por esta razn,

1 75
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

una institucin como INDECOPI est tambin en permanente evolucin, buscando modificar y
aplicar las leyes u otras normas, de forma que los mercados se desarrollen y funcionen mejor en
beneficio de todos.
Cumplir un aniversario significa renovar nuestra apreciacin por la vida y razn de ser
nuestra institucin. Nuestros amigos y ciudadanos invitados han venido no solo a abrazamos
por nuestro aniversario, sino a exigir que les expliquemos cmo estamos cumpliendo nuestra
razn de vida, brindndoles tambin algunas ideas de Jo que pensamos para el futuro. Por eso,
sin nimo de tomar mucho tiempo, permtanme repasar algunas de las lneas en la que estamos
trabaj ando y hacia adonde queremos ir.
No hay duda, en primer lugar, que nuestra principal actuacin est en brindar informacin
y resolver los conflictos del mercado. Ms de 1 50 mil consultas han sido atendidas por INDE
COPI en lo que va de este ao. Cientos de conflictos se resuelven semanalmente; en algunas
reas los conflictos tienden a crecer y en otros a disminuir, ello fruto de las particularidades y
condiciones especficas de cada rea. Por ejemplo, la Comisin Concursa! recibe hoy menos
nuevas solicitudes que en aos anteriores -la economa est mejor-, de otro lado, la Comisin de
Reglamentos Tcnicos se prepara para enfrentar mayor demanda debido a la mayor afluencia de
productos dainos o peligrosos y el reto de la exportacin. En trminos generales, sin embargo,
los servicios que ofrece el INDECOPI estn creciendo; segn proyecciones internas, las ofici
nas y comisiones del INDECOPI estarn resolviendo a fines de este ao 34% ms de casos que
el ao pasado. El mayor nmero de transacciones fruto del crecimiento econmico, as como
la mayor cultura existente por parte de los consumidores y de los productores en sus derechos
explican en parte este crecimiento. INDECOPI trabaj a a todo vapor y su capacidad instalada
queda ya corta -tanto en su dimensin de infraestructura fsica, como en la de equipamiento y
personal- para atender esta demanda.
Afortunadamente, la actuacin del INDECOPI brinda mayor eficiencia y beneficios in
conmensurables a la economa y la sociedad. Estimados preliminares muestran que el ahorro
generado por ejemplo a los demandantes del servicio de transporte o a los clientes de las entida
des del sistema financiero (bancos y AFP) sobrepasan los veinte millones de dlares anuales, la
eliminacin de cobros por formatos irracionales o ilegales flucta alrededor de treinta millones
de dlares anuales; el impacto en Ja reduccin de precios ocurridos por resoluciones contra
prcticas concertadoras de precios y abusos de posicin de dominio sobrepasan varios otros mi
llones de dlares. De otro lado, la produccin nacional ha crecido significativamente en aquellos
sectores donde se sancionaron prcticas de dumping o salvaguardas, y en donde se foment la
competencia se recuper la inversin y el empleo.
El inicio del ao nos encontr trabaj ando decididamente en la culminacin del documen
to institucional sobre los Intereses Nacionales en Propiedad Intelectual y los Tratados de Libre
Comercio. El documento fue publicado en el verano pasado y tuvo como objetivo sensibilizar a
la opinin pblica, as como alertar sobre los riesgos implcitos de efectuar concesiones en las
negociaciones, en el captulo de propiedad intelectual. El documento ha servido tambin para
que el Per se d cuenta de la necesidad de trabaj ar intensamente en promover el desarrollo de la
ciencia y la tecnologa e intemalice el beneficio de registrar y explotar econmicamente los de
rechos de propiedad intelectual. Como autoridad nacional en materia de propiedad intelectual, el
INDECOPI no poda permanecer en silencio sobre lo que significa adoptar una posicin nacional
desde Ja perspectiva del operador tcnico sobre la materia. El documento al que me refiero les ha
sido entregado esta noche en formato de pequeo libro.

1 76
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

Con la finalidad de aportar no solo en los principios e identificacin de los intereses

nacionales, sino tambin en el nimo de evaluar y conocer el impacto econmico del TLC con
Estados Unidos en materia de Propiedad Intelectual, la Gerencia de Estudios Econmicos ha
venido desarrollando una serie de estudios, algunos de los cuales ya han sido publicados y otros
por publicar, todos los cuales muestran las posibles ganancias o prdidas que podra tener el pas,
fruto de lo que hipotticamente se podra obtener o conceder en materia de propiedad intelectual
en las negociaciones.
Producto de este trabajo, y dado el inconmensurable atraso y debilidad de la propiedad
intelectual en el pas, estamos adicionando a las tareas del INDECOPI la actividad de fomento
y promocin de registros de patentes, identificacin y creacin de marcas colectivas, nuevas
indicaciones geogrficas, nuevos modelos de utilidad, diseos grficos, y el registro y comercia
lizacin de conocimientos tradicionales y variedades vegetales. En este sentido, hemos instruido
a la nueva Oficina de Fomento de la Competencia y la Innovacin para que desarrolle proyectos
que vinculen a los empresarios con los creadores, pues estamos seguros que esa es la frmula del
xito. Igualmente, esta oficina viene trabaj ando en los procesos para permitir que los empresa
rios y tambin los inventores nacionales, accedan a la tecnologa de uso pblico que existe en el
mundo y puedan, a partir de ello, mej orar el estndar de la tecnologa propia y desarrollar nueva
tecnologa en beneficio del pas.
En el mbito de la defensa de la competencia nuestra actividad no ha sido menor. Por
el contrario, a lo largo de todo el presente ao se presentaron tres proyectos de ley que buscan
perfeccionar y modernizar nuestras leyes sobre la materia. Uno sobre defensa de la competencia,
otro sobre competencia desleal y el ltimo acerca del sistema nacional de acreditacin. Hemos
recibido las sugerencias de todos los Sectores del Poder Ejecutivo, de los gremios empresariales
y de todas las personas que de una u otra forma nos ha hecho llegar sus comentarios y observa
ciones. Luego de procesarlas, hemos procedido a remitir las nuevas versiones de tales propuestas
de Ley para su aprobacin por el Consejo de Ministros.
El INDECOPI est convencido que la aprobacin de estas normas es absolutamente
imprescindible para fortalecer la institucin, mejorar las garantas de las personas naturales y
j urdicas que deban enfrentar procedimientos ante la institucin, y dar categora internacional
a los procesos de acreditacin de la calidad para favorecer el intercambio de bienes. Solo con
legislacin renovada y ajustada a las necesidades del momento, podr la agencia de competencia
desarrollar sus funciones adecuadamente en el escenario de un mercado como el peruano, que
se abre al mundo.
En el mundo del funcionamiento del mercado y de la economa, el cambio es consustancial.
Nada permanece inmutable, y los pases que apuestan por el desarrollo tienen que estar atentos a
seguir la dinmica del cambio. Por ejemplo, si hasta hace unos aos se pensaba que no era necesa
ria la evaluacin ex ante de las concentraciones econmicas, hoy se piensa que una norma de este
tipo es ms bien un elemento necesario para garantizar la inversin privada y una forma racional
para promover el crecimiento de los mercados. En el INDECOPI apostamos por la modernidad.
Igualmente, acabamos de publicar el documento sobre Intereses Nacionales en Defensa
de la Competencia y los Acuerdos Preferenciales de Comercio. Este documento tambin se ha
distribuido esta noche y forma parte de la serie de publicaciones institucionales que el sello edi o

torial de INDECOPI ha lanzado para poner sobre la mesa una perspectiva diferente de enfrentar 2
''
u
los problemas que se presentarn con la ampliacin de mercados y el comercio, desde la pers
pectiva de la Defensa de la Competencia.

1 77
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

No creemos conveniente que la defensa de la competencia sea vista nicamente como

un tema de "intercambio de informacin" y "colaboracin informal" entre las agencias de com
petencia de los pases que celebran un acuerdo comercial. Creemos que el verdadero inters de
un acuerdo de integracin econmica debiera estar en la posibilidad de sancionar las conductas
anticompetitivas en uno y otro territorio vinculado por el acuerdo comercial, y que los agentes
que participen del mercado integrado tengan igualdad de oportunidades y de marco legal que
cumplir, en la medida de que su desarrollo sea equivalente.
Asimismo, el INDECOPI, en representacin del Per, se ha sumado a los pases que
estn proponiendo la creacin de una autoridad mundial de la competencia que permita desterrar
las malas prcticas y conductas anticompetitivas en los mercados globales o transfronterizos.
En nuestro accionar, no todo ha sido positivo. En el curso de este ao se han manifesta
do algunas deficiencias en la capacidad operativa de la institucin para atender con solvencia
a nuestros usuarios. Quisiramos en realidad atenderlos cada vez mejor. El INDECOPI se ha
convertido, en algunos casos, en un sustituto o coadyuvante de la administracin de justicia en
el Per. Esto, que de hecho es una virtud y un reconocimiento a la solvencia profesional y a la
credibilidad de la institucin, tambin es un problema, pues la demanda es, en muchos casos,
mayor a la que razonablemente se puede procesar.
En este contexto, desde la administracin estamos y seguiremos tomando acciones, para
corregir el problema y enfrentar la necesidad de la mejor manera posible. Por esta razn, durante
este ao se ha renovado el 40% del hardware de la institucin, se est presentando lo necesario
a la Presidencia del Consej o de Ministros para que nos permitan crecer en personal. Se han
iniciado los estudios para expandir las facilidades de infraestructura fsica a travs de un nuevo
edificio de forma que podamos atender mejor el crecimiento de 34% que tenemos en la demanda
de nuestros servicios. En lo que se refiere al mbito presupuesta!, estamos manej ando los recur
sos con mucha austeridad, siempre racionalizando las operaciones y buscando obtener el mxi
mo de produccin. Seguimos insistiendo con el Gobierno Central para una dotacin de mayor
presupuesto y estamos en permanente evaluacin del personal para garantizar la idoneidad del
mismo. Asimismo, las propuestas de reforma legislativa tienden a mejorar nuestra actuacin de
oficio, que es, en realidad, a la que mayor atencin debiera prestar la institucin pues soluciona
problemas con efectos masivos, lo que, obviamente, disminuye la demanda individual.
La crtica no ha sido ajena al accionar del INDECOPI. No tenemos ni temor ni reparo
a la crtica, pues ella contribuye a que nos demos cuenta de nuestras debilidades y es un meca
nismo efectivo para la promocin de los temas institucionales. Eso s, nos damos cuenta cuando
la crtica es interesada o se convierte en destructiva y daa a la institucin. Preferimos que nos
ataquen personalmente ya que todos nosotros estamos de trnsito en la funcin pblica y lo que
debe quedar es la institucionalidad.
En el ao nos han dejado algunos funcionarios y el proceso de reorganizacin no se de
tiene. En algunos casos, las salidas se han debido al curso normal del desarrollo profesional de
las personas; en otros, a la reorganizacin de actividades y reas; y, tambin, a la evaluacin del
rendimiento profesional.
Esta es una gestin que no se detiene si de mejorar la calidad profesional y de servicio de la
institucin a los usuarios se trata. Los nuevos profesionales incorporados han sido contratados lue
go de escrupulosas convocatorias de concurso pblico realizados para cubrir las plazas existentes.
Es momento de mirar adelante y planteamos algunos objetivos para el ao que se inicia.
Es, como todos sabemos, un ao electoral, lo que plantea algunos retos adicionales.

1 78
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

El INDECOPI debe aportar al proceso de aproximacin a los candidatos a la presidencia

de la Repblica para que tomen conciencia, incluyan y discutan en sus propuestas, sobre el rol
que le corresponde a la competencia y la propiedad intelectual en el proceso de funcionamiento
del mercado. No es posible apertura econmica, desregulacin o privatizaciones, sin un adecua
do marco normativo para el ejercicio y cumplimiento de disposiciones sobre la competencia. Es
desde la competencia que se puede construir un mercado eficiente.
Ser labor del INDECOPI persuadir a los equipos de plan de gobierno de los candidatos
de las bondades de la opcin constitucional por una verdadera economa de mercado.
En lo que respecta a las reas de propiedad intelectual, estamos decididos a continuar con
la promocin de la creacin intelectual nacional y el reconocimiento de los derechos intelectua
les de los peruanos. Un sueo que esperamos concretar es que equipos multidisciplinarios de
economistas, antroplogos, socilogos y abogados, puedan ponerse en contacto con las comuni
dades indgenas y nativas, ganar su confianza, e involucrarlas en un proceso masivo de registro
de conocimientos tradicionales para que, luego, nuestras oficinas de promocin puedan ponerlas
en contacto con el "capital" o las empresas que puedan explotar estos conocimientos o recursos
genticos y compartan sus beneficios comerciales con las propias comunidades.
Igualmente, esperamos poder mej orar significativamente nuestros servicios en el rea de
registro y tramitacin de procedimientos.
Estamos decididos a impulsar un rediseo del sistema de proteccin al consumidor. La
ciudadana se expresa a travs de la proteccin al consumidor. El Tribunal Constitucional ha
marcado pautas muy importantes en esta materia y la sociedad reclama de todos sus agentes
que la proteccin al consumidor sea efectiva y que pueda complementarse la libertad de em
presa con la libertad de eleccin y el respeto a los derechos esenciales de la persona humana
que consume productos. Es importantsimo descentralizar los servicios en esta materia. Si bien
algo hemos avanzado, se necesita un esfuerzo mayor y el INDECOPI est dispuesto a j ugar
este partido, propulsando una ley marco acerca de un sistema descentralizado de proteccin
al consumidor.
Las oficinas descentralizadas en provincias son hoy la cara nueva del INDECOPI y existe
en ellas actos loables de dedicacin y entrega al trabajo, as como "compromiso con la camise
ta". El INDECOPI ha tomado en sus manos la administracin directa de las oficinas regionales,
renovndolas y reforzando su personal, tanto de planta como en las Comisiones, en las diez
provincias en donde trabaj amos. Seguiremos asignando recursos y mejorando la atencin y el
acceso a nuestros servicios a los ciudadanos del Per en las diversas regiones del pas.
Mantendremos siempre una atenta mirada a los intereses nacionales pues ya tenemos dos
grupos de alto nivel adicional, uno trabajando en temas de estndares y otro en recursos genti
cos y biotecnologa.
Asimismo, no puedo dejar de invitar a todos ustedes para el da martes 29 a la presen
tacin de la Revista de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, la cual aparecer semes
tralmente. Esta publicacin permitir que el debate acadmico sobre temas de competencia y
propiedad intelectual tenga un espacio especializado, plural y de carcter internacional. Vamos
a competir con las revistas de derecho y economa de varias casas de estudios, pero lo hacemos
convencidos de que la competencia tambin eleva la calidad. o

Finalmente, debo mencionarles que el INDECOPI recuperar el espacio perdido en los

'.
u
ltimos aos por su inaccin en los foros internacionales multilaterales y en la determinacin
del establishment y reglas del juego global. Estamos actualmente participando activamente en

1 79
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual, en la Organizacin Mundial de Comercio,

en la UNCTAD, con la OECD, con la Unin Europea, con la CAN, y estamos logrando el re
conocimiento internacional de nuestros sistemas en reas tales como la acreditacin, sistemas
metrlogicos y en la defensa de la biodiversidad de nuestros recursos genticos.
No estamos, sin embargo, totalmente satisfechos; estamos trabajando pero siempre pode
mos trabajar mejor y perfeccionar lo que hacemos.
Aqu solo quiero terminar rindiendo homenaje a todos los funcionarios y trabajadores
del INDECOPI quienes con su esfuerzo, dedicacin y trabaj o nos ayudan a construir una
mejor institucin. Aqu frente a nuestros amigos y usuarios de nuestros servicios, en la cele
bracin de nuestro dcimo tercer aniversario, nosotros todos los servidores del INDECOPI les
renovamos nuestro compromiso de seguir contribuyendo a las tareas que nos ha encomendado
la Nacin.

Discurso de Santiago Roca por el Decimotercer Aniversario

del INDECOPI, noviembre de 2005.

0 La Ley y la pol tica de com petencia

e n el Per
L a Ley d e Competencia e n e l Per, intenta "eliminar las prcticas monoplicas, los controles
y las restricciones a la libre competencia en la produccin de bienes y servicios para el bene
ficio de los usuarios y consumidores". Se prohbe toda conducta que constituya un abuso de
dominio o que restrinja la libre competencia. Si bien el dominio; el abuso de dominio y las
prcticas anticompetitivas (acuerdos y otros) se describen en la ley, esta no contiene disposi
ciones que exijan la notificacin ex ante de fusiones y adquisiciones. La Comisin de Libre
Competencia (CLC) y la Sala de Defensa de la Competencia (SDC) son la primera y la se
gunda instancia administrativas a cargo de la tramitacin de los expedientes. Ambas unidades
son cuerpos autnomos del Instituto Nacional para la Defensa de la Competencia y la Protec
cin de la Propiedad Intelectual, INDECOPF, creado en 1 992. Los miembros de la SDC son
nombrados por el presidente de la Repblica de una tema designada por la Junta Directiva de
INDECOPI. Los miembros de la CLC son nombrados directamente por la Junta Directiva de
INDECOPI. Los miembros de la Sala y los Comisionados son cargos de confianza, removibles
sin causa en cualquier momento.
La Ley de Competencia peruana promueve y protege el proceso de competencia (no a
competidores individuales) para un mayor beneficio de los consumidores, poniendo nfasis en la
mej ora de la eficiencia econmica. No incluye, sin embargo, la eliminacin de todos los aspectos
de distorsin a la competencia de todas las leyes existentes y futuras, regulaciones, prcticas
administrativas y otras medidas institucionales en la economa. La legislacin no abarca la re
glamentacin del acceso de la inversin privada a sectores monoplicos, as como no contiene

2
El mandato de INDECOPI en general i ncluye no solo la vigilancia de la libre competencia, sino tambin la
proteccin del consumidor, la acreditacin y los estndares, la metrologa, el acceso al mercado, la compe
tencia desleal, el "antidumping" y las salvaguardas, y la salida y reestructuracin del mercado.

1 80
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONAL!DAD EN LOS MERCADOS

una regulacin gubernamental anti-competencia, excepto para el caso de barreras burocrticas en

el acceso al mercado3. No existe un mandato explcito en la Ley de Competencia Peruana para
una funcin abocada a promover el entendimiento de los beneficios de la competencia en la eco
noma, esto depende ms de la visin del presidente de la Junta de Directores. Tampoco existe
neutralidad entre empresas pblicas y privadas, las empresas pblicas j uegan un rol subsidiario
en la economa y no se les permite competir con el sector privado.
La autoridad de competencia en el Per ha mostrado autonoma y competencia tc
nica sobre el manej o de casos para la aplicacin de la Ley de Competencia. Adems la CLC
es independiente de la SDC en el manej o de sus casos, aunque debe seguir -como debe ser
los precedentes de observancia obligatoria y los lineamientos acerca de los procedimientos
con absoluta transparencia. La autonoma e independencia de ambos rganos (SDC y CLC)
estn, no obstante, potencialmente amenazadas por la interferencia poltica, dado que los
miembros de la Comisin y de la Sala pueden ser removidos sin causa alguna (tal como est
ocurriendo hoy en da en INDECOPI).
Excepto el regulador de telecomunicaciones, ninguno de los otros reguladores ( ener
ga, infraestructura y transporte, saneamiento, entre otros) ej ecuta la Ley de Competencia. S in
embargo, ellos j uegan un rol importante en la promocin de la competencia en sus sectores
pero sus puntos de vista son pocas veces tomados en cuenta por otros cuerpos gubernamenta
les como, por ej emplo, los ministerios y las oficinas a cargo de la promocin de la inversin y
la privatizacin. En la prctica, en algunos casos las intervenciones de INDECOPI en cuestio
nes de competencia son cuestionadas por otras instituciones intersectoriales. Existe claramen
te la necesidad de una mejor coordinacin en cuestiones de competencia, bajo el mandato del
INDECOPI como entidad rectora.
La Ley de Competencia vigente en el Per contiene una lista convencional de compor
tamientos duros tipo crtel que son considerados intrnsecamente nocivos al ser prcticas que
restringen la libre competencia: acuerdos entre competidores para fijar precios, manipular li
citaciones, restringir la produccin o fij ar cuotas y dividirse el mercado. La Ley de Compe
tencia incluye tambin una lista de prcticas que son definidas como de abuso de posicin de
dominio. La mayora de las quej as que la CLC ha manejado estn relacionadas con casos de
abuso de posicin dominante, mientras que los casos de oficio se han centrado en crteles en
la forma de acuerdos horizontales. El marco legal otorga tambin al INDECOPI una amplia
gama de poderes de investigacin tales como el acceso a la inmovilizacin temporal de docu
mentos, respuestas escritas a las preguntas, testimonios orales que pueden ser grabados, ins
pecciones con o sin previo aviso, los registros informticos y otros tipos de pruebas que se
estimen necesarias. La Ley de Competencia tambin permite imponer sanciones pecuniarias
para los infractores. Finalmente, la autoridad de competencia puede hacer una denuncia penal
contra el infractor y si es necesario puede notificar del caso al Ministerio Pblico. La Ley de
Competencia permite tambin otorgar indulgencias a cambio de obtener fuertes evidencias
de la conducta de crtel con el obj etivo de sancionar y de evitar que la conducta ocurra en el
futuro. La autoridad est permitida por ley a negociar los trminos sobre el cual se ofrece la
excepcin de responsabilidad al proveedor de la informacin.
o

La Comisin de Acceso al Mercado de INDECOPI, CAM, es la encargada de identificar y eliminar las
g.
3
u
barreras burocrticas.

181
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

El debido proceso es respetado plenamente, empresas e individuos tienen los mismos

derechos a ser notificados y a proveer pruebas oportunas, as como a ser notificado de las
razones que soportan la decisin de la autoridad. Las resoluciones en primera instancia pue
den ser apeladas ante la segunda instancia de asuntos sustantivos y formales. El acceso
directo al sistema j udicial es permitido luego de todo ello. El hecho de que solo el 1 3 % de
las apelaciones resueltas por INDECOPI en segunda instancia fueran enviadas al sistema
j udicial, y que solo menos del 6% de estos casos (0,07% del total de apelaciones resueltas)
fueron revertidas con respecto a la decisin del INDECOPI, nos da una idea de la credibili
dad que las resoluciones de INDECOPI merecen.
No queda duda de que las disposiciones convencionales de INDECOPI contra el abuso
de posicin dominante, la conducta del crtel y el respeto al debido proceso son ampliamente
cumplidos por la legislacin vigente. Sin embargo, son necesarias reformas debido a la ausen
cia de provisiones por el control ex ante de fusiones, la necesidad de fortalecer la defensa de la
competencia, y medidas que institucionalicen la neutralidad en la competencia pblico/privado,
la transparencia e independencia en las decisiones de los cuerpos autnomos, y la coordinacin
de mandatos con los reguladores y otras instituciones.

CUTS. India, 2005 .

........- . '\
\. 7 ) La com petencia : elemento clave pa ra
\._.- el buen fu nciona m iento del mercado
E l mercado e s un instrumento para lograr bienestar, e s un medio a travs del cual l a sociedad
ha encontrado la manera eficiente de asignar recursos escasos. Con toda seguridad, ninguna
sociedad moderna podr prescindir de la accin del mercado. Sin embargo, el mercado es
tambin un espacio donde interactan partes con objetivos diferentes y con posibilidades de
conflicto, con fallas que requieren de soluciones apropiadas y con desigualdades que deben ser
corregidas a travs del derecho de la competencia.
El derecho de la competencia debe preocuparse porque esta prevalezca siempre como
garanta del mayor bienestar de los consumidores y de la sociedad en su conjunto. La au
toridad debe actuar cuando las conductas atenten contra la posibilidad de acceso de nuevos
competidores o, cuando en escenarios de posicin de dominio, se explote a los consumido
res . Se debe tambin estar atento a promover las mejoras normativas que sean necesarias
para garantizar el adecuado funcionamiento del mercado y la primaca irrestricta del derecho
de la competencia.
La defensa de la competencia requiere de valor y compromiso, as como de tecnicismo y
recto cumplimiento de la ley; tambin de autonoma e independencia de criterio, y mantenerse
alerta para evitar indebidas influencias de grupos de inters tanto econmico como poltico.
En este contexto, se hace necesario incorporar en nuestro medio -acogiendo la legis
lacin comparada internacional- el control de estructuras en simultneo con el control de
conductas. Esto significa establecer un rgimen general de control de concentraciones empre
sariales (control de fusiones). Baj o este rgimen las empresas que por excepcin, al juntarse o
fusionarse, sobrepasen una participacin mayor al 70% u 80% del mercado, debern obtener

1 82
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

el visto bueno o cumplir los requerimientos de preservar la competencia, sealados por la

autoridad respectiva. Se trata de un esfuerzo que busca colocar al Per en sintona con las
legislaciones del mundo y fortalecer la accin de la agencia de competencia en la defensa
previa de sus condiciones.
Asimismo, se hace necesaria la implementacin efectiva de las normas de competencia en
el mbito subregional que asegure que los beneficios logrados en los procesos de integracin no
sean menoscabados por prcticas restrictivas a la libre competencia entre pases en el mercado
ampliado o mercado comn.

Extracto del discurso del Santiago Roca en el Seminario Internacional sobre Competencia en los
Pases Andinos, noviembre de 2005.

o

g.
u

1 83
Introduccin

Las polticas p blicas como proposiciones sobre la mejor manera de lograr determi
nados objetivos sociales no son ms que ideas, con todas sus fuerzas y debilidades: se
respaldan por argumentos convincentes, mueven voluntades, aglutinan personas, sirven
para mejorar el mundo; pero tambin esconden falacias, ocultan intereses, engaan,
generan conflictos y responden al fenmeno de las modas.
Asimismo, las polticas p blicas se pueden revisar desde el punto de vista de su
contenido, su proceso de formulacin, el de gestin e implementacin y el de evalua
cin de resultados.
Hay cuatro grandes enfoques en el diseo y contenido de las polticas p blicas.
El primero es el "pluralismo democrtico", el cual supone que las polticas p blicas
representan los intereses de diversos grupos, los cuales compiten por influencia y poder.
De esta manera se resuelven conflictos y se asegura la estabilidad y el progreso de la
colectividad. Esta aproximacin busca prevenir la concentracin del poder ya que este
puede limitar la libertad de los individuos o dominar otras instituciones por encima de lo
que es consistente con los principios democrticos. Si los resultados de las polticas son
insatisfactorios se remueve a los lderes. El cambio en esta corriente es incremental, es
decir, ocurre de a pocos, aunque cuando hay un exceso de egosmo, corrupcin, ideolo
ga o demagogia, o se defienden intereses demasiado estrechos, ocurren crisis abruptas
y significativas.
El segundo enfoque, es el de la "racionalidad cientfica", en el cual las herra
mientas de las ciencias reemplazan a la toma de decisiones y la administracin buro
crtica. Son los estudios cientficos, en lugar de los grupos de inters o los medios de
comunicacin, lo ms relevante. Este enfoque se preocupa muy poco de aspectos nor
mativos o principios de justicia; su regla, el "ptimo o mejora de Pareto", asume que la

XI
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

distribucin de recursos no cambia. Busca la efectividad y eficiencia de las polticas y

que los beneficios sean mayores a los costos.
El tercer enfoque trata acerca de la "eleccin de las polticas p blicas". Sostiene
que los individuos son utilitarios y que es dificil que haya consistencia cuando se habla
del inters pblico o general. La racionalidad individual produce irracionalidad colectiva:
la tragedia de los comunes, el dilema del prisionero y la paradoja donde las decisiones
colectivas no reflejan la verdadera preferencia de la mayora, adems de los problemas de
los.free riders son los principales obstculos. Llegan a la conclusin que el gobierno tiene
el rol de resolver las fallas del mercado y producir slo los bienes que no son producidos
por el mercado, entre ellos la provisin de recursos mancomunados (aire, agua, minerales,
pesquera, entre otros) y los bienes peaje (bibliotecas) . Todos los dems bienes deben caer
en el mbito privado. La vertiente institucional de este enfoque argumenta que los proble
mas de irracionalidad colectiva pueden resolverse a travs de reglas que previenen de la
destruccin de los recursos comunes y construyen "capital social".
El cuarto y ltimo enfoque acerca de las polticas p blicas est preocupado por
la opresin y la dominacin, e interesado en producir el cambio social que empodere y
emancipe a la ciudadana. Las personas nacen en culturas e instituciones en donde ob
tienen su identidad y sus patrones de accin y pensamiento. La inequidad y la discrimi
nacin estn engranadas en esta identidad y esto hace que sean dominadas y oprimidas.
Para esta corriente, el entenderse entre personas (instrumentalidad comunicativa) es
ms importante que la racionalidad cientfica, sin embargo, la comunicacin a veces es
distorsionada por el poder, ideologas, riqueza y estatus. Se centra en la justicia como
estndar central de las polticas p blicas y en la democracia como forma de vida, no
solamente como un proceso para elegir lderes. Las reglas del juego deben enfatizar la
cooperacin, el bien comn y un discurso ms abierto y justo a todas las partes en una
perspectiva de democracia participativa.
Estos cuatro enfoques se presentan a menudo como excluyentes cuando en reali
dad no lo son, ya que el nfasis lo determina el tema de poltica p blica. Por ejemplo, los
asuntos de salarios, consumidores, autogestin, salud p blica y pobreza, estn ms cer
ca a la necesidad de erradicar el abuso, empoderar al lado dbil, cambiar las relaciones
sociales; mientras el diseo de la poltica macroeconmica, las prcticas anticompetiti
vas y la propiedad intelectual se acercan ms al "pluralismo democrtico" y a la necesi
dad de balancear mejor la influencia de intereses y grupos de poder en la sociedad. Hay
tpicos que usan intensamente la ciencia, como el referido a la calidad y los estndares;
y otros que requieren de reglas e instituciones para resolver las fallas del mercado, vg,
el sub-desarrollo tecnolgico o el buen funcionamiento del sistema financiero.
En este libro, los artculos del autor combinan los fundamentos de cada enfoque,
poniendo en relieve la necesidad de promover los intereses de los nacionales antes que
el de los extranjeros y, principalmente, el de los ms dbiles y desprotegidos. Su objeti
vo final es el Per como nacin en construccin, que requiere polticas p blicas para el
XII
progreso de todos, pero en particular de los ms necesitados. La mayora de los artculos
que aqu se presentan se basan en estudios y trabajos de investigacin que tienen una
racionalidad cientfica y crtica y apuestan por el balance de poder, pero hay otros que
promueven el cambio con justicia social, la institucionalidad y la comunicacin para
transformar el sistema establecido.
Los resultados de las polticas p blicas no dependen, sin embargo, solo del con
tenido sino del proceso en el que se debaten, aprueban y ejecutan las polticas, y del
contexto y las caractersticas de la situacin especfica donde son aplicadas, incluyendo
el grado de cooperacin y resistencia de los stakeholders involucrados. Influye tambin
la gerencia y monitoreo de su implementacin, y la rectificacin y los ajustes correspon
dientes que se hacen sobre la marcha.
Las autoridades gubernamentales tienen inmensa responsabilidad cuando toman
decisiones de poltica p blica. Dejar que prevalezca la libertad absoluta en la exporta
cin de recursos naturales o en el ingreso de capitales del exterior puede, por ejemplo,
poner en juego la vida de miles de productores y ciudadanos si la abundancia de moneda
extranjera que esta genera hace bajar el tipo de cambio y modifica la competitividad
relativa de la economa nacional frente a la extranjera. El bien com n debe estar antes
que el beneficio individual. Un ejemplo es el de los holandeses, quienes en los aos 70
restringieron las exportaciones de gas para evitar que se afectara el tipo de cambio y
desaparecieran miles de productores de flores y otros productos locales. El gobierno del
Per, en el siglo XIX, creyente absoluto de las fuerzas del mercado, dej que la abun
dancia de libras esterlinas producto de las exportaciones de guano se trajera abajo el
tipo de cambio e hiciera desaparecer la industria y la agroindustria nacional. Cuando se
acab el guano, el Per qued sin nada y los treinta aos siguientes fueron, seg n Jorge
Basadre, los ms miserables de la historia del Per.
Por esto es muy importante que los ciudadanos exijan transparencia e informa
cin en las decisiones de polticas p blicas. El acceso a la informacin es clave para
poder confrontar los diversos planteamientos e identificar las posibles consecuencias
sobre la vida individual y social. Los perjuicios pueden ser inconmensurables si la ciu
dadana y aquellos ms preparados no cumplen con el deber de criticar el dao al bien
comn, las falacias y los intereses ocultos, la ignorancia o la falta de visin e impacto
sobre la economa nacional.
El presente libro ha sido estructurado en cinco partes. La primera se refiere al tema
de la conduccin estratgica de la nacin, la responsabilidad de gobernar y la vinculacin
entre el crecimiento econmico, el desarrollo humano y las decisiones empresariales, as
como la relacin entre estabilidad macroeconmica y el crecimiento de mediano y largo
plazo. Esta parte incluye siete artculos acerca de la economa internacional.
La segunda parte compila los artculos relacionados a la gerencia macroecon
mica, la creacin de valor, el comercio exterior y la inversin. En los captulos de ge
rencia macroeconmica se presentan diversos anlisis sobre poltica tributaria y fiscal,
XIII
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

la estabilidad monetaria y financiera, el tipo de cambio, la balanza comercial y el equili

brio externo, as como la relacin entre inflacin, estabilidad y crecimiento. El captulo
de creacin de valor, trata acerca de la poltica industrial y la promocin de la inno
vacin, ciencia y tecnologa. El captulo de comercio exterior contiene siete artculos
dedicados a los tratados de libre comercio, al intercambio de bienes pero tambin a
las restricciones comerciales existentes en el mercado del trabajo. El captulo sobre
inversin reclama un trato igualitario a la inversin nacional y un mejor manejo de la
marca-pas, institucionalidad y poltica tributaria que usa el Estado para promover la
inversin privada.
La tercera parte del libro recoge los artculos publicados en sectores especficos
de la actividad econmica: el sector agrcola, el sector transporte de pasajeros, el sector
financiero, la salud p blica, las pequeas y microempresas, el sector informal y el sec
tor cooperativo. En el captulo agrcola se tocan temas como la poltica agrcola de los
pases desarrollados, la mediana agricultura, el acceso a los mercados y la apropiacin
y conservacin de la biodiversidad. En los sectores de transporte y financiero se pre
sentan artculos respecto al rol del estado en el transporte terrestre de pasajeros y en el
sistema financiero. En esta parte, se destaca tambin la importancia de las polticas para
defender la salud p blica, y se incluye un captulo de polticas para apoyar el desarrollo
de las pequeas y microempresas, otro sobre el sector informal y finalmente uno ltimo
acerca de los problemas de las cooperativas y la autogestin.
La cuarta parte del libro trata acerca de algunos problemas de institucionalidad,
regulacin y funcionamiento de los mercados, principalmente analiza los temas de
competencia, calidad, propiedad intelectual y proteccin al consumidor. El captulo
sobre la libre competencia tiene siete artculos acerca de la institucionalidad, leyes
y prcticas anticompetitivas. El captulo sobre calidad hace propuestas para mejorar
los sistemas de metrologa, normalizacin y acreditacin. Uno de los dos captulos
sobre propiedad intelectual toca aspectos sustantivos de las patentes, denominaciones
de origen e industrias culturales; el otro analiza las implicancias de la extensin de
los derechos de propiedad intelectual en los tratados de libre comercio. El captulo
acerca del consumidor hace crticas y propuestas especficas para mejorar el sistema
de proteccin al consumidor, algunas de las cules han sido recogidas en el cdigo
del consumo.
La quinta y ltima parte del libro, compila el trabajo del autor en proyecciones y
monitoreo de la poltica econmica del perodo entre 1985 y 2000. Esta parte se divide
en dos: en la primera, se presenta el anlisis y las alternativas de poltica macroeconmi
ca para acabar con la hiperinfiacin que exista en el pas a finales de los 80 y comienzos
de los 90; la segunda agrupa el anlisis y las alternativas de poltica que llevaron a la es
tabilizacin econmica desde mediados de los 90 hasta comienzos del 2000. Estos dos
captulos son interesantes por la riqueza de los escenarios planteados y porque muestran
al lector las alternativas de poltica econmica que se podan ejecutar.
XIV
 Los temas analizados son solo un subconjunto del universo ms amplio de temas
que pueden ser tratados en un libro de propuestas acerca de las polticas p blicas en el
pas. El enfoque busca ilustrar al lector en forma breve, seria y sucinta acerca de cada
tema y acerca de la necesidad de persistir o enmendar rumbos.
El tratamiento conciso de los problemas permite al lector mantener la concentra
cin. La variedad de los temas le quitan monotona y vuelven el manuscrito un docu
mento ameno de cultura amplia, en donde uno se podr detener y regresar cuantas veces
desee sin perder continuidad. Existe buena concentracin de conocimientos en cada
uno de los artculos y estos son de acceso fcil para el ciudadano con estudios bsicos
de nivel secundario y universitario. Se trata de despertar el espritu crtico del lector y
reflexionar acerca de alternativas o propuestas que podran tener un mayor impacto en
el desarrollo inclusivo del pas, abriendo el debate p blico en torno a la direccin que
debe tomar el Per en temas sustantivos.
Hoy resulta imperativo que los acadmicos e investigadores conversen con los
que toman las decisiones y ejecutan las polticas p blicas y trabajen de manera con
junta. De esta forma se enlaza el aprendizaje en la prctica de la gestin p blica con la
reflexin crtica y fundamentada en la investigacin y la teora.

XV
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

o rentabilidad de las inversiones. En este sentido, el desarrollo econmico es no solo un proceso

de acumulacin cuantitativa de recursos, lase trabajo y capital, sino tambin un proceso de
transformacin cualitativa de ambos factores, lo que implica que la productividad total de los
factores debe aumentar.
Para incrementar los montos de inversin es fundamental mantener los equilibrios ma
croeconmicos y reducir la inestabilidad del crecimiento, ya que es mucho ms costoso y ries
goso planificar y desarrollar proyectos en entornos inflacionarios o cuando el crecimiento eco
nmico es incierto o muy oscilante. Asimismo, en el mediano plazo, es importante evaluar cun
apropiado y balanceado es el esquema de financiamiento de la inversin; es decir, si hay compa
tibilidad entre el costo y la rentabilidad de la inversin tanto en trminos de montos como de los
perodos de pagos. De otro lado, la productividad total de los factores se incrementa por efecto
del cambio tecnolgico, los mayores conocimientos y la incorporacin o adaptacin de nuevas
prcticas en el quehacer productivo y empresarial.
En todo esto, el mundo empresarial debe internalizar que no es igual invertir un sol en
una actividad con rendimientos crecientes, externalidades positivas, mayores eslabonamientos y
potencial de desarrollo tecnolgico, que en otra que presenta rendimientos decrecientes, externa
lidades negativas, pocos eslabonamientos y poco potencial de desarrollo tecnolgico.
Asimismo, se considera importante enfrentar los factores estructurales como el desarrollo
del capital humano, las grandes fallas del mercado, la solvencia y el grado de desarrollo del sis
tema financiero y la integracin del pas al comercio internacional, entre otros.
Por esta razn, la poltica de mediano y largo plazo debe proponer medidas tendientes a
eliminar las distorsiones de los mercados y polticas productivas que impulsen el desarrollo de las
actividades de mayor valor o calidad; obviamente, sin afectar los equilibrios macroeconmicos.
Adaptado de Santiago Roca y Luis Simabuko. Retos de la gerencia
macroeconmica: propuestas de cambio a la poltica econmica 2000-2005.
ESAN Ediciones, junio del 2000.

0 La eficiencia del mercado y la accin

del Estado
S i bien l a estabilizacin y l a promocin de la inversin pblica y privada han permitido retomar
la senda del crecimiento econmico, an hay muchos elementos que mejorar especialmente en el
funcionamiento de los mercados y una menor desigualdad econmica y social, lo que permitira
darle sustentabilidad al crecimiento econmico en el largo plazo, elevar los niveles de ahorro
interno, aumentar el empleo y mejorar la distribucin del ingreso.
Esta premisa implica emprender reformas econmicas, institucionales y sociales que,
reconociendo la importancia de la estabilidad macroeconmica, el funcionamiento de los
mercados y la inversin privada, se dirijan a reducir la vulnerabilidad de la economa, a de
sarrollar la capacidad productiva y a corregir las carencias sociales que la simple estabilidad
"macro" y las seales del mercado no pueden enfrentar.
La direccin de estas reformas no necesariamente implica acentuar la liberalizacin o
incrementar la injerencia estatal, sino segn sea el caso, implementar medidas que permitan

12
 I. CONDUCCIN ESTRATGICA Y ECONOMA INTERNACIONAL

la asignacin eficiente de los recursos y la eficiencia distributiva. As por ejemplo, en el caso

concreto del sistema financiero, se debe tender hacia una mayor supervisin de los flujos
de capitales, dada la inestabilidad que estos pueden generar. En cambio, en lo que respecta
al gasto pblico, es conveniente, por ej emplo, combinar el esquema de subsidio a la oferta
con el de demanda, en servicios tales como educacin o salud, y lograr que la participa
cin supervisada del sector privado eleve la eficiencia e incorpore la racionalidad en estos
servicios.
Hay, adems, una amplia gama de polticas sectoriales que no han sido desarrolladas
y deben resolver las imperfecciones de los mercados (incluida la inexistencia de algunos
mercados), la falta de instituciones y regulacin, adems de las "fallas del mercado" gene
radas por dbil cooperacin y coordinacin, externalidades negativas y carencia de bienes
pblicos, entre otros. Evidentemente, para corregir estos defectos mediante la accin estatal
conviene que se corrijan tambin aquellas que el propio Estado puede generar, ya sea por el
clientelismo poltico u objetivos burocrticos. La solucin, en todo caso, pasa por encontrar
el equilibrio entre el mercado y el Estado, de modo que el sistema no fall e por defecto de
uno ni por exceso del otro.
La existencia de fuertes externalidades negativas, altos costos fijos, indivisibilidades de
los proyectos e incertidumbre respecto de la rentabilidad de las inversiones en innovacin y
tecnologa justifican la intervencin estatal, especialmente a travs de la reasignacin del gasto
en ciencia y tecnologa, la creacin de fondos de estabilizacin y riesgo, el apoyo y la asistencia
tcnica directa y la aplicacin de mecanismos de proteccin temporal en sectores con gran po
tencial de generacin de valor y sostenimiento de su capacidad competitiva.
Del mismo modo, el desarrollo de conglomerados o encadenamientos industriales es una
fuente muy importante de "competitividad sistmica'', resultado de las sinergias y extemalidades
generadas en las diversas empresas o etapas de produccin de la cadena productiva. Este ejemplo
de complementariedad y alianza estratgica debe aplicarse en la poltica sectorial a travs de la
accin conjunta del sector pblico y del privado.
Se trata de evitar que la "mano invisible" del mercado lleve a una especializacin basada
en actividades extractivas, y lograr que su accin, en conjuncin con la conduccin del Estado,
genere las ventajas competitivas de mayor creacin de valor que la nacin necesita.
Por ltimo, las carencias sociales hacia los ms dbiles y menos favorecidos se enfren
tarn, dotndolos progresivamente de los instrumentos que requieran para su progreso y/o de la
asistencia mnima que permita su sobrevivencia e inclusin en la sociedad.
La Repblica, 26 de mayo de 20 1 1 .

13
Roca, S. (2012). Polticas pblicas para gobernar Mxico, DF : Pearson Educacin . (035211)

Poi ticas pblicas

para gobernar
 ROCA TAVELLA, SANTIAGO

Polticas pblicas para gobernar

Primera Edicin

PEARSON EDUCACIN, Mxico, 2012

ISBN: 978607-32-1153-6

rea: Ciencias Sociales

Formato: 18.5 x 23.5 cm Pginas: 344

Direccin Suramrica: Jaime Valenzuela

Direccin Per: Jos Gonzlez

Editora: Carla Soto

e-mail: carla.soto@pearson.com

Correccin y cuidado de edicin: Alejandro Sabag

Diseo de interiores y diagramacin: Carlos E. Capuay R.

Diseo portada: Vctor Goyburo

Gerencia editorial
Educacin Superior Latinoamrica: Marisa de Anta

Primera Edicin, 2012

D.R. 2012 por Pearson Educacin de Mxico, S.A. de C.V.

Esan Cendoc
Atlacomulco 500-50. piso

042705
Col. Industrial Atoto
53519, Naucalpan de Jurez, Estado de Mxico

Cmara Nacional de la Industria Editorial Mexicana. Reg. nm. 1031.

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registrarse o transmitirse, por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma ni por
ningn medio, sea electrnico, mecnico, fotoqumico, magntico o electroptico, por fotocopia,
grabacin o cualquier otro, sin permiso previo por escrito del editor.

El prstamo, alquiler o cualquier otra forma de cesin de uso de este ejemplar requerir tambin
la autorizacin del editor o de sus representantes.

ISBN: 978-607-32-1153-6
Impreso en Per I Printed in Per
Polticas pblicas
para gobernar

Autor
SANTIAGO ROCA TAVELLA
PhD. y MA en Economa
Cornell University

Profesor Principal
Economa y Finanzas
Universidad ESAN

Per Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica

Espaa Guatemala Mxico Puerto Rico Uruguay Venezuela
 A
!salina Teresa
Prlogo

La primera edicin de este libro se publica a fines del 2011, justamente cuando
Estados Unidos y Europa estn amenazados de quebrar y sus sistemas bancarios se
encuentran en salmuera.
Resulta entonces significativo que un estudioso, que desde hace mas de veinte
aos viene insistiendo que el modelo econmico prevaleciente requiere importantes
reformas, ahora demuestre con el presente texto que tales preocupaciones resultan
hoy en da mas urgentes que nunca.
Santiago Roca es un independiente sin ataduras polticas ni ideolgicas y siem
pre lejos de los extremos, con activa participacin en el debate ilustrado de las ideas
y su relacin con la realidad concreta.
Fue de los primeros en advertir la injusticia de que los pases acreedores de
America Latina nos exigieran pagar la deuda externa exorbitante mientras ellos
aumentaban las suyas sin respaldo. Hizo notar la incongruencia de que los pases mas
desarrollados nos exijan libertan de comercio mientras subsidian sus exportaciones.
En las discusiones sobre los TLC hizo notar que la nocin interesada o ventajista
sobre propiedad intelectual convierte las patentes en creciente instrumento de
dominio cientfico y tecnolgico, y anticip que los privilegios que se conceden a la
inversin extranjera terminan debilitando la inversin nacional y por ende la propia
soberana.
El libro, sin embargo, no se agota en la crtica, pues esta lleno de propuestas
sobre una amplia variedad de temas. Su nimo de modificar el modelo no es sim
plemente un sentimiento, sino el resultado de una racionalidad siempre dispuesta al
debate y el cotejo.

VII
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Santiago Roca, iconoclasta por definicin, deja comprobado en estos testimo

nios cmo el capitalismo en la forma como se aplica actualmente ha de terminar
indefectiblemente vencido por su propio peso, salvo que los dominadores fueran con
vertidos a la aceptacin de la regulacin de mercados y gobernanza econmica con
criterio mundial.
C arlos Ferrero, presidente del C ongreso entre 2001 y 2003 ;
y presidente del C onsejo de Ministros entre diciembre de 2004
y agosto de 2005.

VIII
Acerca de la obra y el autor

Durante aos, los lectores de algunos de los principales peridicos de Lima han seguido
con atencin los artculos de opinin que peridicamente ha ofrecido el economista
Santiago Roca Tavella, profesor principal de la Universidad ESAN y Ph.D en economa
de la Universidad de C omell, sobre temas de poltica econmica y gubernamental.
En su momento, all por el ao 1990, fue el jefe del equipo del Plan de Gobier
no de C ambio 90, con el cual fue elegido presidente de la Repblica el seor Alberto
Fujimori Fujimori. Tres das antes de asumir el mando, el 28 de julio de 1990, Roca
renunci pblicamente al no aceptar el pedido del presidente Fujimori para cambiar el
Plan de Gobierno por uno que acababa de sugerir el Fondo Monetario Internacional.
En seal de disconformidad tica, no acept despu s asumir ningn otro puesto de
gobierno.
Aos despus, Roca lider un grupo de profesionales en la elaboracin de una
propuesta para el desarrollo del pas, denominada Proyecto Nacional de Desarrollo. Re
cientemente integr el grupo de intelectuales que ha elaborado el documento de Linea
mientos de Poltica de Gobierno (Hoja de Ruta) del actual presidente de la Repblica,
seor Ollanta Humala.
Su participacin en la esfera pblica incluye dos aos y medio como presidente
del Instituto de Defensa de la C ompetencia y Proteccin de la Propiedad Intelectual,
INDECOPI; consultor en distintos perodos del gobierno peruano para la evaluacin del
proyecto de derechos de propiedad urbana COFOPRI - Banco Mundial, y para evaluar
los modelos econmicos del Banco C entral de Reserva, el Ministerio de Economa y
Finanzas, y el Instituto Nacional de Planificacin, en un proyecto del Banco Interame
ricano de Desarrollo. Ha sido durante cinco aos representante del Per en el Grupo de
Anlisis de las Economas del Pacfico, del C onsejo de C ooperacin Econmico del

IX
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Pacfico, y asesor y consultor de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comer

cio y el Desarrollo, la Organizacin Mundial de Propiedad Intelectual, el Instituto de
Desarrollo Econmico del Banco Mundial, la Organizacin Internacional del Trabajo,
OIT, y otros organismos multilaterales.
Su posicin independiente y mirada imparcial le han valido a Santiago Roca
aparecer en los Cables del Gobierno Norteamericano, filtrados por Wikileaks, de
la siguiente manera: "Los funcionarios (peruanos) educados en los Estados Unidos
se estn instalando y moviendo en las altas esferas del gobierno en los ltimos
15 aos. Algunos de estos han sido, sin embargo, problemticos (cuestiona
dores) como es el caso de Santiago Roca en el INDECOPI, pero la mayora de
ellos reflejan una nueva mentalidad favorable a los intereses norteamericanos"
(el cable se refiere al ao 2005 , pero aparece publicado en el diario El Comercio,
26 de junio de 2011) .
A lo largo de su carrera acadmica y profesional, Roca ha sido autor de una de
cena de libros y numerosos artculos acadmicos publicados en revistas de primer nivel
internacional, pero adems ha escrito ms de tres centenas de artculos de opinin perio
dstica sobre poltica econmica y polticas p blicas, que han merecido la apreciacin
de empresarios, estudiantes, funcionarios y p blico en general.
El presente manuscrito recoge buena parte de los artculos periodsticos de opi
nin del profesor Santiago Roca a lo largo de su trayectoria profesional. Los artculos
han sido publicados en los principales peridicos del pas, tales como La Repblica,
El Comercio y Gestin, y revistas como Moneda, La Banca, Proceso Econmico y
Actualidad Econmica. Estos artculos han sido ordenados de acuerdo a los diversos t
picos de poltica p blica y constituyen en la actualidad un acervo de ideas y reflexiones
que ayudan a la lectura crtica de los acontecimientos econmicos y p blicos del pas.
El agrupar todos estos artculos en un solo volumen, ofrece un valor agregado y permite
contrastar las ideas y propuestas esgrimidas con las polticas actualmente existentes,
constituyndose en puntos de apoyo para la determinacin y anlisis de las polticas
p blicas en el Per .
Los artculos de opinin ilustran sobre los distintos temas y estn al alcance del
p blico en general, que a travs de su lectura se enriquece y aprende a conocer de los
temas p blicos que afectan su vida como ciudadano. De esta forma, sirve para construir
ciudadana e involucrar a las personas "de a pi" en el desarrollo del pas. Este manus
crito puede tambin ser utilizado como gua para los empresarios y ser complemento de
los cursos de economa, realidad nacional, gestin de polticas p blicas y en la discusin
de las decisiones de gobierno.

X
Introduccin

Las polticas p blicas como proposiciones sobre la mejor manera de lograr determi
nados objetivos sociales no son ms que ideas, con todas sus fuerzas y debilidades: se
respaldan por argumentos convincentes, mueven voluntades, aglutinan personas, sirven
para mejorar el mundo; pero tambin esconden falacias, ocultan intereses, engaan,
generan conflictos y responden al fenmeno de las modas.
Asimismo, las polticas p blicas se pueden revisar desde el punto de vista de su
contenido, su proceso de formulacin, el de gestin e implementacin y el de evalua
cin de resultados.
Hay cuatro grandes enfoques en el diseo y contenido de las polticas p blicas.
El primero es el "pluralismo democrtico", el cual supone que las polticas p blicas
representan los intereses de diversos grupos, los cuales compiten por influencia y poder.
De esta manera se resuelven conflictos y se asegura la estabilidad y el progreso de la
colectividad. Esta aproximacin busca prevenir la concentracin del poder ya que este
puede limitar la libertad de los individuos o dominar otras instituciones por encima de lo
que es consistente con los principios democrticos. Si los resultados de las polticas son
insatisfactorios se remueve a los lderes. El cambio en esta corriente es incremental, es
decir, ocurre de a pocos, aunque cuando hay un exceso de egosmo, corrupcin, ideolo
ga o demagogia, o se defienden intereses demasiado estrechos, ocurren crisis abruptas
y significativas.
El segundo enfoque, es el de la "racionalidad cientfica", en el cual las herra
mientas de las ciencias reemplazan a la toma de decisiones y la administracin buro
crtica. Son los estudios cientficos, en lugar de los grupos de inters o los medios de
comunicacin, lo ms relevante. Este enfoque se preocupa muy poco de aspectos nor
mativos o principios de justicia; su regla, el "ptimo o mejora de Pareto", asume que la

XI
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

distribucin de recursos no cambia. Busca la efectividad y eficiencia de las polticas y

que los beneficios sean mayores a los costos.
El tercer enfoque trata acerca de la "eleccin de las polticas p blicas". Sostiene
que los individuos son utilitarios y que es dificil que haya consistencia cuando se habla
del inters pblico o general. La racionalidad individual produce irracionalidad colectiva:
la tragedia de los comunes, el dilema del prisionero y la paradoja donde las decisiones
colectivas no reflejan la verdadera preferencia de la mayora, adems de los problemas de
los.free riders son los principales obstculos. Llegan a la conclusin que el gobierno tiene
el rol de resolver las fallas del mercado y producir slo los bienes que no son producidos
por el mercado, entre ellos la provisin de recursos mancomunados (aire, agua, minerales,
pesquera, entre otros) y los bienes peaje (bibliotecas) . Todos los dems bienes deben caer
en el mbito privado. La vertiente institucional de este enfoque argumenta que los proble
mas de irracionalidad colectiva pueden resolverse a travs de reglas que previenen de la
destruccin de los recursos comunes y construyen "capital social".
El cuarto y ltimo enfoque acerca de las polticas p blicas est preocupado por
la opresin y la dominacin, e interesado en producir el cambio social que empodere y
emancipe a la ciudadana. Las personas nacen en culturas e instituciones en donde ob
tienen su identidad y sus patrones de accin y pensamiento. La inequidad y la discrimi
nacin estn engranadas en esta identidad y esto hace que sean dominadas y oprimidas.
Para esta corriente, el entenderse entre personas (instrumentalidad comunicativa) es
ms importante que la racionalidad cientfica, sin embargo, la comunicacin a veces es
distorsionada por el poder, ideologas, riqueza y estatus. Se centra en la justicia como
estndar central de las polticas p blicas y en la democracia como forma de vida, no
solamente como un proceso para elegir lderes. Las reglas del juego deben enfatizar la
cooperacin, el bien comn y un discurso ms abierto y justo a todas las partes en una
perspectiva de democracia participativa.
Estos cuatro enfoques se presentan a menudo como excluyentes cuando en reali
dad no lo son, ya que el nfasis lo determina el tema de poltica p blica. Por ejemplo, los
asuntos de salarios, consumidores, autogestin, salud p blica y pobreza, estn ms cer
ca a la necesidad de erradicar el abuso, empoderar al lado dbil, cambiar las relaciones
sociales; mientras el diseo de la poltica macroeconmica, las prcticas anticompetiti
vas y la propiedad intelectual se acercan ms al "pluralismo democrtico" y a la necesi
dad de balancear mejor la influencia de intereses y grupos de poder en la sociedad. Hay
tpicos que usan intensamente la ciencia, como el referido a la calidad y los estndares;
y otros que requieren de reglas e instituciones para resolver las fallas del mercado, vg,
el sub-desarrollo tecnolgico o el buen funcionamiento del sistema financiero.
En este libro, los artculos del autor combinan los fundamentos de cada enfoque,
poniendo en relieve la necesidad de promover los intereses de los nacionales antes que
el de los extranjeros y, principalmente, el de los ms dbiles y desprotegidos. Su objeti
vo final es el Per como nacin en construccin, que requiere polticas p blicas para el
XII
progreso de todos, pero en particular de los ms necesitados. La mayora de los artculos
que aqu se presentan se basan en estudios y trabajos de investigacin que tienen una
racionalidad cientfica y crtica y apuestan por el balance de poder, pero hay otros que
promueven el cambio con justicia social, la institucionalidad y la comunicacin para
transformar el sistema establecido.
Los resultados de las polticas p blicas no dependen, sin embargo, solo del con
tenido sino del proceso en el que se debaten, aprueban y ejecutan las polticas, y del
contexto y las caractersticas de la situacin especfica donde son aplicadas, incluyendo
el grado de cooperacin y resistencia de los stakeholders involucrados. Influye tambin
la gerencia y monitoreo de su implementacin, y la rectificacin y los ajustes correspon
dientes que se hacen sobre la marcha.
Las autoridades gubernamentales tienen inmensa responsabilidad cuando toman
decisiones de poltica p blica. Dejar que prevalezca la libertad absoluta en la exporta
cin de recursos naturales o en el ingreso de capitales del exterior puede, por ejemplo,
poner en juego la vida de miles de productores y ciudadanos si la abundancia de moneda
extranjera que esta genera hace bajar el tipo de cambio y modifica la competitividad
relativa de la economa nacional frente a la extranjera. El bien com n debe estar antes
que el beneficio individual. Un ejemplo es el de los holandeses, quienes en los aos 70
restringieron las exportaciones de gas para evitar que se afectara el tipo de cambio y
desaparecieran miles de productores de flores y otros productos locales. El gobierno del
Per, en el siglo XIX, creyente absoluto de las fuerzas del mercado, dej que la abun
dancia de libras esterlinas producto de las exportaciones de guano se trajera abajo el
tipo de cambio e hiciera desaparecer la industria y la agroindustria nacional. Cuando se
acab el guano, el Per qued sin nada y los treinta aos siguientes fueron, seg n Jorge
Basadre, los ms miserables de la historia del Per.
Por esto es muy importante que los ciudadanos exijan transparencia e informa
cin en las decisiones de polticas p blicas. El acceso a la informacin es clave para
poder confrontar los diversos planteamientos e identificar las posibles consecuencias
sobre la vida individual y social. Los perjuicios pueden ser inconmensurables si la ciu
dadana y aquellos ms preparados no cumplen con el deber de criticar el dao al bien
comn, las falacias y los intereses ocultos, la ignorancia o la falta de visin e impacto
sobre la economa nacional.
El presente libro ha sido estructurado en cinco partes. La primera se refiere al tema
de la conduccin estratgica de la nacin, la responsabilidad de gobernar y la vinculacin
entre el crecimiento econmico, el desarrollo humano y las decisiones empresariales, as
como la relacin entre estabilidad macroeconmica y el crecimiento de mediano y largo
plazo. Esta parte incluye siete artculos acerca de la economa internacional.
La segunda parte compila los artculos relacionados a la gerencia macroecon
mica, la creacin de valor, el comercio exterior y la inversin. En los captulos de ge
rencia macroeconmica se presentan diversos anlisis sobre poltica tributaria y fiscal,
XIII
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

la estabilidad monetaria y financiera, el tipo de cambio, la balanza comercial y el equili

brio externo, as como la relacin entre inflacin, estabilidad y crecimiento. El captulo
de creacin de valor, trata acerca de la poltica industrial y la promocin de la inno
vacin, ciencia y tecnologa. El captulo de comercio exterior contiene siete artculos
dedicados a los tratados de libre comercio, al intercambio de bienes pero tambin a
las restricciones comerciales existentes en el mercado del trabajo. El captulo sobre
inversin reclama un trato igualitario a la inversin nacional y un mejor manejo de la
marca-pas, institucionalidad y poltica tributaria que usa el Estado para promover la
inversin privada.
La tercera parte del libro recoge los artculos publicados en sectores especficos
de la actividad econmica: el sector agrcola, el sector transporte de pasajeros, el sector
financiero, la salud p blica, las pequeas y microempresas, el sector informal y el sec
tor cooperativo. En el captulo agrcola se tocan temas como la poltica agrcola de los
pases desarrollados, la mediana agricultura, el acceso a los mercados y la apropiacin
y conservacin de la biodiversidad. En los sectores de transporte y financiero se pre
sentan artculos respecto al rol del estado en el transporte terrestre de pasajeros y en el
sistema financiero. En esta parte, se destaca tambin la importancia de las polticas para
defender la salud p blica, y se incluye un captulo de polticas para apoyar el desarrollo
de las pequeas y microempresas, otro sobre el sector informal y finalmente uno ltimo
acerca de los problemas de las cooperativas y la autogestin.
La cuarta parte del libro trata acerca de algunos problemas de institucionalidad,
regulacin y funcionamiento de los mercados, principalmente analiza los temas de
competencia, calidad, propiedad intelectual y proteccin al consumidor. El captulo
sobre la libre competencia tiene siete artculos acerca de la institucionalidad, leyes
y prcticas anticompetitivas. El captulo sobre calidad hace propuestas para mejorar
los sistemas de metrologa, normalizacin y acreditacin. Uno de los dos captulos
sobre propiedad intelectual toca aspectos sustantivos de las patentes, denominaciones
de origen e industrias culturales; el otro analiza las implicancias de la extensin de
los derechos de propiedad intelectual en los tratados de libre comercio. El captulo
acerca del consumidor hace crticas y propuestas especficas para mejorar el sistema
de proteccin al consumidor, algunas de las cules han sido recogidas en el cdigo
del consumo.
La quinta y ltima parte del libro, compila el trabajo del autor en proyecciones y
monitoreo de la poltica econmica del perodo entre 1985 y 2000. Esta parte se divide
en dos: en la primera, se presenta el anlisis y las alternativas de poltica macroeconmi
ca para acabar con la hiperinfiacin que exista en el pas a finales de los 80 y comienzos
de los 90; la segunda agrupa el anlisis y las alternativas de poltica que llevaron a la es
tabilizacin econmica desde mediados de los 90 hasta comienzos del 2000. Estos dos
captulos son interesantes por la riqueza de los escenarios planteados y porque muestran
al lector las alternativas de poltica econmica que se podan ejecutar.
XIV
 Los temas analizados son solo un subconjunto del universo ms amplio de temas
que pueden ser tratados en un libro de propuestas acerca de las polticas p blicas en el
pas. El enfoque busca ilustrar al lector en forma breve, seria y sucinta acerca de cada
tema y acerca de la necesidad de persistir o enmendar rumbos.
El tratamiento conciso de los problemas permite al lector mantener la concentra
cin. La variedad de los temas le quitan monotona y vuelven el manuscrito un docu
mento ameno de cultura amplia, en donde uno se podr detener y regresar cuantas veces
desee sin perder continuidad. Existe buena concentracin de conocimientos en cada
uno de los artculos y estos son de acceso fcil para el ciudadano con estudios bsicos
de nivel secundario y universitario. Se trata de despertar el espritu crtico del lector y
reflexionar acerca de alternativas o propuestas que podran tener un mayor impacto en
el desarrollo inclusivo del pas, abriendo el debate p blico en torno a la direccin que
debe tomar el Per en temas sustantivos.
Hoy resulta imperativo que los acadmicos e investigadores conversen con los
que toman las decisiones y ejecutan las polticas p blicas y trabajen de manera con
junta. De esta forma se enlaza el aprendizaje en la prctica de la gestin p blica con la
reflexin crtica y fundamentada en la investigacin y la teora.

XV
ndice

PRIMERA PARTE
Conduccin estratgica y economa internacional

Captulo 1: Conduccin estratgica .......................................................................... .3

l. Se necesita una estrategia econmica nacional . .. ..... . ............. .. . .

...... ......... ........ .3

2. Conduccin estratgica ....................................................................................... 4

3. Responsabilidad de gobernar .............................................................................. 5

4. La economa nacional de mercado ..................................................................... 7

5. Crecimiento econmico y desarrollo humano .................................................... 8

6. Decisiones empresariales y el bienestar de la nacin .................................. . . 1O

.. .

7. Estabilidad y crecimiento sostenido ................................................................. 11

8. La eficiencia del mercado y la accin del Estado ............... .............................. 12

Captulo 2: Economa internacional.... ..................................................................... 15

l. Mercados imperfectos y crisis de competitividad en Estados Unidos .............. 15

2. Estabilidad y crecimiento en los Estados Unidos de Amrica .

........ ................. 16

3. La crisis internacional y el multilateralismo financiero.................................... 18

4. Las implicancias del ocaso del dlar ................................................................ 20

5. Los cambios en el manejo de la deuda en los pases acreedores ...................... 21

XVII
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

6. Qu estn haciendo los bancos acreedores con la deuda externa

de los pases deudores .
...................... ................................................................ 23

7. La promocin internacional de la competencia .

...................... .......... ...... ........ . 25

SEGUNDA PARTE
Gerencia macroeconmica, creacin de valor, comercio exterior e inversin

Captulo 3: Macroeconoma: equilibrios sectoriales .............................. . ................ 29

l. Se puede recaudar ms .
...................................... . . . . ....................... .................. . 29

2. Para qu disminuir el IGV y el ITF? :

el Ministerio de Economa y Finanzas debe responder .................................... 30

3. Ciclo econmico y poltica fiscal... . .

... .......................................... .............. . ..... 32

4. En busca de la sostenibilidad fiscal .......... ................................................... . . .. . 33

5. La estabilidad financiera como objetivo prioritario.......................................... 34

6. Dolarizacin, una nada atractiva alternativa . .

........................... ... ................ ..... 36

7. El papel de las reservas en el contexto de mercados

financieros globalizados .
...... ......... . ....... ......................... .............................. .... 37

8. El lado oculto del supervit comercial ............................................................. 38

9. Cunto habramos crecido sin los precios espectaculares

de la materia prima? ................................................................ ......................... 40

1O. Tipo de cambio y salarios en el Per .

....... ................................ ..... .................. .41

11. Tipo de cambio desalineado . . . .. . . .. .

. . ... ...... ... . ...... ..... . . . . .......... . . ........................ .42

12. Cuando la realidad prima sobre la ideologa .......................... . ........................ .44

Captulo 4: Macroeconoma: inflacin, estabilidad y crecimiento ....................... .45

1. De la estabilizacin al crecimiento: bases para ,

un desarrollo sostenido .
.......... .................. .. . .
........ . . .
..... ....... ..
. . ............. ............ 45

2. La inflacin en el Per , 1950-1993 ............................................ .,..................... 51

3. La hiperinflacin en el Per en el perodo 1988-1990...................................... 58

4. Polticas de oferta integradas, dinmicas, democrticas

e imaginativas en 1989 ..................................................................................... 59

XVIII
Captulo 5: Creacin de valor, tecnologa y produccin ......................................... 65

1. La balanza comercial de conocimientos . . .

.......... ........... ...... ............... ........ .... . . 65

2. La innovacin en la Unin Europea ................................................................. 66

3. Generar mayor valor agregado ......................................................................... 67

4. Poltica industrial, aprendizaje e insumisin de tecnologa. . .. ................ ........ . . 68

5. Propagacin y difusin de valor a nivel del sistema econmico ...................... 70

6. Las instituciones p blicas de ciencia y tecnologa .............................. . .......... .. 71

7. El milagro econmico peruano: crecer sin invertir en ciencia,

tecnologa e innovacin ....................................................................................72

8. Creacin de conocimientos e investigacin y desarrollo.................................. 73

9. Adquisicin, absorcin y transferencia de tecnologa .

....... .............................. 75

1O. Innovacin, difusin y competitividad . ..

....... ................... . ............................... 76

11. El caso del Fondo de Compensacin Elctrica .. .. . .

. . .... .............. ........ .......... ... . . 77

Captulo 6: Comercio exterior . . .............................................................................. . . 79

l. Reformando e l TLC hacia adentro, qu hacer ahora? . . .. ........ .. . .. . . ................ . 79

2. Una verdadera agenda exportadora ................................. ..

......................... ..... . 81

3. Preacuerdos con China .. . . . .

. ... ....... ....... ............ . . . . . . . .......................................... 82

4. TLC y negociacin con Europa ........................................................................ 84

5. Creacin y desviacin de comercio ............................................................. .... . 85

6. El libre comercio a la mexicana .......................................................................86

7. Comercio sin restricciones y el retorno de los inmigrantes .

......... .................... 87

Captulo 7: Inversin ................................................................................................. 89

l. Trato disparejo a l a inversin nacional.. . . .. ..

.... ....... ......... . ....... . ............. .... ..... . . 89

2. Qu hacer con PROINVERSIN? ................................................................. 90

3. La competencia tributaria ................................................................................. 92

4. La gestin de la imagen de marca pas ........ ..................................................... 93

5. Elementos centrales en la estrategia de posicionar

una imagen de marca pas. .
.............. .... .. ...
. ................................ ... .................. . . 94

XIX
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

TERCERA PARTE
Sectores de la actividad econmica nacional

Captulo 8: Agricultura . .
. ...... ............... ..... . ..
. ............................................................ 99

l. La naturaleza y funcionamiento de los mercados agrcolas ............................. 99

2. Cmo la poltica agrcola de los pases industrializados afecta

al productor local? .......................................................................................... 100

3. Por qu no funcionan adecuadamente los mercados agrcolas? .................. 1O1

4. Oportunidad perdida: la mediana agricultura . . . .

.. .... .. ............... ........ .. .......... . . 103

5. Propuestas para el mejor funcionamiento de los mercados agrcolas ............ 104

6. Programas de subsidios y apoyo al agro en los pases industrializados ......... 105

7. Restricciones al acceso en los mercados agrcolas

de los pases desarrollados .............................................................................. 107

8. Polticas de competencia en los mercados agrcolas

de los pases desarrollados .
.......... ............................... .................................... 108

9. Dejad que los precios suban ........................................................................... 11O

10. El precio del azcar y el rol del Estado ............... .. . .

.. ........... .......................... 111

11. Patentamiento de plantas . ... . . . . ............ .. . ...................... ..

................................. 113

12. La proteccin de los conocimientos colectivos

de los pueblos indgenas . . .
........ ..... .................. ............................................... 114

13. Diversidad biolgica y el ITPGRFA. ... ... . . .

. .................. ..... ............... .... ... ....... 115

14. Apropiacin y conservacin de la biodiversidad. . . . . . . . . .... . . . . ...... . .. . . . . . .... . . . . . . . . . 116

Captulo 9: Transporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

1. Redefinir la institucionalidad de la nueva poltica en el transporte

interprovincial. ................................................................................................ 117

2. Regulacin, control y eficiencia versus liberalidad

en el transporte p blico. . .. ..... . . . . . . . . . . . . . . . . .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

3. D e l a guerra d e precios a l a competencia depredadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . 120

4. Cunto cuesta la falta de Estado en el sector transporte

interprovincial de pasajeros? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

5. Impacto de la restitucin del IGV al servicio del transporte

interprovincial de pasajeros . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

XX
Captulo 10: Sector financiero ................ . . .............................................................. 125

l. Bancos y consumidores: relacin que urge reconstruir .................................. 125

2. El desarrollo de los mercados financieros en el Per es notable ................ ... . 126

3. Libertad o regulacin en la industria de servicios financieros ........................ 129

4. La regulacin financiera en los Estados Unidos de Norteamrica ................. 130

5. La desregulacin de la industria financiera en los Estados Unidos ................ 132

6. Las propuestas del presidente Bush y las opiniones del Congreso . . . . . . . . . . ....... 134

7. Segmentacin de productos bancarios .......................... . .......................... . . . .... 135

Captulo 11: Salud pblica .... ......................................................................... . . . ...... 139

l. En defensa de la competencia y la salud pblica ............................................ 139

2. Salud pblica y propiedad intelectual en el TLC

Per-Estados Unidos ..................... ......................... . . .... . . . . . ..... ............ . . . . .. . . . . . . . 140

Captulo 12: Pequeas y medianas empresas .

............ ........... ............... ................. 147

l. La estructura empresarial y el desarrollo de las Pymes en el Per ................. 147

2. Ms all del asistencialismo: reenfocando el fenmeno

de las Pymes ...................................................................... ............................. 148

3. Visin sistmica del desarrollo empresarial en las Pymes .............. . . ............. 149

4. La necesidad de establecer estrategias sistmicas

para el desarrollo de las Pymes .......................... .................... ....... ............. . . . . 150
.

Captulo 13: Informalidad . .

............................ ....... ............ . ............... ...... ............... 151

l. Informalidad: g nesis, caractersticas y polticas p blicas .

.............. .............. 151

2. Formalizando a los informales . . . ............. ......... .............................................. 152

3. La informalidad en el transporte terrestre ....................................................... 154

4. La normatividad actual en el sector transporte

interprovincial de pasajeros ........... . . . . ................................ ............................. 155

Captulo 14: Cooperativas, participacin y autogestin ...................................... 157

l. La autogestin y la transformacin de la sociedad ..................... .......... .......... 157

2. La participacin en la gestin empresarial: conceptos empantanados ........... 158

XXI
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

3. Un enfoque para diferenciar empresas autogestionarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

4. Las relaciones sociales de produccin en las cooperativas

de produccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

5. Eficiencia econmica y social de las cooperativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

6. Camino intermedio para que las cooperativas sobrevivan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

7. La cooperativa de Antapampa: un modelo de organizacin

productiva disfuncional . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

8. Divisin social de la participacin campesina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

9. Valores y organizacin detrs del proceso de participacin

campesina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

10. El intento autogestionario actual (1980) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

CUARTA PARTE
Funcionamiento, regulacin e institucionalidad en los mercados

Captulo 15: Competencia y regulacin . . . . . . .

............... .......... ...... .. .. .. . ... ................ . 171

1. Las leyes anticompetencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

2. Repensando el INDECOPI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

3. La revisin y fusiones empresariales . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .... . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. ..... . . . . .. . . . . . . 173

4. El xito en la promocin de la competencia: las AFP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . ...... 174

5. La institucionalidad del INDECOPl.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

6. La Ley y la poltica de competencia en el Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

7. La competencia: elemento clave para el buen funcionamiento

del mercado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

Captulo 16: Calidad, estndares y acreditacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

l. Mejorar los sistemas de normalizacin, acreditacin y metrologa. . . . . . . . . . . . . . . . 185

2. Estndares de calidad y los acuerdos preferenciales de comercio. . . . . . . . . . . . . ..... 186

3. Agenda interna para el desarrollo y sostenibilidad del sistema

de calidad ........................................................................................................ 187

4. Obstculos tcnicos al comercio. . . . . . . . . . . . . . .. .. .... .. . . . . . . . . . . ..... .. . .. . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

5. Cruzada por la normalizacin para el desarrollo econmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

XXII
Captulo 17: Propiedad intelectual: aspectos sustantivos .................................... 191

l. Las patentes: instrumentos de innovacin? .................................................. 191

2. Nivel inventivo y aplicacin industrial... ........................................................ 192

3. Proteger para generar riqueza ......................................................................... 193

4. Los incentivos tributarios, financieros, morales e institucionales ................. 194

5. Las patentes en la prctica . . .

......... ........... ................................. ... ... .............. . . 195

6. Corporaciones, patentes y rentas extraordinarias en el mundo entero ........ ... 200

7. Urge una poltica de Estado en denominaciones de origen .......... .... . . ...

... . . .... 201

8. Denominacin de origen: el valor agregado de la geografa .......................... 202

9. Reconocimiento de Chulucanas como denominacin de origen .................... 203

10. Propiedad intelectual y las industrias culturales . .

..... ........ .............................. 205

Captulo 18: Propiedad intelectual y los Tratados de Libre Comercio ...............207

1. Por un tratado separado sobre propiedad intelectual,

ciencia y transferencia de tecnologa .. . ... . .
.. .... ........................... .... ................ . 207

2. Propiedad intelectual y medidas compensatorias en el TLC

entre el Per y Estados Unidos .
........................... ........................................... 210

3. Propiedad intelectual en el TLC . .

............................... ... ................................. 215

4. Libro de Propiedad Intelectual se presenta al pas ......................................... 217

5. Demcratas versus Republicanos: acceso a la salud p blica ......................... 218

6. Sigue la expansin de los alcances de la propiedad intelectual... ............. ..... . 219

Captulo 19: Consumidor ........................................................................................ 221

l. La autoridad rectora del consumo en el Per . . .

........... ... ............. ......... ......... . 221

2. La descentralizacin en el cdigo de consumo .

.................. .......... .............. . . . 222

3. El rbitro del consumo .

............ .............................................................. ........ . 223

4. La justicia del consumo en el Per ................................................................. 224

5. El rol de las asociaciones de consumidores . . .

...... ............. ......... ..... ............. . . . 225

6. Y el usuario de provincia? ................ ............................................................ 226

7. Cdigo de consumo y reingeniera institucional ............................................ 227

8. El debate entre consumidor razonable y vulnerable . .

.... .............. ............... ... . 228

XXIII
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

9. Los contratos y las clusulas abusivas............................................................ 229

10. Los bienes basura, estndares y reglamentos tcnicos ................................... 230

11. Cincuenta gramos menos................................................................................ 231

12. Es tumo del consumidor: quedamos desprotegidos

de los precios abusivos ................................................................................... 233

13. Quin responde por los usuarios? ................................................................ 234

14. La proteccin que el Per reclama ................................................................. 235

15. Descentralizacin de la proteccin al consumidor ......................................... 236

QUINTA PARTE
Quince aos de pronsticos econmicos y empresariales (1985-2000)

Orientacin al lector ................................................................................................... 240

Captulo 20: Los finales de los 80 y comienzos de los 90 ...................................... 243

l. Entre el shock y el programa bisagra en 1990 ................................................ 243

2. Efectos de un shock anunciado: la necesidad de coordinar

el presente y el futuro ..................................................................................... 245

3. Atrapados sin salida: tarifazo desmesurado.................................................... 250

4. Fuego cruzado................................................................................................. 252

5. Tendr xito la reforma tributaria o sern necesarios

nuevos "paquetes"?......................................................................................... 257

6. El costo econmico del retraso del Grupo de Apoyo ..................................... 263

7. Repicarn tambores ........................................................................................ 268

8. La parbola de los flujos externos y el manejo

de la poltica monetaria................................................................................... 270

9. Alivio externo y reorientacin monetaria y fiscal en 1992............................. 278

Captulo 21: Los mediados y finales de los 90 ...

..... . . ........................................ . . 283
.. .

l. Se debe negociar mejor................................................................................... 283

2. Dilema inflacionario ....................................................................................... 284

3. Afinar el programa sin dogmatismo ............................................................... 286

4. Deuda con los bancos ..................................................................................... 289

XXIV
5. Dlar debera estar en 3,32 . . .. ......... . . ........... . . .. .. . . .. . .. .. .. ............ .......... ...... .... .. 290

6. Los efectos macroeconmicos de la privatizacin ..

........ . ......... . . . . ................. 291

7. Opciones y desafios de la estabilizacin .

....... ............... . ................... ............. 294

8. Enfriamiento de la economa no reducir brecha externa ... . . . .

.. .... ........ ... ...... 296

9. El Per est rehaciendo su imagen ante el mundo. ......................................... 299

1O. Invertir para exportar . . . .

.................. . .. . .... .
. . ......... . ....................... . ................... 300

11. Incrementar el ahorro y la productividad del capital.. . .

. ............ .... ........... . . .... 303

12. Inflacin y crecimiento moderados ........... . .

...... .............................................. 305

13. Banco Central tiene margen para enfrentar ataque

especulativo contra el dlar ........................................... . .
..... ....... . ........ ... ....... 307

Bibliografia ........................................................................................................... 309

XXV
- PRIMERA PARTE

Conduccin estratgica
y economa internacional
CAPTULO 1
Conduccin estratgica

CAPTULO 2
Economa internacional
Conduccin estratgica

Se necesita una estrateg ia econm ica

naciona l
En su reciente visita al Per, Michael Porter ha hecho un llamado a hacer cambios y correc
ciones a la poltica econmica actual. Cul es la principal recomendacin y prioridad? Segn
Porter, elaborar e implementar una estrategia econmica nacional que construya sobre las
fortalezas locales y expanda nuestras capacidades, aadiendo valor y competitividad -no solo
a nivel de la empresa, sino de la economa en su conjunto- de forma de mejorar el nivel de vida
de la poblacin. Por sencillo que parezca, la tarea es enorme, ya que esto es justamente lo que
ha estado ausente en el Per durante los ltimos veinte aos. Desde hace un buen tiempo, el
Per ha abdicado de construir una estrategia nacional de desarrollo con metas y objetivos cla
ros, prefiriendo dej ar la economa en manos de las fuerzas del libre mercado y de los supuestos
beneficios "automticos" de la inversin extranjera.
Se sabe -de la experiencia de los pases desarrollados- que si bien en los libros de texto
predominan las confrontaciones entre "libre cambistas" y "proteccionistas'', en la realidad siem
pre han prevalecido los intereses nacionales y la estrategia de crecimiento nacional. En Inglaterra
hace ya ms de quinientos aos, cuando todava era un pas en desarrollo, los hacedores de po
ltica econmica se ponan por encima del debate acadmico e ideolgico y discriminaban entre
"comercio bueno" y "comercio malo". Para ellos, comercio bueno era el que favoreca que Ingla
terra se desarrollara y comercio malo aquel que debilitaba la estructura productiva de la nacin.
De acuerdo a ello actuaban a favor de su nacin. En los Estados Unidos, en los siglos XVIII y
XIX, cuando todava eran productores de materias primas y queran desarrollarse, los hacedores
de poltica favorecieron, por ejemplo, la colocacin de impuestos a las exportaciones de algodn
y encarecieron las importaciones de confecciones procedentes de Inglaterra. Por supuesto, una
vez que fueron los mejores en producir textiles y confecciones, suspendieron los impuestos y
aranceles y exigieron la apertura de todos los mercados del mundo. Un poco ms tarde, Lincoln

3
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

encontr beneficioso para el inters de los Estados Unidos, proteger y dar derechos monoplicos
(patentes) a sus inventores, por encima del libre mercado y la libre competencia. Ahora siguen
buscando extender estos derechos en todos los territorios ya que hoy en da Estados Unidos es el
ms grande productor de tecnologa en el mundo. Igual con otros pases como Alemania, Japn
y Corea: todos ellos definieron una estrategia econmica nacional sui generis sin mistificar el
mercado ni la accin del Estado. Alemania, a travs de la integracin de los diversos estados
de la antigua Alemania; Japn, con la creacin de su Ministerio de Industrias y Tecnologas; y
Corea, con una mezcla de instrumentos y planes especficos.
Lo que Porter est pidiendo es algo parecido pero original del Per. En ese sentido, nos
parece ingenuo que los gobernantes crean que los tratados de libre comercio y la inversin extran
jera sean suficientes por s solos para que el Per crezca en forma sostenida. Se requieren metas
y objetivos claros y una agenda estratgica que aada valor y aumente la productividad y compe
titividad. Tres ingredientes son indispensables: producir los productos que creen mayor valor, no
solamente a nivel empresa sino a nivel de la economa en su conjunto; si bien las exportaciones son
indispensables y el aumento de las importaciones una consecuencia, se requiere de transferencias
de productividad e ingresos del sector exportador a la economa no exportadora, de forma de lograr
un mejor balance; y, se necesita mantener polticas macroeconmicas slidas y consistentes.
Antes de todo ello, hay que identificar y ponemos de acuerdo en los principales intereses
econmicos nacionales y despus evaluar peridicamente los impactos positivos o negativos de
las diversas medidas de poltica.
La Repblica, 2 de febrero de 20 1 0.

\]j Cond uccin estratg ica

Hoy da empieza en el Cusco la Conferencia Anual de Ejecutivos, CADE 2 0 1 O , evento en donde
los empresarios y gerentes del pas se renen para discutir e intercambiar ideas acerca de los
problemas econmicos y empresariales de la nacin.
En el desarrollar de sus empresas, los ejecutivos normalmente comparten la idea del ne
gocio y realizan un anlisis acerca de las condiciones o factores ms importantes que podran
afectar el xito o fracaso del mismo. Esto es lo que comnmente se llama planeamiento estrat
gico. En el anlisis estratgico se revisa el contexto econmico y empresarial y las condiciones
de la industria y del mercado especfico, para en funcin de ello determinar en base a los recursos
con que se cuenta, el posicionamiento que se quiere lograr y la estructura y formas de organiza
cin de la empresa que mejor sirvan para dicho propsito. Se fijan as las acciones estratgicas y
los planes operativos que deben llevar a la obtencin de determinados resultados, considerando
los intereses y objetivos finales de los propietarios y gerentes.
Los empresarios y gerentes aprenden en las escuelas de negocios que para el xito de sus
empresas hay que hacer todo lo posible para sobrepasar la libre competencia. Se trata ms bien
de "dominar" el mercado, es decir, hay que generar barreras a la entrada, proteger las innovacio
nes, controlar la informacin, realizar inversiones indivisibles, influenciar a los consumidores,
entre otros. Los gerentes son los capitanes que tienen que llevar el barco entre las olas del merca
do al puerto, a travs de acciones estratgicas y operativas que satisfagan sus legtimos intereses
comerciales.

4
 I. CONDUCCIN ESTRATGICA Y ECONOMA INTERNACIONAL

Esto, tan lgico en el mundo concreto de los empresarios y gerentes, se vuelve un im

posible en el gobierno y direccin del pas. Hay lderes polticos y muchos asesores que creen
que basta que se abra el mercado, se incentive la inversin directa extranjera y se introduzca
un tipo de cambio con libre entrada y salida de capitales para que por s solos los pases se
especialicen en las mej ores actividades, emerja la competencia y se obtenga el progreso y la
eficiencia econmica.
La realidad es todo lo contrario. Los pases que se han desarrollado en el mundo no han
basado su crecimiento en la apertura unilateral indiscriminada, los incentivos extraordinarios a
la inversin extranjera, la entrada y salida libre de capitales y el hacer que las fuerzas del mer
cado se establezcan sin la conduccin estratgica y balances que requieren el inters pblico y
los intereses nacionales. Corea, por ejemplo, se abri al mundo en cuanto al comercio pero poco
en relacin con la entrada de inversin extranjera y con el libre e indiscriminado movimiento de
capitales. China se ha abierto en las zonas de libre comercio pero pone condiciones en asuntos
tecnolgicos y tiene una estrategia industrial triple de aadir valor, ensamblar partes y piezas, y
sustituir importaciones. Chile se abre pero promueve y protege las inversiones nacionales antes
que las extranjeras y defiende los intereses de las empresas del Estado que funcionan bien. Estos
pases aprovechan las ventajas del mundo exterior pero seleccionan los grados de apertura o de
regulacin en otras reas que obligan a los actores externos e internos a actuar en mayor concor
dancia con los objetivos e intereses del pas.
El gobierno del Per se ha olvidado de estos balances. Los empresarios y gerentes entien
den perfectamente que es necesaria la conduccin estratgica consciente porque ellos la realizan
en sus empresas. Ahora que estn los empresarios juntos con los dirigentes de los partidos pol
ticos en el CADE deben reflexionar sobre este tema y llegar a acuerdos y consensos que corrijan
estos defectos.
La Repblica, 1 1 de noviembre de 20 10.

3 Responsa b i l idad de goberna r

Cada vez que los gobiernos de los pases desarrollados deciden embarcarse en algn proceso
de negociacin, sus funcionarios y mximas autoridades meditan acerca de la posicin en
que ellas deben llegar a la mesa de negociacin, de forma de estar preparados para obtener lo
mximo posible.
Hace aproximadamente veinte aos, por ejemplo, las normas tributarias de los Estados
Unidos permitan que los ciudadanos extranjeros con permiso de trabaj o pudieran deducir para
fines del pago del impuesto a la renta, los mismos rubros que deducan los ciudadanos norte
americanos. Al momento de llenar el formulario del interna/ revenue service (la SUNAT nor
teamericana), los extranjeros podan deducir de sus ingresos brutos -para fines de arribar a la
renta imponible- los mismos montos por cada hij o menor de edad, los mismos gastos de salud
no cubiertos por el seguro de salud, los gastos en educacin no cubiertos por el Estado, los gastos
extraordinarios de hijos discapacitados, por mencionar algunos, al igual y del mismo modo que
cualquier otro ciudadano norteamericano. No exista en ese entonces discriminacin alguna en
relacin al tratamiento impositivo que se aplicaba a los ciudadanos extranjeros.

5
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Poco tiempo despus, cuando los Estados Unidos tomaron la decisin de negociar trata
dos de tributacin bilaterales con sus principales socios comerciales, una de las primeras accio
nes que ejecutaron fue derogar el trato tributario no discriminatorio a los extranjeros, de forma
tal de ponerse en la esquina ms exigente, a fin de lograr mejores concesiones en las negociacio
nes. Retiraron de esta manera todas las deducciones de pago de impuesto a la renta que tenan los
extranjeros, haciendo que en la prctica tuvieran que tributar sobre sus ingresos brutos.
Al ponerse en el extremo que perjudicaba ms a los extranjeros, los norteamericanos
ganaban "soga" antes de siquiera iniciar la negociacin. Luego, en la negociacin, se ponan du
ros en sus demandas acerca de lograr reducir la tributacin de sus conciudadanos en el exterior,
exigiendo se evitara la doble tributacin y predominara la tributacin primaria basada en el lugar
de origen de la persona natural o jurdica. Finalmente, a cambio de obtener sus demandas, "ce
dan" devolviendo algunos de los derechos que haban sido retirados a los extranjeros. En base a
esta filosofia, las autoridades norteamericanas velaban por los intereses de sus ciudadanos y por
sus propios intereses de maximizar los ingresos tributarios del gobierno de los Estados Unidos.
No hay duda que en el Per nuestros gobernantes actan de forma diferente. En vez de
utilizar los instrumentos de poltica econmica para negociar mejor a favor de los intereses nacio
nales, sus mentes parecen estar preocupadas en dar seales al que est en el otro lado de la mesa de
negociacin, de que se est de acuerdo con ciertos fundamentalismos, con determinadas ideologas,
o que se tiene buena voluntad y alto grado de determinacin, y que ello hay que demostrarlo antes
de que se inicie la negociacin, concediendo en forma unilateral sin lograr nada a cambio.
Una muestra de ello ha sido la reciente rebaja de aranceles a un buen nmero de parti
das del comercio exterior. Por todos es conocido cmo el gobierno, en forma unilateral y sin
pedir nada a cambio, sale en pleno proceso de negociacin de varios tratados de libre comercio
y anuncia la reduccin unilateral de aranceles de una gran cantidad de partidas del comercio
exterior. Cualquier ciudadano "de a pie" se pregunta inmediatamente, sabe el gobierno lo que
quiere negociar y sabe por casualidad lo que quiere el que est en el otro lado de la mesa? Si
uno estuviera negociando el intercambio de caramelos blancos por azules y de repente en forma
sbita e inesperada, uno le regala al otro sus caramelos blancos, qu otra cosa tendr ahora que
concederle para lograr que el otro le entregue los caramelos azules?
Algo similar ocurri con el "s o s'', del Tratado de Libre Comercio, TLC, con los Estados
Unidos. Si, de antemano, usted le dice al otro que desea firmar el acuerdo "s o s", cunto cree
usted que puede lograr en la negociacin?
En la mesa de negociacin de los temas de propiedad intelectual dentro del TLC con los
Estados Unidos, aquellos que tienen buena memoria, recordarn que una vez que el Per hizo
explcito el "s o s" de la negociacin, los Estados Unidos cambiaron de negociadores para
desandar lo caminado y desconocer los avances que con mucho trabajo se haban logrado hasta
ese momento. O cree usted que ello favoreci para que los Estados Unidos obtuviera mayores
prerrogativas en el rea de propiedad intelectual?
La verdad es que parece que las autoridades peruanas son incapaces para gobernar y
defender los intereses de los nacionales. Pareciera que ellas gobiernan en abstracto y sin asumir
las consecuencias que sus actos tendrn en el nivel de vida y el bienestar de la poblacin. Las
leyes y el marco econmico legal e institucional encasillan y restringen el comportamiento y los
beneficios de las unidades empresariales y de los consumidores, quienes siempre tratan de hacer
lo mejor, muchas veces sin darse cuenta que su maldicin es haber tenido psimos gobernantes.
La Repblica, 4 de noviembre de 2007.
6
 l. CONDUCCIN ESTRATGICA Y ECONOMA INTERNACIONAL

[) La econom a nacional de mercado

El plan d e gobierno d e Gana Per dice expresamente que, d e llegar a l poder, impulsara
lo que se denomina la economa nacional de mercado. Pero, qu es la economa nacional
de mercado? Es este un nuevo trmino inventado por economistas peruanos iluminados?
Cmo se intersectan en este concepto la conduccin estratgica de la nacin, la coheren
cia en el manej o macroeconmico, la apertura al mundo, la inversin y el desarrollo de las
capacidades productivas y tecnolgicas, y la inclusin y solidaridad con los menos dotados
y favorecidos?
Algunos colegas, mostrando en algunos casos mala intencin y en otros ignorancia de los
trminos y de la historia econmica de los pases desarrollados, pretenden atribuir a una econo
ma nacional de mercado todos los males que uno pudiera imaginar: el cierre del pas al mundo,
el regreso de la inflacin, la mala administracin de las finanzas pblicas y de las cuentas mone
tarias, la implementacin de un tipo de cambio fijo, el control de los precios, la estatizacin de
las empresas privadas, el no respeto a la inversin, ni al trabajo, ni a las propiedades y recursos
propios.
Paradjicamente, el concepto de economa nacional de mercado es el que ha llevado al
progreso a los principales pases desarrollados en el mundo. En trminos generales y simples
se refiere a las habilidades y capacidades de una nacin para -en condiciones de mercados
abiertos- producir, distribuir y servir bienes en la economa, en competencia con otros bienes
y servicios producidos en otros pases, hacindolo de una manera que origine mejoras en los
niveles de vida para los de adentro (mayores salarios, utilidades, rentas y recaudacin). No se
trata de ser ms competitivo reduciendo los salarios o las utilidades o el pago de impuestos,
sino haciendo que los pagos a los factores que todos los nacionales tenemos mejoren en forma
constante y progresiva.
Los ingleses quienes, por ej emplo, a fines del siglo XV eran pobres, en cien aos
aumentaron su competitividad, se apropiaron de las rentas y se volvieron ricos. Aprendieron
que no era el laissez-faire sino el dedicarse al "buen" y no al "mal" comercio, lo que les
traa ms riqueza. La lista de buenas y malas actividades en los libros de texto de la poca es
muy ilustrativa. En el siglo XIX en los Estados Unidos se elabor el concepto de "capacidad
<
productiva" parecido al concepto de "poder productivo nacional" que se usaba en Alemania. u
Algunas actividades econmicas tenan ms poder productivo que otras y en funcin a ellas G
-w
crecieron y mejoraron sus niveles de vida. Para Friedrich List, los economistas ingleses

de su poca (no los del siglo XVI y XVII) fracasaron en distinguir el inters universal del
inters nacional : predicaban una economa cosmopolita en vez de un "sistema de poltica
w
econmica nacional". Los pases deben construir "poder productivo nacional": la unifica
z
'
cin de Alemania y la construccin de los ferrocarriles son un ej emplo de ello. Por ltimo, u
u

el Japn, a fines del siglo XIX y mediados del XX (influenciado ms bien por Schumpeter,
discpulo de List) en vez de buscar competitividad en sus bajos costos de mano de obra, opta
por polticas e industrias de mayor valor agregado y tecnologa. u
La economa nacional de mercado que propone Gana Per -sin haber participado en
o
su redaccin y elaboracin- se refiere justamente a esta orientacin. No se trata de repetir las ]
experiencias de los pases hoy desarrollados, sino de encontrar las fuerzas que hagan que los '-
u
peruanos (los que tienen solo su trabajo, o capital o tierras u otros factores de produccin)

7
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

puedan elevar sus niveles de vida en relacin a los de afuera; y aquellos que no poseen factores
en su haber, construyan sobre las oportunidades que el Estado debe generar con los impuestos
que todos pagamos. Seguiremos en este tema para responder a las preguntas arriba sealadas en
otra oportunidad.
La Repblica, 28 de abril de 20 1 1 .

0 Crec i m iento econm ico y desa rrollo huma no

La relacin entre crecimiento econmico (CE) y desarrollo humano (DH) es compleja y cam
biante, y, por lo tanto, suj eta a debate y discusin. Las implicancias de este debate se suelen
resumir en dos alternativas de polticas, que realmente no son antagnicas, pero que suelen
contraponerse en trminos polticos: crecer para distribuir o invertir en capital humano para
crecer. Mientras la primera opcin enfatiza el nexo entre el crecimiento econmico y el desarro
llo humano, la segunda subraya la trayectoria contraria, del desarrollo humano al crecimiento
econmico.
Qu alternativas de CE y DH existen? Si analizamos las combinaciones posibles entre
CE y DH se puede definir cuatro cuadrantes: el crculo virtuoso (donde el mayor CE impulsa el
aumento del DH y viceversa), el crculo vicioso (donde la falta de CE limita el impulso del DH
y viceversa) y dos categoras de desarrollo asimtrico, el sesgado al crecimiento econmico con
poco desarrollo humano, y el sesgado al desarrollo humano sin mayor crecimiento econmico.
Esto se ilustra en la Figura l . l .

i@iifill cbmbinciones entre crc i;.riient ecn6rriico y desorrpllo humano '

Asimtrico:
pro-desarrollo humano Crculo
con poco crecimiento virtuoso
econmico

1 1 1 1 1 1 1 1
1 1 1 1 1 1 1 1
-2 -1 -O 1 2 3 4 5

Asimtrico:
Crculo pro-crecimiento
vicioso econmico con poco
desarrollo humano

Tasa media de crecimiento del PBI per cpita

Adaptado de Gustav Ranis y Frances Stewartz. "Crecimiento en amrica latina" en Revista Econmica de la
CEPAL, nmero 78. Diciembre de 2002.
FUENTE:

Mientras en los casos del crculo virtuoso y vicioso, el nexo entre CE y DH es fuerte, y por ello, el
aumento o reduccin de uno impulsa el aumento o reduccin del otro; en los casos de desarrollo
asimtrico, la relacin entre ambas variables es muy frgil. Esto ltimo ocurre, sea por la falta de
8
 J. CONDUCCIN ESTRATGICA Y ECONOMA INTERNACIONAL

una efectiva poltica tributaria y/o de gasto social que hace que el crecimiento no sea inclusivo, o
por una inversin con poco potencial de crear valor lo que hace que el desarrollo humano no se
traduzca en mayor crecimiento econmico.
En un trabajo de investigacin emprica a nivel mundial, hace ya una dcada, Gustav Ranis
y Frances Stewart1, refirindose al perodo 1 960-2000, demuestran que ninguna economa que
comenz con un sesgo a favor del CE logr pasar al crculo virtuoso sin una activa poltica social;
no obstante, algunos pases con sesgo a favor del DH s pudieron pasar al crculo virtuoso. En este
sentido, no hay evidencia que un esquema sesgado al crecimiento econmico sin activa poltica
social sea sustentable en el tiempo, ya que este tipo de proceso suele llevar a un punto muerto, es
decir, a un punto en donde debido a algn golpe interno o externo se afecte el crecimiento econ
mico y traslade la economa al cuadrante del circulo vicioso. Esta incapacidad se debe a que estos
pases no logran echar a andar la retro-alimentacin del proceso de mayor crecimiento econmico
a mayor desarrollo humano.
En qu cuadrantes se encontraron los pases en trminos relativos en el perodo 1 960-
2000? Los pases latinoamericanos, segn Ranis y Stewart, tendieron a situarse en los cua
drantes del crculo vicioso o del desarrollo asimtrico pro-desarrollo humano. Esto significa
que, en trminos globales, los pases de la regin -en ese perodo- tuvieron un baj o desem
peo econmico o invirtieron en DH pero ello no se tradujo en CE. En cambio, los pases de
Asia oriental se localizaron principalmente en el crculo virtuoso y los del frica subsahariana
dentro del crculo vicioso.
Pocos pases latinoamericanos aparecen en la categora del crculo virtuoso (por ejemplo,
Chile y Costa Rica), mientras la mayora (Honduras, Bolivia, Uruguay, El Salvador, Ecuador,
Guatemala, Paraguay, por mencionar algunos.) se sitan en el cuadrante del circulo vicioso, y un
nmero reducido en los cuadrantes de desarrollo asimtrico pro-desarrollo humano (Argentina)
o pro-crecimiento econmico (Colombia, Brasil, Repblica Dominicana). En el caso especfico
del Per, lo clasifican en promedio en el cuadrante de desarrollo asimtrico pro-desarrollo hu
mano, aunque con dcadas de tanto contraste (aos 60 diferente a los 70, a los 80 y a los 90) las
agregaciones para perodos largos se vuelven complejas de entender.
Pero, qu ha ocurrido en el Per en el perodo no investigado todava del 2000-20 1 0?
Con el riesgo de dar una opinin en trminos absolutos y no en relacin a los otros pases, como
ha sido en el caso del trabaj o antes mencionado, una hiptesis es que a raz del boom de las
materias primas y de la expansin de la demanda interna de los ltimos aos, el Per se haya
trasladado al cuadrante de desarrollo asimtrico pro-crecimiento econmico con pobre reduccin
del ndice de desarrollo humano (el cual parte de dficits muy grandes). La poltica tributaria y
social no ha sido suficientemente activa y enfocada para transitar hacia el crculo virtuoso del
crecimiento econmico. Esto genera mucha fragilidad y en caso de producirse ahora un shock
externo o interno negativo se podra volver a caer en la desaceleracin del crecimiento y en el
circulo vicioso del estancamiento o deterioro del ndice de desarrollo humano.
Cun preparados estamos para evitar que esto suceda? El nuevo gobierno debe actuar
de inmediato para fomentar un crecimiento que no descanse enteramente en el ciclo expansivo
de las materias primas y que se sustente en la generacin de valor de la actividad productiva y
o

]
'.
1
"Crecimiento Econmico y Desarrollo Humano en Amrica Latina". Revista Econmica de la CEPAL, u
n mero 78. Diciembre de 2002 .
9
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

su interconexin con el resto de las actividades econmicas, pero este crecimiento debe hacerse
en forma inclusiva, con mayor tributacin, inversin social del Estado y generacin de oportuni
dades y capacidades para los que menos tienen; solo as nos moveremos al crculo virtuoso del
desarrollo econmico.
La Repblica, 1 2 de junio de 20 1 1 .

0 Decisiones em presa ria les y el bienesta r

de la nacin
Recuerdo vivamente cuando, a mediados de la dcada de los noventa, un alto ej ecutivo de Shell
se acerc -previa cita- a mi oficina en ESAN para solicitar apoyo a algunas propuestas de su
empresa. Grata fue mi sorpresa cuando me explicaba los planes de la compaa para involucrar
a empresas peruanas en el aprovisionamiento de diversos insumos y servicios que se requeran
para la puesta en marcha de la explotacin del gas de Camisea. "Necesitamos, doctor Roca, que
la ESAN, en colaboracin con algn gremio empresarial, nos ayude a convocar y seleccionar
empresas peruanas que cumplan determinados niveles de exigencia y calidad y nos ofrezcan
estos ciento treinta diversos tipos de servicios e insumos que hemos identificado'', mostrndome
en ese momento una extensa lista, " ... estamos dispuestos a suministrarles informacin, proveer
estndares de calidad, ofrecerles contactos y transferirles algunos conocimientos tecnolgicos . . .
necesitamos trabajar con anticipacin para que ello coincida con nuestra logstica, pero los pro
pios interesados tendrn que hacer sus inversiones y asumir riesgos . . . ". Pocos meses despus, la
iniciativa se frustraba al no llegar Shell a un acuerdo con el Estado para la explotacin del gas.
Que contraste con el comportamiento y decisiones de la mayora de las empresas que se
instalan en el pas! A decir de la teora y prcticas administrativas clsicas, las empresas deciden
la asignacin de sus recursos en funcin al menor costo, y la simplicidad y facilidad en hacer
las cosas. Por eso es que los gerentes normalmente compran donde ya conocen, contratan lo
que dado el costo es lo ms sencillo y menos problemtico y lo que les da mayor rentabilidad
inmediata. Muchas empresas mineras que vienen al Per, por ejemplo, contratan no solamente
los ingenieros especializados del exterior (habiendo capacidades locales) sino tambin muchos
insumos, choferes, alimentos y hasta ropa, que pudiendo proveerse al mismo costo y calidad en
el pas, se compran de sus redes previas de contacto en el exterior. Si a ello se aade que no trans
fieren tecnologa, evaden derechos laborales y pagan salarios baj os a travs de la tercerizacin,
estn exoneradas parcialmente de impuestos y se llevan la mayor parte de las rentas al exterior;
no queda duda que lo bueno y satisfactorio para ellas no necesariamente produce los mej ores
efectos e impactos multiplicadores econmicos en el pas.
Es por eso que muchos pases (Finlandia, Corea, Malasia, Estados Unidos, entre otros)
se interesan en atraer solo inversin extranjera de calidad, aquella que incorpora en forma vo
luntaria en sus decisiones empresariales los objetivos de bienestar y progreso del pas. Adems,
sus gobiernos no otorgan incentivos ciegos a la inversin, procuran que estas se den contra ge
neracin de valor agregado, transferencia de tecnologa, conexin a la economa local, difusin
de nuevos mtodos de gestin, mejora de estndares y contribucin con sus impuestos a las
necesidades sociales y de mayor productividad de los dems.
10
 l . CONDUCCIN ESTRATGICA Y ECONOMA INTERNACIONAL

Algo debemos hacer en el Per para lograr un mejor alineamiento de los intereses em
presariales con los intereses inclusivos de la nacin. Por ejemplo, segn McKinsey, el 90% de
las compras de insumos intermedios de las empresas multinacionales norteamericanas lo hacen
a empresas basadas en el propio Estados Unidos. Sera bueno investigar cmo lo hacen y cul es
su secreto para poder replicarlo en el Per.
Gestin, 16 de noviembre de 20 1 O.

\
7 Esta b i l idad y crec i m iento sostenido

El manejo econmico del pas debe guiarse por el principio fundamental de integrar la gestin
macroeconmica de corto plazo con el crecimiento de mediano y largo plazo. Este asunto tan
trascendental para la nacin debe constituirse en el lineamiento econmico ms importante para
el crecimiento sostenido.
Esto implica que la poltica de corto plazo debe preocuparse por mantener en equilibrio
razonable las cuentas externas, fiscales, monetarias y del ingreso, las cuales deben ser consisten
tes con el objetivo ltimo de incrementar el empleo, el ingreso y los niveles de vida de la pobla
cin. A su vez, los objetivos de mediano y largo plazo deben tender a aumentar la disponibilidad
y calidad de los recursos escasos (mano de obra, capital, tecnologa, entre otros) y facilitar el
crecimiento de la inversin productiva. Ambos tipos de objetivos, los de corto y los de mediano
y largo plazo, deben trabajarse simultnea y coherentemente de manera tal que no entren en
conflicto o contradiccin.
La coherencia entre las polticas de corto plazo y de largo plazo es fundamental. Por
ejemplo, si en el objetivo de mediano y largo plazo de aumentar la produccin manufacturera se
utilizan las materias primas que antes se exportaban, ello podra disminuir las entradas de mone
da extranj era, desencadenando un problema de balanza de pagos y el estrangulamiento de esta
poltica. O si el intento de mejorar la calidad y disponibilidad del trabajo incrementa demasiado
el gasto pblico, ello sera dificilmente sustentable sino se maneja debidamente el dficit fiscal
que esa poltica podra originar.
La historia econmica del pas en la dcada de los 70 y 80 fue sumamente aleccionadora
u
en cuanto a la necesidad de hacer coherentes las polticas de mediano y largo plazo con las de 6
corto plazo, y viceversa. Las polticas de industrializacin en estos periodos (la industrializacin -;.

por sustitucin de importaciones, o ISI) no pudieron sostenerse en el tiempo debido a los severos
f-
desequilibrios externos (balanza comercial y balanza de pagos negativas) y fiscales (dficit del
sector pblico) que estas polticas de mediano y largo plazo generaron en el corto plazo. En la d
GJ
z

cada de los 90, paradjicamente bajo una poltica neoliberal, sin ninguna conduccin estratgica, -o
los flujos de capital internacional permitieron sostener el desequilibrio de la balanza comercial u

y reducir marginalmente la primarizacin de la economa peruana. En la presente dcada, sin Cl
z
embargo, a pesar de los holgados resultados en las cuentas externas y fiscales, no se ha aprove o
u
chado la ocasin para empuj ar la industrializacin y el mejoramiento tecnolgico de la estructura
productiva, esto debido a que la economa ha estado gobernada por los intereses extractivos de o
3
'P..
las grandes empresas y los designios del laissez-faire.
La propuesta general es que el crecimiento sostenido de largo plazo se alcance a travs del u
ro

aumento cuantitativo de los montos de inversin y del aumento cualitativo de la productividad

11
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

o rentabilidad de las inversiones. En este sentido, el desarrollo econmico es no solo un proceso

de acumulacin cuantitativa de recursos, lase trabajo y capital, sino tambin un proceso de
transformacin cualitativa de ambos factores, lo que implica que la productividad total de los
factores debe aumentar.
Para incrementar los montos de inversin es fundamental mantener los equilibrios ma
croeconmicos y reducir la inestabilidad del crecimiento, ya que es mucho ms costoso y ries
goso planificar y desarrollar proyectos en entornos inflacionarios o cuando el crecimiento eco
nmico es incierto o muy oscilante. Asimismo, en el mediano plazo, es importante evaluar cun
apropiado y balanceado es el esquema de financiamiento de la inversin; es decir, si hay compa
tibilidad entre el costo y la rentabilidad de la inversin tanto en trminos de montos como de los
perodos de pagos. De otro lado, la productividad total de los factores se incrementa por efecto
del cambio tecnolgico, los mayores conocimientos y la incorporacin o adaptacin de nuevas
prcticas en el quehacer productivo y empresarial.
En todo esto, el mundo empresarial debe internalizar que no es igual invertir un sol en
una actividad con rendimientos crecientes, externalidades positivas, mayores eslabonamientos y
potencial de desarrollo tecnolgico, que en otra que presenta rendimientos decrecientes, externa
lidades negativas, pocos eslabonamientos y poco potencial de desarrollo tecnolgico.
Asimismo, se considera importante enfrentar los factores estructurales como el desarrollo
del capital humano, las grandes fallas del mercado, la solvencia y el grado de desarrollo del sis
tema financiero y la integracin del pas al comercio internacional, entre otros.
Por esta razn, la poltica de mediano y largo plazo debe proponer medidas tendientes a
eliminar las distorsiones de los mercados y polticas productivas que impulsen el desarrollo de las
actividades de mayor valor o calidad; obviamente, sin afectar los equilibrios macroeconmicos.
Adaptado de Santiago Roca y Luis Simabuko. Retos de la gerencia
macroeconmica: propuestas de cambio a la poltica econmica 2000-2005.
ESAN Ediciones, junio del 2000.

0 La eficiencia del mercado y la accin

del Estado
S i bien l a estabilizacin y l a promocin de la inversin pblica y privada han permitido retomar
la senda del crecimiento econmico, an hay muchos elementos que mejorar especialmente en el
funcionamiento de los mercados y una menor desigualdad econmica y social, lo que permitira
darle sustentabilidad al crecimiento econmico en el largo plazo, elevar los niveles de ahorro
interno, aumentar el empleo y mejorar la distribucin del ingreso.
Esta premisa implica emprender reformas econmicas, institucionales y sociales que,
reconociendo la importancia de la estabilidad macroeconmica, el funcionamiento de los
mercados y la inversin privada, se dirijan a reducir la vulnerabilidad de la economa, a de
sarrollar la capacidad productiva y a corregir las carencias sociales que la simple estabilidad
"macro" y las seales del mercado no pueden enfrentar.
La direccin de estas reformas no necesariamente implica acentuar la liberalizacin o
incrementar la injerencia estatal, sino segn sea el caso, implementar medidas que permitan

12
 I. CONDUCCIN ESTRATGICA Y ECONOMA INTERNACIONAL

la asignacin eficiente de los recursos y la eficiencia distributiva. As por ejemplo, en el caso

concreto del sistema financiero, se debe tender hacia una mayor supervisin de los flujos
de capitales, dada la inestabilidad que estos pueden generar. En cambio, en lo que respecta
al gasto pblico, es conveniente, por ej emplo, combinar el esquema de subsidio a la oferta
con el de demanda, en servicios tales como educacin o salud, y lograr que la participa
cin supervisada del sector privado eleve la eficiencia e incorpore la racionalidad en estos
servicios.
Hay, adems, una amplia gama de polticas sectoriales que no han sido desarrolladas
y deben resolver las imperfecciones de los mercados (incluida la inexistencia de algunos
mercados), la falta de instituciones y regulacin, adems de las "fallas del mercado" gene
radas por dbil cooperacin y coordinacin, externalidades negativas y carencia de bienes
pblicos, entre otros. Evidentemente, para corregir estos defectos mediante la accin estatal
conviene que se corrijan tambin aquellas que el propio Estado puede generar, ya sea por el
clientelismo poltico u objetivos burocrticos. La solucin, en todo caso, pasa por encontrar
el equilibrio entre el mercado y el Estado, de modo que el sistema no fall e por defecto de
uno ni por exceso del otro.
La existencia de fuertes externalidades negativas, altos costos fijos, indivisibilidades de
los proyectos e incertidumbre respecto de la rentabilidad de las inversiones en innovacin y
tecnologa justifican la intervencin estatal, especialmente a travs de la reasignacin del gasto
en ciencia y tecnologa, la creacin de fondos de estabilizacin y riesgo, el apoyo y la asistencia
tcnica directa y la aplicacin de mecanismos de proteccin temporal en sectores con gran po
tencial de generacin de valor y sostenimiento de su capacidad competitiva.
Del mismo modo, el desarrollo de conglomerados o encadenamientos industriales es una
fuente muy importante de "competitividad sistmica'', resultado de las sinergias y extemalidades
generadas en las diversas empresas o etapas de produccin de la cadena productiva. Este ejemplo
de complementariedad y alianza estratgica debe aplicarse en la poltica sectorial a travs de la
accin conjunta del sector pblico y del privado.
Se trata de evitar que la "mano invisible" del mercado lleve a una especializacin basada
en actividades extractivas, y lograr que su accin, en conjuncin con la conduccin del Estado,
genere las ventajas competitivas de mayor creacin de valor que la nacin necesita.
Por ltimo, las carencias sociales hacia los ms dbiles y menos favorecidos se enfren
tarn, dotndolos progresivamente de los instrumentos que requieran para su progreso y/o de la
asistencia mnima que permita su sobrevivencia e inclusin en la sociedad.
La Repblica, 26 de mayo de 20 1 1 .

13
 CAPTULO 2

Econom a internacional

/"'-..-\

lj Mercados i r:i perfectos y crisis

-- .
de com pehhv1dad en Estados U n .idos
Las empresas de Estados Unidos se estn trasladando desde hace varios aos a producir en la
China y otros pases emergentes porque desde all pueden competir mejor en el mundo. Ello, sin
embargo, si bien es bueno para las compaas norteamericanas, reduce los niveles de produccin
e ingreso en el pas y es una de las razones fundamentales de su prdida de puestos de trabajo.
El mercado de trabajo debera responder disminuyendo los salarios en Estados Unidos y aumen
tndolos en la China, y de esta manera progresivamente reducir el diferencial de competitividad
entre ambas naciones, lo que originara en el mediano plazo el regreso gradual de las compaas
a los Estados Unidos y la reactivacin de sus niveles de produccin y empleo. Ello, sin embargo,
no ocurre as, primero, porque los pases defienden los niveles de vida e ingresos de su gente y
se resisten a que las fuerzas del mercado hagan baj ar los sueldos y salarios; y segundo, porque
contrariando la globalizacin, no se permite la libre movilidad del trabaj o y se prohbe la entrada
para trabajar en los Estados Unidos.
Asimismo, dado que en los mercados mundiales de commodities y activos financieros
funciona mej or la "ley de un solo precio", los agentes superavitarios orientan sus excedentes
hacia los commodities, especialmente en los perodos cuando aumenta la desconfianza en los
mercados financieros. Ello produce inestabilidad y empuj a los precios de estos hacia arriba,
hasta que se percibe que se han vuelto demasiado altos y no queda otra salida que la compra
de activos reales o financieros en otras monedas, lo que origina la devaluacin del dlar y la
apreciacin de las otras monedas.
Al apreciarse nuestra moneda es como que los salarios de nuestros pases se elevasen en
dlares. Si el tipo de cambio se cae a dos soles por dlar, los salarios denominados en dlares
en el Per suben 50% (asumiendo un tipo de cambio previo de tres soles por dlar). 900 soles
de salarios incorporados en nuestros productos valen hoy 300 dlares pero a dos soles por dlar,

15
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

valen 450 dlares. Es decir, se ha encarecido el precio de los productos en dlares debido a la
apreciacin del tipo de cambio, sin que los trabajadores hayan aumentado sus ingresos en soles.
El Per pierde competitividad, produccin y empleo de un "plumazo". De otro lado, los Estados
Unidos restituyen su competitividad en forma milagrosa. Con la devaluacin del dlar regresan
sus inversiones de la China y aumenta el nivel de produccin y empleo sin haber tenido que baj ar
sus sueldos y salarios. Qu bonita manera de trasladar el ajuste!
El verdadero trasfondo de la poltica monetaria expansiva actual en Estados Unidos no
busca otra cosa que acelerar este proceso. La poltica monetaria no lograr por si sola que las em
presas regresen a producir a Estados Unidos (ya que la reduccin de las tasas de inters no mejo
ran en este momento sustantivamente la competitividad), sino busca que a travs de la expansin
del dinero se siga envileciendo el dlar, logrndose su gradual devaluacin en comparacin con
otras monedas. Eso s puede hacer regresar las inversiones a los Estados Unidos.
Lo que existe en el mundo es entonces un problema estructural (desbalance) en el merca
do del trabaj o, el que finalmente ante su falta de resolucin o liberacin se refleja en el precio de
los commodities y terminar afectando el tipo de cambio entre pases.
El libre comercio en el mundo no puede funcionar cuando un mercado tan importante
como el del trabajo est tan reprimido. El mundo debe resolver este problema sin trasladar el
costo de los desbalances a los pases ms dbiles. Abrir gradualmente el mercado de trabajo o
proponer un organismo internacional para que regule las monedas y los tipos de cambio con el
mandato expreso de buscar la convergencia de los pases en el largo plazo son algunas alternati
vas. En el nterin, los pases afectados no se pueden quedar cruzados de brazos, por ms llamados
que se hagan para evitar que se tomen medidas proteccionistas.
Gestin, 27 de setiembre de 20 1 1 .

0 Esta b i l idad y crec i m iento

e=-
. . en los Estados U n idos de Amrica
Estados Unidos vive desde hace varios aos una significativa expansin del consumo pblico y
privado. Los dficits del sector pblico y privado han sido financiados por recursos financieros
externos provenientes del Japn, Alemania y muchos pases en vas de desarrollo. El efecto de
la expansin del consumo ha originado que el dficit de la balanza comercial estadounidense (la
diferencia entre lo que vende y compra del exterior) crezca consecutivamente por ms de cinco
aos y que las estadsticas muestren a Estados Unidos como el deudor ms grande del mundo.
Varias preguntas surgen al lector: podr los Estados Unidos seguir creciendo y consu
miendo ms de lo que produce? Est perdiendo competitividad internacional en relacin a otros
pases industriales? Podr pagar su deuda en el futuro? Tendr Estados Unidos que ajustarse y
consumir lo que sus recursos internos presentes y futuros le aconsejen?
Normalmente, cuando un pas gasta ms de lo que produce por varios aos consecutivos,
son las generaciones futuras las que tendrn que ajustarse y disminuir su gasto para poder pagar
lo consumido. Si el exceso de gasto ha sido duradero y el monto de la deuda se vuelve elevado,
existe el riesgo que los prestamistas e inversionistas financieros externos pierdan la confianza y
disminuyan sus flujos de financiamiento. El resultado es un ajuste inmediato: el pas se ver forza-
16
 l. CONDUCCIN ESTRATGICA Y ECONOMA INTERNACIONAL

do a disminuir su gasto por falta de financiamiento o aumentar su producto para agenciarse fondos
con recursos propios. Esto es lo que ha sucedido en la mayora de los pases de Amrica Latina;
durante casi una dcada se consumi ms de lo que se produjo, y el financiamiento que sustent
este consumo fue estrepitosamente caro, amn de la cantidad de otros factores que originaron que
nuestro producto disminuyera relativamente de valor, debido a trminos de intercambio desfavo
rables, condiciones econmicas desiguales, polticas de pare y avance poco acertadas de los pases
industrializados y polticas econmicas internas pobremente diseadas por nuestros gobernantes.
Tradicionalmente, sin embargo, las recetas han sido disminuir el gasto y/o aumentar la
produccin. De manera paradgica, el gasto ha disminuido generalmente a travs de la reduccin
de la inversin, lo que a su vez afecta la oferta potencial de la economa y deja a los pases con
mayores dificultades en el futuro. La disminucin del consumo es difcil de implementar por los
bajos niveles de vida ya existentes en la mayora de los pases de la regin. El aumento de la ofer
ta es tambin delicado de lograr y sostener en el corto plazo, a menos que inicialmente exista una
excesiva capacidad instalada ociosa y luego el sector empresarial del pas responda al llamado
del aumento de la produccin. Ninguno de los tres caminos es fcil; el Fondo Monetario Interna
cional prefiere la primera y la segunda recetas, las cuales adereza con otra serie de medidas sobre
liberalizacin econmica y financiera, manejo macroeconmico monetario y fiscal, manej o de la
deuda, precios relativos entre sectores, manejo del tipo de cambio y "marginalmente" eficiencia
en la utilizacin de los recursos.
Este problema, que se ha l lamado la necesidad del "ajuste" de las economas de los pases
deudores de Amrica Latina, se asemeja al problema mencionado al comienzo de este artculo.
Estados Unidos viene gastando mucho ms de lo que produce desde hace varios aos y ni el
gobierno ni el sector privado hacen esfuerzos significativos para ajustarse. Ambos gastan cada
da ms y empuj an el precio del dinero hacia arriba para financiar este gasto atrayendo capitales
externos. Durante 1 986, los Estados Unidos, bajo presin de los pases deudores, hizo esfuerzos
significativos para bajar las tasas de inters y lo logr, pero inmediatamente se dio cuenta que
la reduccin de estas hizo peligrar ese preciado financiamiento externo. Como consecuencia, la
tasa de inters ha comenzado de nuevo a subir, para atraer los capitales de nuestros raquticos
pases latinoamericanos.
Por otro lado, parece ser que la necesidad de ajustarse se puede revertir si es que el ajuste
lo realiza el buen vecino y no el supuestamente involucrado, especialmente cuando uno mantiene
la superioridad econmica y quiere preservar la hegemona en la economa mundial. En vez de
reducir su gasto, equilibrar su presupuesto, reducir el consumo de bienes y recuperar mercados
externos, la administracin estadounidense prefiere ejercer su influencia para ajustar al vecino
y equilibrar su economa con el esfuerzo de los dems. La poltica econmica norteamericana
presiona para que Japn, Alemania Occidental, Francia, Corea del Sur, Taiwn y muchos de los
pases en vas de desarrollo expandan sus economa y compren ms, es decir, se quiere que estos
pases incentiven el consumo y la inversin pblica y privada y que orienten este incremento de
la demanda interna (absorcin) hacia bienes y servicios de los Estados Unidos. A su vez presio
nan para que sus mercados financieros se abran y puedan las instituciones financieras norteame
ricanas participar en los mercados locales en mejores condiciones que la actual.
N
Esta nueva poltica significa que el ajuste se traslada hacia fuera; si un pas consume o

2
a.
ms de los que produce en vez de restaurar su economa con mayor eficiencia, productividad y
menos consumo, resulta mej or lograr que el resto aumente su gasto y est obligado a comprar "'
u
ms. La produccin aumentara no por relaciones de competencia en el mercado, sino porque
17
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

los procesos de negociacin entre buenos vecinos les exige comprarnos ms. De esta forma
Estados Unidos podr aumentar su produccin, vender ms al exterior y equilibrar el gasto con
el producto, las exportaciones con las importaciones e inclusive el dficit fiscal. Lo penoso de
todo esto es, sin embargo, que para lograr eso, uno tiene que ser potencia econmica mundial
y tener capacidad de negociacin econmica y poltica. Qu bueno sera para el Per y el resto
de los pases de Amrica Latina que los pases extranjeros se "ajustaran" para ayudarnos a re
solver nuestros problemas. La economa de mercado perfecto existe solo en los libros de texto
y en la mente del doctor Milton Friedman, la interferencia y negociacin econmica es la que
determina precios y movimientos en los fluj os de consumo, producto y comercio internacional.
Solo negociando, planteando mecanismos institucionales y creando estructuras que represen
ten los intereses autnticamente nacionales podrn las economas peruana y latinoamericana
desarrollarse.
"Que se ajuste en buen vecino". La Repblica, 3 de julio de 1 987.

0 La crisis i nternaciona l y el m u lti latera l i smo

fi nanciero
La crisis econmica y financiera actual es consecuencia de la especulacin en tres grandes reas
o sectores econmicos y financieros: la especulacin en el sector de hipotecas inmobiliarias y
activos financieros estructurados, la especulacin en los commodities y la especulacin en la
moneda extranjera o el tipo de cambio. En relativamente poco tiempo las tres burbujas especu
lativas se superimpusieron y luego se desinflaron al mismo tiempo, originando el colapso de los
mercados y la licuacin del valor de los activos existentes.

3.1 Es p ecu lacin de h i potecas

L a crisis s e origina inicialmente por l a falta de transparencia e n e l mercado inmobiliario y de hipo
tecas y por una serie de productos financieros estructurados en los que los operadores de mercado
titulizaron y empaquetaron los activos en formas complejas sin evaluar sus verdaderos riesgos. El
descalce en la maduracin de los activos y pasivos financieros de las instituciones no bancarias
no fue detectado por las clasificadoras de riesgo y la falta de liquidez se fue transfiriendo paulati
namente al sistema bancario hasta que los bancos centrales actuaron. El desapalancamiento y el
desenredo apresurado de las posiciones especulativas de las empresas y familias originan, sin em
bargo, el colapso de algunas instituciones bancarias y no bancarias y obligan a que intervengan los
gobiernos (el Tesoro) ya cuando la confianza se haba perdido y los actores econmicos saneaban
sus hojas de balance a cualquier precio y cortaban sus inversiones y el consumo.

3 . 2 Moneda extra njera

A la especulacin en activos financieros se le aadi paralelamente la especulacin en el mer
cado de commodities y en el mercado de moneda extranjera. En el mercado de moneda ex
tranjera, la especulacin (carry trade) se expresa en i nversiones de portafolio basadas en pedir

18

-- ----- --- --- --

-- -- --
 l. CONDUCCIN ESTRATGICA Y ECONOMA INTERNACIONAL

prestado en monedas de baj o rendimiento (dlar, por ejemplo) e invertirlas en monedas de

alto rendimiento (sol, por ejemplo), lo que ha llevado a la sobrevaluacin de la moneda local
y el descalce de monedas extranjeras en los balances de las empresas y familias, reduciendo
la competitividad de la economa. Cicateados, sin embargo, por el colapso financiero arriba
mencionado, esta especulacin de monedas se empieza a desenredar obligando hacia la de
preciacin del tipo de cambio nominal y real, aumentando el riesgo y Jos impactos negativos
en el consumo, la produccin y el empleo. Los pases ms ilustrativos de este desenlace son
Islandia, Letonia, Hungra y Brasil, Jos cuales han devaluado sus monedas recientemente en
forma significativa.

3 . 3 Es pecu lacin de commodities

La especulacin en el mercado de Jos commodities se observa a raz del inusitado aumento de
precios del petrleo y muchos otros metales y productos agrcolas, Jos cuales se corrigen poste
riormente para volver a sus niveles previos, no sin antes afectar la situacin de los productores
as como de la produccin y el empleo de los pases en desarrollo, y hacer caer una buena parte
del valor de las inversiones en infraestructura y equipos que originaron los aumentos de precios
iniciales.
La organizacin de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD,
por sus sigla en ingls), que presenta generalmente la voz de Jos pases en desarrollo, ha
mostrado las cercanas correlaciones en Jos precios de Jos commodities, de la moneda ex
tranj era y los activos estructurados, lo que explica Ja especulacin interrelacionada de estos

tres mercados.

3 .4 Lecciones a p rend idas

Los paquetes de rescate promovidos por los pases desarrollados no deben ser gratuitos, deben
promover polticas regulatorias que aumenten la transparencia de Jos productos financieros, ree
valuar el rol de las clasificadoras de riesgo, tener incentivos para crear instrumentos financieros
simples, enfrentar el descalce de vencimientos en las entidades financieras no bancarias y limitar
el deterioro de los crditos vinculados a la titulizacin.
Los mayores problemas de la crisis descansan actualmente en que la posicin activa
de los Estados Unidos a veces nada contra las polticas contractivas de otros pases desarro
llados y la condicionalidad tradicional de los programas del Fondo Monetario Internacional.
La poltica fiscal de Ja Unin Europea sigue, por ejemplo, sujeta al Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, Jo que limita sus capacidades contracclicas. En estas circunstancias, Ja fuerza de
la recesin y de la incertidumbre se incrementa y sus efectos indeseables sobre los pases en
vas de desarrollo pueden hacer insostenibles las deudas de Jos pases pequeos y pobres. Solo
si los pases con supervit proveen estmulos para evitar una recesin o depresin mundial
prolongada, el resto de pases podr salir adelante.
Los pases en vas de desarrollo no pueden seguir Jos paquetes de asistencia tradicional
N
combinados con polticas restrictivas, se necesitan polticas contracclicas y tipos de cambio ms o
altos pero estables. No sobredisparar Ja devaluacin en forma unilateral es costoso pero, sin em ]
bargo, muy fcil si los pases que necesitan devaluar juntan fuerzas con los pases que enfrentan ''
u
lo opuesto, es decir, la revaluacin.
19
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

3 .5 Reconstruccin
L a globalizacin supone reglas vinculantes n o solo para el comercio, sino tambin para las finan
zas. Se tienen que repensar los sistemas de tipos de cambio y los costos de la solucin tradicional
de los paquetes de asistencia internacional. La intervencin simtrica de los pases superavitarios es
necesaria. Arreglos de tipos de cambio global son requeridos para mantener y alcanzar estabilidad
monetaria y financiera. Un sistema financiero y monetario cooperativo global asegurar, sobre una
base multilateral, las mismas reglas de juego para todas las partes. Ya que las transformaciones en
los tipos de cambio afectan el comercio internacional de una manera similar a los cambios en los
aranceles, estos deben ser gobernados por regulaciones multilaterales y no nacionales. La globali
zacin no funciona con reglas nacionales. No hay, sin embargo, hasta el momento la voluntad que
el sistema financiero y de monedas considere reglas globales vinculantes para todos. Los temas que
queman verdaderamente estn siendo ignorados debido a que nadie est preparado en conceder
autonoma cuando se trata de su poltica de moneda y comprometerse a trabajar hacia el funciona
miento de un sistema internacional de monedas.
"La UNCTAD y su multilateralismo financiero".
La Repblica, 1 5 de febrero de 2009.

0 Las i m pl ica ncias del ocaso del dlar

A diferencia del resto de las monedas del planeta, el dlar no solo es la moneda de los Estados
Unidos, sino ms bien es la moneda del mundo ya que con ella se realiza la mayor parte de las
transacciones de divisas, tanto para el comercio internacional de bienes y servicios como para la
compra y venta de activos.
No obstante que el dlar es demandado por todo el mundo, su emisin es potestad exclu
siva de los Estados Unidos, por lo que tiene una situacin de privilegio que el resto de pases no
lo tiene. De esta manera, mientras continen creciendo las transacciones internacionales, Esta
dos Unidos puede continuar inundando el mundo con el billete verde, independientemente de lo
que suceda con su economa, lo que le permite sostener un nivel de gasto interno por encima de
sus posibilidades reales. En otras palabras, todos los bienes, servicios y activos que en exceso
compra un estadounidense del resto del mundo, es cancelado con un papel moneda que ellos
imprimen a su libre albedro y que es aceptado por todos en las transacciones internacionales.
Obviamente, esta situacin ventajosa no debe durar mucho tiempo ms, debido precisa
mente a sus propios excesos, lo que ha envilecido la moneda norteamericana, la cual est dejan
do de cumplir de manera eficiente sus funciones del dinero como depsito de valor, unidad de
cuenta y medio de cambio en el mundo. La devaluacin del dlar, su prdida de valor debido a
la gran emisin efectuada para el rescate financiero y los sucesivos dficit comerciales, la propia
debacle de la economa norteamericana y el surgimiento de nuevas potencias con sus respectivas
monedas (como la zona del euro y el yuan) hacen presagiar que, en un periodo relativamente
corto, las transacciones de divisas se fraccionar en tres partes principales.
Segn el Wall Street Journal, en el ltimo ao se ha cuadruplicado la cuota de los dep
sitos bancarios denominados en yuanes en Hong Kong y, adems, cerca de setenta mil empresas
chinas estn haciendo sus liquidaciones internacionales en yuanes. China est tratando de que

20
 I. CONDUCCIN ESTRATGICA Y ECONOMA INTERNACIONAL

Hong Kong sea un centro satlite para las operaciones e inversiones en yuanes y en productos
financieros basados en el yuan. En este sentido, se ha creado un mercado para intercambiar notas
en yuanes y un mercado de bonos "dim sum'', que permite el corretaje con deuda denominada en
yuanes emitida por compaas extranjeras y bonos chinos.
En esta perspectiva, y de hacerse realidad esta tendencia, el manejo de las reservas de
los pases como el Per va a tener que cambiar ya que no sera suficiente acumular dlares para
facilitar el comercio internacional. Actualmente, el comercio del pas se divide a groso modo
en cinco bloques casi similares: Estados Unidos, China, zona del euro, Amrica Latina y otros
pases. Ms del 80% de las reservas del Banco Central de Reserva del Per, BCRP, sin embargo,
estn denominadas en dlares y 1 5% en euros. El Per debera tener una canasta de reserva de
monedas en una proporcin ms o menos concordante con la composicin de su comercio inter
nacional. Si bien ello hara ms complejo y difcil el manejo de las reservas, disminuira el riesgo
en relacin al comercio y las nuevas monedas emergentes. Es muy probable que pronto algunos
mercados internacionales de alimentos y materias primas comiencen a cotizar en yuanes. A nivel
microeconmico, esta tendencia no solo tendr implicancias en el manejo de las monedas y las
reservas de los bancos centrales, sino tambin en los manejos de caja de las empresas exporta
dores e importadores.
Gestin, 1 7 de marzo de 20 1 1 .

0
-
Los ca m b !os en el manejo de la deuda
en los pa 1 ses acreedores
La decisin de los bancos acreedores de provisionar reservas por prstamos incobrables es uno de
los indicios ms importantes de que el problema de la deuda externa tomar otros visos en el futuro.
Esto se ana a la renuncia del presidente del Directorio del Banco de la Reserva Federal (Banco
Central), doctor Paul Volcker, y su reemplazo por el doctor Alan Greenspan.
La poltica sobre deuda externa concertada en los ltimos aos entre el secretario de
Hacienda, doctor James Baker III, y el ex-presidente del Banco de Reserva Federal, ha sido el
de ganar tiempo para que los pases deudores puedan recuperarse y asumir sus compromisos, a
la vez que solicitaban y presionaban a los bancos para que se mantenga el flujo de prstamos y
capitales hacia los pases deudores. De esta manera se lograba que el sistema financiero interna
cional no se resquebrajara sbitamente ante una inesperada moratoria masiva de los deudores.
A diferencia de los ciclos econmicos de dcadas anteriores, la situacin del sector externo, el
comercio y el financiamiento mundial no se han llegado a recuperar y la presente dcada cons
tituye el ciclo recesivo ms largo que hayan sufrido las economas latinoamericanas. Los pases
no han podido crecer para recuperar sus niveles de 1 980 y sus deudas han aumentado sin tener
hasta el momento ninguna certidumbre respecto a su capacidad de pago.
Ante esta situacin incierta, los bancos acreedores han empezado a distanciarse de sus
gobiernos, aceptando provisionar reservas por prstamos incobrables. Las posibles implicancias N
o
de esta medida se han reflejado en varios indicadores: primero, la cotizacin en el mercado
'B
mundial de pagars de deuda externa ha cado significativamente; segundo, los flujos de rene '-
gociacin de prstamos antiguos y la entrada de nuevos prstamos o capitales se hace cada vez u

21
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

ms dificil (Argentina, por ejemplo, que recientemente haba alcanzado un acuerdo preliminar
para refinanciar su deuda vencida, se ve ahora afectada porque varios de los principales bancos
supuestos a entrar en este acuerdo van a disminuir sus volmenes de financiamiento disponible,
ya que parte de este lo vienen cargando a provisiones de reservas); tercero, los bancos vienen
cambiando sus posiciones respecto a entrar masivamente en inversiones financieras en vez de
recuperacin de los prstamos (el Citicorp, por ejemplo, ha definido recientemente una poltica
de aceptar inversiones o patrimonio por sus prstamos e inclusive de entrar a crearjoint ventures
con empresarios nacionales, cuidando siempre de no asumir la responsabilidad del manejo em
presarial sino participar como inversionista financiero).
En realidad los bancos parecen ahora de la actitud de no querer canalizar mayores recur
sos financieros a los pases (varios bancos han anunciado pblicamente su decisin de reducir
significativamente sus prstamos al exterior en los prximos cinco aos), sino de tratar de recu
perar parte de sus prstamos a travs de inversiones financieras que seran financiadas en moneda
nacional por los propios deudores. Si bien esto tiene la ventaja de generar empleo e ingreso, y de
adquirir know how y tecnologa a travs de los contactos con el exterior, todava no queda claro
cunto de financiamiento en moneda nacional podrn aportar los gobiernos deudores sin generar
peligrosas consecuencias inflacionarias internas.
Los bancos se sienten ahora ms fuertes que en 1 982 y por eso han comenzado inicia
tivas propias que escapan del Plan Baker sometido en Corea del Sur en 1 985 y que dej an a los
mecanismos del mercado una mayor participacin en la solucin de la crisis. El camino, sin
embargo, es riesgoso: los bancos no desisten de cobrar sus prstamos por ms reservas que
aprovisionen, e impiden la generalizacin de los mercados secundarios de deuda (solo cierto
tipo de deuda es ofrecida en estos mercados y la mayor parte de las veces esta tampoco es
totalmente transparente). Tampoco quieren reconocer claramente -aunque esto vara con el
transcurso del tiempo- que parte de la deuda es impagable con los recursos actuales y que la
responsabilidad es compartida.
Esta actitud de los bancos transfiere una mayor responsabilidad a los gobiernos de los
pases industrializados. Ya el Japn, por ejemplo, ha anunciado un programa de apoyo masivo
a los pases deudores. Quizs el doctor Paul Volcker haya renunciado porque prev una presin
significativa para que el gobierno norteamericano comparta los costos de la deuda.
De hecho, la legislacin bancaria norteamericana est permitiendo en los ltimos meses
la entrada de los bancos a actividades de seguros, inversin, "valorizacin", fondos mutuales y
muchas otras actividades financieras, permitiendo que estos diversifiquen sus "pesados" porta
folios de activos y mejoren su rentabilidad. Lo que todava est muy inspido es lo que el Japn
y aparentemente Alemania Occidental van a iniciar: un Plan Marshall de reflotamiento de las
economas deudoras. Todo esto -si se realiza- generalmente viene amarrado y los pases deudo
res tendrn que analizar cules podran ser las posibles repercusiones sobre sus economas. La
reciente seleccin del doctor Alan Greesnpan a la presidencia del Banco de la Reserva Federal
Norteamericana tiene importancia estratgica y los pases deudores no deben dejar pasar la opor
tunidad para expresar sus puntos de vista y diferencias. Las condiciones de 1 987 indican que van
a existir cambios significativos en la forma como se ha manejado el problema de la deuda por
los pases industrializados.
El Comercio, 1 7 de junio de 1 987.

22
 l. CONDUCCIN ESTRATGICA Y ECONOMA INTERNACIONAL

Qu est n haciendo los ba ncos acreedores

con la deuda externa de los pa ses
deudores
Despus d e varios aos, los bancos acreedores s e empiezan a dar cuenta de l o dificil que est
resultando el pago de la deuda por parte de los pases deudores, algunos de ellos empiezan a
tomar medidas osadas cuyas repercusiones todava son dificiles de pronosticar. Por otro lado,
los gobiernos norteamericano y de los principales pases industrializados sin querer intervenir
directamente en apoyo de los bancos se esfuerzan para, a travs de los instrumentos de poltica
econmica que manejan, crear mejores condiciones econmicas y financieras que permitan a los
pases deudores pagar sus compromisos. El resultado es un sistema financiero internacional cam
biante, dinmico y contradictorio que, de persistir, dara configuracin a una nueva estructura y
nivel de intermediacin financiera internacional.
Desde hace varios meses los bancos acreedores estn empezando a ensayar varias formas
de disminuir y trasladar su riesgo frente a sus prestatarios deudores latinoamericanos. Algunos
voluntariamente provisionan reservas por incobrables, que las cargan gradualmente contra sus
utilidades. Otros han fomentado mercados secundarios donde venden o revenden los prstamos
-previamente renegociados- por debajo de su valor nominal. En algunos casos se est llegando
a acuerdos por los cuales los prstamos son convertidos en certificados de depsitos que emiten
los deudores a una tasa nominal encima de la tasa "libor" (London Interbank Offered Rate, en
ingls) y que los bancos acreedores pueden retener hasta su maduracin (cinco aos o ms) o
vender directamente al pblico. Varias veces se ha preferido la emisin de bonos y notas de largo
plazo que puedan ser comercializados y vendidos al pblico en los mercados.
Por su lado, los bancos norteamericanos vienen presionando a la Reserva Federal para
que: a) se eliminen los requisitos de reserva o encaje sobre los depsitos que se utilizan para
prstamos en el extranjero; b) se reduzcan los requisitos de capital sobre los activos, especial
mente aquellos activos colocados en prstamos a los pases deudores; y c) se obtengan beneficios
tributarios especiales por la posibilidad de incobrables. La mayora de los bancos estn ahora
dispuestos a reducir su spread entre tasas activas y pasivas y a olvidarse inclusive de su mar
gen de utilidad en el caso de algunos pases deudores. En realidad, las medidas que los bancos
acreedores vienen tomando tienden, en algunos casos, a amortiguar progresivamente las posibles
prdidas y, en otros, a trasladar el riesgo hacia inversionistas privados y a hacer partcipe a los
organismos estatales y federales de los costos de la crisis. La disminucin de los requisitos de
reserva o de capital puede hacer mucho ms productivos los fondos de los bancos y compensar
por la prdida de estos prstamos.
A la vez que estos y otros esfuerzos muy innovadores se empiezan a realizar por parte de
los bancos, los gobiernos norteamericano y de los principales pases industrializados se han en
frascado en un esfuerzo "coordinado" para hacer bajar las tasas de inters a nivel internacional.
Si bien por razones mltiples, una (no por cierto la ms importante) es para aliviar el pago de
N
la deuda de los prestatarios o pases deudores. Los resultados hasta ahora son evidentes: la tasa o

"prime" y la tasa "libor" han descendido a niveles comparables a aquellos de la dcada de 1 960. ]
Los prestatarios se estaran ahorrando sustantivas cantidades de dinero. La competencia inter
u
bancaria est tambin disminuyendo los spreads pero, a la vez, los volmenes de intermediacin
23
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

financiera se vienen reduciendo drsticamente. En realidad, de mantenerse este fenmeno en los

prximos meses, se estara formando una nueva estructura y nivel de intermediacin financiera
internacional.
Por todos es conocido el abrupto salto que la dcada del 70 brind a la intermediacin
financiera. Como nunca en la historia, los petrodlares inundaron los mercados internacionales
y presionaron hacia una disminucin de la tasa de inters real. Inmediatamente despus, sin
embargo ( 1 980- 1 984), las polticas de austeridad monetaria, la financiacin de los dficit presu
puestarios, los errores entre la inflacin esperada y la observada, as como el auge en las inversio
nes inducidas por las polticas tributarias de los pases industrializados -principalmente Estados
Unidos- presionaron constantemente hacia el alza de las tasas reales de inters. Al principio
(dcada del 70) los volmenes de intermediacin financiera crecieron espectacularmente y los
bancos pudieron prestar sin mayores consideraciones de riesgo; luego, las altas tasas de inters
real incentivaron a los agentes econmicos a colocar depsitos y mantener niveles elevados de
intermediacin financiera.
No obstante, a partir de mediados de 1 985 la situacin viene cambiando dramticamen
te. La baj a progresiva de las tasas de inters est ahuyentando los fondos de los bancos y de
otras instituciones de intermediacin financiera hacia la bolsa, el financiamiento directo y las
actividades productivas directas. Los flujos de petrodlares hacia los bancos han prcticamen
te desaparecido debido a la baj a de los precios del petrleo, e inclusive la fuga de capitales
de los pases en vas de desarrollo que terminaban en los bancos de los principales centros
financieros del mundo se est deteniendo. Parece pues -si bien no hay datos precisos- que la
intermediacin financiera est sufriendo cambios negativos en volmenes considerables. A
la gente ya no le conviene depositar y sacrificar consumo presente cuando la tasa de inters
o retribucin por su sacrificio sigue disminuyendo, las corporaciones prefieren captar fondos
directamente a travs de los otros mercados financieros y los bancos se vuelven instituciones
cada vez ms dbiles, cuya nueva configuracin dentro del sistema financiero internacional
estara todava por definirse. En otras palabras, transformaciones en la oferta y demanda de los
fondos intermediarios bancarios hacen presagiar un debilitamiento de la banca y la reduccin
de sus niveles de "equilibrio" de los aos pasados.

Argentina 62-66
Brasil 75-8 1
Chile 65-69
Colombia 82-84
Ecuador 68-7 1
Mxico 68-72
Per 25-30
Venezuela 80-82

FUENTE: Shearson Lehman Lean Transaction Group. 1986.

Informe-ESAN, mayo-junio de 1 986.
24
 I. CONDUCCIN ESTRATGICA Y ECONOMA INTERNACIONAL

La promocin i nternaciona l
de la com petencia
Los esfuerzos para controlar las prcticas anticompetitivas nacionales e internacionales han tenido
tres enfoques: 1 ) el basado en las leyes antitrust cuyo nfasis ha sido limitar el poder de las grandes
concentraciones empresariales y sancionar a las empresas que restringen indebidamente la compe
tencia y afectan en el corto plazo la eficiencia econmica; 2) el vinculado al comercio internacional,
que busca fomentar el acceso a los mercados y a la inversin, pero reconoce que esta podra, en
algunos casos, torcer la competencia interna, daar el comercio y elevar los precios en perjuicio de
los consumidores y, en otros casos, constituirse en un instrumento para disciplinar a las empresas y
leyes internas que restringen la entrada y la libre competencia; y, 3) la que se preocupa por el pro
greso nacional y la diferencia en los niveles de desarrollo de los pases y busca encontrar un balance
entre las prcticas de cooperacin entre empresas, las polticas de industrializacin y los aspectos
de la libre competencia, en una visin dinmica y de largo plazo de la eficiencia econmica.
Las Naciones Unidas, al aprobar hace treinta aos los principios para controlar las prcticas
restrictivas de la competencia, se ubic implcitamente en la interseccin de estos tres enfoques:
la accin antitrust transfronteriza, el acceso a los mercados y el desarrollo econmico. El acuerdo
restringe a los carteles internacionales y a una amplia lista de prcticas anticompetitivas y dominan
tes (aunque no fueron observadas las colusiones internas entre empresas afiliadas independientes);
fomenta el acceso a los mercados y la liberalizacin del comercio; y concede un trato diferenciado
para los pases en desarrollo, permitiendo excepciones y respetando consideraciones de territoria
lidad y soberana (principio de comitencia). El acuerdo incluy a las empresas estatales pero se
exceptu a los acuerdos anticompetitivos intergubernamentales, como la OPEC y otros. Lamenta
blemente, no se pudo aprobar una legislacin vinculante sino principios generales voluntarios, ni
se instituy una autoridad supranacional mundial que supervise y regule el abuso de la posicin de
dominio y las prcticas anticompetitivas. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio
y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en ingls) fue designada para actuar como punto focal de
este acuerdo no vinculante y en tal funcin efectuar estudios y realizar reuniones para evaluar el
avance y perjuicios de las prcticas restrictivas, ofrecer asistencia tcnica, construir capacidades
nacionales y regionales, y divulgar informacin y capacitacin acerca de la materia.
Las actividades de la UNCTAD desde entonces han sido variadas. En la primera dcada
se hicieron algunos estudios y se prepar la ley modelo de competencia pero se obtuvo muy
poco apoyo e inters de parte de los pases desarrollados en la implementacin del acuerdo.
Fueron los programas de ajuste estructural, desregulacin y privatizacin y la transicin ha
cia economas de mercado de los pases del este, de fines de los ochenta y comienzos de los
noventas, que llevaron a que el Banco Mundial diera vuelta al timn y propulsara polticas en
contra de las prcticas restrictivas y en favor de la competencia. Esto reaviv desde 1 990- 1 995
el trabajo de la UNCTAD de proveer asistencia tcnica, construir capacidades y ayudar a los
gobiernos nacionales en la promulgacin de sus leyes y polticas nacionales de competencia,
as como en el intercambio de experiencias a travs de la Reunin Anual del Grupo de Exper
tos Intergubernamentales, IGE, y cada cinco aos en la Conferencia de las Naciones Unidas
que revisa los avances en la implementacin del Conjunto de Principios contra las Prcticas N
o
Restrictivas. A partir de los primeros aos de los 2000, la UNCTAD va adquiriendo recono "B
cimiento por su apoyo a los pases en desarrollo para constituir no solamente sus leyes, sino ''
u
tambin sus autoridades de competencia.

25
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

El trabajo de la UNCTAD tiene, sin embargo, una serie de debilidades. En primer lu

gar, su inaccin en proveer asistencia tcnica a los pases en desarrollo en poner lmites a las
prcticas anticompetitivas transfronterizas, y en no efectuar estudios que muestren el efecto
daino de la actuacin de los carteles en los mercados internacionales. Segundo, la falta de
acompaamiento y abandono a los pases en desarrollo en la negociacin de los tratados de li
bre comercio (TLCs). Estos tratados no articulan debidamente los instrumentos de competen
cia contra el peligro de prcticas restrictivas y dominantes como consecuencia de la reduccin
de los aranceles, la abrumadora proteccin a la inversin y la extensin de los derechos de
propiedad intelectual. Tampoco advierten acerca de los efectos adversos a la competencia de
los subsidios y los remedios, compensaciones y condiciones de su utilizacin. Tercero, la casi
inexistente actividad en el refuerzo de los mecanismos para restringir las prcticas anticom
petitivas en mercados ampliados y en acuerdos de integracin regional. Cuarto, la ausencia de
estudios y opiniones en temas novedosos vinculados a la excesiva concentracin de tierras que
se est originando en muchos pases en desarrollo, as como la falta de competencia y barreras
de entrada en el mercado de trabajo; el primero como consecuencia del cambio en los flujos de
capitales a raz de la crisis financiera internacional y, el otro, debido a la distinta dotacin del
recurso humano en el mundo.
El trabaj o a futuro debe entonces enfrentar estas debilidades y entrar a acometer los
nuevos acontecimientos de la economa mundial. La economa mundial est cambiando. Si
bien la produccin a gran escala y las cadenas globales de abastecimiento que las conectan
siguen siendo importantes, la revolucin de las tecnologas de informacin y comunica
cin estn permitiendo que emerjan miles de redes, mercados y tecnologas de produccin
hiperfragmentadas. Esto brinda nuevas ventaj as y oportunidades a millones de medianas y
pequeas empresas que podran conectarse a los mercados mundiales. A la vez, los flujos de
comercio de los pases en desarrollo estn comenzando a crecer ms rpido que los de los
pases desarrollados, lo que originar transformaciones en las estructuras y comportamien
tos de los mercados.
Cul es el rol que en este entorno debe jugar la ley y la poltica de competencia? Se
necesitan normas de competencia internacional que mantengan flexibilidad y que, en las nuevas
condiciones, actualicen explcitamente los tres enfoques mencionados al comienzo: una agenda
que combine apropiadamente el tema de acceso a los mercados para las miles de pequeas em
presas; la accin antitrust internacional para las grandes corporaciones y/o aquellas cadenas de
abastecimiento que restrinjan la competencia; y tratos diferenciados en los aspectos de compe
tencia vinculadas a la formalizacin, industrializacin y el desarrollo econmico para los pases
de menor desarrollo relativo.
Los pases desarrollados deben cooperar para hacer vinculante los nuevos conceptos y ca
ractersticas que deberan tener las reglas de competencia y consumidor en este nuevo escenario
econmico nacional y mundial.
Adems de revisar la normativa en la direccin indicada, se necesita tambin reflexionar
una vez ms acerca de la necesidad de una autoridad multilateral de competencia pero que ahora
trabaje junto con las autoridades de competencia regional y con las autoridades de competencia
nacional, y que opere engarzada bajo los principios de subsidiaridad, cooperacin, transparencia,
no-discriminacin y el debido proceso.
Extrado de Santiago Roca. "La UNCTAD y la promocin de la competencia" en Tres dcadas de
la labor de la UNCTAD sobre Poltica de la Competencia y Defensa del Consumidor.
Naciones Unidas,
noviembre de 2 0 1 0.
26
- SEG U N DA PARTE --
-- ----

Gerencia macroecon mica ,

creacin d e valor,
com ercio exterior e inversin
Se g u n d a p a rte

CAPTULO 3
Macroeconoma : equilibrios sectoria les

CAPTULO 4
Macroeconoma : inflacin , esta bilidad y crecimiento

CAPTULO 5
Creacin de valor, tecnolog a y produccin

CAPTULO 6
Comercio exterior

CAPTULO 7
Inversin
 CAPTULO 3

Macroeconom a :
equilibrios sectoriales

No obstante el aumento en la recaudacin en las ltimas dos dcadas, luego de la catstrofe eco
nmica de fines de los 80 en donde se recaudaba apenas el 9% del PBI ( 1 989), la actual presin
tributaria en el pas representa alrededor del 1 4,8% del PBI, un tanto por debajo del promedio
de Amrica Latina, pero bastante lejos del promedio de los pases de la OECD, que superan el
25% del PBI. La recaudacin en el Per se basa prcticamente en dos impuestos: el IGV, que
representa el 7, 1 % del PBI (descontando devoluciones) y el impuesto de la renta (impuesto a las
utilidades, al trabaj o y la propiedad) que representa alrededor del 5 ,3% del PBI.
Mientras en el Per la recaudacin por impuesto a los bienes y servicios es de alrededor
del 8,6% del PBI (7, 1 % en IGV o IVA, 1 , 1 % en ISC y 0,4% en importaciones), el promedio de
recaudacin en este rubro en los pases de la OECD es 2,2 puntos ms, es decir, 1 0,8% del PBI,
del cual el IVA es 6,8 puntos. La mayor recaudacin en bienes y servicios de la OECD se debe al
impuesto selectivo, ISC, que es 3 ,8% del PBI (2,7 puntos ms que el Per).
La diferencia entre el IVA o IGV del Per y la OECD no es muy relevante: 7 , 1 % en el
Per y 6,8% en la OECD. La tasa del IVA promedio de los pases de la OECD es de 1 7,7%
(excluyendo a Estados Unidos que tiene tasas diferenciadas a nivel estatal) y la del Per en el
ao 2009, del 1 9%. La eficacia o productividad relativa de la recaudacin es parecida en ambas
regiones, mientras en el Per se recauda el 3 7,37% (7, 1 %/1 9%) de la tasa legal del IGV, en los
pases de la OECD se recauda el 38,4% (6,8%/ 1 7,7%) de la tasa del IVA.
El rubro visiblemente deficitario en el Per es el impuesto a la renta, ya que comparado
con el promedio de los pases de la OECD en donde se recauda del orden del 1 2,5% del PBI,
la recaudacin peruana es de apenas 5 ,3% del PBI, no obstante los avances observados en los
ltimos aos (el promedio histrico era de solo 3% del PBI entre 1 970 y el 2005). Mientras en el
Per la tasa promedio del impuesto a la renta (sobre el ingreso disponible) es del orden del 1 5%,
en los pases de la OECD es superior al 20%, lo que explica parcialmente la mayor recaudacin
de los pases ms desarrollados. Si se mide la efectividad de la recaudacin, se tiene que en el

29
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Per es de solo el 3 5,33% (5,3%/1 5%) y en los pases de la OECD llega al 62,5% ( 1 2,5%/20%),
lo que significa que la efectividad de la recaudacin en el Per por impuesto a la renta es 43,47%
menor al promedio de los pases de la OECD. En esta rea hay an mucho que avanzar.
Asimismo, en los pases de la OECD la propiedad s paga tributos ( 1 ,8% del PBI), mien
tras en el Per este es sumamente reducido.
De esta comparacin resulta claro que el sistema tributario en el pas no alcanza el estndar
de los pases ms desarrollados, en cuanto al monto global de lo recaudado ( 1 4,8% del PBI en el
Per versus ms del 25% del PBI en la OECD). Eso se debe no tanto a los niveles de evasin y/o
exoneracin del IVA o IGV, sino a la reducida proporcin de lo recaudado en el impuesto selectivo
a los bienes y servicios (3,8% del PBI en la OECD contra 1 , 1 % en Per) y a la poca eficacia o pro
ductividad en los impuestos directos, es decir, el impuesto a la renta. Mientras en el Per se recauda
por impuesto a la renta y a las utilidades el 5,3% del PBI, en los pases de la OECD se recauda un
promedio de 1 2,5% del PBI. Son, entonces, el impuesto selectivo y el impuesto a la renta donde
se debera de trabajar con mayor intensidad para aumentar los ingresos tributarios. Esto, a la vez,
ayudara a reducir el sesgo regresivo que tienen los impuestos en el pas.
Los US$2.000 millones de dlares adicionales que se tiene como meta recaudar a travs
del impuesto a las sobreganancias mineras, apenas elevar el impuesto a la renta en alrededor
de 1 ,5 puntos ms, es decir del 5,3% del PBI a alrededor del 7% del PBI, lejos an del 1 2,5% de
los pases de la OECD.
La Repblica, 23 de agosto de 20 1 1 .

f2] Pa ra q u d ism i n u i r el IGV y el ITF ? :

------ el Mi n isterio de Econom a y F i na nzas
debe responder
Contra todo pronstico, la semana pasada e l Ministerio de Economa y Finanzas, MEF, pro
puso disminuir el IGV de 1 9% a 1 8% y reducir la tasa del impuesto a las transacciones fi
nancieras en forma aislada y sin encuadrar estas reducciones en el marco de una reforma
tributaria y fiscal. Esto obviamente ha generado una serie de cuestionamientos, especialmente
por el hecho de que no hay indicios que la presin tributaria sea excesiva o que la necesidad
de inversin pblica y gasto social hubiera disminuido. La presin tributaria est por debaj o
del promedio d e la regin y las necesidades d e inversin pblica y social son mayores a la
recaudacin actual. Resulta ms grave aun si la propuesta viene de un gobierno que termina
en menos de cinco meses y que no asumir las consecuencias de sus actos en la caj a fiscal.
Esta percepcin se ha visto reforzada, adems, por la falta de medidas administrativas adi
cionales con el fin de ampliar la base tributaria y compensar las reducciones de los impuestos, por
la inexistencia de estudios de impacto y por su inconsistencia con una poltica fiscal contracclica
en periodos expansivos del gasto (como el actual), ya que tampoco se han anunciado cortes en el
gasto del sector pblico que compensen la disminucin de la recaudacin. La propuesta contradice
tambin la actual poltica de morigerar el aumento de la demanda agregada del sector privado que
sigue el Banco Central (en el supuesto que la reduccin de los impuestos impulse el consumo del
sector privado).

30
 I I . GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

La justificacin dada por el MEF de que ello ayudar a reducir la inflacin y/o darle
mayor capacidad de gasto a los hogares, es poco convincente en la medida que la disminucin
del IGV difcilmente se transfiera a los usuarios, tal como el propio gobierno comprob en el
caso de la reduccin de impuesto a las medicinas. Aun asumiendo que los hogares aumenten
su ingreso disponible y este repercuta en mayores niveles de gasto privado y aumente la pro
duccin, nunca podr la perdida observada de la recaudacin compensarse con el improbable
aumento marginal de la recaudacin efecto del mayor consumo y produccin.
Algunos analistas han argumentado que, tanto la disminucin de la tasa del IGV como
del impuesto a las transacciones financieras, ITF, son correctas porque ya eran de por s muy
elevadas, antitcnicas y regresivas y fueron creadas justamente en forma temporal o basadas en
objetivos que no se han cumplido en toda su dimensin (por ejemplo, la bancarizacin). Son
realmente elevadas las tasas impositivas en el Per?
Comparando con los pases de la OECD (ver Figura 3 . 1 ) se encuentra que estos tienen
una importante dispersin en las tasas del IVA, unos pocos tienen tasas entre 5% y 7%, como
en Japn, Canad y Suiza; un tercio aproximadamente tiene tasas que van del 20% al 25%,
como los casos de Noruega, Austria, Polonia, Finlandia, Portugal; y doce de los treinta pases
de la OECD (40%) gravan con una tasa entre 1 7% y 20%. Los que tienen tasas bajas en el IVA
tienen tasas muy altas en el impuesto a la renta y complementan su recaudacin con impuestos
a la propiedad, a los intereses de los ahorros y con tasas mayores del impuesto a la renta. En
trminos generales, la presin tributaria global en los pases de la OECD (sobre el 30%) ms que
duplica la del Per (menos del 1 5%). No es cierto, por lo tanto, que la tasa del !GV en el Per
sea exagerada pero, aun si lo fuera y aceptando que este impuesto es regresivo, lo correcto sera
ir reduciendo la tasa del IGV por otros impuestos menos regresivos que hagan al final aumentar
la presin tributaria hasta alcanzar aquella de los pases ms desarrollados.

1$Qhfll Taso y recaudacin por IVA en la OECD, 2007

12.0 ..,-
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0.0 -j-.-...-estr---il<et-"":;;;-

o.o 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0

Tasa IVA (%)

FUENTE: Serie estadsticas de la OECD. Elaboracin propia.

31
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Hay, en realidad, mucha irresponsabilidad por parte del MEF y del gobierno en proponer estas medi
das, peor todava cuando el ministro de Economa sale a decir que tambin se est evaluando bajar el
impuesto a la renta y/o reducir el IGV dos o tres puntos ms.
Extendido de "En blanco y negro". Gestin, 1 6 de febrero de 201 1 .

0 C iclo econm ico y pol tica fisca l

No obstante que la poltica fiscal en el pas ha sido, en general, ms sana y responsable en los
ltimos veinte aos, su manejo como elemento estabilizador de la economa, mediante polticas
contracclicas, no ha funcionado.
La premisa de la poltica fiscal contracclica es "administrar las bonanzas para prevenir
las crisis", es decir, reducir el gasto pblico (y generar supervit fiscal) en periodos de expansin
y/o aumentarlo (y generar dficit fiscal) en periodos de recesin. En este sentido, el sector pbli
co se contraera para evitar la sobre-expansin de la demanda domstica y aumentara cuando la
demanda fuese insuficiente, con lo cual se buscara atenuar los picos y las depresiones econmi
cas para reducir la inestabilidad e incertidumbre entre los agentes econmicos.
Esta poltica genera beneficios adicionales como: evitar el sobreendeudamiento interno
en la fase expansiva, tanto del sector pblico como del privado, lo que resulta vital para impedir
las nocivas burbujas financieras; reducir las presiones inflacionarias (en el ciclo expansivo) y
deflacionarias (en el ciclo recesivo); facilitar el control y/o reestructuracin del gasto pblico, ya
que debera ser relativamente ms fcil suprimir determinados tems del gasto pblico cuando la
situacin econmica de hogares y empresas es un tanto ms holgada que cuando se atraviesa por
un periodo recesivo; y apoyar la efectividad de la poltica monetaria del BCRP.
Sin embargo, la lgica con la que se maneja la poltica fiscal suele ser justamente la con
traria: para qu ajustar o controlar el gasto estatal si se cuenta con ingresos fiscales suficientes?
En la medida que el manejo de muchas de las instituciones pblicas est "formateado" a un
manejo de presupuesto ("cuntos fondos se proyectan para el ao y, por ende, cunto puedo gas
tar"), el gasto aumentar mientras haya mayores ingresos. Y los fondos disponibles son mayores
en el ciclo expansivo de la economa debido a que los ingresos fiscales aumentan cuando crece
la economa.
Para implementar estos mecanismos o movimientos compensatorios del presupuesto p
blico es preferible manejar las variables del gasto antes que las del ingreso, dada la necesidad
de mantener cierta estabilidad en el campo tributario. Una medida que ayudara a conseguir este
objetivo sera la programacin del gasto pblico en planes multianuales de modo que se com
pensen los ciclos econmicos. Asimismo, es necesario manejar fondos de reservas del sector
pblico de mediano plazo, los cuales creceran en el periodo expansivo y descenderan en el
periodo recesivo.
Consecuentemente, la fijacin del gasto pblico no debera estar en funcin de los ingre
sos recaudados en el ao, sino de las necesidades del sector y de la sostenibilidad de los ingresos
tributarios y el endeudamiento neto del sector pblico en el mediano y largo plazo. Esto es, los
gastos deberan estn en funcin de los ingresos tributarios de largo plazo, ajustados por el ciclo
econmico y sin considerar los ingresos extraordinarios como lo que actualmente se observa a
raz de las altas cotizaciones de las materias primas que el pas exporta.
32
 11. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

Lamentablemente, utilizando estos indicadores se puede demostrar que en los ltimos

cinco aos la poltica fiscal en el Per no ha sido contracclica, lo que eleva el riesgo del sistema
financiero, hace ms complejo el manejo de la estabilidad de precios y complica la propia posi
bilidad de reestructurar el gasto pblico y la efectividad de la poltica monetaria.
La Repblica, 1 5 de marzo de 201 1 .

4 En busca de la sosten i b i l idad fisca l

Hace varias semanas el MEF public el Marco Macroeconmico Multianual (MMM) 2005-
2007. En comparacin con aos anteriores, no hay duda de que este marco es mucho ms com
pleto y detallado, por la calidad y alcance de las proyecciones y por los anlisis de sensibilidad
que por primera vez se presentan.
De acuerdo con este MMM, la economa peruana experimentara un ligero aumento
en su tasa de crecimiento de 4% en el 2004, a 4,5% en el 2005-2006 y 5% en el 2007. Este
mayor crecimiento se sustentara ms en las actividades primarias que en las actividades
no primarias (24% versus 1 8%) . Asimismo, se espera que las exportaciones y la inversin
privada lideren el crecimiento del PBI por el lado del gasto, con un crecimiento acumulado
por encima del 30%.
Al calcular la contribucin ponderada al crecimiento del PBI, se aprecia que el 64% del
crecimiento en el periodo 2004-2007 lo determinara el consumo privado, el 23% la inversin
privada, el 7% las exportaciones netas y el restante 6% el gasto pblico. De esta manera, la ma
yor parte del impulso del crecimiento lo generara la reactivacin del gasto privado, en vez de la
inversin o las exportaciones netas.
En lo que se refiere a la poltica fiscal, se proyecta una reduccin gradual del dficit del
sector pblico no financiero de 1 ,8% de PBI del 2003 a 0,7% en el 2007, para lo cual se tiene
previsto que la mayor parte del ajuste tendra que darse por el lado del gobierno central, que de
bera reducir su dficit de - 1 ,7% a -0,7%. Este aj uste implicara un esfuerzo fiscal significativo si
consideramos que se est proponiendo el desmantelamiento progresivo de los llamados "impues
tos antitcnicos" (ITF e IES). Adems, no se est considerando que el TLC con Estados Unidos
podra estar generando una menor recaudacin por S/.662 millones (US$ 1 84 millones) -lo que
representara el 0,2% del PBI- con lo cual el dficit fiscal sera de 0,9% del PBI.
El ajuste, por el lado del gasto del gobierno central, se observara en el 2005 y el 2007
mediante la reduccin del gasto corriente basado en la refonna del sistema de pensiones y la des
centralizacin del Estado que, sin embargo, resulta incierta debido al contexto poltico del pas,
la cercana de las elecciones y el posterior cambio de gobierno.
Es importante que el MMM haya efectuado un anlisis de la sostenibilidad del endeuda
miento fiscal de mediano plazo, proponiendo por ello la paulatina sustitucin del endeudamiento
externo por el endeudamiento interno, lo que reduce el riesgo cambiario y el de tasa de inters.
Este anlisis, que incluye la sensibilizacin de las proyecciones bajo supuesto de menor o ma
yor crecimiento econmico, devaluacin y tasas de inters, concluye que la poltica fiscal s es
sostenible en el mediano plazo. Sin embargo, no queda claro si esta sensibilizacin considera la
incertidumbre cambiara y de tasa de inters del dlar americano frente a las monedas "duras"
(euro o yen), lo cual es especialmente importante si consideramos que el 43% de la deuda no est

33
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

en dlares y el 50% est a tasas variables. En todo caso, sera necesario evaluar la posibilidad de
diversificar los fondos del sector pblico o tener instrumentos de cobertura de riesgo.
Si bien la sustitucin de la deuda externa del sector pblico con deuda interna tendra
como efecto colateral el impulso del mercado de capitales, no es muy clara su conveniencia para
el sector privado, si tenemos en cuenta que el sector pblico competira con el sector privado
en captar fondos. Dependiendo del volumen de deuda pblica que se introducira en el mercado
interno, los precios de los papeles podran bajar y tener el efecto de incrementar las tasas de
inters y/o desplazar el acceso del sector privado al crdito, con sus consecuencias en el gasto
agregado y la produccin.
Por el lado de las cuentas externas, las proyecciones son bastante favorables al estimarse
un supervit comercial de entre US$2.200 y US$2.400 millones en los siguientes aos. La mejo
ra en los precios de los minerales, en el corto plazo, y el crecimiento del volumen de exportacin,
en el mediano plazo, a raz de una poltica comercial activa con el TLC, permitiran alcanzar
estos resultados superavitarios. As, mientras que en el 2003 el comercio con el exterior en neto
(es decir, exportaciones menos importaciones de bienes y servicios no financieros) representaba
el 0% del PBI, en el 2007 debera estar aportando con el 1 ,9% del PBI.
Los potenciales acuerdos comerciales con Estados Unidos y la Unin Europea, entre
otros, eventualmente estimularan el flujo de capitales e inversiones extranjeras, con lo cual
es de prever que los niveles de reserva se mantengan elevados. Sera importante que estas
reservas internacionales presenten una composicin de monedas que respondan, ya sea a los
requerimientos comerciales del pas (es decir, la estructura de las importaciones), o bien a
sus necesidades financieras (es decir, la estructura de la deuda) de modo que se reduzcan las
fuentes de riesgo. Sera bueno que las autoridades econmicas aadan estas previsiones en sus
proyecc10nes.
Para los siguientes aos, el MMM proyecta una devaluacin de la moneda frente al dlar de
3 ,7%, la que aparenta ser exgena a los resultados en el sector externo. Como ya viene ocurriendo
ante la relativa abundancia de moneda extranjera proveniente de nuestra balanza comercial y el cre
ciente dficit externo y fiscal de Estados Unidos, las presiones para una revaluacin del sol frente
al dlar sern cada vez ms exigentes. Ello debera ser compensado a travs de incentivos para pro
mover la inversin (compras de bienes de capital del exterior) o a travs de una poltica monetaria
ms flexible que extienda el uso de los mecanismos de esterilizacin monetaria o un programa de
desdolarizacin ms agresivo de la economa.
Semana Econmica. 5 de septiembre de 2004.

\511 La esta b i l idad fi n a nciera como objetivo

priorita rio
\_ _

Los elevadsimos costos econmicos, sociales, financieros y hasta polticos que suelen generar
las crisis financieras, son el principal motivo por el cual la poltica econmica y los sistemas de
regulacin financiera deben ser capaces de actuar, prudencial y anticipadamente, ante cualquier
indicio de gestacin de crisis. Esto es as, porque la estabilidad financiera no puede ser entendida
como la simple ausencia de crisis, sino ms bien como la situacin en donde el sistema financiero
34
 11. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

cumple, de manera adecuada, sus funciones de asignacin eficiente de los recursos y de evalua
cin, valoracin y buena gestin de los riesgos financieros.
Que el sistema financiero funcione de manera adecuada no significa que siempre deba
operar al 1 00% de eficiencia o rentabilidad, sino lo importante es que tenga la capacidad de
enfrentar los desequilibrios, ya sea resolvindolos antes que se expandan o limitando sus efec
tos nocivos. El objetivo es que la moneda local contine cumpliendo sus funciones de medio
de cambio, unidad de cuenta y depsito de valor y que la actividad econmica no se vea per
judicada. No obstante, no se debe confundir el cierre o quiebra de una entidad financiera, la
cada de precios de algunos activos financieros u otros tipos de correcciones de mercado como
claro sntoma de crisis, ya que estos pueden ser consecuencia de una mayor competencia y,
por ende, de buena salud. En este sentido, la estabilidad financiera debe ser entendida desde
una visin sistmica y global.
El anlisis de la estabilidad financiera implica evaluar las fuentes probables de vulnera
bilidad y riesgo, por lo que es necesario vigilar de manera sistemtica todos los componentes
del sistema financiero (instituciones, mercados e infraestructura) y de la economa real (ho
gares, empresas, sector pblico y sector externo) incluidas sus interrelaciones, ya que los des
equilibrios se generan por una combinacin de problemas suscitados en diferentes partes. Una
leve tensin financiera a escala microeconmica puede convertirse, posteriormente, en una
falla sistmica, debido a las exposiciones interbancarias al riesgo o por sus efectos adversos
sobre la confianza, entre otros factores.
Si bien se puede considerar que en el Per la aparicin de instrumentos de diversificacin
(como coberturas, transferencias del riesgo de crdito y titulizacin de los prstamos bancarios)
podra haber bajado el riesgo, en la realidad las instituciones financieras han aumentando sus
volmenes y concentracin y se requiere mayor transparencia en los nuevos instrumentos de
diversificacin. Las exposiciones al riesgo de los agentes privados no financieros estn aumen
tando en la actualidad.
Adems, las ventajas de que los riesgos estn ms compartidos se han desvanecido por
la mayor vulnerabilidad general ante shocks externos, dado que las exposiciones globales de los
mercados financieros aumentaron significativamente. Las consecuencias a nivel planetario de
la crisis hipotecaria sub-prime de los Estados Unidos, especialmente en el sistema financiero
europeo, demuestran claramente los "efectos en cascada" que se generaron, que se propagaron
de manera "oculta" a travs de los mecanismos de cobertura de riesgo, bonos y titulizacin de
los prstamos en estos mercados.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, los hacedores de la poltica econmica peruana
deben monitorear constantemente el sistema financiero para detectar a tiempo cualquier indicio
de gestacin de crisis. Se deben promover polticas regulatorias que aumenten la transparencia
de los productos financieros, reevaluar el rol de las clasificadoras de riesgo, colocar incentivos
para crear instrumentos financieros simples, enfrentar el descalce de monedas, vencimientos, ta
sas de inters y tipos de cambio, limitar el deterioro de los crditos vinculados a la titulizacin y
restringir la sobre expansin del crdito indiscriminado al sector privado. Especial consideracin
debe tenerse a los flujos de entrada y salida de capitales, los riesgos de variaciones de precios en
los mercados y la disminucin del tipo de cambio y sus efectos sobre la liquidez y el crecimiento
de la actividad productiva.
Indito, mayo de 2009.

35
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Dola rizacin , u na nada atractiva

a lternativa
El principal argumento que subyace detrs de la propuesta de la dolarizacin total de la economa
es el supuesto que la Reserva Federal de los Estados Unidos (FED) tiene mayor credibilidad o
reputacin que los bancos centrales locales. Se asume que con esta medida no solo se eliminara
el riesgo cambiario y, por ende, disminuira el riesgo pas, sino tambin se dara mayor fortaleza al
sistema financiero y se reducira el costo del dinero.
Aun presumiendo que ceder el manejo monetario a la FED genere beneficios de mayor
credibilidad al pas, se perdera una gran dosis de estabilidad, ya que la poltica econmica pres
cindira de la poltica monetaria y cambiara, las cuales trabajan en el corto plazo como instru
mentos niveladores en los procesos de ajuste y equilibrio de los mercados.
Se debe tambin sealar que la propuesta de dolarizacin no garantiza que no se produz
can presiones especulativas ni que estas puedan resolverse satisfactoriamente sin ayuda externa.
En otras palabras, es falso que la dolarizacin total elimine la incertidumbre y el riesgo ya que el
sistema es bastante inestable y frgil porque depende completamente de la afluencia de capitales
y de prstamos del exterior. En el corto plazo, el rgimen podra sostenerse slo con un alto nivel
de reservas, sin embargo, en el largo plazo depender de la capacidad de generacin de dlares
a travs de las exportaciones.
Difcilmente un pas que no genera sus "propios" dlares mediante sus exportaciones
puede recibir flujos de capitales de manera sostenida. Independiente de que la economa est o no
est dolarizada, el pas no tendr acceso indefinido al crdito si no lo puede pagar con los dlares
que genera. La dolarizacin no sustituye a la capacidad de la economa de generar sus divisas.
De otro lado, es poco probable que la tasa de inters en una economa dolarizada sea
menor, ya que la vulnerabilidad de la economa frente a los shocks externos adversos es mayor
cuando no hay tipo de cambio que cuando s existe. Una cada de los trminos de intercambio
reduce inmediatamente la oferta de dlares y eleva el tipo de cambio, con lo cual tiende a res
tituirse la rentabilidad (en soles) del sector exportador y, por ende, a elevarse las exportaciones
netas del pas. Al aumentar las exportaciones netas crece la capacidad de pago de la deuda exter
na y, por lo tanto, se reduce el riesgo pas y el costo internacional del crdito. En una economa
sin poltica monetaria y sin tipo de cambio, este proceso de aj uste no se producira, con lo cual el
sector exportador y, consecuentemente, la economa en general, sera ms vulnerable y riesgosa.
Precisamente este mecanismo de ajuste del mercado cambiario es lo que se perdera si
prospera la propuesta de dolarizacin total, adems, se perdera el seoreaje, desaparecera el
prestamista de ltima instancia y no se podra modificar los precios relativos para buscar el cre
cimiento sobre la base del sector externo.
Adems, eliminada la moneda local, si el flujo de capitales se restringiera, el estabilizador
automtico de la economa sera recesivo, ya que al caer la oferta de dlares, cae la cantidad de
dinero en la economa, la tasa de inters se elevara y, con ello, caeran la inversin y el producto.
En suma, con la supresin del mercado cambiario se perdera el principal indicador de los des
balances internos/externos y a la vez se perdera el principal instrumento de poltica econmica
y comercial, aquel que hace posible simultneamente la reduccin del dficit externo y el creci
miento; esto es: las devaluaciones competitivas.

36
 !l. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

Precisamente, la poltica de devaluaciones competitivas aplicada por el resto del mundo

hace sumamente riesgoso asumir una propuesta de dolarizacin. En este caso, todos los pases
que devalen sus monedas contra el dlar americano no solo ganarn competitividad frente a los
Estados Unidos, sino tambin en relacin con los pases que mantengan fijo su cambio con el
dlar o dolaricen su economa.
De todo lo expuesto puede concluirse que una propuesta de dolarizacin hara la econo
ma ms vulnerable desde cualquier ngulo en que se la mire (est esta sujeta a shocks favora
bles o adversos, o sea el resto del mundo quien aplique la poltica de devaluaciones competiti
vas), no solo por la permanencia o no de esos fenmenos, sino porque la dolarizacin dejara
de transmitir informacin de mercado vital para corregir los desequilibrios macroeconmicos
y se privara a la poltica econmica de uno de sus principales instrumentos, tanto en el campo
del crecimiento como del comercio exterior.
Mientras existan estados nacionales y no se vaya a un proceso de plena integracin, el
tipo de cambio y la poltica monetaria continuarn jugando un papel importante como instrumen
tos para orientar la estabilidad y el crecimiento econmico.
Adaptado de Santiago Roca y Luis Simabuko.
Retos de la gerencia macroeconmica: propuestas de cambio
a la poltica econmica 2000-2005. ESAN Ediciones, junio de 2000.

7 E l pa pel de las reservas e n el contexto

de mercados fi n a ncieros g loba l izados
' -

En situaciones normales, mantener un adecuado nivel de Reservas Internacionales Netas

(RIN) asegura y da tranquilidad a los agentes econmicos ya que garantiza la disponibilidad
de divisas, tanto para comprar bienes y servicios del exterior como para hacer frente a los
compromisos de endeudamiento externo. Actualmente, a fines del 20 1 O, el nivel de reservas
alcanza los US$44 mil millones, lo que permitira financiar ms de quince meses de importa
ciones o el 1 00% de la deuda externa (considerando tanto la deuda pblica como la privada).
La reciente crisis financiera internacional ha demostrado que tener un alto nivel de reser
vas genera tambin ventaj as adicionales a la economa en la medida que permite un mayor grado
de libertad o autonoma en el manejo de la poltica econmica, Jo que es fundamental ante la cre
ciente integracin, interdependencia y efecto "contagio" de los mercados financieros mundiales.
Ello se refleja en la capacidad de implementar, de manera ms eficiente, polticas anticclicas, lo
que reduce la profundidad y el periodo de la crisis.
Concretamente, frente a la crisis financiera internacional del 2008 y 2009, las reservas per
mitieron al pas enfrentar los voltiles movimientos de capitales y atenuar el shock adverso de los
trminos de intercambio, la cada de la demanda mundial, el alza de la tasa de inters y las fluctua
ciones del tipo de cambio. Las estadsticas nos indican que mientras en los dos primeros trimestres
del 2008 el BCRP acumul US$7,8 mil millones en reservas (de las cuales US$8,5 mil millones
r'l
se compraron en el mercado cambiario) en los tres siguientes trimestres -a raz de la crisis interna o

cional- el BCRP perdi US$4,5 mil millones debido a Ja salida de capitales, para lo cual tuvo que ]
g.
vender en el mercado cambiario casi US$7.000 millones. En el primer perodo, comprando dlares u

37
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

se evit una cada mayor del tipo de cambio y, en el segundo perodo, vendiendo dlares se evit
un aumento mayor del tipo de cambio. El tipo de cambio que haba bajado de 3,05 a 2,80 a fines del
segundo trimestre del 2008, creci a S/.3, 1 5 a comienzos del segundo trimestre del 2009. De esta
manera, el manejo de las reservas internacionales (comprando y vendiendo dlares en el mercado
cambiario) se convirti en un mecanismo estabilizador de la economa.
Esta posibilidad de atenuar el ajuste no hubiese ocurrido si las reservas fuesen menores,
ya que la capacidad del BCRP de controlar (o administrar) el tipo cambio y enfrentar la espe
culacin contra la moneda local, es significativamente menor a medida que las reservas sean
reducidas. Hay que tener en cuenta que el Banco Central tiene la responsabilidad de asegurar
la liquidez y el crdito domstico, el cual en el Per se otorga tambin en moneda extranj era
(economa parcialmente dolarizada), por lo que se necesita, adems, mantener suficientes re
servas internacionales para asegurar el funcionamiento del mercado domstico de moneda ex
tranjera. Tener altos niveles de reservas permite tambin acceder a fuentes de financiamiento
externos a bajas tasas, tal como sucedi con el Per en plena crisis, que vendi casi US$2.000
millones en bonos del Tesoro a plazos mayores a veinte aos y con una tasa de casi 7%.
A travs de su efecto sobre el mercado de dinero y de divisas, la utilizacin de las reservas
internacionales por parte del BCRP permite administrar parte de las presiones inflacionarias y
evitar su impacto adverso sobre las expectativas de los agentes econmicos.
Indito, diciembre de 2010.

E l lado ocu lto del su pervit comercia l

Desde mediados de la presente dcada, las cuentas externas del pas presentaron un creciente
supervit comercial lo que ha permitido incrementar la disponibilidad de divisas, elevar la de
manda interna y sostener el crecimiento econmico. No obstante esta balanza comercial positiva,
existe otra balanza, un tanto oculta, de la que poco se discute: se trata de la balanza comercial de
conocimientos, la cual muestra el intercambio de conocimientos incorporados en los bienes que
el pas exporta e importa.
Se puede cuantificar el comercio de conocimientos entre pases, a travs de la estima
cin de los gastos en investigacin y desarrollo, educacin y tecnologas de informacin in
corporados en los bienes y servicios. Una primera estimacin de la balanza de conocimientos
del Per con el exterior presenta dficits crecientes: desde US$404 millones en 1 994 a US$883
millones en 2005, hasta US$ 1 .976 millones en el 2008.

lr4:)rfie

Blanza come(cial de bienes y
len m illones de dlares)

1 994 1 998
<
2002 2005
>
e
. 2.008 y ; :
T T

Balanza comercial - 1 .545 -3 . 1 1 9 - 673 4.549 1 . 128

Balanza de
- 404 -660 - 570 - 883 - 1 .976
conocimientos

FUENTE: Jorge Guilln y Santiago Roca. Per al 2021. Cengage Learning, 201 1 .

38
 U. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

Todo esto indica que, a pesar de que la balanza comercial es crecientemente favorable a partir
del 2004, la balanza de conocimientos se hace cada vez ms deficitaria demostrando la vul
nerabilidad de la estructura tecnolgica de los bienes y servicios que el Per comercia con el
exterior.
La viabilidad de este tipo de economa depender de los recursos naturales disponi
bles y de la capacidad de producir una cantidad creciente de bienes simples o primarios, sin
conocimientos. Como una buena parte de los recursos primarios no son renovables, este tipo
de insercin del pas en el comercio mundial es en el largo plazo inviable. El Per tiene que
aspirar a modificar los coeficientes de conocimiento incorporados en los bienes y servicios
que exporta, de forma que calce dinmicamente con la estructura y calidad de los bienes que
importa, cuyo contenido de conocimiento es mucho mayor. La economa que se especializa
en actividades con mayor contenido de tecnologa tiene una rentabilidad econmica y social
mayor de cada dlar que exporta, que la economa del pas que basa sus exportaciones en
materias primas.
Esta argumentacin apunta no solo a una saludable diversificacin de las exportaciones,
con el objetivo de reducir la volatilidad y el riesgo de la fuente de divisas, sino, fundamen
talmente, a un redireccionamiento de la oferta exportable del pas hacia productos con mayor
valor. Tanto el precio de las materias primas como los trminos de intercambio pueden ser,
eventualmente, favorables para el pas (tal como lo es en la actualidad con la alta cotizacin
de los metales), pero la especializacin productiva y el comercio sern, en s mismos, benefi
ciosos en forma sostenida, nicamente si la economa se dirige a producir actividades de alta
calidad o valor.
Esto no significa que solo a travs del desarrollo industrial se pueda lograr mejorar el
nivel de vida de la poblacin. Se estn abriendo ventanas de oportunidad originadas por la hi
persegmentacin de los mercados, las redes de valor global y la especializacin tecnolgica que
permiten la produccin especializada en pequea escala y hasta personalizada, como en el turis
mo, la artesana, la gastronoma, las industrias vinculadas a la biodiversidad, a la cultura, a las
plantas, entre otras. De otro lado, tambin es posible hacerlo sobre la base de la explotacin de
los recursos naturales al estilo de Canad, Australia, Finlandia o Noruega. Estos pases desarro
llaron clusters o conglomerados industriales apoyados inicialmente en la extraccin de recursos
naturales, para luego emigrar progresivamente (hacia delante, hacia atrs u horizontalmente) a
otras actividades de mayor valor. As, por ejemplo, Finlandia desarroll su complejo forestal
inicialmente sobre la base de las exportaciones de tronco, madera, madera aserradas, terciadas
y muebles, y ms tarde se dedic a la produccin y venta de pulpa, papel, cartn, maquinarias
para la explotacin de la industria forestal y, finalmente, productos qumicos, as como servicios
de consultora.
La poltica econmica debe de facilitar o catalizar este proceso de creacin de valor de la
estructura exportadora del pas.
Adaptado de "La balanza comercial de conocimientos"
en Jorge Guilln y Santiago Roca. Per al 2012. Cengage Leaming, 20 1 1 .
""
o

a
g.
u

39
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

C unto h a bra m os crec ido s i n los precios

espectaculares de la materia pri m a ?
A pesar la crisis econmica y financiera desatada en los pases industrializados, la economa
peruana se ha visto favorecida por el entorno internacional caracterizado por las altas cotizacio
nes de los principales minerales que el pas exporta. As, por ejemplo, entre el 2000 y el 20 l O,
la cotizacin del oro aument de US$280 a US$ 1 . 1 7 8 la onza troy, mientras el precio del cobre
subi de US$0,8 a US$3,08 la libra.
De acuerdo al BCRP, el ndice de precios de las exportaciones de bienes, que considera
tanto los productos tradicionales como los no tradicionales, creci entre el 2000 y el 20 1 O en
1 79%, observndose hasta cuatro periodos: el primero, de precios relativamente estables entre el
2000 y el 2003 ; el segundo, con un alza de precios sostenida entre el 2004 y el 2008, del orden
del 1 9% al ao; el tercero, con una cada del precio del 1 3% en el 2009; y el cuarto, con una
rpida recuperacin en el 20 1 O, incluso 1 1 % superior al pico alcanzado el 2008.
De otro lado, los precios de las importaciones de bienes presentaron un crecimiento
acumulado del 86% entre el 2000 y el 20 1 0, siendo su perodo de mayor alza entre el 2004 y
el 2008 a una tasa promedio anual del 1 2% . Los trminos de intercambio, es decir, la relacin
de precios de las exportaciones a las importaciones, fue favorable o mejor en alrededor del
50%, es decir, la capacidad de compra de nuestras exportaciones, en trminos de los bienes que
el pas demanda del exterior, aument en 50%. Este entorno comercial sumamente favorable
para el pas elev los fluj os de dlares, gener supervits en la balanza comercial, aument la
disponibilidad de fondos, increment el gasto domstico y, por ende, elev la demanda y la
produccin.
Cabe entonces preguntarse, si los precios no hubiesen sido tan favorables, que habra
sucedido con el crecimiento del PBI? La respuesta nos ayudar a entender si los resultados
obtenidos se deben a la accin de las polticas implementadas o el mero azar de los precios in
ternacionales.
Para responder a esta pregunta se efecta un sencillo ejercicio de simulacin con el fin
de medir el impacto que sobre el crecimiento del PBI habra tendo el aumento de los precios de
las exportaciones. Es importante anotar que esta simulacin solo busca cuantificar el impacto de
estos precios, manteniendo constante (ceteris paribus) el resto de las variables, en especial, las
llamadas variables reales de la economa, es decir, el consumo, la inversin, el gasto pblico y
los propios volmenes de exportacin e importacin; adems de la poltica econmica, lase, la
poltica fiscal y la monetaria.
En tal sentido, esta simulacin no corresponde a un modelo de equilibrio general, en
donde la modificacin de los precios debera ocasionar cambios en las variables macroeconmi
cas reales y la poltica macroeconmica, incluido el propio tipo de cambio, sino que solo busca
medir el impacto de los precios de las exportaciones, lo cual nos podra dar una primera aproxi
macin de cul habra sido, como mnimo, el impacto de esta variable.
Considerando estas premisas, se pueden simular dos hipotticos escenarios: el primero,
en donde los precios de las exportaciones se mantienen constantes a los niveles del ao 2000; y
el segundo, donde estos precios crecen al ritmo de los precios de las importaciones (86%), con
lo cual los trminos de intercambio se mantienen a los niveles del 2000.

40
 11. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

lr+i:fr+iiW PBI real, 2000-20 1 O (en millones de soles de 1 994)

Promedio
2000 200 1 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20 1 0
anual

Observado 1 2 1 ,057 1 2 1 , 3 1 7 1 27,402 1 32,545 139, 1 4 1 148,640 1 60,145 1 74,407 191 ,505 193, 1 55 2 1 0,539 5.7%

Proyeccin 1 :
precio de las
exportaciones
constante
al nivel
del ao 2000. 1 2 1 ,057 1 22,296 1 27,793 130,967 1 3 1 ,994 1 3 5,625 136,308 145,056 1 59,720 167,891 1 73,528 3.7%
Proyeccin 2 :
crecimiento
del precio
de las exporta-
ciones igual
al crecimiento
del precio de
las importa
ciones. 1 2 1 ,057 1 2 1 ,654 126,764 1 3 1 ,796 135,700 142,586 144,669 156,234 177,523 182,855 1 9 1 ,3 1 7 4.7%

FUENTE: Series estadsticas de BCRP. Elaboracin propia.

En el primer escenario (proyeccin 1 ), con congelamiento de los precios de las exportaciones, la

proyeccin nos indica que el crecimiento de la economa entre el 2000 y el 20 1 0 estara llegando
a una tasa media anual de 3 ,7% (43% acumulado), cifra bastante menor al crecimiento efectiva
mente observado de 5,7% del ao (74% acumulado). Esto significa que el aumento de los precios
de las exportaciones en 1 79% estara impulsando el crecimiento del producto en 2% promedio al
ao a lo largo de los diez aos; es decir, por cada punto porcentual de aumento de los precios de
las exportaciones, el PBI real estara creciendo anualmente en 0,0 1 1 % (2%/ 1 79%).
Pero, qu podra haber pasado si el precio de las exportaciones hubiese crecido al mismo
ritmo que el precio de las importaciones? En este caso se estima que el producto (proyeccin
2) estara creciendo a una tasa promedio anual de 4,7% (58% acumulado). Esto significa que la
economa peruana entre el 2000 y el 20 1 0 habra crecido a una tasa anual de 4,7% y no en 5,7%.
Dos y uno por ciento menos de crecimiento del PBI a lo largo de una dcada no hay duda
son cifras realmente significativas.
La Repblica, 1 8 de noviembre de 20 l l .

\ 1 O j Tipo de ca mbio y sa la rios en el Per

Analistas de pases desarrollados comentan a menudo que para que los Estados Unidos y Europa
mantengan su competitividad, sus tipos de cambio se deberan devaluar entre el 30% y el 50%
M
frente a las monedas de los pases emergentes. Por qu se dice esto? Qu implicancias tiene o

para el Per? 3
El problema nace debido a que a las empresas de los pases desarrollados les conviene ''
u
establecer sus operaciones en pases con costos laborales bajos; mejoran as sus utilidades y luego
41
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

venden a sus propios conciudadanos productos a precios ms bajos, que se producen en el exterior.
Esto, si bien favorece a sus consumidores, les hace perder miles de cientos de puestos de trabajo y
competitividad. La razn es que, a diferencia de muchos mercados en donde se transan productos y
activos a precios similares (excepto costos de transporte), en el mercado de trabajo las diferencias
de salarios son abismales, lo que incentiva a las empresas a establecerse en los pases emergentes.
En teora, en una economa mundial libre y abierta a la entrada y salida de capitales, los
tipos de cambio deberan poco a poco ajustarse hasta hacer que los salarios en los pases desarrolla
dos sean competitivos o similares a aquellos de los pases emergentes. Por ejemplo, si actualmente
el sueldo mensual por hacer un trabajo especfico en el Per es 2 . 1 00 soles y el tipo de cambio es
tres soles por dlar, el sueldo en dlares es 700 dlares; pero si el tipo de cambio se reduce a un sol
por dlar, el sueldo en dlares se eleva a 2. 1 00 dlares mensuales, el monto que asumimos se gana
por este mismo tipo de trabajo en Estados Unidos. Es decir, la revaluacin del sol o la devaluacin
del dlar elevan los salarios en dlares en el Per y empareja los sueldos y la competitividad del
trabajo entre los dos pases, evitndose as la relocacin de las empresas en pases emergentes. Esta
es Ja razn por la que los analistas extranjeros vienen sugiriendo Ja devaluacin del 30% al 50%
del dlar, y del euro en relacin con las monedas de los pases emergentes. Pero cules son las
consecuencias de que el sol se revale?
No hay duda de que la revaluacin del sol significara el encarecimiento de nuestros pro
ductos en los mercados mundiales y la prdida de miles de puestos de trabajo en el Per. A su
vez, los peruanos con trabajo van a comprar productos ms baratos del exterior pero a costa de
un aun mayor desempleo interno; lo mismo que le pasa hoy a Estados Unidos y la Unin Euro
pea. El ajuste de tipo de cambio para mejorar la competitividad de Estados Unidos resulta ser un
juego de suma cero que perjudica a quien cede o permite que su tipo de cambio se revale. Qu
es entonces lo que est mal?
Si en el mundo existiera una verdadera economa de libre mercado y perfecta movilidad del
trabajo, el ajuste debiera ms bien darse en el mercado de trabajo y no en el tipo de cambio. Los pa
ses con abundancia de trabaj adores (salarios bajos) veran a sus trabajadores moverse a los pases
de mayores salarios presionando para que los salarios bajen en esos pases y suban en Jos nuestros.
As, para trabajos de igual calidad y productividad se emparejaran los salarios entre ambos pases,
cerrndose de paso las ominosas brechas de ingreso entre ellos. Eso, sin embargo, no es posible
porque los pases avanzados no aceptan Ja libre movilidad del trabajo e impiden la entrada a sus
territorios, evitando que sus salarios disminuyan. La verdadera globalizacin no existe sino solo
en lo que les favorece. Los pases desarrollados prefieren la devaluacin de su tipo de cambio en
vez de reducir sus elevados salarios, perjudicando el empleo y la produccin del resto del mundo.
Cunto ms soportaremos que se reduzca el tipo de cambio sin que nos explote a noso
tros mismos?
La Repblica, 7 de septiembre de 20 1 0.

Ti po de ca m bi o desa l i neado
Una de las variables clave que define la estructura productiva del pas es el tipo de cambio. Si
el tipo de cambio estuviera relativamente baj o se abarataran los productos extranj eros y se en
careceran los nacionales; si estuviera muy alto, lo contrario. El tipo de cambio depende de la
42
 I I . GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

oferta y Ja demanda de dlares. Si hay mucha oferta y poca demanda cae el tipo de cambio y se
afecta Ja produccin y el desarrollo nacional. Ya Jorge Basadre en su Historia de la Repblica
del Per caracteriz a la poca del guano como un periodo de "prosperidad falaz".
Las exportaciones de guano generaban ingentes cantidades de moneda extranjera y finan
ciaban las importaciones y el consumo de todo tipo de mercaderas. Paradjicamente, sin embargo,
al costado del aumento de Ja demanda, comenzaban a quebrar las empresas recin industrializn
dose, la agricultura y hasta los negocios de exportacin de azcar, arroz y algodn. Esas empresas
quebraban porque perdan competitividad. Haba tanta moneda extranjera producto del guano que
el tipo de cambio caa y arruinaba a Ja produccin nacional, en medio de la prosperidad de los im
portadores y de algunos sectores rentables. Para Jorge Basadre, los treinta aos despus de la poca
del guano, son los ms miserables de la historia del Per. El Per ya no tena guano, pero tampoco
industria, ni agricultura, ni nada, y tuvo que empezar Ja reconstruccin de todo lo destruido.
Hoy da en el Per existen una serie de acontecimientos que estn haciendo que el tipo de
cambio real se est desalineando aceleradamente y las autoridades peruanas no estn actuando de
manera apropiada. El tipo de cambio se ha cado muy rpidamente de 3 ,30 a 2,75, viniendo de
3 ,5 5 de comienzos del 2000, y todo indica que el fenmeno persistir durante los prximos meses.
Algunos se preguntan, cmo puede existir un tipo de cambio desalineado en un sistema de tipo de
cambio flexible? No son las fuerzas del mercado las que determinan el nivel de equilibrio del tipo
de cambio y su alineacin con el nivel de actividad?
La verdad es que s pueden existir regmenes de tipo de cambio flexibles desalineados con
la estructura productiva del pas. Un tipo de cambio de 2,75 y ms aun, uno de 2,50 o de 2,30
a fin de ao, seran negativos para la actividad productiva nacional. No solo se estancaran y se
reduciran las exportaciones, sino tambin quebraran decenas de empresas que producen para el
mercado interno que no van a poder competir. Un anlisis de las fuerzas que estn detrs del tipo
de cambio hace este escenario posible.
La poltica monetaria interna sube Ja tasa de inters y hace la diferencia de Ja tasa de inte
rs interna con la tasa de inters internacional atractiva a la entrada de capitales. La obtencin del
grado de inversin incentiva la entrada de capitales. El aumento de los precios internacionales
aumenta la entrada de dlares de las exportaciones y reduce Ja salida de dlares por importacio
nes (al contraerse Ja demanda de alimentos). La huda en "manada" de Jos capitales extranjeros
de los Estados Unidos origina la entrada masiva de dlares para su reubicacin en inversiones
reales (Majaz y otros) o financieras en nuestro pas. No son pues, el oro y el cobre los nicos fac
tores (como lo fue en la poca del guano) que estn generando el exceso de moneda extranj era,
sino tambin los factores externos de la crisis de los Estados Unidos y la inapropiada accin de
poltica econmica interna.
No solo los productores nacionales estn siendo afectados por la reduccin del tipo de
cambio nominal y real, sino que desafortunadamente tambin se ven afectados por la reduccin
unilateral de los aranceles nacionales y el creciente incremento de los precios internos. La dis
minucin de aranceles incentiva la entrada de productos extranjeros afectando la produccin
nacional. El aumento de los precios internos encarece los costos, lo que nuevamente afecta la
produccin nacional.
<')
No hay que olvidar que la produccin es Ja base de Ja generacin de ingresos en un pas, o
a
'O..
si no se incentiva y protege la produccin, ms temprano que tarde el estancamiento de la eco
noma comenzar. ro
u
La Repblica, 8 de abril de 2008.

43
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

\23) Cua ndo la rea l idad pri ma

-"'""'""\

sobre la ideolog a
No obstante que las discusiones sobre el mercado cambiario en el pas suelen estar cargadas de
fuertes sesgos ideolgicos y fundamentalismos econmicos acerca del libre mercado, la realidad
indica que los bancos centrales en estos tiempos no dejan que el tipo de cambio flote libremente,
est a merced del libre flujo de los capitales y sea presa de ataques especulativos. La razn fun
damental es que se reconoce que la estabilidad financiera es el bien ms preciado que se debe de
mantener, ms all de consideraciones ideolgicas.
As, en el actual contexto de exceso de liquidez mundial, con la inundacin de dlares
por parte del Sistema de Reserva Federal (FED, por sus siglas en ingls) se han generado fuerte
presiones depreciatorias del dlar americano no solo frente a las monedas ms fuertes, como el
yen y el euro, sino tambin frente a las monedas de los pases emergentes. A pesar de no ser parte
de este desequilibrio monetario mundial, los pases emergentes estn asumiendo una posicin
a la defensiva, tratando de neutralizar el fuerte flujo de capitales y las presiones apreciatorias
mediante la mayor intervencin en el mercado cambiario y el control en el flujo de capitales.
Algunos casos a tener en cuenta son los siguientes (ver informe del BCRP).
En el mbito de Amrica Latina, Brasil es uno de las economas que est enfrentando un
fuerte flujo de capitales por lo que est activo en implementar diversos mecanismos para evitar
una mayor apreciacin de su moneda. As, por ejemplo, elev el impuesto a los capitales for
neos que inviertan en renta fija y aument el impuesto cobrado a los mrgenes de garanta para
inversionistas extranjeros en el mercado de futuros. De otro lado, ampli la autorizacin para
que el Tesoro compre moneda extranjera por un monto equivalente al pago de la deuda externa
de los siguientes cuatro aos (antes eran dos aos) y se espera que contine las emisiones in
ternacionales de bonos denominadas en reales, las que incrementan las reservas del gobierno y
no entran al mercado de divisas. Por su parte, Colombia acord con Ecopetrol, empresa mixta
dedicada a la explotacin de hidrocarburos, el mantenimiento de sus dividendos en el exterior.
En los pases emergentes de Asia, por ejemplo, Indonesia estableci plazo mnimo de
un mes a la tenencia de papeles del Banco Central por no residentes, aument los plazos de sus
ttulos e impuso restricciones a las posiciones abiertas netas en moneda extranjera de los bancos.
Por su parte, Taiwn ha impuesto plazo de una semana para que los flujos de capital del exterior
sean invertidos o repatriados y ha anunciado que revisar operaciones de crditos para identificar
a especuladores. Corea redujo los lmites para la tenencia de derivados en moneda extranjera.
Sin ir muy lejos, en el primer semestre del 2008, y ante el fuerte ingreso de capitales,
el BCRP elev los requerimientos de encaje en moneda nacional y extranjera (con una tasa de
encaje marginal de 1 20% para no residentes) y opt por mayores compras de dlares en el mer
cado cambiario. Asimismo, se desincentiv la tenencia de papeles por parte de inversionistas no
residentes, mediante el registro y el cobro de comisiones por la transferencia de las mismas. En
este sentido, el Directorio estableci los Certificados de Depsito con Negociacin Restringida,
limitando su adquisicin inicialmente a las entidades del sistema financiero nacional. Aun con
estas medidas, la intervencin del BCRP en el mercado cambiario es relativamente tmida, ya
que el tipo de cambio en los ltimos aos se ha revaluado significativamente.
Indito, marzo de 20 1 1 .

44
 CAPTULO 4

Macroeconom a : inflacin,
estabilidad y crecimiento

De la esta b i l izacin a l crec i m iento :

bases pa ra u n desa rro l lo sosten ido
L a poltica de estabilizacin, el desarrollo del capital humano y las relaciones internacionales
son siempre temas que concitan el inters de propios y extraos, ms aun en circunstancias en
que se avecinan cambios en el poder. Con la intencin de brindar elementos que contribuyan
al esclarecimiento y al anlisis de lo que viene ocurriendo en nuestro pas, Scientia et Praxis
de la Universidad de Lima, invit al doctor Santiago Roca, profesor principal y director del
Servicio de Asesora Empresarial Riesgo y Futuro de la Escuela de Administracin de Nego
cios para Graduados (ESAN) a exponer sus puntos de vista y realizar propuestas al respecto.
La entrevista se efectu en diciembre de 1 994.

1 .1 Prog ra ma de estabil izacin

E l programa d e estabilizacin s e centr e n una brutal reduccin d e l a demanda agregada -tanto
del sector pblico como del sector privado- como el nico elemento contenedor de la inflacin
a cualquier costo. El producto bruto ha cado cerca del 25% en los ltimos aos y ha habido una
abrupta reduccin monetaria. En trminos generales, este camino aparece como eficaz despus
de cinco o seis aos de su ejecucin porque efectivamente se ha logrado reducir la inflacin y
el producto est otra vez empezando a crecer, pero queda la interrogante de si se poda hacer de
otra forma y all encontramos otras variables, otros diseos o una combinacin de ellos, como el
de reducir la demanda en algunos sectores y expandir la oferta en otros.
Vista la radicalidad del planteamiento hecho, la estabilizacin todava no ha terminado,
los precios relativos todava no encuentran su estabilidad, no estn totalmente alineados, todava
escuchamos decir que los precios de la energa tienen que seguir subiendo, que la tasa de inters
todava est alta, que el tipo de cambio se ha atrasado, que los impuestos estn elevados y que el

45
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

salario compra poco en trminos de productos. Esto significa que los principales precios relativos,
el salario, los impuestos, el tipo de cambio, la tasa de inters, los precios de la energa todava no se
estabilizan, y esto despus de cinco o seis aos del programa de estabilizacin.
Por otro lado, los equilibrios sectoriales, entre estos el equilibrio fiscal, que ha sido muy
precario en aos anteriores, este ao est resuelto. Sin embargo, este equilibrio fiscal se debe a los
ingresos extraordinarios provenientes de la privatizacin de empresas. Si uno estima la presin tri
butaria, estamos alcanzando el 1 2%, si se mira la presin de gasto del gobierno se est alcanzando
el 1 4%. Esto quiere decir que si se descuentan los ingresos extraordinarios por la privatizacin,
el sector pblico todava no se equilibra, y detrs de esto evidentemente est el tema de la deuda.
Esto significa que a la reforma tributaria todava le falta avanzar en su extensin, aunque si uno
la compara con otros pases de Amrica Latina, las tasas impositivas no se encuentran demasiado
atrasadas en relacin a estos. Se necesitan entonces reformas significativas para ir incorporando a
una mayor poblacin a la tributacin sin concentrar la recaudacin. El equilibrio fiscal sigue en
tonces siendo muy precario, aunque momentnea y temporalmente resuelto por todos los ingresos
extraordinarios de la privatizacin.
En el sector externo, el equilibrio es tambin dbil, la balanza comercial es deficitaria y
los requerimientos de moneda extranjera estn siendo financiados por capitales de corto plazo.
Esto nos indica que los precios relativos, en este caso el tipo de cambio, tampoco estn estabili
zados y, evidentemente, adems de los esfuerzos de competitividad que tiene que hacer la eco
noma por el lado de la oferta, el tipo de cambio resulta ser una variable que influye en el sector
externo, tiene mayor influencia en las importaciones que en las exportaciones, por lo menos en
corto plazo; en el mediano plazo, quizs tenga ms influencia en las exportaciones.
El tercer equilibrio sectorial del que normalmente se habla en un programa de estabi
lizacin es el equilibrio del ingreso y el nivel de pobreza en la economa, variable que est
totalmente desequilibrada. La pobreza ha crecido, los niveles de distribucin del ingreso se han
hecho ms desiguales y el gobierno no ha hecho nada para combatirla en los ltimos aos. En
resumen, podramos decir que todava no se alcanza la estabilizacin, tenemos que seguir tratan
do de encontrar los precios relativos que permitan los equilibrios sectoriales. Me inclino tambin
a pensar que van a ser necesarios cambios en el diseo de la poltica que promuevan el sector
exportador y que resuelvan la presin que hay sobre el gobierno en el pago de la deuda. Esto
permitira un mayor gasto social por el lado del sector pblico. Despus de seis aos, recin se
est comenzando a hablar de polticas del lado de la oferta, un tema que tocaremos ms adelante
y que implica el desarrollo de capital humano, el desarrollo de la formacin de capital, de la
combinacin de los factores en el proceso productivo, los aspectos tecnolgicos y otras variables
que, debiendo serlo, no han sido consideradas en absoluto en el programa de estabilizacin. Si
uno quiere reducir la inflacin, evidentemente no solo se puede hacer disminuyendo la demanda
agregada, sino tambin con polticas de incremento en la oferta agregada. All ha habido un costo
excesivo que recin ahora se est tratando de impulsar a travs de ciertos mecanismos, la mayor
parte de los cuales estn orientados al incentivo de la inversin extranjera y de la tecnologa,
fundamentalmente externa.

1 .2 Desa rrollo h umano y desa rrol lo de ca p ita l

Me parece que el tema del desarrollo humano y el desarrollo de capital podamos dividirlo en dos
partes. En lo que se refiere a desarrollo humano uno podra pensar en varios espacios, uno es el

46
 11. GERENCIA MACRO ECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

desarrollo humano en el trabajo, otro en la sociedad y un tercero en la familia. Cuando hablamos

de desarrollo humano en el trabajo, definitivamente en los ltimos aos una buena parte de la
poblacin econmicamente activa del pas -20% o ms- est desempleada; ellos no han tenido
un desarrollo humano, no han tenido una fuente de trabajo para poder satisfacer sus necesidades
bsicas y esto es consecuencia del drstico programa de estabilizacin. Pero adems del desem
pleo masivo, hay otros elementos a tenerse en cuenta que tienen que ver con la satisfaccin de
la gente que est empleada. En este caso se aprecia un regreso a los enfoques taylorianos del
incremento de la productividad, basados exclusivamente en una orientacin economicista, con
una mayor insatisfaccin del trabajador en su puesto de trabajo. Entonces, si ligamos desarrollo
humano con satisfaccin del trabajador se encuentra dicha tendencia tayloriana, en detrimento
de enfoques ms sociales que permitan incrementar la productividad en el enriquecimiento del
puesto de trabajo, los factores higinicos de la productividad, la participacin en el proceso de
toma de decisiones y tcnicas psicosociales de autorrealizacin que aumentan la satisfaccin en
el trabajo.
En lo que se refiere al desarrollo humano en la sociedad y el rol de los seres humanos en
su condicin de ciudadanos, s observo una regresin significativa: hay una apata en la gente
hacia la poltica y me parece que los individuos no se estn desarrollando en esa dimensin. La
tremenda arremetida del gobierno contra los partidos polticos ha influido significativamente en
la ciudadana que se ha retirado de esa actividad y no se est potenciando una estructura institu
cional que permita la participacin de esta en asuntos pblicos que le afectan en su desarrollo.
La descentralizacin es solo una punta de tan delicada tarea.
La tercera dimensin es el desarrollo humano como miembro de la familia. En este as
pecto tambin observo un desinters grande dado que no hay mecanismos de participacin; el
individuo es uno ms dentro del montn y no hay instrumentos institucionales que lo lleven a que
pueda defenderse frente al abuso o la arbitrariedad que pueda cometer el Estado o particulares.
En la familia, aunque no tengo a mano los datos sobre el impacto del programa de estabilizacin
en las relaciones intrafamiliares -divorcios, resquebrajamiento y desmembracin de la familia,
entre otros-, es evidente que se ha dado y se ha agudizado por los problemas de malnutricin
e insalubridad, por mencionar algunos, que de manera evidente van a repercutir en el mediano
plazo, cuando estos nios tengan que estudiar y trabajar.
Para concluir, en el campo del desarrollo humano es muy poco lo que se ha avanzado. Si
hay algo sobre lo cual trabajar en los prximos veinte aos en el Per, es en este campo.
En cuanto al desarrollo del capital, primero hay que hablar de ahorro, interno y externo.
El interno podemos subdividirlo en pblico y privado. El ahorro pblico no ha existido en los
ltimos cinco aos, el ahorro privado ha estado paralizado; prcticamente el pas no ha tenido
ahorro. Recin este ao podramos tener algo de ahorro en el sector pblico, pero en realidad no
es tal, sino venta de activos. Si los fondos de la privatizacin se dirigen a la inversin, es decir, si
van a la formacin bruta de capital, se transformar la tenencia de activos del Estado (en vez de
empresas pblicas, el Estado tendr, por ej emplo, carreteras). Si no van hacia la inversin, ser
gasto corriente o pago de la deuda externa. Si el gobierno define o disea un buen programa de
desarrollo de capital, se podran aprovechar significativamente bien los ingresos de la venta de
activos del Estado para el fomento de innovaciones tecnolgicas. Si no se hace esto, no habr
desarrollo de capital, y lo que vamos a tener es nicamente importacin de capital sin ningn
desarrollo de la industria de capital propia.

47
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Hay que destacar que el mercado de capital tambin ha sido desregulado y, aparentemen
te, la legislacin es muy amplia y no tiene pautas que conduzcan hacia una estrategia especfica
de desarrollo del capital; se est dejando todo abierto a las leyes del mercado y de quienes poseen
el capital. Creo que all tambin hay que trabajar para definir una poltica de desarrollo del capital
ms acorde con los recursos naturales y humanos que el pas posee.
Insistiendo en el tema de la educacin, hay que enfrentar el problema de la calidad, que
tiene que ver con la poltica de remuneraciones de los profesores; en cuanto a salud, hay un
problema de ineficiencia debido, entre otras razones, a los bajos sueldos. Lo esperable sera que
el gobierno haga una apuesta interesante con el dinero proveniente de la privatizacin: no sola
mente jugar a la capitalizacin fisica, no solo jugar al mejoramiento de la infraestructura, sino
concebir que el gasto corriente acarrea capitalizacin en el aspecto humano, y si bien esto no
implica terminar con el problema potencial de largo plazo, s puede entenderse como un intento
de minimizacin del problema.

1 . 3 Contexto i nternacional
E n el tema del contexto internacional y l a ubicacin del Per en e l mundo yo me preguntara dnde
estamos y hacia dnde vamos. De lo que se puede observar queda la impresin de que estamos en
un barco pero no sabemos hacia dnde va. Se escucha a menudo que los mercados se han globa
lizado, que la economa est mucho ms integrada, que la competitividad es el factor clave de la
actividad productiva en el mundo, que ningn pas puede estar aislado del resto y, efectivamente,
eso es lo que ha sucedido y est sucediendo debido al inmenso cambio tecnolgico en el sector de la
informtica y las comunicaciones; pero si estamos en un mundo de competencia y competitividad,
evidentemente lo que falta desarrollar en el pas, reitero, es ver dnde estamos y a dnde queremos
llegar dentro de esta agresividad que todos los pases del mundo estn desplegando. Precisamente,
acabo de recibir un documento sobre el futuro de Colombia, se trata de un documento que la ubica
en el mundo y le define una estrategia para el futuro.
En el Per, la poltica econmica de corto plazo no ha definido esto y, como no se ha dise
ado una poltica econmica de mediano y largo plazo, estamos en alta mar y las olas nos pueden
mandar para un lado o para el otro. Lo nico claro es que hemos abierto la economa y le hemos
dado todas las facilidades a los de afuera para que ingresen al Per. No hay ningn planeamiento o
definicin estratgica de hacia dnde queremos ir y en esto la historia es aleccionadora. Recuerdo
que hace veinte aos, en la dcada de los 70, la inversin extranjera era considerada un ogro, y no
por una cuestin netamente poltica sino porque tanto estudios de la poca, as como el consenso de
cientficos sociales y del sector empresarial, sealaban que la inversin extranjera no dejaba los be
neficios que poda dejar y que se apropiaba de nuestras riquezas naturales para su propio beneficio.
Ese gran consenso del 70 origin una serie de expropiaciones y el recorte de la inversin extranjera.
Sbitamente hemos pasado al otro extremo, hemos abierto totalmente el pas, los inver
sionistas extranjeros tienen hasta ms prerrogativas que cualquier inversionista nacional, todo
lo que es inversin extranjera se considera bueno, se piensa que todo lo que provenga de afuera
tendr efectos positivos en generacin de empleo y en desarrollo de tecnologa, y no hay tejido
alguno que nos haga menos ingenuos para lograr que efectivamente la inversin extranjera d
frutos para el pas. Quizs me equivoque pero si la historia contina as, despus de diez aos,
vamos a tener un gran sector de la poblacin que va a cuestionar nuevamente las inversiones,
porque van a darse cuenta que los beneficios que se esperaban no se lograron.

48
 11. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

En resumen, me parece que hemos perdido y estamos perdiendo la oportunidad de definir

polticas duraderas y estables en el tiempo. La inversin extranjera es positiva para el pas, pero
lo es si se le teje una red que se mida y permita ver los beneficios. Aqu Ja inversin se ha abierto
en forma indiscriminada con todas las golleras, excepciones y concesiones. Hace poco lea algu
nos problemas que haba con la mina de Yanacocha. Ocurra que haban quitado el canon, y por
ello la poblacin de Cajamarca estaba protestando porque vea que las ganancias provenientes
de sus recursos se las llevaban fuera mientras ellos seguan inmersos en la pobreza. Lo que va a
suceder es una protesta local contra una empresa extranjera porque no se generan los canales, la
red, ese tejido que es necesario para que Ja inversin extranjera deje frutos ms efectivos dentro
del pas, y eso no lo va a hacer el mercado, eso no se va a generar en forma automtica.
Dentro de este tema, el de la deuda externa es evidentemente muy importante, pues el
pago de la deuda externa en los aos 90, 9 1 , y 92, ha significado por Jo menos uno o dos por
ciento menos de crecimiento del PBI y, en inflacin, al menos el 40% de los 1 39% de inflacin
de 1 992. Esto ya ocurri, no se puede retroceder, pero an quedan cosas por hacer en el tema de
la deuda. Si el gobierno no negocia una condonacin parcial, no habr inversin pblica, habr
solo pago de deuda. Otro aspecto preocupante es que no hay informacin, hay un hermetismo
grande por parte del gobierno en este aspecto y ms bien se observa que la deuda crece en su
valorizacin.
En lo que se refiere al tema de la integracin o de quines sern los socios del Per, no
est clara la forma como queremos aprovechar el Pacto Andino ni est clara la posibilidad de
integrarnos al Tratado de Libre Comercio que ya ha sido considerada por el Departamento de Es
tado de los Estados Unidos. Falta la visin de mediano y largo plazo para ver a dnde queremos
ir dentro de un planteamiento de globalizacin.

1 .4 Pro p uestas para el desarrollo

Evidentemente, e s muy difcil tratar de aportar propuestas para un desarrollo sostenido en el
Per, sin embargo, pienso que en primer lugar hay que terminar de estabilizarnos y eso pasa por
la necesidad de readecuar el programa de estabilizacin en lo que queda de los prximos meses
para ponemos a tono con un tipo de crecimiento ms equilibrado y ms acorde con nuestro poten
cial de recursos. Me estoy refiriendo especficamente al problema que existe con respecto al tipo
de cambio, a la tasa de inters, los altos impuestos y el tema salarial. Yo s creo que la poltica de
corto plazo con cambios en la forma como se manejan la poltica monetaria, el gasto pblico y el
pago de la deuda puede llevarnos muy rpidamente a completar el programa de estabilizacin tan
largo que hemos tenido. Si bien las proyecciones del programa actual de gobierno llevan a una
inflacin de aproximadamente 20% para final de ao, se estima que la poltica monetaria crecer
solo alrededor del 1 3%, por lo que el tipo de cambio se retrasara en trminos reales y eso ira en
desmedro de un crecimiento sostenido, de un crecimiento a futuro.
Una alternativa de manejo econmico diferente podra impulsar prudentemente el gasto
de capital del gobierno con los ingresos extras de la privatizacin y acompaar una poltica
monetaria ms expansiva, lo cual en nuestras proyecciones podra tambin llevamos a una
inflacin de 1 9 a 20%, pero a un tipo de cambio que no perdera paridad sino, al contrario,
ganara de uno a dos puntos con respecto al ao pasado. Las tasas de inters baj aran rpida
mente. No solamente interesa, sin embargo, el corto plazo, sino que la propuesta de desarrollo
humano es algo que se debe considerar en el largo plazo y all el tema del empleo y de la

49
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

satisfaccin en el trabajo es fundamental para el crecimiento. El desarrollo humano depende,

en parte, de los precios relativos que he mencionado y tambin de muchas otras polticas de
mediano plazo que el gobierno debe plantear.
Si el Per quiere crecer a mediano plazo en forma sostenida, uno de los sectores claves es el
sector agrcola y, evidentemente, para que el sector agrcola pueda crecer los recursos financieros
deben orientarse hacia este sector. Esto implica dirigir el mercado financiero hacia esa actividad,
cosa que no viene sucediendo hasta el momento. Hasta qu punto puede el Estado promover el
mercado financiero para lograr que el crdito fluya hacia el sector agrario y originar una actividad
econmica sustentable a mediano plazo? Indudablemente tambin se toca el tema de los precios
agrcolas que son los que menos han crecido en los ltimos aos. Hay que preguntarse entonces
cul es el papel del Estado en el mercado de los precios agrcolas. Si queremos que el sector agr
cola crezca tendra que haber algn tipo de promocin estatal o mecanismos institucionales que
aseguren a los agricultores cierta estabilidad. Entonces, para alcanzar un desarrollo sostenido re
querimos sumariamente una poltica de precios agrcola ms realista, una poltica de crditos hacia
el sector agrario ms agresiva, aunadas a programas de fomento y extensin agropecuaria, que in
cluyan tecnologa e incremento de la productividad. Estoy basando casi toda la propuesta de desa
rrollo sostenido en el sector agrcola porque es el sector donde hay ms oportunidad de transformar
Jos recursos naturales. En esto coincido que no podemos tener una economa que exporte o que
transporte recursos naturales hacia afuera, tenemos que generar valor agregado y en eso el sector
agrario tiene un campo sumamente amplio. Creo que cualquier propuesta de desarrollo sostenido
a futuro tiene que concentrarse en el sector agrcola y para que crezca hay que tener en cuenta la
cuestin financiera, la ejecucin de programas de extensin rural, la aplicacin de tecnologa rural
y la educacin agrcola. En este aspecto centrara mi propuesta de desarrollo.

1 .5 Comenta rios fi na les

En esta ltima intervencin quiero presentar un resumen de lo dicho. El ao en que el gobierno fue
ms obediente fue el 92, cuando se pag y no se recibi ni siquiera lo convenido con el FMI y el
Grupo de Apoyo, que recin se form despus del 5 de abril del 92. Observo que el programa ha
sido sumamente recesivo, que el barco est en cierto modo a la deriva porque no hay un plan de
mediano plazo, y porque estamos en un mundo de agresividad total. El tema de la deuda, que tiene
que ser resuelto en forma satisfactoria para los intereses nacionales y no solamente considerando
satisfacer a los acreedores externos, es un tema que hay que aprovechar para palanquear el desa
rrollo nacional ms que para satisfacer el pago en s mismo. Por ltimo, noto la necesidad de estra
tegias de transformacin, lo que en la terminologa de Porter se llama Ja cadena del valor, es decir,
que se impulse la transformacin en toda la actividad productiva del pas, en especial el sector
agrario. Coincido tambin en que se necesita una reestructuracin del Estado: este ha cambiado, se
ha reducido, se ha encogido pero sigue siendo un Estado sin capacidad de gerenciar; si se ha mante
nido la calidad de la gente, no hay equipo, no hay una tecnocracia que maneje los asuntos pblicos
eficientemente. Es necesario profundizar el cambio del Estado y el rol de las instituciones dentro de
este. Por otra parte, es factible sentamos a intercambiar ideas entre gente de distintas vertientes, con
pensamientos distintos, y encontrar lneas claves de consenso que puedan ser respetadas por todos.

Scientia et Praxis. Revista de investigacin de la Universidad de Lima.

Julio-diciembre de 1 994.

50
 11. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

2 \ La i n flacin en el Per , 1 950-1 993

Por muchos aos, estudiosos d e la economa han debatido acerca d e las razones d e por qu
sube el nivel general de precios, y sobre las recetas y polticas que se deben implementar para
estabilizarlos. Se han ensayado diversidad de teoras, cada una de las cuales coloca un acento
a determinada variable o factor explicativo de la inflacin. Los argumentos abarcan enfoques
estructurales, monetarios, reales, fiscales, externos, de costos, de escasez de recursos, inercia,
expectativas y de tipo institucional.
Las discusiones tericas han originado que muchas veces se hayan formado escuelas de pen
samiento sobre la bondad de una u otra explicacin. Por ejemplo, en los extremos hay quienes piensan
que la inflacin puede ser exclusivamente explicada por el crecimiento de la cantidad de dinero, y hay
aquellos que argumentan que se debe exclusivamente a presiones de incremento en los costos de pro
duccin sin que el dinero importe. Estas y otras explicaciones, sin embargo, se presentan a menudo
como valederas para todo tiempo, condicin y lugar, sin importar las particularidades y caractersticas
del momento especfico que atraviesa cada economa.
El hecho de estar viviendo en un pas que en los ltimos veinte aos ( 1 973- 1 993) permanece
con niveles de inflacin elevados y que ha ensayado todo tipo de recetas para controlarla, nos lleva
a postular que la inflacin en realidad puede ser entendida mejor si considerramos que la realidad
est constantemente mutando y que las fuerzas explicativas de un perodo pierden predominancia
en el otro, nacen fuerzas nuevas y resurgen algunas antiguas, estando la inflacin determinada, en
la prctica, por la simultaneidad y alternancia de estas fuerzas a travs del tiempo.
El arte de los economistas consiste, entonces, en identificar las variables que en deter
minados perodos influyen con mayor intensidad en la oferta y demanda de bienes o servicios,
lo que a la postre explica el incremento en el nivel general de precios. En este proceso, sucede
que a veces adquieren predominancia los factores que afectan la demanda agregada y, en otros
momentos, los factores que afectan la oferta agregada.

2. 1 La i nflacin y el deseq u i l i brio fisca l y externo

La Tabla 4. 1 muestra la evolucin de la inflacin promedio anual de los ltimos 43 aos. De un
promedio de un dgito anual desde 1 950 hasta 1 972, la inflacin pasa a dos dgitos a partir de 1 973
hasta 1 983, cuando rompe la barrera de los tres dgitos. Regresa al nivel de los dos dgitos promedio
en 1 986- 1 987, sobrepasando la barrera de los cuatro dgitos desde 1 988 hasta 1 990, para finalmente
colocarse a un nivel promedio de dos dgitos en los dos ltimos aos, 1 99 1 y 1 992.
Los datos muestran, en retrospectiva, que la relativa estabilidad de precios que goz el Per
desde 1 950 hasta 1 972, no pudo sostenerse posteriormente debido a la profunda alteracin del
patrn de crecimiento de la economa ocurrido durante la dcada de 1 960. En esa dcada se redujo
el ritmo de crecimiento promedio anual de la inversin y de las exportaciones en favor del creci
miento del consumo y de las importaciones. Ello origin que, en la dcada de los setenta, cuando se
"forz" el crecimiento a travs, principalmente, de la inversin (perodos 1 973-1 976 y 1 979- 1 98 1 ),
la respuesta tpica de la economa al trmino de cada perodo haya sido mayor inflacin y crisis ge
..,,,.
neralizada de balanza de pagos (Roca y Prial, "La estabilizacin y el problema de la deuda: el caso o
peruano". Trimestre Econnico, octubre-diciembre de 1 986). Algo similar ocurre en los ochenta ]
( 1 986- 1 987), cuando la expansin de la inversin y el consumo termina con crisis en la balanza de -
u
pagos e inflacin generalizada para los aos 1 988 a 1 990 (Tabla 4. 1 y 4.2).
51
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

li:i#llM Variables macroeconmicas (var% promedio anual)

j/ <.:' 11!
; '!!
' .' "
''
Perodos: Iqiacin cosulllo , Inversin ci;:x;porlciones IJll portacones

1 950-60 7,8 4,6 5,6 9,6 7,8

1 960-70 9,5 7,7 2,9 3,9 8,4
1 969-72 5,6 5,8 1 0,6 2,0 3,2
1 973-76 24,9 6,5 1 0,5 -6,8 7,9
1 977-78 5 1 ,7 -3,0 - 1 7,7 1 7,4 - 1 6,6
1 979- 8 1 66,6 2,5 23,2 5,2 22,2
1 982-85 1 1 4,7 0,8 - 1 8,8 1 ,8 - 1 3,5
1 986-87 86,9 9,8 34,2 -9,2 1 6,9
1988-90 3 .337, l -8,3 - 1 2,2 0,0 -5,2
1 99 1 -92 94,3 -0,7 6,0 2,6 8,3

FUENTE: Series estadsticas de BCRP. Elaboracin propia.

Se puede entonces concluir que en los perodos de expansin 1 969- 1 976, 1 979- 1 98 1 y 1 986-
1 987, la inflacin se va incubando predominantemente por demanda (aumento inusitado de la
tasa de crecimiento de la inversin o del consumo) y explota a fines de cada uno de estos pero
dos, cuando pone en serios aprietos al sector externo.
El desequilibrio de la balanza de pagos para cada perodo se produce, sin embargo, por
razones diferentes: a mediados de los setenta por el decrecimiento de las exportaciones ( 1 973-
1 976), y a fines de los setenta y comienzos de los ochenta ( 1 979- 1 98 1 ) por el aumento de las
importaciones. En los aos 1 986 y 1 987, la crisis de balanza de pagos se genera por efecto de
ambos: disminucin de exportaciones y aumento de las importaciones a la misma vez.
El dficit econmico del sector pblico ha jugado tambin un rol importante en los in
crementos observados en el nivel general de precios de la economa a travs del tiempo. Este
dficit ha tenido la caracterstica de haber sido financiado desde los sesenta y a travs de los se
tenta, mayormente por fuentes externas, deuda cuya acumulacin fue gradualmente cambiando
la estructura de gastos del sector pblico y ejerciendo mayor presin sobre el dficit futuro. Es
as que en los aos en que el financiamiento externo no era suficiente para cubrir la mayor brecha
fiscal, el gobierno opta por financiar este dficit a travs de fuentes internas, una de cuyas alter
nativas ms fciles de alcanzar ha sido el crdito del Banco Central de Reserva al sector pblico.
Esto se observa de manera particularmente importante en los aos 1 976, 1 983, 1 987, 1 988 y
1 989, perodos ampliamente inflacionarios (Ver Tabla 4.2).
No hay, sin embargo, una sincrona perfecta del dficit del sector pblico con la crisis
de balanza de pagos. Por ejemplo, frente al pico negativo de la balanza de pagos de 1 976 y su
recuperacin de los aos 1 977 y 1 978, el dficit fiscal contina sumamente elevado en 1 977 y
1 978. De igual forma, frente al siguiente pico negativo de balanza de pagos correspondiente a
1 98 1 , esta mejora en 1 982, mientras que el dficit fiscal aumenta. Algo similar ocurre poste
riormente : el nuevo pico negativo de balanza de pagos de 1 987 mejora en 1 988 y 1 989, pero el
dficit fiscal contina elevado en estos dos ltimos aos. Estos hechos indican que, en el caso
peruano, las crisis de balanza de pagos no estn necesariamente ciento por ciento relacionadas a
desequilibrios en el sector pblico.
52
 Il. GERENCIA MACRO ECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

lr+i:IJIJIW Desequilibrio fiscal y externo

1975 1 976 1 977 1 978 1979 1 980 1 981 1982 1 983

Dficit fiscal (% PBI) 9,8 10,1 9,7 6,1 1 ,1 4,7 8,4 9,3 1 0,2
Balanza de pagos
-577 -868 -349 76 1 .579 722 -504 1 24 -40
(US$ millones)
RIN (US$ millones) 116 -752 - 1 . 101 - 1 .025 554 1 .276 771 896 856

1 984 1 985 1 986 1 987 1 988 1 989 1 990 1 99 1 1 992

'

Dficit fiscal (% PBI) 6,6 2,8 5,6 7,3 8,5 7,1 4,5 1 ,5 1 ,7
Balanza de pagos
247 280 -5 1 7 -785 -398 863 1 36 1 .260 518
(US$ millones)
RIN (US$ millones) 1 . 1 03 1 .3 82 866 81 -3 1 7 546 68 1 1 .942 2.45 1

FUENTE: Series estadsticas de BCRP. Elaboracin propia.

Detrs de los desequilibrios de balanza de pagos y del sector pblico se encuentra una multipli
cidad de fuerzas, las que pueden ser variables-precio y variables-cantidad. Entre las principales
variables-precio estn el tipo de cambio, los trminos de intercambio, las tasas de inters, los
precios de los servicios pblicos, las tasas impositivas, los aranceles, los salarios del sector p
blico, entre otras. Cuando cualquiera de estas variables no se encuentra en su nivel real, impacta
desfavorablemente en el resultado de la balanza de pagos y/o del sector pblico, y a su vez -de
pendiendo de la poltica del BCR- hace variar las fuentes interna y externa de la emisin prima
ria, la que a su vez afecta el nivel de precios, dependiendo de la cantidad de bienes y servicios
disponibles en la economa.
Cuando los niveles de las variables-cantidad (tambin llamadas variables estructurales) se
encuentran desbalanceados, se modifican las estructuras de ingresos y gastos del sector pblico y
las estructuras de entradas y salidas de moneda extranjera de la balanza de pagos, y ello tambin
influye en la inflacin.
Supongamos, por ejemplo, que a travs de una reforma estructural se logra mejorar la
recaudacin del gobierno o la reduccin de una parte significativa de la deuda externa; en am
bos casos, ceteris paribus, se mejora el resultado econmico del sector pblico y se reduce la
presin por emisin, disminuyendo el financiamiento inflacionario. Por eso es que las reformas
estructurales tienen importancia para reducir la inflacin.

2 . 2 Las presiones d i rectas de costos

Los desequilibrios externo y fiscal sealados en los prrafos anteriores no pueden permanecer
indefinidamente, a costa de hacerse ms agudos y por sus efectos financieros ms inflacionarios.
Por esto es que se requiere de ajustes inmediatos, los que se expresan a travs de cambios en las
variables-precio y en las variables-cantidad.
Cuando una crisis de balanza de pagos ejerce presiones para que el tipo de cambio suba, o
cuando el dficit del sector pblico obliga a que el gobierno eleve las tasas impositivas y/o tenga
53
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

que subir los precios de los servicios que ofrecen las empresas pblicas, ello ayuda a cerrar la
brecha externa o fiscal, pero inevitablemente repercute de manera directa en los costos de todas
las actividades productoras de bienes y servicios.
Las empresas se ven obligadas a subir sus precios porque los costos de aquellos insumos
o factores de produccin relacionados a los desequilibrios fiscal o externo tambin han subido.
El efecto final sobre el nivel de precios depender de la interrelacin entre esta nueva oferta y las
variables que afectan la demanda, y del restablecimiento de los equilibrios fiscal y externo. Si el
peso del financiamiento inflacionario del dficit fiscal o externo es muy grande, el restablecimiento
de los equilibrios lo reduce a su mnima expresin, quedando slo el efecto directo de los reajustes
de precios sobre los costos de las empresas, dada la demanda. Luego de este incremento en el nivel
general de precios, este se estabiliza para los perodos subsiguientes.
Adicionalmente, los costos de las empresas productoras de bienes y servicios pueden subir
si los precios de los insumos o factores que no estn relacionados directamente a los desequilibrios
fiscal y externo tambin suben de precio. Este es el caso, por ejemplo, del aumento de sueldos y
salarios en el sector privado, o del incremento en los precios de algunos insumos o bienes finales
originados por sequa, inundaciones u otros. Igualmente, cualquier desequilibrio en el mercado de
recursos puede tener en el corto plazo un efecto sobre los precios de estos recursos o factores, e
influir directamente en el nivel de precios. Inclusive, la reduccin del horizonte de recuperacin
del capital invertido ejerce una presin inflacionaria: si la demanda lo permite, los inversionistas
exigirn precios ms elevados para recuperar ms prontamente su capital.
En el caso de la inflacin peruana, en los perodos 1 977-1 978 y 1 982- 1 984 en que se
hicieron los ajustes para equilibrar la balanza de pagos y el dficit fiscal, se logr restituir los
equilibrios fiscales y externos al ao inmediatamente posterior al perodo de ajuste, es decir 1 979
y 1 985. Conforme se van ajustando y restituyendo los equilibrios sectoriales es evidente que el
financiamiento inflacionario disminuye, sin embargo, adquieren peso los factores que afectan
la oferta y la inflacin alcanza niveles cada vez ms elevados por efecto del crecimiento de los
costos (Tablas 4. 1 y 4.2). Una prueba de ello es que en estos perodos tanto el consumo como
la inversin (la demanda) disminuyen abruptamente su crecimiento, pero pese a ello los precios
siguen elevndose. Especial referencia merece el ao 1 993, cuando a raz de las inundaciones y
sequa que azotaron el pas, disminuye severamente la produccin y crecen fuertemente los pre
cios (por primera vez se alcanz niveles de inflacin de tres dgitos). Los factores climatolgicos
que influyeron en la oferta hicieron que, a travs de la escasez, aumentara el valor de los insumos
y alimentos, elevando el nivel general de precios.
Los costos de las empresas se incrementan en los perodos 1 977- 1 978 y 1 982- 1 984 no
slo por efecto de las devaluaciones efectuadas para resolver el desequilibrio externo, sino tam
bin por los cambios que esto produjo en la tasa de inters y en el sistema financiero (Roca y
Prial, "La devaluacin y los programas de estabilizacin en el Per". Trimestre Econmico,
octubre-diciembre de 1 986). Las fuertes devaluaciones de esos aos trajeron un inmediato dete
rioro de la rentabilidad de los ttulos, bonos y valores denominados en moneda nacional, produ
cindose su progresiva sustitucin por activos extranjeros. La economa enfrent este proceso
de dolarizacin de manera paulatina y con efectos nocivos sobre los precios y la produccin. La
tasa de inters real de los prstamos en dlares se fue incrementando en comparacin con aquella
en moneda nacional, obligando a que esta ltima subiera. El continuo reforzamiento del proceso
"devaluacin-dolarizacin-tasa de inters-precio" pronto alert a los principales agentes econ-

54
 II. GERENCLA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

micos a salvaguardarse de estos cambios, tratando de incrementar sus precios en funcin de la

inflacin pasada (inercia) e inclusive por encima de la inflacin y de la devaluacin esperada.
En el perodo 1 985- 1 990 el gobierno aplica una poltica de control de costos y precios y
de desdolarizacin, que en los aos 1 986 y 1 987 fue eficaz en contener la inflacin -predomi
nantemente de costos- del perodo 1 982- 1 985. La inflacin se reduce de un promedio anual de
1 1 4,7% en 1 982- 1 985 a un promedio anual de 86,9% en 1 986- 1 987 (Tabla 4. 1 ) . Sin embargo, el
gobierno se extralimit en su impulso a la demanda: el consumo y la inversin crecieron 9,8%
y 34,2% anual en el perodo 1 986- 1 987, impulsando elpticamente el crecimiento de la inflacin
en el perodo 1 988- 1 990.
A pesar de que a partir de 1 988 hasta 1 990 el consumo y la inversin caen -8,3 y - 1 2,2%
anual, respectivamente, este decrecimiento -parte automtico y parte consecuencia del fallido
intento de estabilizacin del ministro Salinas- no fue suficiente para enfriar el sobrecalentamien
to al que habamos sido sujetos desde 1 985 hasta 1 987. En esto cabe sealar que en el perodo
1 988 hasta julio de 1 990, a pesar de la contraccin de la demanda, se mantuvieron elevados el
dficit fiscal y el de la balanza de pagos (al final del segundo trimestre de 1 990 el dficit fiscal
alcanzaba el - 1 3% del PRI y exista un saldo de -709 millones de dlares en la balanza de pagos,
jugando ambos un papel perversamente hiperinflacionario.
La inflacin, en este sentido, se nutri a lo largo de los ltimos aos del gobierno de Gar
ca de un financiamiento inflacionario del dficit (emisin inorgnica) sumamente elevado, que
a pesar de la contraccin de la demanda, ayudaba a impulsar implacablemente los precios hacia
arriba por efecto de la inercia sobre los costos de las empresas y otros factores tpicos de eco
nomas en proceso de hiperinflacin, que revisaremos ms adelante. Adicionalmente, el dficit
cuasi fiscal causado por las polticas de control de precios pblicos y subsidios a los alimentos
bsicos (herramientas usadas para tratar de controlar el crecimiento de los precios) aada unos
dos o tres puntos porcentuales al dficit fiscal y originaba un financiamiento inflacionario de
magnitudes extraordinarias.
En resumen, en el perodo 1 985-1 990, las presiones de costo solo se pudieron contener
efectivamente durante 1 986 y 1 987, pero las presiones de demanda se desbocaron e hicieron ine
fectivas las polticas de control de precios y subsidios desde 1 988 hasta agosto de 1 990, genern
dose mayor inflacin por efectos monetarios y financieros, a pesar de que la demanda agregada
se contraa. Los precios de los insumos, recursos y bienes no controlados o no subsidiados por
el gobierno crecan alimentados por este fenmeno, trasladndose constantemente la curva de
oferta agregada hacia arriba.

2 . 3 Las expectativas
Escuchamos a menudo que las expectativas inflacionarias juegan un rol importante en la determi
nacin de la inflacin. Muchos economistas hablan como si las expectativas fuesen una variable
observable que impacta directamente sobre el nivel general de precios.
Roca y Simabuko (Dinmica iriflacionaria: Per 1986-1990. Manuscrito indito. ESAN,
1 990) son de la opinin de que las expectativas deben entenderse ms bien como un elemento
catalizador que acenta o atena el efecto de las variables observables sobre la inflacin. No hay
procesos inflacionarios sustentados nicamente en estas sino que tiene que existir otra variable
de referencia para que las expectativas puedan concretarse en precios. Las expectativas se for
man independientemente e influyen el crecimiento en el nivel general de precios, a travs de su

55
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

impacto sobre los precios bsicos (tipo de cambio, precios controlados, inercia de precios) y el
nivel de la demanda agregada, medida por la cantidad de dinero.
Las expectativas de acuerdo a la hiptesis de estos autores se pueden definir de acuerdo a la
inflacin pasada (adaptativas) o en funcin de los requerimientos de ajustes futuros (racionales). El
primer caso es obvio. En el segundo caso, el reajuste futuro de los precios bsicos de la economa
(tipo de cambio y precios controlados) se relacionar con la distorsin de precios relativos. A mayor
distorsin de estos, mayores sern las expectativas. Los agentes econmicos siempre se protegern
escogiendo la opcin (adaptativa o racional) ms desfavorable en trminos de inflacin esperada.
Utilizando esta metodologa para el caso peruano, se especifica la inflacin en funcin
de cinco variables observables: incremento de precios controlados, devaluacin oficial, inercia
de precios o inflacin pasada, diferencial del tipo de cambio paralelo a MUC, y crecimiento de
la oferta monetaria. Los parmetros de estas variables cambian mensualmente de acuerdo a la
variable expectativas, medida adaptativamente o en funcin de la distorsin de precios relativos
(la mayor de las dos).

lr4:1$d Expectativas inflacionarias y valor de parmetros

de las variables explicativas de la inflacin
Mayo de 1986 Julio de 1 990

Expectativas 1 2,5 852,3

Precios controlados 0,22 0,22
Devaluacin MUC 0, 1 3 0, 1 3
----

Inercia 0,62 0,24

Diferencial cambiario 0,0001 0,0 1 2
Oferta monetaria 0,03 0,4

FUENTE: Santiago Roca y Luis Simabuko. Dinmica inflacionaria: Per 1 986-1 990. Manuscrito indito. ESAN, 1 990.

Los resultados muestran que para el perodo de 1 986 a julio de 1 990, los parmetros inercial,
monetario y del diferencial cambiara son Jos que tienden a ajustarse mejor con las expectativas y
adquieren mayor relevancia para explicar el peso de las variables observadas, aunque el parme
tro del diferencial cambiario tiene muy poca significancia. El peso de la inercia para explicar la
inflacin tiende a ser menor a medida que las expectativas inflacionarias se aceleran (Tabla 4.3),
ya que el agente racional y con cierto poder de mercado no estara dispuesto a reajustar su precio
en funcin de inflaciones pasadas que espera sean superadas en un futuro cercano (la inercia re
fleja una forma de reajustar precios en funcin del incremento promedio de los principales costos
del perodo inmediato anterior). Por otro lado, a medida que las expectativas inflacionarias se
aceleran, se acenta el peso de la variable monetaria: las expectativas inflacionarias ocasionan
la reduccin de los saldos monetarios, el aumento de la velocidad de circulacin del dinero y
presiones inflacionarias por un exceso de demanda.
Por eso es que empricamente se encuentra que en el perodo desde 1 986 hasta julio de
1 990 -dejando de lado algunas fluctuaciones- el valor del parmetro inercial se va reduciendo
y el valor del parmetro monetario y cambiario va creciendo, aunque este ltimo con muy poca
significacin (Tabla 4.3).
56
 J I . GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

Asimismo, si se analiza la incidencia ya no solo de los parmetros sino de cada variable

observable sobre la determinacin de los precios (medida como el porcentaje de la variacin de
los precios que puede ser imputada a cada una de ellas), se observa que en 1 986 y 1 987 los fac
tores de costos expresados a travs de la "inercia" tienen un papel muy importante en explicar la
inflacin, que va disminuyendo conforme nos acercamos a julio de 1 990 (aunque todava sigue
siendo importante). Por otro lado, los factores de demanda, evaluados a travs de la cantidad de
dinero, adquieren ms importancia a lo largo del mismo perodo.
Ello coincide con la caracterizacin de la inflacin hecha en las secciones anteriores de
este artculo, donde se explicaba que de 1 986 a 1 987 se redujeron los factores de costo que
empujaban la inflacin, y que, posteriormente, de 1 988 a julio de 1 990, adquieren gradualmente
ms importancia los factores monetarios.
De 1 990 a 1 992 se prev que la velocidad de circulacin del dinero se reducir significati
vamente por efecto de la disminucin de las expectativas. Y que esta, a su vez, ha hecho cambiar
el valor de los parmetros, debiendo adquirir mayor peso la inercia y menor peso la variable
monetaria.

lij:!Jjll Inc idencia las v9riables que explican la inflacin {%)

Mayo de 1986 Agosto de 1987 a sep- Octubre de 1988
s ;a jolio d ,1987 82.tiembrti de 1988 a julio de 1990

Precios controlados 16 18 23
Devaluacin MUC 2 12 11
Inercia 66 42 36
Diferencial cambiario 4 15 3
Oferta monetaria 12 13 27
Total 1 00 1 00 1 00

FUENTE: Santiago Roca y Luis Simabuko. Dinmica inflacionaria: Per 1 986-1 990. Manuscrito indito. ESAN, 1 990.

Si esta ltima aseveracin es correcta, dentro de un escenario donde los precios relativos estn
realineados a sus niveles que permitan los equilibrios fiscales y externos y la competitividad
productiva, estamos seguros de que una remonetizacin de la economa no tendra por qu tener
efectos inflacionarios significativos. Por ejemplo, si el valor del parmetro de la cantidad de di
nero fuera 0,000 1 , un crecimiento de la cantidad de dinero de 1 .350 millones de soles no tendra
mayor influencia en elevar el nivel general de precios. Si el parmetro monetario fuera 0,40,
definitivamente el dinero s importa, desde el punto de vista inflacionario.

2 .4 Concl usiones
De la revisin de la inflacin en el Per, en el perodo 1 950- 1 993, se puede concluir que la infla
cin es un fenmeno explicado por muchas fuerzas. Estas no son constantes a travs del tiempo,
algunas afectan la demanda y otras afectan la oferta. La inflacin se determina por la interaccin
simultnea de la oferta y Ja demanda agregadas.
Si se quisiera sealar la predominancia de la oferta o la demanda como partcipes de la
inflacin peruana por perodos, pecando de simplista, se puede mencionar que desde comienzos
57
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

y a mediados de 1 970, la inflacin fue liderada por factores de demanda; en 1 977- 1 978, por fac
tores de costo; de 1 979 a 1 98 1 , por factores de demanda y de costo a la vez; de 1 982 a 1 985, por
factores de costo; de 1 986 a 1 987, por factores de demanda; en los aos 1 988 a 1 990, por factores
de demanda y de costos; y en Jos dos ltimos aos, pierden peso las consideraciones monetarias
adquiriendo mayor importancia los factores de costos.
Detrs de la estabilidad de precios se encuentran los equilibrios sectoriales fiscal y ex
terno y el alineamiento de precios relativos compatibles con una posicin productiva viable del
Per en la economa mundial.
Factores tecnolgicos y estructurales como el terrorismo, la pobreza, Ja indigencia, la
salud, la educacin, afectan tambin Ja oferta y Ja demanda agregadas y podran hacer este pas
permanentemente inflacionario.
La Banca, octubre de 1 993.

3 ; La h i peri n flacin en el Per en el perodo

- 1 988- 1 990
Los estudios de l a hiperinflacin en el mundo, en pases tales como Alemania, Polonia, Austria,
Hungra y Bolivia, muestran que durante dichos procesos se observ una fuerte correlacin (R)
entre inflacin y devaluacin y una fuerte dispersin de la tasa inflacionaria (medida por el coefi
ciente de variacin). Es decir, los precios estaban fuertemente indexados a la moneda extranjera
(R elevado) y no haba seales de ajustes rezagados en los precios (inercia) ni en la formacin
de expectativas, ya que la variabilidad de los precios era muy elevada (a mayor coeficiente de
variacin, mayor inestabilidad del ritmo inflacionario y menos inercia).
En el Per, para el perodo 1 988- 1 990, a pesar de las altas tasas mensuales de inflacin,
la Tabla 4.5 muestra que existe: una baja correlacin entre inflacin y devaluacin, indicndonos
un limitado grado de dolarizacin; y un baj o coeficiente de variacin de la inflacin, es decir Ja
predominancia de fuerzas inerciales. Esto significa en realidad que la inflacin peruana no est
todava en un nivel explosivo e hiperinflacionario a pesar que la inflacin es de alrededor del
30% mensual mayor a la de Austria o Hungra (Ver Tabla 4.5).
Las implicancias de poltica econmica de estos estimados son enormes. Solo cuando
hay una explosiva e inestable elevacin de los precios (alto R y alto coeficiente de variacin de
la inflacin) se puede matar la inflacin mediante una devaluacin abrupta y el congelamiento
del tipo de cambio, logrndose una rpida estabilizacin. Si estos dos sucesos no ocurren, no
solo no se reduce la inflacin sino que se genera un importante impacto recesivo.

58
 11. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

ltJ:!JjlW Experiencias de alta inflacin en el mundo

,
' Inflacin Devaluacin
,

Pas Periodo Promedio Coef. Promedio R' (inf, dev)

Acumulado Acumulado
mensual de variacin mensual
. . . 11m + 'Hi

A lemani a 1 22.02-23 . 1 2 1 87. 1 3.44E+ l 2 3.23 18.1 2.29E+ 1 2 96. 1

Polonia 22.03-24.01 43. 1 3 8 1 ,627 1.16 40.4 246.452 91.1

Hungra 22.03-24.02 25. 1 2 1 ,536 0.92 1 7.2 4.436 63.0

Austria 2 1 .02-22.09 30.4 1 9,99 0.97 25.7 1 1 .247 1 3.2

65.52

Bolivia 83.08-85.09 39.5 408,36 0.87 35.9 2 1 3.660 1 7. 7

63.42

Per 88.01 -90.07 3 1 .6 499,643 0.58 27.8 200.987 1 5.2

2.02

1 . A la observacin del tipo de cambio de octubre de 1 923 le falta un cero, el presente cuadro lo incorpora.
2. R (inflacin, devaluacin [-!])

FUENTE: Sargent y Nota Semanal del BCRP, 1 982. Elaboracin propia.

Elaboracin propia.

Por eso que el programa de estabilizacin de 1 990 debe ms bien concentrarse en quebrar las
fuerzas inerciales imperantes en la formacin de precios y permitir un trnsito a un nivel de
inflacin ms bajo. En realidad hay dos alternativas: se propulsa un estado hiperinflacionario a
travs de la dolarizacin de los salarios, contratos y otros precios bsicos y, luego de verificado
los coeficientes, se aplica el shock devaluatorio y congelamiento del tipo de cambio; o bien, se
combate la inflacin actual desconociendo los mecanismos de indexacin de sueldos, tarifas
alquileres, entre otros, a la vez que se efecta una severa poltica monetaria y fiscal para reducir
las expectativas y volver a los equilibrios macroeconmicos bsicos. En las condiciones actua
les, el programa del shock y congelamiento del tipo de cambio no funciona.
Extractos de Santiago Roca y Luis Simabuko. Dinmica inflacionaria:
Per 1 986-1 990.
Manuscrito Indito. ESAN, 1 990. Versin reducida en
"Se puede hablar de hiperinflacin en el Per en 1 988- 1 990, una comparacin
con otras experiencias". Economa, junio de 1 993.

Pol ticas de oferta i nteg radas, d i n m icas,

democrticas e i mag i nativas en 1 989
La situacin econmica del pas es realmente compleja. Se vive un periodo de recesin con hipe
rinflacin que retroalimenta y repercute tanto en el sector fiscal como el sector externo.
Esta situacin de hiperinflacin se origina, en parte, por un problema de escasez de divi
sas y expectativas surgidas del crecimiento violento de la demanda agregada y de una estructura

59
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

productiva del pas inadecuada, hacia dentro y hacia fuera. Si bien actualmente el sector externo
viene acumulando reservas, debido fundamentalmente a la recesin, el sector fiscal no ha podido
recuperarse, existiendo una brecha fiscal significativa. Por otro lado, el mercado para los produc
tos se ha reducido: la produccin ha cado, el desempleo ha aumentado, los ingresos reales de las
personas han disminuido, es decir, estamos en una situacin sumamente deplorable en trminos
de produccin y de demanda.
Ante esta situacin, el Ministerio de Economa y Finanzas ha planteado la necesidad
de desacelerar el crecimiento de los precios y reactivar selectivamente la economa; esta tarea
sumamente dificil ser materia de anlisis posterior. Por el momento cabe solo sealar que des
acelerar el crecimiento de los precios de la economa es complicado, an cuando se resuelva el
problema del sector externo y fiscal. Estos dos elementos son importantes aunque no los nicos
para contener la inflacin.

4. 1 La eta pa de transicin al nuevo g obierno:

j u n io de 1 9 89 a j u l io de 1 990
Algunos han propuesto un manej o de la poltica econmica tipo shock, por el cual sbita
mente se ajusta el tipo de cambio y los precios controlados en trminos reales a los niveles
existentes en julio-agosto de 1 985 y se implementa un manej o estricto de la oferta moneta
ria y del crdito al sector pblico y privado, elevndose las tasas de inters a niveles reales
positivos. Esta es una propuesta en el manejo de la poltica econmica en lo que falta para
la transferencia del poder.
La otra alternativa es la opuesta. No devaluar, pero lograr mantener reservas va otros
incentivos a las exportaciones y, aprovechando la recesin, tampoco incrementar los precios
controlados ni las tasas de inters, es decir hacer todo lo contrario a la poltica anterior.
Estos dos tipos de manejo tienen sus riesgos econmicos y polticos. En primer lugar, un
manejo tipo shock no permitira una transicin adecuada a la transferencia del poder en 1 990.
La magnitud del choque sera de tal significado que posiblemente el descontrol sera grande, la
hiperinflacin mayor y habra riesgos evidentes de una descomposicin social, lo que sumira al
pas en un enfrentamiento entre partes y prcticamente una guerra civil.
Algunos piensan que este enfrentamiento no se va a dar y, por lo tanto, con diez a
doce meses de poltica de shock el gobierno actual estara entregando al nuevo una economa
saneada, en trminos del crdito, dficit externo y dficit fiscal. Esa hiptesis la veo difcil
de sostener por las implicancias que he mencionado y por las experiencias que ha habido en
otros pases.
Por otro lado, la alternativa de un manej o desacelerado del tipo de cambio, de las tasas
de inters y de los precios de los productos controlados tambin es totalmente contraprodu
cente porque, simplemente, por cunto tiempo podr el pas soportar una desaceleracin de
estos precios sin que estalle la balanza de pagos y la caj a del sector pblico? Existen estimados
que indican que si el gobierno no devala y adecua los precios controlados, de tres a cinco
meses se creara una situacin incontenible y esto originara un proceso especulativo en el tipo
de cambio, en los productos de alimentacin bsicos, colas para comprar y la inexistencia de
productos para vender, especulacin y desabastecimiento generalizados.

60
 Il. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

En mi opinin, ambos caminos no permitiran una transicin hacia un nuevo gobierno

democrtico. Por eso propongo que el manej o econmico del pas sea un manej o austero y
prudente de la economa, que descarte de plano los extremos y que busque la recomposicin
de las cuentas econmicas y sociales a travs del tiempo en forma permanente y concertada,
desde este momento hasta inclusive despus de la transferencia del poder en julio de 1 990.
No se debe permitir que el pas espere un nuevo gobierno para reorientar las polticas eco
nmicas en 1 990.
Creo que es hora de concertar con los diversos partidos polticos, gremios empresariales
y confederaciones de trabajadores para ponernos de acuerdo en una poltica que permanezca
durante todo el periodo de transicin y posteriormente pueda ser remozada en sus principales
rasgos por cualquiera de los partidos polticos que gane las elecciones de 1 990.
Para m, el manej o en trminos tericos y acadmicos implicara ponerse de
acuerdo en:
Ms que reactivar selectivamente la produccin, utilizar los escasos dlares provenientes de
la recesin para iniciar un programa de reestructuracin productiva.
Lograr un manejo ni expansivo ni recesivo en las reservas. Es decir, no utilizar todas las re
servas que se vienen acumulando, pero tampoco dejar de utilizarlas o utilizarlas para fines no
productivos, como por ejemplo, el pago de la deuda externa o simplemente acumularlas per
se. Creo que una acumulacin de reservas perse es contraria para el pas en estos momentos.
Mejor utilizarlas pero sin generar demasiada expansin; utilizarlas para la reestructuracin
industrial ms que la reactivacin selectiva, como se viene proponiendo.
Creo que no hay que permitir la acumulacin de mayores desequilibrios en el proceso, por
que ella tendera hacia la segunda opcin que he sealado anteriormente. Por otro lado, no
se puede corregir los desequilibrios y los precios relativos ciegamente y de golpe, sino que
hay que hacerlo permanentemente dentro de una concepcin coherente del tipo de estructura
productiva que como pas desearamos construir a mediano y largo plazo.
Es necesario iniciar una reforma tributaria y un programa de austeridad y de eficiencia en el
sector pblico que modernice al Estado y fortalezca a las empresas, cuya implementacin
se inicie durante todo el periodo de transicin y prosiga con el nuevo gobierno.
Se necesita llevar a cabo una poltica monetaria y financiera que revitalice los valores
y los activos financieros nacionales versus los activos financieros externos, como pue
de ser la moneda extranj era. Para ello es necesario usar los instrumentos monetarios y
la capacidad de persuasin de la autoridad monetaria en el sistema bancario y finan
ciero, asegurando la rentabil idad relativa de los activos financieros internos contra los
externos.
Todas estas ideas bsicas del programa tienen que llevarse a cabo con el consenso implcito o
explcito de la oposicin y en el entendimiento de que es necesaria una poltica activa en el lado
productivo que sirva para reorientar la produccin ms competitivamente hacia fuera y ms efi
cientemente hacia adentro, en una estrategia bipolar del desarrollo futuro del pas.
A pesar de todo ello, este ao no se va a poder contener la hiperinftacin. Hay que
estar dispuesto a pagar el costo de la alta inflacin, no dejando que ella se desborde. Tanto el
programa de shock como el programa de desaceleracin total de precios originarn, uno en
el corto plazo y el otro un poco despus, desbordes en la hiperinftacin.

61
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

4 . 2 Cmo debe conduci rse el nuevo g obierno

Primero, el nuevo gobierno no debe caer en la prctica del pndulo que ha caracterizado la histo
ria econmica del pas en los ltimos treinta aos. Esto quiere decir ser pragmtico y coherente
y no extremista. Tanto los gobiernos de derecha como los de centro que han gobernado el Per,
nos han movido pendularmente en el tiempo. Se iba de una poltica proteccionista a una de li
beralizacin total, de una poltica expansiva de demanda a una contractiva de demanda, de una
poltica de economa cerrada a una de economa abierta; y siempre se ha estado en la prctica del
pndulo que ha significado la destruccin del stock de capital, las fbricas, y la fuga de mano de
obra calificada y escaso capital financiero. La primera recomendacin es no caer en la teora y
prctica del pndulo de la poltica econmica.
En segundo lugar, creo de vital importancia para el nuevo gobierno dejar de poner nfasis
en las polticas de demanda agregada y centralizar su accionar en el diseo de una estrategia
basada en polticas de oferta productiva. El Per no ha tenido jams una poltica econmica que
enfatice el lado de la oferta. Todos los gobiernos de los ltimos aos han enfatizado polticas
de demanda agregada. Cuando el pas ha querido crecer, en la dcada del 70 o a mediados de
la dcada del 80, siempre se han seguido polticas expansivas de demanda. Estas polticas se
han agotado ante la mayor necesidad de divisas y ante el pleno uso de la capacidad instalada
productiva del pas. Como solucin nunca qued otro camino que la recesin de la demanda, es
decir el recorte del consumo, la inversin y el gasto del gobierno, con las graves consecuencias
que ello acarrea.
Estas polticas de demanda expansiva y recesiva -expansiva para crecer y recesiva para
ajustar la economa- no han hecho sino tener un grave efecto sobre el stock de capital y la pro
duccin de la economa en el lado de la oferta.
El nuevo gobierno debe plantear una economa de oferta, una estrategia de crecimiento de
oferta que logre transformar nuestro aparato productivo de forma tal que estemos en capacidad de
sobrevivir productivamente. Tener fortaleza productiva, con una adecuada poltica de inversin,
con mecanismos promotores de la innovacin tecnolgica y mediante la capacitacin en el merca
do de trabajo, aprendizaje tcnico de mandos medios y recursos humanos.
Ni los recursos naturales, humanos y de capital que el pas posee han sido objeto de pol
ticas definidas que propulsen el incremento de la productividad. Cualquiera que sea el gobierno
que llegue al poder -de izquierda o derecha- debe abocarse a la economa de oferta.
Tercero, es necesario mantener el control nacional de las polticas pblicas del pas.
No caer otra vez en la liberalizacin a raja tabla y en la utilizacin de las polticas pblicas
en favor de intereses aj enos a los intereses nacionales. En un mundo interdependiente, donde
los intereses de Estados Unidos confrontan los intereses de Japn, de Alemania, entre otros
pases, cada nacin instrumenta polticas econmicas que defienden los intereses naciona
les. No le interesa a Estados Unidos si esa prctica transgrede el libre comercio o no, ya
que cuando sus intereses resultan afectados, reduce las cuotas de los productos de impor
tacin, pone cuotas a los productos textiles, limita las importaciones de carros j aponeses o
subsidia a sus agricultores. Eso es una poltica de apoyo a los intereses nacionales de los
Estados Unidos.
El nuevo gobierno que llegue al poder en 1 990 debe seguir polticas que defiendan los
intereses nacionales, que no estn basadas en ideologas de libre mercado versus Estado, sino
polticas que logren la defensa e incrementen la competencia de los intereses nacionales frente a
62
 ll. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERJOR E INVERSIN

los intereses extranjeros. Ello significa reforzar la capacidad de negociar y poder acordar reglas
claras que logren el incremento del comercio, la inversin y los flujos financieros en concordan
cia con la mejora de los intereses nacionales.
Una cuarta sugerencia estara dirigida a lograr una reforma democrtica del Estado.
Que se contine con la regionalizacin y la descentralizacin del aparato poltico adminis
trativo, que se inicie la democratizacin funcional del Estado y se mejore sustantivamente su
gestin y la calidad de sus organismos vinculados. Preparar los cuadros tcnicos nacionales y
regionales que incrementen la capacidad negociadora del estado, de los trabaj adores y de los
empresarios.
La quinta y ltima recomendacin sera mantener un consenso mnimo entre las diversas
fuerzas polticas, econmicas y sociales, no solo partidarias, sino tambin gremiales, empresa
riales, culturales y laborales, en los elementos bsicos de estas recomendaciones, o sea, una eco
noma de oferta que implique una reestructuracin productiva, una democratizacin del Estado y
una mantencin de las polticas pblicas a favor de los intereses nacionales.
Sin este consenso de puntos mnimos bsicos, al cual habra que aadir algunas po
lticas sectoriales especficas, sera mucho ms difcil lograr que este pas, tan heterogneo
y desarticulado econmica y socialmente, pueda tener viabilidad y competir en la economa
mundial.

4 . 3 Y con respecto a l Fondo Moneta rio Internacional

E n cuanto al FMI, est demostrado que esta institucin n o ha incrementado significativamente
sus flujos de fondos a los pases con deuda externa elevada, a pesar de los esfuerzos por la situa
cin econmica internacional. Es iluso pensar, como algunos creen, que el estar afiliados al FMI
significa que van a llover dlares. Lo que hay que buscar es reducir el costo del ajuste que se debe
efectuar. Hay que tomar una actitud negociadora y pragmtica.
Se debe tener claro qu es lo que se puede conseguir con la comunidad econmica in
ternacional y sobre esta base negociar. Sin duda, no convendra gastar todas las reservas que
se tiene para pagar la deuda, porque eso simplemente genera un mayor egreso, pero no logra
el aumento del ingreso interno y la produccin, al menos en el corto plazo. Entonces hay que
precisar qu parte se puede pagar y qu parte no. Buscar una estrategia para condonar parte
de la deuda y reorientar esos recursos hacia el desarrollo interno.
Los japoneses han sido exitosos porque simplemente han sabido darle vuelta a los pro
blemas creando nuevos mecanismos que los otros despus han tardado en descubrir. Cuando
los norteamericanos les limitaban sus exportaciones a travs de cuotas, buscaban penetrar los
Estados Unidos a travs de inversiones directas, evitando as la restriccin. Si tenan supervit
por el lado de la balanza comercial, concedan la posibilidad de tener dficit por el lado de los
flujos de capitales, y as sucesivamente, siempre encontraban una manera de darle la vuelta al
problema original. Los otros temas ni los tocan. Los peruanos -estoy seguro- podemos utili
zar ms provechosamente estos hbitos y la imaginacin que nos caracteriza en beneficio del
desarrollo econmico del pas.
Moneda, septiembre de 1 989.

63
 CAPTULO 5

Creacin de valor,
tecnologa y produccin

1 ; La ba la nza comercial de conoc i m ientos

Todos somos testigos de que el Per ha sido calificado por organismos internacionales y
jefes de Estado como una de las economas ms slidas del continente. La solidez, dicen,
proviene del crecimiento del producto, el elevado nivel de inversin extranj era y los saldos
favorables en la balanza comercial. Indiscutiblemente, si se compara con dcadas anteriores,
los nmeros del PBI, inversin y exportaciones estn mej or que antes.
Si se observa, sin embargo, cules son los bienes y servicios que estn logrando estos
resultados, uno encuentra que el pas se est especializando en productos de poco valor relativo.
Entre 1 990 y 2008, las exportaciones primarias y de productos basados en recursos naturales han
aumentado su participacin del 82,4% al 88,6%, mientras los basados en mediana y alta tecnolo
ga han disminuido su participacin del 3% al 2,6%, y los de baja tecnologa del 1 4,6% al 8,5%.
Tomando en cuenta ndices internacionales, los productos de mediana y alta tecnologa tienen 6
y 2 1 veces ms contenido de investigacin y desarrollo que los productos de baja tecnologa y
estos 1 ,5 veces ms que los productos primarios. Esto quiere decir que el Per produce y exporta
cada vez menos conocimiento y tecnologa incorporada.
Qu consecuencias tiene que el Per produzca bienes y servicios de poco conocimiento
incorporado? La primera es que a pesar de que la balanza comercial sea superavitaria, la balanza
que mide el intercambio de conocimientos se hace ms deficitaria (US$2.000 millones el 2008).
En segundo lugar, conforme mejoran los niveles de vida y aumentan las importaciones, se ten
drn que explotar ms intensamente los recursos primarios. Tercero, los productores de bienes
de alta tecnologa requerirn ms unidades de bienes primarios por unidad de alta tecnologa,
ensanchando las diferencias de horas de trabajo e ingreso entre los productores de ambos tipos
de bienes. Cuarto, como parte de los recursos primarios se depredan y otros son no renovables,
se afecta el nivel de vida de las generaciones futuras. Por ltimo, se desperdicia la oportunidad
de aadir valor a los recursos primarios, sin que aumente la productividad y se acelere el creci
miento.

65
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

En vez de seguir expandiendo la inversin y exportacin en actividades primarias se debe

instaurar una poltica de crear valor e incorporar tecnologa. Para comparar, tomemos el caso de
solo dos pases abundantes en recursos naturales: Nueva Zelanda y Colombia. En 1 979, el 86%
de las exportaciones de Nueva Zelanda se basaban en productos primarios y recursos naturales,
ahora solo el 75%. En Colombia, las exportaciones primarias y basadas en recursos naturales han
disminuido del 8 1 ,7% en 1 987 al 65,6% en el 2007. Ambos pases partieron de niveles similares
a los del Per (82,4% hace veinte aos) pero el da de hoy tienen 1 3 ,6 y 23 puntos menos, res
pectivamente (el Per subi a 88,6%). Nueva Zelanda y Colombia intercambian ms tecnologa
y tienen niveles de vida mejores que el Per.
El Per no tiene entonces un crecimiento slido. Para que sea slido se requiere: primero,
crear mayor valor, sin tener que explotar hasta el lmite los recursos primarios; segundo, incor
porar tecnologa y conocimientos, acumulando y aprendiendo para seguir innovando; tercero,
crear ms vnculos y conexiones con lo local; y cuarto, diversificar a bienes de mayor calidad en
empresas medianas y pequeas, para atender mercados premium y especializados, utilizando las
nuevas tecnologas de informacin, entre otros. Solo as se elevar la productividad en su con
junto y se equilibrar la balanza de conocimientos, condicin necesaria para participar en forma
ms slida y equitativa en la economa mundial.
La Repblica, 13 de julio de 2 0 1 O.

0 La i n novacin en la U n in E u ropea
El comisionado de la Unin Europea, el ms alto cuerpo colegiado que dirige los destinos de Eu
ropa, anunci la semana pasada la asignacin de siete billones de euros en el 20 1 2 solo en fondos
concursables para impulsar la innovacin, ciencia y tecnologa en los Estados de la Unin. Estos
fondos son solo una pequea parte del compromiso estratgico de poner la I&D en lo ms alto de la
agenda poltica para el crecimiento y el empleo, comprometindose a invertir una meta de 350 bi
llones de euros anuales (3% del PBI europeo) en su plan estratgico hacia el 2020, por una "Unin
Europea Innovadora sostenible, inteligente e inclusiva", aprobado en octubre del 20 1 0.
La innovacin significa "cambios que aceleren y mejoren la manera como se conciben,
aade valor, desarrollan, producen y se accede a nuevos productos, procesos industriales y ser
vicios; cambios que crean empleos, mejoran la vida y construyen mejores sociedades". Segn
ellos, es la nica manera en la que Europa puede mantener el crecimiento sostenible y crear
trabajos buenos y bien pagados que soporten las presiones de la globalizacin sin que disminu
yan los niveles de vida. La Europa Innovadora es uno de las siete iniciativas de bandera de la
estrategia de Europa al 2020. Entre los objetivos al 2020 se piensa: atraer un milln de nuevos
investigadores; fomentar las "asociaciones europeas innovadoras", por lo cual se atraer a los
actores relevantes para coordinar la inversin, simplificar las regulaciones y estndares en I&D,
movilizar demanda a travs del gasto pblico y lograr un marco integral coherente y positivo; y
revitalizar los esfuerzos para construir un rea de investigacin en Europa.
La primera Asociacin Europea Innovadora, por ejemplo, se dedicar en forma piloto al
rea de la "vejez activa y saludable". Europa se ha trazado ser el lder mundial en la produccin de
bienes y servicios para la vejez y el alargamiento de la vida y sostener parte de su crecimiento y
competitividad atendiendo este segmento de mercado con inmenso potencial futuro en el mundo.
66
 ll. GERENCIA MACRO ECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

El Per apenas invierte O, 1 5% de su PBI en ciencia, tecnologa e innovacin y no tiene

planes, objetivos ni metas especficas para el 202 1 . Qu prioridades se tienen acerca de los
sectores y actividades con mayor potencial futuro? Cmo nos organizamos para hacer que el
sector privado, principalmente medianas y pequeas empresas nacionales, innoven, aadan valor
y den sostenibilidad al crecimiento, creando mejores puestos de trabajo y mayor productividad?
350 billones de euros en I&D al ao en la UE equivalen a invertir aproximadamente 3,5
veces el PBI del Per. Los siete billones que acaban de lanzar los europeos solo para concursos
en el 20 1 2 equivalen a aproximadamente 7, 1 5% del PBI del Per. Guardando las diferencias, es
grato el anuncio del Primer Ministro en su discurso el viernes pasado en el Encuentro Cientfico
Internacional 20 1 1 , de que el presente gobierno priorizar la innovacin, calidad y competitivi
dad como instrumentos transformadores de la actividad productiva nacional.
La Repblica, 9 de agosto de 201 1 .

3 Genera r mayor va lor agregado

En e l poco tiempo de gestin del actual gobierno sobresalen ntidamente las acciones anunciadas
en el tema de inclusin social, pero no se ha apreciado hasta el momento contundencia en la
apuesta por la generacin de riqueza y el impulso a la creacin de valor en las actividades eco
nmicas, el otro pilar de la Hoja de Ruta y del programa del actual gobierno.
Para que el Per progrese y sea una nacin con ingresos por trabajo decentes debe lograr
que una mayor proporcin del valor agregado proceda no tanto de la extraccin o utilizacin simple
de los recursos naturales y humanos, sino de la transformacin de estos en actividades con mayor
valor. La "industrialidad" genera aprendizaje, nuevas destrezas y capacidades, aumenta la comple
j idad y variedad, crea profesiones ms calificadas y un empleo e ingreso de mayor paga y calidad.
Si bien el tema ha sido parte del discurso y de algunas de las polticas anunciadas por
el Primer Ministro, ellas han sido aisladas y no han tenido la c laridad, nfasis e integralidad
necesarios para que sean consideradas como pilares del programa de gobierno. Un discurso que
pas inadvertido, por ejemplo, fue el que pronunciara el Primer Ministro en un evento cientfico1
en donde expres la urgencia y la necesidad de impulsar polticas que incorporen mayor cono
cimiento y valor agregado en las actividades econmicas. En su presentacin al Congreso, se
volvi a tocar el tema, pero el nfasis se dio en el lado organizacional: la necesidad de fusionar
las distintas unidades del Estado en una agencia para promover la competitividad y la creacin
del Ministerio de Ciencia y Tecnologa.
Dar mayor protagonismo al objetivo de generar ms riqueza y valor agregado en la eco
noma nacional implica, por ejemplo, dar seales claras de que el gravamen a las sobreganancias
mineras sera mayor para aquellas empresas que exportan productos poco elaborados, o que
no se devolver el IGV a las compras ni habr drawback a todas las exportaciones de materias
primas.
Se podra tambin canjear impuestos por proyectos de innovacin y premiar las activida
.,.,
des que conectan, se aprovisionan o transfieren tecnologas a la economa local. La formacin o

'B
''
u
Ver www.youtube.com/watch?v=pd9pdJGAwqQ

67
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

de complejos metal mecnicos, conglomerados especializados en agroindustria, construccin,

petroqumica, turismo, debieran tener incentivos especiales y temporales, premindose a la in
versin que aada ms valor.
Inexplicablemente, la poltica acerca del gas favorece las exportaciones y las rentas ex
traordinarias de los consorcios gasferos, en vez de ser un factor que eleve la competitividad y
genere industrias con mayor valor agregado nacional.
El aumento de la productividad, la calidad y la competitividad, no solamente a
nivel de la empresa sino de la economa en general, son parte de la poltica integral de
crecimiento sostenido con inclusin por la que se debe apostar. Por ello, todas las polticas
econmicas, incentivos y leyes debieran ser evaluados previamente por su posible impacto
y contribucin en la generacin de mayor valor agregado nacional.
La Repblica, 6 de septiembre de 2 0 1 1 .

,--- . . \
\ Pol tica i nd ustria l , a prend izaje
e i nsum isin de tecnolog a

La historia econmica de los pases que basaron su desarrollo en la abundancia de sus recur
sos naturales (como Estados Unidos, Canad, Nueva Zelanda, Finlandia, Australia, entre otros)
demuestra la necesidad de articular una estrategia nacional de desarrollo que modifique gra
dualmente la especializacin productiva y aumente el contenido o coeficiente de conocimientos
incorporados en las actividades productivas.
Estos pases aprovecharon las ventajas que les permiti su dotacin de recursos pero fue
ron conscientes que estas eran pasajeras, por lo que no se circunscribieron a explotar nicamente
estos recursos hasta agotarlos. Todo lo contrario, aprovecharon los beneficios temporales de
estas ventaj as y construyeron, progresivamente, un nuevo portafolio de actividades con nuevas
ventaj as comparativas y competitivas, basado ya no en su dotacin de recursos sino en las ven
tajas derivadas del conocimiento.
Obviamente, estas estrategias conllevan riesgos y probables equivocaciones, por eso es
que se enmiendan rumbos y existen perodos en que se progresa ms y en otros menos. Adems,
el mundo es dinmico y cambiante, por lo cual lo que funciona en un perodo puede no funcionar
en otro, ya que aparecen nuevos actores que entran a competir o a ofrecer nuevos productos y de
sean tambin prosperar. Esta es la ciencia y el arte de la competencia y del desarrollo econmico.
Pero, cmo hacen los pases para ir cambiando su estructura productiva y aumentar los
coeficientes de conocimiento en sus actividades econmicas?
Inglaterra, Francia y Alemania, cada una en su momento antes del siglo XIX, y Esta
dos Unidos en los siglos XIX y XX, utilizaron muy activamente la poltica industrial. Japn y
Corea desde mediados del siglo XX se apoyaron en una amplia gama de polticas que ofrecan
proteccin dinmica a la industria infante, subsidiaban a las exportaciones, conducan planes
quinquenales, instalaban capacidades y desarrollaban habilidades, coordinaban la inversin e in
clusive regulaban la libre entrada y salida del mercado, impulsando el desarrollo de la ciencia, la
tecnologa y la innovacin. Muchos de los pases en vas de desarrollo, entre ellos el Per, no han

68
 IJ. GERENCIA MACRO ECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

sido capaces de aplicar coherentemente una poltica industrial en forma sostenida, ni de copiar,
ni de aprender, ni en funcin a ellas construir y desarrollar innovaciones y nuevas tecnologas.
La literatura sobre ciencia y tecnologa es amplia en reconocer que las fallas de mercado
son al inicio uno de los primeros obstculos para el desarrollo tecnolgico. Las fallas de informa
cin y coordinacin estn entre las primeras que aparecen en el mercado. El mercado por s solo
no aglutina y procesa la informacin ni la distribuye entre los interesados, esto aunado a que no
existe ningn instrumento que permita coordinar las potenciales necesidades con las probables
capacidades para que estas se pongan a disposicin del desarrollo de las tecnologas.
Por otra parte, los procesos de innovacin, e inclusive de transferencia tecnolgica, son
la mayor parte de las veces procesos que requieren de la intervencin de diversos especialistas
que, por aproximaciones sucesivas y de ensayo y error, van palmo a palmo encontrando nuevas
maneras de articular y hacer las cosas. Esto requiere de un alto grado de cooperacin y familia
ridad con el trabajo en equipo y un cierto grado de organizacin que permitan la formacin de
grupos y unidades de emprendimiento tecnolgico. Mientras el Per no resuelva estas fallas de
informacin, coordinacin, cooperacin y organizacin no podr absorber ni procurar procesos
generalizados de innovacin, insumisin, transferencia y desarrollo de tecnologas.
Pero ello no basta, la mayora de los pases desarrollados ha creado un conjunto de arreglos
institucionales que tienen en sus arterias a la innovacin y creacin de valor como ejes de su espe
cializacin productiva. Desde el mismo sistema educativo, las instituciones de investigacin tec
nolgica pblicas, el sistema de financiamiento de los emprendimientos tecnolgicos, los medios
de difusin y propagacin de las tecnologas, los sistemas de transferencia, absorcin, aprendizaje
y comunicacin e insumisin de tecnologas del exterior, y la infraestructura, normalizacin e ins
trumentacin tecnolgica.
El Estado juega un rol medular invirtiendo fuertemente en investigacin y desarrollo, y
mejorando la institucionalidad inventiva, as como ofreciendo incentivos monetarios, premios,
recompensas y exoneraciones tributarias a las empresas e individuos que sirven para hacer pren
der la actividad innovadora.
El sistema de patentes, creado por el Estado para proteger y posibilitar a los inventores
(empresas o individuos) a vivir mejor a travs de la extraccin de rentas extraordinarias a los
consumidores, es un complemento y no un sustituto de todo lo anterior. Las patentes no resuel
ven las fallas del mercado y los problemas institucionales del mercado tecnolgico, las cuales
deben ser enfrentadas por decisiones estratgicas de todos los actores; pero s refuerzan y bene
fician a las empresas cuyos pases ya han resuelto estos problemas.
La habilidad ingenieril y tecnolgica es diferente a la capacidad gerencial para lograr que
las innovaciones puedan ponerse en prctica y ser exitosas comercialmente. Esto origina tambin
que el sistema institucional de ciencia y tecnologa busque engarzarse en el sistema productivo y
empresarial y existan los suficientes medios y capacidades para valorizar y gestionar las nuevas
tecnologas en los nuevos negocios. El sistema institucional debe tambin proveer por ello.
En resumen, la transformacin de las capacidades y estructura productiva y los coeficientes
de conocimiento en las actividades econmicas pasa por instaurar sistemas econmicos, sociales e
institucionales en donde todas las polticas pblicas se evalen y se revisen en relacin a su poten
<n
cial de contribucin a la generacin, insumisin y difusin de conocimientos tecnolgicos. o

"B
Extrado de Santiago Roca. "Especializacin tecnolgica en el comercio exterior o.
"'
del Per: un anlisis comparado con Corea, China, Colombia y Mxico". u
Documento de Trabajo. ESAN, 20 1 0.
69
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

5 Propagacin y d i fusin de va lor a n ivel

del sistema econm ico
La teora referente al desarrollo de los sistemas productivos sostiene que estos tendrn mayor im
pacto si son capaces de articular y generar sinergias y externalidades que propulsen el progreso
del sistema en su conjunto. En otras palabras, no se trata de aumentar solo la productividad de las
unidades microeconmicas, individualmente, a travs de innovaciones de procesos, productos y
formas de gestin y organizacin; sino de articular vnculos y fuerzas propagadoras que difundan
los nuevos conocimientos y eleven la productividad de todo el sistema.
Un ejemplo a resaltar en esta direccin es la de los chefs y empresarios gastronmicos
peruanos en M istura, en la medida que brindan un importante derrotero y acciones prcticas de
esta visin de desarrollo basado en sistemas productivos. Las caractersticas particulares de alta
segmentacin del negocio gastronmico hacen que sus ventajas competitivas no se obtengan de
la concentracin de la oferta, los rendimientos a escala o en la proteccin individual de la pro
piedad intelectual, sino ms bien de la creacin y difusin de valor y conocimientos que enseen
a la mayor cantidad de productores a elevar la calidad de sus servicios y a los consumidores a
comer mejor.
No se trata en . este caso de proteger, sino de difundir, articular subsistemas (subsis
tema de la papa, hortalizas, entre otros) y propagar la informacin de las mejores tcnicas y
prcticas entre miles de pequeos negocios (agricultores, comerciantes, transportistas, restauran
tes, por mencionar algunos). En este tipo de sector, la creacin de valor y el progreso ocurren a
travs de procesos de difusin y propagacin del conocimiento
Ello crear valor y har que todo el sector aumente sus coeficientes de conocimientos
y prospere. Igual puede ocurrir en una multiplicidad de industrias que enfrentan mercados es
pecializados, superfragmentados o de nichos especficos, muchos de los cuales ocurren en las
cadenas de valor global que existen en el mundo y que podran aumentar significativamente los
coeficientes de conocimiento incorporado de nuestras exportaciones.
Por supuesto, no todos los sectores son iguales y cada uno de ellos tendr que descubrir
sus propias articulaciones y constelaciones sistmicas. Las fuerzas de propagacin que existen
en la economa crecen cuando el sistema econmico est bien organizado, interconectado y
comunicado, y su velocidad e intensidad multiplican sus efectos e impactos. Ello depende en
realidad de cmo est organizado el sistema econmico y de la necesidad de transformaciones
estructurales para que las fuerzas propagadoras funcionen mejor. Es aqu donde el efecto sinr
gico debe tomar su mayor dimensin.
Extrado de Santiago Roca. "Especializacin tecnolgica en el comercio exterior
del Per: un anlisis comparado con Corea, China, Colombia y Mxico".
Documento de Trabajo. ESAN, 2 0 1 0 .

70
 11. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

6 Las i nstituciones pblicas de ciencia

y tecnolog a
Cmo se encuentra, administrativa e institucionalmente, el sistema de ciencia y tecnologa en
el Per?
La administracin de la poltica cientfica y tecnolgica pblica est en manos de cient
ficos peruanos que estn dedicados a la investigacin bsica pero que tienen poco conocimiento
de las interacciones requeridas para transferir los resultados de esta al sector productivo.
A nivel institucional, los institutos tecnolgicos y de investigacin pblicos creados du
rante la dcada de los aos setenta y ochenta (once institutos pblicos, entre ellos : IMARPE,
INIA, INGEMET, INEN e INICTEL) con el objetivo de proveer soporte a las ramas industriales,
el da de hoy se han vuelto instituciones burocratizadas y vegetativas, salvo una que otra excep
cin. La liberalizacin de la economa, la privatizacin de las empresas pblicas y la desapari
cin de los planes de desarrollo industrial, les quitaron piso e hicieron perder el paso acerca de
su funcin.
No existe tampoco una carrera del funcionario investigador pblico que premie el mrito
e incentive a los investigadores o retenga a los mejores.
Los Centros de Innovacin Tecnolgica (CITEs) creados con el objetivo de incrementar
la competitividad y la productividad de las pequeas y micro empresas han sido los que mejor
desempeo han tenido. Su cobertura, sin embargo, es reducida, pero ha servido para difundir
alguna informacin tecnolgica, entrenar y potenciar recursos humanos, introducir estndares

'
de calidad e incrementar la productividad de algunas empresas. ;z:
A nivel de la arquitectura institucional nacional, el Sistema Nacional de Ciencia y Tec u
nologa e Innovacin, SINACYT, y el Consej o Nacional de Ciencia y Tecnologa, CONCYTEC
u
:J
(autoridad rectora), han resultados ser meras ilusiones de papel con muy pocos recursos, capa
o
o
cidades y articulacin. Sus opiniones no tienen influencia a nivel del Consejo de Ministros ni en
o..
>-
.::5
las esferas donde se sealan las prioridades en el desarrollo del pas. El Fondo para el Desarrollo
de la Ciencia y la Tecnologa, FONDECYT, brazo del CONCYTEC, no tiene recursos y en la o
o
prctica ha sido sustituido por otro organismo paralelo, el FINCYT, tambin creado por el Estado .....:
y que maneja los recursos del Banco Interamericano de Desarrollo y del FIDECOM (Fondo para
o
;z:
u
el Desarrollo de la Competitividad). El FINCYT ha llevado a cabo una serie de proyectos bus
.....
cando acerca la ciencia y la tecnologa a las empresas y a estas con el sistema de investigacin "
y desarrollo universitario. o
.....:
Se requiere una nueva visin y articulacin del rol y actuacin de las instituciones p
blicas de investigacin, del fortalecimiento de la carrera del funcionario investigador y de la
o
vinculacin de las instituciones pblicas con las empresas privadas y con el sistema cientfico y :z:

universitario en general. O

Extractos de "Ciencia y Tecnologa" en Plan de Gobierno de Gana Per, 2010.

u

71
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

7 E l m i lagro econm ico perua n o : crecer si n

i nverti r en ciencia, tecnolog a e i n novacin
E l Per ocupa uno de los ltimos lugares e n gasto en investigacin y desarrollo (l+D) a nivel de
Amrica Latina. Mientras que Brasil y Chile (nuestros referentes de la regin) invierten cerca del
1 % y O, 7% de sus respectivos productos, respectivamente, el pas solamente gasta el 0,08% del
PBI; es decir, en trminos proporcionales a su nivel de producto, se invierte 9 veces menos que
Chile y 1 2 veces menos que Brasil y estos tienen PBls mucho ms grandes que el nuestro, por
lo que en trminos absolutos la diferencia es abismal. Dentro de esta pauprrima contribucin,
el Estado peruano participa slo aproximadamente con el 28% del gasto total, mientras que el
Estado brasileo y el chileno lo hacen con el 58% y 65% cada uno.
La falta de vnculos y relaciones entre los diversos agentes econmicos es otra de las
caractersticas de nuestro sistema de ciencia, tecnologa e innovacin. Las grandes empresas
de capital extranjero y nacional importan la tecnologa y trabajan con estndares tcnicos altos,
mientras que las empresas pequeas operan casi sin tecnologa o con tecnologa atrasada y con
baj os estndares de calidad. Existe una alta dependencia de la industria peruana en importa
ciones de maquinaria y equipo y una muy reducida capacidad tecnolgica propia. Los grandes
proyectos de inversin extranjera utilizan tecnologa avanzada, sin embargo la relacin con sus
proveedores es fundamentalmente comercial, de manera que no hay una transferencia significa
tiva de conocimientos.
De acuerdo a una encuesta de CONCYTEC del 200 1 , a cerca de nueve mil empresas, tan
to nacionales como extranjeras, solo el 9% de las entrevistadas invirtieron en tecnologa propia
mente dicha (no como parte de una adquisicin de capital), donde casi el 1 00% de las adquisicio
nes fueron hechas en el exterior: el 61 % por servicios tecnolgicos, el 20% a travs de licencias
tecnolgicas, el 1 0% trajo marcas extranjeras y el 5% import servicios de control de calidad.
Las oportunidades de colaboracin entre las universidades, y entre estas y las empresas
son escasas. La relacin entre investigadores de las universidades parte de contactos personales
que muy poco ocurren y no hay costumbre ni cultura empresarial para que las corporaciones
acudan a la universidad para desarrollar sus proyectos tecnolgicos, si efectivamente los tuvie
ran. Por otro lado, los programas de cooperacin tcnica internacional tienen limitaciones ya
que favorecen paquetes predeterminados, muchos de ellos cerrando el aprendizaje creativo e
incremental.
En general, los recursos para la investigacin y el desarrollo son escasos y dispersos. La
disponibilidad de los recursos humanos con secundaria completa, e inclusive universidad, est
creciendo en el Per, pero la calidad de la educacin proporcionada no es la ptima. A menudo
se encuentra que los estudiantes de primaria y secundaria estn ubicados en los ltimos lugares a
nivel regional, tanto en matemticas como en lenguaje, y ni qu decir de las universidades, don
de hasta el da de hoy no funciona apropiadamente un buen sistema de acreditacin. No existe
tampoco una poltica que evite la "fuga de cerebros" del pas ni que promueva su entrenamiento
afuera y su regreso posterior al Per. Ni tampoco un sistema abierto que permita el intercambio
permanente de conocimientos con otras instituciones de I&D en el exterior.
La infraestructura de laboratorios pblicos y de centros de investigacin tecnolgicos
privados es prcticamente inexistente. No se conoce ningn centro de I&D de corporaciones
privadas. Tampoco existen laboratorios nacionales reconocidos internacionalmente para la certi-
72
 IJ. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

ficacin de calidad de los bienes, servicios y procesos, y de pesos y medidas. Las universidades
no disponen de Ja infraestructura mnima para realizar investigacin y desarrollo tecnolgico.
En cuanto a la infraestructura legal, las estadsticas muestran lo desarticulado e inope
rante que resulta el sistema de patentes como instrumento para promover la inventiva local.
Las estadsticas sobre patentes indican que ms del 95% de las patentes que se registran en
el INDECOPI pertenecen a extranjeros y menos del 5% a ciudadanos del Per, lo que estara
indicando lo poco articulado y distante de la infraestructura legal de propiedad intelectual con
la realidad nacional.
Una proporcin significativa de los pocos esfuerzos que se dedican a la innovacin y el
desarrollo tecnolgico nunca se llega a poner en ejecucin. Las diversas fallas del mercado como
la falta de informacin, los problemas de coordinacin entre oferta y demanda, la ignorancia en
el emprendimiento y en la gestin tecnolgica empresarial traban los procesos. Una parte sig
nificativa de la innovacin que se genera surge del lado de la oferta y muy poca del lado de la
demanda, lo que incide en su no utilizacin. Aun con patentes y modelos de utilidad registrados
legalmente, muchas innovaciones no resultan ser econmicamente viables y otras no tienen pros
pectivas por falta de visin y gestin empresarial.
Con este pobre panorama en el rea de ciencia, tecnologa e innovacin lo verdaderamen
te milagroso es que el llamado "milagro econmico peruano" se produzca. En otras palabras, lo
asombroso de este no es tanto que el pas haya crecido de manera sostenida, a tasas elevadas, por
casi diez aos, sino que se haya crecido sin invertir en ciencia, tecnologa e innovacin.
Si creemos que la base del crecimiento es el conocimiento y la capacidad de innovacin
del pas y de sus ciudadanos, es momento de poner las "barbas en remoj o" y convertir lo sor
prendente del milagro econmico actual, en algo sostenible en el largo plazo.

Extractos de "Ciencia y Tecnologa" en Plan de Gobierno de Gana Per, 2010.

,,-

\ 8 . C reacin de conoci m ientos e i nvestigacin

\

y desa rrollo
E l pas requiere de una verdadera transformacin e impulso de sus sistemas de generacin de
ciencia, tecnologa e innovacin. Esta transformacin ser uno de los ejes para que gradualmente
el pas vaya incorporando ms conocimientos propios -adems de los que ha podido alquilar o
comprar- en los bienes, servicios y activos que produce para el mercado interno y aquellos que
transa con el exterior.
En el tema del desarrollo de la ciencia y la tecnologa en el Per se privilegiarn acciones
y polticas en las siguientes reas:

Fondos y financiamiento
El aumento de los fondos asignados a la I&D a un monto del 0,7% del PBI, nivel similar al
que tiene actualmente Chile, en un perodo no mayor a tres aos.
Parte de estos fondos deben utilizarse como contrapartida al gasto en l&D de las propias
medianas y pequeas empresas nacionales, y otra parte para apalancar la entrada de capital
de riesgo adicional para financiar otras actividades de I&D.

73
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

El Estado debe concentrar al menos la mitad de los fondos pblicos a la I&D en cuatro o
cinco sectores econmicos previamente definidos por su potencial de generacin de valor
para las empresas nacionales.
El gasto de l&D pblico debe favorecer la cooperacin y vnculos entre los institutos tecnolgi
cos de investigacin pblicos, las universidades y el sector de pequeas y medianas empresas.

Incentivos econmicos y morales

El otorgamiento de incentivos tributarios para las empresas que desarrollen innovaciones o
realicen I&D de sus propios recursos.
En este marco, se espera que al menos dos grupos econmicos nacionales establezcan sus
propios centros de desarrollo tecnolgico.
Fomento generalizado de premios y concursos que reconozcan a los inventores y aquellos
que se dedican a invertir en investigacin y desarrollo.

Capacidades tecnolgicas
El fortalecimiento de las capacidades tecnolgicas de las empresas, de manera que se encuen
tren en mejores condiciones para absorber los conocimientos de las tecnologas procedentes
del exterior.

Infraestructura tecnolgica
La mejora de la infraestructura tecnolgica mnima que se requiere para acompaar el creci
miento de la I&D en las reas o sectores seleccionados. Esto incluye laboratorios, maquinaria
y equipo bsico para desarrollo de investigaciones, instrumentos para la normalizacin y
metrologa, entre otros.

Recursos humanos
La reforma del sistema educativo escolar, tecnolgico y universitario. Ello debe levantar el
nivel del conocimiento en ciencias bsicas en forma generalizada.
Privilegiar polticas para la formacin y retencin de los mejores talentos nacionales y para
intercambiar conocimientos con talentos extranjeros, adems de recuperar los principales
cuadros peruanos que deseen regresar a dar su aporte al pas.
Propiedad intelectual
La transformacin y adecuacin de las leyes de propiedad intelectual para hacerlas instru
mentos que incentiven efectivamente la inventiva de los peruanos ms que de los extranjeros.
Facilitar el acceso a los registros de propiedad intelectual a las micro y pequeas empresas
Fallas de mercado
El Estado actuar activamente promoviendo la creacin y el buen funcionamiento de los
mercados tecnolgicos.
Para ello, se pondr nfasis en polticas que refuercen las demandas tecnolgicas de las em
presas y de los consumidores, ms que el nacimiento de tecnologas creadas solo del lado de
la oferta e ideas de los inventores y cientficos. En ese sentido, el calce entre oferta y demanda
es una de las principales fallas del mercado actualmente existente.
Son las fallas de informacin, cooperacin entre agentes y coordinacin las que hay que
enfrentar. Para ello el Estado trabajara intensamente con los principales actores del sector
privado, las universidades y los institutos y centros de investigacin en el fomento de diver
sos programas y actividades.
74
 II. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

En situaciones especficas ser necesario el desarrollo de bienes pblicos tecnolgicos.

Dada la dificultad de articular el desarrollo y la gestin tecnolgica con el emprendimiento
y el xito empresarial, se fomentar las actividades de valorizacin y puesta en marcha de
los proyectos tecnolgicos y sus planes de negocio para su introduccin y sobrevivencia en
el mercado.
Parques tecnolgicos
Fomentar el desarrollo de un par de pequeos parques de desarrollo tecnolgico a nivel nacio
nal, con caractersticas de zona franca y reglas especiales, que permita la entrada de empresas
ntegramente dedicadas al desarrollo tecnolgico y la agregacin de conocimientos a las mate
rias primas y recursos naturales abundantes en el pas.

Aspectos institucionales y organizacionales

Evaluar la necesidad de la creacin de un Ministerio de Ciencia y Tecnologa o su integra
cin al Ministerio de Cultura y Creatividad en el marco de la reforma de la organizacin del
Estado que se har al comienzo del gobierno.
Promover desde el comienzo la descentralizacin de las actividades en ciencia y tecnologa y
estructurar una especializacin y divisin del trabajo entre el gobierno central y los gobiernos
regionales. Si bien los aspectos generales y normativos de la poltica se decidirn a nivel del
gobierno central y habr una entidad rectora a nivel nacional, los gobiernos regionales sern
los encargados de llevar a cabo e implementar las polticas en sus reas de jurisdiccin con
total autonoma e incorporando las necesidades y particularidades de cada regin. Cada una
desarrollar sus actividades tecnolgicas en forma autnoma y competitiva en relacin a su
dotacin de recursos y capacidades, en el marco de la poltica tecnolgica nacional . ;z:
O
Transformar la estructura, nmero y alcance de los actuales institutos pblicos de investiga u
u
cin tecnolgica de acuerdo a las nuevas necesidades de la economa y tomando en conside ::i
o
racin los requerimientos espaciales y geogrficos respectivos. o
ci::
Crear las condiciones organizacionales y econmicas que permitan la creacin de la ca o..
>
::;
rrera del funcionario investigador pblico y su respeto y apreciacin por la ciudadana en
.

general. Una especie de patricio dedicado al engrandecimiento de la patria, que ve recom CJ

o
pensado sus esfuerzos y crece de acuerdo al mrito y su desempeo. ....l
o
Tomado de "Ciencia y Tecnologa" en Plan de Gobierno de Gana Per, 20 1 O. ;z:
u
w
f--
ci
o
....l

9 Adq u isicin, a bsorcin y tra n sferencia

w
o
de tecnolog a Q
z
u
El Per compra predominantemente casi toda la tecnologa que usa del exterior. Solo unas cuan <l'.'.
w
tas empresas estn activas en la bsqueda de las tecnologas de punta; la gran mayora buscan ci::
u
tecnologas de niveles medios altos o moderados o costo-ahorradoras para sus actividades pro
ductivas. Por otra parte, sea que la tecnologa venga incorporada en los bienes de capital, proce
sos, insumos o bienes de consumo, generalmente las empresas peruanas no despliegan ningn
esfuerzo para aprender y conocer acerca de la misma. La aproximacin hacia la tecnologa es
tan pasiva que un contingente importante de empresas ni siquiera se preocupa en adquirir los
75
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

conocimientos mnimos necesarios para mantener o mejorar la tecnologa, sino que dependen
exclusivamente de los servicios del exterior. Esta situacin debe gradualmente cambiar. Se plan
tean las siguientes acciones:
Fomentar el levantamiento de informacin primaria acerca del estado de la ciencia y tecnolo
ga en el Per. Dos instrumentos bsicos necesarios a elaborar son la tabla insumo producto
y las cuentas satlite en ciencia y tecnologa.
Fomentar una cultura de adquisicin o licenciamiento de las mej ores y ms eficientes tecno
logas del exterior.
Facilitar plataformas de informacin acerca de estudios, ferias, reuniones, demostraciones, e
intercambios de experiencia acerca del desarrollo tecnolgico en el mundo, especialmente en
aquellas ramas de mayor potencial.
Construir capacidades tecnolgicas nacionales para lograr absorber los conocimientos desa
rrollados en el exterior.
Promover la activa transferencia de tecnologa de las empresas multinacionales al pas.
Ello se pueda hacer a travs de diversos instrumentos, entre ellos la capacitacin de ca
pacitadores; redes de transferencia tecnolgica local; programas de acceso a recursos o
concesiones a cambio de transferencia tecnolgica; y facilitar la instalacin de centros
de desarrollo tecnolgico impulsados por empresas multinacionales, en aquellas ramas,
servicios o industrias de mayor potencial, entre otras .
La promocin de la inversin yjoint ventures entre empresas nacionales e multinacionales en
actividades con gran potencial de desarrollo relativo.
Colocar el aprendizaje tecnolgico en el centro de la agenda de transferencia de tecnologa
del exterior.
Tomado de "Ciencia y Tecnologa" en Plan de Gobierno de Gana Per, 20 1 0.

@ I n novacin, d ifusin y com petitividad

L a otra actividad clave para mejorar los niveles de conocimientos incorporados en los bienes,
servicios, activos o factores producidos en la economa, est vinculada a la promocin de la in
novacin y la competitividad y los esfuerzos de difusin y upgrade permanente de la calidad en
los diferentes eslabonamientos de la cadena.
Los mayores conocimientos incorporados, innovaciones incrementales y difusin de los
mismos elevan el grado de competitividad, satisfaccin y el nivel de bienestar, tanto de produc
tores como de consumidores.
Por esta razn el tema de la innovacin, competitividad y la difusin y expansin de los
conocimientos son claves para la economa nacional de mercado. Algunas de las lneas y activi
dades estratgicas en este rubro son:
El relanzamiento, fortalecimiento y expansin de los Centros de Innovacin Tecnol
gica, CITEs, como instrumentos de informacin, aprendizaj e, difusin y mejoramiento
incremental de las mej ores prcticas y tecnologas existentes en las principales ramas de
actividad a las que se dedican las micro y las pequeas empresas en el Per.
El fortalecimiento de un verdadero sistema nacional de calidad que promueva la utilizacin
de estndares y las mejores prcticas para elevar la calidad de las actividades econmicas.
76
 II. GERENCIA MACRO ECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

La promocin de star ups y spin ojfs que sirvan para difundir los conocimientos y generar
efectos sinrgicos imitadores de los procesos de innovacin.
La facilitacin y mejora de las conexiones en las diversas cadenas de abastecimiento y de los
efectos sistmicos positivos que se generan a travs de las actividades innovadoras.
Mejorar los sistemas de normas tcnicas, certificacin, acreditacin y metrologa nacionales
de forma que obtengan reconocimiento internacional.
Compatibilizar y ligar el Plan Nacional de Competitividad con los esfuerzos de innovacin y
difusin de los conocimientos.
Fomentar el cumplimiento de las reglas del juego de la libre competencia como instrumento
para fomentar la innovacin y la mejora de la calidad de las actividades econmicas.
Balancear apropiadamente las fuerzas de difusin de los conocimientos con aquellas de apro
piacin de resultados de forma de compatibilizar debidamente los incentivos individuales
con los objetivos colectivos.
Tomado de "Ciencia y Tecnologa" en Plan de Gobierno de Gana Per, 201 O.

E l caso del Fondo de Com pensacin

E lctrica
El Fondo de Compensacin Social Elctrica (FOSE) busca favorecer el acceso y permanencia al
servicio elctrico a los usuarios con consumos menores a 1 00 kW.h/mes. Para ello se carga entre
2% y 3% de la facturacin a los usuarios con consumos de energa superiores a 1 00 kW.h/mes.
Se estima que este fondo asciende a unos S/.93 millones al ao (2009) y beneficia a unos 2,80
millones de usuarios, lo que significa que cada beneficiario recibe S/.3 3 al ao. Aportan al Fondo
unos 1 ,56 millones de usuarios que contribuyen en promedio S/.60 al ao.
Ms all del tema de la subsidiariedad, solidaridad e impacto econmico y social que
implica que las familias de recursos escasos puedan acceder al servicio elctrico es necesario
plantear un anlisis costo/beneficio de este subsidio cruzado y ver qu otras alternativas ms
eficientes pueden ser consideradas.
Una familia que usa 30 kW.h/mes de energa ( 1 kW.h/da) paga por electricidad S/. 1 2,50
mensuales (o S/. 1 50 al ao) a una tarifa promedio de S/.0,42 por kW.h. Si asumimos que cuenta
con solo una habitacin de un foco de 1 00 W que usa cinco horas diarias, esto le reporta un
consumo diario de 0,50 kW.h, lo que significa S/.75 al ao, es decir, la mitad del presupuesto en
energa elctrica se debe al gasto por iluminacin y la otra mitad se explica por el uso de arte
factos elctricos.
Gracias al FOSE, estas familias reciben una compensacin promedio de S/.3 3 anuales,
que representa el 22% de su presupuesto anual de energa, que en situaciones normales la familia
no estara en condiciones de pagar. As pues, el subsidio de los aportantes al FOSE va directa
mente a la caj a de las empresas elctricas.
Desde una ptica de eficiencia, este subsidio es sumamente discutible porque finalmen
te antes que subsidiar a las familias de menores recursos, ms parece ser un subsidio a las em
presas elctricas generadoras. Frente a este cuasi subsidio cruzado a las empresas elctricas (si
vale el trmino) se debera de considerar un subsidio cruzado a la eficiencia energtica, y esto
77
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

significa sencillamente utilizar estos fondos para que las familias de menores recursos utilicen
un sistema de iluminacin ms eficiente y econmico. Esto es subsidiar la compra de focos o
lmparas ahorradoras de energa a las familias de menores recursos.
Supongamos que regalamos a estas familias un foco ahorrador de 20W que equivale, en
trminos de iluminacin, a un foco incandescente de 1 OOW. En este caso, su consumo de energa
mensual por iluminacin sera de 3kW.h (0,02 x 5 x 30), que ms los otros 1 5kW.h de consumo en
artefactos elctricos asciende en total a 1 8kW.h mensuales, en vez de los 30kW.h, y su pago anual
de energa caera de S/. 1 50 a solo S/.90, lo que implica un ahorro de sesenta soles al ao, casi el
doble de lo que recibira con el FOSE (S/.33).
Y, cunto cuesta el foco ahorrador? Un foco ahorrador cuesta aproximadamente veinte
soles, es decir, mucho menos del ahorro que cada beneficiario obtendra de usar focos aho
rradores; por lo dems, la vida til de estas lmparas es de hasta 8.000 horas, por lo que al
beneficiario le va a durar ms de cuatro aos, con uso diario de cinco horas.
Obviamente, como el uso de energa de estas familias va caer a 1 8kW.h al mes, el ahorro
va ir especficamente a estas familias de menores recursos y no a las empresas elctricas, y esto
genera adems un impacto adicional favorable al reducirse las tarifas elctricas para todos de
bido al menor consumo, especialmente en horas punta (entre las seis de la tarde y el medioda).
En resumen, las ventajas de un subsidio cruzado a la eficiencia energtica son claras ya
que permite transferir a las familias casi el doble del subsidio actual; el costo a los contribuyentes
al FOSE sera catorce millones de soles al ao en focos ahorradores (2,8 millones de beneficia
rios por cinco soles al ao de costo del foco ahorrador) en vez de los 93 millones actuales; no se
filtraran los recursos del fondo a las empresas elctricas generadoras; e impactara en la reduc
cin de las tarifas elctricas.
En otras palabras, en vez de subsidiar el consumo de energa, subsidiemos el uso eficiente
de esta.
Indito, abril de 20 1 1 .

78
 CAPTULO 6

Comercio exterior

Reformando el TLC hacia adentro,

qu hacer a hora ?
' .
Confonne es de conocimiento de todos, el Senado norteamericano ha aprobado el Acuerdo de
Promocin Comercial entre el Per y los Estados Unidos, APC. Contrario a los acuerdos de co
mercio e integracin que se llevan a cabo en Europa, en donde los pases negocian considerando
las asimetras y diferencias entre ellos para compensar a los menos desarrol lados de la Unin, en
nuestro caso se han desbalanceado las reglas de juego, aun ms, en beneficio de Goliat, haciendo
el trabajo para David ms difcil y de mayor envergadura. Aqu no existe el objetivo de nivelar o
disminuir las diferencias, sino el de salir a la dispareja cancha, a competir.
No hay duda que existen aspectos positivos que el Per puede aprovechar, tales como el
influj o de nuevas ideas y fonnas de organizacin; un entorno de negocios de mayor esfuerzo y
rivalidad, para que nuestras empresas respondan; una mayor posibilidad de acceso a tecnologas,
maquinarias y equipo; nuevos vientos de confianza y optimismo en detenninados crculos de
inversionistas; una mayor proteccin y respeto a los derechos laborales fundamentales de los
trabajadores; un horizonte de mercado y mundializacin mayor; atencin a los problemas del
medio ambiente; y aprender que los pases desarrollados tienen polticas y estrategias en defensa
de sus intereses que estn por encima de las ideologas y del libre mercado. El desbalance de las
reglas en la cancha se nota cuando a una de las partes:
Se le pennite jugar con productos subsidiados.
Fuerza la extensin de las ganancias de una creciente cantidad de productos que tienen pro
teccin por propiedad intelectual y contra los cuales no se puede por ley competir.
Mantiene una inmensa cantidad de obstculos tcnicos y barreras sanitarias y fitosanitarias a
nivel federal, estatal y local.
Ha tej ido una frondosa red de nonnas tcnicas voluntarias con estndares que favorecen a sus
empresas y ciudadanos

79
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Tiene una ley de competencia (ley Webb-Pomerene) que permite la cartelizacin y las prcti
cas anticompetitivas de sus empresas, siempre y cuando se realicen fuera de su pas.
Se aprovechan de los recursos genticos y conocimientos tradicionales oriundos del pas sin
la debida compensacin y retribucin econmica.
Recibe privilegios tributarios y reglas de solucin de controversias favorables a sus inver
sionistas.
Mantiene mltiples sistemas de acreditacin, certificacin y metrologa que imponen las re
glas de juego en la produccin y el comercio, entre otros.
Lo mal negociado del APC no debe, sin embargo, amilanar a David. El Acuerdo es slo una he
rramienta desigual inicial, la cual hay que reinventar en su implementacin para que funcione
con mayores beneficios o menores perjuicios para los nacionales. Todava se puede en la etapa de
implementacin y adecuacin, aprobar reglamentaciones que, sin violar lo acordado, utilicen a ple
nitud las opciones a favor de los nacionales. Este es, por ejemplo, el caso del captulo de propiedad
intelectual. Los congresistas demcratas de los Estados Unidos (coincidiendo en esa parte con el
INDECOPI del 2004-2006) introdujeron una serie de cambios en este captulo que dejan la posi
bilidad al Per, si as lo desea, de no conceder extensiones de plazos a las patentes, de no otorgar
proteccin de datos de prueba sino a solo unos cuantos medicamentos, de evitar el retraso de la
entrada de genricos y de utilizar las flexibilidades de Doha para beneficio de la salud pblica. Esta
decisin es opcional y ha quedado a discrecin de las reglamentaciones del Acuerdo.
Adems de instrumentar las reglamentaciones para el beneficio o menor perjuicio de
los de adentro, el APC es un instrumento que podra ser balanceado por otros que compensen o
promuevan los intereses de los nacionales. Un primer aspecto es el lograr que la apertura genere
mayor valor agregado. Crecer de A a B es totalmente diferente que crecer de A a C (Ver Figura
6. 1 ) En B o en C la economa se ha abierto pero en C se tiene un mejor nivel de vida y una
.

estructura productiva con mayor valor. Crecer de A a D manteniendo la economa cerrada ha

probado no ser viable en el caso del Per.

lr4:!fijl Apertura y generacin de valor

.

A. Punto inicial B. Apertura poco beneficiosa

C. Apertura ms beneficiosa D. Industrializacin por sustitucin de importaciones

Economa abierta

Menor valor Mayor valor

agregado agregado

Economa cerrada

FUENTE: elaboracin propia.

80
 11. GERENCIA MACRO ECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERJOR E INVERSIN

Para lograr, sin embargo, moverse a lo largo de A a C se hace necesario tejer una serie de po
l ticas que promuevan ese tipo de crecimiento. Se puede, por ejemplo, construir un conjunto
de vinculaciones que conecten las inversiones a las economas locales, se pueden implementar
programas que transfieran las ganancias de productividad del sector exportador a la economa no
exportadora, se pueden impulsar las inversiones que transfieran tecnologa, capaciten a los tra
bajadores y suministren informacin y contactos a los pequeos y medianos productores. Nada
es, no obstante, automtico.
Para contrarrestar las ventajas que el APC otorga a las multinacionales farmacuticas y
agroqumicas en desmedro del acceso a la salud, los medicamentos, los fertilizantes y los pes
ticidas qumicos, se deben promulgar leyes que promuevan el acceso a los genricos (ver como
referencia la Ley Hatch-Waxman en los Estados Unidos).
Existen otra multiplicidad de herramientas y medidas de poltica que habra que echar
a andar para proteger a las empresas y ciudadanos nacionales. Frente a la ley Webb-Pomerene
y las prcticas anticompetitivas de las empresas forneas, se hacen necesarias modificaciones
a la Ley de Libre Competencia y a la Ley de Competencia Desleal. Se tiene que transformar
el sistema de evaluacin de la conformidad y metrologa para beneficio de las pequeas y me
dianas empresas y de los consumidores nacionales. Hay que introducir normas y reglamentos
(como los que tiene Estados Unidos) que impidan la entrada de productos txicos, bienes ba
sura, entre otros, y obliguen al cumplimiento de estndares que protej an al consumidor y que
garanticen la seguridad y la vida de las personas. Urge nombrar responsables (Estado, univer
sidades, empresarios) y asignar recursos para incentivar el desarrollo de la tecnologa y de la
propiedad intelectual (patentes, marcas, denominaciones de origen, industrias culturales). Hay
que crear sistemas institucionales que protejan a los agricultores de los subsidios, las prcticas
anticompetitivas y las relaciones abusivas que imponen sus compradores. En realidad, se ne
cesita una serie de reformas para transformar los efectos el TLC en algo ms beneficioso para
el crecimiento inclusivo del pas.

La Repblica, 8 de diciembre de 2007.

\ 2 ' U na verdadera agenda exportadora

El Per vive hoy una fiebre exportadora alentada por la suscripcin de acuerdos preferenciales
de comercio. Los objetivos de crecimiento econmico se orientan a convertir al pas en el nuevo
lder comercial del Pacfico Sur. Sin embargo, el xito de una poltica de crecimiento exportador
pasa por tener identificados y atendidos dos elementos centrales del comercio : la calidad de los
bienes y el sistema de acreditacin del cumplimiento de la calidad requerida por un mercado
determinado.
El mercado exige para la libre circulacin de bienes que estos satisfagan una determi
nada calidad. La calidad es el resultado de un proceso natural de homogenizacin, derivado de
progresos tecnolgicos, perfeccionamiento de procesos productivos, necesidad de intercambios
fluidos y preferencias de consumidores. Cuando un nivel de calidad es parte de un mercado, los
productores o fabricantes se asocian para promover la generacin de normas voluntarias de cali
dad, conocidas como Normas Tcnicas. El bien que no alcanza el estndar de calidad recogido en
81
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

la Norma Tcnica pierde la posibilidad real de ser consumido en el mercado, pese a que incluso
pueda ofrecerse, simplemente porque los consumidores se encuentran en un nivel de exigencia y
modernidad que no adquiere productos de menor condicin.
Se presentan tambin exigencias legales en cuanto a las condiciones mnimas de calidad
que deben ser satisfechas por los bienes que se exportan, vinculadas con los procesos obligato
rios de verificacin de inocuidad y seguridad que impone el Estado receptor, conocidas como
Reglamentos Tcnicos. Los productos que no satisfacen estas exigencias legales quedan impe
didos de ingresar al mercado.
Las Normas Tcnicas (voluntarias) y los Reglamentos Tcnicos (obligatorios) son instru
mentos que definen la calidad de los bienes y, obviamente, tambin las condiciones comerciales
de un pas. La construccin de una visin exportadora para el Per pasa por identificar con se
riedad las carencias de nuestros procesos productivos y los estndares de calidad que el mercado
internacional exige a los bienes y servicios para aceptar su libre circulacin.
Cmo saber si un bien cumple con un estndar de calidad? Quin puede dar esa certifi
cacin con validez global? Este problema ha dado lugar a la celebracin de arreglos internacio
nales destinados a la acreditacin universal de la calidad, que son liderados por pases de larga
tradicin comercial y donde se establecen exigencias muy rigurosas para reconocer las certifi
caciones que expidan los organismos -pblicos o privados- de los dems pases. De lo que se
trata es que una certificacin de cumplimiento de condiciones de calidad por una entidad peruana
pueda ser reconocida en el mundo, sin necesidad de convalidacin. Esto es algo que no ocurre el
da de hoy como consecuencia de la debilidad del sistema de evaluacin de la conformidad y de
la desidia con que el tema ha sido tratado en los ltimos doce aos.
Mientras los exportadores peruanos no puedan exhibir un certificado de acreditacin de
la calidad extendido en el Per y aceptado en el mundo, tendrn que someterse a la exigencia
de los pases receptores de la exportacin y someter sus bienes a costosos procesos de verifi
cacin en el extranjero. Ciertamente, el sueo exportador podra convertirse en una verdadera
pesadilla.
Un pas con visin de futuro tiene que ser capaz de identificar sus verdaderas capaci
dades exportadoras y corregir con urgencia sus sistemas de evaluacin de la calidad para que
sean crebles en el mundo. Esta tarea est pendiente. El INDECOPI ha querido contribuir en
ese esfuerzo con la reciente publicacin del documento "Per: Intereses Nacionales en Estn
dares de Calidad y los Acuerdos Preferenciales de Comercio" cuya lectura se ha transformado
en obligatoria para todos aquellos que estn en el negocio de la produccin y comercializacin
de bienes y servicios.

El Comercio, 26 de julio de 2006.

0 Preacuerdos con C h i na
El Per ha firmado recientemente un Memorando de Entendimiento con la Repblica Popular
China por el cual ambos pases deciden dar inicio a las negociaciones para la celebracin de un
tratado de comercio. En este documento, el Per hace tres concesiones unilaterales a la China sin
recibir ninguna a su favor.

82
 11. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

Cuando China se adhiri a la Organizacin Mundial de Comercio, OMC, acept no ser una
economa de mercado. Una economa de mercado es aquella cuyos precios y asignacin de recur
sos se determinan principalmente por las leyes de la oferta y la demanda. Al no ser una economa de
mercado, China reconoca que tena un sistema de precios distorsionados y ayudas generalizadas
a la produccin. Esta categorizacin trajo consigo dos limitaciones importantes en su comercio
con los dems pases de la OMC. Primero, que sus precios internos no eran vlidos para resolver
disputas de comercio, y, segundo, que aceptaba la posibilidad de que los dems pases de la OMC
le pudiesen aplicar salvaguardias especficas a la China, sin que estas se hagan extensivas a los
dems pases del mundo. El Per ha renunciado a utilizar estas dos prerrogativas en sus relacio
nes comerciales con China.
En el primer caso, los pases de la OMC pueden utilizar los precios de otra economa
para comprobar si los productos que vienen de la China entran al pas por debaj o de su precio/
costo en su lugar de origen (dumping). La autoridad comprueba la deslealtad y aplica impuestos
o derechos antidumping para evitar el posible dao a los productores nacionales. Si la autoridad
nacional utilizara los precios internos de la China -cuestin a la que se ha comprometido ahora
el Per- sera muy complicado probar la existencia de dumping, ya que los precios en la China
son extremadamente bajos por sus mltiples distorsiones.
En el caso de las salvaguardias, los pases de la OMC sin necesidad de que exista compe
tencia desleal o dumping pueden colocar impuestos o derechos temporales a las importaciones
del mundo en una rama econmica determinada, si estas estuvieran causando dao grave a la
economa nacional. La salvaguardia es un instrumento utilizado por los pases para reestructurar
y volver ms competitiva a su industria. La China, por las razones que han sido mencionadas, es
el nico pas al cual los otros pases de la OMC le pueden aplicar salvaguardias exclusivas. El
Per ha renunciado tambin a este derecho.
El tercer compromiso que el Per ha adquirido en su Memorando con China es el de
abdicar en la posibilidad de fijar en forma unilateral cuotas de importacin a productos textiles
chinos, lo cual le era tambin permitido.
Qu ha logrado el Per a cambio de conceder estas tres prerrogativas? Nada, solo sen
tarse a la mesa para empezar a negociar el TLC. Qu ha perdido? Parte de su capacidad de pro
teger la industria nacional contra la competencia desleal de productos chinos, tales como ollas,
calzado, textiles, confecciones, bisagras de fierro, cierres, y muchos otros productos. Ha perdido
la capacidad de proteger su industria nacional frente a ventajas artificiales exclusivas de la China
como consecuencia de no ser una economa de mercado.
Indudablemente, hubiese sido conveniente que el Per solicitara algo a cambio; por ejem
plo, un compromiso voluntario de restringir sus exportaciones si estas originaran grave dao a
la industria nacional, compromisos de inversin limpia, compensaciones en la forma de ayuda
gubernamental, mejoras en la calidad de los puestos de trabajo de las empresas que tiene el Esta
do Chino en el Per, o algn programa para aprender cmo China logra que las transnacionales
le transfieran tecnologa. Se hace dificil comprender por qu el Per a menudo en sus arreglos
no pide nada a cambio.
La Repblica, 4 de octubre de 2007. '
o

]
'.
u

83
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

0 TLC y negociacin con E u ropa

En das pasados, estuvieron de visita en Lima Alain Lipietz, jefe del Departamento Europeo para
las Relaciones con la Comunidad Andina de Naciones (CAN), y Jan Woznowski, director de
Reglas de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC).
Lipietz explicaba acerca de la prdida de la capacidad de negociacin de parte de la CAN
en relacin con la Unin Europea por efecto del TLC con Estados Unidos. Mencionaba, por
ejemplo, que la posicin oficial de la Unin Europea es proteger los derechos de propiedad inte
lectual y acceso a los recursos genticos de los pueblos indgenas, mientras que el tratamiento de
este punto en el TLC con Estados Unidos ha quedado bastante incierto. Por qu, se preguntaba,
la UE va a pagar el derecho de utilizar una planta oriunda del Per si Estados Unidos tendra el
derecho de usarla sin pagar? Igual sucede en el rea de los medicamentos, pues teniendo tambin
la UE multinacionales farmacuticas, no debe favorecerse nicamente a las de Estados Unidos.
Woznowski, en otro foro, se expresaba de manera optimista sobre la posibilidad de
que en la OMC se reviva la Ronda de Doha, en donde se discuten los temas de los subsidios
agrcolas, medicamentos y propiedad intelectual, entre otros. Mencionaba Woznowski que
una de las razones de su optimismo es el cambio en la mecnica de la negociacin, consistente
en que todas las partes presentan sus argumentos ante los presidentes de las distintas mesas,
quienes recogen por escrito lo que a su entender pueden ser los mej ores compromisos comunes
posibles en cada tema, y estos constituyen la base para la elaboracin de un acuerdo integral.
En las mesas de negociacin, segn Woznowski, tienen influencia pases pequeos -como
Egipto- que asisten con delegaciones tcnicamente bien preparadas y que presentan propues
tas interesantes y documentadas.
No hay duda de que estas dos opiniones indican que el Per no hace bien su trabajo.
Cmo va a negociar un acuerdo con la UE sin conocer debidamente lo que ha conseguido en el
captulo de propiedad intelectual del TLC con Estados Unidos? En lugar de publicar y difundir
ampliamente los pocos trabajos consistentes que se han hecho en el pas acerca de los posibles
efectos de ese captulo sobre la economa peruana, estos son ocultados a los interesados. La au
toridad nacional de propiedad intelectual (el INDECOPI), sin ofrecer alternativas, desaira sus
propias propuestas de agenda para desarrollar la propiedad intelectuaJI y no presenta documentos
coherentes y slidos en los foros internacionales y en las negociaciones bilaterales. Adems de
sustraer al pas al conocimiento del debate avanzado sobre evaluaciones de impacto y propuestas
de accin, es de lamentar la falta de continuidad del trabajo institucional.
Ya algunos de los planteamientos incluidos en los documentos indicados estaban siendo
expuestos en los foros internacionales y se manifestaban indispensables nuevos aportes de exper
tos, analistas y de quienes toman decisiones polticas, para mejorar esas propuestas y construir
imaginativa y consensuadamente las posiciones que permitirn al pas desarrollar su propiedad
intelectual y defenderse de los efectos negativos de algunos de estos acuerdos.
Las observaciones de Liptietz y Woznowski son muy pertinentes. Por parte del Per
son indispensables buena informacin, argumentos de negociacin y delegaciones calificadas
y documentadas que lo representen bien. Es preciso encontrar maneras para que la CAN y el
Per no pierdan capacidad de dilogo y se preparen debidamente para enfrentar la negociacin

1
Ver diversos documentos de trabajo elaborados por el INDECOPI en 2005 y primer semestre de 2006.

84
 II. GERENCIA MACRO ECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

con la Unin Europea, a pesar de las concesiones ya hechas a Estados Unidos. Se requiere
imaginacin y mentes abiertas, tolerantes y democrticas, con sentido del deber, de la tica y
de la responsabilidad frente al pas.
El Comercio, 28 de diciembre de 2006.

5 C reacin y desviacin de comercio

Mucho se comenta y escribe acerca de los efectos positivos y negativos del TLC para el pas,
pero hasta ahora no se expone de una forma ordenada la manera de medir su impacto. Una forma
de hacerlo es a travs de la cuantificacin de la creacin y desviacin de comercio.
La creacin de comercio se refiere al incremento del comercio entre pases miem
bros de una unin aduanera o acuerdo de libre comercio, mientras que la desviacin de
comercio hace referencia a la reduccin del comercio con el resto del mundo.
Obsrvese que ambos conceptos no necesariamente se excluyen entre s. Si sucediesen
ambos fenmenos a la vez, sabramos que el comercio creado en la zona integrada lo ha sido a
costa del comercio exterior. Las metodologas empricas sobre creacin y desviacin de comer
cio sirven para evaluar los resultados a priori y a posteriori de la firma de estos acuerdos.
Si se crea comercio con los pases de la unin aduanera, sin afectar al comercio con
el resto de economas, entonces, la integracin habra sido positiva, aunque ello suponga una
reduccin del consumo proporcional de produccin domstica, pues eso sera seal de que
el pas habra profundizado en la especializacin de la produccin.

lrJ:!fj.fW Cuantificacin de la creacin y desviacin de comercio producto del TLC

Importaciones
Comercio Importaciones del socio
del resto de pases

<+t
Creacin
1} d
=
Desviacin
Q /
FUENTE: elaboracin propia.

Se crear comercio en la medida que se eliminen las condiciones de proteccin y se promueva

una insercin del tratado de integracin en forma ms competitiva con los circuitos de comercio
exterior del pas socio y de los propios productores de la economa local.
Habr desviacin de comercio cuando los productos que intercambian los miembros del
bloque comercial tienden a sustituir el abastecimiento existente de bienes similares que eran
aprovisionados por pases que no son miembros de la integracin. Es decir, al cambiar los pre
cios relativos (por razn de aranceles) entre pases miembros y no miembros de la integracin,
cambia la rentabilidad relativa de ingreso de mercancas y los flujos de comercio entre pases.

85
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Con la integracin se crea comercio pero tambin se desva comercio. Por ejemplo, si el
Per logra quitarle parte del mercado norteamericano a otros pases por efecto de que nuestros
productos entran a Estados Unidos sin aranceles, este pas est desviando su comercio de terce
ros pases al Per, pero si el Per logra introducir nuevos bienes y servicios a Estados Unidos los
cuales antes se producan (o no se compraban) all, la integracin estara creando nuevo comer
cio entre ambas naciones. Igual le sucede a los Estados Unidos, al reducirse los aranceles en el
Per, ellos le quitan mercado a otros pases a quienes el Per les compraba esos bienes y adems
podra introducir nuevos bienes y servicios que antes no se compraban en el Per.
El Per obviamente aumenta su comercio con Estados Unidos por ambos conceptos, al
crear nuevo comercio y al desviar el comercio de otros pases a favor del Per. Igual le sucede
a Estados Unidos. Habra que estimar no solo los cambios en el comercio en cada pas (quin se
beneficia ms), sino tambin si aumenta o no el comercio global.
Los principales factores que determinan el grado de creacin o desviacin de comercio
son:
Grado de intercambio econmico antes de la integracin, como precedente positivo para
facilitar el proceso de integracin.
Magnitud de la zona integrada, mientras mayor sea la zona integrada, mayores sern los
beneficios.
Nivel de aranceles antes y despus de la integracin.
Distancias y costes de transporte interior, por lo cual en nuestro pas deben priorizarse las
inversiones en infraestructura vial y mejorar los servicios logsticos complementarios.
Grado de complementariedad y competencia. Un concepto fundamental en los tratados de li
bre comercio, pues ambos pases deben tener bienes y servicios, sino los desequilibrios favo
receran definitivamente al ms avanzado y desapareceran la industria del menos avanzado.
Para complementar un anlisis sobre el efecto de los TLCs ser necesario incluir variables como
los flujos comerciales adicionales, tipo de cambio y una serie de variables dinmicas que habra
que incorporar.
Este ejercicio debe realizarse peridicamente para conocer la potencialidad o debilidad de
los TLCs firmados y realizar cambios y modificaciones.
Indito, febrero de 2004.

,-

\ 6 E l l i bre comercio a la mexica na

\.
Muchas personas creen por acto de fe que la apertura y la reduccin de los aranceles (los trata
dos de libre comercio) lleva automticamente a los pases a un mayor crecimiento econmico.
La realidad, sin embargo, ha mostrado que esto no es necesariamente as. Ha sido ampliamente
demostrado que pases que abrieron sus economas y se especializaron en materias primas redu
jeron en muchos casos sus estndares de vida, cosa que no sucedi con aquellos que se especiali
zaron en bienes y servicios industriales. Por eso es que una corriente del pensamiento econmico
ha argumentado que el tipo de especializacin productiva determina el crecimiento, es decir, hay
actividades econmicas que crean ms valor que otras.
Un caso indito hasta el momento es el mexicano. Mxico se abre a los Estados Unidos y
Canad a travs del NAFTA. Fruto de esa apertura y de su insercin, crecen espectacularmente

86
 II. GERENCIA MACRO ECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

sus exportaciones y cambia dramticamente la composicin de las mismas. Las exportac iones
primarias que representaban a comienzos de los 90 el 50% del total, llegan a representar el 1 2%
a comienzos del 2000. De otro lado, las exportaciones industriales que solamente constituan el
1 4% del total en los 90, terminan siendo el 40% en el 2000. Con tan dramtico cambio en su
especializacin productiva -produciendo una mayor proporcin de productos industriales- cual
quiera estara tentado a aseverar que el crecimiento econmico y el ingreso per cpita de Mxico
debieran haber sido espectaculares.
No hay duda que la realidad se encarga de destruir cualquier cosa que se acepta sin condi
cionamientos o como actos de fe. Un reciente estudio ha demostrado -todas las dems variables
que explican el crecimiento positivo de Mxico, constantes- que por cada punto porcentual de au
mento en las exportaciones industriales despus de la firma de su TLC, se ha originado un descenso
de 0,09% en su ingreso per cpita2 Es decir, especializarse en producir bienes manufactureros les
reduce sus ingresos per cpita. No destruye esta evidencia emprica las teoras que decan que era
preferible producir productos industriales que materias primas? Por qu una especializacin pro
ductiva basada en productos industriales impacta negativamente en el ingreso per cpita?
Tres argumentos nos ayudan a explicar el desempeo negativo de la produccin manufac
turera mexicana en su ingreso per cpita: los escasos eslabonamientos internos e interindustriales
de su produccin manufacturera con las empresas locales, lo cual no propaga los beneficios al
resto de la economa; el escaso acompaamiento de valor agregado en cada actividad especfica
y en todo el sistema productivo; y el crecimiento basado en su mano de obra barata.
Tan increble como pueda parecer, s Mxico se hubiera especializado en exportaciones ba
sadas en sus recursos naturales (materias primas) en vez de manufactureras como las que tiene hoy
da, su ingreso per cpita hubiera aumentado mucho ms del moderado incremento que observ.
En este sentido, ms importante que el tipo de especial izacin productiva en el crecimien
to del ingreso per cpita es el modo de insercin de las actividades econmicas en la economa,
su articulacin, creacin de valor agregado sistmico y sus fuerzas de diseminacin sobre el
resto del pas. Si hay pocos eslabonamientos, alta propensin a importar y generacin limitada de
valor agregado, su impacto ser poco relevante y hasta negativo. Tomemos consciencia de esta
experiencia para que esto no suceda en el Per.
La Repblica, 1 5 de febrero de 2007.

1 7 Comercio si n restricciones y el retorno

o
02
w
de los i n m ig ra ntes f
><
w
o
La directiva del retomo de los inmigrantes recientemente aprobada por la Unin Europea pone
sobre la mesa una vez ms las contradicciones y el doble discurso de los acuerdos de libre comer w
cio. Mientras por un lado se pide el acceso libre a los flujos de capital y al movimiento de bienes
o
y servicios entre pases, de otro lado se restringe la entrada y movilidad del trabajo, se aprueban u

2
Santiago Roca y Luis Simabuko. "Little value creation, articulation and propagation forces in the mexican
economy", trabajo presentado en la Segunda Conferencia Globelics. Ro de Janeiro, 2003.

87
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

subsidios generalizados a la produccin agrcola (Farm Bill) y se protege con monopolios esta
tales el desarrollo tecnolgico.
Los pases hoy da desarrollados siempre han sabido manej arse a favor de sus intere
ses. Cuando Estados Unidos era un pas en vas de desarrollo (productor de materias primas),
Alexander Hamilton colocaba impuestos a las exportaciones de algodn, encareciendo los insu
mos para los ingleses y, a la vez, gravaba con aranceles a las importaciones de textiles para favo
recer la produccin nacional. Unas dcadas despus, cuando llegaron a ser buenos produciendo
textiles pedan que los mercados del mundo se abrieran sin ninguna restriccin y se respetara el
libre comercio. Iguales han sido los otros pases desarrollados. Hace apenas unos cincuenta aos,
los japoneses se dedicaban a copiar e imitar cuanta tecnologa extranjera era posible, pero ahora
que son ya buenos generando su propia tecnologa, reclaman y exigen que el resto del mundo no
copie y respete sus derechos.
El Per est en estos momentos suscribiendo tratados de apertura de mercados con diver
sos pases, pero pareciera que en estos tratados los temas que nos interesan no estuvieran presen
tes. Si bien a ellos les interesa que nuestros mercados de bienes y capitales (que ellos tienen en
abundancia) se abran, a nosotros nos debera interesar que el mercado de trabajo de ellos se abra,
al ser nosotros abundantes en mano de obra. En las conversaciones ni siquiera se ha tocado el
tema. Si de principios se tratase, todos deberamos querer l ibre movilidad de bienes pero tambin
de factores y estos mercados deberan haber sido los pilares de los acuerdos.
En el fondo, en ellos, ms que los principios de libertad econmica, predominan sus in
tereses y beneficios especficos de cada poca. Ahora les conviene que los mercados de bienes
se abran pero que los mercados de mano de obra se cierren, que los conocimientos se protejan
en vez de que sean libres, y que sus productores agrarios vivan mejor (con subsidios desleales
frente a los competidores del mundo) aunque sean ineficientes y poco competitivos. El problema
no es de ellos, es de nosotros. Cules son nuestros intereses? Reflejan nuestras decisiones los
intereses nuestros o los de ellos y sus principales representantes en nuestros pases?
Por centenas de aos, los pases de Amrica Latina han recibido millares de extranjeros
casi en forma l ibre e ilimitada, que venan en bsqueda de mejores ingresos y formas de vida,
ahora, sin embargo, que nosotros necesitamos exportar nuestra abundancia de mano de obra
para lograr que los de adentro puedan vivir mejor, los europeos nos cierran an ms sus puertas,
porque realmente no estn dispuestos a compartir ni disminuir su bienestar. Los tratados de libre
comercio deben de poner este tema en la agenda. No todo pueden ser temas en donde ellos tienen
mucho ms que ganar.
Hay que reconocer que en el momento que se discuta el retorno de los inmigrantes en el
Parlamento Europeo slo el presidente Evo Morales levant su voz para exigir a los europeos
reciprocidad y no atentar contra los principios de libertad econmica y los derechos de las per
sonas. Quizs por ello exige tratados de comercio diferentes. Bien, sin embargo, que los dems
pases latinoamericanos, incluido el Per, se hallan finalmente plegado a conversar sobre este
tema con la Unin Europea.
La Repblica, 3 de julio de 2008.

88
 CAPTULO 7

Inversin

1 Trato d ispa rejo a la i nversin nacion a l

Desde antes de la Ronda de Uruguay en las negociaciones del GATT, los pases desarrollados se
quejaban del trato desigual y discriminatorio que reciban sus inversiones y expresaban su males
tar por los requisitos de desempeo que algunos pases en desarrollo colocaban a las inversiones
extranjeras, tales como: ratios de contenido local de insumos, lmites de importacin en relacin
a sus exportaciones, ratios de contratacin y empleo local, obligacin de transferir tecnologa,
metas sociales y medidas de seguridad, entre otros.
Por eso, con apoyo de Estados Unidos, Canad, la Unin Europea y el Japn, logran
aprobar en 1 994 el acuerdo de eliminacin de las medidas de inversin relacionadas con el
comercio, denominado por sus siglas en ingls, TRIMs, como parte del paquete que dio pie a
la creacin de la Organizacin Mundial de Comercio, OMC. El TRIMs prohbe a los gobiernos
tomar medidas en relacin a la inversin extranjera que atenten contra el trato nacionaJI y de
nacin ms favorecida2 que forma parte de los principios de la OMC y obliga a la eliminacin
de los requisitos de desempeo arriba sealados.
Segn algunos, el TRIMs impone restricciones a las acciones de los gobiernos sin res
tricciones recprocas a las acciones de las empresas multinacionales. El acuerdo fue tan cues
tionado que tuvo que especificarse que no se trataba de eliminar la regulacin que cada pas
soberano colocara a la entrada de inversin extranjera, sino que solo limitaba las opciones
de poltica del gobierno una vez admitida la inversin y solo s las medidas causaban efectos
restrictivos en el comercio (difcil saber qu significa eso) .

1
Igual trato para los nacionales que para los extranjeros.
2
Si se concede una ventaja a un pas, se tiene que hacer lo m ismo con los dems pases.
89
 POLJTICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

De ese tiempo a esta parte, en el Per, este esquema se ha ido desbalanceando aun ms, a
favor de la inversin extranjera, sea a travs de concesiones unilaterales del gobierno, por medio
de acuerdos bilaterales de inversin o, ms recientemente, a travs de los captulos de inversin
aprobados en los tratados de libre comercio.
En trminos generales, hoy da en el Per los inversionistas extranjeros no tienen restric
ciones casi de ningn tipo, no hay ningn requisito de desempeo, se benefician de incentivos
tributarios que los exoneran de pagar impuestos bajo determinadas condiciones, firman conve
nios de estabilidad jurdica en los cuales no se les puede cambiar la legislacin ni la tributacin,
estn protegidos contra la denegacin de justicia, pueden someter sus disputas a arbitrajes inter
nacionales sin sujetarse a la constitucin y leyes nacionales, se les han reducido las posibilidades
de que por razones de inters pblico puedan ser afectados, no se promueve ni regula la trans
ferencia de tecnologa, y pueden no cumplir regulaciones ambientales y de seguridad nacional,
entre otros muchos privilegios.
Y los inversionistas nacionales, no gozan ellos de estos privilegios? A ellos se les cam
bian los tributos, no tienen estabilidad jurdica, tienen que someterse a los tribunales nacionales,
pueden ser expropiados ms fcilmente, estn sujetos a las nuevas polticas e intereses pblicos,
deben transparencia en los procedimientos, por mencionar algunos factores.
En los ltimos veinte aos, algunos pases como el Per se han ido al otro extremo, en vez
de emparejar el trato a la inversin extranjera, han revertido la tortilla, protegiendo y privilegian
do al capital extranjero por encima del capital nacional.
De repente a CONVEAGRO, a la Sociedad Nacional de Industrias, a ADEX o a las
Pymes se le ocurre ordenar un estudio y elevar una demanda a la OMC para quejarse de la discri
minacin y falta de igualdad de trato que sufren frente a los inversionistas extranjeros. De seguro
el Gobierno peruano sera sancionado por incumplir los acuerdos internacionales en contra de
los inversionistas nacionales.
La Repblica, 1 3 de enero de 20 1 1 .

Qu hacer con PROI NVE RSI N ?

La reciente discusin que el Ejecutivo ha planteado acerca de PROINVERSIN y su posible
desmembramiento en comits especiales de promocin de la inversin privada en cada ministe
rio y una unidad de grandes proyectos a nivel central, suena ser un debate de tipo operativo y de
relativa poca relevancia. Lo principal es preguntarse, cul es el rol y los objetivos del Estado
en la promocin de la inversin? Y luego ver qu tipo de institucionalidad cabe reforzar para
cumplir con eficiencia esos objetivos.
Para los tericos del libre mercado no debiera existir ninguna institucin del Estado que se
dedique a promover la inversin, los actores econmicos actan guiados por sus "instintos anima
les" y deciden sin necesidad de ayuda del Estado sus inversiones. Bastaran buenas condiciones
macroeconmicas y un marco general legal y normativo seguro para atraer la inversin, todo lo
dems lo debe hacer el mercado, incluyendo las maravillas de los beneficios de la inversin. Los
libre cambistas criollos de nuestro pas, en su mayora contrarios a la intervencin del Estado,
son en este tema creyentes de los organismos estatales de promocin de inversiones. Para ellos,
estos organismos deben dedicarse a difundir los atributos del pas y ofrecer incentivos tributarios,

90
 1 1 . GERENCIA MACROECONMJCA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

fiscales y financieros para privatizar y atraer la inversin extranjera. Se trata de dar todas las
facilidades y reducir a lo ms mnimo los procedimientos y requerimientos burocrticos; los
beneficios aparecern en forma automtica a travs del mercado en el propio accionar de las
empresas, generndose empleo, produccin y divisas para el pas. Este es en realidad el marco
en que ha funcionado PROINVERSIN .
Pero, cules han sido las consecuencias de este enfoque e n e l pas? Se est e l Per real
mente beneficiando de la inversin extranjera en la proporcin y medida que lo podra hacer de
aplicarse enfoques ms orgnicos e integrales? Las primeras investigaciones y resultados mues
tran que las inversiones centradas en recursos naturales estn aumentando significativamente la
produccin y las exportaciones a nivel de los proyectos mismos pero con poca generacin de
valor agregado domstico (la mayor parte del valor sale de regreso al exterior); en las inversio
nes orientadas hacia el mercado interno (servicios pblicos como luz y telfono) hay una lenta
mejora de la calidad de los servicios pero a precios elevados en comparacin con otros pases
de la regin (aunque existe cada vez ms ruido y se atoran las lneas telefnicas). Los contratos
establecidos con inversionistas en hidrocarburos no toman en consideracin la visin de largo
plazo del pas y las posibilidades que estos recursos se utilicen para el desarrollo de la industria
domstica en vez de la exportacin. Las concesiones de infraestructura bsica como carreteras
y agua potable reciben apoyo complementario del Estado sin exigencias vinculantes y regula
ciones debidas acerca de la calidad y expansin de estos servicios. Las comunidades indgenas
protestan por la falta de preservacin del medio ambiente, los trabajadores se quejan que no se
respetan los derechos laborales y se contratan subrepticiamente empresas contratistas de servi
cios. En este entorno la poblacin hace sentir su voz de protesta cuando se entera que muchas
empresas extranjeras no pagan impuestos, tienen privilegios que no tienen las empresas nacio
nales y no aceptan los impuestos a las sobreganancias, aceptados en sus pases de origen. La
decepcin es an mayor cuando hasta el Presidente tiene que salir a denunciar que no se cumple
ni siquiera con el bolo voluntario.
Todo esto no significa que se tenga que voltear el pndulo y se tenga que restringir o
limitar la inversin extranjera. La culpa del porqu el Per no se beneficia ms de la inversin
extranjera es solo nuestra. Se debe a la concepcin y aplicacin ideolgica de que el mercado
funciona por s solo y que las acciones individuales de los inversionistas llevan necesariamente
al desarrollo del pas. En la vida real, los empresarios conocen que las reglas del juego, el sistema
de instituciones, la estrategia, adems del mercado, son las que influyen en las acciones indivi
duales y hacen que el impacto sea ms o menos beneficioso.
Pases como Irlanda, Corea, Singapur, China, Estados Unidos, Costa Rica y Chile, apli
can o han aplicado modelos de promocin de la inversin muy exitosos integrados al desarrollo
de objetivos, tales como el desarrollo de su ciencia y la tecnologa, la generacin de mayor valor
agregado local, los eslabonamientos hacia delante y atrs, la mayor capacitacin y desarrollo
de empresarios, la formacin de conglomerados y redes, las sinergias y efectos sistmicos, la
preservacin del medio ambiente, entre otros.
Ahora que el gobierno ha puesto sobre la mesa el tema de PROINVERSIN es bueno
que no solo se discuta si se desmiembra o permanece centralizada dicha institucin, sino ms
importante todava, cules deben ser los objetivos del sistema de promocin de inversiones?
Cmo y a travs de qu conjunto de instituciones se puede lograr un sistema de inversiones ms
beneficioso para el pas?

91
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

En Irlanda se cre en primer lugar lo que se llam la Agencia de Desarrollo Industrial,

encargada de planear la estrategia de desarrollo general y las reas prioritarias de incentivos a la
inversin; en segundo lugar, una institucin que difunde los atributos, incentivos y ventajas espec
ficas del pas en el exterior; tercero, un organismo denominado Enterprise Ireland cuya funcin es
buscar vnculos y eslabonamientos para el fomento de mayor valor agregado local; y cuarto, una
institucin encargada de articular el desarrollo cientfico tecnolgico alrededor de las inversiones.
Otros pases han aadido instituciones encargadas del medio ambiente y han adecuado sus incenti
vos fiscales y tributarios solo a sectores especficos.
Qu se quiere en el Per?
La Repblica, 4 de mayo de 2008.

\3) La com petencia tri buta ria

\;,,; --"__,,

Los inversionistas extranjeros siempre han tratado de conseguir ventajas tributarias de Jos pa
ses anfitriones al momento de hacer sus inversiones. Una de los argumentos que usan es: "qu
ventaja tributaria me da su pas en relacin al vecino? Si usted desea que invierta en su territorio,
otrgueme un incentivo tributario mayor". De alguna manera, los inversionistas extranjeros fo
mentan lo que se denomina la "competencia tributaria" entre pases, es decir, "me voy a aquel
pas que me ofrece mayores incentivos tributarios".
Favorece la "competencia tributaria" a los pases anfitriones? Si bien la inversin ex
tranjera trae produccin y empleo, las exenciones tributarias limitan y reducen al Estado en sus
capacidades para atender las necesidades pblicas y sociales del pas. Pero, adems, los pases
anfitriones se ven muchas veces afectados sin que necesariamente sean los inversionistas extran
jeros los que se benefician, pudiendo en algunos casos tambin verse ellos perjudicados sin que
se den cuenta.
El argumento de la "competencia tributaria" entre pases puede no ser necesariamente
vlido para atraer inversin extranj era por las razones que a continuacin se exponen.
En primer lugar, la mayora de las empresas transnacionales tiene deducciones impositivas en
sus pases de origen por los tributos pagados en el exterior, por ello, la exoneracin aplicada en el pas
no afectara a la utilidad general de la empresa, ya que el impuesto que deja de pagar localmente lo
pagaria en su pas de origen. En consecuencia, la exoneracin del impuesto a la empresa transnacional
lo nico que haria es transferir a su pas de origen el impuesto que ya no paga en el pas husped, lo
que obviamente sera perjudicial para la economa local.
En segundo lugar, las empresas transnacionales, por lo general, cubren todos sus costos
de inversin y obtienen "utilidades normales" en sus pases de origen y obtienen "rentas econ
micas" en sus inversiones en el exterior. Bajo esta premisa, aplicar un impuesto a estas inversio
nes en el exterior no debera ahuyentarla del pas, siempre y cuando no se fijen impuestos por
encima de aquellos de sus pases de origen.
En tercer lugar, si la inversin extranjera se localiza en un determinado pas debido a la dis
ponibilidad de recursos naturales, es esta y las condiciones de rentabilidad de las materias primas
las que atraen su ingreso al pas. Son pocos los pases que tienen abundantes recursos naturales y si
esos recursos son no renovables, hay mayor razn para cobrar todava mayores tributos, ya que en

92
 Il. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

un perodo determinado de tiempo se van a agotar los recursos y los pobladores de dicho pas nece
sitaran dotarse de otros factores para poder a futuro vivir. Los impuestos deben, por lo tanto, servir
para dotarse de esos "nuevos" factores y habilidades a futuro. La literatura econmica recomienda
adems, en estos casos, establecer impuestos a las sobreganancias (windfall profits) de forma que
el Estado y la sociedad en su conjunto se beneficien con las empresas de las utilidades inesperadas,
fruto de cambios en los precios u otros factores fortuitos no vinculados a los costos de extraccin
de dichos recursos.
En cuarto lugar, se debe comprender que los impuestos se usan en muchos pases para
dar mayor competitividad a la economa en su totalidad, esto a travs de mejoras en la infraes
tructura, mejor funcionamiento de los mercados, reduccin de trabas y resolucin de las fallas
del mercado, as como mejora de la calidad de los factores, todo lo cual a la larga favorece a los
mismos inversionistas extranjeros que paradj icamente no quieren pagar impuestos.
En quinto lugar, en muchos mercados los impuestos los pagan principalmente los consu
midores y no necesariamente las empresas. No hay entonces razones para abaratar relativamente
los precios de los productos cuando las necesidades del Estado son hartas y menos aun cuando
los consumidores son Jos que pagan Jos impuestos.
Si los pases anfitriones no pueden enfrentar en forma individual las presiones para
exceptuar de impuestos a las inversiones extranj eras, deben ms bien ponerse de acuerdo
con los otros pases a nivel de un arreglo internacional multilateral para fij ar pisos mnimos
de imposicin tributaria, por debajo del cual los pases infractores se haran suj etos a san
ciones por competencia desleal, como se hace con otras reglas internacionales acerca del
comercio y la libre competencia. La OMC podra ser uno de los foros multilaterales utiliza
dos para dicho propsito.
Indito, abril de 20 1 1 .

4 \ La gestin de la i magen de m a rca pa s

Su historia, su gastronoma, el paisaje, su turismo, su minera y el potencial emprendedor de sus
habitantes son los focos ms visibles acerca de cmo se proyecta hoy con bastante receptividad
el Per en el mundo. La imagen de un pas es una herramienta estratgica para el desarrollo
econmico de las naciones y se constituye, adems, en el soporte a travs del cual se posicionan
los bienes y servicios nacionales en el competitivo mercado mundial, siendo tambin uno de los
pilares para la atraccin de inversin y tecnologa del exterior.
La imagen de marca de un pas, IMP, es la representacin mental que tiene un individuo
o comunidad acerca de una nacin. Se forma de Ja misma manera como se genera Ja imagen de
marca de cualquier empresa o producto, es decir, como resultado de una serie de impresiones que
el consumidor recibe y procesa con relacin a los productos o servicios que determinada empresa
ofrece y/o respecto de la actuacin de ella en el entorno social donde se desenvuelve. Una imagen de
marca pas positiva constituye un bien intangible que aade valor a todos los productos del pas, de
modo que se convierte en s misma en un referente de calidad, garanta y confianza que identifica y
diferencia a los bienes y servicios propios de los del resto del mundo.
La IMP se forma sobre la base de las acciones conscientes o inconscientes que tras
mite una nacin y, en tal sentido, es susceptible de ser modificada de manera programada.

93
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Esto significa que cada pas tiene la capacidad para definir las caractersticas de la imagen que
desea proyectar y las estrategias de formacin y difusin de la misma; a esto se denomina la
gestin de la IMP.
La gestin de la imagen de marca pas se convierte, en muchos casos, en una prioridad
nacional, en una direccin comn hacia la cual convergen el gobierno y los ciudadanos, sean
empresarios, trabaj adores o miembros de la sociedad civil, para poner de relieve atributos y for
talezas intrnsecos a la cultura o naturaleza de ser de la nacin. Dicha gestin exige un liderazgo
claro que permita unificar criterios sobre la imagen objetivo que se desea alcanzar y evite la
dispersin de esfuerzos y recursos; este liderazgo normalmente recae sobre el Estado a travs de
alguna institucin pblica especializada, la que convoca la participacin activa de los diversos
actores del pas.
La modificacin de la IMP suele ser lenta, independientemente de los esfuerzos y recur
sos que se usen para tal fin. La gestin exitosa depender, en primer trmino, de la implemen
tacin de una estrategia de largo plazo, que normalmente trasciende a los gobiernos de tumo y
supone la existencia de acuerdos polticos previos de largo aliento. El diseo de dicha estrategia
deber ser tcnicamente viable, dada su importancia y su permanencia a travs del tiempo, por
lo cual la participacin de especialistas es imprescindible. La estrategia de comunicacin que se
emplee deber sustentarse en una visin realista de lo que el pas est en condiciones de ofrecer.
Adaptado de Santiago Roca y colaboradores.
Per: destino de inversiones 1997-1998.
ESAN Ediciones, 1 997.

E lementos centra les en la estrateg ia

de posicionar u na i magen de marca pa s
Tres elementos fundamentales influyen en la determinacin de la IMP y sobre los cuales la
poltica del Estado puede y debe incidir: el comportamiento de los ciudadanos, la percepcin
del lugar de origen de los productos y el riesgo pas.
El comportamiento de la poblacin, autoridades, empresarios o ciudadanos comunes, es
bsico en la formacin de la IMP, tanto en lo que se refiere al trato que se brinde a inversionistas,
turistas o representantes extranjeros, como a la manera de actuar de los ciudadanos nacionales
que emigran al exterior, ya sea por trabajo, negocios, estudios o turismo. Sin embargo, quizs
uno de los aspectos decisivos es el comportamiento que deben guardar los empresarios y nego
ciadores del pas en el exterior, donde es necesario mostrar cualidades como el respeto a los com
promisos y a la palabra empeada, la puntualidad, la capacidad de trabajo, la cultura, entre otros.
La percepcin del lugar de origen de los productos, de la "calidad" de los bienes y ser
vicios producidos crea una buena reputacin no solo para la empresa, sino para la nacin en
general. As, un producto (o servicio) estandarizado, de calidad, producido y abastecido justo a
tiempo, con apoyo y servicios posventa adecuados, crea una imagen favorable del pas de origen
del producto, lo que a la larga revaloriza los productos que llevan la etiqueta "made in. . ". Esta
.

revalorizacin del producto se traduce en mejores precios, por eso es comn observar que dos
bienes idnticos, elaborados en pases diferentes, reciben de un mismo consumidor grados de
aceptacin diferentes.

94
 II. GERENCIA MACROECONMICA, CREACIN DE VALOR, COMERCIO EXTERIOR E INVERSIN

El riesgo pas es una herramienta bsica de los negocios internacionales que califica el
riesgo de las naciones en funcin de parmetros de estabilidad o certidumbre en tres reas prin
cipales: rea econmica, rea poltica y rea social. El riesgo pas suele ser resumido en ndices
de diverso calibre que, al aplicarse simultneamente a un grupo de naciones, permiten comparar
y "rankear" la percepcin de estabilidad de los pases en trminos relativos. Este tipo de califica
cin ha sido complementado con el Ranking de Competitividad Mundial (IMD, Suiza) y el clima
de inversiones (Doing Business, Banco Mundial) el cual mide las facilidades o restricciones que
existen para el desarrollo de los negocios en los pases.
En los ltimos aos, se observan importantes avances en la imagen de marca pas como
parte de una poltica de Estado de posicionamiento del Per como atractivo turstico (en aspectos
histricos, culturales y gastronmicos) y de inversiones a nivel mundial. Las diversas activida
des emprendidas estn siendo efectivas en su labor de reposicionar la imagen del pas. As, se
ha trabajado no solo internacionalmente, promoviendo los atractivos naturales, histricos, eco
lgicos y culturales que ofrece el pas, sino que internamente se ha reforzado la identificacin
de la poblacin con su propio legado histrico, revalorizando la gran variedad y riqueza cultural
que poseen las diversas regiones del pas. En el plano de los negocios, el Per ha dado todas
las facilidades y prerrogativas posibles a las inversiones extractivas (quizs ya en exceso) y el
pas ha sido sede de diversos congresos y conferencias multinacionales lo que lo ha colocado
en la lista de los principales inversionistas de recursos naturales en el mundo. Sin embargo, la
mayor parte de la mejora de imagen se debe al propio crecimiento econmico experimentado
en los ltimos diez aos y al fuerte desarrollo urbano y de infraestructura observados en Lima
y en las principales provincias del interior del pas. El desarrollo urbano y de infraestructura, en
gran medida, est renovando (aggiornando) la imagen del pas y reforzando la propia estima u
orgullo de la poblacin.
No obstante estos avances, la imagen de pas productor de materias primas sigue preva
leciendo, hacindose necesario cambiar progresivamente la calidad y creacin de valor del lugar
de origen de los productos, el potencial emprendedor de sus habitantes, la disminucin de la
inseguridad ciudadana frente al avance de la delincuencia y los conflictos sociales y la falta de
infraestructura de transporte, de ordenamiento en el trnsito, parques, jardines, reas de recreo y
esparcimiento pblicos, entre otros aspectos. Ello nos debe llevar a implementar acciones con
cretas y especficas en todas estas reas.
Adaptado de Santiago Roca y colaboradores.
Per: destino de inversiones 1 99 7- 1998.
ESAN Ediciones, 1 997.

z
O

95
Sectores de la actividad
eco n m i ca n a c i o n a l
Tercera pa rte

CAPTULO 8
Agricultura

CAPTULO 9
Transporte

CAPTULO 1 0
Sector financiero

CAPTULO 1 1
Salud pblica

CAPTULO 1 2
Pequeas y medianas empresas

CAPTULO 1 3
Informal idad

CAPTULO 1 4
Cooperativas, participacin y autogestin
 CAPTULO R

Agricultura

1 1 La natu ra leza y fu nciona m iento

de los mercados ag rcolas
Necesita la agricultura de bienes pblicos y de la accin del Estado para que sus mercados
funcionen apropiadamente? Es en este sentido la agricultura una actividad especial?
La naturaleza de los productos agropecuarios es un factor que influye en el buen o
mal funcionamiento de los mercados agrarios, no solo por el mayor riesgo e incertidumbre
de la actividad, sino tambin porque los factores geogrficos, sociales, institucionales y
productivos condicionan fuertemente e l desempeo del sector. Por esta razn, la agricultura
requiere de la existencia de una serie de bienes pblicos y de la accin del Estado para su
buen y eficiente desenvolvimiento. Los principales elementos que hacen a la agricultura
especial o diferente son:
La produccin agropecuaria se caracteriza por tener un considerable nmero de productores,
heterogneos y dispersos, cuyos bienes presentan poca o ninguna diferenciacin. En general,
son bienes homogneos que registran una baja elasticidad precio de la demanda, por lo que un
pequeo excedente de produccin puede ocasionar fuertes cadas de precios.
La produccin agropecuaria se ve afectada por una considerable inflexibilidad, dado que la
duracin del perodo de produccin, su estacionalidad y las caractersticas del proceso de
crecimiento de las plantas y animales, hacen que sea muy dificil reorganizar los insumos una
vez iniciado el proceso productivo, y que su suspensin o interrupcin sea extremadamente
costosa.
En la medida que la produccin agropecuaria es especfica, requiere no solo de determinadas
condiciones climticas, de suelos, de humedad, entre otras, sino tambin de tecnologa, la
que no siempre es 1 00% adaptable a cualquier ecosistema, sino que debe ser especfica para
cada uno de ellos.

99
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

El carcter perecible hace que la oferta sea sumamente inelstica en el corto plazo, por lo
que el ajuste del mercado se realiza principalmente por precios y no por acumulacin de in
ventarios (como es el caso de los productos industriales). Esto es especialmente importante
debido a la estacionalidad de la actividad, con lo cual la produccin (lase, la cosecha) se
concentra en un periodo relativamente corto de tiempo en donde el precio suele ser menor
por la mayor oferta.
Como las actividades agropecuarias estn dispersas geogrficamente (debido a los factores
climticos, de suelos y otros) est inevitablemente afectada por altos costos de transaccin,
los cuales estn relacionados con: la carencia (o elevado costo) de servicios pblicos y de
infraestructura bsica (transporte, almacenamiento, energa, comunicaciones), pobre, nula o
ineficaz presencia de instituciones pblicas (poder judicial, INDECOPI, gobiernos locales,
por mencionar algunos) e instituciones privadas (financieras, bancos, organizaciones gremia
les); lo que afecta el desarrollo de los mercados.
La produccin agropecuaria es ms propensa al riesgo y a la incertidumbre que la actividad
industrial, ya que, al basarse en el desarrollo de seres vivos, est sujeta a enfermedades y al
ataque de agentes biolgicos, por lo que afronta innumerables peligros en su produccin,
traslado y comercio. Ello hace dificil prever la cantidad de producto que se va a obtener,
incluso cuando ya est bien avanzado el ciclo productivo de un cultivo.
Estas caractersticas y otras de tipo socio econmico vinculadas a las carencias individuales
histricas de los habitantes del agro, obligan a la intervencin del Estado y a la existencia de una
amplia gama de bienes pblicos y mecanismos que disminuyan los riesgos y costos de transac
cin para lograr que los mercados agropecuarios funcionen mejor. En este sentido, la accin del
Estado, de la mano con los productores agrarios y el sector privado, es indispensable para que
los mercados funcionen mejor.
Adaptado de Santiago Roca y Luis Simabuko. Promoviendo el Buen
Funcionamiento de los Mercados Agropecuarios.CONVEAGRO, 2008.

Cmo la pol tica agrcola de los pa ses

i nd ustri a l izados afecta a l prod uctor local ?
El mercado de productos agrcolas est afectado tanto por las polticas agrcolas de los pases
industrializados, como por las restricciones al acceso a estos mercados y los grandes subsidios a
sus agricultores. Estas medidas distorsionan los mercados mundiales ya que generan excedentes
de produccin en los pases industrializados que invaden y perjudican a los pases en desarrollo y
deprimen los precios de los productos agrcolas. El mecanismo por el cual este proceso se traslada
del mundo desarrollado a las economas en desarrollo como la peruana se describe a continuacin.
En primer lugar, las polticas de subsidios a los productores y las restricciones al acceso
a los mercados en las economas desarrolladas hacen que el precio "verdadero" (o los ingresos
monetarios) que reciben los agricultores en estos pases sean "artificialmente" elevados, si los
comparamos con el precio internacional "de libre comercio". En esta situacin, de alta "rentabili
dad ficticia" en el agro, se generan importantes excedentes de produccin ya que la oferta supera
a la demanda porque esta subvencin al productor impide el equilibrio del mercado.

1 00
 III. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

En segundo lugar, y dado el significativo peso que tienen estos pases en el comercio
internacional, los precios mundiales de los productos subsidiados son bajos, con lo cual pue
den ingresar "competitivamente" al resto de los pases, los cuales importan los excedentes de
produccin subsidiados, deprimiendo la produccin local destinada al mercado interno y a las
potenciales exportaciones del pas.
Cun importante es este impacto? Diversos ej ercicios de simulacin han estimado
el impacto que podra tener para la economa mundial la eliminacin (o reduccin) de los
subsidios y de las barreras comerciales del mercado agrcola. Segn un estudio de la CEPAL
del 2006, una liberalizacin mundial podra implicar un beneficio global que representara el
0,27% del PBI mundial, siendo mayor el impacto en los pases en desarrollo (en donde el PBI
aumentara en 0,44%) que en los pases desarrollados (en donde crecera en 0,23%). Los esti
mados para el 20 1 5 llegaran a representar el 0,70% del PBI mundial con un desagregado de
0,80% para las economas en desarrollo y 0,60% para las economas industrializadas (0,70%
del PBI mundial equivale a aproximadamente cinco veces el PBI del Per). En ambas simula
ciones, los beneficios estimados seran mayores para los pases en desarrollo que para los pa
ses desarrollados, lo que significa que la actual situacin de distorsin de mercados mundiales
afecta ms a las economas menos desarrolladas.
De otro lado, el impacto de la li beralizacin comercial sobre los precios se estima que
sera muy variable, dependiendo del producto, de los pases que apliquen estas polticas y de
los niveles de liberalizacin. Especficamente, se proyecta que una liberalizacin mundial
podra estar generando incrementos en los precios de los productos alimenticios entre un
mnimo de 5% (para el caso del trigo, arroz y azcar) hasta un mximo de 40% (para los
lcteos y el azcar).
El mismo estudio seala que el mayor impacto sobre los precios se obtendra, en la ma
yora de los casos, de la liberalizacin de las polticas en las economas desarrolladas que de
las economas en desarrollo, especialmente por el incremento en los precios del trigo, azcar y
lcteos.
Estos datos confirman lo pernicioso y la escala global que tiene las polticas agrcolas de
las economas industrializadas, especialmente adversas para las economas y los agricultores de
los pases en desarrollo como los peruanos.
Adaptado de Santiago Roca y Luis Simabuko. Promoviendo e l Buen
Funcionamiento de los Mercados Agropecuarios.
CONVEAGRO, 2008.

3 Por q u no fu nciona n adecuada mente

los mercados ag rcolas?
Si se revisan los diversos conflictos gremiales y sociales en e l campo en las ltimas dcadas, se
notar que muchos de ellos se derivaron de casos en donde determinados mercados agrcolas en
el pas no estaban funcionando de manera adecuada. Este mal funcionamiento de los mercados
00
no solo se aprecia en el mbito de los productos agrcolas de consumo final, sino que se observa o

'B
'O.
tambin, y con mayor frecuencia y crudeza, en aquellos mercados donde se transan insumos
O)
agrcolas. u

101
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

En el caso del mercado de productos finales (como la situacin de la papa, el arroz, la

cebolla y otros cultivos no permanentes), las causas por las cuales el mercado no funciona bien
surgen de una serie de problemas estructurales y de insuficiencia de polticas, siendo el ms noto
rio la relativa facilidad con que el mercado entra en desequilibrio, es decir, se pasa de situaciones
de escasez de productos a exceso de oferta, y viceversa. En otras palabras, equilibrar, a travs
del tiempo, la oferta y la demanda es un objetivo complicado de alcanzar debido a la poca racio
nalidad de las siembras, con lo cual se tiende a la sobreproduccin estacional y la consiguiente
cada de los precios.
Entre los principales problemas estructurales que genera este desequilibrio del mercado
se debe mencionar la carencia o falla de informacin y la falta de organizacin, coordinacin y
cooperacin a nivel gremial o de productores, lo que determina que los agricultores acten de
manera independiente, sin conocimiento (o informacin), sin coordinacin y sin cooperacin.
Asimismo, se aprecian elevados costos de transaccin y carencia de bienes pblicos (infraestruc
tura, informacin, instituciones son algunos de ellos) con lo cual el desarrollo de estos mercados
es sumamente limitado.
Pero ante estas fallas del mercado, la poltica estatal, que intenta modular y progra
mar los cultivos mediante las estadsticas de intenciones de siembra, se muestra insuficiente,
ya sea porque la informacin que genera es inapropiada, no es difundida entre los agriculto
res, no l lega en el momento oportuno o simplemente no es entendida por ellos.
En el caso de los insumos agrcolas (como el algodn, el maz y la leche) si bien
existen problemas bastante similares a los observados en el primer caso, cobra especial
relevancia la estructura monopsnica u oligopsnica de estos mercados. La constatacin
de la importancia del grado de concentracin del mercado en las transacciones de insumos
agrcolas no es fortuita, sino que responde de manera lgica al hecho que el nmero redu
cido de compradores, con poder de negociacin, se aprovecha de una oferta fuertemente
"atomizada'', poco informada y organizada en trminos asociativos, gremiales, productivos
y empresariales, que adems, carece de recursos, no tiene poder de negociacin, ni institu
ciones del mercado que la apoyen.
Esta posicin de dominio en el mercado de las empresas compradoras se traduce en abuso
de poder al utilizar prcticas anticompetitivas como l a concertacin entre empresas, l a discri
minacin de compras y precios, el precio abusivo y la utilizacin de barreras de ingreso a la
competencia.
Los ejemplos abundan en este sentido: las prcticas de precios concertados en el caso
del algodn Pima; la obtencin de ganancias extraordinarias de las desmotadoras debido a la
dependencia financiera de los productores de algodn Tanguis (al adelantarles dinero para la
habilitacin de los terrenos a cultivar); y/o la estructura atomizada, oferta inelstica y barreras de
ingreso al mercado en el caso del maz amarillo duro.
Adems, la carencia de bienes pblicos, relacionado con la falta de infraestructura de
diverso tipo (comunicaciones, almacenamiento, informacin, entre otros), de instituciones del
Estado y de mercado, y la falta de asociatividad entre los productores afectan directamente al
funcionamiento de los mercados agrcolas.
Adaptado de Santiago Roca y Luis Simabuko. Promoviendo el Buen
Funcionamiento de los Mercados Agropecuarios. CONVEAGRO, 2008.

1 02
 III. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

\.
\
4 Oportu n idad perd ida : la med ia n a
ag ricu ltu ra
Si bien no existe cien por ciento de correlacin y hay siempre algunas excepciones, muchos
estudios han demostrado que la excesiva concentracin de tierras y el crecimiento econmico
han sido generalmente antagnicos. A mayor concentracin, menor crecimiento econmico. La
concentracin de tierras en pocas manos ha favorecido tradicionalmente el monocultivo, la sim
plicidad en la produccin, la no necesidad de educacin, la inexistencia de instituciones, la con
centracin del poder y el alejamiento del Estado en la provisin de servicios y en la preservacin
de igualdad de oportunidades para los ciudadanos. Las grandes unidades agrcolas modernas son
exitosas muchas veces a nivel microeconmico cuando son capaces de traer tecnologa y mto
dos modernos de gestin, pero fallan a menudo a nivel sistmico en su relacin con el entorno,
el desarrollo local y regional y el logro del debido equilibrio social.
Por eso, pases tan extensos como Estados Unidos y Canad siempre han estado preocu
pados por crear una estructura de tenencia de la tierra acorde con su dotacin de otros factores,
entre ellos las personas vinculadas a la agricultura. No son solamente consideraciones de eficien
cia econmica sino aquellas vinculadas al "inters pblico", a una mejor distribucin del poder
econmico y a la eficiencia social, la que los legisladores de estos pases han tenido en cuenta.
Por estas mismas razones, pases del sudeste asitico como Corea del Sur, Taiwn, Malasia y
Singapur, llevaron a cabo procesos de reforma agraria que redistribuyeron la propiedad agrcola,
pero aumentaron tambin la inversin en infraestructura, la extensin tcnica, Ja educacin y el
incremento de la productividad.
En el Per, si bien por una parte la reforma agraria quebr la estructura tan desigual de
tenencia de Ja tierra al transferir las haciendas a manos de cientos de trabajadores y miembros
de comunidades campesinas, de otro lado, paradjicamente, la poltica de control de precios de
los alimentos, el retraso del tipo de cambio y Jos subsidios a la importacin, propiciaron la des
truccin y quiebra de las mismas empresas agrcolas. Como consecuencia de ello se parcelaron
y desintegraron la mayora de las cooperativas y las sociedades agrcolas, se fragment cuatro o
cinco veces ms la tierra por sucesin generacional y la agricultura no progres.
Con el cambio de las polticas econmicas empezaron a surgir nuevas condiciones para el
desarrollo agrcola, lo precios se haban liberado, el tipo de cambio se dej flotar, haban arance
les y derechos especficos (franjas de precios) que gravaban las importaciones, y nuevos mtodos
de gestin agrcola empezaron a emerger. La estructura productiva, sin embargo, estaba extre
madamente parcelada, ya no era un problema de concentracin de tierras sino de extremada ato
mizacin. Justo cuando el Per estaba en el mejor momento para disear polticas e instituciones
que aumentaran la productividad y facilitaran el nacimiento de cientos de medianos agricultores
(costeos, serranos y selvticos), el gobierno opt por favorecer la reconstitucin de las grandes
unidades agrcolas (latifundios y haciendas). El pndulo en la concentracin de la tierra otra
vez en la poltica nacional. La poltica de favorecer a las grandes empresas y la gran inversin
se sigue no solo en las tierras parceladas, sino en la concesin de las nuevas tierras irrigadas, la
produccin de agrocombustibles, las grandes concesiones de tierras para la minera y el petrleo
y las concesiones forestales. El Per est perdiendo la oportunidad y el momento histrico para 00
o
generar una clase empresarial de medianos agricultores que estimulen un desarrollo pujante, ]
o.
competitivo e innovador, pero a la vez, ms equitativo e incluyente. ro
u
La Repblica, 25 de junio de 2009.
1 03
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

5 \ Pro p uestas pa ra el mejor fu ncion a m iento

_
- de los mercados agrcolas
La agricultura presenta una serie de problemas, J a mayor parte de ellos de tipo estructural, que jun
to a las caractersticas propias de la actividad y al contexto mundial de los mercados de alimen
tos, determinan que este mercado no funcione de manera adecuada, con lo cual Ja rentabilidad y
el desempeo general del sector no son los apropiados para una economa donde la mayor parte
de la pobreza se encuentra en la zonas rurales del pas.
Factores como el abuso de posicin de dominio de los compradores, la falta de infor
macin, la carencia de bienes pblicos, la falta de asociatividad de Jos productores, la escasa
organizacin de los gremios empresariales, la ausencia de sistemas de fiscalizacin de pesos y
medidas, la especulacin en la comercializacin y la falta de actuacin del Estado son algunos
de los elementos que se busca contrarrestar.
Para superar dicha situacin, acorde con el mandato constitucional de desarrollo prefe
rente del sector agrario dentro de una economa social de mercado, y en el objetivo de beneficiar
al productor agropecuario y salvaguardar a la vez los derechos de los consumidores, se proponen
cinco iniciativas legislativas.
Las cinco iniciativas legislativas son: la reforma de la Ley Orgnica del Ministerio de
Agricultura; la ley que promueve las alianzas pblico-privadas para el buen funcionamiento de
los mercados agropecuarios; la reforma del sistema de fiscalizacin metro lgica; la ley de defen
sa de la competencia y regulacin para el agro; y la ley de creacin de una especie de "Defensor
del Agro".
En primer lugar, la reforma de la Ley Orgnica del Ministerio de Agricultura redefine sus
competencias en funcin al mandato constitucional y le incorpora una estructura y funciones que
lo obligan a ejercer las acciones y funciones que se requieren para el buen funcionamiento de los
mercados agropecuarios.
En esta propuesta se incluyen la creacin de una Direccin General para Ja Cooperacin
y la Coordinacin de Mercados y otra para la Facilitacin de la Comercializacin. Se crea el
Consej o de Defensa de la Competencia y la Regulacin Agropecuaria, rgano del sector au
tnomo cuya finalidad es pronunciarse sobre las conductas que infrinjan las disposiciones del
buen funcionamiento de los mercados, decide los regmenes especiales de regulacin de precios
cuando ello corresponda, y acta como rgano de investigacin en la imposicin de medidas
correctivas frente a conductas de dumping y subsidios del exterior, incluyendo la imposicin de
salvaguardas agropecuarias.
En segundo Jugar, la ley que promueve las alianzas pblico-privadas para el funciona
miento de los mercados agropecuarios contiene cinco iniciativas en donde el Estado y el sector
privado actan en colaboracin para lograr la modernizacin de estos mercados. Estas cinco
iniciativas legislativas son: la creacin del Centro de Anlisis y Prospectiva de las Polticas
Agropecuarias, CAPPA, una especie de rgano destinado a confrontar las polticas pblicas del
sector y proveer prospectivas acerca de su funcionamiento; el fortalecimiento de la organizacin
gremial en el sector mediante mecanismos de recaudacin coactiva de aportes; la utilizacin de
las compras y transacciones del Estado para obtener subsidiariamente objetivos de mejora en
los mercados agropecuarios; la intervencin directa del Estado en las fallas del mercado y su

1 04
 l l l. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

disposicin para que el sector privado lo sustituya progresivamente en la gestin de las mismas,
segn los casos; y la promocin de la contratacin mediante formatos que reduzcan costos de
transaccin, y la instauracin de juzgados y jueces especializados e instancias de conciliacin de
controversias en materia agropecuaria que brinden mayor confianza y seguridad a los contratos
agrcolas.
En tercer lugar, la reforma del Sistema de Fiscalizacin Metrolgica incorpora a los
gobiernos locales y al sector privado en la certificacin de pesos y medidas y la fiscalizacin
de los mismos en la actividad agrcola. Esta funcin est actualmente vaca y es fruto de cons
tantes disputas y encarecimiento de los productos agropecuarios. Idealmente debera ir de la
mano con iniciativas legislativas que promuevan la internacionalizacin de los sistemas de
normas tcnicas y acreditacin de calidad de los productos y servicios agropecuarios.
En cuarto lugar, la Ley de Defensa de la Competencia y Regulacin para el Agro busca
instituir un marco normativo de leal y libre competencia acorde con las caractersticas espec
ficas del sector agropecuario. A diferencia de la legislacin general sobre competencia, incluye
exenciones en las prcticas asociativas y de cooperacin entre productores agropecuarios e in
corpora la posibilidad de regulacin de precios en casos especficos de abuso de posicin de
dominio o prcticas anticompetitivas colusorias, depredadoras o de subvenciones y distorsiones
procedentes del exterior.
En quinto lugar, la iniciativa de la creacin de una especie de "Defensor Agrario" obliga
a que los rganos especializados de la institucin acten como atentos vigas del funcionamiento
de los mercados agropecuarios y denuncien malas conductas cuando sea necesario. Esta refor
ma contribuir a generar estructuras y comportamientos competitivos y leales entre los agentes
econmicos agropecuarios.
Adaptado de Santiago Roca y Luis Simabuko. Promoviendo el Buen Funcionamiento de los
Mercados Agropecuarios. CONVEAGRO, 2008.

\ 6 Prog ra mas de subsidios y a poyo a l ag ro

en los pa ses i nd ustria l iza dos
La actividad agrcola en los pases industrializados recibe importantes apoyos y subsidios direc
tos, tanto a la produccin como a la exportacin, lo cual repercute adversamente en los produc
tores de los pases en vas de desarrollo.
En el caso de las polticas de apoyo a las exportaciones, los pases de la OECD tienen
diversas modalidades de subsidios como la entrega de ingresos directos, la provisin de insumos
a precios bajos, la reduccin de tarifas, fletes y diversos costos de comercializacin, entre otros.
De otro lado, las ayudas o subsidios a la produccin son programas destinados a fomentar de
terminados cultivos a travs de polticas de precios e ingresos de los productores, pagos directos
basados en el precio, por mencionar algunos; todos los cuales responden a objetivos de poltica
interna vinculados a la promocin de la produccin nacional, la seguridad alimentaria y la co 00
hesin social. o

Solo como referencia, en el caso de los Estados Unidos, y bajo el amparo de la Ley de
-
Seguridad Agrcola de los Estados Unidos (jarm bill), existen una gran variedad de mecanismos u

1 05
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

que incluyen el programa de pagos directos, el programa anticclico de pagos para productos lc
teos, los prstamos de asistencia para la comercializacin y los pagos por prstamos deficientes.
En lo referido a los programas de pagos directos, la ley permite a los productores agrco
las recibir el pago completo de sus cosechas a cambio de plantar el 1 00% de sus hectreas y de
preservar el uso agrcola de la tierra, incluyendo su conservacin. Las ltimas modificaciones
de la ley no solo amplan los productos en este rgimen, sino que cambian el sistema de pagos
previo con topes mximos anuales por un sistema de pagos de montos fijos por tonelada de pro
ducto, de acuerdo a los niveles histricos de siembra.
Los pagos anticclicos (countercyclical payments o CCPs) son subvenciones que el go
bierno americano otorga a los productores cada vez que el precio efectivo de los productos cul
tivados es menor que un precio meta preestablecido. Los precios meta constituyen verdaderos
precios de apoyo en la medida que aseguran al productor un ingreso mnimo, independientemen
te de las fluctuaciones de los precios de mercado.
Los prstamos de asistencia para la comercializacin y los pagos por prstamos deficien
tes (loan deficiency payments o LDPs) estn destinados a minimizar las potenciales penaliza
ciones a los agricultores morosos por incumplimiento en la devolucin de prstamos, as como
reducir la acumulacin de los stocks gubernamentales en los productos bsicos.
En general, el monto de todas estas ayudas son significativas y tambin sumamente
distorsionantes ya que, por ej emplo, en el ao 2006, las ayudas directas al sector agrcola en
los pases de la OCDE ascendieron a US$267 ,8 mil millones, lo que signific que el ingreso
de los agricultores fuera superior en casi 30% al ingreso que hubiesen obtenido sin subsidios,
aprecindose en algunos pases subsidios que involucraron incrementos de ingresos de los
agricultores del orden del 60% (Noruega, Suiza, Corea, Islandia). En Estados Unidos, este
subsidio elev los ingresos de los agricultores en 1 5%, mientras en la UE implic una eleva
cin de sus ingresos en 32%.
En promedio, gracias a estas subvenciones, los agricultores de los pases de la OECD
recibieron un precio 2 1 % superior a los precios mundiales o, lo que es lo mismo, obtuvieron
ingresos 38% mayores a los ingresos que se obtendran en el mercado mundial sin ayuda p
blica. La mayor parte de estas subvenciones se dirigieron a los productores de leche y carnes,
que recibieron US$40.000 mil millones y US$3 l .OOO millones, respectivamente. No obstan
te, la mayor ayuda relativa la obtuvieron los productores de arroz y azcar, ya que, en estos
casos, la subvencin obtenida implic que sus ingresos brutos aumentaran en 76% y 55%,
respectivamente; obteniendo, adems, una retribucin de cuatro y dos veces en comparacin
al promedio mundial.
Lo ms paradjico de estas polticas agrcolas es que los pases desarrollados, donde el
peso relativo de la agricultura es proporcionalmente menor que en los pases en desarrollo, se
apoyan relativamente ms en el gasto pblico ( 1 7% de su PBI agrcola) que en los pases en
desarrollo o basados en la agricultura (4% de su PBI agrcola).
Adaptado de Santiago Roca y Luis Simabuko. Promoviendo el Buen Funcionamiento de los
Mercados Agropecuarios. CONVEAGRO, 2008.

1 06
 lll. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

7 Restricc iones a l acceso en los mercados

ag rcolas de los pa ses desa rrol lados
El comercio internacional de productos agropecuarios est sujeto a diversos mecanismos de
proteccin o restricciones al acceso en la mayora de los pases, los que abarcan desde impuestos
a la importacin, hasta mecanismos de progresividad arancelaria y crestas arancelarias excesiva
mente altas, adems de una amplia gama de barreras no arancelarias. Todas estas medidas obsta
culizan los esfuerzos de los productores de los pases en desarrollo para ingresar en los mercados
de productos elaborados y no elaborados de los pases desarrollados.
Las barreras no arancelarias se consideran ms distorsionantes que las arancelarias por
que entorpecen la transmisin de las seales de precios entre el mercado mundial y los mercados
internos, con lo cual se impide el reajuste de la oferta y la demanda internas. En este sentido, la
carga de la estabilizacin de los mercados internos recae en los mercados mundiales, es decir, en
los pases que no utilizan tales polticas.
Se estima que los equivalentes arancelarios ad valorem combinados (aranceles de impor
tacin como porcentaje del valor o precio de los productos importados) de las medidas protec
cionistas son notoriamente mayores en los productos agrcolas que en los bienes manufactureros,
situacin que se observa tanto en las economas industrializadas como en el resto de pases.
En el caso especfico de los productos agrcolas, es de anotar, no obstante, que la protec
cin impuesta por casi todos los pases de la OECD (excepto Estados Unidos) a los productos
exportados por los pases en desarrollo es mayor que las barreras que aplican, recprocamente,
estos ltimos a los primeros.
El equivalente arancelario ad valorem que los pases en desarrollo imponen a las expor
taciones de los pases de la OECD es 1 4,5% mientras la tasa que aplica los pases de la OECD,
excepto Estados Unidos, oscila entre 1 7,5% (Canad) hasta 32,5% (otros pases de la OECD).
Asimismo, las barreras comerciales de Canad y la Unin Europea afectan ms a los pases de
ingreso bajo y mediano, mientras que las de Japn y Estados Unidos a los pases menos desarro
llados. En este sentido, se aprecia claramente un esquema no solo asimtrico, sino que contradic
torio con las propuestas de trato especial a las naciones en desarrollo.
En lo que se refiere al tema arancelario propiamente dicho, el 76% de las importaciones
de productos agrcolas de los Estados Unidos ingresa con aranceles de hasta 5% y el resto por
encima del 5%. El 42% ingresa libre de toda tasa, debido a los diversos acuerdos comerciales
y sistemas de preferencias arancelarias que este pas tiene firmados. De manera similar, en el
caso de la Unin Europea, se calcula que el 56% de las importaciones agrcolas ingresan con
aranceles de hasta 5% y el resto con tasas mayores al 5%. El 43% de las importaciones ingresa
exenta de pago.
El tratamiento especial a las naciones ms favorecidas (NMF) difiere en ambas econo
mas siendo un tanto ms concesiva en los Estados Unidos que la UE. En los Estados Unidos,
el 75% de las lneas arancelarias (o productos) agrcolas de las NMF ingresan con aranceles de
hasta 5% y el 33% ingresan con arancel cero; mientras en la UE este porcentaje se reduce a 40% 00

y 3 1 %, respectivamente. Un importante 1 7% de los productos exportados por las NMF ingresan o

a la UE con aranceles mayores a 25%, mientras en los Estados Unidos el porcentaje de productos
'-
con aranceles mayores a 25% llega al 3%. u

1 07
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

A pesar de estas diferencias entre los Estados Unidos y la Unin Europea, existe una
constante por la cual estos pases tienden a grabar ms a las importaciones con mayor valor agre
gado, al aplicar mayores aranceles a los productos elaborados que a las materias primas (como
en los casos del caf, cacao, azcar y las frutas), lo que de alguna manera "condena" a los pases
en vas de desarrollo a exportar sin valor agregado.
Aunque no sea tan explcita la relacin, la eficacia de las polticas de subsidios agr
colas y de apoyo a las exportaciones de los pases desarrollados dependen tambin de las
restricciones que imponen en el acceso a sus mercados, ya que si un pas est abierto a las
importaciones, es muy probable que la ayuda que se conceda a sus agricultores (lase subsi
dios agrcolas y otros) enfrente serias dificultades en cuanto a su aplicacin. En este sentido,
las restricciones de acceso a los mercados de las economas desarrolladas es complemento
necesario de su agresiva poltica agrcola.
Adaptado de Santiago Roca y Luis Simabuko. Promoviendo el Buen
Funcionamiento de los Mercados Agropecuarios. CONVEAGRO, 2008.

@ Pol ticas de com petencia en los mercados

ag rcolas de los pa ses desa rrol lados
En la mayora de los pases desarrollados, las polticas agrcolas han estado primariamente
diseadas para mejorar el ingreso de los productores agrcolas debido a imperativos polticos y
valores que privilegian la cohesin social. Una de las maneras que los hacedores de poltica han
utilizado para aumentar el bienestar de los productores agrarios ha sido a travs de regulaciones,
que incluyen compensaciones en ingresos, formas de fijar precios, recomendaciones sobre vo
lmenes a ser producidos, el fomento de la asociatividad y la organizacin de los productores,
entre otros.
Por esa razn, miles de pequeos productores agropecuarios de estos pases se han aso
ciado por muchos aos en cooperativas para realizar acciones en conjunto, y estas a su vez se
confederaban en boards de comercializacin centralizados (a veces nicos) impulsados por sus
propios gobiernos, para administrar eficazmente la produccin y los precios de cada uno de los
principales productos, sobre todo para la exportacin, aunque tambin en algunos casos para el
mercado interno.
Si bien el sector agrcola ha estado siempre sujeto a las leyes de fomento y defensa de
la libre competencia, en la mayora de estos pases (Nueva Zelanda, Alemania, Suiza y Estados
Unidos, por mencionar algunos) la produccin agropecuaria ha estado exenta de la aplicacin
de algunas secciones de la ley de competencia. Especficamente en lo que se refiere a la venta de
productos, se les permite a los agricultores asociarse y concertar precios o volmenes de produc
cin en sus cooperativas (o consorcios) en el supuesto que la participacin de estas en el mercado
son poco significativas (Art. 36 del Tratado Consolidado de la Unin Europea, Capper-Volstead
Act en Estados Unidos). De alguna manera -se argumenta- las cooperativas logran economas
de escala, sinergias y reduccin de costos y, por otro lado, obtienen precios ms justos (de com
petencia) para sus productos.

1 08
 111. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

El uso de la ley de competencia ha sido ms riguroso en su aplicacin para limitar e

impedir prcticas anticompetitivas o abusos de posicin de dominio por el lado de las compras
de los productos agrcolas. La agricultura se caracteriza por tener muchos productores pero
muy pocos compradores: unos cuantos procesadores industriales y/o distribuidores de alimen
tos (comerciantes mayoristas y supermercados). Por esa razn, cuando se trata de mercados
internos, en pases tales como Nueva Zelanda, Australia, Alemania, Suiza y Estados Unidos,
se han preocupado y han actuado sobre el excesivo poder de adquisicin de los compradores,
sancionndoseles debidamente (Policy Round Tables on Competition and Regulation in Agri
culture: Monopsony Buying and Joint Selling. Comit de Competencia OECD, 2004.). La ley
de competencia ha sido aplicada desde el enfoque de la regla de la razn para resolver estas
disputas y desde la perspectiva de generar empleo e ingresos a los pequeos y medianos agri
cultores en vez de proteger solo el proceso competitivo.
Adems de los mecanismos propios de la ley de competencia, en la mayora de pases
europeos se han favorecido mecanismos de regulacin institucional para resolver las dispu
tas con los compradores procesadores. Es una prctica comn que los gobiernos, a travs de
algn organismo, promuevan una negociacin colectiva entre, por ejemplo, la asociacin de
ingenios azucareros y las asociaciones de productores de remolacha, de forma que se regulen
calidad, peso, limpieza, malezas y precios, entre otros, que permitan el buen funcionamiento
del mercado.
Una mencin aparte merece la legislacin de competencia de estos pases cuando se trata
de mercados externos. La mayora permite o se hace "de la vista gorda" si sus exportadores o
importadores de productos agropecuarios se cartelizan o si sus agentes realizan prcticas anti
competitivas para vender o comprar productos agropecuarios en el exterior. Es decir, en Nueva
Zelanda, Estados Unidos y Suiza, por ejemplo, las autoridades de competencia nacionales no
estn obligadas a hacer cumplir a sus agentes las leyes de competencia en su desenvolvimiento
en mercados externos. Es decir, estos pueden cartelizarse para exportar o impedir la entrada de
productos del exterior sin que sean sancionados.
Las fusiones entre unidades empresariales es otra rea donde la poltica de competencia
contra la concentracin de las unidades agropecuarias ha sido ej ercitada en muchos de los
pases desarrollados. Las metodologas para analizar e impedir o facilitar fusiones han sido
ms refinadas en el caso del sector agropecuario que en otros sectores de la actividad econ
mica. Aqu no hay cabida para la aplicacin de la regla per se y se deben considerar el costo
beneficio de estas prcticas para los consumidores en el mercado interno. Especial cuidado se
tiene en las fusiones de procesadores con comercializadores y en su poder de fijar precios y
obtener excesivas utilidades.
Dado que en la mayora de pases de la Unin Europea se promueve el uso de indica
ciones geogrficas y la existencia de Consej os Reguladores (por producto) que armonicen y
estandaricen la calidad y obtengan rentas por derechos de propiedad intelectual, la legislacin
de competencia permite tambin estas prcticas, exceptundolos de la aplicacin de las leyes
de libre competencia. La promocin de la competencia se hace ms bien al interior del Consejo
Regulador, entre los cientos de productores asociados y tenedores de las indicaciones geogrficas
.2
00
y/o denominaciones de origen.
B
En esta perspectiva, habra que preguntarse si en los pases en desarrollo, como el Per,
'-
tambin deberan de establecerse leyes e instituciones especiales de competencia en el sector u

1 09
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

agrcola, adems de aplicarse el enfoque de la regla de la razn antes que la regla per se, y si
prevalece el apoyo a la pequea y mediana empresa antes de la proteccin absoluta del proceso
competitivo.
La situacin para los pases agrcolas en vas de desarrollo se complica cuando los TLCs
no hacen exencin de la agricultura y los pases desarrollados no tienen legislacin ni tampoco
existe autoridad supranacional vinculante que defienda la libre competencia en la agricultura a
nivel mundial. Se necesita Ja dacin de leyes y autoridades especiales de competencia en los
pases en desarrollo que proporcionen instrumentos para restringir las prcticas agrcolas anti
competitivas externas?
Adaptado de Santiago Roca y Luis Simabuko. Promoviendo el Buen
Funcionamiento de los Mercados Agropecuarios. CONVEAGRO, 2008.

0 Dejad que los prec ios suba n

El aumento de la demanda mundial de alimentos, el uso de productos agropecuarios para generar
energa (etanol), los cambios climticos globales, y diversos otros factores especficos, se men
cionan a menudo como los elementos que vienen originando un incremento significativo de los
precios de algunos productos agropecuarios. Productos como el trigo, la leche cruda, la carne, el
maz y la caa de azcar, vienen subiendo de precio en los mercados internacionales y proyectan
mantenerse elevados para los prximos aos. Frente a estos acontecimientos, las autoridades
nacionales, preocupadas por el impacto de estos aumentos en el presupuesto de los consumidores
nacionales y en la elevacin del ndice de precios al consumidor (inflacin), estn haciendo todo
lo posible para evitar que los precios internos suban, sea disminuyendo aranceles o buscando
crear mecanismos que desliguen la produccin agropecuaria interna de estos precios internacio
nales. Se hacen para esto, por ejemplo, "de Ja vista gorda" en los reclamos de los ganaderos a
los industriales lcteos, de que les suban el precio de la leche cruda a los niveles internacionales.
Algunos inclusive han propuesto el control de precios y/o que el Estado subsidie y sufrague la
diferencia entre el precio internacional y el precio interno para evitar que se perjudique a los
consumidores nacionales.
Le conviene al Per que no suban de precio en el mercado interno estos productos
agrcolas? Le favorece al pas que se privilegie a los consumidores a costa de los productores
del campo y del Fisco, beneficiando a los productores agrcolas extranjeros?
Una de las razones de los altos ndices de pobreza en el Per es justamente una relacin
de precios relativos agricultura/industria, campo/ciudad, totalmente desfavorables. A mayores
precios agrcolas, mejores sern los ingresos de los miles de pequeos y medianos producto
res agrcolas, los cuales, a su vez, podrn acumular y tecnificarse mejor, as como generar un
crculo virtuoso de mayor produccin, demanda, gasto e inversin. La vinculacin de los precios
agrcolas internos a los nuevos precios internacionales podra originar la aparicin de una gama
de nuevos empresarios agroindustriales que podran tambin aumentar la competencia en las
cadenas de las diversas industrias alimentarias hoy da en manos de unas cuantas empresas. Por
qu, por ejemplo, en el caso de la mayora de empresas integradas verticalmente del gas, petrleo
y energa se permite que los precios internacionales de los insumos prevalezcan o se tomen como
referencia para la fijacin de precios de los bienes elaborados? Por qu eso no sucede cuando la

1 1o
 III. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

estructura de mercado no es integrada verticalmente y dominada por grandes inversionistas? Si

as sucediera, miles de pequeos agricultores y empresarios podran comenzar a salir del crculo
vicioso de pobreza, baj a productividad y miseria en el que estn actualmente envueltos. Hasta
podran aparecer sustitutos nacionales de estas importaciones extranjeras.
Por qu, entonces, ahora que el precio de ciertos productos agropecuarios empieza a
subir, se trata de detener su alza? Tres razones equivocadas pretenden justificar tamao desatino.
Primero, que los consumidores no se pueden perjudicar ya que ellos son ms importantes que los
productores; segundo, que la inflacin es ms importante que la produccin; y tercero, que los
pobres son los ms afectados.
En un pas como el Per, donde el principal problema es la falta de trabajo y de genera
cin de riqueza, las autoridades deben darse cuenta que de la produccin sale el ingreso, y del
ingreso se genera el consumo. Para que exista produccin y se mejore la productividad es nece
sario tener buenos precios. Evitar el aumento de los precios agrcolas es enviar a los productores
al ocaso y la miseria. La poltica econmica general de este pas debe orientarse a priorizar la
produccin interna, no a que los consumidores paguen menores precios.
La inflacin debe enfrentarse con otros instrumentos. Si los precios de algunos productos
agrcolas crecen no significa que todos los productos aumentarn de precio. Puede ser que el
mercado haga que paralelamente bajen los precios de otros bienes y servicios industriales o de
que se reduzcan los mrgenes tan elevados que existen en otros sectores. No se puede controlar
la inflacin con control de precios. La inflacin se gerencia macroeconmicamente con poltica
monetaria y fiscal y los l lamados precios bsicos: tasa de inters, presin tributaria promedio,
tipo de cambio, y otros.
Evitar que los precios agrcolas suban beneficia a los consumidores pobres y ricos indis
tintamente, en contra de los productores y del Fisco. Si se quiere ayudar a los pobres es preferible
que se les compense en forma directa en vez de hacer que el Estado cubra la diferencia entre el
precio internacional y el interno con el dinero de los contribuyentes. Dejando que los precios
internos suban y ayudando en forma directa a los ms pobres, se contribuye al mejor desenvol
vimiento de la economa y produccin nacional
La Repblica, 12 de agosto de 2007.

@ E l precio del azca r y e l rol del Estado

El INDECOPI ha recibido algunas crticas por actuar lentamente en e l alza de precios de deter
minados productos bsicos, como el reciente caso del azcar. Es responsable el INDECOPI por
no impedir o sancionar la subida de precios? Analicemos este caso.
El precio del azcar responde a su cotizacin en los mercados internacionales; es lo que
se denomina un commodity. Si el precio internacional sube, el precio local probablemente se
eleve tambin. El precio internacional ha subido desde el 2003 en que una tonelada se cotizaba
a US$ 1 65,52, llegando a US$283,40 en noviembre del 2005 y a US$396,8 1 en marzo del 2006. 00

De noviembre del 2005 a marzo del 2006, hay un aumento aproximado del 40%, que repercuti o
El
sbitamente en el mercado interno a finales de marzo. Qu influenci para que recin en marzo
'.
se elevara el precio? u

1 1 1
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Los precios internos demoraron en subir al nivel internacional por la franja de precios que
le permite al Ministerio de Economa (MEF) reducir aranceles cuando el precio internacional se
eleva por encima de un techo. De esta manera, no se afecta a los consumidores y a la inc\ustria
local. Los aranceles al azcar, sin embargo, se haban reducido a cero a finales del 2005, por lo
tanto, era imposible proseguir evitando el alza de precios con este sistema.
Asimismo, el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur) instaur una
salvaguardia especial (no es una por precios baj os) para recuperar la participacin de merca
do que la industria nacional perdi en los ltimos aos en el mercado interno frente al az
car de Colombia. La salvaguardia del orden del 2 1 % ad valorem no encareci el precio del
azcar domstica por encima del precio internacional , sino que hizo disminuir las utilidades
de los productores colombianos y est reduciendo su participacin en nuestro mercado. No
es cierto, como algunos dicen, que levantar esta salvaguardia pueda ejercer presin para que
los precios baj en, porque mandan los precios internacionales . Son las ventas y las utilidades
las que se ajustan.
Tres ingredientes adicionales influyen en las expectativas de precios del azcar: primero,
los precios del petrleo siguen subiendo, y el etanol se usa como combustible y Ja caa de azcar
es el principal insumo. Pases como Brasil estn dejando de producir azcar para producir etanol ;
segundo, l a produccin de azcar est disminuyendo porque algunos subsidios en pases desa
rrollados se estn reduciendo y los agricultores prefieren otras actividades; y tercero, la demanda
mundial de azcar crece por el aumento del consumo en China de este producto.
En estas condiciones, los productores de azcar se dan cuenta de que el precio inme
diato seguir creciendo y que sus utilidades podran aumentar si ajustan su conducta para
reducir las ventas, acaparando o aumentando sus stocks hoy, para beneficiarse de mayores
precios maana.
Sin embargo, en el tema del control de las conductas en el mercado participan otras institu
ciones. El Ministerio Pblico debe investigar las conductas de acaparamiento, conforme al artculo
233 del Cdigo Penal (el que acapara bienes de consumo para alterar los precios ser reprimido con
pena privativa de la libertad no menor de dos ni mayor de cinco aos).
Al INDECOPI le toca investigar, y as Jo viene haciendo, para comprobar conductas de
concertacin de precios en el mercado o de negativa grupal a vender, sancionables por el Decreto
Legislativo 70 1 . Tambin puede actuar si el aumento de precios es por una posicin de dominio
que abusa de los consumidores.
Como se ha podido ilustrar, los precios dependen de muchos factores y actores, en
tonces resultan incomprensibles las exigencias para que el INDECOPI detenga el alza de
precios. El INDECOPI no controla precios, sanciona conductas. Pongamos las cosas en
su Poder Poltico (MEF, Mincetur, Ministerio de Agricultura), la sancin de conductas al
Ministerio Pblico y al INDECOPI. Cada uno tiene que jugar su papel en una economa de
mercado, en donde debe darse lugar para que las instituciones funcionen conforme a ley: la
razonabilidad del precio o los precios se determina fundamentalmente por l a accin de la
oferta y la demanda.
El Comercio, 1 1 de mayo de 2006.

1 12
 llT. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

1 1 Patenta m iento de plantas

Desde siempre, los agricultores han seleccionado sus propias semil las para volverlas a
replantar, las escogen sobre la base de su productividad y resistencia a enfermedades o
condiciones ecol gicas locales. La separaci n de la produccin de semi l las de la activi
dad propiamente agrcola no solo fue efecto del avance tecnolgico, sino del inters de
los gobiernos de expandir la frontera agrcola. Para ello, los gobiernos crearon entidades
pblicas especializadas que producan y regalaban la semilla a los agricultores y posterior
mente incentivaron a empresas privadas a especializarse en esta actividad.
Dado, sin embargo, que la mayora de las plantas se autoreproducen (no tienen sexo o se
autofecundan) no haba nada inicialmente que impida que los agricultores replanten las semillas
cosechadas y compitan con los productores de semillas, excepto en los hbridos en donde se
rompa la estabilidad gentica de la planta y se evitaba su reproduccin natural. Por esta razn
en Europa, para evitar la competencia de los agricultores, las compaas de semillas propusieron
normas que protegieran y dieran exclusividad a sus variedades, dando pie a la creacin en 1 96 1
de l a Convencin Internacional para l a Proteccin de Variedades Vegetales, UPOY. Los produc
tores de semillas en Estados Unidos lograron a su vez que su gobierno adaptara su sistema de
patentes para proteger la produccin de plantas y variedades vegetales.
Estos procesos de separacin de la actividad agrcola del de produccin de semillas ha sido
ms lentos en los pases en vas de desarrollo en donde el tema de la produccin de plantas y varie
dades vegetales mantuvo el camino tradicional y los gobiernos ni se preocupaban de la materia. La
mayora de los pases en vas de desarrollo nunca evalu un sistema para proteger a sus productores
de semillas, primero porque los agricultores tenan acceso libre a las semillas a travs de sus prcti
cas tradicionales, y segundo porque no haba empresas nacionales que se dedicaran a este negocio.
Han sido las propias corporaciones internacionales de semillas, incentivadas por las
atractivas ganancias en los pases desarrollados, las que han presionado para que los pases en
vas de desarrollo acepten algn esquema de proteccin de plantas y seres vivos. Ello permitira
que sus variedades tuvieran proteccin en estos pases. Nuestros pases ni siquiera se han dado
cuenta. La creacin de la OMC en 1994 incorpor una clusula en el acuerdo de propiedad inte
lectual que obligaba a todos sus miembros a adoptar algn sistema de proteccin de variedades
vegetales. Todos entonces incluyeron algn sistema de proteccin. El Per adopt, por ejemplo,
un Rgimen de Proteccin de Variedades Vegetales a nivel Andino, que en la prctica nunca im
plement. Ms recientemente, el Per ha aceptado dentro del TLC con los Estados Unidos hacer
los mejores esfuerzos para instaurar un sistema de patentamiento de plantas.
Pero qu es realmente lo que est en juego? Cules son los intereses nacionales y prio
ridades del Per en este tema? Qu tipo de proteccin nos conviene ms? Qu excepciones
planteamos? Cmo salvaguardamos a nuestros agricultores pobres del probable abuso de los
protegidos por estos derechos? Encarecer la proteccin los insumos y restringir los derechos
ancestrales de los agricultores a reutilizar, intercambiar y vender semilla? Cmo balanceamos
los derechos de unos versus los de otros?
Estando en el INDECOPI tuvimos la iniciativa de formar un grupo plural integrado por 00
o
miembros de diversas instituciones pblicas, privadas y acadmicas, para revisar este tema. La z
desesperacin por firmar el TLC ni siquiera le dio tiempo al ministro Alfredo Ferrero para pre 'O.
u
"'

guntar cul podra ser el impacto que la incorporacin de patentes en plantas podra traer para el

1 13
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Per. La nueva administracin del INDECOPI no se ha vuelto a interesar en el tema y el grupo

que se form no se ha vuelto a reunir Se piensa acaso esperar el ltimo momento para encargar
el tema a las transnacionales de semillas o sus abogados como aparentemente ha sucedido en el
caso de los transgnicos?
La Repblica, 14 de agosto de 2008.

@ La proteccin de los conoc i m i entos

-- colectivos de los pueblos i nd genas
La Ley 27. 8 1 1 , promulgada e n el 2002, establece un rgimen sui generis orientado a reconocer,
preservar y proteger los conocimientos colectivos de los pueblos indgenas del Per, ya que estos
conocimientos no son protegidos por los sistemas tradicionales de propiedad intelectual.
La Ley promueve el consentimiento informado previo y la distribucin justa y equitativa
de los beneficios derivados de la utilizacin de los conocimientos colectivos, de forma que re
dunde en beneficio para los pueblos indgenas y la sociedad en general.
A travs de esta Ley, el ente competente para conocer y resolver en primera instancia todo
lo relacionado con la proteccin de los conocimientos colectivos de los pueblos indgenas es la
Oficina de Invenciones y Nuevas Tecnologas del INDECOPI.
Desde que la Ley 27 .8 1 1 entr en vigencia hace casi tres aos, la falta de reglamentacin
as como la variada problemtica de los pueblos indgenas, sus organizaciones representativas y
la complejidad en el manejo de las diversas geografias, lenguas y culturas, adems de la desidia
del propio Estado (INDECOPI), han impedido la implementacin y puesta en prctica de la
citada norma.
Se hace necesario tomar accin y propiciar un mayor acercamiento con los representantes
de las organizaciones indgenas y de los gobiernos y organizaciones locales a fin de promover
su activa participacin en el desarrollo de actividades para la proteccin efectiva de los conoci
mientos colectivos.
Cul es la situacin actual de las comunidades indgenas en relacin a la proteccin de
sus conocimientos colectivos y cules son los posibles obstculos que ellas mismas encuentran
en su implementacin?
Se deben identificar las necesidades de las comunidades campesinas que nos permitan
establecer una relacin de confianza con una agenda de trabaj o comn, de forma que se pue
dan ir paulatinamente registrando conocimientos colectivos en el registro confidencial y apoyar
subsecuentemente a las comunidades a utilizar o explotar estos conocimientos o licenciarlos a
terceros, con las garantas que estos ltimos compartirn los beneficios con las comunidades y
la sociedad en general.
Esta es una de las maneras de avanzar para destrampar la situacin actual en que nos
encontramos.
Extractos del discurso de Santiago Roca en el taller con representantes
de las comunidades campesinas acerca de "La Proteccin Efectiva de los Conocimientos
Colectivos de los Pueblos Indgenas". INDECOPI, 2005.

1 14
 1 1 1 . SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

1 3 Diversidad biolg ica y el ITPGRFA

El 22 de mayo pasado se conmemor el da de la diversidad biolgica, uno de los temas de
mayor preocupacin en el mundo, ya que la prdida de la biodiversidad amenaza con la in
seguridad alimentaria y empeora las condiciones de salud y la disponibilidad de agua para la
vida (Informe del Convenio sobre Diversidad Biolgica). As como nuestros antepasados do
mesticaron las plantas y mediante experiencias de campo, seleccin y cruce, crearon miles de
plantas y variedades de alimentos que luego pusieron a disposicin de todos; el da de hoy se
requiere regenerar los ecosistemas y la biodiversidad que desgastamos a pasos agigantados. El
uso de organismos vivos o procedimientos para producir nuevos productos (la biotecnologa)
no es por lo tanto una actividad negativa en s misma. El problema de la biotecnologa reside
en el control y regulacin de los efectos negativos de los nuevos productos y variedades que
se desarrollen, el acceso de los agricultores a estos nuevos recursos y la apropiacin y mono
polizacin de los beneficios por parte de corporaciones que buscan extender el control privado
de los recursos genticos a travs de derechos de propiedad intelectual.
Por ello, es importante conocer el tratado ITPG RFA, que entr en vigencia el 29 de
junio del ao 2004. Hasta ahora, 1 23 pases han firmado el tratado, entre ellos el Per. Este
tratado crea un fondo comn mundial de recursos genticos administrado baj o un sistema
multilateral de acceso y reparticin de beneficios, dentro del cual cada miembro provee libre
acceso a los recursos genticos, con fines de investigacin, mej oramiento de variedades y
capacitacin para la alimentacin y la agricultura, siempre que dicha finalidad no lleve consi
go aplicaciones farmacuticas y otros usos industriales no relacionados con la alimentacin.
Adems, las partes han acordado que los beneficios derivados del fondo se distribuyan de
manera equitativa a travs del intercambio de informacin, el acceso a la tecnologa y su trans
ferencia, la creacin de capacidades y la distribucin de los beneficios de la comercializacin.
Los receptores de estos recursos genticos que, como consecuencia del uso de los mismos
inscriban derechos de propiedad intelectual o de otra ndole que limiten el acceso facilitado a
los recursos fitogenticos para la agricultura y la alimentacin, estarn obligados a pagar una
compensacin consistente en un porcentaje de las ventas.
Este fondo comn de recursos genticos multilateral resuelve problemas que los pases
en desarrollo encuentran en negociaciones bilaterales, donde les es difcil acceder a clusulas
de reparto de beneficios derivados del uso y aprovechamiento de los recursos genticos. Las
negociaciones bilaterales se dan en un marco de poder e intereses que favorecen siempre al pas
desarrollado, lo que se ve agravado por la falta de equipo tcnico y conocimientos del pas en
vas de desarrollo. Asimismo, en el caso de las variedades vegetales utilizadas para la agricultu
ra, es difcil rastrear el pas de origen de cada planta (la cual podra provenir de varios), requisito
necesario para la implementacin de un sistema de reparticin de beneficios bilateral.
La lista de las especies incluidas en el sistema multilateral es todava reducida: avena,
sorgo, lentejas, arroz, camote, coco y manzana, entre las ms importantes. Se deberan incluir
ms especies en el fondo y proponer mecanismos especficos que hagan que este sistema predo
mine sobre las negociaciones bilaterales, por el bien de la diversidad biolgica, la agricultura y 00
o
la alimentacin. ]
La Repblica, 27 de mayo de 201 O. '"
u

1 15
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Apropiacin y conservacin
de la biod iversidad
D e los mltiples temas referidos a la biodiversidad, hay dos relevantes: primero, la apropiacin
de nuestra riqueza biolgica sin que se obtenga compensacin para el pas y para las comuni
dades poseedoras de estos recursos; y, segundo, el resarcimiento ante el dao causado sobre la
biodiversidad como consecuencia de la introduccin de organismos genticamente modificados,
y las consecuencias en el sector agrcola.
En el primer tema, un ejemplo es el de la planta hoodia gordonii y las tribus de los san en
frica. Mucho despus que se conociera que la tribu utilizaba ese cactus para reducir el hambre,
el Consejo Estatal Sudafricano para la Investigacin Cientfica e Industrial, CICI, asla el glicsi
do P57 de la planta y lo patenta. Luego, cede la patente a una empresa de biotecnologa que, con
Pfizer, descompone el activo y lo sintetiza como supresor del apetito. El potencial de ganancias
de la nueva droga, hace que los san acusen al CICI de biopiratera y lo obligan a suscribir un
acuerdo para compartir las regalas. Si bien todava no se ha podido obtener la comercializacin
de la droga -se vienen estudiando posibles efectos en el hgado- el caso representa un modelo de
distribucin de los beneficios de la riqueza biolgica y de la forma de participacin del Estado
y de las comunidades originarias, con terceros inversionistas que deja ver la necesidad de una
poltica pblica.
En el segundo tema, est el caso Hoffman versus Monsanto, donde los agricultores
de cultivos orgnicos en Canad acudieron a una accin de clase contra Monsanto para que
indemnice el dao causado a los campos de canola orgnica, al contaminarlos con canola
genticamente modificada y afectar la identidad de sus cultivos, originndoles prdidas sig
nificativas. Si bien las cortes no han admitido hasta el momento la accin de clase, se dis
cute el cumplimiento de un principio jurdico incuestionable tambin para la biodiversidad:
"todo aquel que causa un dao a otro est obligado a indemnizarlo".
En estas materias el Per est en paales: todava no define qu modelo externo o propio
le conviene seguir para beneficio del pas y sus comunidades nativas.
En la apropiacin de la riqueza biolgica tradicional existe el Convenio de Diversidad
Biolgica, del cual Per es miembro, que desarrolla los principios de acceso legal, consentimien
to informado previo, y compensacin econmica justa y equitativa para las comunidades nativas.
Por su parte, la Ley de Conocimientos Tradicionales N 27.8 1 1 , vigente desde hace ya cerca de
diez aos, no ha sido implementada, por lo que no se sabe cmo el Estado y las comunidades
se podran beneficiar de su riqueza, a pesar de esfuerzos aislados para impedir que se otorguen
patentes de plantas originarias y de estos conocimientos tradicionales del Per en el exterior.
En los daos a la biodiversidad y a los agricultores por la introduccin de semilla gentica
mente modificada, el Estado exhibe la misma irresponsabilidad y negligencia. En efecto, pese a ha
ber firmado el Protocolo de Cartagena en el 2003, y la ley N 27. 1 04 de prevencin de riesgos deri
vados del uso de la biotecnologa, hasta la fecha ambas normas no se implementan en su cabalidad.
Adems de ello, llueve sobre mojado, cuando en los TLC se suscriben compromisos sin la debida
reflexin y sin conocer los modelos de compensacin y conservacin que ms convienen al pas.
Cundo el Estado definir una poltica nacional en estas materias? Hasta cundo vamos
a esperar?
La Repblica, 1 8 de marzo de 20 1 0 .

1 16
Transporte

1 Redefi n i r la i n stitucional idad de la n ueva

pol tica en el tra nsporte i nterprovi ncia l .
La principal medida que se requiere para afrontar los graves problemas existentes en el transpor
te interprovincial de pasaj eros es redefinir la institucionalidad del sector, lo que implica, funda
mentalmente, asegurar que el Estado cumpla el rol de regulacin y fiscalizacin que se necesita
para que los mercados funcionen adecuadamente.
Este cambio de visin debe partir de la definicin de la actividad de transporte de pasa
.
jeros como un servicio pblico, pero con una cierta gama de modalidades, desde aquella inten
samente regulada hasta la que permite y aliente espacios para la libertad de iniciativa privada y
la segmentacin del mercado. El transporte interprovincial de pasajeros tiene que ser definido o,
mejor dicho, redefinido, como servicio pblico de titularidad estatal, sin que ello signifique que
el Estado ofrezca el servicio, sino ms bien para destacar que la actividad como tal tiene que ser
ejercida por los particulares interesados, previa concesin por parte del Estado.
El acto de asignacin de la concesin significa, para todo efecto, la anuencia que el Es
tado brinda al interesado en participar de una actividad econmica que tiene como destinatario
a un usuario que debe ser atendido necesariamente bajo determinadas condiciones mnimas que
le aseguren un servicio de calidad, la continuidad de dicho servicio, un precio accesible y la
satisfaccin de necesidades primarias vinculadas con la vida, la salud, la integracin y e l libre
trnsito.
Asimismo, la declaracin de servicio pblico es la piedra angular de un proceso en el
cual resulta necesario recomponer el principio de autoridad y transmitir un mensaj e claro y
directo en el sentido de que no es posible participar en esta actividad econmica sin un pronun
ciamiento estatal y sin el cumplimiento de normas mnimas. Esta barrera de entrada asegura,
adems, que existan distintas condiciones de concesin econmica, y que la regulacin de
cada una de ellas sea establecida de un modo progresivo en funcin a la esencialidad del tipo
de actividad en la prestacin del servicio.
1 17
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Es verdad que podra sostenerse que la declaracin de servicio pblico resulta anacr
nica si se la compara con la evolucin en otras realidades. Sin embargo, el actual escenario
que se observa, de descomposicin y ausencia absoluta de presencia estatal, hace necesario
retomar este concepto primigenio, para que sobre este se sienten nuevamente las bases de este
mercado completamente desnaturalizado. Es obvio que no se trata de reproducir con exactitud
la dimensin original en la que se crea el concepto de servicio pblico, sino de utilizarla como
un elemento configurador necesario, en el que tambin tienen cabida las formas avanzadas de
participacin del capital privado en el ej ercicio de la actividad, con mayores o menores espa
cios para la libre iniciativa en funcin al tipo de servicio que se presta.
La configuracin de la actividad econmica como un servicio pblico debe estar acom
paada de una firme decisin poltica de intervenir en su regulacin. La normativa debe ser
revisada ntegramente a los efectos de establecer las condiciones mnimas por tipo de actividad
y asegurar que tal accin sea el resultado de un programa planificado para satisfacer las deman
das de los distintos mercados, as como la rentabilidad de la actividad para los privados en un
entorno de equilibrio eficiente. El cambio de visin con relacin al transporte interprovincial de
pasajeros debera reflejarse, desde la perspectiva de la organizacin estatal, con la creacin de un
Organismo Pblico Descentralizado en el sector Transportes y Comunicaciones que se convir
tiera en el ente rector de la actividad en el pas.
El nuevo organismo debiera tener mrgenes de autonoma suficientes para constituirse en
el conductor del mercado, estudiando sus caractersticas; planificando las condiciones de acceso
a rutas en funcin a las distintas demandas de la poblacin; revisando ntegramente la legislacin
aplicable y reformndola; diseando un sistema de certificacin de la calidad; creando categoras
de servicios pblicos en funcin al nivel de regulacin; sealando precios de tarifas en aquellos
mercados en que se requiera de este instrumento; definiendo la poltica tributaria, de subsidios
y compensaciones para los agentes que participan en el mercado; promoviendo la asociatividad
de los pequeos agentes y asegurando su permanencia; regentando un sistema de acreditacin y
control de la calidad; y asegurando mecanismos de fiscalizacin intensa que aseguren desterrar
la cultura de la ausencia de autoridad y el desacato a las normas y a la autoridad.
Este organismo tendra que ser el encargado de redefinir las competencias de todos los
dems organismos involucrados con la regulacin y vigilancia del transporte interprovincial de
pasajeros, a los efectos de eliminar la superposicin de funciones y asegurar el uso eficiente de
los recursos del Estado.
Las funciones que correspondera desempear a este nuevo organismo tendran que estar
marcadas por el profesionalismo de sus miembros y el tecnicismo de sus decisiones, particu
larmente en el sealamiento de las condiciones de acceso a rutas, condiciones tcnicas de los
vehculos, regulacin de condiciones de participacin de choferes, creacin del sistema de acre
ditacin de estndares mnimos y su correspondiente fiscalizacin.
En esta nueva visin, el Organismo Pblico Descentralizado quedara encargado de
liderar un cambio de cultura social y, tambin, organizacional, por lo que debera contar con
los instrumentos suficientes para ejercer sus funciones de manera satisfactoria, incluso con
facultades de tipo normativo y regulatorio. En este ltimo aspecto, el establecimiento de ran
gos de servicios pblicos, donde sea necesaria la fijacin de precios, tendr que actuar con
la mej or informacin disponible y desterrando cualquier inj erencia aj ena a la determinacin
tcnico profesional.

1 18
 III. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

Es en la nueva organizacin que tendran que definirse aspectos puntuales con relacin
a las rutas, sus condiciones de acceso, las condiciones de la oferta, las caractersticas de los
vehculos en funcin al tipo de servicio y actividad, las reglas de operacin de choferes y otros
agentes, los terminales de transporte terrestre en su condicin de pblicos o privados, y cualquier
otro aspecto de este tipo. Es decir, todos los mbitos operativos que hoy son dejados libremente
a las fuerzas del mercado.
Adaptado de Santiago Roca, Juan Francisco Rojas y Eduardo Vila. Eficiencia, Competencia y
Seguridad en el Funcionamiento del Mercado de Transporte Terrestre Interprovincial de Pasajeros:
Evaluacin y Propuestas. APOIP, octubre de 2008.

rn Reg u lacin, control y eficiencia versus

l i bera l idad en el tra n sporte pbl ico
El mercado del transporte terrestre de pasajeros se reconfigur a partir de 1 99 1 con el Decreto
Legislativo 640, que estableci el libre acceso al mercado, y el Decreto Legislativo 642, que de
cret la libre competencia de tarifas. De esta manera, se pas de un esquema en donde el Estado
regulaba las tarifas y controlaba el acceso a las rutas en los aos setenta y ochenta, a una total
e indiscriminada desregulacin en los noventa. Asimismo, el Decreto Ley N 25.789, de 1 992,
permiti las importaciones de todo tipo de vehculos usados sin restricciones, lo que gener un
boom en el nmero de unidades vehiculares y de empresas dedicadas al servicio de transporte
interprovincial, lo que a la larga origin una dramtica alteracin de los trminos de competencia
en este sector.
Resulta evidente que las medidas dispuestas con la liberalizacin del servicio de transporte
estuvieron lejos de generar las esperadas condiciones de competencia perfecta en el sector. Si bien se
garantiz el libre acceso a la prestacin de este servicio -eliminando la posibilidad que alguna em
presa pudiese influir directamente sobre los precios- se asumi incorrectamente que la sola existencia
de la libertad de acceso aseguraba el correcto funcionamiento del mercado, y que toda informacin
relevante sobre el servicio sera transmitida y corregida a travs del precio ofrecido por cada empresa
en el sector. La doctrina econmica y la realidad -poco despus- confirmaron que ninguno de estos
elementos garantizabaper se la transparencia de la informacin, condicin indispensable para mode
rar la conducta de los agentes en el sector.
En la prctica, la ausencia de regulacin y de mecanismos de monitoreo y con
trol ocasion la relajacin de las condiciones de seguridad y eficiencia en la prestacin del
servicio. Ms aun, en el afn de reducir costos, los empresarios tendieron a evadir los pocos
requerimientos tcnicos, legales, laborales y tributarios que se salvaron de ser eliminados con la
liberalizacin.
Se abrieron as las puertas para acceder al sector y competir sin mayores condicionamien
tos y reglas, lo que devino en una especie de competencia "salvaje" en donde no haba mayores
obligaciones. El resultado de la ausencia de regulacin, fiscalizacin y control fue la aparicin
de diferentes prcticas que derivaron en comportamientos y manifestaciones de mercado distor
sionantes, tales como:
La atomizacin de la oferta del servicio.
La lenta renovacin de vehculos y el surgimiento de un parque automotor de segunda mano.

1 19
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

La desaparicin de incentivos para cubrir rutas de menor demanda o demanda sumamente

estacional.
La difusin y expansin de malas prcticas comerciales (como la operacin de empresas
"comisionistas" que rentaban su nombre para permitir a individuos operar en el sector, el
uso de placas vehiculares duplicadas, la migracin de rutas sin autorizacin previa, la modi
ficacin de las caractersticas originales de los vehculos, los buses camin, la contratacin
de conductores evadiendo leyes laborales y sin control sobre horas de trabajo, entre otras
irregularidades).
La degradacin de los estndares de calidad en el servicio, particularmente en los servicios
ofrecidos para los estratos sociales de menores recursos econmicos.
La inexistencia de escuelas o centros especializados para la formacin de choferes.
La ausencia de regulacin y mecanismos de control y fiscalizacin sobre la prestacin de
servicios de transporte.
La sobreoferta en el sector, generando un proceso de "competencia perversa" entre las em
presas que operaban en el mercado.
Todos estos elementos afectaron drsticamente la estructura del sector, modificndose as los
trminos de competencia y generndose incentivos a la operacin informal. La necesidad de
obtener un margen de rentabilidad mnimo y el deficiente control del Estado, contribuyeron a la
generacin de incentivos para la creciente informalidad, la operacin de servicios al margen de
la ley, la competencia desleal a travs de precios por debaj o de los costos reales de operacin y
el consecuente incumplimiento de los estndares de calidad y de seguridad mnimos requeridos.
Adaptado de Santiago Roca, Juan Francisco Rojas y Eduardo Vila. Eficiencia,
Competencia y Seguridad en el Funcionamiento del Mercado de Transporte Terrestre
Interprovincial de Pasajeros: Evaluacin y Propuestas. APOIP, octubre de 2008.

0 De la g uerra de precios a la com petencia

' depredadora
Las polticas liberales en el transporte de los noventa generaron el irrestricto ingreso de veh
culos usados y el masivo incremento de la flota de buses para el transporte interprovincial de
pasajeros. Los buses entraban sin requerimientos tcnicos y las empresas eran totalmente libres
para comprar y poner en operacin el tipo de vehculo que ms le conviniera, sin existir requeri
mientos acerca de un tamao mnimo de flota para operar. Ms aun, las facilidades de acceso al
crdito y el fraccionamiento de aranceles que se otorgaron en ese periodo, incentivaron el inters
de decenas de personas que vieron la oportunidad de reincorporarse al mercado laboral como
propietarios de buses y pequeos transportistas.
Todos estos elementos llevaron a crear una feroz e irracional competencia en el mercado,
lo que hizo disminuir los precios, con el aparente beneficio del consumidor. En pocos aos, no
solamente haba aumentado el nmero de empresas, la flota a disposicin y las rutas cubiertas,
sino que haba cambiado significativamente la estructura del mercado: disminua la participacin
de las grandes empresas y aumentaba significativamente la contribucin de las pequeas empre
sas (empresas entre una a cuatro unidades), generndose lo que ha sido denominado el proceso
de atomizacin del sector.
1 20
 III. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

En un primer momento se comenz a ofertar el servicio a tarifas que no cubran los costos
fijos unitarios y, posteriormente, sin siquiera cubrir algunos costos variables de mediano plazo,
como son la reposicin de llantas o de repuestos. Pronto, para mantenerse en los mercados, las
empresas ms pequeas fueron relajando los estndares tradicionales del negocio, degradndose
as la calidad del servicio y la seguridad de los pasajeros. As, ms que tarifas predatorias, lo que
en realidad existe son tarifas "depredadoras".
En un mercado bajo perfectas condiciones de competencia, el exceso de oferta y la ato
mizacin hubiese impulsado la progresiva recomposicin del mercado forzando a aquellas em
presas que no eran eficientes a salir del sector. Sin embargo, en la realidad, la falta de estndares
mnimos obligatorios, las asimetras de informacin y la competencia desleal sin sancin entre
competidores, extendan ad infinitum la vida de las empresas y de los vehculos en operacin, en
donde el patrimonio de las empresas se depreciaba aceleradamente, por el mnimo mantenimien
to, ocasionando una larga agona antes que su rpida salida del mercado.
Una de las caractersticas ms saltantes del negocio del transporte es que produce una
ilusin monetaria o de liquidez, a pesar que puede ser poco rentable, por lo que se hace atractivo
o rentable a los ojos de los informales o los iniciados en el negocio.
Lo que en realidad sucede es que el transportista informal vive del fluj o de caja del ne
gocio, pero el negocio, con las tarifas predatorias, no permite reponer el capital, por lo que el
transportista no invierte en el mantenimiento de la unidad. Esta situacin, a la larga, no es soste
nible, pero el mercado libertino se lo permite al no regular ni fiscalizar el estndar de calidad y
seguridad del servicio. De esta forma, el transportista, en la prctica, no quiebra o no es sacado
del mercado y sobrevive ofreciendo un servicio inseguro, riesgoso, al margen de la ley y de
pobre calidad.
Con el 70% de la flota nacional de vehculos para el transporte de pasajeros, los pequeos
y medianos transportistas -en su mayora informales- no ejercen poder de mercado en forma
individual. Tampoco ejercen poder de mercado las treinta empresas ms grandes que poseen al
rededor del 30% del total de unidades en operacin. Lo que ocurre es algo indito en los anlisis
de la competencia. El poder de mercado y la posicin de dominio se originan en forma colectiva.
Es decir, la posicin de dominio colectiva de los informales en su conjunto -el 70% de la fiota
es la que finalmente arrastra en sus prcticas a las empresas ms grandes.
La feroz competencia entre informales obliga a que este 70% del universo sea el segmen
to dominante del mercado, y el que finalmente acte fijando el comportamiento del sector que se
refleja en el nivel de precios y los estndares de operacin aplicados. Los baj os precios de los in
formales -dada la alta elasticidad cruzada de la demanda- atraen a los pasaj eros antes atendidos
por el sector formal, originndose la inmediata reduccin del diferencial de precios y la adopcin
por parte de estos ltimos de las prcticas y procedimientos existentes en el sector informal, en
diferentes aspectos de su operacin. Al reducir sus precios, los formales se ven forzados a reducir
sus costos y gradualmente a adoptar las prcticas y comportamientos de los informales.
Lo que podra denominarse un "abuso de posicin de dominio colectiva" impulsa una
competencia perversa que va degradando la calidad del servicio y origina la depredacin del
negocio. Con precios ms bajos y servicios de menor calidad y seguridad solo queda extender la
vida til de los vehculos ms all de los estndares operativos regulares. Solo han escapado de
esta dinmica un grupo reducido de empresas formales al discriminar mercados y posicionarse
en el segmento premium. No obstante, en la prctica, no hay empresa que no haya sido arrastrada
por este fenmeno de competencia ruinosa y depredadora.
121
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

De esta manera, la necesidad de obtener un margen de rentabilidad mnimo y la deficiente

regulacin y control del Estado contribuyeron a la generacin de incentivos para la creciente
informalidad, la operacin de servicios al margen de la ley, la competencia desleal y la conse
cuente liberalidad de los estndares de calidad y seguridad. En estas circunstancias, los precios
y la competencia pueden considerarse factores depredadores del sector. Nadie genera valor, pero
todos sobreviven en funcin de altos niveles de riesgo y progresivas reducciones en la calidad
del servicio. La prdida social se expresa en la prdida de vidas humanas en las carreteras, cuyo
costo es sumamente elevado, pero generalmente no considerado por los agentes econmicos,
lase usuarios, transportistas y Estado.
Adaptado de Santiago Roca, Juan Francisco Rojas y Eduardo Vila. Eficiencia, Competencia y
Seguridad en el Funcionamiento del Mercado de Transporte Terrestre Interprovincial de Pasajeros:
Evaluacin y Propuestas. APOIP, octubre de 2008.

0 Cu nto cuesta la falta de Estado en el sector

tra n sporte i nterprovi ncial de pasajeros?
Adems del costo del pasaje, la falta de regulacin, fiscalizacin y control del Estado en el mer
cado de transporte interprovincial de pasajeros genera significativos perjuicios y costos adicio
nales a las familias y la sociedad en su conjunto.
Entre los costos adicionales al pasaje, se encuentran las prdidas en horas hombre de
trabaj o, el dao patrimonial y los costos de atencin, hospitalizacin, lucro cesante y prdidas de
vida originadas por los accidentes de trnsito.
Segn la Polica Nacional del Per, en el 2007 se registraron 6.325 vctimas de acciden
tes (859 fallecidos y 5 .466 heridos) en casi dos mil incidentes de trnsito en donde estuvieron
involucrados 525 mnibus. Esto ltimo significa que uno de cada diez unidades de transporte
interprovincial de pasajeros estuvo involucrado en estos accidentes.
El costo econmico anual total de la siniestralidad en el sector transporte en general se
estima en alrededor del 1 ,6% del PBI global. Si se tiene en cuenta que el PBI del transporte te
rrestre representa entre 4,5% y 5,0% del PBI, eso implica que por cada S/. 1 00 de valor agregado
que aporta el sector de transporte, el pas gasta aproximadamente S/.35 en reparar los pasivos
directos e indirectos que genera esta actividad, por lo que su aporte "efectivo" o "real" sera solo
de S/.65. Esta elevada extemalidad negativa obviamente es consecuencia de la falta de regula
cin y ordenamiento en el sector.
A nivel de los usuarios, se calcula que los costos asociados a las vctimas de los acciden
tes alcanza al 0,5% del PBI, incluido costos humanos y mdicos, lo que en trminos monetarios
implica unos US$660 millones, de los cuales el 50%, aproximadamente US$330 millones, es
imputable al transporte interprovincial de pasajeros.
Teniendo en cuenta los niveles de gasto global de las familias y la proporcin que se
destina al gasto de pasajes en transporte interprovincial (0,43% de la canasta familiar), se puede
calcular que el gasto anual de las familias por pasajes interprovinciales asciende a unos US$370
millones. Si se incluyen los S/.330 millones por accidentes, arriba sealados, el gasto "real" total
de las familias alcanzara los SI. 700 millones, es decir 90% mayor en relacin al costo del pasaje.

1 22
 111. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

La elevada siniestralidad en el sector hace que el costo "real" o "efectivo" por transportarse a las
personas en las carreteras del pas sea casi el doble de lo que cuesta el boleto mismo.
Ahora, usted sabe que el costo real para la sociedad del boleto que usted paga es casi el
doble y con la prdida innecesaria de muchas vidas.
Adaptado de Santiago Roca y Luis Simabuko. Impacto de la Restitucin del IGV en el Servicio
del Transporte Terrestre lnterprovincial de Pasajeros. APOIP, junio de 201 O.

5 I m pacto de l a restitucin del IGV a l servicio

del tra nsporte i nterprovi ncia l de pasajeros
La actividad del transporte terrestre se ha venido incrementando en los ltimos aos a conse
cuencia del crecimiento general del pas y un gradual reordenamiento y re-regulacin del sector,
a pesar del cual an persisten los problemas de competencia desleal de los informales, tarifas
depredadoras, elevada antigedad de las unidades y diferencias marcadas en eficiencia, produc
tividad y salarios.
Por el lado de la demanda, la segmentacin del mercado ha permitido que un nmero
limitado de empresas definan la competencia no solo va precios, sino tambin por diferen
ciacin en la calidad, comodidad y seguridad. No obstante estas nuevas estrategias empre
sariales, el grueso del mercado se define por la competencia de tarifas.
La poltica sectorial ha reconocido los problemas de la falta del Estado, con lo cual, pro
gresivamente, se formularon polticas que tendieron a controlar, regular y normar la actividad
en el sector. Asimismo, se dieron polticas promotoras de la inversin, y, lo ms destacado, se
impulsaron polticas selectivas y focalizadas de formalizacin con mecanismos tributarios como
la devolucin de ISC y el sistema de detracciones.
En el esfuerzo de formalizar el sector se intent tambin restituir el IGV al servicio
de transporte interprovincial de pasajeros, pero ayud esto a mejorar el sector? La evidencia
emprica seala que cuando se grava el IGV al sector, este impuesto es absorbido ntegramente
por el transportista formal en vez del usuario (experiencia comprobada de junio del 2003 a marzo
del 2004) y ello aumenta paradjicamente la informalidad.
Este resultado se produce por la extensa competencia desleal que entablan las empresas
informales a base de menores tarifas y la percepcin de la mayora de los pasajeros que seleccio
na el servicio por menores tarifas y no por calidad y seguridad. Las empresas enfrentan en reali
dad una demanda inesperadamente elstica, por lo que su capacidad de transferir el impuesto al
pasaj ero es casi imposible.
De acuerdo a las estadsticas que se manejaban en el 200 1 y 2002, la informalidad en el
sector en trminos generales se calculaba entre el 70% y el 80%, segn se estime por el tamao
de la flota (segn MTC) o por la cantidad de empresas (segn APOIP), respectivamente. En uno
u otro caso, es una cifra sumamente elevada, lo que grafica claramente la dimensin de la com
petencia desleal que enfrentan las empresas formales. Colocado en esta perspectiva, el que se '
o
restituya el IGV significa que en ese momento el vehculo formal sale al mercado con una tarifa ]
1 9% mayor y debe enfrentar la competencia de dos a tres unidades informales o cuasi informales ''
u
con una tarifa 1 9% menor.

1 23
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

As, si el usuario desea ahorrarse (evadir) el IGV, recurrir a la oferta informal, con lo
cual presiona hacia la baja la tarifa cobrada por el sector formal, la que tender a converger hacia
la tarifa informal (sin IGV). En otras palabras, la existencia de un amplio sector informal, que
evade el cobro del IGV, es la 9ue determina, a la larga, que las tarifas del sector formal, en la
prctica, no puedan incluir el IGV.
n un mundo hipottico sin empresas informales o, por ejemplo, con una informalidad
relativamente baj a del 20%, confluiran al mercado ocho vehculos formales, con una tarifa 1 9%
ni.ayor, y solo dos unidades informales con una tarifa 1 9% menor. La correlaciqn de fuerzas en
este ejerplo es ruy diferente, con lo cual el usuario no tendra muchas posibilidades para evadir
el pago del iGV; ya que la oferta informal es manifiestamente limitada. Lamentablemente, la
realidad es otra y la correlacin de fuerzas entre formales e informales es distinta, lo que implica
que el impuesto <lebi ser asumido por el transportista formal porque la casi ilimitada oferta de las
empresas informales impide el aumento de la tarifa conforme se restablece el IGV.
Si el trinsportista formal se ve obligado a asumit el IGV en aquella parte de su mercado
que no ha podido segmentar, pierde rentabilidad, y no le queda otra sino ir reduciendo costos,
calidad y seguridad, transformndose paulatinamente en un potencial informal. :Restituir el IGV
no es una buena medida para disminuir la informalidad.

Adiptado de Santiago Roca y Luis Simabuko. Impacto de la Restitucin

del JGV en el Servicio del Transporte Terrestre Interprovincial de Pasajeros.
APOIP, junio de 2 0 1 0.

1 24
 CAPTULO 1 0

Sector financiero

Ba nco y consu m idores : relacin

q ue u rge reconstru i r
En das pasados, a propsito del problema suscitado por la distribucin de dlares falsos en el
sistema bancario y el traslado de su responsabilidad a los usuarios, publiqu un artculo en El
Comercio sugiriendo revisar la Ley de Instituciones Financieras en cuanto a la necesidad de
proteger al consumidor.
Las regulaciones sobre proteccin al consumidor en el mercado de los servicios bancarios
y financieros en otros pases en el mundo es amplia y variada. La mayora de los pases desa
rrollados tienen legislacin especfica que protege al consumidor en sus operaciones con estas
instituciones y aquellas del mercado de capitales. En Estados Unidos, por ej emplo, se tiene una
variedad de normas que protegen al usuario, tales como: verdad al prestar, reportes de crdito
justo, reportes de cobro justo, igualdad de oportunidad al crdito, procedimientos para resolver
disputas inmobiliarias, transparencia del crdito hipotecario, prcticas justas para la recoleccin
de deudas, prcticas sobre reinversin de fondos en la comunidad, transferencia de fondos elec
trnicos, prcticas en la intemet, inside trading, falta de transparencia en los mercados, outright
malfeasance, breach de responsabilidades fiduciarias, entre muchas otras.
Estas prcticas han hecho de los Estados Unidos uno de los pases del mundo donde el
usuario de los servicios financieros se siente protegido de los errores operativos del sistema y de
la asimetra de poder tan grande que existe entre los proveedores y consumidores. Por qu en el
Per no se promulga una ley clara que proteja al consumidor de servicios financieros y determine
responsabilidades y competencias claras entre las instituciones supervisoras de bienes y servi
cios financieros? Todos hemos sido testigos, en el caso de los dlares falsos, de los desaciertos
y peloteo de responsabilidades entre las instituciones reguladoras y supervisoras del sistema
financiero. La ley de proteccin del consumidor que administra el INDECOPI no otorga facul
tades claras ni dirime competencias con otros reguladores y supervisores del sistema financiero.

1 25
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Si bien en todo esfuerzo regulatorio siempre es conveniente evaluar los costos y benefi
cios posibles de la aplicacin de las normas, de forma que solo cuando los beneficios sean mayo
res que los costos estas se implementen, no hay duda que los constantes reclamos que se reciben
en INDECOPI, las asociaciones de consumidores, la defensora del pueblo y el congreso de la
Repblica, por mencionar algunos, amerita que se haga el anlisis correspondiente.
La reforma no tiene, sin embargo, porqu necesariamente expresarse en ampliar la actual
ley de instituciones financieras y del mercado de capitales, alternativamente se podra incorporar
un captulo especial en la ley de proteccin al consumidor, especficamente dedicado a estas
instituciones.
El Comercio, mayo de 2005.

\2] E l desa rrollo de los mercados fi na ncieros

'- --

en el Per es nota ble

Hay que partir afirmando que los mercados financieros son fundamentales para el desarrollo de
toda economa. A mayor desarrollo de los mercados financieros, se tendr un crecimiento mayor
del Producto Bruto Interno, por el simple hecho que los recursos de estos mercados estaran in
crementndose y ponindose a disposicin de los inversionistas. Facilitan que los fondos de las
unidades econmicas superavitarias se pongan a disposicin de aquellos que necesitan fondos
para sus proyectos de inversin. Ese es su papel fundamental, y por eso es sumamente importan
te que estos mercados experimenten un crecimiento. A continuacin, se transcribe parte de una
entrevista otorgada a la revista Cmara Peruana de Comercio de Lima.
Cules son los instrumentos financieros que actualmente tienen mayor importancia en
el Per?, cules son los mercados en los que se mueve mayor cantidad de dinero en la
actualidad?
En el Per estn surgiendo una serie de nuevos mercados financieros en aadidura a los
mercados tradicionales. Hay un primer mercado importante que es el de depsitos, consistente
en los fondos de las unidades superavitarias que se canalizan hacia las instituciones financieras,
cada uno de ellos con caractersticas propias, algunos a corto plazo, otros a mediano plazo. Aho
ra ltimo han aparecido, por ejemplo, los superdepsitos, que son a tres meses, y el depsito a
seis meses que ha introducido el Banco Wiese. Estos elementos se producen con la intencin de
captar los recursos del pblico, y que las instituciones financieras canalicen esos fondos hacia
quienes requieren de dinero para proyectos de inversin.
Por otro lado, estn los mercados de crdito, que es la manera como los bancos prestan
esos fondos. Como todos saben, los prstamos son de distinto tipo. Tambin tenemos los mer
cados de bonos. Hay bonos privados y bonos pblicos. Igualmente, est el mercado de papeles
comerciales, que ha comenzado a nacer en el Per. Recuerda que la Telefnica fue una de las
primeras empresas que lanz papeles comerciales al mercado, a travs del Banco Continental.
Asimismo, tenemos el mercado de hipotecas, que es otra manera de captar recursos. De otro
lado, estn los mercados de crdito de consumo, que es otro elemento que se maneja desde el siste
ma bancario, al igual que todos los nombrados anteriormente. Pero ah no termina la cosa. Tenemos
otro tipo de instrumentos, como son los mercados de acciones, que se negocian fundamentalmente

1 26
 III. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

en la Bolsa de Valores. Tambin tenemos los mercados de pensiones y los mercados de seguros.
Entonces, todos estos instrumentos son formas en las que los fondos se dirigen hacia determinado
tipo de mercado, y de all se canalizan hacia diferentes proyectos e inversiones.
Cul es el movimiento actual de cada uno de estos mercados?
Estn creciendo considerablemente. Para poner un ejemplo, el mercado de pensiones ex
perimentar para fin de ao, segn nuestras proyecciones, una recaudacin del orden de los 1 .200
millones de dlares. Estos mercados de pensiones invertirn seguramente en papeles comercia
les, y esto permitir que algunas empresas que necesitan financiamiento para sus proyectos de
inversin, puedan acceder a l.
Por otro lado, en el mercado de reservas de seguros, se estiman alrededor de US$450
millones, solo en el rubro de lo que son seguros tradicionales, sin considerar los seguros de vida.
De esta suma, una parte se gasta en las propias contingencias causadas por siniestros y acciden
tes, pero creemos que, limpios de este tipo de situaciones, se generar una reserva de seguros
superior a los US$ l 80 millones, que se acumularn a lo logrado el ao pasado.
En fondos mutuos, los estimados a principios de ao eran del orden de los US$400 mi
llones, pero estn creciendo a un ritmo mayor de lo programado, desarrollndose tan bien que
nuestras proyecciones estn quedando cortas. Hay mucho dinamismo actualmente.
El estimado en el mercado de hipotecas era del orden de los 1 .300 millones de soles,
que es aproximadamente US$480 millones, y es una suma mucho ms elevada al nivel de este
mercado al 3 1 de diciembre de 1 996. El mercado de papeles comerciales, que el ao pasado fue
muy pequeo, pues solamente emiti Telefnica, tambin viene creciendo, y nuestra proyeccin
de 400 millones de soles quedar corta con seguridad.
En el campo de bonos del sector privado, el estimado es de 1 .000 millones de dlares
en bonos nuevos, y tambin creemos que nos hemos quedado cortos. El mercado de prstamos,
que es el ms grande que existe en nuestro pas, debera tener un crecimiento hasta niveles de
1 3 .770 millones de soles, es decir, seis veces el mercado de bonos, varias veces el mercado de
fondos mutuos o de seguros. Luego, le sigue en importancia el mercado de depsitos, que son la
principal fuente de financiamiento de las instituciones financieras.
Ahora, esto es lo que sucede en las instituciones financieras, pero el Estado tambin est
levantando sus fondos a travs de bonos y prstamos, y est usndolos principalmente para la in
versin pblica. Como no logra financiar todas sus inversiones pblicas de esta manera, usa sus
excedentes de caja obtenidos va la recaudacin para financiar la inversin pblica. Se observa
s que la poltica del gobierno es muy austera en el tema de agenciarse de fondos para financiar
sus gastos, mientras que las empresas usan principalmente los prstamos, los bonos privados y
las acciones para levantar sus fondos. Y usan estos fondos, fundamentalmente, para inversin y
capital de trabajo.
Por otro lado, las familias, a diferencia de las empresas, son entidades superavitarias de fon
dos, y por lo tanto los destinan en depsitos en el sistema bancario, para comprar bonos privados,
papeles comerciales, para depositarlos en fondos mutuos, para comprar acciones, y para deposi
tarlos en fondos de pensiones. Ese es el destino del excedente de fondos de las familias en el Per.
Contrariamente a lo que se piensa, las familias tienen algn supervit de fondos, en con o

traste con las empresas, que tienen dficit. Las familias prestan, mientras que las empresas piden
o
'B
prestado, el gobierno est ms o menos equilibrado, y las instituciones financieras actan de g.
u
intermediarias. Y hay un sector que es muy importante, me refiero al sector externo, que est

1 27
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

prestndonos mucho dinero gracias al supervit de fondos que tienen en el Per. El ahorro ex
terno que llega es muy grande, y se canaliza a travs de los bonos que ellos compran, de los
prstamos que realizan, del crdito que otorgan, y de las inversiones que estn haciendo cuando
compran empresas pblicas y privadas.
Cmo relaciona usted esta realidad con el tema del riesgo-pas?, cul es la situacin del
Per en este campo?
El riesgo-pas est muy vinculado al flujo de capitales. Es la evaluacin que se hace en el
sector externo de las condiciones de nuestro pas. De acuerdo al estudio que se hace de nuestra
situacin como riesgo-pas, se decide si se van a comprar empresas o papeles comerciales, si se
va a prestar a bancos o se va adquirir activos grandes.
Si ellos perciben un riesgo-pas muy grande, van a querer cobrar ms por sus capitales, o
van a esperar una mayor rentabilidad de sus inversiones, y eso encarece el crdito local.
Cmo miden en el sector externo estas condiciones de riesgo-pas en una nacin como la
nuestra?
El riesgo-pas se mide por varios elementos. Influyen elementos econmicos, elementos
polticos y elementos de carcter social. Los que estiman estos riesgos evalan la vulnerabilidad
de la economa del pas en la forma como efecta sus pagos. Todo eso est reflejado en la balanza
de pagos, sobre todo en la de cuenta corriente, en la capacidad del pas para pagar su deuda, y
en la expectativa de produccin corriente. El estimado de riesgo-econmico se pondera con el
estimado de riesgo-poltico, que se evala con elementos como posibilidades de cambio en las
reglas de juego, cambios o infracciones a la Constitucin, posibilidad de expropiaciones, mo
dificaciones intempestivas de la tributacin, inestabilidad en el gobierno. Finalmente, se evala
el riesgo-social, analizando la situacin laboral de los trabajadores productivos, el tema de los
salarios, la pobreza extrema, el desempleo, la violencia urbana y la violencia generalizada. Todo
esto se estima con criterios subjetivos, a travs de encuestas del pblico, y revisando los medios
de comunicacin.
A mayor riesgo-pas, se incrementan las tasas de inters y las tasas de los seguros para
mercaderas transportadas a ese pas, y se pagan menores precios por los productos que exporta
ese pas. El riesgo-pas est muy relacionado con la imagen-pas. Una buena imagen le da valor
agregado a los productos. Un equipo de sonido hecho en el Per puede tener un da la misma ca
lidad que uno hecho en el Japn, pero en estos momentos la imagen es que en Japn los obreros
trabajan a conciencia porque son bien remunerados, hay controles y estndares de calidad y la
garanta de ese producto es superior a la de un producto hecho en el Per. Es muy importante que
los gobiernos tengan esto en cuenta, y no se tomen decisiones que puedan afectar la imagen del
pas en el exterior, porque eso crea situaciones negativas para el proceso econmico.
La economa del pas se est estabilizando, hay un crecimiento productivo y en los merca
dos, tal como sealaras hace un momento, pero se vive cierta inestabilidad poltica debido a
los ltimos acontecimientos que todo el pas conoce. Cmo observas esta situacin? Crees
que pueda afectar, si se llegara a ahondar esta crisis poltica, a la economa del Per?
Eso es definitivo. El nivel de riesgo-poltico en el pas est creciendo, y la imagen que es
tamos dando hacia el resto del mundo se est deteriorando. Ahora, tanto la imagen-pas como el
riesgo-pas se miden por hechos coyunturales, por ende hay que estudiar la manera de revertir los
factores que aumentan el riesgo-pas. El pas est vendiendo la imagen de que aqu hay oportuni-

1 28
 III. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

dades para la inversin extranjera y que somos una potencia turstica. No debemos descuidar eso.
Los ltimos acontecimientos, llmese destitucin de magistrados del Tribunal Constitucional, o
los enfrentamientos con cierto sector de la prensa, aumentan la incertidumbre y elevan el riesgo
pas en el corto plazo. Si se pueden corregir, esperamos que se haga por el bien de la imagen y de
la economa del Per, porque si no se da eso, los inversionistas podran pensar que aqu se est
generando una futura inestabilidad que podra llevar a nuestro pas a posiciones extremas con
respecto a la inversin extranjera, o a que se produzcan de aqu al 2000 cambios bruscos en las
reglas de juego. Los inversionistas temen las posiciones extremas.

Cmara Peruana de Comercio de Lima. Edicin Internacional,

nmero 2235, julio de 1 997.

3 , Li bertad o reg u lacin en la i ndustria

de servicios fi na ncieros
La industria de servicios financieros existe para coordinar el proceso de ahorro-inversin, mejo
rando la asignacin de los activos reales y financieros y promoviendo el flujo total de recursos
que fluye hacia la actividad de inversin real. Los intermediarios financieros facilitan el proceso
de formacin de capital al dirigir los flujos de fondos desde los prestamistas hacia los prestata
rios, desde las unidades superavitarias hacia las unidades deficitarias.
Las instituciones financieras que se encargan de este proceso de intermediacin pueden
clasificarse en instituciones de depsitos, instituciones contractuales y e instituciones de inver
sin. Las instituciones de depsitos son, por ejemplo, los bancos, las mutuales, las cooperativas
y asociaciones de ahorro y crdito. Las instituciones contractuales son las compaas de seguros
de vida, los fondos de retiros, las compaas de seguros de propiedades, incendios y accidentes,
y las empresas de arrendamiento financiero. Las instituciones de inversin son los fondos co
lectivos de dinero, los fondos de inversin de inmuebles, las compaas que administran fondos
fiduciarios, las compaas de inversin, entre otras.
En adicin a estos tres tipos de instituciones financieras existen los agentes de bolsa, los
corredores de seguros, las compaas de tarjetas de crdito, los brokers, entre varios otros, y la
buena cantidad de compaas de comercio minorista que desempean funciones de crdito e
intermediacin financiera. Regulan el sistema las Instituciones de Supervisin y Control.
La naturaleza de intermediacin de las instituciones financieras la hacen sustancialmente
distinta de las empresas industriales y productivas. Las empresas financieras trabaj an con muy
pocos fondos propios, arriesgando mayormente dinero que pertenece al pblico en general. S i
los fondos son mal utilizados o utilizados s i n tica, s e favorecen unos cuantos e n desmedro del
beneficio econmico general. Por eso es que las empresas e instituciones financieras son la ma
yora de veces consideradas de inters pblico y estn suj etas a una amplia gama de regulaciones
y controles por parte de las instituciones tutelares del Estado; esto ocurre as casi en todas las o

naciones del mundo por ms liberales o creyentes en el mercado libre sean sus gobernantes de o

tumo. El proceso de regulacin y control de las instituciones financieras ha tenido consecuente

2
g.
mente dos objetivos principales, parcialmente en conflicto : u

1 29
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

El reducir el riesgo y, por lo tanto, aumentar la seguridad de los depositantes y ofertantes de

fondos, brindando estabilidad al sistema.
El incentivar la competencia y la provisin de servicios financieros con la mayor eficiencia o
los menores costos posibles.
Cunto de regulacin y legislacin financiera existe en la industria? Para sorpresa de muchos,
la evolucin histrica de los xitos y fracasos de la industria de servicios financieros ha sido
muy rica y ha llevado a la dacin de una extensa gama de leyes y regulaciones que justamen
te pretendieron hacer que el sistema financiero funcionara con mayor seguridad, estabilidad y
eficiencia. Como consecuencia de ello, no ha existido -como se cree- una libertad desenfre
nada o liberalizacin abierta del sistema financiero; al contrario, se ha practicado y ensayado
una frondosa legislacin y control. El proceso, sin embargo, ha sido dialctico. Han existido
periodos en que la regulacin y el control han aumentado considerablemente y periodos en que
se ha promovido la desregulacin.
En general, se puede demostrar que, cuando hay mucha regulacin, aumenta la seguridad
pero disminuye la competencia y la eficiencia; cuando hay poca regulacin, aumenta la eficien
cia y la competencia pero disminuye la seguridad y la estabilidad del sistema.

Gestin, marzo de 1 99 1 .

\4] La reg u lacin fi n a nciera en

\___ los Estados U n idos de Nortea mrica
Contrario a la creencia d e que e n l a industria financiera funciona el libre mercado, las institucio
nes financieras en los Estados Unidos estn sujetas a una densa regulacin. Los principales temas
de la regulacin han sido los siguientes:
Prohibiciones en las actividades financieras de los bancos y otras instituciones financieras:
los bancos comerciales no podan actuar como bancos de inversin, ni podan suscribir ac
ciones y bonos, ni actuar como brokers ni como compaas de seguros, por ejemplo (Glass
Steagall Act), y viceversa. Adicionalmente, haba diferencias significativas y restricciones
en las actividades y productos financieros que podan ofrecer cada uno de los tres grupos
de instituciones financieras antes mencionados. Por ejemplo, las instituciones de ahorro y
crdito no estaban permitidas a abrir cuentas corrientes y los bancos no podan organizar
fondos mutuales.
Limitaciones en la composicin de los balances generales y los requisitos de adecuado
capital propio: se limita la cantidad que los bancos pueden prestar a un solo prestatario y se
sealan requerimientos mnimos de capital en relacin a los depsitos (National Banking
Act); se limitan los volmenes de prstamos a los funcionarios y directores de los bancos
(Financia! Institutions Interest Rate y Regulatory Control Act); se establecen requerimien
tos de encaje en relacin a los depsitos (Regulacin D del Sistema de Reserva Federal);
se prohbe la colocacin de depsitos en valores, acciones y otros. Se hace lo mismo para
las otras instituciones financieras segn las caractersticas del balance de cada una de ellas
(legislacin para cada tipo de intermediario financiero).

1 30
 III. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

Restricciones en el precio de los servicios financieros: con la finalidad de abaratar el costo del
crdito. La Regulacin Q del Sistema de Reserva Federal prohibi el pago de intereses en las
cuentas corrientes y restringa las tasas que podran ser pagadas sobre otro tipo de depsitos;
las leyes contra la usura de diversos Estados, fijaban tasas mximas de inters a los prstamos
bancarios. Los Comisionados de Seguros Estatales eran los responsables de regular las tasas
de seguros de las compaas de seguros.
Aprobacin para funcionar: los bancos nacionales tienen que obtener la aprobacin de
la Oficina de Controlador de la Moneda (National Banking Act); los bancos de cada Es
tado requieren la aprobacin de comits financieros del Estado (State Laws); los conglo
merados bancarios necesitan aprobacin del Sistema de Reserva Federal (Bank Holding
Company Act).
Restricciones a la entrada: limita y/o prohbe la creacin de sucursales de bancos nacionales
en otros Estados que no sean aquel de su nacimiento (McFadden Act); limita las adquisicio
nes bancarias inter-Estados (Douglass Ammendment); restringe las actividades no bancarias
de los conglomerados bancarios (Bank Holding Company Act); sujeta estas entradas a l a
"conveniencia y necesidades de la comunidad" (Community Reinvestment Act).
Seguro de depsitos: crean la Corporacin Federal de Seguros de Depsitos, fijando requeri
mientos mnimos para que las instituciones de depsitos califiquen para el seguro de depsi
tos (Federal Deposit Insurance Act).
Proteccin del consumidor: para proveer mayor informacin a los depositantes y menor dis
criminacin y democratizacin de los prstamos se dan las siguientes leyes : Verdad al Pres
tar, Reportes de Crditos Justos, Igualdad de Oportunidad en el Crdito, Trato Justo en los
Pagos, Reinversin de la Comunidad, Libros Abiertos en Amortizaciones de Viviendas y
Transferencia de Fondos Electrnicos.
Limitaciones en la expansin, fusin o nuevas adquisiciones: se establecen las guas para la
aprobacin de fusiones entre los bancos que cuentan con seguro federal (Bank Merger Act);
todas las fusiones bancarias estn sujetas a revisin por el Ministerio de Justicia para verificar
su compatibilidad con la Ley de Antimonopolios (Clayton Act del Sherman Antitrust Act).
Calificaciones para ser director de una institucin financiera.
Tratamiento a la banca extranjera en concordancia y equidad con la banca nacional (lntema
tional Banking Act).
Tratamiento especfico a la banca de desarrollo.
Exmenes acerca de la solidez de las instituciones financieras: se realizan exmenes fre
cuentes para conocer la solidez de las instituciones financieras por parte de la Oficina del
Controlador de la Moneda (National Banking Act), la Corporacin de Seguros de Depsitos
(Federal Deposit Insurance Act), el Sistema de Reserva Federal (Federal Reserve System), y
las Agencias y Comits del Estado respectivo (State Laws).
Ventajas impositivas: se sealan ventaj as impositivas para las asociaciones y cooperativas de
ahorro y crdito y a los fondos mutuales.
Diversificacin de portafolios: en el caso de fondos mutuales se regula la apertura de informa
cin, la necesidad de diversificacin de los portafolios, y los conflictos de inters entre la geren o

cia y los propietarios de los fondos (Securities and Exchange Act, Investment Company Act). o

Toda esta frondosa legislacin brinda gran seguridad y estabilidad al sistema financiero nor 'O.
u
"'
teamericano, pero a decir de muchos, desaceler la expansin de los grandes intermediarios y

131
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

amodorr el sistema. Sin embargo, la iniciativa de muchos intermediarios y su ingenio para "dar
vuelta a las regulaciones" fue en la prctica generando hechos que distaban significativamente
de la intencin original de muchas de las reglamentaciones.
Se tiene, por ejemplo, que en el afn de captar mayores fondos y apoderarse de partes
del mercado, los bancos fueron innovando y creando nuevos tipos de productos y servicios
financieros, por ejemplo las cuentas corrientes que s pueden pagar un inters, los certificados
de depsitos que saltan los lmites que existan sobre las tasas de inters en ahorros, el ojfshore
banking que evade la Regulacin D que obligaba a los bancos a mantener encaje, por mencio
nar algunas. Otras veces, se crean los conglomerados bancarios con el propsito de eludir las
regulaciones de los Estados que impedan o limitaban la apertura de sucursales o la localizacin
geogrfica de las instituciones financieras. Esto obviamente generaba mucha discusin a nivel
de cada Estado, los que debatan de los peligros y aciertos de "la gran banca" versus la pequea
banca local y regional.
Gestin, marzo de 1 99 1 .

rn La desreg u lacin de la i ndustria fi na nciera

en los E stados U n idos
La entrada de Ronald Reagan al poder en 1 980 consolida el proceso de "sacarle la vuelta" a la
legislacin en forma espontnea y marca el comienzo de un proceso de desregulacin financiera
formal, cuyo objetivo -segn sus principales proponentes- es mej orar la competitividad y efi
ciencia del sistema financiero. Entre los principales cambios en este proceso de desregulacin
parcial a partir de 1 980 se tiene:
La fl.exibilizacin de algunos de los poderes y servicios financieros: se autoriz, por ej em
plo, la creacin de cuentas corrientes que pagan inters (NOW y SUPERNOW), en todas
las instituciones de depsitos: bancos, asociaciones de ahorro y crdito, uniones de cr
dito, entre varias ms (Garn-St. Germain Depositary Institutions Act, 1 982). Se autoriz
para que las Asociaciones de Ahorro y Prstamo puedan colocar hasta 20% de sus activos
en prstamos al consumidor, papeles comerciales y acciones corporativas. Se levant la
prohibicin de que las Asociaciones de Ahorro y Prstamo no pueden emitir tarjetas de
crdito (Depositary Institutions Deregulation y Monetary Control Act. DIDMCA, 1 980),
entre otras medidas.
Los techos mximos de inters establecidos a travs de la Regulacin Q, fueron gradualmen
te eliminados a partir de 1 980, hasta desaparecer en 1 986 (DIDMCA).
Las instituciones de fondos mutuales fueron autorizadas a poder hacer prstamos a empresas
hasta por 5 % del total de sus activos y se les permiti aceptar la demanda de depsitos de las
empresas prestatarias (DIDMCA).
Se permiti a las Asociaciones de Ahorro y Crdito competir en el mercado de prstamos
de los bancos comerciales y a invertir en bonos de proyectos productivos de los Estados y
gobiernos locales.
Se aument el monto de prstamo posible de los bancos nacionales a un solo prestatario, del
1 0% al 1 5% del capital.

1 32
 lll. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

Se erosionan las limitaciones establecidas en el Douglas Ammendment, permitindose que

un Bank Holding Company pueda -en situaciones de emergencia- adquirir instituciones fi
nancieras de depsitos en otros Estados.
Se levant la cobertura de seguros a los depsitos de US$40.000 a US$ l 00.000 por la FDIC,
FSLIC y NCUA, instituciones de seguro del gobierno para los bancos, asociaciones de aho
rro y uniones de crdito, respectivamente. Se permiti tambin la aparicin de seguros pri
vados para los depsitos.
Se les da un poco ms de libertad a las asociaciones de ahorro y crdito para invertir en valo
res y se les levanta las limitaciones para pedir prestado (Banking Bilis, 1 984).
En realidad, la dcada de los ochenta y los primeros meses de la presente dcada, perodo en donde
se ha promovido la desregulacin parcial, ha venido acompaada de la quiebra masiva de muchas
instituciones financieras, muchas de ellas pequeas pero otras tambin muy grandes. Las grandes
obviamente se han salvado en funcin de la doctrina "muy grandes para dejarlas que fracasen y
desestabilicen el sistema" (los contribuyentes han tenido finalmente que aportar los fondos para
restaurarlas) y las pequeas que no han podido fusionarse, han tenido que quebrar. El sistema fi
nanciero de los Estados Unidos pasa actualmente por una etapa crtica, las instituciones financieras
se han debilitado significativamente bajo cualquiera de los ndices que tradicionalmente miden su
performance, sean estos de Standards & Poor, Moody's o BIS. Hace unas semanas el Gobernador
de Rhode Island mand cerrar 45 Asociaciones de Ahorro y Crdito con problemas; y el Banco de
Nueva Inglaterra, entre los ms grandes de Estados Unidos, ha sido tambin recientemente interve
nido, teniendo el gobierno federal que garantizar todos sus depsitos.
Para algunos esta situacin se debe a que el proceso de desregulacin de estos ltimos
once aos no ha podido ser completado, y muchas instituciones financieras no pueden todava
diversificar a otras lneas de negocios, como vender seguros y suscribir valores, diversificando
el riesgo. Tampoco se ha podido penetrar en la apertura de sucursales inter-Estados, salvo en
los casos de acuerdos de reciprocidad. Y hasta compaas de seguros de depsitos privados han
quebrado, dejando a los depositantes descubiertos. Por eso, dicen, se est atentando con la sobre
vivencia de esta industria. Si este "descalabro financiero" contina, se resquebrajar la confianza
del sistema y se empuj ar la economa hacia un declive y desconfianza mayores.
La pregunta siempre vigente es: sern el entorno y las condiciones macroeconmi
cas externas las que estn originando este resquebraj amiento, o ser e l proceso de desregu
lacin y liberalizacin y competencia -en una industria tan delicada y especial como la fi
nanciera- la culpable? Cmo se logra el equilibrio de una industria de servicios financieros,
ni tan regulada que la inhiba y le corte su iniciativa, ni tan libre que est sujeta a decisiones
irresponsables que afecten los fondos del pblico? La competencia normalmente favorece al
consumidor, sin embargo, en el caso de las instituciones financieras, demasiada competencia
puede ms bien originar el pnico de los depositantes y del pblico en general. Cmo lograr
entonces ese balance entre seguridad, eficiencia y competitividad? En esta ptica los que
piensan en la liberalizacin completa o en la regulacin total parecen estar profundamente
equivocados.
Gestin, marzo de I 99 1 . o

'.
u

1 33
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

\6J Las propuestas del presidente Bush

'=-"" . y las opi n iones del Congreso
La administracin del presidente Bush ha diseado una propuesta de revisin integral de las
regulaciones del sistema financiero norteamericano. En su mayor parte se trata de una marcha
hacia una cada vez mayor liberalizacin y desregulacin del sistema financiero. El Congreso,
por su parte, ha estado en su mayor parte indispuesto a aprobar la propuesta de la administracin
norteamericana y, al contrario, parece haber favorecido en muchos debates del Comit de Banca,
un sistema de mayor seguridad y menor experimentacin. Aqu se trata de describir brevemente
cules son los principales ejes de las propuestas sin analizar ni opinar sobre sus posibles efectos
y consecuencias.
La reforma del seguro a los depsitos: baj o la propuesta de la administracin, se propone
una poltica de seguros a los depsitos de las grandes instituciones financieras, basado en
doctrina de la "ambigedad constructiva" en vez de aquella de "muy grande para dej arlo
quebrar". El Tesoro admite la necesidad de flexibilidad para rescatar a las instituciones que
amenacen la estabilidad del sistema, pero busca formas para no garantizar todas las activi
dades y hacerlo menos frecuentemente (ambigedad constructiva). Se piensa que en un pe
riodo de cinco aos podr solo asegurarse los depsitos medianos y pequeos o, en defecto,
se podrn asegurar solo los depsitos cuyas tasas de inters estn por debaj o de lo que
pagan los bonos del Tesoro. Aquellos que desean menores tasas de inters tendrn que ol
vidarse del seguro de depsitos federal. Por el contrario, en el Congreso se piensa que para
ser j usto con todos los depositantes se debe ampliar la red de seguridad financiera en vez
de encogerla. El Congreso piensa que la mej or manera de proteger las Corporaciones de
Seguros de Depsitos Federales sera entonces asegurar que menos bancos quiebren y para
ello se propone: estrictos estndares de capital, pliza de seguros variables que aumentan
de precio de acuerdo al riesgo de las actividades de la institucin e intervencin temprana
para impedir que las instituciones financieras paguen dividendos o coloquen prstamos
frescos si el capital no alcanza determinados niveles, como ha ocurrido recientemente en el
caso del Banco de Nueva Inglaterra.
La reforma de los organismos de supervisin: en la actualidad supervisan el sistema finan
ciero la Oficina del Controlador de la Moneda, el Banco de Reserva Federal, la Oficina de
Supervisin de Asociaciones de Ahorro y Crdito, las Corporaciones de Seguros de Depsi
tos y los Estados especficos. En todo esto hay una gran confusin y yuxtaposicin de roles y
funciones. Una propuesta con simpatizantes en el Congreso consiste en reemplazar todo este
sistema con un sper-regulador fuera de la jurisdiccin del Tesoro. La administracin, por su
lado, quisiera dejar mayor responsabilidad al S istema de Reserva Federal en la supervisin
de los Bank Holding Companies y sper bancos, y que el Tesoro asuma un papel ms activo
en los bancos nacionales. Cree tambin que un asegurador independiente guardar ms celo
samente los recursos de los fondos asegurados.
La reforma estructural: segn la propuesta de la administracin Bush, se permitira que los
bancos entren en negocios de seguros y de suscripcin de valores y acciones, y viceversa; se
facilitara la fusin y agrupacin extensiva de las instituciones financieras y la incorporacin de
nuevos socios; y se permitira que todas las instituciones financieras puedan diseminarse a lo

1 34
 IIl. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

ancho y largo del pas. De esta forma, se abolira el Glass Steagall Act, el McFadden Act y se
modificara sustancialmente el Bank Holding Company Act. Tambin se permitira que compa
as no-financieras, tales como Sears, Westinghouse, General Electrc y otras, sean propietarias
de bancos, compaas de inversin y compaas de seguros. Si los poderes de las instituciones
financieras aumentan, ser necesario velar y dar ms seguridad al sistema; eso implica, por
ejemplo, que los bancos que tengan seguro de depsitos se les permita hacer prstamos solo
hasta cierta proporcin de sus colaterales. Si las instituciones financieras desean tomar ms
riesgos, tendrn que hacerlo a travs de sus subsidiarias que no tienen seguros.
Probablemente pasar todava algn tiempo antes que algunas de estas ideas lleguen a cris
talizarse en ley. El Congreso piensa en forma diferente. El problema sigue siendo el mismo:
cmo lograr un sistema financiero que minimice el riesgo y brinde seguridad a los deposi
tantes y que, a la vez, funcione competitivamente, reduciendo costos y actuando en forma
eficiente?
El Per estar en las prximas semanas tratando de aprobar una Ley de Instituciones
Financieras que j ustamente trate de responder a esta gran interrogante, considerando las particu
laridades propias de nuestra realidad.
Gestin, marzo de 1 99 1 .

0 Seg mentacin de prod uctos ba nca rios

Normalmente, los criterios tradicionales para segmentar mercados diferencian entre caractersti
cas vinculadas al cliente y aquellas relacionadas al producto o servicio.
Las caractersticas vinculadas al cliente pueden clasificarse si son de tipo demogrfico o
de tipo psicogrfico. Entre las variables demogrficas estn la edad, el sexo, el ingreso, la ocu
pacin, el tamao familiar, el ciclo de vida de la familia, la educacin, la raza, la nacionalidad,
entre otras. Entre las variables psicogrficas se encuentran el estilo de vida, la personalidad, las
actitudes, los intereses, por mencionar algunas.
Generalmente, la segmentacin de los clientes por factores demogrficos ha sido til
y relevante en el negocio bancario. Por ejemplo, se ha encontrado que los usuarios intensi
vos de caj eros automticos son personas de edad intermedia, con una mayor instruccin, alta
movilidad geogrfica; mientras que los que usan poco los cajeros son en su mayora personas
de edad, de mayores ingresos corrientes y propietarios. Los estratos de ingresos medios altos
buscan un conjunto de servicios estndar que incluyen, por ejemplo, cuenta corriente, cuentas
de ahorro, tarj eta de crdito, prstamo fcil, y otros. Los estratos de ingresos bajos tienen otro
tipo de necesidades financieras.
Descansar en la segmentacin de mercados utilizando solamente variables demogrfi
cas puede ser peligroso debido a que ellas no capturan factores motivacionales y de actitudes
que pueden influir positivamente en un mercado especfico. Su utilidad es, sin embargo, in
dudable porque le indica al banco cmo llegar y comunicarse con esos segmentos especficos
del mercado. o

Los factores psicogrficos (en adicin a los demogrficos) ayudan a segmentar mejor o

los mercados al proporcionar una visin ms ntima y personal de los clientes que componen el
]
''
mercado. Hay clientes que estn orientados a pedir plata prestada, a tomar riesgos, a dar valor u

1 35
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

utilitario a todo lo que hacen y usan, otros que son ms bien austeros y ahorrativos, cuidadosos
y prudentes, orientados hacia el futuro. Por ej emplo, los clientes austeros y cuidadosos estarn
buscando bancos y productos bancarios que ofrezcan seguridad y buenos precios, mientras que
los que son pretensiosos buscarn bancos y productos bancarios que tengan prestigio, que sean
modernos, aunque no sean muy seguros y los precios sean altos.
Calzar o agrupar caractersticas demogrficas y psicogrficas en forma conjunta permiten
una mejor comprensin de cada segmento del mercado y ello influye positivamente en las es
trategias del banco para disear mensajes de comunicacin u ofrecer mezclas de productos que
lleguen directamente en los trminos que los clientes especficos entienden o desean.
Adicionalmente a las caractersticas de los clientes (demogrficas o psicogrficas), se
pueden clasificar los mercados de acuerdo a las caractersticas del producto o servicio y a su
orientacin en resolver algn tipo de necesidades. Por ej emplo, se pueden clasificar el banco o
los productos y servicios bancarios de acuerdo a los "beneficios que reportan", a los "patrones de
su uso o consumo", a la "familiaridad de la marca", entre otros.
Cada banco ofrece una imagen global y productos y servicios especficos que tratan de
resaltar determinados atributos, por ejemplo:
Seguridad, reputacin y prestigio, disponibilidad de crdito, tasas de inters competitivas,
privilegios de sobregiro, estacionamiento, conveniencia, ofrecimiento de todos los servicios,
banco conservador, banco grande, hace mucha publicidad, tiene mej or administracin, banco
familiar, banco para pequeas empresas, edificios modernos, servicio de chequera sin costo, ser
vicio de atencin en auto, servicio de correo, servicio de cajero automtico, servicios especiales
para j venes, buen horario, banco progresista, personal atento y amigable, ubicacin convenien
te, premios y regalos a ingresantes, servicios especiales para mujeres, servicio personalizado,
servicios auxiliares, mejores tasas de ahorros, interesados en m como cliente, el primero en
nuevos servicios, variedad en los servicios, inters en ayudar a la ciudad, publicidad interesante,
ofrece servicios de confianza, banco para profesionales, banco para grandes empresas, emplea
dos eficientes, rpido en el servicio, fci l para cobrar cheques, consejero en jubilacin, consejero
en inversiones, entre muchsimos otros atributos.
Clasificando estos atributos por el tipo de beneficio que busca el cliente se pueden, por
ejemplo, caracterizar diversos segmentos de mercado :
El segmento que busca estatus: banco de prestigio, con reconocimiento al cliente, modernos
edificios, con crdito fcil.
El segmento tradicional: banco que ofrece todos los servicios, buena reputacin, prstamo
seguro, orientado hacia la inversin.
El segmento que busca conveniencia: banco que enfatiza su ubicacin, los horarios de aten
cin, el servicio amigable, y la atencin en todos los servicios.
El segmento que busca transar servicios con la mejor ventaj a econmica: altos intereses en
ahorros, baj os intereses en prstamos, empleados eficientes, entre otros.
En realidad, se pueden hacer tantas categorizaciones como deseen los investigadores del merca
do. El arte de la segmentacin consiste en determinar los segmentos del mercado mejor que la
competencia y estar, por lo tanto, mej or preparados para responder a los deseos y necesidades
de esos mercados.
Si a esta caracterizacin de los atributos del banco o productos y servicios bancarios se
le correlaciona con rasgos demogrficos o psicogrficos de los clientes, se puede encontrar:

1 36
 lll. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

Que son aquellos que quieren ascender rpidamente, que gozan de un ingreso eventual
alto, los arriesgados, los que les gusta pedir prestado, y los que tienen comportamiento hednico;
quienes prefieren una banca que les otorgue estatus y reconocimiento.
Que son los que viven largo tiempo en un rea, las familias a mitad de su ciclo de vida,
propietarios de casas, los que gozan de ingresos estables altos pero ingresos eventuales baj os,
los ahorrativos, los orientados hacia el futuro, y los orientados a dar valor a las cosas; quienes
prefieren una banca tradicional.
Que son los activos, los ahorrativos, los que dan valor a las cosas, pero que no muestran
diferencias preponderantes en sus caractersticas demogrficas (pueden ser j venes o viej os, con
altos o bajos ingresos, quedados o aspirantes); quienes prefieren conveniencia.
Que son los con edades mayores que el promedio, los propietarios de casas, los que tienen
mayores ingresos estables y patrimonio en sus respectivos grupos, los cuidadosos, los precavidos
y los prudentes; quienes prefieren bancos que ofrecen las mejores ventajas econmicas.
Para segmentar un mercado, en realidad se necesita involucrarse en un creativo proceso
de categorizacin que se desarrolla a travs de la bsqueda de variables efectivas en producir
criterios para dividir un mercado global heterogneo en segmentos ms pequeos y homogneos.
En vez de clasificar los segmentos del mercado bancario por el tipo de beneficio buscado
por el cliente (banca de estatus, tradicional, conveniencia y precio) se le puede tambin clasificar
por la cantidad (pequea, mediana o grande) de dinero que requieren o transan los clientes, y esta
a su vez, si se efecta en transacciones al por menor o al por mayor, dentro de la ciudad o fuera
de la ciudad, en el pas o en el extranjero.
De esta ltima segmentacin se podr concluir que los productos o servicios financie
ros que los bancos tendrn que ofertar para aquellos que mueven grandes cantidades de dinero
dentro del pas, sern por ejemplo de diferente naturaleza que para los que mueven cantidades
pequeas, pero tanto dentro del pas como en el extranjero.
Estos segmentos, u otros que se escoj an, tienen de alguna manera que cuantificarse para
as poder capturar el tamao de cada uno y en funcin a ello, los bancos determinar la mezcla de
productos o servicios que les conviene ofrecer en el mercado.
No todos los bancos tienen necesariamente que ofrecer los mismos productos u servicios
ni tampoco dirigirse a los mismos segmentos del mercado. En esto consiste el otro gran arte de
"engranar" las caractersticas del mercado a la mezcla de productos o servicios que ms eficien
temente se pueda atender.
La Banca, septiembre de 1 992.

'B
'.
u

1 37
 CAPTULO 1 1

Salud pblica

E n defensa de la com petencia

y la sa l ud pbl ica
En la ltima semana, el Ministerio de Salud sali a denunciar frente a la opinin pblica que
las exoneraciones tributarias y reduccin de aranceles otorgadas por el gobierno a favor de un
grupo de medicamentos para combatir al cncer no fueron trasladados al consumidor, sino por
el contrario los laboratorios farmacuticos aumentaron sus precios desde un 30% hasta un 64%.
Para enfrentar esta situacin, el Ministerio anunci cuatro medidas : formar una comisin mul
tisectorial de vigilancia de precios; realizar las compras de los medicamentos oncolgicos a la
Organizacin Panamericana de la Salud; obligar a las entidades estatales de salud a sumarse a las
compras corporativas de medicinas; y realizar importaciones paralelas. La reaccin interesada de
algunos laboratorios farmacuticos y de los fundamentalistas del libre mercado no se dejo espe
rar: dicen que las importaciones paralelas violan los tratados de libre comercio, que el gobierno
no puede obligar a las empresas a bajar sus precios ni debe intervenir en el mercado, y que no
hay ninguna ley que castigue altos mrgenes de ganancia.
Pero, es esto cierto? Debe y puede el Estado intervenir en el mercado?
En el Per -segn la Constitucin- rige una economa social de mercado, donde el Estado
est obligado a defender y promover la competencia y proteger al consumidor. Especficamente,
la ley de defensa de la competencia, DL 1 .034, en su Artculo 3, dice: "El Estado podr asumir
las acciones que considere necesarias para contribuir a mejorar las condiciones de oferta de los
productos en beneficio de los consumidores". El nuevo Cdigo de Proteccin del Consumidor
tiene tambin varios artculos en esta orientacin.
Eso significa que el Ministerio de Salud est facultado para efectuar compras directas,
realizar importaciones paralelas, monitorear precios e, inclusive, en situacin de urgencia sus
pender temporalmente los derechos de patentes, a fin de mejorar las condiciones de oferta de los
productos en beneficio de los consumidores. Nada de esto infringe los acuerdos internacionales,

1 39
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

como el ADPIC ni los TLC con los Estados Unidos y otros pases. En una situacin en donde
las empresas estn aprovechando su posicin de dominio en el mercado, se puede utilizar sin
ningn inconveniente el Artculo 3 del DL 1 .034 arriba aludido. Ello es totalmente legal y cons
titucional. Pareciera que el Ejecutivo hubiera justamente previsto estas situaciones, dejndose
un instrumento en la ley de competencia para poder actuar y disciplinar a aquellas empresas que
quieren tomar ventaja de los consumidores, aprovechndose de ser los nicos proveedores en el
mercado. En eso consisten los equilibrios de una economa social de mercado.
La situacin alcanza mayor gravedad cuando se trata del mercado de la salud pblica
y de los medicamentos. El Acuerdo de Doha acerca de la Salud Pblica, del cual el Per es
uno de los pases firmantes, es muy claro al respecto al indicar que los pases miembros deben
interpretar sus obligaciones comerciales (lase TLC) de manera que protej an el acceso a la
medicacin esencial y a la salud pblica. Justamente fue el no respeto a este acuerdo el que ori
gin que los representantes del Partido Demcrata en el Congreso Norteamericano decidieran
no aprobar en primera instancia el TLC entre el Per y los Estados Unidos y lo regresaran para
su revisin posterior, tanto al gobierno del Per como al de los Estados Unidos (una vergenza
para ambos gobiernos).
La actuacin del Ministerio de Salud ha sido apropiada. Quizs debiera haber sido ms
rpida y ejemplar para facilitar el acceso a los medicamentos a los necesitados y evitar "precios
que matan". Para ello, no solo est autorizado sino que obligado por la Constitucin y las leyes

La Repblica, 1 O de febrero de 20 1 1 .

ffi Sa lud pbl ica y propiedad i ntelectual

---- en el TLC Per-Estados U n idos
Inaudito pero cierto. Si uno observa con cuidado las enmiendas que los congresistas del Partido
Demcrata de los Estados Unidos hicieron en el texto del captulo de propiedad intelectual del
Acuerdo de Promocin Comercial (APC) con el Per -para que se tengan ciertas flexibilidades
y se reduzcan los efectos negativos de las extensiones de los derechos de propiedad intelectual
en la salud pblica- uno se queda perplejo de lo acontecido1 Muy pocas de estas enmiendas han
sido implementadas por el gobierno peruano al momento de ajustar la legislacin nacional a las
exigencias del Acuerdo y muy pocas tambin han sido respetadas por la Oficina del Representan
te de Comercio de los Estados Unidos (USTR, por sus siglas en ingls) al declararse la entrada
en vigencia y proclamacin del Acuerdo.
Los demcratas estadounidenses manifestaron su disconformidad en marzo del 2007
porque los acuerdos de la administracin Bush no lograban el equilibrio apropiado entre

1
Si bien es cierto que en mayo del 2007 se llega a un acuerdo entre demcratas y republicanos sobre las
modificaciones que se deba hacer a los acuerdos comerciales pendientes de ratificacin por el Congreso
estadounidense en diversos mbitos (laboral, ambiental, entre otros), en el caso del Per, el USTR fue claro
en asegurar que los cambios en propiedad i ntelectual se deban a la presin de la fraccin demcrata y la
mayora que ostentaban en el Congreso estadounidense. Por ello el proceso de modificacin del acuerdo
con Per se i n ici mucho a ntes de que se hiciera pblico el acuerdo bipartidista.

1 40
 lll. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

propiedad intelectual, innovacin y salud pblica2 En muchos casos, el texto del Acuerdo ini
cial aprobado en junio de 2006 iba ms all de la propia legislacin norteamericana; adems
de socavar las estipulaciones que otorgan flexibilidades a los pases a raz de la Declaracin
Ministerial de Doha sobre Salud y del Acuerdo sobre Aspectos de Derechos de Propiedad
Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC).

2. 1 Las propuestas de los demcratas

Las propuestas de los demcratas lograron enmendar el Acuerdo original en junio de 2007, las
cuales fueron finalmente aprobadas por el Congreso peruano y estadounidense en agosto y no
viembre de 2007, respectivamente. Restaba nicamente la etapa de implementacin, en la cual se
tena que adecuar la normativa legal e institucional del Per para hacerla consistente y coherente
con el Acuerdo. Slo habiendo constatado ello, el presidente de Estados Unidos proclamaba la
entrada en vigencia del Tratado.
En diciembre de 2007 el gobierno peruano solicit poderes especiales al Congreso de
la Repblica por 1 80 das para legislar la adecuacin normativa del APC (funcin que en una
democracia corresponde al Congreso). En junio de 2008 el gobierno promulg sin ninguna dis
cusin ni consulta pblica 99 decretos legislativos3. Posteriormente, ante el cuestionamiento y
desaprobacin del USTR a varios de estos decretos legislativos, se promulgaron las leyes 29 . 3 1 6
y 29.3 1 7 en enero del 2009, las cuales cristalizaron e l acuerdo final con e l USTR. Esta ltima
modificacin sirvi para que el presidente George Bush firmara la entrada en vigencia del APC
apenas una semana antes del cambio de mando al presidente Barack Obama.

2 . 2 Las mod ificaciones de la i m plementacin

y sus d iferencias con el Acuerdo
Pero la nueva legislacin finalmente aprobada por el Per est e n lnea con las propuestas y
principios bsicos de los representantes demcratas del Congreso norteamericano? No se ale
ja ms bien del equilibrio que buscaban prevaleciera entre innovacin, propiedad intelectual y
acceso a la salud pblica? Veamos algunos ejemplos.

a. mbitos, plazos y requisitos de exclusividad de datos no divulgados

En lo que se refiere al mbito, plazos y requisitos de la proteccin de las pruebas clnicas y
datos no divulgados, el APC indica que se dar proteccin de tal informacin solo cuando se
compruebe que los datos han sido obtenidos por un "esfuerzo considerable". Sin embargo,
las normas especficas no definen este trmino ni absoluta ni relativamente, ni se solicita

2
Carta de doce Representantes de la Cmara Baja del Congreso de los Estados Unidos, liderados por Henry
Waxma n y Jim McDermott, dirigida a la Honorable Susan Schwab, Jefa de la Oficina de Comercio de los
Estados Unidos, del 1 2 de marzo del 2007; publicada en Santiago Roca (compilador). Propiedad Intelec
tual y Comercio en el Per: Impacto y Agenda Pendiente. ESAN Ediciones, mayo de 2007.
o
2
3
Varios de estos 99 decretos legislativos han sido cuestionados como inconstitucionales, ver por ejemplo:
Francisco Eguiguren. Anlisis de la Conformidad Constitucional del Uso de Facultades Legislativas Otorga
das por el Congreso al Poder Ejecutivo mediante Ley 29157. Manuscrito, agosto de 2008. Los decretos
'.
u
legislativos l .O 1 5 y l .073 han sido ya derogados por el Congreso de la Repblica.
141
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

informacin sobre los montos de inversin para la generacin de las pruebas clnicas, permi
tiendo as que cualquier mnimo esfuerzo sea considerable y que, por lo tanto, todos los datos
puedan tener proteccin.
En cuanto a los plazos de proteccin, el APC expresa que si bien lo normal son cinco aos,
este puede ser menor dependiendo de la naturaleza de los datos y de los esfuerzos y gastos
realizados. Sin embargo, en la normatividad interna, el Per no ha aprovechado la ocasin
para especificar los criterios para otorgar plazos menores a cinco aos. Tambin se ha dado
proteccin a los datos generados en los ensayos clnicos fase 1, 11 y III pero tambin a los
estudios pre-clnicos farmacolgicos y toxicolgicos, lo que ampla el mbito de proteccin4
El APC acuerda que si el registro sanitario se basa en la aprobacin de comercializacin con
cedida en el exterior (registro por referencia), el plazo de proteccin empieza a contar a partir
de la fecha de su primera aprobacin en el extranjero, reducindose consecuentemente el
perodo de proteccin en el Per. En la legislacin interna, sin embargo, el lenguaj e utilizado
abre la ventana para que las empresas extranjeras no estn obligadas a utilizar el registro por
referencia y pidan registro sanitario directo en el Per. En este caso, el cmputo del perodo
de proteccin empieza a contar a partir de su concesin en el territorio nacional, eludiendo
as lo propuesto en el APC.
En lo que se refiere a los requisitos para aceptar solicitudes de proteccin de datos, el Regla
mento contenido en el Decreto Legislativo (DL) 1 .072 facilita extremadamente el acceso a
la proteccin pidiendo solo declaraciones juradas sobre la autenticidad en la generacin de
las pruebas, sobre el carcter no divulgado de los mismos, o de no haber sido sancionado por
conductas contrarias a la libre competencia. En contraste, en otros pases se solicita "eviden
cia plena" de la generacin de los datos, "carcter secreto" (no divulgado) de la informacin,
y prueba contable y probada de la inversin. Con el objeto de que no se inflen los montos de
la inversin, se deben separar los subsidios recibidos del Estado y los gastos administrativos
no vinculados a la generacin directa de las pruebas clnicas.
En cuanto a las excepciones y lmites a la proteccin, el APC acuerda que no habr protec
cin exclusiva de datos cuando sea necesario proteger la salud pblica, o cuando se tomen
medidas para asegurar que los datos o pruebas no divulgadas sean protegidos contra un uso
comercial desleal. En el DL 1 .072 y su Reglamento, no obstante, se restringe y condicionan las
excepciones a situaciones de emergencia o de extrema urgencia y el otorgamiento de licencias
obligatorias a circunstancias restringidas en el Artculo 40 del DL 1 .075, modificado por la Ley
29 .3 1 65 Asimismo, se ignora la posibilidad de no otorgar proteccin exclusiva de datos cuando
se toman medidas contra su uso comercial desleal (por ejemplo, a travs de leyes de compe
tencia desleal que sancionen y multen a los infractores). Ms aun, las modificaciones hechas a
la Decisin Andina 486 sobre Propiedad Intelectual empoderan a los titulares de las patentes a
actuar en contra de las excepciones si estos observan injustificados perjuicios a sus intereses6

Reglamento del DL l .072, Artculos 2b y 2c.

5
Reglamento del DL 1 .072 Artculo 1 7 (Artculo 9 de la Ley 29 .3 1 6, que modifica el Artculo 40 del
DL 1 .075 sobre Disposiciones Complementarias a la Decisin Andina 486).
6 Artculo 8 de la Ley 29.3 1 6 que modifica el artculo 39a del DL 1 .075 sobre Disposiciones Complementa
rias a la Decisin Andina 486.

1 42
 llI. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

b. Factores que afectan la competencia

Bajo la legislacin peruana, los terceros que han desarrollado e invertido en sus propias
pruebas clnicas de la misma entidad qumica ya registrada por otro, se les impide obtener
autorizacin para comercializar un producto7 durante un perodo de cinco aos. Esta disposi
cin tambin se aplica cuando la autoridad sanitaria utiliza los datos no divulgados de otros
laboratorios o empresas en sus anlisis de seguridad y eficacia.
Otra manera de limitar la competencia ocurre cuando la normativa interna invierte y promue
ve la aparicin extrema de oposiciones a las solicitudes y apelaciones al registro sanitario,
tanto por la va administrativa como judicial, dificultando la aparicin de nuevos "jugadores"
en el mercado. Si bien el Artculo 4.4 de la Ley 1 .072 expresa que esto se encuentra sujeto
a la observancia de las disposiciones relativas a la competencia vigente en el Per, la nueva
ley de competencia promulgada en uno de los 99 decretos legislativos no instituye ninguna
articulacin al respecto. Por ltimo, la competencia se encuentra tambin profundamente res
tringida cuando, a pesar de que el Acuerdo instaura que no habr limitacin para implementar
procedimientos abreviados para comercializar sobre la base de estudios de bioequivalencia
y de biodisponibilidad, el Artculo 1 9 del Reglamento del DL 1 .072 indica que en esos casos
el registro sanitario "solo podr ser concedido una vez vencido el perodo de proteccin esta
blecido en la ley". Es decir, hay que esperar que caduque la proteccin de una parte antes de
que puedan entrar competidores en el mercado, todo lo cual retrasa la competencia.

c. Registro sanitario y autorizacin para comercializar

En lo que se refiere a los productos que requieren registro sanitario y autorizacin para su
comercializacin, las nuevas normas internas a raz del APC han ampliado el mbito de su
aplicacin y sus requerimientos. Se necesitar registro sanitario para todo y se partir sin
que sirvan las autorizaciones y registros concedidos por la autoridad de comercializacin en
el pasado, es decir, todos los medicamentos deben reinscribirse. Estos nuevos estudios de
equivalencia encarecern los costos de los medicamentos genricos o los harn desaparecer
del mercado. A su vez, las nuevas reglas favorecen a los importadores, ya que estos no seran
evaluados por nuestras autoridades sino dentro de un ao, mientras que los productores na
cionales deben adecuarse de forma inmediata.
As tambin, el empezar el registro sanitario de cero trae riesgos inconmensurables en caso de
que no se reinscriban la gran cantidad de entidades qumicas que actualmente se comercializan
y estn autorizadas en el pas, ya que ello permitir que en el futuro los laboratorios extranjeros
soliciten proteccin de datos de prueba sobre esas entidades qumicas. Una mirada ms equi
librada entre acceso a la salud pblica y derechos de propiedad intelectual hubiese significado
ms bien la instrumentacin de un sistema abreviado de regularizacin de registros previos y
una labor proactiva del Ministerio de Salud para que terceros identifiquen e inscriban entidades
qumicas ya anteriormente comercializadas pero no registradas en el pas.

-
-

o

7
La redaccin del Artculo 6 del Reglamento al DL l .072 permite esta interpretacin contradiciendo el o.
ro
Artculo 4 . 2 del DL 1 .072 que solo lo impide si la autoridad sanitaria utiliza los datos de prueba de otros u
laboratorios para comprobar la seguridad y eficacia de los productos.
1 43
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Asimismo, se han reforzado en extremo los sistemas de observancia, establecindose un

rgimen detallado sobre procedimientos y recursos civiles y administrativos, incluyendo
disposiciones sobre medidas cautelares, requerimientos especiales relacionados con las
medidas de frontera y procedimientos y recursos penales.

d. Proteccin al consumidor
Finalmente, han quedado de lado una serie de clusulas existentes en los Estados Unidos
que protegen al consumidor, tales como la caducidad de la proteccin de datos en caso que
el producto no sea comercializado en un plazo de un ao desde su aprobacin de comerciali
zacin; que se impida la obtencin de patentes inj ustificadas basadas en cambios menores o
frvolos de patentes existentes; que se requiera que en la patente se describa la mejor manera
para que otros puedan, al trmino de la misma, reproducir la invencin; y que se obligue a los
laboratorios a transferir know how en los casos de excepciones basadas en conformidad con
la Declaracin de Doha.

2 . 3 Por qu h a ocu rrido esto?

No hay duda que una de las primeras razones de lo ocurrido es la falta de coincidencia y diferen
cias entre demcratas y republicanos en los Estados Unidos. Si bien ambos comparten la visin
que la innovacin y la tecnologa y sus extensiones en trminos de derechos de propiedad inte
lectual favorecen los intereses de sus empresas y ciudadanos, en trminos generales, mientras
los demcratas buscan un equilibrio entre propiedad intelectual y salud pblica, los republicanos
priorizan los intereses de sus grandes empresas farmacuticas transnacionales.
Al estar el USTR en manos del partido republicano y al ser ellos quienes deban "certifi
car" las normas de implementacin del APC, aprovecharon esta condicin para desandar lo que
los demcratas lograron en el Congreso. Por eso es que el USTR no respeta ni sale en defensa
de los objetivos de los demcratas. En segundo lugar, en el Per, tanto en el gobierno de Toledo
como en el de Garca, se mir el APC como el instrumento para fomentar exportaciones y pro
mover la inversin, sin reparar sobre los efectos negativos que este podra traer en reas como
propiedad intelectual, entre otras. Ms aun, el Per no ha sido capaz de discernir que mientras
en "comercio" las posibles ganancias se diluyen en el tiempo conforme otros pases acceden
a esquemas de apertura similar, los efectos perjudiciales de las extensiones en propiedad in
telectual son permanentes y colocan siempre en ventaja a aquellos pases de mayor desarrollo
tecnolgico. Adems, en el Per existe muy poca preocupacin por temas como la proteccin de
la salud pblica, el fomento de la libre competencia, el bien comn y la necesidad de fomentar
una estructura productiva que aada valor, transfiera y cree tecnologa endgena. Esto, en vez
de proteger, dar exclusividad y extender los derechos de propiedad intelectual de tecnologas de
propiedad y usufructo exgeno.

2 .4 Qu es entonces lo que se puede h acer?

Hay tres grandes posibilidades. Al estar los demcratas en el Ejecutivo de Estados Unidos.
podran en primer lugar solicitar un mejor balance al Per sin necesidad de modificar por el
momento las clusulas del APC, pero s consintiendo una interpretacin de las mismas en

1 44
 III. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

concordancia con lo planteado en este documento. En segundo lugar, el Per podra unilateral
mente derogar las partes de la nueva normativa, que fueron hechas en nombre de la implemen
tacin del APC pero que en la prctica no tienen relacin con la misma, sino que representan el
inters de grupos locales subsidiarios a las transnacionales quienes aprovecharon la oportunidad
de la implementacin del APC para cambiar la legislacin, tomando ventaja de las facultades ex
traordinarias otorgadas por el Congreso de la Repblica. Tercero, un equipo de trabajo integrado
por prominentes expertos de la sociedad civil en temas de salud y propiedad intelectual podran
recibir del Congreso de la Repblica una solicitud para la preparacin de una ley para la promo
cin de medicamentos genricos en el Per, la cual promueva el balance entre propiedad inte
lectual y salud pblica y que de alguna manera tenga su contrapartida en la Ley Hatch-Waxman
para el fomento de los medicamentos genricos en los Estados Unidos. Esta ley debera ser capaz
de derogar las normas de la implementacin del APC que la contradigan, y por supuesto tomar
en consideracin las caractersticas de nuestra propia realidad.

Puentes. San Jos de Costa Rica, mayo de 2009.

o
2
'C.
"'
u

1 45
 CAPTULO 1 2

Pequeas y medianas em presas

1 . La estructu ra empresa ria l

y el desa rrollo de las Pymes en el Per
La estructura empresarial del pas s e caracteriza por mostrar una distribucin piramidal, donde
la base est compuesta por pequeas y microempresas (Pymes). Las microempresas (o empresas
unipersonales) se dedican principalmente a actividades productivas y servicios de baj a califica
cin, al que se suma un segmento tambin numeroso de trabajadores independientes, todos los
cuales representan el 95% de las unidades econmicas, el 85% del empleo y contribuyen con
aproximadamente el 45% del PBI. Por su parte, las pequeas empresas, fundamentalmente de
naturaleza familiar, actan en nichos especficos del mercado y representan el 3% de las unida
des econmicas, el 7% del empleo y el 1 0% del PBI.
En general, las Pymes constituyen un singular estrato de la estructura empresarial perua
na: se dedican a actividades de supervivencia (comercio de productos y servicios intensivos en
mano de obra barata), carecen de vnculos productivos entre ellas y con el resto de empresas,
tanto medianas y grandes, y padecen de la "comoditizacin" y baja calidad de sus productos.
En esta situacin, el diagnstico preciso del fenmeno de las Pymes, as como la evalua
cin de las variables que obstaculizan su proceso capitalizacin y el crecimiento empresarial,
deben ser la gua bsica para la construccin de un sistema empresarial competitivo, integrado y
creador de extemalidades positivas que, posteriormente, pueda servir de plataforma de soporte
para la insercin de compaas locales viables en mercados de mayor calidad.
Visto lo anterior, es patente la necesidad de generar propuestas innovadoras de fortale
cimiento y crecimiento en este nivel mayoritario de la estructura empresarial del pas. En este
sentido, es fundamental el estudio de los casos de emprendimientos locales exitosos que, en
virtud de cualidades intrnsecas y de una aguda visin de las oportunidades de mercado, han
abandonado la postura de sobrevivencia, construido una propuesta diferenciada y consolidado
una presencia lder en su sector o industria.

1 47
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

En este contexto, el Estado debe cambiar sus esfuerzos mayormente asistencialistas y

hasta de caridad para transformarse en un agente promotor de la accin concertada de las Pymes
con el resto de la malla empresarial, que resuelva las imperfecciones del mercado e incentive la
innovacin y el aumento de la productividad.

Adaptado de Santiago Roca y Braulio Vargas. "La Transicin hacia la Mediana Empresa y el
Desarrollo Exportador: El Caso de Acrimetal en el Per". Cuadernos de Difusin.
ESAN Ediciones, diciembre de 2002.

Ms a l l del asistenci a l i smo:

reenfoca ndo el fenmeno de las Pymes
A l o largo del tiempo, en los ltimos cuarenta aos, e l sector Pymes h a sido percibido de manera
diferente por el Estado, y, con ello, el enfoque de las polticas pblicas hacia este sector ha ido
cambiando progresivamente. As, se puede reconocer hasta cuatro etapas ms o menos diferen
ciadas en las polticas pblicas hacia las Pymes:
Marginalidad y represin de los inmigrantes del campo y miles de empleados desplazados al
trmino del periodo de sustitucin de importaciones (dcada de los sesenta y setenta).
Primeros intentos de formalizacin de densos asentamientos humanos y comerciales (aos
ochenta y primera mitad de los noventa).
Programas focalizados de desarrollo productivo y comercial con apoyo de organismos de
cooperacin internacional, pero manteniendo una postura y visin asistencialista (segunda
mitad de los noventa).
Tmida promocin a la pequea y microempresa a travs de iniciativas de competitividad
sistmica (a partir del ao 2000).
En esta progresiva evolucin parece mantenerse, sin embargo, la visin asistencialista
hacia el sector, con un claro vaco en cuanto a su proceso de transformacin de Pyme hacia
una empresa mediana, con el respectivo aumento del valor de las actividades involucradas, la
optimizacin en la asignacin de sus recursos y, especialmente, la asimilacin de nuevas tec
nologas, para lograr incrementos de productividad y orientacin hacia mercados ampliados.
La agenda pendiente debe, por ende, tender hacia la liberalizacin de las fuerzas in
ternas, es decir, el desarrollo endgeno del sector, y al fomento de la innovacin y la produc
tividad. Ello puede lograrse, por un lado, impulsando la articulacin de una masa crtica y
amalgamando el accionar de instituciones tcnicas, gremios e institutos tecnolgicos, y por
otro lado, incorporando al estrato de pequeos empresarios a la estructura productiva local.
Los instrumentos de poltica deben incluir criterios de seleccin tcnicos y, en lo posible,
mensurables, que contemplen, entre otros aspectos: impacto en el desarrollo del rea de influen
cia, alto potencial de crecimiento y generacin de empleo productivo, potencial de innovacin
continua, viabilidad econmica y sostenibilidad, replicabilidad del modelo de negocio y facti
bilidad de integracin al interior de los vnculos cooperativos que se generan en los sistemas de
innovacin en red, tanto en el mbito local como nacional.

Adaptado de Santiago Roca y Braulio Vargas. "La Transicin hacia la Mediana

Empresa y el Desarrollo Exportador: El Caso de Acrimetal en el Per".
Cuadernos de Difusin. ESAN Ediciones, diciembre de 2002.

1 48
 III. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

3 Visin sistm ica del desa rrollo empresa ria l

en l a s Pymes
La historia econmica de los actuales pases industrializados es un buen ej emplo de la importan
cia de enfocar el desarrollo empresarial, especialmente de las Pymes, desde una visin sistmica,
cuya principal finalidad ha sido el de fomentar la cooperacin y la competitividad, sobre la base
de la generacin de externalidades positivas y economas externas alrededor de polos de desa
rrollo y "protoclusters".
Especficamente, se aprecian imprescindibles esfuerzos asociativos de creacin de
redes de medianas, pequeas y micro empresas que hacen viable y sustentable su desarrollo
competitivo gracias, por un lado, a los eslabonamientos creados con la gran empresa en la
provisin de factores productivos innovadores y de bajos costos, y por otro lado, a sus vin
culaciones con las capacidades y disponibilidades de la estructura productiva local.
Este esquema descentralizado de competencia cooperativa ha dependido particularmente
del accionar conjunto o sistmico en cuatro niveles' : primero, el nivel meta, conformado por
la infraestructura poltico-econmica, el sistema nacional de innovacin y el consenso sobre el
desarrollo; segundo, el nivel macro o de discrecionalidad en cuanto al manej o macroeconmico
y al diseo de polticas comerciales que impulsen el desarrollo industrial; tercero, el nivel meso,
enfocado en la creacin de infraestructura fsica, estructura organizacional y polticas sectoriales
que renueven el entorno de negocios; y cuarto, el nivel micro, de transicin hacia mejores prc
ticas de carcter nter empresarial.
Si bien el enfoque sistmico de la competitividad ocupa un lugar preferente en la agenda
del crecimiento, su esencia no es totalmente novedosa, pues los componentes de este enfoque
han venido siendo aplicados por las economas desarrolladas como parte de la visin nacional
a mediano y largo plazo. As, por ejemplo, la Unin Europea desde Jos aos setenta inici las
primeras actuaciones a favor de la pequea empresa en el marco de este enfoque. Otro ej emplo
singular se puede apreciar en la institucionalizacin de reformas y polticas de fomento a la pe
quea y mediana empresa que, desde 1 948, viene implementando el Japn, en el marco de una
visin nacional de desarrollo industrial endgeno y exportador.
Como resultado, la composicin de la estructura empresarial y el entorno de negocios
de la pequea empresa en los pases industrializados han evolucionado hacia actividades que
lindan con las fronteras del conocimiento, la tecnologa y la productividad, generando sinergias
y extemalidades positivas en su rea de influencia y aportando decisivamente a la ventaja com
petitiva nacional. Sin duda, una gran diferencia si se le compara con los insuficientes esfuerzos
y modestos resultados obtenidos a favor de la pequea empresa en el Per.

Adaptado de Santiago Roca y Braulio Vargas. "Pequea Empresa:

Estrategias Sistmicas para el Crecimiento en un Entorno Global".
Cuadernos de Difusin. ESAN Ediciones, junio de 2002.

]
'O.
Ver Klaus Esser, Wolfgan Hillebrand y Dirk Messner. Systemic Competitiveness New Governance Patterns u
o:s
1

for Industrial Development. Frank Cass, 1 996.

1 49
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

0 La necesidad de esta blecer estrateg ias

sistm icas pa ra el desa rrollo de las Pymes
Bajo l a premisa que ninguna empresa e s competitiva por s misma e s que se hace imprescindible
que las empresas, fundamentalmente las pequeas y microempresas, se aglomeren en tomo a
polos de desarrollo descentralizados o se integren, vertical u horizontalmente, a cadenas produc
tivas. Esto significa, para los pequeos empresarios, la oportunidad de incursionar en la era de la
divisin nter-empresarial del trabajo y la eficiencia colectiva, que es la base del actual desarrollo
industrial mundial.
En este sentido, ms que medidas aisladas y asistencialista es necesario tener un enfoque
sistmico del tema y con apoyo multisectorial, en caso contrario las iniciativas empresariales,
que en el Per son abundantes, sucumbirn ante el aislamiento, la conformidad y la inercia. As
pues, la propuesta es que es posible impulsar mucho ms lejos las iniciativas empresariales de
las Pymes, actualmente aisladas y focalizadas, mediante su articulacin con la gran empresa o
con ncleos industriales.
No obstante que la experiencia internacional indica que existe cierto proceso "natu
ral" de internacionalizacin de las empresas, como proceso progresivo de reenfoque hacia
el mercado de exportacin, se requiere de polticas sistmicas especficas para impulsar este
tipo de estrategia. Ello permitira: dinamizar la transicin entre fase y fase del proceso de in
ternacionalizacin; otorgar mayor certidumbre de xito a los programas de consolidacin de
la pequea empresa a travs de acciones a gran escala; y articular la estructura productiva a
travs de la creacin de nuevas empresas, que son las que dan consistencia y densidad al tej ido
empresarial.
Pese a las asimetras de informacin, caractersticas de los pases en desarrollo, la ma
yora de limitaciones al desarrollo endgeno ya han sido identificadas, sugeridas y, en algunos
casos, explicadas por diagnsticos y estimaciones efectuados por entes pblicos, privados y de
cooperacin en los aos noventa. En dichos estudios se evidencian las serias limitaciones de la
pequea empresa.
Estas limitaciones son: de carcter interno, como la baja productividad y competitividad,
escaso empleo de tecnologas modernas, incipiente respeto a la propiedad intelectual, bajo com
promiso con la certificacin de calidad y la adopcin de estndares, administracin informal,
escasa calificacin del personal, existencia temporal; y de carcter externo, que incluyen la falta
de acceso al sistema financiero y a servicios de apoyo a la produccin, divorcio entre las nece
sidades de la empresa y la oferta de conocimiento aplicado que deberan proveer los institutos
de investigacin y desarrollo tecnolgico (con la excepcin de algunos centros de innovacin
empresarial) y tcita falta de eslabonamientos con empresas ms grandes.

Adaptado de Santiago Roca y Braulio Vargas. "Pequea Empresa:

Estrategias Sistmicas para el Crecimiento en un Entorno Global". Cuadernos de Difusin.
ESAN Ediciones, junio de 2002.

1 50
 CAPTULO 1 3

Informalidad

U \ I nformal idad : gnesis, ca ractersticas

---

./ y pol ticas pbl icas

Ms all del debate terico y/o metodolgico que genera e l tema de l a informalidad en e l Per,
este fenmeno se suele explicar bajo dos enfoques que, si bien son conceptualmente diferentes,
no son excluyentes o antagnicos.
El primero asocia el surgimiento del sector informal urbano a la aparicin de un gran ex
cedente de mano de obra, dada la incapacidad del sector moderno de la economa para absorber
la oferta laboral disponible en los centros urbanos; mientras el segundo manifiesta que la apari
cin del sector informal es resultado de la ausencia de un marco institucional y legal adecuado,
que obliga a los sectores de menores ingresos a operar al margen de la formalidad, pues cumplir
con las leyes es muy costoso.
Sea cual fuere el enfoque ms certero, lo real es que en el Per diversos estudios, reali
zados desde la dcada de los ochenta, han estimado el tamao del sector informal dentro de un
rango que vara entre 40% y 60% del PBI oficialmente registrado. Con relacin a Amrica Lati
na, el caso peruano no se aleja de las dems realidades; por el contrario, sugiere ms bien que, en
los ltimos quince aos, la informalidad ha sido y sigue siendo un fenmeno generalizado para
la mayora de los pases de regin, a pesar de las reformas macroeconmicas implementadas.
As, la mayora de los pases de la regin la informalidad comparte caractersticas comu
nes como: concentra entre 40% y 60% de la PEA y representa entre 30% y 50% del PBI; es de
baj a productividad y, por tanto, obtiene bajos salarios (por debaj o del ingreso promedio de cada
pas; se desempea en empleos precarios y sin goce de proteccin social alguna; y desarrolla su
actividad en los segmentos de agricultura, comercio y servicios.
Las polticas de formalizacin que se coligen de las caractersticas que presentan la infor
malidad bsicamente apuntan hacia: polticas de apoyo empresarial, tanto a nivel crediticio, en
especial las microfinanzas, como a nivel de la capacitacin, asesora empresarial, management,

151
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

entre otros; la simplificacin administrativa, la reforma del Estado y la titulacin de la propiedad;

y el fomento de los conglomerados (clusters) y el impulso a la asociacin y la subcontratacin
entre empresas.
Recientemente se estn utilizando nuevos instrumentos vinculados a beneficios tributa
rios para reducir la informalidad: la posibilidad de que los compradores de productos agrco
las emitan liquidaciones de compra sustituyendo las inexistentes facturas de los vendedores; la
entrega de compensaciones pblicas por produccin vendida -condicionadas al cumplimiento
de ciertos requisitos-, como est sucediendo con el algodn, por ejemplo; y, en el caso de los
transportistas, el pago obligatorio de adelantos del impuesto a la renta en los peajes (sistema de
detracciones).
Cun efectivos sern estos nuevos instrumentos y los antiguos para reducir la informalidad
y en cunto ayudarn a cambiar el panorama de las empresas en el pas es algo que todava est en
debate y que seguramente ser materia de otros estudios e investigaciones.
Prlogo de Santiago Roca en Lydia Arbayza. La Informalidad en el Per.
ESAN Ediciones, 2006.

\2l Form a l iza ndo a los i nforma les

\._ --..-"

Es por todos reconocido que la informalidad es uno de los fenmenos ms importantes que
ocurren en el mundo. Mientras algunos ven la informalidad como el origen de todos los
males, otros encuentran en ella las virtudes potenciales del emprendimiento y el progreso.
Para los primeros, el sector informal est constituido por miles de negocios y actores que
violan las normas laborales, no pagan sus impuestos, comercian sin permisos de las autorida
des, venden productos sin calidad y garantas y transgreden las regulaciones pblicas. Para los
ltimos, por lo contrario, ellos son la clula potencial del progreso y del ascenso social, son mi
croempresarios emprendedores que se las ingenian para sobrevivir con escasos recursos y que, a
base de trabaj o y esfuerzo, labran un empleo y logran mantener a sus familias. Hay otros aun que
equivocadamente confunden informalidad con actividades delincuenciales vinculadas a la venta
y produccin de productos ilegales y prohibidos y a la estafa de los consumidores.
Dej ando de lado la interpretacin que estafadores y delincuentes existen solo en el sector
informal, ya que quizs la mayora de ellos se encuentran en el sector formal, lo cierto es que las
dos caracterizaciones de la informalidad arriba sealadas son extremadamente sesgadas, aunque
han hecho aportes significativos a su comprensin.
En primer lugar, el solo sealar que el emprendimiento pertenece tambin a los informa
les acaba con el mito de los estudios que presentaban a las emprendedores e innovadores como
los hroes que dotados de valor, ingenio y dedicacin eran exitosos, sin preguntarse si lo hacan
cumpliendo las regulaciones y las reglas existentes (la formalidad). Cuntos de los actuales
empresarios y emprendedores exitosos han circunscrito o evitado las normas y regulaciones
principalmente cuando estaban emergiendo?
En segundo lugar, que los informales incumplan el pago de "todos" sus impuestos o
hagan caso omiso a "todas" las regulaciones laborares o sociales es una exageracin que tiene
que colocarse en su verdadera dimensin. En la realidad, no hay nadie que acte en completa

1 52
 111. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONM ICA NACIONAL

informalidad, la mayora paga algunos impuestos y elude otros, cumple ciertas leyes laborales y no
otras, procura obtener ventaja encontrando vacos en la legislacin o en las normas sociales. No es
una cuestin de blanco o negro sino un proceso de evaluacin de costo-beneficio en relacin con
las sanciones y oportunidades de cada actor en su desarrollo productivo y laboraL.

2. 1 Estado e informal idad

No hay duda, sin embargo, d e que la informalidad s e h a transformado e n un problema debido
principalmente a que se ha constituido en un segmento mayoritariamente de baja productividad
que con el transcurrir del tiempo no eleva sus niveles de vida y bienestar, y que adems compite
deslealmente con aquellos que s cumplen sus obligaciones econmicas, laborales, tributarias y
sociales. Si usted estuviera cumpliendo sus obligaciones, no estara acaso afectado por la pro
duccin y comercializacin de bienes y servicios similares a los suyos ofrecidos por competido
res que no cumplen sus obligaciones? Claro, uno podr buscar diferenciarse y segmentar su mer
cado para no verse afectado, pero ello tiene sus lmites dependiendo de cada mercado especfico.
Y qu ha hecho el Estado frente al crecimiento y preponderancia de este fenmeno?
La mayora de veces las polticas gubernamentales han enfrentado la informalidad de dos
maneras: una, buscando su erradicacin, y la otra, reduciendo las regulaciones para nivelarlas
con aquellas del sector formal. En el primer caso se trata de perseguir a los informales, elevar las
penas y sanciones a aquellos que incumplen las regulaciones, aumentar el nmero de inspectores
en el Ministerio de Trabajo, aumentar el nmero de policas, instalar instituciones fiscalizadoras
que hagan observar las normas, entre otras medidas. Como la informalidad (el incumplimiento
de las normas) est en todas partes y "la lucha contra la informalidad" se da con medidas aisladas
y no sincronizadas, esta labor se transforma en titnica y al final de escasa efectividad; muchas
veces justos pagan por pecadores, el propio Estado contrata inspectores informales o aparece en
forma ms marcada la corrupcin de las nuevas entidades fiscalizadoras.

2 . 2 Desreg u lacin
En e l segundo caso, s e opta por establecer la simplificacin d e los procedimientos y d e reducir o
eliminar las regulaciones o reglamentos establecidos. Se piensa que existe una sobre-regulacin
en el mercado y que la desregulacin debera integrar a los informales a la formalidad. Con me
nores regulaciones laborales y procedimientos se nivelaran las diferencias entre los que cumplen
y los que incumplen, haciendo el sistema ms justo y equitativo para ambos. Al final de cuentas,
la causa de todos los problemas es la intervencin del Estado, por lo que dej ar la solucin de los
problemas al mercado es la mejor solucin.
Ninguno de estos dos tipos de polticas es extrao en nuestro pas. El gobierno actual por
ejemplo viene implementando ambos tipos de poltica, pero sin ponderar adecuadamente sus posi
bles consecuencias. Todos han conocido por los medios de comunicacin cmo a travs de nuevas
leyes y reglamentos se estn elevando las sanciones y penas a todas aquellos que violan normas
y leyes econmicas. Como nunca antes hoy da se lleva "en teora" a la crcel, a los ambulantes
que vende discos sin derechos de propiedad intelectual, a los administradores y transportistas que o

incumplan las leyes laborales, y ni qu decir de otras muchas otras formas de erradicacin de los ]
g.
"verdaderamente" informales. Tendrn que construir muchas crceles para ello. u

1 53
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

2 . 3 Ley de Mypes
Por otro lado, hace un mes atrs se reglament el Decreto Legislativo 1 .086, Ley de Formaliza
cin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa, por la cual se reducen los beneficios laborales
del grueso de la poblacin empleada en el pas. A travs de esta ley y su reglamento se han redu
cido los beneficios sociales y laborales de los trabaj adores de empresas de hasta cien trabajado
res, quienes ahora solo gozarn, entre otros, de solo quince das de vacaciones, quince das por
ao por CTS, por gratificaciones y por indemnizacin por despido arbitrario.
Si bien para algunos, esto aumentar la competitividad de las empresas de menos de cien
trabaj adores ya que tendrn menores costos laborales, al final de cuentas se disminuye el nivel
de vida de un milln y medio de personas que laboran en esas empresas. Qu fcil para el Es
tado aumentar la formalizacin reduciendo el nivel de ingreso y de vida de los que trabajan en
el sector formal! Mejor quiten todos los derechos laborales para que todos estemos parejos y no
haya informalidad laboral.

La Repblica, 1 6 de noviembre de 2008.

0 La i nforma l idad en el tra nsporte terrestre

Dos factores que aumentaron exponencialmente la informalidad en la economa peruana durante
la dcada pasada han sido la desenfrenada desregulacin del transporte terrestre a inicios de los
noventa y la excesiva carga tributaria impuesta desde entonces a ese sector.
A travs de la desregulacin se dej al libre albedro la actividad del sector, se permiti
el ingreso indiscriminado de vehculos usados de cualquier tipo y sin revisin tcnica, se dio
libertinaj e pleno para la operacin de cualquier ruta, se relajaron las normas de seguridad y de
preservacin de vida de las personas, se dej libre los requerimientos de idoneidad del servicio
y no se repar en los efectos del ruido y en el medio ambiente.
A su vez, abusando de la facilidad de cobrar impuestos a travs del aumento del ISC a los
combustibles, el Estado encareci en demasa el principal insumo que utiliza el sector, el cual ya
tena gravados fuertemente sus otras herramientas: vehculos (arancel e IGV), lubricantes, llantas y
repuestos (arancel e IGV), seguros (selectivo e IGV) y peajes, entre otros. En realidad, el transporte
terrestre es la actividad econmica de mayor carga tributaria en sus costos de operacin en com
paracin con otras actividades econmicas (cerveza, harina de pescado, agricultura, generacin
elctrica, por mencionar algunas), esto sin incluir el IGV a las ventas del transporte de carga.
En un sector donde se ha incentivado la entrada indiscriminada y el libertinaje ms amplio
en el ofrecimiento del servicio, la competencia entre empresas se realiza a travs del incumpli
miento tributario, laboral y del "perro muerto" a los daos que causa la actividad misma a terceros,
adems de la reduccin de la calidad e idoneidad del servicio, fomentndose abrumadoramente la
informalidad. Muchos transportistas formales, para sobrevivir, pasan paulatinamente a la informa
lidad. Progresivamente, la actividad se transforma en insolvente al no ser capaz de hacerse cargo
de sus obligaciones, comprometiendo as a la seguridad de las personas y transfiriendo el riesgo
a los usuarios. Conforme los transportistas resucitan como informales o adquieren doble o triple
personalidad jurdica para sobrevivir, aumenta el riesgo y la inseguridad vial, haciendo del Per
uno de los pases con las tasas ms altas de riesgo e inseguridad vial en el mundo.

1 54
 l l l. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

Qu hacemos frente a este desolador panorama? Cmo podemos reducir la informalidad

y consecuentemente la inseguridad en las vas? No hay duda, en primer lugar, que hay que revertir
la desregulacin para que incentive la seguridad, principalmente aquella referida a la conducta de
los choferes, al mantenimiento de los vehculos y al dao ambiental. La campaa Tolerancia Cero
es un ejemplo exitoso en esta rea. En segundo lugar, se necesita un sistema de fomento de una
leal competencia entre empresas; implementar, por ejemplo, el pago de impuestos a travs de "de
tracciones" en los peajes, obligara a todos los transportistas a pagar impuestos, fomentndose as
una leal competencia entre ellos. En tercer lugar, se necesita reducir la carga tributaria que afecta
al negocio de transporte, principalmente el ISC a los combustibles, con ello disminuir el incentivo
para ser informal. Cuarto, hay que procurar una fiscalizacin universal por etapas, empezando con
los reglamentos bsicos y esenciales para luego enfrentar aspectos menos prioritarios. Finalmente,
hay que exigir el mejoramiento del cumplimiento de las obligaciones de las autoridades y lograr
que la sociedad civil las castigue si no cumplen su funcin.
Aunque quizs algunos no lo quieran creer, el efecto de estas medidas debe llevar a una
menor informalidad, mayor seguridad y a mejores precios y tarifas para el transporte terrestre.
Una muestra de ello se encuentra en la pequea mej ora de los pasajes por efecto de la imple
mentacin de la campaa Tolerancia Cero. Los transportistas se dan cuenta que a un servicio de
menor riesgo le corresponde un mejor precio. Lo mismo suceder cuando se implementen las
detracciones en la carretera, los pasajes subirn porque todos tendrn que pagar y no solo algu
nos (se impide la competencia desleal). El Estado, a pesar de la reduccin o devolucin del ISC,
recaudar ms por efecto de las detracciones.
Habr siempre alguien que diga: " Pero va a subir el precio del transporte! Se va a
perj udicar a los usuarios! ". Yo me pregunto, por qu tienen actualmente los transportistas que
aumentar el riesgo y la inseguridad vial para poder seguir operando como empresarios? Cuntos
no pueden reemplazar sus vehculos obsoletos? Acaso no tienen derecho a vivir decentemente
sin necesidad de jugar con la vida del pblico? Por qu tienen los transportistas que subsidiar
los pasaj es y las tarifas de carga del resto de actividades econmicas haciendo estas ms compe
titivas a costa de su propio trabajo y desarrollo? Deben cumplir ellos acaso una funcin redis
tributiva dentro de la sociedad? No hay duda que hasta el momento el Estado no est jugando su
rol para que la actividad del transporte terrestre se desarrolle limpia y libremente.
Por ltimo, los pasajes y tarifas no tienen necesariamente porqu subir, si se maneja inte
ligentemente la reduccin o devolucin del ISC.

La Repblica, 1 1 de marzo de 2007.

4 La normatividad actual en el sector

tra nsporte i nterprovi ncial de pasajeros
Los magros resultados econmicos y empresariales y el ascenso del nmero de accidentes
carreteros, obligaron a las autoridades a reconocer, desde aproximadamente el perodo 200 1 - o

2002, que haba una vez ms que devolver al Estado su funcin reguladora del mercado. Por ]
ello, se comenzaron a promulgar diversos decretos y normas las cuales, a la actualidad, 20 1 0, '.
u
se pueden agrupar en tres categoras: las que tendieron normar y/o regular el mercado y la

1 55
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

actividad del transporte interprovincial, las que buscaron promover las inversiones, y las que
buscaron premiar la formalizacin del sector.
En el primer grupo destacan: la restriccin a la importacin de vehculos usados destina
dos al transporte pblico; la suspensin a la importacin de motores, partes, piezas y repuestos
usados para uso automotor; el retiro del mercado del bus-camin; el Sistema Nacional de Inspec
ciones Tcnicas Vehiculares; el Seguro Obligatorio de Accidentes de Trnsito (SOAT); el Plan de
Tolerancia Cero; la creacin de la Superintendencia del Transporte Terrestre de Personas, Carga
y Mercancas (Sutran); el nuevo Reglamento Nacional de Trnsito (RENAT), que tiene como
propsito regular el transporte terrestre en las vas nacionales; y el nuevo Cdigo de Trnsito,
que busca ordenar la circulacin de vehculos, pasajeros, peatones y conductores.
En el segundo grupo se debe mencionar: el pago fraccionado de aranceles e IGV a la
importacin de vehculos destinados a los servicios pblicos de transporte terrestre de carga y
pasajeros; arancel cero a la importacin de dichos vehculos; y la autorizacin al arrendamiento
operativo de mnibus destinados al servicio.
Y en el tercer grupo tenemos: la devolucin parcial del valor del ISC del petrleo diese!
a las empresas formales de transporte interprovincial; y el Sistema de Pago de Obligaciones
Tributarias (SPOT) o pagos a cuentas (detracciones) en las garitas de peajes de cualquier tipo de
deuda tributaria del contribuyente.
La generacin de esta nueva normatividad en el sector ha permitido en los ltimos aos au
mentar el tamao promedio de las empresas de transporte (medido por el nmero de vehculos pro
medio por empresa) de nueve unidades por empresa en el 2005 a ms de trece unidades en el 2008.
Asimismo, ha aumentado la capacidad promedio de asientos por unidad de transporte y disminuido
la antigedad promedio de los vehculos hasta alcanzar los 9,5 aos en el 2008, cifra significativa
mente menor a los doce aos de edad promedio obtenido entre el 2003 y el 2005 . Han disminuido
tambin el nmero de muertes y accidentes en carreteras y los costos familiares y sociales derivados
de los mismos.
En general, se aprecia una tendencia a la consolidacin empresarial, especialmente a nivel
de las medianas empresas, lo que significa que algunas de las pequeas empresas han logrado forta
lecerse hasta alcanzar un nivel de operaciones de tamao mediano, que les permite acceder a ciertas
economas de escala y alcance, eficiencias, reduccin de costos, entre otros, como potencial paso
previo a convertirse en una empresa ms consolidada en trminos econmicos y empresariales.
En lo que se refiere a la formalizacin, aunque las medidas mencionadas en el tercer gru
po no han tenido un efecto sustantivo en disminuir la informalidad, debido fundamentalmente a
que no han sido implementadas en su totalidad, se observan algunos resultados parciales en otras
reas que cabe sealar. El sistema de detracciones que se ejecuta en solo tres garitas de peaje
ha aumentado la recaudacin en cerca de seis millones de soles al ao y las veinte principales
empresas beneficiadas en el 2009 con el reintegro tributario del ISC aumentaron su flota en 2 1 9
vehculos, l o cual significa un incremento de sus unidades en 1 9%, por encima del 5 % que creci
la flota total del sector. En este sentido, la norma fue positiva al haber aumentado las inversiones
de las empresas formales en el sector.
Para reducir en mayor proporcin la informalidad se necesita repensar mejor
estas medidas y, sobretodo, buscar su implementacin generalizada a lo largo y ancho del pas.

Adaptado de Santiago Roca y Luis Simabuko. Impacto de la Restitucin del JGV en el Servicio
del Transporte Terrestre lnterprovincial de Pasajeros. APOIP, junio de 2 0 1 O.

1 56
 CAPTULO 1 4

Cooperativas, partici pacin

y autogestin

La a utogestin y la tra nsformacin

de la sociedad
L a teora sobre l a participacin de los trabajadores y autogestin tiene fundamentalmente dos
vertientes : una que se ocupa de la organizacin interna del lugar de trabajo y su democratiza
cin y que nunca sobrepasa el nivel de la empresa, y la otra que trata de la participacin y el
autogobiemo en el poder poltico, social e institucional a nivel de la sociedad. Mientras que los
primeros logran humanizar y algunas veces desalienar el lugar de trabajo aumentando el nivel de
satisfaccin y realizacin del individuo, los segundos buscan la efectiva redistribucin del poder
econmico y poltico y, por ende, de los ingresos y la propiedad.
En la prctica, en algunos pases como el Per uno empieza a observar que los proble
mas del individuo, la empresa y la sociedad no se tratan separadamente sino que son parte de
procesos histricos determinados que incluyen los aspectos institucionales y estructurales. En
este sentido, la participacin en el lugar de trabajo a nivel de la empresa es solo un aspecto o
herramienta para avanzar en el proceso de transicin hacia la efectiva redistribucin del poder
poltico y la transformacin del pas hacia sociedades ms j ustas y democrticas, en libertad y
solidaridad. El pensamiento autogestionario se preocupa tanto de la realizacin del individuo,
como del cambio del poder econmico, poltico y social.
En Amrica Latina desde hace ms de una dcada han emergido formas empresaria
les autogestionarias que en algunos casos han abarcado intentos de conformar un sector: el
movimiento de cooperativas de produccin en Honduras, el tercer sector en Colombia, Costa
Rica y Panam, el sector de empresas de los trabaj adores y la propiedad social en el Per, las
empresas autogestionarias urbanas en Chile, entre otros. A diferencia del movimiento coope
rativo tradicional, los intentos de autogestin o de conformacin de un sector surgen como
instrumentos de generacin de ingresos pero tambin de cambio y transformacin a nivel de
la sociedad.

1 57
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Estos esfuerzos autogestionarios sectoriales enfrentan inmensas dificultades. Se encuen

tran relativamente aislados, con poca organizacin, carecen de intercomunicacin y poco apoyo
tcnico, legal y financiero, y enfrentan la hostilidad y racionalidad del sistema econmico predo
minante. Por esa razn, muchas empresas autogestionarias estn siendo asfixiadas por problemas
financieros y a menudo se enfrentan a comportamientos grupales que distancian a esta de la co
munidad y de los intereses ms amplios de transformacin de la sociedad. En la prctica, es muy
difcil compatibilizar los objetivos personales con los que corresponden a la empresa y aquellos
referidos a la sociedad. La historia determinar finalmente si estas experiencias se transforman en
experiencias de cambio y crecimiento sostenido.

Tomado de Santiago Roca (compilador). La A utogestin en A mrica Latina

y el Caribe. Ediciones CLA e IICA. Lima, Per. 1 98 1 .

0 La pa rtici pacin en la gestin empresa ria l :

conceptos em pa nta n ados
L a participacin de los trabaj adores e n l a gestin empresarial, e s decir, e l acto d e influir, ejer
cer control, tener poder, de estar involucrado o intervenir directamente en la gestin tiene tres
enfoques : el de influencia mxima, el de igualdad de poder y el de poder mnimo. La corriente
de influencia mxima asume que la participacin de los trabaj adores es un fin en s mismo,
un hecho perennemente positivo. El enfoque de poder mnimo asume que la participacin de
los trabajadores es mayormente nociva y negativa. La cogestin en paridad ofrece igualdad de
poder entre trabajadores y empleadores. Los maximalistas no aceptan que los trabaj adores solo
tengan "algo" de influencia en ciertos asuntos o niveles, ni los minimalistas que los trabaj ado
res tengan mucho influencia o poder.
Revisemos algunas experiencias. En algunas empresas de Propiedad Social, la Asamblea
de Trabajadores se rene hasta dos o tres veces por semana y la Gerencia no toma decisiones has
ta esperar la participacin y opinin de los trabaj adores. El resultado ha sido prdida de eficien
cia econmica y efectividad. El asamblesmo ha originado significativas prdidas econmicas y
mucha frustracin. En el otro extremo, en muchas empresas privadas se concede participacin
mnima a los trabajadores como una concesin unilateral, siempre y cuando no afecte el poder y
control de la empresa, pero ello no ha eliminado las prcticas explotativas en el trabajo ni evitado
la alienacin del individuo en el puesto de trabajo. La experiencia de la Comunidad Industrial en
el Per nos indica que el camino de la paridad de poderes como mecanismo de gestin empresa
rial es muy difcil de llevar a cabo.
De qu sirve entonces la participacin mxima, mnima o paritaria si no crea con
diciones materiales de subsistencia y acumulacin empresarial y condiciones subj etivas de
realizacin y enriquecimiento personal en el lugar de trabaj o? Peor aun si cada enfoque se
autoexcluye y no reconoce los criterios vlidos de los otros dos. Se origina as el empantana
miento de las concepciones de participacin en la gestin empresarial.
Para desempantanar estas concepciones hay que entender la participacin en la gestin
empresarial como el proceso de ejercer influencia en la toma de decisiones, no solo sobre

1 58
 lll. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

asuntos entre jefes y subordinados sino tambin entre j efes o subordinados entre s, o con
personas de fuera pero afectadas por las acciones de la empresa. Se trata que los individuos
o grupos interacten en base a consideraciones de igualdad como seres humanos, en la que
se toman decisiones que coadyuven al desarrollo de Ja empresa y de los individuos sin que se
reproduzcan relaciones de dominacin o explotacin a su interior.
Histricamente, se ha otorgado a los propietarios y mandadores de la empresa el de
recho nico y legtimo de tomar las decisiones, el resto del personal debe obedecer rdenes.
Este derecho divino del "capital" obviamente origin una corriente contraria que, en su aser
cin lgica, trat solo de intercambiar Jos roles y dar todo el poder de decisin a aquellos
que nunca tuvieron acceso al mismo. Esta visin tiene problemas por cuanto es necesario
desterrar cualquier rasgo de dominacin o explotacin en las decisiones que se tomen en el
trabaj o y porque una vez que se accede al poder tampoco existen mecanismos especficos que
garanticen la interaccin de los individuos o grupos en base a consideraciones de igualdad y
eficiencia empresarial.
El quid de la cuestin se reduce a conocer cul es el grado de participacin que bajo
consideraciones de igualdad y eficiencia empresarial logre la erradicacin de la explotacin y el
desarrollo del individuo y la empresa? Tiene que ser este grado el mismo para todo tipo de asun
tos o niveles dentro de la organizacin? Quines tienen derecho a ejercer influencia y poder y
sobre qu asuntos y niveles? Qu nos ensea la teora sobre toma de decisiones para determinar
cules son los grados de participacin ms apropiados?
Bajo esta nueva interpretacin de la participacin, ninguna de las tres corrientes de algo,
igual o mximo de influencia, son en realidad mutuamente excluyentes; al contrario, se necesita
de una mezcla de las tres, es decir de una participacin en la gestin empresarial diferenciada
que en algunos casos ser algo, en otras igual, y otras el mximo. Todo depende de las circuns
tancias y operacionalizacin a realizar de la participacin: de quien participa, a qu niveles, en
qu asuntos, durante cunto tiempo, con qu objetivos, en qu forma y con cules derechos y
responsabilidades.
Segn esta interpretacin existe un costo de oportunidad de la participacin. Para lograr
resultados positivos para Jos individuos y las organizaciones debemos "asignar" nuestras posibi
lidades de participar en los asuntos que particularmente nos interesen o nos afecten, ya sea desde
un punto de vista colectivo social o personal. Los grados de influencia, poder o control se deter
minarn de acuerdo al grado de afectacin de los individuos involucrados en el proceso de toma
de decisiones. La afectacin es una categora objetiva y subjetiva que es factible de identificar y
que originar la participacin diferenciada que acabamos de anunciar.
La participacin es as un medio para humanizar y desalienar el trabajo, motivar al per
sonal y manejar los conflictos internos. Es adems un elemento superior en la praxis y medio de
realizacin individual y colectiva. El derecho a participar, a su vez, es en algunos casos el resul
tado de nuestra condicin de seres humanos, en otros nos vendra dado por la cantidad y calidad
del trabajo aportado y, en otros finalmente, sera el reflej o de Ja buena voluntad y solidaridad de
los participantes.

Extractos tomados de Santiago Roca y Didier Retour. "La Participacin en la Gestin

Empresarial: Conceptos Empantanados", en Santiago Roca (compilador). La Autogestin en A mrica
Latina y El Caribe. CLA-IICA. Lima, Per. 1 98 1 .

1 59
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

0 U n enfoq ue pa ra d iferenciar empresas

a utogestionarias
Hay que internarse en el mbito de las decisiones para comprender con mayor cabalidad las
fuentes de poder o control en las empresas y organizaciones. Se podra en este sentido dividir
las organizaciones en cuatro segmentos: aquel de las relaciones de los propietarios o sus repre
sentantes con el personal gerencial-ej ecutivo y operativo de la empresa; las relaciones entre
el personal gerencial-ejecutivo y el personal operativo; las relaciones dentro del personal en
cada grupo y entre grupos en lo referente a valores e ideologas; y las relaciones o influencias
de personas o grupos externos en las actividades de la empresa.
Se puede, por lo tanto, diferenciar a las empresas de acuerdo a la forma como ellas ma
nejan o establecen sus relaciones entre sus distintos actores. La empresa autogestionaria modelo
podra clasificarse como aquella donde en el primer segmento, la fente de control es el trabaj o
y sus representantes logran integrar a la empresa con esos intereses; la forma de administracin
es participativa en el segundo segmento; las relaciones en el tercer segmento se manejan en base
a la cooperacin libre y solidaria; y en el cuarto segmento, los actores externos tienen canales
institucionalizados de expresin e influencia real para suprimir las acciones injustas u opresivas
de la empresa con el exterior. Solo si se cumplen todos y cada uno de estos cuatro requisitos se
categoriza esta organizacin como autogestionaria pura, letra Z en el continuum de formas em
presariales de la Figura 1 4. 1 .

liiiii+llll Continuum de formas empresariales de. acuerdo a sus relaciones social.es

- 1

0% A ------- D ------- C ------- Z 1 00%

Empresa Empresa
capitalista autogestionaria
pura pura

FuENTE: elaboracin propia.

En el otro extremo del continuum se podra caricaturizar a la empresa capitalista pura. Esta sera
aquella donde el capital controla, la administracin es autoritaria, las relaciones dentro del grupo
o entre grupos se basan en el egosmo y la ley del ms fuerte y donde se excluye la participacin
de los actores sociales externos afectados por las actividades de la empresa (letra A).
En la realidad, las empresas no se caracterizan por estar en ninguno de los dos extremos,
ni en el puramente capitalista y deshumanizador ni en el puramente autogestionario. Se pueden
encontrar empresas que, siendo controladas por el capital, adoptan formas de administracin
participativas, mantienen relaciones entre los individuos basadas en el respeto mutuo y la coope
racin y aceptan considerar los problemas de los actores externos aunque decidan los asuntos
internamente. Este tipo de empresa, si bien capitalista, adopta posiciones humanizadoras y se
le podra ubicar con la letra C en la Figura 1 4. 1 . Por otro lado, aquella empresa que a nivel del
primer segmento es controlada por el trabajo pero mantiene una administracin autoritaria, es
tablece relaciones de tipo egosta y privatista entre los individuos de la empresa y no considera

1 60
 !JI. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

los actores sociales externos que estn siendo afectados por sus actividades, podra ubicarse con
la letra D como una empresa controlada por el trabajo pero de carcter deshumanizante en sus
relaciones y decisiones.
Estas consideraciones hay que tenerlas en cuenta para distinguir con mayor fineza el
carcter de las empresas, ya que pueden haber empresas "cooperativas" o autogestionarias que
son significativamente explotadoras y otras capitalistas en donde predominan relaciones sociales
ms humanas.

Tomado de Santiago Roca. "Un Enfoque para Diferenciar

una Empresa Autogestionaria" en Santiago Roca (compilador). La A utogestin en Amrica Latina y el
Caribe. Ediciones CLA e IICA. Lima, Per. 198 l .

4 Las relaciones socia les de prod uccin

en las cooperativas de prod uccin
Las cooperativas de produccin nacen no solamente con e l propsito de ser instrumentos de
empleo y fuente de ingresos y supervivencia econmica de sus miembros, sino para generar rela
ciones sociales de produccin ms humanas en la empresa y de esta con el exterior. De acuerdo
al Decreto Supremo 240-69 AP, las cooperativas de produccin son organizaciones socioecon
micas que buscan alcanzar el bienestar social y la plena realizacin del hombre y deberan servir
como agentes dinmicos para el logro de una sociedad fraterna.
La idea utpica que la cooperativa de produccin erradica instantneamente las relacio
nes explotativas o alienantes en la empresa no es cierta. Las cooperativas son solo una forma de
organizacin legal en donde las relaciones sociales y humanas dependen de los actores internos y
externos y de las fuerzas que influyen la toma de decisiones. No es suficiente decir que el trabajo
define los objetivos y polticas de la empresa sino que hay que averiguar cun democrtico es el
control y cmo este se integra con los intereses de los trabajadores y de la empresa.
El cambio en las relaciones sociales de produccin a nivel de la empresa tiene que con
siderar tres esferas de relaciones. La primera se refiere a la relacin entre las autoridades y los
subordinados en el manejo diario y la toma de decisiones de la empresa. Se trata de alcanzar un
manejo efectivo y eficiente de los recursos y a la vez obtener la satisfaccin, autorrealizacin y
desarrollo de los individuos y grupos en la empresa. La solucin no es "un hombre, un voto'',
sino ms bien un sistema de participacin basado en el grado de afectacin de los individuos
y grupos. Ni el dinero, ni el conocimiento, ni la coercin, forman por s solas la base de poder
nico para tomar decisiones o resolver los problemas. La segunda esfera son las relaciones ho
rizontales o intra-grupales en la empresa, en donde deben prevalecer relaciones de cooperacin
libres y fraternas. La tercera esfera son las relaciones e influencias que se ejercen con individuos
o grupos externos, en donde lo ideal sera que la empresa no genere relaciones opresivas o ex
plotativas internas o externas.
El cambio de control del capital por el trabajo y la democratizacin de los tres tipos de :!
o
relaciones arriba sealadas son los que determinan el grado del cambio en las relaciones sociales 'B
de produccin de las cooperativas. Algunas cooperativas de produccin cambian el control del '.
u

161
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

capital al trabajo pero se olvidan de las tres esferas de relaciones, reproduciendo administracio
nes autoritarias, abusivas, egostas, opresivas y explotativas, internas y externas.
Por eso, es mej or entender los propsitos y obj etivos ltimos de las cooperativas como
un proceso de "progresin prctica y democratizacin gradual", el cual en realidad depende
del desarrollo de las fuerzas productivas y las fluctuaciones del mercado. Generalmente, hay
mayor democratizacin y mejores relaciones sociales cuando hay crecimiento econmico y
buenos precios, que cuando los precios y el crecimiento son baj os; al menos esos son los re
sultados en los primeros aos en las cooperativas de produccin creadas por la reforma agraria
en el Per.
La vinculacin entre democratizacin y el desarrollo de las fuerzas productivas ha lle
vado a muchos autores a enfatizar que los esfuerzos de transicin al socialismo cooperativo
debera concentrarse en el desarrollo de las fuerzas productivas en vez de la transformacin de
las relaciones sociales de produccin a nivel de la empresa, ya que sin el desarrollo de las fuerzas
productivas se hace ms difcil la humanizacin y democratizacin.

Tomado de Santiago Roca. The Mezzopolitical Economy ofProduction

Cooperatives in Per. Comell University, 1 982.

Q> ) Eficiencia econm ica y social

"........--..,

- de las cooperativas
La eficiencia econmica tradicional medida en trminos de produccin y/o productividad no
es el mej or indicador para medir la eficiencia de las cooperativas. Cul podra ser la eficien
cia de un sistema productivo que aparentemente produce buenos indicadores tradicionales
si al mismo tiempo genera profundas desigualdades entre los trabaj adores de la empresa y
sociedad? Del otro lado, cun eficiente podra ser un sistema productivo que genera una justa
distribucin del ingreso pero desperdicia y no asigna adecuadamente los recursos? Fundamen
talmente, de qu sirve tener mayor eficiencia tradicional, mayores niveles de acumulacin de
capital y desarrollo de las fuerzas productivas si no se alcanza la autorrealizacin y autoestima
del ser humano?
Las cooperativas de produccin no actan ni toman decisiones basadas en un solo objeti
vo de maximizacin como asume la teora microeconmica neoclsica. La experiencia del Per
indica que cada cooperativa tiene una serie de sub-objetivos y metas que son especificados, tanto
por la gerencia como por otros grupos internos y externos, algunos de los cuales se contradicen e
inclusive se desvan del comportamiento econmico racional. Estos sub-objetivos se encuentran
impregnados a lo largo y ancho de las diversas esferas de la empresa y en su interaccin con el
exterior.
S i las cooperativas hubieran estado en las manos de los antiguos hacendados, su desem
peo hubiera sido diferente. La asignacin de los recursos seguira el criterio de rentabilidad
para beneficio de unos pocos; la distribucin del ingreso sera tremendamente desigual; los
cambios del mercado hubieran afectado severamente la estabilidad en el trabajo; y los sistemas
de explotacin, degradacin y control de la mano de obra de la poca de la hacienda todava
estaran vigentes.

1 62
 IlI. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

Las cooperativas actuales ya no representan enclaves cerrados. El valor agregado de la

industria que permanece en la regin y dentro del pas es mucho mayor que en la era anterior, la
economa local ha sido transformada, los cooperativistas han compartido los perodos de buena
o mala fortuna del mercado. En este aspecto, ellos viven en un estado permanente de tensin que
est relacionado no solo a la inestabilidad del mercado sino tambin a las barreras institucionales
y las polticas y precios controlados por el Estado, a intercambios econmicos desiguales, a los
problemas por mantener sus cuadros tcnicos y profesionales, a las inversiones que se seleccio
nan en base a criterios sociales en vez de rentables, y a la forma de comportarse con una racio
nalidad econmica ms humana.
Como unidades econmicas inmersas en un modo de produccin eminentemente capita
lista, las cooperativas no pueden reclamar transformar ese modo de produccin, pero pueden ser
vistas como instrumentos para democratizar las relaciones econmicas y sociales de produccin
a nivel de la empresa y de la comunidad en donde viven.
Y siempre estarn en tensin y riesgo de sobrevivencia si no logran balancear apropiada
mente los mltiples criterios de eficiencia econmica y social con los cuales pretenden existir.

Tomado de Santiago Roca. The Mezzopolitical Economy ofProduction Cooperatives

in Per. Comell University, 1 982.

Ca m i no i ntermed io pa ra
q ue las cooperativas sobreviva n
Para que las cooperativas sobrevivan en una economa capitalista y democraticen las relaciones
econmicas y sociales a nivel de la empresa y la comunidad, se necesita seguir un "camino in
termedio" que equilibre apropiadamente la realidad de las fuerzas productivas, la ley del valor y
del mercado, y el cambio en las relaciones sociales de produccin. Se necesita una estrategia que
mantenga a las cooperativas entre las reglas del mercado y la humanizacin del comportamiento
econmico, es decir, desarrollando las fuerzas productivas y al mismo tiempo cambiando las
relaciones sociales de produccin.
Desde 1 97 5 , la industria azucarera cooperativa peruana ha experimentado uno de los
perodos ms crticos de su historia. Primero, la crisis del mercado mundial del perodo 1 976-
1 979; segundo, las polticas nocivas por parte del Estado; tercero, los tres aos consecutivos
de sequa; y cuarto, los efectos de todo esto en la motivacin, fuga de tcnicos y profesionales
y falta de financiamiento para reponer los equipos y repuestos. A pesar de estos seis aos de
crisis, las cooperativas a 1 98 1 siguen sobreviviendo sin que haya habido prdidas significa
tivas de puestos de trabajo. Las empresas cooperativas ms dbiles necesitaran refinanciarse
y realizar fuertes inversiones si desean sobrevivir, pero estas son j ustamente las mismas em
presas que ya antes de ser transformadas en cooperativas estaban en un situacin econmica
y financiera crtica.
En general, el desempeo socioeconmico evaluado en un sentido ms amplio, conside
rando el entorno interno y externo, ha sido menos daino que aquel de las formas de organizacin
productiva que las precedieron. La historia ha mostrado evidencia de cmo al menos, antes que
fuesen transformadas en cooperativas, cuatro generaciones de propietarios privados se fueron a

1 63
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

la bancarrota en este negocio en perodos de crisis menos intensos que el actual. Peter Klaren1 ha
reseado estas bancarrotas y explicado los procesos de concentracin de tierras y la aparicin de
los grandes latifundios azucareros, ocurridos a travs de los siglos XVIII, XIX y XX.
Se tiene, sin embargo, que mejorar las reglas del sistema cooperativo y la racionalidad
econmica para resolver los defectos que existen en la actualidad. Esto significa diversificar la
produccin de azcar con otras actividades econmicas que disminuyan el riesgo; mejorar el
rgimen disciplinario y del trabajo; crear formas para incentivar la acumulacin y aportes de ca
pital; fomentar polticas de preservacin y desarrollo tecnolgico; lograr sistemas adecuados de
participacin de los grupos internos y externos; y obtener una poltica coherente y no discrimi
natoria por parte del Estado en la fij acin de precios, impuestos y financiamiento. Una gerencia
estratgica gil que priorice una racionalidad econmica y preserve el capital es necesaria luego
de seis aos de crisis y racionalidad social.

Tomado de Santiago Roca. The Mezzopolitical Economy ofProduction Cooperatives

in Per. Comell University, 1 982.

0 La cooperativa de Anta pa m pa : u n modelo

de org a n izacin prod uctiva d i sfuncional
El intento gubernamental de imponer un modelo de organizacin cooperativa para cambiar las
condiciones de explotacin y relaciones de produccin en la Pampa de Anta en Cuzco, es un
penoso caso de cmo no proceder cuando se hace una reforma agraria. Prescindir de las condi
ciones reales y de las opiniones y alternativas campesinas es un mtodo arriesgado. Si a eso se
aade la carencia de personas experimentadas y la inflexibilidad del modelo propuesto, es casi
seguro que el experimento est condenado al fracaso.
Los campesinos no participaron ni tomaron ninguna decisin importante antes, durante
y despus de la reforma. El modelo impuesto desde arriba, que integraba en una sola unidad
cooperativa 33 .000 hectreas de extensin de alrededor doce ex-haciendas y cerca de treinta
comunidades campesinas estuvo desafortunadamente en contra de las realidades ecolgicas,
socioeconmicas y culturales. Las tierras centrales de las anteriores haciendas pasaron a ser
administradas por la CAP mientras que la produccin de las comunidades campesinas y los feu
datarios permanecieron bajo usufructo descentralizado o comunal. Las utilidades de las tierras
centrales y el uso de las instalaciones y el equipo de la cooperativa se deberan dividir entre los
feudatarios y jornaleros de las haciendas y los miembros de las comunidades campesinas. Si bien
en el papel, el modelo cooperativo buscaba beneficiar a las comunidades, en la realidad la CAP
Antapampa termin siendo una empresa estatal, administrada por funcionarios del Estado y con
trolada por una minora de personas, con poca participacin de los socios de las tierras centrales
y sin ninguna participacin de las comunidades circundantes tambin socias de la cooperativa,
que dicho sea de paso tenan legtimos derechos y reivindicaciones histricas sobre las tierras de
las partes centrales.

1
Peter Klaren . La formacin de las haciendas azucareras y los orgenes del APRA. Instituto de Estudios
Peruanos. Lima, 1 970.

1 64
 llI. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

Las dimensiones excesivas de la cooperativa para manejarla centralizadamente, la diferente

tenencia de la tierra y sistemas laborales, la superposicin de funciones entre autoridades gerencia
les y de la cooperativa, y las mltiples irregularidades, desorden, arbitrariedades y malas decisiones
gerenciales pusieron a la CAP y sus comunidades miembros en serios problemas originando el des
contento y el retiro informal de las comunidades campesinas que no reciban mayores beneficios.
Pronto, los ex-feudatarios iniciaron un asedio interno ampliando sus parcelas en terrenos colindan
tes que pertenecan a la CAP y las comunidades campesinas empezaron las invasiones de las partes
centrales tambin. El descontento fue incontrolable. Las comunidades demandaban la eliminacin
de todas las formas indirectas de explotacin que todava permanecan en Anta. Se estaban incum
pliendo los fines bajo los cuales se haba concebido la cooperativa. La disfuncionalidad del modelo
impuesto no soport, generndose un proceso de movilizacin campesina que llev en poco tiempo
a la desaparicin de la llamada empresa cooperativa.

Tomado de Santiago Roca "Participatory Processes and Action of the Rural Poor
in Anta, Per". !LO, Working Paper WEPJ O/WP12. Ginebra, Suiza. 1 980.

8
r
1 Divisin social de la pa rtici pacin
.

ca m pesi na
Se tiene poco conocimiento acerca de cmo se organizan y participan los campesinos en sus
movimientos reivindicatorios. En una investigacin que el autor desarroll en el ao 1 979, en la
Pampa de Anta en Cuzco, cuando los campesinos se movilizaron para enfrentarse a la Coopera
tiva Agraria de Produccin de Anta, se pregunt: quin tom la iniciativa, quin implement y
quin evalu las acciones en los asuntos operativos, de coordinacin y estratgicos? Los resulta
dos mostraron algunos hallazgos interesantes.
Los principales actores internos eran la Asamblea Comunal, los Consejos de Administra
cin y de Vigilancia, los Comits Especializados y un Grupo Dinmico integrado por lderes y
campesinos jvenes de cada una de las comunidades. Los actores externos: la Federacin Zonal
de Campesinos de Anta y Urubamba, FEZOCAU y la Federacin Departamental de Campesinos
del Cuzco, FDCC.
Se encontr que el grupo dinmico desempe junto con la FDCC un papel significativo
en los asuntos estratgicos y para iniciar y levantar la movilizacin. Una vez que esto se logra,
la Asamblea Comunal cuida mucho de su realizacin, pasando el grupo dinmico a diluirse
como un miembro ms de la comunidad. Los Consej os de Administracin y de Vigilancia y la
propia Asamblea Comunal asumen los asuntos de coordinacin. La Asamblea Comunal participa
tambin en forma significativa en la fase de evaluacin de las acciones realizadas. Los Comits
Especializados (ganadera, agricultura, educacin y otros) estn presentes solo en la ejecucin de
decisiones ya tomadas por la Asamblea Comunal. La influencia de los partidos polticos y de la
FDCC cesa de existir despus de tomadas las decisiones estratgicas. Los campesinos en forma
"<:!"
individual contribuyen mayormente en todos los aspectos operativos. La fase de evaluacin es la
o
fase ms dbil de todo el proceso de movilizacin. "B
Todo esto significa que existe una divisin social de la participacin campesina en el '-
u
proceso de movilizacin. No todos participan en el conjunto total de aspectos involucrados, pero

1 65
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

tampoco se advierte que algunos participen en algo y otros en nada. Cada actor ha participado
en algunos asuntos y se ha retrado en otros, variando su grado de influencia en cada fase y en
cada asunto de acuerdo a factores individuales, grupales, organizacionales y socioeconmicos.

Tomado de Santiago Roca "Participatory Processes and Action of the Rural Poor in Anta, Per".
ILO, Working Paper WEP1 0/WP1 2. Ginebra, Suiza. 1 980.

\9\1
' . '
Va lores y org a n izacin detrs del proceso
,, ____ ,., d e pa rtici pacin ca m pesi na
Qu tipos de ideas y valores tienen los campesinos y cmo y con qu mtodos se organizan
para conseguir sus reinvindicaciones? En general, el conjunto de ideas y creencias de los cam
pesinos est formado por consideraciones prcticas y por la influencia de grupos locales afines
a su entorno.
Generalmente, los valores de solidaridad y cohesin interna prevalecen en asuntos de in
ters general, mientras que el individualismo se manifiesta en asuntos de inters personal. Como
consecuencia, hay mayor participacin cuando las metas estn relacionadas con el bienestar de
todos y menor participacin cuando los asuntos tienen importancia diferente para cada estrato
de campesinos.
El mtodo "participativo" aparece entonces como un instrumento para relacionar las ba
ses con los lderes y con las metas de la organizacin, pero debe tenerse en cuenta la ideologa y
los valores solidarios e individuales de los campesinos y cmo estos van cambiando de acuerdo
a las condiciones especficas. De no tenerse esto en consideracin, la participacin puede devenir
en un boomerang que tergiversa las metas y objetivos finales del movimiento. De otro lado, de
no permitirse la participacin, se puede originar el distanciamiento entre los lderes y los miem
bros del movimiento y llevar a este a una parlisis.
Teniendo esto en consideracin, las tcticas sobre la participacin y movilizacin de los
campesinos estn influenciadas por: la naturaleza de las metas, el mtodo de organizacin, la
efectividad de las acciones, y las alianzas en relacin con los objetivos perseguidos.
El punto de partida para cualquier proceso de movilizacin campesina parte del reconoci
miento de su situacin material negativa, del rol decisivo de las fuerzas naturales, y el sentimien
to de estar atrapados dentro de un sistema cerrado. Se internalizan entonces los determinantes
sociales de la situacin desfavorable y los lderes introducen la conciencia de la extorsin por
los comerciantes, la inj usta posesin de tierras por la cooperativa o la actitud negativa de las
autoridades.
La racionalizacin consiste entonces en encontrar soluciones concretas para los pro
blemas y convocar a una Asamblea Comunal para decidir el curso de accin especfico. All
la racionalizacin se transforma en organizacin, es decir, se planea en detalle la solucin
determinada, asignndose responsabilidades y sopesndose reacciones y resultados. Cuando la
organizacin ha sido definida, las acciones prcticas toman lugar, cada uno con su tarea espe
cfica. Despus de las acciones viene el anlisis de los resultados y/o beneficios obtenidos, lo
que retroalimenta las percepciones y cogniciones iniciales y determina la actitud futura hacia
nuevos esfuerzos organizacionales.

1 66
 III. SECTORES DE LA ACTIVIDAD ECONMICA NACIONAL

Si los resultados son abiertamente negativos, la reaccin de los campesinos vara de

acuerdo a la causa del fracaso. Si este se debe a errores de la dirigencia o informacin equivoca
da, los participantes estarn intensamente decepcionados y el movimiento tender a desaparecer.
Por otra parte, si agentes externos causan resultados indeseados, la reaccin de los participantes
puede ser de gran cohesin interna o de dispersin del movimiento. Las respuestas dependen de
la relativa fuerza de este y de las circunstancias polticas a nivel nacional.
Si los campesinos obtienen sus reivindicaciones y los lderes no canalizan el movimiento
hacia otras metas tangibles y de ms alto nivel, el movimiento deviene en parlisis y sus miem
bros prefieren estar ocupados en sus propios problemas econmicos individuales. Si sus inquie
tudes son canalizadas hacia actividades colectivas, los lderes sern capaces de aumentar el nivel
de conciencia y mantener el grado de movilizacin, elevndose los objetivos de la organizacin.
Esta es la experiencia que se ha encontrado en las investigaciones sobre las diversas moviliza
ciones de los campesinos en la Pampa de Anta.

Tomado de Santiago Roca "Participatory Processes and Action of the Rural Poor in
Anta, Per". ILO, Working Paper WEP 1 0/WP 1 2. Ginebra, Suiza. 1 980.

E l i ntento a utogestionario actual ( 1 980)

Las movilizaciones campesinas y l a toma d e tierras d e l a cooperativa por las comunidades cam
pesinas en la Pampa de Anta estn haciendo emerger nuevos procesos desarrollados por los pro
pios campesinos. Para no dividir las tierras y establos centrales y evitar as problemas limtrofes
entre comunidades adyacentes, existe el da de hoy un proceso de integracin entre algunas
comunidades campesinas. Grupos de tres a cinco comunidades se estn poniendo de acuerdo
para dirigir las ex-haciendas y las tierras de la ex-cooperativa estatal. La accin independiente y
autnoma de las comunidades ha hecho que el gobierno acepte y forme una Comisin Liquida
dora de la CAP, la cual por primera vez est compuesta por nueve campesinos y seis funcionarios
del gobierno.
La voz de los campesinos es ahora escuchada pero los problemas no son sencillos y mu
chas comunidades todava se sienten marginadas del proceso, siendo los conflictos entre ellas el
pan de cada da. Los campesinos no tienen una organizacin slida con propuestas econmicas
concretas de cmo formar una nueva estructura y ser capaces de resolver los problemas interco
munales y de gestin empresarial.
En el campo de la produccin, los campesinos estn teniendo problemas de mercadeo, la
alimentacin del ganado por parte de la ex-cooperativa es deficiente y las cras se estn murien
do y/o perdiendo peso. Frente a estos hechos, muchos estn incentivados a dividirse las tierras,
maquinarias y las modernas instalaciones centrales de la cooperativa estatal, promovindose un
desarrollo egosta individual, donde el ms fuerte se come al dbil, originndose de facto una
atomizacin y parcelacin individual.
La Comisin Liquidadora de la Cooperativa tiene, por lo tanto, un trabaj o difcil por
que no solo est encargada de liquidar la cooperativa sino transferir la tierra, el ganado y las
maquinarias a las comunidades, resolviendo los problemas de linderos y otros conflictos entre
ellas y proponer una nueva forma de organizacin productiva que permita la sobrevivencia

1 67
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

econmica y la transformacin de las relaciones sociales de produccin en Anta. De otro lado,

el Banco Agrario, en vez de apoyar el proceso de liquidacin, ha suspendido los prstamos,
dejando a PRODERM (una institucin de crdito especial creada por un acuerdo entre los
gobiernos peruano y holands) el rol de intermediario financiero para apoyar el proceso de
liquidacin. Los partidos polticos, lderes y organizaciones de segundo grado, por su parte,
en vez de proponer soluciones, se estn fracturando entre ellos, complicando el camino hacia
las propuestas que permitan la liberacin y transformacin de las relaciones sociales injustas
y explotativas en Anta.
No se sabe todava en qu terminar este proceso, la forma en que los campesinos resuel
van estas contradicciones, en que se vinculen los lderes con las masas, j unto a la manera cmo
las metas estn relacionadas a las realidades econmicas, sociales y tecnolgicas, determinarn
el xito o fracaso del movimiento campesino. Se necesitan desarrollar las fuerzas productivas
que permitan la sobrevivencia econmica y, paralelamente, cambiar de forma gradual las rela
ciones sociales de produccin entre los actores de la Pampa de Anta.

Tomado de Santiago Roca "Participatory Processes and Action of the Rural Poor
in Anta, Per". !LO, Working Paper WEPI OIWP12. Ginebra, Suiza. 1 980.

1 68
- - C UARTA PARTE

Funcionami ento , regulacin

e i n stituciona 1 idad
en los mercados
e ua rta pa rte

CAPTULO 1 5
Competencia y regulacin

CAPTULO 1 6
Calidad, estndares y acreditacin

CAPTULO 17

Propiedad intelectual : aspectos sustantivos

CAPTULO 1 8
Propiedad intelectual y los Tratados de Libre Comercio

CAPTULO 1 9
Consumidor
 CAPTULO 1 5

Com petencia y regulacin

Las leyes a nticom petencia

A l sancionar las prcticas anticompetitivas, e l abuso de l a posicin de dominio o las con
centraciones empresariales dainas, casi todas las leyes de competencia en el mundo (leyes
antitrust) tienen como obj etivo principal defender la competencia en la bsqueda de la me
j or utilizacin de los recursos y la eficiencia econmica y productiva.
En un reciente simposio de Investigacin sobre Polticas de Competencia, Regulacin y
Desarrollo en el Mundo, llevado a cabo en la ciudad de Delhi, India, se presentaron una serie
de trabaj os que mostraban que, adems de la eficiencia econmica, las leyes de competencia
tenan implcita o explcitamente objetivos de segundo orden que iban variando en el tiempo de
acuerdo a los contextos y circunstancias especficas de las economa de cada pas. En un caso,
una de las participantes coment los precedentes de observancia obligatoria que la Corte Supre
ma de Estados Unidos ha introducido en los ltimos aos a raz de los casos de Verizon versus
Trinko (2004), Volvo versus Reeder-Simco (2006), Illinois Tool Works versus Independent Inc.
(2006) y Weyerhaeuser versus Ross Simmons (2007). En todos estos casos, la Corte Suprema
Estadounidense se ha inclinado por no sancionar las prcticas anticompetitivas de las empresas
por temor a que estas queden atrasadas en la fiera competencia en los mercados globales. Seran
consideraciones a favor de dar ms libertad a las empresas, aun si estas fueran dominantes, las
,que han prevalecido en los jueces norteamericanos sobre los tradicionales objetivos de eficiencia
productiva y ptima utilizacin de los recursos. Por el contrario, los participantes de la agencia
de competencia de Sudfrica -pas con otro contexto y realidad- explicaron que su ley y po
ltica de competencia considera, adems del objetivo de eficiencia econmica, otros objetivos
explcitos vinculados al inters pblico, como el referido al desarrollo de la pequea empresa,
al fomento del empleo y a la mejor distribucin de los ingresos (Casos de la fusin de Stanbic y
Nedcor, de Tongaat Hulet y Transvaal Sugar, entre otros), es decir, se privilegia en la evaluacin
de los casos el desarrollo de los mercados locales. Dados los altos niveles de concentracin en
los mercados de Sudfrica, las autoridades de competencia toman con preocupacin las prcticas

1 71
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

restrictivas de las grandes empresas en su relacin con el empleo y el desarrollo de las pequeas
y medianas empresas.
Como ustedes pueden apreciar, en ambos pases, Estados Unidos y Sudfrica, las autorida
des de competencia mantienen objetivos de segundo orden en la aplicacin de la ley antitrust, todos
ellos vinculados a sus propias realidades y percepcin de las necesidades de cada pas. En Estados
Unidos se est gradualmente reduciendo la aplicacin de la ley antitrust por temor a quedarse
atrasados en el mercado global. Del temor al poder de mercado y concentraciones de la Sherman
Act se est pasando al temor de quedar rezagados en el mercado global. En cambio, en Sudfrica
la imposicin de sanciones por conductas anticompetitivas toma en consideracin los efectos de
dicha prctica sobre el mercado interno y cmo la misma podra afectar su crecimiento y adecuado
desarrollo. Se trata de una aplicacin de la Ley de Competencia que privilegia el inters pblico por
tener mej ores mercados, con mayor competencia, pero tambin con mayor equidad.
Y aqu en el Per, cules son los objetivos de segundo orden que tienen las autorida
des de competencia? En una reciente entrevista en el diario El Comercio, la presidencia del
INDECOPI indic que su poltica era la de no intervencin en los mercados, para dejar que
estos funcionen solos; a esto se aaden las recientes actuaciones de la Comisin y de la Sala de
Competencia, negndose a sancionar prcticas explotativas o resistindose a aplicar la doctrina
de los plus factors para sancionar conductas contrarias a los pequeos productores agrcolas, o
renunciando a sancionar conductas abusivas bajo el argumento de la primaca de los contratos de
privatizacin. Detrs de estas conductas se asumen varios dogmas: que los mercados funcionan
bien y eficientemente por s solos en el Per; que no existe concentracin empresarial ni abuso de
poder de mercado en ningn sector de la actividad econmica peruana; que no interesa siquiera
preocuparse por la eficiencia econmica y productiva; y que no existen objetivos de segundo
orden coherentes y consistentes con la bsqueda de eficiencia productiva y otros objetivos nacio
nales. En qu pas estamos? Qu tipo de autoridad de competencia tenemos? Qu es lo que el
Per quiere con la aplicacin de la Ley de Competencia?

El Comercio, 5 de junio de 2007.

0 Repensa ndo el I N DECOPI

L a opinin pblica s e queja e n los ltimos aos que e l Instituto Nacional de Defensa de la Com
petencia y de Proteccin de la Propiedad Intelectual, INDECOPI, no acta de oficio con la cele
ridad, anticipacin y fuerza con que debiera hacerlo para velar por los intereses pblicos y lograr
que los mercados funcionen mej or. Por qu es que el INDECOPI se entera de las prcticas de
las empresas azucareras a travs de Jos peridicos? Por qu no acta de oficio para investigar y
denunciar a aquellas empresas que efectan prcticas colusorias en diversos sectores de la acti
vidad econmica?, para reducir el precio del pasaporte de 2 1 0 soles a 37 soles como lo hizo la
Aspee?, para llamar la atencin del regulador de telecomunicaciones cuando se hace de la vista
gorda frente a los intereses difusos de los consumidores?, para investigar presumibles acciones
de dumping o de subsidios? Qu origina que esta entidad no investigue el porqu cuando se
reducen aranceles no bajen los precios de los bienes y servicios, o cuando se reducen los precios
de los combustibles en los mercados mundiales, estos no se reduzcan en el Per?

1 72
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS M ERCADOS

Uno de los factores -no el nico- que tiene que ver con esta pasividad y falta de efecti
vidad y eficacia para hacer que los mercados funcionen mejor es el diseo legal e institucional
del INDECOPI. La entidad ha sido orientada principalmente a ofrecer justicia administrativa
en disputas entre particulares y resolver las pretensiones individuales de las partes. Las comi
siones de Proteccin al Consumidor, Libre Competencia, Competencia Desleal, Dumping y
Subsidios, Reglamentos Tcnicos y Barreras Burocrticas imparten y ofrecen preponderante
mente justicia cuando una parte lo solicita.
INDECOPI no tiene un mandato contundente y una funcin clara de rectora para tutelar
los mercados y actuar proactivamente en nombre del inters pblico y Ja sociedad. Las pocas
veces que lo hace, la Secretara Tcnica de la Comisin -la misma que analiza los conflictos
entre partes y acta como rbitro- es la que debe actuar de oficio y hacer la demanda. De esta
manera, Ja Secretara se transforma en juez y parte, son los denunciantes de oficio pero tambin
los que analizan y presentan las propuestas de resolucin de casos ante la respectiva Comisin.
No hay duda que este diseo organizacional de la institucin no es el ms apropiado. Al
sistema actual Je falta carcter, una mejor organizacin y divisin de funciones. Mucho mejor
sera tener una unidad rectora fuerte e independiente de la justicia administrativa que tome a su
cargo las actividades de oficio, los intereses pblicos y la tutela del mercado. Pero adems se ne
cesita que esta unidad realice los trabaj os de promocin, prevencin, informacin y orientacin
a la ciudadana en las mltiples funciones que desempea.
En realidad, se necesita repensar el INDECOPI para que las tareas y funciones de tutela
que le otorga el Estado se cumplan. En la mayora de pases del mundo (Estados Unidos, Suecia
y Brasil, por ejemplo) el Estado se organiza separando las actividades de administracin de jus
ticia de aquellas de tutela de los consumidores o del mercado. La justicia debe ser independiente
y no parcializarse con las funciones de tutela, proteccin, promocin y prevencin
Gestin, 1 O de junio de 201 O.

\3l La revisin y fusiones empresa ria les

\ -
Normalmente, en todos los pases del mundo, menos en el Per, las leyes que promueven la libre
competencia tienen un captulo acerca de la revisin previa de fusiones y adquisiciones, cuyo
objetivo es prevenir que estas terminen daando la libre competencia y concurrencia de otras
empresas al mercado. Si como producto de la fusin o adquisicin se sobrepasan determinados
umbrales de concentracin, la autoridad evala sus probables efectos anticompetitivos y expresa
opinin vinculante acerca de la misma. Si los efectos positivos de la fusin sobrepasan los ne
gativos se aprueba la fusin; si el balance no est claro se colocan condiciones para evitar que
los fusionados restrinjan o limiten la competencia; y cuando los efectos son mayoritariamente
perjudiciales, no se aprueba la fusin.
En todos estos pases, el rgimen de fusiones y adquisiciones se da por excepcin, solo
para las empresas que sobrepasen una determinada magnitud. Los pequeos y medianos o aquellas
grandes empresas que no tienen posicin de dominio pueden fusionarse cuando quieran y mejor
o
les convenga. Se trata no de impedir las fusiones, sino que de prevenir prcticas anticompetitivas
:g
que daan a otros actores del mercado y que comnmente emergen cuando las empresas adquie
u
o.
"'

ren un poder de mercado significativo. En los Estados Unidos, por ejemplo, los trust corporativos

1 73
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

concentraron demasiado poder, impidiendo la competencia y afectando el inters econmico ge

neral. Los legisladores consideraron conveniente balancear mejor los intereses y adems de pro
mulgar leyes que limitaron las prcticas anticompetitivas, instauraron un rgimen de revisin de
fusiones ex ante, que prevena los problemas y que en la prctica ha funcionado bastante bien.
La instauracin de regmenes de revisin previa de fusiones y adquisiciones ha sido un
instrumento muy til para promover la inversin. El saber que la autoridad evala la naturaleza
anticompetitiva posible de las fusiones da confianza a miles de otros medianos y pequeos empre
sarios que sienten que no van a ser sacados indebidamente del mercado; evita costos excesivos a los
consumidores, que no tendrn que pagar precios ms altos; crea un instrumento til para los pases
que abren sus economas al exterior y enfrentan a empresas que quieren entrar a monopolizar los
mercados domsticos; favorece a las pequeas y medianas empresas que actuando debidamente,
desean crecer y volverse ms eficientes y competitivas; y proyectan un mejor balance de intereses
y un juego ms equilibrado y justo entre los distintos actores del mercado.
Contrario a los que algunos creen, no es caro ni complicado aplicar e implementar un
rgimen de revisin previa de fusiones. Es ms dificil y costoso perseguir crteles o promover
polticas de competencia. El aprendizaje y la ejecucin es ms rpida ya que las partes colabo
ran brindando informacin para obtener la autorizacin de la fusin. Los procesos son claros y
transparentes, existiendo guas y manuales tcnicos que aseguran la credibilidad del sistema. Las
autoridades coordinan y cooperan en casos regionales o bilaterales al tener sistemas similares.
En el Per, los intereses econmicos han impedido la instauracin de un rgimen que
evale los efectos de las fusiones y adquisiciones dominantes. Se ha venido impulsando un mo
delo econmico que se hace "de la vista gorda" de las prcticas anticompetitivas existentes y que
favorece las concentraciones empresariales sin que importen sus efectos sobre la competencia,
los otros productores, los consumidores y el dao al inters econmico general

La Repblica, 28 de mayo de 2009.

0 E l xito en la promocin
de la com petencia : las AFP
Bienvenida la competencia! Una vez ms, l a competencia resulta e l mejor instrumento para el
correcto funcionamiento de los mercados.
El mercado de las AFP comienza a dar muestras de vigorosa competencia y los consumi
dores ganan; la gestin de las empresas se hace ms eficiente, se reducen costos innecesarios, se
reducen abusivas ganancias excesivas, los consumidores se benefician con menores precios y el
dinamismo del mercado muestra sus virtudes.
El 4 de junio del 2004 -hace ms de un ao- la Sala de Defensa de la Competencia
del Tribunal del INDECOPI dijo1 : "El mercado de las AFP es un mercado que no incentiva la

1
Resolucin N 0225-2004/TDC-INDECOPI . Procedimiento seguido por la Central Unitaria de Trabajadores
del Per y el seor Javier Diez Canseco Cisneros contra AFP Horizonte, AFP Integra, AFP Unin Vida,
Profuturo AFP y la Asociacin de AFPs, por presuntas infracciones a las normas de libre competencia.

1 74
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

competencia". "Es un mercado en que los costos de acceso son considerables y el proceso de
supervisin por parte de la autoridad es intenso". "La posibilidad de que un afiliado se traslade
de una AFP a otra se encuentra entorpecida por el hecho de que la AFP que ha sido dejada de
lado es la que, por s y ante s, otorga la conformidad de la transferencia". "No es infrecuente
encontrar situaciones en las que la AFP dejada de lado utilice una serie de prcticas vedadas
para evitar o desalentar la transferencia, las mismas que van desde situaciones de hecho hasta
excesivos formalismos".
En el tan discutido tema de las altas comisiones que el sistema cobraba a los afiliados,
la Sala de Defensa de la Competencia seal: "Es pblico y notorio que las AFP no compiten
a travs de las comisiones que cobran en la administracin de los fondos. En los procesos
de captacin de afiliados la oferta se centra exclusivamente en la rentabilidad del fondo, en
ningn caso en la comisin que la entidad cobra por la administracin del mismo, lo que evi
dencia que respecto de dicho rubro el mercado no genera los incentivos apropiados para que la
competencia determine los precios ms eficientes".
En ese mismo pronunciamiento, la Sala exhortaba a las autoridades llamadas a regular el
mercado a asumir activamente el rol que la ley les haba encomendado: "Los indicios referidos
anteriormente aconsejan posibles acciones de la SBS y el Poder Legislativo, los cuales podran
promover mayor competencia, eliminar distorsiones y permitir la participacin de nuevos agen
tes en la actividad."
Las autoridades de competencia, modernas e independientes, utilizan la promocin de la
competencia como un instrumento generador de competencia y ste es el caso: la exhortacin
del INDECOPI a la SBS dio los resultados esperados y las correcciones en el sistema empiezan
a dar resultados.
De otro lado, la necesidad de sancionar conductas abusivas que se expresan en precios
no competitivos (excesivos) en mercados donde la posicin de dominio se origina en estructuras
legales (la ley obliga a todos a comprar el servicio de las AFP), ha originado, entre otras cosas,
que el INDECOPI promueva una reforma integral de la Ley de Defensa de la Competencia, la
misma que se encuentra en proceso de discusin al interior del Poder Ejecutivo.
Es interesante aprender las lecciones que estos hechos plantean: atrs quedaron las cidas
y malintencionadas crticas que agentes interesados lanzaron contra el fallo del Tribunal del IN
DECOPI. El tiempo ha demostrado que la agencia de competencia ha cumplido con su funcin

Gestin, 1 2 de septiembre de 2005.

La i nstituciona l idad del I N DECOPI

A diferencia de las personas y de los animales cuyas vidas pueden ser cortas o largas y tienen
trmino especfico, la vida de una institucin como el INDECOPI, cuyo rol y actuacin est
referida al buen funcionamiento y desarrollo de los mercados, no tiene plazo ni fecha de ven
cimiento. Mientras existan los mercados existir una institucin que resuelva los conflictos y
garantice la aplicacin de reglas del juego imparciales y justas, para que todos los agentes del
o
mercado busquen su desarrollo y bienestar, respetando el derecho de los dems. 3
Todos los mercados, sin embargo, no tienen los mismos niveles de desarrollo y se van -
u
transformando segn cmo las relaciones econmicas y la tecnologa avancen. Por esta razn,

1 75
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

una institucin como INDECOPI est tambin en permanente evolucin, buscando modificar y
aplicar las leyes u otras normas, de forma que los mercados se desarrollen y funcionen mejor en
beneficio de todos.
Cumplir un aniversario significa renovar nuestra apreciacin por la vida y razn de ser
nuestra institucin. Nuestros amigos y ciudadanos invitados han venido no solo a abrazamos
por nuestro aniversario, sino a exigir que les expliquemos cmo estamos cumpliendo nuestra
razn de vida, brindndoles tambin algunas ideas de Jo que pensamos para el futuro. Por eso,
sin nimo de tomar mucho tiempo, permtanme repasar algunas de las lneas en la que estamos
trabaj ando y hacia adonde queremos ir.
No hay duda, en primer lugar, que nuestra principal actuacin est en brindar informacin
y resolver los conflictos del mercado. Ms de 1 50 mil consultas han sido atendidas por INDE
COPI en lo que va de este ao. Cientos de conflictos se resuelven semanalmente; en algunas
reas los conflictos tienden a crecer y en otros a disminuir, ello fruto de las particularidades y
condiciones especficas de cada rea. Por ejemplo, la Comisin Concursa! recibe hoy menos
nuevas solicitudes que en aos anteriores -la economa est mejor-, de otro lado, la Comisin de
Reglamentos Tcnicos se prepara para enfrentar mayor demanda debido a la mayor afluencia de
productos dainos o peligrosos y el reto de la exportacin. En trminos generales, sin embargo,
los servicios que ofrece el INDECOPI estn creciendo; segn proyecciones internas, las ofici
nas y comisiones del INDECOPI estarn resolviendo a fines de este ao 34% ms de casos que
el ao pasado. El mayor nmero de transacciones fruto del crecimiento econmico, as como
la mayor cultura existente por parte de los consumidores y de los productores en sus derechos
explican en parte este crecimiento. INDECOPI trabaj a a todo vapor y su capacidad instalada
queda ya corta -tanto en su dimensin de infraestructura fsica, como en la de equipamiento y
personal- para atender esta demanda.
Afortunadamente, la actuacin del INDECOPI brinda mayor eficiencia y beneficios in
conmensurables a la economa y la sociedad. Estimados preliminares muestran que el ahorro
generado por ejemplo a los demandantes del servicio de transporte o a los clientes de las entida
des del sistema financiero (bancos y AFP) sobrepasan los veinte millones de dlares anuales, la
eliminacin de cobros por formatos irracionales o ilegales flucta alrededor de treinta millones
de dlares anuales; el impacto en Ja reduccin de precios ocurridos por resoluciones contra
prcticas concertadoras de precios y abusos de posicin de dominio sobrepasan varios otros mi
llones de dlares. De otro lado, la produccin nacional ha crecido significativamente en aquellos
sectores donde se sancionaron prcticas de dumping o salvaguardas, y en donde se foment la
competencia se recuper la inversin y el empleo.
El inicio del ao nos encontr trabaj ando decididamente en la culminacin del documen
to institucional sobre los Intereses Nacionales en Propiedad Intelectual y los Tratados de Libre
Comercio. El documento fue publicado en el verano pasado y tuvo como objetivo sensibilizar a
la opinin pblica, as como alertar sobre los riesgos implcitos de efectuar concesiones en las
negociaciones, en el captulo de propiedad intelectual. El documento ha servido tambin para
que el Per se d cuenta de la necesidad de trabaj ar intensamente en promover el desarrollo de la
ciencia y la tecnologa e intemalice el beneficio de registrar y explotar econmicamente los de
rechos de propiedad intelectual. Como autoridad nacional en materia de propiedad intelectual, el
INDECOPI no poda permanecer en silencio sobre lo que significa adoptar una posicin nacional
desde Ja perspectiva del operador tcnico sobre la materia. El documento al que me refiero les ha
sido entregado esta noche en formato de pequeo libro.

1 76
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

Con la finalidad de aportar no solo en los principios e identificacin de los intereses

nacionales, sino tambin en el nimo de evaluar y conocer el impacto econmico del TLC con
Estados Unidos en materia de Propiedad Intelectual, la Gerencia de Estudios Econmicos ha
venido desarrollando una serie de estudios, algunos de los cuales ya han sido publicados y otros
por publicar, todos los cuales muestran las posibles ganancias o prdidas que podra tener el pas,
fruto de lo que hipotticamente se podra obtener o conceder en materia de propiedad intelectual
en las negociaciones.
Producto de este trabajo, y dado el inconmensurable atraso y debilidad de la propiedad
intelectual en el pas, estamos adicionando a las tareas del INDECOPI la actividad de fomento
y promocin de registros de patentes, identificacin y creacin de marcas colectivas, nuevas
indicaciones geogrficas, nuevos modelos de utilidad, diseos grficos, y el registro y comercia
lizacin de conocimientos tradicionales y variedades vegetales. En este sentido, hemos instruido
a la nueva Oficina de Fomento de la Competencia y la Innovacin para que desarrolle proyectos
que vinculen a los empresarios con los creadores, pues estamos seguros que esa es la frmula del
xito. Igualmente, esta oficina viene trabaj ando en los procesos para permitir que los empresa
rios y tambin los inventores nacionales, accedan a la tecnologa de uso pblico que existe en el
mundo y puedan, a partir de ello, mej orar el estndar de la tecnologa propia y desarrollar nueva
tecnologa en beneficio del pas.
En el mbito de la defensa de la competencia nuestra actividad no ha sido menor. Por
el contrario, a lo largo de todo el presente ao se presentaron tres proyectos de ley que buscan
perfeccionar y modernizar nuestras leyes sobre la materia. Uno sobre defensa de la competencia,
otro sobre competencia desleal y el ltimo acerca del sistema nacional de acreditacin. Hemos
recibido las sugerencias de todos los Sectores del Poder Ejecutivo, de los gremios empresariales
y de todas las personas que de una u otra forma nos ha hecho llegar sus comentarios y observa
ciones. Luego de procesarlas, hemos procedido a remitir las nuevas versiones de tales propuestas
de Ley para su aprobacin por el Consejo de Ministros.
El INDECOPI est convencido que la aprobacin de estas normas es absolutamente
imprescindible para fortalecer la institucin, mejorar las garantas de las personas naturales y
j urdicas que deban enfrentar procedimientos ante la institucin, y dar categora internacional
a los procesos de acreditacin de la calidad para favorecer el intercambio de bienes. Solo con
legislacin renovada y ajustada a las necesidades del momento, podr la agencia de competencia
desarrollar sus funciones adecuadamente en el escenario de un mercado como el peruano, que
se abre al mundo.
En el mundo del funcionamiento del mercado y de la economa, el cambio es consustancial.
Nada permanece inmutable, y los pases que apuestan por el desarrollo tienen que estar atentos a
seguir la dinmica del cambio. Por ejemplo, si hasta hace unos aos se pensaba que no era necesa
ria la evaluacin ex ante de las concentraciones econmicas, hoy se piensa que una norma de este
tipo es ms bien un elemento necesario para garantizar la inversin privada y una forma racional
para promover el crecimiento de los mercados. En el INDECOPI apostamos por la modernidad.
Igualmente, acabamos de publicar el documento sobre Intereses Nacionales en Defensa
de la Competencia y los Acuerdos Preferenciales de Comercio. Este documento tambin se ha
distribuido esta noche y forma parte de la serie de publicaciones institucionales que el sello edi o

torial de INDECOPI ha lanzado para poner sobre la mesa una perspectiva diferente de enfrentar 2
''
u
los problemas que se presentarn con la ampliacin de mercados y el comercio, desde la pers
pectiva de la Defensa de la Competencia.

1 77
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

No creemos conveniente que la defensa de la competencia sea vista nicamente como

un tema de "intercambio de informacin" y "colaboracin informal" entre las agencias de com
petencia de los pases que celebran un acuerdo comercial. Creemos que el verdadero inters de
un acuerdo de integracin econmica debiera estar en la posibilidad de sancionar las conductas
anticompetitivas en uno y otro territorio vinculado por el acuerdo comercial, y que los agentes
que participen del mercado integrado tengan igualdad de oportunidades y de marco legal que
cumplir, en la medida de que su desarrollo sea equivalente.
Asimismo, el INDECOPI, en representacin del Per, se ha sumado a los pases que
estn proponiendo la creacin de una autoridad mundial de la competencia que permita desterrar
las malas prcticas y conductas anticompetitivas en los mercados globales o transfronterizos.
En nuestro accionar, no todo ha sido positivo. En el curso de este ao se han manifesta
do algunas deficiencias en la capacidad operativa de la institucin para atender con solvencia
a nuestros usuarios. Quisiramos en realidad atenderlos cada vez mejor. El INDECOPI se ha
convertido, en algunos casos, en un sustituto o coadyuvante de la administracin de justicia en
el Per. Esto, que de hecho es una virtud y un reconocimiento a la solvencia profesional y a la
credibilidad de la institucin, tambin es un problema, pues la demanda es, en muchos casos,
mayor a la que razonablemente se puede procesar.
En este contexto, desde la administracin estamos y seguiremos tomando acciones, para
corregir el problema y enfrentar la necesidad de la mejor manera posible. Por esta razn, durante
este ao se ha renovado el 40% del hardware de la institucin, se est presentando lo necesario
a la Presidencia del Consej o de Ministros para que nos permitan crecer en personal. Se han
iniciado los estudios para expandir las facilidades de infraestructura fsica a travs de un nuevo
edificio de forma que podamos atender mejor el crecimiento de 34% que tenemos en la demanda
de nuestros servicios. En lo que se refiere al mbito presupuesta!, estamos manej ando los recur
sos con mucha austeridad, siempre racionalizando las operaciones y buscando obtener el mxi
mo de produccin. Seguimos insistiendo con el Gobierno Central para una dotacin de mayor
presupuesto y estamos en permanente evaluacin del personal para garantizar la idoneidad del
mismo. Asimismo, las propuestas de reforma legislativa tienden a mejorar nuestra actuacin de
oficio, que es, en realidad, a la que mayor atencin debiera prestar la institucin pues soluciona
problemas con efectos masivos, lo que, obviamente, disminuye la demanda individual.
La crtica no ha sido ajena al accionar del INDECOPI. No tenemos ni temor ni reparo
a la crtica, pues ella contribuye a que nos demos cuenta de nuestras debilidades y es un meca
nismo efectivo para la promocin de los temas institucionales. Eso s, nos damos cuenta cuando
la crtica es interesada o se convierte en destructiva y daa a la institucin. Preferimos que nos
ataquen personalmente ya que todos nosotros estamos de trnsito en la funcin pblica y lo que
debe quedar es la institucionalidad.
En el ao nos han dejado algunos funcionarios y el proceso de reorganizacin no se de
tiene. En algunos casos, las salidas se han debido al curso normal del desarrollo profesional de
las personas; en otros, a la reorganizacin de actividades y reas; y, tambin, a la evaluacin del
rendimiento profesional.
Esta es una gestin que no se detiene si de mejorar la calidad profesional y de servicio de la
institucin a los usuarios se trata. Los nuevos profesionales incorporados han sido contratados lue
go de escrupulosas convocatorias de concurso pblico realizados para cubrir las plazas existentes.
Es momento de mirar adelante y planteamos algunos objetivos para el ao que se inicia.
Es, como todos sabemos, un ao electoral, lo que plantea algunos retos adicionales.

1 78
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

El INDECOPI debe aportar al proceso de aproximacin a los candidatos a la presidencia

de la Repblica para que tomen conciencia, incluyan y discutan en sus propuestas, sobre el rol
que le corresponde a la competencia y la propiedad intelectual en el proceso de funcionamiento
del mercado. No es posible apertura econmica, desregulacin o privatizaciones, sin un adecua
do marco normativo para el ejercicio y cumplimiento de disposiciones sobre la competencia. Es
desde la competencia que se puede construir un mercado eficiente.
Ser labor del INDECOPI persuadir a los equipos de plan de gobierno de los candidatos
de las bondades de la opcin constitucional por una verdadera economa de mercado.
En lo que respecta a las reas de propiedad intelectual, estamos decididos a continuar con
la promocin de la creacin intelectual nacional y el reconocimiento de los derechos intelectua
les de los peruanos. Un sueo que esperamos concretar es que equipos multidisciplinarios de
economistas, antroplogos, socilogos y abogados, puedan ponerse en contacto con las comuni
dades indgenas y nativas, ganar su confianza, e involucrarlas en un proceso masivo de registro
de conocimientos tradicionales para que, luego, nuestras oficinas de promocin puedan ponerlas
en contacto con el "capital" o las empresas que puedan explotar estos conocimientos o recursos
genticos y compartan sus beneficios comerciales con las propias comunidades.
Igualmente, esperamos poder mej orar significativamente nuestros servicios en el rea de
registro y tramitacin de procedimientos.
Estamos decididos a impulsar un rediseo del sistema de proteccin al consumidor. La
ciudadana se expresa a travs de la proteccin al consumidor. El Tribunal Constitucional ha
marcado pautas muy importantes en esta materia y la sociedad reclama de todos sus agentes
que la proteccin al consumidor sea efectiva y que pueda complementarse la libertad de em
presa con la libertad de eleccin y el respeto a los derechos esenciales de la persona humana
que consume productos. Es importantsimo descentralizar los servicios en esta materia. Si bien
algo hemos avanzado, se necesita un esfuerzo mayor y el INDECOPI est dispuesto a j ugar
este partido, propulsando una ley marco acerca de un sistema descentralizado de proteccin
al consumidor.
Las oficinas descentralizadas en provincias son hoy la cara nueva del INDECOPI y existe
en ellas actos loables de dedicacin y entrega al trabajo, as como "compromiso con la camise
ta". El INDECOPI ha tomado en sus manos la administracin directa de las oficinas regionales,
renovndolas y reforzando su personal, tanto de planta como en las Comisiones, en las diez
provincias en donde trabaj amos. Seguiremos asignando recursos y mejorando la atencin y el
acceso a nuestros servicios a los ciudadanos del Per en las diversas regiones del pas.
Mantendremos siempre una atenta mirada a los intereses nacionales pues ya tenemos dos
grupos de alto nivel adicional, uno trabajando en temas de estndares y otro en recursos genti
cos y biotecnologa.
Asimismo, no puedo dejar de invitar a todos ustedes para el da martes 29 a la presen
tacin de la Revista de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, la cual aparecer semes
tralmente. Esta publicacin permitir que el debate acadmico sobre temas de competencia y
propiedad intelectual tenga un espacio especializado, plural y de carcter internacional. Vamos
a competir con las revistas de derecho y economa de varias casas de estudios, pero lo hacemos
convencidos de que la competencia tambin eleva la calidad. o

Finalmente, debo mencionarles que el INDECOPI recuperar el espacio perdido en los

'.
u
ltimos aos por su inaccin en los foros internacionales multilaterales y en la determinacin
del establishment y reglas del juego global. Estamos actualmente participando activamente en

1 79
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual, en la Organizacin Mundial de Comercio,

en la UNCTAD, con la OECD, con la Unin Europea, con la CAN, y estamos logrando el re
conocimiento internacional de nuestros sistemas en reas tales como la acreditacin, sistemas
metrlogicos y en la defensa de la biodiversidad de nuestros recursos genticos.
No estamos, sin embargo, totalmente satisfechos; estamos trabajando pero siempre pode
mos trabajar mejor y perfeccionar lo que hacemos.
Aqu solo quiero terminar rindiendo homenaje a todos los funcionarios y trabajadores
del INDECOPI quienes con su esfuerzo, dedicacin y trabaj o nos ayudan a construir una
mejor institucin. Aqu frente a nuestros amigos y usuarios de nuestros servicios, en la cele
bracin de nuestro dcimo tercer aniversario, nosotros todos los servidores del INDECOPI les
renovamos nuestro compromiso de seguir contribuyendo a las tareas que nos ha encomendado
la Nacin.

Discurso de Santiago Roca por el Decimotercer Aniversario

del INDECOPI, noviembre de 2005.

0 La Ley y la pol tica de com petencia

e n el Per
L a Ley d e Competencia e n e l Per, intenta "eliminar las prcticas monoplicas, los controles
y las restricciones a la libre competencia en la produccin de bienes y servicios para el bene
ficio de los usuarios y consumidores". Se prohbe toda conducta que constituya un abuso de
dominio o que restrinja la libre competencia. Si bien el dominio; el abuso de dominio y las
prcticas anticompetitivas (acuerdos y otros) se describen en la ley, esta no contiene disposi
ciones que exijan la notificacin ex ante de fusiones y adquisiciones. La Comisin de Libre
Competencia (CLC) y la Sala de Defensa de la Competencia (SDC) son la primera y la se
gunda instancia administrativas a cargo de la tramitacin de los expedientes. Ambas unidades
son cuerpos autnomos del Instituto Nacional para la Defensa de la Competencia y la Protec
cin de la Propiedad Intelectual, INDECOPF, creado en 1 992. Los miembros de la SDC son
nombrados por el presidente de la Repblica de una tema designada por la Junta Directiva de
INDECOPI. Los miembros de la CLC son nombrados directamente por la Junta Directiva de
INDECOPI. Los miembros de la Sala y los Comisionados son cargos de confianza, removibles
sin causa en cualquier momento.
La Ley de Competencia peruana promueve y protege el proceso de competencia (no a
competidores individuales) para un mayor beneficio de los consumidores, poniendo nfasis en la
mej ora de la eficiencia econmica. No incluye, sin embargo, la eliminacin de todos los aspectos
de distorsin a la competencia de todas las leyes existentes y futuras, regulaciones, prcticas
administrativas y otras medidas institucionales en la economa. La legislacin no abarca la re
glamentacin del acceso de la inversin privada a sectores monoplicos, as como no contiene

2
El mandato de INDECOPI en general i ncluye no solo la vigilancia de la libre competencia, sino tambin la
proteccin del consumidor, la acreditacin y los estndares, la metrologa, el acceso al mercado, la compe
tencia desleal, el "antidumping" y las salvaguardas, y la salida y reestructuracin del mercado.

1 80
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONAL!DAD EN LOS MERCADOS

una regulacin gubernamental anti-competencia, excepto para el caso de barreras burocrticas en

el acceso al mercado3. No existe un mandato explcito en la Ley de Competencia Peruana para
una funcin abocada a promover el entendimiento de los beneficios de la competencia en la eco
noma, esto depende ms de la visin del presidente de la Junta de Directores. Tampoco existe
neutralidad entre empresas pblicas y privadas, las empresas pblicas j uegan un rol subsidiario
en la economa y no se les permite competir con el sector privado.
La autoridad de competencia en el Per ha mostrado autonoma y competencia tc
nica sobre el manej o de casos para la aplicacin de la Ley de Competencia. Adems la CLC
es independiente de la SDC en el manej o de sus casos, aunque debe seguir -como debe ser
los precedentes de observancia obligatoria y los lineamientos acerca de los procedimientos
con absoluta transparencia. La autonoma e independencia de ambos rganos (SDC y CLC)
estn, no obstante, potencialmente amenazadas por la interferencia poltica, dado que los
miembros de la Comisin y de la Sala pueden ser removidos sin causa alguna (tal como est
ocurriendo hoy en da en INDECOPI).
Excepto el regulador de telecomunicaciones, ninguno de los otros reguladores ( ener
ga, infraestructura y transporte, saneamiento, entre otros) ej ecuta la Ley de Competencia. S in
embargo, ellos j uegan un rol importante en la promocin de la competencia en sus sectores
pero sus puntos de vista son pocas veces tomados en cuenta por otros cuerpos gubernamenta
les como, por ej emplo, los ministerios y las oficinas a cargo de la promocin de la inversin y
la privatizacin. En la prctica, en algunos casos las intervenciones de INDECOPI en cuestio
nes de competencia son cuestionadas por otras instituciones intersectoriales. Existe claramen
te la necesidad de una mejor coordinacin en cuestiones de competencia, bajo el mandato del
INDECOPI como entidad rectora.
La Ley de Competencia vigente en el Per contiene una lista convencional de compor
tamientos duros tipo crtel que son considerados intrnsecamente nocivos al ser prcticas que
restringen la libre competencia: acuerdos entre competidores para fijar precios, manipular li
citaciones, restringir la produccin o fij ar cuotas y dividirse el mercado. La Ley de Compe
tencia incluye tambin una lista de prcticas que son definidas como de abuso de posicin de
dominio. La mayora de las quej as que la CLC ha manejado estn relacionadas con casos de
abuso de posicin dominante, mientras que los casos de oficio se han centrado en crteles en
la forma de acuerdos horizontales. El marco legal otorga tambin al INDECOPI una amplia
gama de poderes de investigacin tales como el acceso a la inmovilizacin temporal de docu
mentos, respuestas escritas a las preguntas, testimonios orales que pueden ser grabados, ins
pecciones con o sin previo aviso, los registros informticos y otros tipos de pruebas que se
estimen necesarias. La Ley de Competencia tambin permite imponer sanciones pecuniarias
para los infractores. Finalmente, la autoridad de competencia puede hacer una denuncia penal
contra el infractor y si es necesario puede notificar del caso al Ministerio Pblico. La Ley de
Competencia permite tambin otorgar indulgencias a cambio de obtener fuertes evidencias
de la conducta de crtel con el obj etivo de sancionar y de evitar que la conducta ocurra en el
futuro. La autoridad est permitida por ley a negociar los trminos sobre el cual se ofrece la
excepcin de responsabilidad al proveedor de la informacin.
o

La Comisin de Acceso al Mercado de INDECOPI, CAM, es la encargada de identificar y eliminar las
g.
3
u
barreras burocrticas.

181
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

El debido proceso es respetado plenamente, empresas e individuos tienen los mismos

derechos a ser notificados y a proveer pruebas oportunas, as como a ser notificado de las
razones que soportan la decisin de la autoridad. Las resoluciones en primera instancia pue
den ser apeladas ante la segunda instancia de asuntos sustantivos y formales. El acceso
directo al sistema j udicial es permitido luego de todo ello. El hecho de que solo el 1 3 % de
las apelaciones resueltas por INDECOPI en segunda instancia fueran enviadas al sistema
j udicial, y que solo menos del 6% de estos casos (0,07% del total de apelaciones resueltas)
fueron revertidas con respecto a la decisin del INDECOPI, nos da una idea de la credibili
dad que las resoluciones de INDECOPI merecen.
No queda duda de que las disposiciones convencionales de INDECOPI contra el abuso
de posicin dominante, la conducta del crtel y el respeto al debido proceso son ampliamente
cumplidos por la legislacin vigente. Sin embargo, son necesarias reformas debido a la ausen
cia de provisiones por el control ex ante de fusiones, la necesidad de fortalecer la defensa de la
competencia, y medidas que institucionalicen la neutralidad en la competencia pblico/privado,
la transparencia e independencia en las decisiones de los cuerpos autnomos, y la coordinacin
de mandatos con los reguladores y otras instituciones.

CUTS. India, 2005 .

........- . '\
\. 7 ) La com petencia : elemento clave pa ra
\._.- el buen fu nciona m iento del mercado
E l mercado e s un instrumento para lograr bienestar, e s un medio a travs del cual l a sociedad
ha encontrado la manera eficiente de asignar recursos escasos. Con toda seguridad, ninguna
sociedad moderna podr prescindir de la accin del mercado. Sin embargo, el mercado es
tambin un espacio donde interactan partes con objetivos diferentes y con posibilidades de
conflicto, con fallas que requieren de soluciones apropiadas y con desigualdades que deben ser
corregidas a travs del derecho de la competencia.
El derecho de la competencia debe preocuparse porque esta prevalezca siempre como
garanta del mayor bienestar de los consumidores y de la sociedad en su conjunto. La au
toridad debe actuar cuando las conductas atenten contra la posibilidad de acceso de nuevos
competidores o, cuando en escenarios de posicin de dominio, se explote a los consumido
res . Se debe tambin estar atento a promover las mejoras normativas que sean necesarias
para garantizar el adecuado funcionamiento del mercado y la primaca irrestricta del derecho
de la competencia.
La defensa de la competencia requiere de valor y compromiso, as como de tecnicismo y
recto cumplimiento de la ley; tambin de autonoma e independencia de criterio, y mantenerse
alerta para evitar indebidas influencias de grupos de inters tanto econmico como poltico.
En este contexto, se hace necesario incorporar en nuestro medio -acogiendo la legis
lacin comparada internacional- el control de estructuras en simultneo con el control de
conductas. Esto significa establecer un rgimen general de control de concentraciones empre
sariales (control de fusiones). Baj o este rgimen las empresas que por excepcin, al juntarse o
fusionarse, sobrepasen una participacin mayor al 70% u 80% del mercado, debern obtener

1 82
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

el visto bueno o cumplir los requerimientos de preservar la competencia, sealados por la

autoridad respectiva. Se trata de un esfuerzo que busca colocar al Per en sintona con las
legislaciones del mundo y fortalecer la accin de la agencia de competencia en la defensa
previa de sus condiciones.
Asimismo, se hace necesaria la implementacin efectiva de las normas de competencia en
el mbito subregional que asegure que los beneficios logrados en los procesos de integracin no
sean menoscabados por prcticas restrictivas a la libre competencia entre pases en el mercado
ampliado o mercado comn.

Extracto del discurso del Santiago Roca en el Seminario Internacional sobre Competencia en los
Pases Andinos, noviembre de 2005.

o

g.
u

1 83
 CAJ>TULO 1 (f)

Calidad, estndares
y acreditacin

fJ Mejora r los sistemas de normal izacin,

'" - acred itacin y metrolog a
La calidad de los bienes y servicios es un factor determinante en el proceso de apertura de merca
dos y en la dinmica de intercambios libres que el comercio internacional promueve. El sistema
que garantiza la calidad de bienes y servicios se construye sobre la base de normas tcnicas que
definen los estndares requeridos, y por un sistema de verificacin del cumplimiento de dichos
estndares mediante instrumentos metrlogicos y de evaluacin de la conformidad.
La institucin responsable de asegurar y administrar estos sistemas es el INDECOPI.
Esta entidad es la autoridad nacional de pesos y medidas: tiene a su cargo la aprobacin de las
normas tcnicas peruanas que constituyen el objeto del sistema nacional de normalizacin; y
realiza la evaluacin y calificacin de entidades pblicas y privadas a fin de facultarlas a brindar
los servicios de evaluacin de la conformidad con valor oficial (certificacin, inspeccin, ensa
yo/prueba y calibracin), funcin que constituye la base del sistema nacional de acreditacin.
Si bien los beneficios de la normalizacin, la evaluacin de la conformidad y la metrologa
son numerosos, estas herramientas tambin pueden ser utilizadas por los pases para crear obst
culos tcnicos al comercio, no con el objeto de alcanzar objetivos legtimos como pueden ser la
seguridad, la salud o la proteccin del medio ambiente, sino para impedir la importacin de bienes
que puedan competir con la industria local.
Actualmente, el Per no goza del reconocimiento a nivel internacional de sus sistemas de
normalizacin, acreditacin y metrologa. Ello sin que nos demos cuenta, nos hace dependientes
del exterior, encarece los costos de transaccin y nos fuerza al subdesarrollo y desconocimiento
de las tecnologas bsicas y buenas prcticas. Se requiere urgentemente mejorar la infraestructu
ra de la calidad y cumplir con las exigencias legales, tcnicas y de excelencia que establecen las
instituciones multilaterales internacionales y los principales organismos pares del INDECOPI
en el mundo. Algunas medidas que se deben tomar son:

1 85
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

La incorporacin del Per como miembro pleno de la Organizacin Internacional de Norma

lizacin ISO. Mediante esta membresa plena, el Per estar en capacidad de influenciar en el
contenido de las normas tcnicas internacionales, participando con voz y voto en el trabajo de
normalizacin internacional. De esta manera, el pas podr asegurar que las normas tcnicas
internacionales tomen en cuenta sus apreciaciones e intereses y faciliten el comercio de los
productos peruanos en el exterior.
La incorporacin del INDECOPI como signatario y miembro del Acuerdo Multilateral de la
Cooperacin Interamericana de Acreditacin, IAAC, para la acreditacin de organismos de
certificacin de sistemas de gestin de la calidad (QMS), lo que permitir el reconocimiento
mutuo de nuestros pares internacionales.
La mejora de la normativa de los sistemas de normalizacin, acreditacin y metrologa, a tra
vs de la presentacin de un anteproyecto de Ley General de Acreditacin, Normalizacin y
Metrologa, la cual buscara cumplir con los requerimientos para alcanzar el reconocimiento
internacional, dotar de mayor infraestructura y recursos a estos sistemas y asegurar la ms
efectiva participacin de los sectores pblico y privado en el sistema nacional de calidad.
Hay que proseguir en lograr que los sistemas de normalizacin, acreditacin y metrologa funcio
nen eficientemente, demuestren calidad y reconocimiento, disminuyan los costos de transaccin,
generen confianza y sean tiles para impulsar la actividad productiva y el comercio del Per.

Extractos del discurso de Santiago Roca durante la presentacin del libro Per:
Los Intereses Nacionales en Estndares de Calidad y los Acuerdos Preferencia/es
de Comercio. INDECOPI, 2006.

ra Est ndares de ca l idad y los acuerdos

preferencia les de comercio
El xito de l a participacin del Per en e l comercio internacional y reas de libre comercio
requiere de una accin concertada de los diferentes sectores de la sociedad y de una visin de
largo plazo de cmo nos insertamos dentro la estructura del comercio internacional, para lo cual
es imprescindible cumplir con las exigencias de acceso y estndares que de manera creciente, y
cada vez con mayor rigor, plantean los sistemas normativos nacionales e internacionales.
Cada pas suele establecer requerimientos obligatorios mnimos de calidad o estndares a los
bienes que ingresan a sus mercados, los que se conocen como Reglamentos Tcnicos. Estos regla
mentos obligan a los pases a certificaciones de calidad acerca de que el bien o servicio entrante no es
peligroso o nocivo para la salud o seguridad de la poblacin de acuerdo a los estndares aprobados. A
su vez, los particulares (empresas y productores y consumidores) promueven la generacin de normas
de observancia voluntaria que faciliten el intercambio y la actividad econmica a travs de lo que se
conoce como Normas Tcnicas y cuyo cumplimiento, previamente verificado, termina al final con
virtindose en una exigencia para que un bien pueda ser comercializado en un determinado mercado.
Estas exigencias surgen como parte del proceso de homogenizacin y estandarizacin
asociado a los intereses de las grandes empresas y de los pases ms desarrollados, dado el verti
ginoso crecimiento del comercio y el cada vez ms acelerado avance tecnolgico y cientfico. En
la medida que la tecnologa de un pas haya alcanzado un estndar superior de calidad, ser esta

1 86
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS M ERCADOS

la nueva valla que tendran que superar los potenciales pases competidores. En estas circuns
tancias, los pases menos desarrollados tienen limitadas posibilidades de cumplir con los nuevos
estndares que los pases desarrollados imponen, los mismos que se terminan convirtiendo en
verdaderos obstculos para nuestra actividad productiva y exportadora. Esta simple constatacin
determina la diferencia entre los intereses que sobre esta materia en particular pueden tener los
pases desarrollados y aquellos en vas de desarrollo.
Adems, la existencia de la "normalizacin internacional" no garantiza plenamente re
ferentes tcnicos neutrales, sino que puede terminar siendo la expresin de los intereses de los
pases desarrollados, y ser un instrumento usado para mantener su hegemona en el comercio
internacional. Lo anterior, dada nuestra limitada capacidad para colocar condiciones tcnicas en
el desarrollo del comercio internacional y nuestra falta de presencia efectiva en los procesos de
normalizacin internacional. Ello obliga a nuestros pases a reflexionar sobre el tema y a trabajar
en forma asociada por regiones o bloques en la elaboracin de los estndares que garanticen
cierto nivel de neutralidad y un mayor equilibrio en los intereses de las materias reguladas.
El escenario actual y las perspectivas futuras de suscripcin de acuerdos preferenciales
o tratados de libre comercio, ponen sobre la agenda nacional la necesidad de definir primero
nuestros obj etivos comerciales en funcin de los pases y mercados con los cuales negociaremos,
identificar las exigencias de calidad que debern ser superadas o negociadas para el ingreso de
productos peruanos a estos mercados y la correspondencia en la validez de los pronunciamientos
de los sistemas de evaluacin de la conformidad, que permitan el acceso de nuestros bienes,
considerando los distintos niveles de desarrollo entre pases.

Extractos del discurso de Santiago Roca durante la presentacin del libro

Per: Los Intereses Nacionales en Estndares de Calidad y los Acuerdos
Preferencia/es de Comercio. INDECOPI, 2006.

\3j Agenda i nterna pa ra el desa rrollo

' ---- y sosten i bi l idad del sistema de ca l idad
E s imprescindible que, dentro de una poltica de Estado destinada a la apertura comercial, se
incluya el desarrollo y sostenimiento de un sistema de la calidad para el Per. Es solo la visin
estratgica de que el proceso comercial es mucho ms que la reduccin de aranceles la que pue
de conducir a la construccin de un sistema que realmente dinamice el comercio de productos
peruanos al exterior, mejore los mercados internos y cautele los intereses nacionales.
La estandarizacin slo puede operar -{;Omo instrumento para mejorar la competitividad
de los productos nacionales y, a su vez lograr, un comercio seguro en el pas- en la medida que
los distintos intereses vinculados a este objetivo, tanto pblicos como privados, se encausen en
una poltica de calidad nacional, que defina en qu y cmo el pas va a crecer en los prximos
aos, para as orientar la actuacin estatal en materia de promocin y regulacin, dejando a salvo
las iniciativas que individualmente las empresas decidan llevar a cabo como consecuencia del
proceso competitivo.
En el marco de una poltica de calidad nacional, la normalizacin opera plenamente como
un instrumento para fines nacionales y no solo corporativos o empresariales. Asimismo, en el

1 87
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

marco de esta poltica, la reglamentacin puede ser proyectada previamente y armonizada con los
programas de normalizacin, lo que facilitara que los sujetos a los que se dirige (fabricantes y
distribuidores) puedan adecuarse progresivamente a ella.
Actualmente existen muchas organizaciones pblicas y privadas vinculadas al desarrollo
de la calidad del pas, ya sea para promocionar la exportacin de productos, para promover el
comercio seguro de los mismos o para regular las condiciones mnimas que deben cumplir para
ingresar al mercado peruano. Asimismo, las ONGs y las Universidades tambin cuentan con
proyectos de desarrollo en estas reas. Un sistema de calidad nacional no es otra cosa que la con
certacin e integracin de todas estas iniciativas y proyectos de manera que se potencien entre s,
evitando la dispersin de esfuerzos y recursos.
S i bien es necesaria la existencia de un organismo pblico que administre el funciona
miento del sistema, la construccin del mismo no debe verse reducida a su mera creacin o la
designacin de funciones a uno ya existente. El Sistema Nacional de Calidad es principalmente
una instancia de coordinacin de iniciativas privadas y sectoriales en consonancia con intereses
pblicos para la definicin de polticas de calidad de largo plazo.
La creacin del sistema descrito y su consolidacin, son factores decisivos para un desa
rrollo sostenido de la innovacin tecnolgica, la competitividad de los productos nacionales, el
comercio seguro de los mismos y la satisfaccin de las necesidades de nuestros consumidores.
Por otra parte, el Sistema de Acreditacin debe organizarse considerando la oferta
exportable nacional y a travs de programas de acreditacin que eviten que determinados
productos con proyecciones de exportacin -que en un primer momento posean volmenes
incipientes- sean desatendidos al interior del sistema. En trminos similares, el Sistema de
Normalizacin debe garantizar la aprobacin de normas tcnicas peruanas de productos oriun
dos, que precisamente por dicha condicin no cuentan con referentes internacionales y requie
ren de la normalizacin nacional e internacional.
La poltica de calidad en el Per no puede ser estructurada asumiendo un nivel de desarrollo
uniforme o teniendo en cuenta nicamente a la mediana y gran empresa, la misma que, incluso con
dificultad, cuenta con estndares de calidad armonizados a las exigencias internacionales. El pas
requiere de una poltica que integre los distintos niveles de desarrollo respetando las particularida
des de, por un lado, la micro y pequea empresa y, por otro, de la mediana y gran empresa.
Una poltica de calidad comprensiva e incluyente de los distintos niveles de desarrollo
alcanzados en el pas, en los diferentes sectores y mbitos geogrficos, requiere necesariamen
te descentralizar la toma de decisiones y el desarrollo de proyectos en materia de calidad. Los
programas de transicin podran concentrarse en programas pilotos con las Universidades y
laboratorios de anlisis o ensayo especializados, en las diferentes regiones. A travs de este
medio se puede lograr que la investigacin que estos centros desarrollen en normalizacin y
evaluacin de la conformidad sea rentable.
La descentralizacin de la poltica de calidad sobre la base de la generacin de infraestruc
tura tcnica en las regiones, acorde a su especializacin productiva, puede complementarse con de
rechos de propiedad industrial, como el caso de marcas colectivas y de marcas de certificacin, que
cierren el crculo de calidad desarrollado localmente y lo hagan operativo en trminos comerciales.

Adaptado de "Per, los intereses nacionales en estndares de calidad y los acuerdos preferenciales
de comercio". Serie de Publicaciones Institucionales, nmero 3 .
INDECOPI, julio de 2006.

1 88
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

Obstcu los tcn icos a l comercio

La negociacin y suscripcin de acuerdos preferenciales de comercio constituye un espacio ade
cuado para negociar la posibilidad de aplicar diversos mecanismos de evaluacin para acreditar
el cumplimiento de los estndares que rigen en los pases de destino de las exportaciones nacio
nales, a fin de procurar la reduccin de los costos asociados a la evaluacin tcnica y evitar los
obstculos tcnicos al comercio.
En materia de obstculos tcnicos al comercio, el TLC con los Estados Unidos es
tablece el compromiso de las partes de ratificar los derechos y obligaciones existentes de
conformidad con el Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio, OTC, de la OMC.
Este acuerdo dispone que los reglamentos tcnicos, cuando sean necesarios, deban basarse
en normas internacionales relevantes y no podrn restringir el comercio ms de lo necesario
para alcanzar un objetivo legtimo, el cual puede estar relacionado con la salud o seguridad
humana, la vida animal y vegetal y el medio ambiente.
Al respecto, debe mencionarse que en la actualidad los niveles de desarrollo en los regla
mentos tcnicos y procedimientos de evaluacin de la conformidad entre el Per y los Estados
Unidos no son similares. El Per no participa activamente en los procesos de normalizacin
internacional, y por ende las normas tcnicas internacionales no consideran los intereses espec
ficos y caractersticas de los productos del Per. Por otra parte, Estados Unidos es lder en la for
mulacin de normas tcnicas internacionales. En este sentido, la aplicacin de la recomendacin
aludida del Acuerdo OTC constituye una ventaja para Estados Unidos, pues para el Per, pas
que no participa en la normalizacin tcnica internacional, las normas tcnicas se convierten en
imposibles de alcanzar, pareciendo ms bien obstculos tcnicos para nuestro comercio. Estados
Unidos podr exportar ms fcilmente al Per, identificar un reglamento tcnico innecesario y
tambin podr identificar ms rpidamente nuestras carencias para evitar la entrada de nuestros
productos a su mercado.
Por otra parte, en las negociaciones de los captulos sobre OTC de los TLC hay que tener
en consideracin la forma de gobierno que rige en la otra parte, a fin de asegurar compromisos
que sean uniformes para ambos. Por ejemplo, en las negociaciones del TLC con Estados Unidos
se deben incluir la normativa y estndares que obstaculizan el comercio no solamente a nivel
del gobierno federal, sino de los gobiernos estaduales y condados, quienes tienen autoridad y
competencia para colocar restricciones a la entrada de productos del exterior.
Frente al desarrollo desigual del Per con Estados Unidos, es menester que el primero
emprenda un esfuerzo decidido y sistemtico de desarrollo de competencias e infraestructura
propias de las normas y reglamentos tcnicos y los procedimientos de evaluacin de la con
formidad, en el marco del diseo de un sistema nacional de normalizacin y reglamentacin,
en consonancia con la normalizacin internacional y lo establecido en el Acuerdo OTC, pero
con participacin plena del pas en su elaboracin. Se necesita para ello que el Estado destine
recursos, y en lo que toca directamente a INDECOPI, supere las debilidades del actual siste
ma de normalizacin y acreditacin, coordinando su desarrollo con los sectores y logrando el
reconocimiento internacional.
En lo que se refiere a los OTC a nivel estadual y de condado, es preciso desarrollar me o

canismos de informacin sobre el acervo de reglamentos y normas tcnicas norteamericanas que 2

afectarn las exportaciones peruanas y que, por desconocimiento, podran limitar las posibili ''
u
dades que ofrecer la desgravacin arancelaria. Esta es una de las deficiencias que afectar el

1 89
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

ingreso de las exportaciones peruanas en Estados Unidos ya que podran existir muchos OTC a
nivel estadual y de los condados que deberan haber sido eliminados en la negociacin y que, por
desconocimiento nuestro, no han sido incorporados en el acuerdo final.

Adaptado de "El A cuerdo de Promocin Comercial con Estados Unidos: A lcances e lmplicancias
en Competencia, Propiedad Intelectual, Obstculos Tcnicos al Comercio y Defensa Comercial". Serie
de Publicaciones Institucionales, nmero 4. INDECOPI, 2006.

0 C ruzada por la norm a l iacin

pa ra el desa rrol lo econom ico
Se entiende p o r normalizacin a l o s procesos d e elaboracin, aprobacin, difusin y aplica
cin de normas tcnicas. Estos procesos se llevan a cabo de acuerdo a los principios inter
nacionales de transparencia, consenso, apertura, representatividad y coherencia tcnica, en
base a las directivas de la Organizacin de Normalizacin Internacional, ISO, y del Cdigo
de Buenas Prcticas de Normalizacin del Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio
de la Organizacin Mundial del Comercio, OMC.
El S istema Peruano de Normalizacin est constituido por los Comits Tcnicos de Nor
malizacin, encargados de la elaboracin de las Normas Tcnicas Peruanas, las mismas que son
aprobadas por el INDECOPI. Las normas tcnicas buscan un consenso entre productores, con
sumidores, academia, gobierno y el inters general para que tengan una amplia aceptacin. A la
fecha, el Sistema Peruano de Normalizacin cuenta con 76 Comits Tcnicos de Normalizacin,
habindose aprobado 4.042 Normas Tcnicas Peruanas en materias que van desde la calidad,
salud, seguridad y el medio ambiente, pasando por la construccin civil, la agroindustria y la
petroqumica, hasta la informtica, la estadstica y la responsabilidad social.
Las normas tcnicas son beneficiosas por cuanto cumplen funciones de comunicacin
comercial, difusin tecnolgica, eficiencia productiva, incremento de la competencia, compati
bilidad, gestin de procesos y de bien pblico. Las normas tcnicas transmiten informacin al
mercado acerca de un producto de una manera consistente y fcil de entender, reduciendo los
costos de transaccin, tanto para el comprador como para el vendedor.
Asimismo, son un formidable vehculo de transferencia de tecnologa ya que registran los
avances tecnolgicos de una manera que otros puedan reproducir y usar, evitando que se tenga
que reinventar y probar algo que ya existe y cuya efectividad ha sido probada. De esta manera,
promueven la implementacin de mejores prcticas y tecnologas en los diferentes sectores eco
nmicos, hacindolos ms productivos y competitivos.
Las normas tcnicas pueden ser incorporadas o referenciadas en los reglamentos tcnicos
de los diferentes rganos del gobierno, convirtindose en medios importantes para promover
obj etivos sociales, tales como la proteccin de la salud, la seguridad y el medio ambiente.
El sistema que garantiza la calidad de bienes y servicios se construye sobre la base de nor
mas tcnicas que definen los estndares de estos, procesos y formas de gestin y por un sistema
de verificacin del cumplimiento de dichos estndares mediante instrumentos de evaluacin de
la conformidad.
Extracto del discurso de Santiago Roca en el Da de la Normalizacin.
INDECOPI, 2006.
1 90
 CAPTULO 1 7

Propiedad i ntelectua I

aspectos sustantivos

C2J Las patentes : i nstru mentos de i n novacin?

La patente es un instrumento a travs del cual el Estado otorga derechos exclusivos monoplicos
a los inventores con el propsito de incentivar la innovacin, ya que esta promueve la creacin
de valor y el progreso econmico de la nacin. Las patentes fueron concebidas dentro de una
lgica eminentemente mercantilista: se protege a los inventores (un grupo reducido de la socie
dad) ya que estos activan los intereses econmicos de la nacin y el engrandecimiento del Estado
mismo. Los que profesaban la libre competencia se opusieron arduamente a la instauracin de las
patentes. Ellos crean ms bien que la innovacin debera surgir de las fuerzas de la libre compe
tencia y de la lucha natural por ser los mejores en el mercado. Los innovadores obtendran rentas
extraordinarias que otros codiciaran y se esforzaran en imitar para luego superar, generando un
circuito positivo innovador, motor del desarrollo y del progreso.
Pero, depende la innovacin de la existencia de patentes? La mayora de los pases que
entraron al desarrollo despus de Europa y los Estados Unidos, no observaron en sus primeros
momentos los sistemas de patentes. Ms bien, fue la no observancia de las patentes la que per
miti que estos pases pudieran en un primer momento copiar, luego perfeccionar y finalmente
inventar nuevas tecnologas. Muchos de estos pases se ayudaron, asimismo, buscando resolver
las fallas de informacin, coordinacin y cooperacin inherentes a la actividad inventiva, ya que,
a diferencia de los "libre cambistas", no crean que la actividad innovadora emergera automti
camente de las fuerzas del libre mercado. El Estado jug un rol directo, invirtiendo fuertemente
en l&D y mejorando la institucionalidad inventiva, lo que hizo prender la actividad innovadora.
Una vez que esta despeg, estos pases se transformaron en defensores del sistema de patentes,
olvidndose de su pasado, para as asegurarse rentas extraordinarias e impedir la entrada de Jos
potenciales competidores. Miren ustedes al Japn, Corea del Sur, Taiwn, Singapur y actual
mente India y Brasil. Estos dos ltimos pases ya estn aceptando las patentes farmacuticas y
los transgnicos porque ellos mismos estn empezando a liderar la produccin de nuevas inno
vaciones en esas reas.

1 91
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

No hay duda que para pases que llegan tarde al desarrollo econmico, como el Per, se
vuelve cada vez ms dificil innovar, debido a que el sistema de patentes actualmente obligatorio
en el mundo limita la transferencia libre de la tecnologa e impide la copia y difusin de la cada
vez mayor cantidad de conocimientos protegidos. El Per no podr copiar para innovar, tendr
entonces que inventar otros caminos para desarrollarse y prosperar. Ello pasa por: primero, ge
nerar valor e innovaciones en sectores que por su naturaleza requieren amplia difusin en vez de
proteccin, como, por ejemplo, la gastronoma, el turismo y el folclore, industrias que albergan
a miles de empresas y eslabonamientos en la cadena de aprovisionamiento y que deben difundir
sus innovaciones (en vez de protegerlas) para que estas beneficien a los miles de peruanos que
trabaj an en estos sectores, tanto dentro como fuera del pas; segundo, impulsar sistemas institu
cionales y soluciones a las fallas de cooperacin y coordinacin, que promuevan innovaciones
sistmicas en actividades vinculadas, por ejemplo, a las plantas, la biodiversidad y los recursos
naturales y genticos, los cuales tenemos en abundancia y, de otro lado, limitar y generar barre
ras de acceso a estos recursos a los extranjeros que no estn dispuestos a compartir y transferir
las nuevas tecnologas o a aadir valor en estos sectores; tercero, repensar los instrumentos de
proteccin de propiedad intelectual: patentes, modelos de utilidad y diseos, para que -sin tras
gredir los acuerdos mundiales de propiedad intelectual- sirvan para extraer rentas en beneficio
de los innovadores nacionales y proteger a estos de las copias e imitaciones que atenten contra
sus intereses, conforme lo hacen todos los pases desarrollados.
Los instrumentos de propiedad intelectual que tenemos en la actualidad en el Per repro
ducen las necesidades de los pases y empresas del exterior y no se adecan a nuestro desarrollo
tecnolgico.

La Repblica, 15 de diciembre de 2009.

N ivel i nventivo y a pl icacin i n d ustria l

La semana pasada, la opinin pblica se inform de la negativa de los gobiernos de Ecuador
y de Bolivia de acceder a modificar la Decisin Andina 486 sobre propiedad intelectual, que
haba sido solicitada por el gobierno peruano para cumplir con las exigencias del TLC con los
Estados Unidos.
El vice ministro de Comercio del Per inform que al ser la propuesta rechazada en el
plano tcnico, se tendr que insistir con el Canciller o el presidente de la Repblica en el plano
poltico, lo cual ha sido confirmado por el Canciller, quien en una entrevista ha declarado que se
est planteando dejar en libertad a cada pas para hacer sus propios desarrollos. En otras palabras,
se propone quitarle el carcter vinculante a la legislacin supranacional, permitiendo a cada pas
modificar su legislacin interna aunque esta vaya en contra de los acuerdos supranacionales.
Algo evidentemente indito en la jurisprudencia internacional.
En vez de forzar esta propuesta o aceptar las voces de los asesores del gobierno para que
el Per se retire de la Comunidad Andina, pareciera ms sensato hacer uso de la Constitucin y
del propio TLC para diferir temporalmente por dos o tres aos la ejecucin de los puntos con
flictivos hasta que se encuentre una solucin al respecto. Esto es posible dado que hay muchos
artculos del TLC que otorgan j ustamente dos o tres aos para que el Per se adece.

1 92
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONAL!DAD EN LOS M ERCADOS

Adems, es muy importante que los cambios que se estn proponiendo a nivel supra
nacional y en las leyes y reglamentos internos -a raz de la autorizacin que el Congreso ha
concedido al Ejecutivo- se revisen cuidadosamente para evitar situaciones vergonzosas como
ha ocurrido en esta oportunidad. Los tcnicos de Ecuador y Bolivia han evitado no solo que se
cambie la legislacin Andina, sino que el Per vaya de moto propio ms all de lo acordado
en el TLC. Uno no sabe de verdad si los tcnicos del gobierno son incapaces, sin sentido de
patria o del deber pblico, o si las instituciones y personas responsables han sido capturadas
por intereses externos.
Me explico solo a travs de un punto. La definicin de lo que es patentable es muy im
portante para evitar que "cuasi-inventos" tengan la autorizacin del Estado para ser monopolios
legales. Hay que recordar que mientras ms monopolios existan, se limita la libre competencia y
se encarecen los precios en los mercados.
Actualmente en la legislacin mundial, en la Decisin 486 y en la ley Peruana se otorgan
patentes solo si se comprueba, entre otros, el "nivel inventivo" y la "aplicacin industrial". Si
se cambia el concepto de "nivel inventivo" por "no evidente" y el de "aplicacin industrial" por
"til", miles de nuevos productos tendran patentes, lo que Estados Unidos acepta porque tiene
miles de "cuasi inventos" que desea tengan proteccin monoplica. La redaccin del TLC tiene
los conceptos de "no evidente" y "til" incrustados en diversas frases, pero afortunadamente la
redaccin tambin establece que ello no debe significar en ningn caso el incumplimiento del
Per de los criterios de "nivel inventivo" y "aplicacin industrial". Me acuerdo claramente de
ello porque en una reunin de emergencia entre Pablo de la Flor, Luis Alonso Garca y Pedro
Pablo Kuczynski con el Directorio pleno del INDECOPI, el suscrito entonces presidente del
INDECOPI solicit mayor claridad en este punto, lo que origin el rechazo de los primeros que
insistieron que la redaccin estaba clara, ya que baj o ninguna circunstancia el Per dejara de
aplicar los conceptos de "nivel inventivo" y "aplicacin industrial".
Mayor ha sido mi sorpresa cuando en la propuesta que el Per ha hecho para modificar
la Decisin Andina 486, sean justamente los conceptos de "no evidente" y "til" los que el Per
ha solicitado incorporar en su legislacin y en la Andina. Estamos seguros que ni el presidente
Garca ni sus ministros estn informados de lo que est sucediendo.

La Repblica, 27 de mayo de 2008.

Proteger pa ra genera r riq ueza

La proteccin y la promocin de nuevos conocimientos siempre han sido instrumentos que
han utilizado las naciones para mantenerse ms ricas y competitivas. Henry VII en 1 48 5 ,
por ejemplo, estableci que s e construyeran estatuas a los inventores y que s e dieran incen
tivos tributarios a aquellos que introdujeran nuevas tecnologas. E lizabeth I ( 1 5 3 3 - 1 603)
estableci los talleres de aprendizaj e para hacer ms grande a la Inglaterra. En Venecia en el
siglo XV, se imponan restricciones para migrar a la mano de obra calificada, baj o pena de
muerte. En el siglo XVIII, Inglaterra prohiba la exportacin de maquinaria a las colonias. Y o

as, los pases que se adelantaban en inventar, siempre han tratado de proteger la utilizacin
2
'.
y rplica de sus nuevas tecnologas. u

1 93
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Con la globalizacin de nuestras economas se ha hecho un objetivo fundamental de los pases

tecnolgicamente ms avanzados, el proteger la creacin de conocimientos no solo en el territorio
nacional, sino simultneamente en todos los territorios del mundo. Para ello se ha creado el derecho
de propiedad intelectual y su internacionalizacin a travs de la Organizacin Mundial de Comercio.
Pases como China e India estn entre las ltimas naciones que han entrado en este proceso.
El derecho de propiedad intelectual actualmente vigente en la OMC acuerda el mbito
y plazo de lo protegido. Para que se otorgue una patente, por ejemplo, es necesario demostrar
que el objeto es efectivamente un invento, y su plazo de vigencia es de veinte aos. Las corpora
ciones y multinacionales de los pases tecnolgicamente ms avanzados, sin embargo, no estn
satisfechos ni con la definicin de invencin ni con los plazos del poder monoplico que otorga
la patente; por lo que vienen demandando mayores plazos de proteccin y menores exigencias.
Como no han podido lograr esto en los foros multilaterales, vienen ejerciendo toda su influencia
en lograr estos cambios en los acuerdos bilaterales de comercio.
Para que el lector tenga una idea de las dimensiones en juego: si actualmente del 3% al 4%
del universo de bienes y servicios goza de proteccin (lase, patentes), con la reduccin de las exi
gencias para patentar este porcentaje se podra hasta triplicar, reducindose el campo de los bienes
y servicios en competencia (sin proteccin), con el consecuente impacto sobre los mercados y los
consumidores. Pero cunto dinero se genera por los derechos de proteccin de la propiedad inte
lectual? En Estados Unidos, hoy, aproximadamente el 20% del producto nacional bruto lo genera
la propiedad intelectual; en el Per, la cifra es apenas cercana al l %. Cunto ms renta e ingreso
se generar en Estados Unidos y cunto ms en el Per producto de estas extensiones y modifica
ciones en la normativa de propiedad intelectual? Cunto ms tendrn que pagar los consumidores
peruanos por acceder a los productos protegidos que antes estaban en el rgimen de competencia?
No hay duda que para los pases tecnolgicamente atrasados como el Per, no es reco
mendable que crezca el universo de bienes y servicios protegidos y los plazos de vigencia de la
propiedad intelectual. Los montos en juego y las prdidas de los consumidores son inmensos.
Si el Per fuese un pas "bueno" produciendo propiedad intelectual la cuestin sera diferente.
Los pases desarrollados han comprendido que ms importante es la propiedad intelectual
que el comercio, y que mantendrn su liderazgo solo si logran comerciar bienes y servicios con
ms contenido de conocimientos y con derechos de propiedad intelectual extendidos. Al Per no
le queda sino resistir las extensiones de los derechos de propiedad intelectual y "activar" lo ms
pronto posible la deuda que se tiene para con el desarrollo de la propiedad intelectual, la ciencia
y la tecnologa.

El Comercio, 25 de julio de 2007.

Los i ncentivos tri buta rios, fi n a ncieros,

mora les e i nstituciona les
Ni Europa ni los Estados Unidos ni la mayora de pases que entraron al desarrollo despus de
ellos, como Japn y Corea, y hoy da China, iniciaron su despegue tecnolgico como conse
cuencia de la creacin de las patentes. Ms bien, ellos fomentaron la inventiva y la innovacin
atacando directamente las fallas de informacin, coordinacin y cooperacin inherentes a la

1 94
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

actividad inventiva. El Estado jug un rol importante invirtiendo fuertemente en investigacin

y desarrollo y mejorando la institucionalidad inventiva, as como ofreciendo incentivos moneta
rios, premios y exoneraciones tributarias que hicieron prender la actividad innovadora. Una vez
que la inventiva despeg, empujaron el sistema de patentes para que las invenciones se siguieran
desarrollando. As lo han hecho no solo Europa y Estados Unidos, sino tambin Japn, Corea
del Sur, Taiwn y Singapur, y en ese camino van tambin los pases del BRICS: Brasil, Rusia,
India, China y Sudfrica.
Por eso, en esta etapa de desarrollo del Per, el Estado, el sector acadmico y el sector
privado no tienen que priorizar la extensin de los derechos de propiedad intelectual -inters ac
tual de los pases avanzados a travs de los TLCs-, sino de los incentivos tributarios, financieros,
morales e institucionales que hagan que los individuos y las empresas y organizaciones orienten
sus recursos a la innovacin tecnolgica y la creatividad. Posteriormente, mejoradas las capa
cidades y habilidades iniciales, se puede complementar estos instrumentos con el desarrollo de
instrumentos de propiedad intelectual inteligentemente diseados de acuerdo a las necesidades e
intereses de los inventores y creadores nacionales.
No hay que copiar mecnicamente la legislacin internacional de propiedad inte
lectual como ha sido la tendencia actual en el Per, sino encontrar las variantes que hagan
de los derechos de propiedad intelectual instrumentos ms compatibles y consistentes con
nuestro desarrollo y las necesidades de la comunidad tecnolgica nacional.

Extractos de Santiago Roca. "Per, polticas para cerrar la brecha de conocimientos". Journal o/
Economic, Financia! and Administrative Sciences. ESAN, junio de 2 0 1 1 .

Las patentes en la prctica

Muchas personas que quieren crear empresas a partir de un invento desisten de obtener
una patente porque creen que obtenerla es un trabajo engorroso. Encima, hay que pagar
diferentes costos si se quiere obtener una patente en los pases donde se quisiera exportar
este producto. En ese sentido, cules cree que son las ventajas de obtener una patente?
Qu valor agregado le doy a mi producto al obtener una patente?
Registrar una patente es acceder a un privilegio que le va a permitir al tenedor de esta
colocar los precios que quiera a su invento. El Estado, en realidad, al conceder la patente le
est dando al tenedor un derecho de monopolio legal por un plazo de veinte aos, perodo en
el cual se estara exento de competidores. Obviamente, para que el Estado otorgue monopolios
legales se tienen que cumplir una serie de aspectos formales y luego evaluar si lo presentado es
verdaderamente un invento. Todo este proceso debe ser muy riguroso y la evaluacin de si es
un verdadero invento o no, requiere de una constatacin a nivel mundial y de dar la posibilidad
a terceros de cuestionar el carcter inventivo y la prelacin de la solicitud. Muchas veces los
propios solicitantes no conocen que se debe presentar documentos fidedignos y detallados de lo
que se quiere patentar y no estn acostumbrados a la formalizacin de estos documentos, lo cual
trae idas y venidas y un consumo amplio de tiempo. Los inventores deben tambin develar y
publicar en el registro cmo llegaron a dicho invento, de forma que otros puedan construir sobre
el invento y seguir innovando.

1 95
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Por lo tanto, efectivamente es un trabaj o engorroso, que tiene costos (los cules en
el Per no son tan elevados en comparacin con otros pases) y que al ser otorgado por los
Estados, los derechos se ejercen solo dentro del territorio donde han sido concedidos. Si uno
deseara que su invento tenga proteccin en otros pases, debe obtener la patente en esos otros
pases, corriendo con los costos que ello implica en cada localidad. Este sistema se viene faci
litando a travs de acuerdos de cooperacin internacional multilateral, que permiten el registro
de patentes en varios pases a travs de registros internacionales, que eliminan la duplicacin
de algunos procedimientos formales y parte de los costos de la investigacin acerca de la ma
teria sustantiva.
Las ventajas para aquellos que cumplen con todos estos procedimientos y son exitosos en
lograr las patentes son incalculables. El costo del invento de repente es pequeo, pero el poten
cial de ganancia al tener su monopolio legal puede ser muy grande. Por supuesto que depende
tambin si otros inventan otros productos que hagan obsoletos a los de uno. Recuerde que se
tiene veinte aos de proteccin para explotar la patente. Poner en valor una patente no es, sin
embargo, sencillo y requiere de conocimientos en negocios, muchos de los cuales estn fuera del
alcance de los inventores. Por eso, en los pases desarrollados los inventores son unos, y los que
registran y explotan las patentes son principalmente las corporaciones.
Algunas personas creen que est de ms obtener una patente pues, dado el nivel tecnolgico que
actualmente existe, cuando alguien recin obtiene la patente de su producto, ya hay otro que
sac el mismo articulo pero mejorado. Qu opina de esto?
El mercado es siempre dinmico, de hecho alguien que inventa algo que "pega" en el
mercado no necesariamente debe tener proteccin de patente. Puede ser que el costo de la repro
duccin del invento sea pequeo y el precio que el mercado quiera pagar por el producto sea muy
alto y por ello ganar mucho dinero, hasta que llega otro que lo mej ora y le quita el mercado. Eso
sin tener patente. Lo que el Estado hace con una patente es darle arbitrariamente exclusividad al
inventor para que disfrute de los potenciales beneficios econmicos en la explotacin comercial
de su invencin, evitndole la competencia. A veces, cuando las invenciones son incrementales
y de relativa fcil elaboracin, de repente conviene no esperar a la patente para comercializar el
producto (puede demorar hasta cinco aos en obtener una patente) e introducirla en el mercado
para aprovecharla en forma inmediata.
Por otro lado, si cuesta mucho obtener una patente en varios pases, qu opcin tiene el
empresario de la pequea empresa que quiere exportar su invento patentado a otras regio
nes pero no tiene el capital para ello? Una opcin sera presentar su proyecto y venderlo
a otra empresa?
Hay muchas opciones, pero en primer lugar hay que observar que muchos inventos no
son econmicamente viables, ni solos, ni con patentes. Aquellos inventos que tienen potencial
econmico en diversos pases y cuyos inventores no tienen los fondos para protegerlos en cada
uno de ellos: reciben ayuda de sus gobiernos; venden o licencian sus inventos; se agrupan en
asociaciones para explotar en forma conjunta los inventos; creanjoint ventures, entre otros.
Cmo proteger a mi invento y mi patente en otros pases?
Hay que acercarse a la oficina de patentes de cada pas o acudir al registro internacional
de patentes de la Organizacin Mundial de Propiedad Intelectual, y desde all aplicar a las ofici
nas de patentes de los pases en los cuales los interesados encuentren rentable la explotacin de
sus inventos.

1 96
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

Puede hablarme de los diferentes tipos de patentes que hay en el Per?

En general, existen tres tipos: las patentes de invencin, los modelos de utilidad y los
diseos grficos o industriales. La exigencia en los niveles de novedad, nivel inventivo y aplica
cin industrial son mayores en las patentes de invencin, siguindole los modelos de utilidad y,
finalmente, los diseos industriales. El perodo de proteccin tambin vara de veinte aos para
las patentes y de diez aos para los modelos de utilidad y diseos industriales.
Por otro lado, el inventor que ha realizado su solicitud de patente pero debe esperar tres
o cinco aos para que se la autoricen tiene en el interim algn tipo de proteccin de su pro
ducto por parte del Estado? Cul?
Tiene prioridad en la proteccin y puede hacer retirar a la competencia en el mercado si
prueba que l fue el primero. Esto es siempre y cuando demuestre que le han copiado su produc
to. Puede tambin establecer una accin de amparo para impedir que su competidor introduzca
la copia de su producto en el mercado antes de que l obtenga la patente. Si eso no fuera posible,
puede tambin momentneamente competir y, luego de obtenida la patente, realizar las acciones
necesanas.
Qu tiempo puede demorar obtener una patente en el Per a diferencia de otros pases?
Tengo entendido que en el Per son de tres a cinco aos, dependiendo si la informacin
en la solicitud est completa.
No le parece que es demasiado tiempo de espera? Y es que el empresario que inventa y
quiere comercializar su producto casi al mismo tiempo es sujeto de copia y supongo que no
tiene proteccin de parte del Estado.
El tiempo promedio en otros pases es a veces mucho mayor. La demora en muchos
casos es de los solicitantes y de las disputas con terceros . De otro lado, hay pases que quieren
favorecer a sus empresas y les permiten patentar sin mucha rigurosidad. Hay que recordar que
hasta hace muy poco no tenamos este sistema en el Per ni estaba generalizado en el mundo,
recin se ha introducido a raz del Acuerdo Mundial de Aspectos de Propiedad Intelectual Re
lacionados con el Comercio, TRIP's, de 1 994.
Tengo entendido que en el pas el tema de las patentes est poco desarrollado (solo existen
patentes de invencin y de utilidad) cuando en otros pases, como Estados Unidos, hay di
versos tipos de patentes como la de procesos, entre otras. Por qu cree que el INDECOPI
o el Estado no promueven la creacin de otros tipos de patentes en el Per para darle ms
proteccin al inventor?
El sistema de patentes en los Estados Unidos el da de hoy busca darle proteccin de exclu
siva a todo lo que sea posible y ponga en ventaja a las empresas norteamericanas. Lo que empez
aos atrs como una excepcin para promover la inventiva en ciertas actividades industriales se
est ahora agresivamente extendiendo a otros sectores. El objetivo de los pases tecnolgicamente
ms avanzados es ir extendiendo el mbito y el alcance de lo patentable, as como los plazos de
los mismos. Buscan asimismo que el sistema se haga universal y valga en el mundo entero. Hace
pocos aos lograron que se aceptar el patentamiento de productos farmacuticos, ahora quieren
se acepten los mtodos, los procedimientos, las plantas, los animales, la radiodifusin, entre otros.
Por ejemplo, si se acepta el patentamiento de mtodos quirrgicos, una operacin al corazn en
Mumbai tendra que pagar derechos de exclusiva al doctor del hospital de Nueva York que registr
el mtodo de operar el corazn por el lado izquierdo. Las empresas tendran que pagar regalas si
utilizan mtodos de gestin registrados. El nimo de lucro y de rentas extraordinarias que conceden
los derechos de propiedad intelectual est originando que se quiera cobrar regalas por todo, somos

1 97
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

testigos como el da de hoy si uno organiza una fiesta, tiene que pagar regalas por los derechos de
autor y derechos conexos. Hay que pagar derechos por la copia privada. Hay que pagar derechos
por la utilizacin de software, se est forzando a que, poco a poco, se tenga que pagar derechos
monoplicos por todo. Este sistema va a llegar a sus lmites cuando los consumidores sientan que
estn siendo expoliados con precios sobre-normales que los afectan y perjudican.
El Per, lamentablemente, no ha definido una estrategia y posicin respecto a cmo en
frentar este tema de la propiedad intelectual y las patentes, y ni siquiera de cmo aprovecharlo.
Lo han metido al carro, pero no sabe qu quiere ni dnde va. Existe un inmovilismo e ignorancia
impresionantes.
Por qu cree que cientos de proyectos que podran considerarse inventos solo terminan
como un prototipo y no tienen la oportunidad de desarrollarse?
En primer lugar, no hay inventos en el Per, son solo unos cuantos. No se promueve la
actividad inventiva ni la investigacin y el desarrollo tecnolgico. En segundo lugar, una cosa
es hacer un prototipo y otra que el mercado lo valore y lo acepte. En tercer lugar, no existe un
sistema que conecte la actividad inventiva con la capacidad empresarial y de hacer mercados;
en otros pases las empresas hacen la investigacin y el desarrollo pero tambin introducen los
productos en forma rentable en los mercados. Falta una divisin del trabajo. En el Per, los pocos
inventos de nacionales casi nunca se ponen en valor por todos estos motivos.
Se dice que a derencia de otros organismos regulatorios extranjeros, INDECOPI no apoya a
los inventores que quieren obtener una patente. Usted cree que esto es verdad? Por qu?
Nadie se dedica a la promocin de la innovacin y al fomento de la propiedad intelec
tual en el Per. Cuando entr al INDECOPI, este solo se dedicaba a registrar patentes, marcas
y derechos de autor y a perseguir a los que los violaban, mayormente de autores extranjeros.
Eventualmente se realizaba un concurso anual de inventos y solo exista el pisco como la nica
denominacin de origen nacional. Por primera vez instituimos una Oficina de Promocin para
promover marcas, patentes y denominaciones de origen y financiamos un proyecto para salir
al campo a registrar conocimientos tradicionales. La verdad es que se requiere que la principal
funcin del INDECOPI sea la promocin de los derechos de propiedad intelectual, no solamente
el registro y la resolucin de conflictos acerca de estos derechos. A raz del TLC con Estados
Unidos presentamos un proyecto para financiar un fondo para el desarrollo de la propiedad inte
lectual, pero al parecer con el nuevo gobierno esto ha quedado en el olvido.
Por otro lado, un inventor me dijo que el INDECOPI es muy gil y eficaz a la hora de otor
gar un registro de marca pero no sucede lo mismo cuando se trata de tramitar una patente.
Por qu cree que sucede esto?
Son dos cosas de naturaleza totalmente diferente, que toman tiempos y esfuerzos distintos.
Para patentes se necesitan ingenieros, tcnicos, qumicos que estn en la frontera de los conoci
mientos, se requieren planos, pruebas, demostraciones, y revisar el estado del arte en el mundo,
adems de abogados. Para registrar marcas, se requieren abogados y un buen registro previo.
Qu otros obstculos y dificultades debe afrontar la persona que desee obtener una paten
te en el Per o en otros pases?
El principal problema de los pocos peruanos (personas naturales) que inventan es que no
tienen soporte institucional ni del Estado. Tampoco tienen las capacidades empresariales para
poner en valor sus inventos, menos los abogados que se requieren para cumplir con los reque
rimientos y obligaciones de la ley. Se tiene que poner en verdadero funcionamiento el sistema
nacional de innovacin y se deben abaratar o subsidiar los costos de las solicitudes de nacionales.

1 98
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

Las empresas estn mejor dotadas y organizadas para registrar, pero sobretodo se debe facilitar
el aporte de los estudios especializados en registrar derechos de propiedad intelectual a favor de
las personas naturales y las pequeas empresas.
Cmo afecta el tema de la piratera a las patentes y marcas en el Per?
El tema de la piratera es muy relevante en el rea de los derechos de autor, aunque se ha
notado una creciente aparicin de marcas falsas que indebidamente se aprovechan de las marcas
originales. Este es un tema en donde deben actuar la polica y la fiscala. En el lado de las paten
tes, hay piratera internacional de nuestros conocimientos tradicionales y recursos genticos, los
cuales son patentados sin consentimiento previo y la compensacin econmica correspondiente.
Algunos expertos han afirmado que los Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos y
China permitirn una mejor proteccin y un fortalecimiento de las patentes de invenciones
en el mercado peruano. Cree que esto es cierto? Por qu?
En primer lugar, el captulo de propiedad intelectual en el TLC con los Estados Unidos
ha logrado extender el mbito y los plazos de los derechos de propiedad intelectual por encima
de los principales acuerdos internacionales, favoreciendo a los Estados Unidos. El Per no lo
gr que se mantuvieran muchas de las flexibilidades que existen en la legislacin internacional
(ADPIC). Para vergenza de nuestros negociadores, fueron los norteamericanos del Partido De
mcrata los que despus corrigieron parte del abuso y retrocedieron en algunas de sus demandas,
pero no en todas. Con respecto a China no he ledo todava qu se ha incluido en el captulo de
propiedad intelectual, pero en trminos generales la China es uno de los pases en donde se res
peta muy poco la propiedad intelectual.
Su pregunta, sin embargo, es cierta: el 95% de las patentes registradas en el Per son de
extranjeros y ellos tendrn una mejor proteccin que antes, a tal punto que tomar ms tiempo
por ejemplo introducir medicamentos genricos y se podrn ampliar el plazo de las patentes por
causas especficas. De otro lado, se ha pretendido bajar la exigencia de calificacin de las paten
tes y as ampliar el universo de bienes y servicios protegidos en el Per. El tema es muy amplio,
aquellos interesados pueden acudir a leer el libro Propiedad Intelectual y Comercio en el Per:
Impacto y Agenda Pendiente (ESAN Ediciones. Lima, Per. 2007).
Cules son los temas de propiedad intelectual que actualmente se siguen discutiendo en
la Organizacin Mundial de Comercio, OMC, y otros organismos internacionales como la
Organizacin Mundial de Propiedad Intelectual, OMPI, la Organizacin Mundial de la
Salud, OMS, y otros?
La propiedad intelectual es el tema del siglo XXI, lo que el feudalismo represent para
el seor feudal en la extraccin de rentas en los siglos XV y XVI, hoy da lo representan los
derechos de propiedad intelectual. Los pases tecnolgicamente ms desarrollados se han dado
cuenta que para mantener el mejor nivel de vida de sus habitantes y el poder econmico en el
mundo, tienen que extender la proteccin a la propiedad intelectual. Claro, si el Per fuese un
productor de propiedad intelectual, al menos nosotros tambin nos beneficiaramos, pero no es
as, Estados Unidos genera cerca del 25% de su PNB por derechos de propiedad intelectual, el
Per ni siquiera llega al 1 %.
Por esta razn es que casi no existe foro multilateral en donde los pases tecnolgi r
camente ms desarrollados estn poniendo el tema de la propiedad intelectual en la agenda o

para su expansin. Ni en la Organizacin Mundial de Comercio, OMC, en la Organizacin ]

Mundial de Propiedad Intelectual, OMPI, en la Organizacin Mundial de la Salud, OMS, en la '.
u
Organizacin Mundial de la Agricultura y la Alimentacin, FAO, en el acuerdo de Basilea, en

1 99
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

la Organizacin Mundial de Aduanas o en la Organizacin Internacional de Estndares, ISO,

entre otras. Lo que no pueden obtener en estas esferas y foros multilaterales lo vienen impo
niendo en los tratados bilaterales y lo que no pueden en estos ltimos los vuelven a presentar
en los foros multilaterales.
Actualmente, por ejemplo, se vienen discutiendo cambios para ampliar el mbito de los de
rechos de propiedad intelectual al sector de alimentos en la modalidad de indicaciones geogrficas;
cambios para dejar de excluir a las plantas, animales y procesos biolgicos de algn tipo de protec
cin; derechos de propiedad intelectual para organismos genticamente modificados, transgnicos
y semillas convencionales; cambios para dar derechos de exclusiva a inversiones en radiodifusin;
modificaciones en las definiciones para bajar las exigencias en la calificacin de patentes; proyectos
para generar derechos de propiedad intelectual en la digitalizacin del conocimiento y en la gestin
de los derechos digitales; impedimentos a la entrada de mercadera por derechos de propiedad inte
lectual no observados, por mencionar algunos. Los pases en vas de desarrollo poco a poco se van
dando cuenta de los efectos de estas extensiones y estn reaccionando tambin solicitando derechos
de propiedad intelectual y reciprocidad en aquellos sectores en donde tienen ventajas: folclore, co
nocimientos tradicionales, cocina, recursos genticos, materias primas y varios otros. La verdad, no
se sabe hasta dnde ir el mundo en el avance de la propiedad intelectual. Los problemas de acceso
a la salud, a la educacin, a los servicios, a los alimentos, al conocimiento, al entretenimiento, se
vuelven ms complicados para la mayora de personas de bajos recursos, ni qu decir de los pobres.
El inters general, el derecho a la libre competencia, y el bien pblico se vuelven subsidiarios a los
intereses de los tenedores de los derechos de propiedad intelectual.
En lneas generales, cmo califica el tema de la propiedad intelectual y las patentes en el
Per? Queda mucho por avanzar?
El Per no sabe en dnde est, se mueve de acuerdo a las presiones sin conocer cules son
sus intereses. Se necesita introducir el tema de la propiedad intelectual en la agenda nacional, de
terminar cules son nuestros intereses, el impacto sobre la economa, las ventaj as y desventaj as,
y las posiciones que debe llevar en la discusin del tema en el mundo.

Entrevista concedida al diario El Comercio. Indita, no fue publicada por su longitud. Aqu se
publica en toda su extensin por primera vez. Noviembre de 2008.

Corporaciones, patentes y rentas

extraord i narias en el m u ndo entero
Ms que el incentivo a inventores individuales, lo que en realidad el derecho de patentes ha
logrado es la creacin de empresas y corporaciones que invierten en la organizacin de em
prendimientos tecnolgicos a cambio de obtener los derechos monoplicos de las patentes. Los
inventores en su mayora son "empleados" de las corporaciones, que en algunos casos negocian
y comparten algunos beneficios. Si bien inicialmente las corporaciones ejercan los derechos
monoplicos solo en los territorios del pas que institua este incentivo, con el tiempo los pases
tecnolgicamente ms avanzados se dieron cuenta que ampliando el rea de monopolizacin
a otras regiones y pases, podran aumentar significativamente sus ganancias. Por eso es que
desplegaron una ardua campaa a nivel mundial para que se ampliara la territorialidad a otros

200
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

pases, lo que fue logrado en 1 994, cuando se aprob el Tratado de Aspectos de Propiedad Inte
lectual Relacionado al Comercio, ADPIC, como parte del conjunto de normas que dieron naci
miento a la Organizacin Mundial de Comercio, OMC.
Con este tratado, los pases miembros de la OMC se comprometieron a instaurar un mni
mo de reglas de propiedad intelectual obligatoria y vinculante para todos. Si bien los derechos de
propiedad intelectual no se llegan todava a mundializar y cada pas ejerce soberana en su terri
torio, el ADPIC obliga a los pases al trato nacional y de nacin ms favorecida, lo que significa
que nadie puede discriminar entre nacionales y extranjeros ni se puede favorecer a una nacin
ms que a otra. El marco est dado para que los tenedores de patentes puedan lograr que todos
los consumidores del mundo paguen precios ms altos por los objetos patentados. En el fondo,
las patentes ya no son un instrumento por el que los consumidores nacionales consienten pagar
precios monoplicos como estmulo a sus inventores para hacer que ellos y la patria progresen;
sino en la prctica, son los consumidores de todo el mundo los que estn obligados a pagar pre
cios extraordinarios a personas y corporaciones de otros pases.
Si la generacin de propiedad intelectual fuera equitativa entre pases, todos se beneficia
ran del sistema y supuestamente las ganancias extraordinarias fomentaran la innovacin en uno
y otro pas. Pero, qu incentivo recibe, por ejemplo, el Per, si el 96% de las patentes que otorga
pertenecen a extranjeros y no existe mayor actividad de invencin tecnolgica interna? Sera el
derecho de propiedad intelectual un estmulo para fomentar verdaderamente la inventiva de los
peruanos, o ms bien un instrumento para extraer rentas extraordinarias de nuestros consumidores
en beneficio de las corporaciones de los pases ms avanzados? Fomentan en verdad las patentes
los inventos en el Per?

Extractos de Santiago Roca. "Per, polticas para cerrar la brecha de conocimientos". Journal of
Economic, Financia/ and Administrative Sciences. ESAN, junio de 20 1 1 .

\7) U rge u na pol tica de Estado

,___ __ en denom i naciones de origen
Las denominaciones de origen utilizan e l nombre de una regin o un lugar geogrfico para de
signar un producto originario cuyas caractersticas se deben exclusivamente a los factores natu
rales y humanos del lugar. Como tal, las denominaciones de origen (DO) han sido aceptadas por
muchos pases, entre ellos el Per, a ser protegidas por derechos de propiedad intelectual, los
cuales impiden que otros productores utilicen esa denominacin para denotar bienes parecidos.
Los derechos de propiedad de las DO sirven para proteger productos diferenciados en razn a su
procedencia, clima, geografa o acervo cultural.
El Per es un pas que cuenta con un potencial impresionante de productos originarios
con estas caractersticas, Jos cuales podran fcilmente ser reconocidos y protegidos como DO.
Muy poco, sin embargo, se ha hecho para lograr que estos productos cumplan con todos los
c-
requerimientos para ser explotados con derechos de propiedad intelectual. Los productores, por 0
ejemplo, de cermicas de Chulucanas han logrado hace apenas un ao inscribir en el registro de 'B
DO del INDECOPI la denominacin de Chulucanas. A raz de ello, todos aquellos artesanos ''
u
que, trabajando dentro de la regin especfica produzcan artefactos de cermica que cumplan los

20 1
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

estndares, ingredientes, motivos y tcnica de Chulucanas, podrn utilizar la DO de cermica

de Chulucanas en la comercializacin de sus productos. A su vez, debido al prestigio que ha
logrado entre los consumidores la tcnica y caractersticas de la elaboracin de dicha cermica,
los consumidores pagan precios mayores por los mismos, beneficiando de esta manera a los
productores.
As como Chulucanas, tenemos decenas de otros productos con potencial a ser reconoci
dos como DO. Estn, por ejemplo, la chirimoya Cumbe, el pallar de lea, la cermica de Nazca,
el queso de Ambar, las tej as de lea, la filigrana de Catacaos, la piedra de Huamanga, los retablos
de Ayacucho, el vino de lea, el mate burilado de Huancayo, las aceitunas de Acari, los tapices de
San Pedro de Cajas, el caf de la Convencin, el suspiro a la Limea, las naranjas de Palpa, la
maca-Per, el maz morado, la papa amarilla, entre tantos otros.
Hasta el momento, solo tenemos oficialmente registradas tres denominaciones de ori
gen en el Per: el pisco, el maz gigante blanco del Cuzco y la cermica de Chulucanas. Por
qu los peruanos productores de otros productos de procedencia geogrfica especfica no sacan
provecho para obtener mejores precios y estar mejor protegidos de la calidad y variedad de sus
productos? Por qu empresas como Gloria, ALICORP y muchas otras no realizan campaas
para fomentar el registro de DO que los productores puedan cumplir y ellas comercializar
apropiadamente, "sacndole el jugo" al mercado?
Hay necesidad de una campaa nacional para fomentar el registro y la explotacin de
denominaciones de origen. El gobierno debiera aliarse con los gremios empresariales y las
escuelas de negocios y de derecho para identificar denominaciones de origen en todo el Per.
La tarea evidentemente no solo es registrar, sino lograr que los miles de productores a lo largo
y ancho del pas desarrollen estos productos baj os los estndares y calidades especificados en
los reglamentos y a travs de ello dar un impulso a la actividad productiva descentralizada
en el pas. Todas las empresas y productores que cumplan con estas especificaciones podran
beneficiarse de mejores precios y mayor demanda Por qu no fomentar un proyecto de co
operacin tcnica internacional para identificar y promover la produccin local de una DO en
cada provincia del Per?

La Repblica, mayo de 2007.

J' Denom i nacin de origen :
' el va lor ag regado de la geog rafa
A lo largo de la historia han existido diversos productos que, por su calidad especial y su vin
culacin a un lugar determinado, han alcanzado cierta notoriedad. Desde el mundo antiguo, los
cedros del Lbano eran tan cotizados por su resistencia a las altas temperaturas, la humedad y
el .envejecimiento, que dieron oportunidad a que los fenicios iniciaran toda una industria de
exportacin de su madera a Egipto, principalmente para la construccin de navos y sarcfagos.
En nuestro pas, una talla de madera del siglo V al X despus de Cristo, encontrada
en el santuario de Pachacamac al sur de Lima, presenta una mazorca de ocho hileras, la que
los historiadores y tcnicos agrcolas han corroborado como la mazorca del "Maz Blanco
Gigante del Cusco", denominacin de origen recientemente protegida.

202
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

Si las indicaciones geogrficas han existido desde tiempos ancestrales, cabe preguntarse la
razn de su reciente notoriedad y la necesidad de reconocerlas y protegerlas. Y la respuesta probable
mente se encuentre en la transformacin de nuestros mercados y se relacione con la globalizacin y
la mejora continua de los sistemas de logstica que han facilitado el intercambio comercial y la nece
sidad de distincin y diferenciacin con otros productos. Hoy no es inusual encontrar en los estantes
de cualquier supermercado de nuestra regin, caf de Colombia, vinos de Tarij a o del Valle de Napa,
tequila Mexicano o un pisco Peruano, slo por nombrar algunas de las indicaciones geogrficas.
Adems, los mercados globalizados presentan consumidores que quieren estar mejor in
formados y desean saber la procedencia y caractersticas especiales de los productos, incluida su
calidad. Estos consumidores no solo aprecian y atribuyen un mayor valor a estas dimensiones,
sino que tambin estn dispuestos a pagar ms por este valor agregado.
Desde el punto de vista de los productores, un proceso de reconocimiento y proteccin
de indicacin geogrfica ofrece ventajas innegables. De un lado, introduce elementos de aso
ciatividad y una mej or estandarizacin acerca de la calidad del producto. De otro lado, asegura
la preservacin del patrimonio colectivo de una regin, al garantizar que el producto que se
comercializa provenga del terruo y no se trate de imitaciones de calidad inferior que usurpan y
destruyen el patrimonio colectivo.
Un sistema de reconocimiento y proteccin de indicaciones geogrficas permite que este
valor se capture y condense en un elemento objetivo, la indicacin misma. Esto, a su vez, hace
posible que se mej oren sustancialmente los trminos de intercambio de los bienes en beneficio
tanto de consumidores como de productores.

Extractos del discurso de Santiago Roca en el "Simposio Internacional de Indicaciones

Geogrficas". INDECOPI, enero de 2006.

\ Reconoc i m ieto C h u l uc? nas

_....- ,

como denom 1 nac1on de origen

-

El reconocimiento de cermica de Chulucanas como denominacin de origen tiene varios efec

tos. El ms evidente es el de la proteccin de los derechos colectivos que los artesanos de Chulu
canas poseen sobre la denominacin para distinguir productos cermicos cultivados con tcnicas
ancestrales de los alfareros de las culturas pre-hispnicas Tallan y Vicus, y oriundos de la zona.
Con esto se evitar que personas ajenas a la zona de produccin, puedan aprovecharse indebida
mente de la reputacin que la denominacin, asociada al producto, ya tiene en el mercado.
Adems, proteger a los consumidores contra imitaciones o falsificaciones maliciosas
que se vienen haciendo de la cermica de Chulucanas. El INDECOPI perseguir y sancionar
cualquier acto de piratera asociado al uso no autorizado de la denominacin en el mercado, tal
como lo hace con el pisco.
Otro efecto importante del reconocimiento de la denominacin de origen ser el ingreso vo
luntario, por parte de los productores que deseen administrar y usar la denominacin, a un sistema
de produccin controlado que asegure el origen de los insumos, el uso adecuado de la tcnica y la
preservacin de los estndares de calidad que hacen a la cermica de Chulucanas un producto tan
especial y apreciado. En suma, un sistema que normaliza y acredita la autenticidad del producto.

203
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Por esta razn, los procesos de reconocimiento y registro de denominaciones de origen

no pueden hacerse dejando de lado a los productores, pues son estos los principales actores para
el adecuado funcionamiento de la denominacin y esperamos que en un futuro prximo estos
puedan fundar su propio Consejo Regulador. La Ley faculta al Estado, a travs de la autoridad
de propiedad intelectual, a reconocer de oficio denominaciones de origen. Sin embargo, los pro
cesos deben surgir de los mismos productores y no como una imposicin del Estado.
Ciertamente, en el Per se dan las condiciones propicias para el reconocimiento y protec
cin de diversas centenas de denominaciones de origen. De un lado, se cuenta con una cultura
milenaria rica en tcnicas tradicionales que se reflejan en nuestra artesana, escultura, vestuario,
gastronoma y otras manifestaciones culturales. De otro lado, nuestra geografa, difcil y agreste,
nos brinda una riqueza en microclimas, suelos y una diversidad biolgica con pocos smiles en el
mundo. Somos el centro de origen de diversas especies que ahora se consumen en todo el plane
ta, como distintas variedades de papa, maca y chirimoya, solo por mencionar algunas.
El principal efecto, sin embargo, que se espera obtener a partir del reconocimiento
de esta nueva denominacin de origen es de carcter econmico. Las denominaciones de
origen, como derechos colectivos de propiedad intelectual, agregan valor a los productos
y producen ventajas comerciales y econmicas. Adems, gran parte de este valor agregado
llega directamente a los productores y no a los intermediarios.
No tenemos que irnos tan lejos para encontrar ejemplos exitosos. Veamos el ej emplo
del pisco: existen ms de un centenar de productores autorizados a usar la denominacin
de origen, quienes han mantenido la calidad del producto adhirindose a la norma tcnica
peruana correspondiente. El volumen de produccin de uva en el ao 1 99 1 , cuando se re
conoce el Pisco como denominacin de origen, fue de cerca de 60 mil toneladas mtricas.
Dicha produccin alcanz aproximadamente 1 30 mil toneladas mtricas en el ao 2002.
Hace unos das, el ministro de la Produccin anunci que se ha triplicado la produccin del
2002. El pisco se encuentra ahora a la conquista de los paladares ms exigentes del mundo
en una copa diseada especialmente por la afamada Casa Riedel de Austria, mientras los
productores se encuentran en proceso de constituir el Consejo Regulador para administrar
su propia denominacin.
Ante las claras bondades derivadas del reconocimiento y proteccin de nuevas deno
minaciones, es evidente que tanto el sector pblico como el sector privado, tienen una tarea
pendiente para lograr la proteccin de ms denominaciones de origen del Per.
La experiencia en el registro y proteccin de denominaciones de origen en el Per es
reciente. Pases como Francia y Espaa las vienen promoviendo hace ms de un siglo. En
vinos, por ej emplo, Espaa por s solo tiene ms de 800 denominaciones de origen vitivin
colas . Un punto de referencia ms cercano podra ser la experiencia mexicana, que cuenta
con once denominaciones de origen (en caf, mango, aguardientes y artesana) registradas
en el sistema internacional del arreglo de Lisboa.
Las potenciales denominaciones de origen no se encuentran en la ciudad de Lima. Se
encuentran baj o el radiante sol de lea, en la maj estuosidad del Valle Sagrado de los Incas,
en la calidez del Alto Piura y en innumerables regiones del pas. A fin de llegar a todas estas
regiones y realizar una labor efectiva que devenga en resultados concretos, es necesario el
compromiso real y el aporte de instituciones del gobierno central, gobierno regional, gobier
no local y del sector privado. Este compromiso se debe traducir en recursos destinados a la

204
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

promocin del tema, a la elaboracin de los estudios tcnicos necesarias para respaldar la
solicitud de reconocimiento y a la formacin de los consej os reguladores que administren las
nuevas denominaciones protegidas.

Extractos del discurso de Santiago Roca en la ceremonia de reconocimiento de la "cermica de

Chulucanas" como Denominacin de Origen. INDECOPI, 2006.

@ Propiedad i ntelectual y las i ndustrias

cu ltu ra les
La actividad creativa es la actividad primordial y ms importante del ser humano. Los pases que han
incentivado las creaciones son hoy da los pases ms desarrollados del mundo.
El derecho de la propiedad intelectual no es sino la proteccin que le otorga el Estado a
sus creadores para que puedan explotar sus invenciones en forma exclusiva por un periodo de
tiempo, sin que ningn otro lo pueda replicar y/o copiar sin la autorizacin o compensacin co
rrespondiente. Las patentes restringen la competencia en aras de dar incentivos a los creadores a
seguir inventando, ya que ello permite su progreso y el de sus respectivos pases.
Inicialmente, el concepto se refiri solamente a las invenciones industriales o aquellas que
tuvieran "aplicacin industrial" pero progresivamente, conforme los pases desarrollados fueron
inventando en rubros no industriales, se fue extendiendo la proteccin a otras reas hasta incluir, el
da de hoy, productos farmacuticos, agroqumicos, cosmticos, las nuevas tecnologas de informa
cin y comunicacin, y software entre otros.
Pero, qu hay de la proteccin a los creadores de los bienes y servicios culturales autc
tonos y de los conocimientos relacionados a estas industrias culturales?
El Per posee un patrimonio cultural excepcional, tanto por su originalidad como por su
diversidad. Todo esto podra llevar a la conformacin de una industria cultural muy rica, com
puesta por sectores como artesanas, fiestas, danzas y costumbres regionales, msica popular,
cocina, gastronoma, museografia, entre otros, que lamentablemente en los ltimos aos han sido
marginadas respecto de su desarrollo como industria y de los medios adecuados para garantizar
su proteccin a travs de los derechos de propiedad intelectual (DPI).
Si se toma real conciencia de los riesgos y oportunidades que brinda la industria cultural
para generar riqueza y bienestar para los peruanos, uno debera estudiar la posibilidad no solo
de promoverla, sino tambin de protegerla de diversas formas, entre ellas por propiedad intelec
tual. Su perspectiva de creacin de valor no solo es grande si se le ubica dentro de los procesos
de integracin y globalizacin que afronta la regin andina, sino por la extensin que esta tiene
actualmente a nivel mundial.
Somos ricos en las industrias culturales y hacemos muy poco para explotarlas mejor. Debe
mos ahondar en cmo desarrollar y usar la propiedad intelectual como instrumento para promover
el desarrollo y la competitividad en las industrias culturales de nuestros pases. Los empresarios
y sus respectivos gremios, los artesanos, las instituciones y sectores del gobierno y los expertos y
acadmicos de nuestros pases debiramos juntarnos para plantear propuestas que evalen el cam
bio de nuestra legislacin y aquellas equivalentes a nivel internacional y andino. o

]
Extractos del discurso de Santiago Roca en el seminario Andino sobre "Propiedad Intelectual e g.
u
Industrias Culturales". INDECOPI, 2005.

205
 CAJ:>TULO J

Propiedad intelectual y
los Tratados de Libre Comercio

Por u n tratado sepa rado sobre propiedad

i ntelectua l , ciencia y tra nsferencia de
tecnolog a
Las negociaciones para la suscripcin del acuerdo de promocin comercial con los Estados Uni
dos pusieron sobre la mesa la discusin acerca de la inconveniencia de incorporar un captulo de
propiedad intelectual en estos acuerdos. Los autores en su momento presentaron al gobierno -en
forma confidencial- cinco argumentos para que el tema de la propiedad intelectual sea materia
de un tratado separado. La situacin vuelve a adquirir relevancia en la discusin de los nuevos
tratados comerciales que el Per empieza a negociar con la Unin Europea, Canad, China y
otros pases. A continuacin, se presentan los cinco argumentos esgrimidos.
l. Los acuerdos comerciales son de naturaleza diferente a aquellos en propiedad intelec
tual. Los tratados de libre comercio estn destinados a facilitar que los pases contratantes
tengan acceso irrestricto a sus recprocos mercados, principalmente a travs de la eliminacin
de aranceles, barreras para-arancelarias y simplificacin de procesos aduaneros.
La proteccin de la propiedad intelectual, por su parte, es una herramienta de los Estados
para incentivar la innovacin e inventiva en sus respectivos pases, con la finalidad de lograr
el desarrollo de Ja ciencia, la tecnologa y la cultura. Es una accin del Estado en tutela de la
actividad creativa destinada a favorecer la generacin de valor y riqueza en su territorio.
Siendo la propiedad intelectual y el comercio dos mbitos disjuntos de actividad, no hay
obligatoriedad de incluir compromisos de propiedad intelectual dentro de los tratados co
merciales. Tal inclusin obedece a una estrategia de los pases con sistemas consolidados
de propiedad intelectual, para lograr mayores beneficios y estndares de proteccin que los
aceptados en los convenios multilaterales, ofreciendo a cambio el acceso de los pases menos
desarrollados a sus mercados.

207
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

En la prctica, como las probabilidades de generar riqueza y valor son mayores en el rea de
propiedad intelectual que en el de la ampliacin del comercio, los pases avanzados en pro
piedad intelectual terminan beneficindose en demasa, acrecentndose las diferencias con
los pases menos desarrollados.
2. Se requiere conocer los intereses del pas en propiedad intelectual y el posible impacto y
consecuencias de las exigencias de la otra parte sobre la economa nacional. La inclusin
de temas de propiedad intelectual en una negociacin internacional bilateral, requiere que los
pases hayan definido y consensuado de manera previa sus intereses nacionales sobre esa ma
teria, e identificado las posibles consecuencias de los compromisos que se proponen asumir.
Tan indispensable proceso no ha sido desarrollado an, por lo que los negociadores peruanos
carecen de ese imprescindible instrumento.
3. Las asimetras en los niveles de desarrollo de la ciencia y la tecnologa entre los Estados
Unidos y el Per exigen un trato especial y diferenciado. En el estudio comparativo del
crecimiento econmico, hay pases que poseen tecnologa avanzada que les permite incor
porar trabajo menos intenso en tiempo y energa, para colocar en el mercado internacional
productos de alto valor. En cambio, los pases de escaso desarrollo tienen procedimientos de
produccin intensivos en tiempo y energa, y una produccin de reducido valor. Estas asi
metras en el desarrollo de la ciencia y tecnologa y de la propiedad intelectual entre pases
desarrollados y en desarrollo exigen un trato con equidad, especial y diferenciado, lo cual es
dificil de lograr en el marco de un acuerdo de comercio.
4. Frente a los planteamientos de extensin de los derechos de propiedad intelectual de los
Estados Unidos, los peruanos debemos tener claras nuestras posiciones, al menos en las
principales reas de la propiedad intelectual: patentes, marcas y derechos de autor y a
la fecha no existen posiciones definidas.
a. Patentes de invencin
Los Estados Unidos plantean una "compensacin" por el tiempo que el Per demora en
pronunciarse sobre la patentabilidad de una creacin, lo que significa extender el plazo
de proteccin de una patente ms all de los veinte aos que los tratados internacionales
reconocen.
Los Estados Unidos pretenden establecer las denominadas "patentes de segundo uso", pro
teccin a segundas aplicaciones de invenciones que ya gozan de una patente. Si esta posicin
es aceptada, estamos frente a una doble proteccin en perjuicio de su uso por nacionales.
Se exige la ampliacin y flexibilizacin del concepto de lo patentable, para incluir lo "til" y
"no obvio", adems de procedimientos teraputicos, quirrgicos y de diagnstico, y anima
les y plantas con leves modificaciones, lo que otorgara derechos exclusivos adicionales.
Se busca proteger de manera independiente del sistema de patentes a los datos de prueba
o informacin no divulgada lo que, de admitirse, restringira el acceso del Per a informa
cin empleada en la produccin de frmacos genricos y de productos agroqumicos muy
importantes.
b. Derecho de marcas
Estados Unidos, poseedor de la mayor cantidad de marcas de productos en el mundo,
demanda que el Per se adhiera a tratados destinados a internacionalizarlas. El Per no

208
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

ha realizado todava un anlisis suficiente sobre las implicancias constitucionales de esa

demanda, que al contemplar una expresa cesin de soberana, requerira -de decidirse
en ese sentido- una explcita enmienda constitucional. La penetracin y proliferacin
de marcas extranjeras, por lo dems, no dejara de tener un impacto negativo sobre la
produccin, precios y el empleo domstico.
El inters peruano debera proponer el reconocimiento de legislacin internacional sobre
denominaciones de origen y la obligatoriedad del registro de los contratos de licencia
miento de las marcas.
c. Derechos de autor
La proteccin de la propiedad intelectual de formas de expresin como, por ejemplo,
los lenguaj es informticos, la msica y el cine, entre otros, enfrenta problemas para el
inters de los Estados Unidos. De acuerdo con los tratados internacionales de protec
cin, los plazos de vigencia terminarn en algn momento y, con ello, se extinguirn los
derechos de exclusividad, trasladando las obras al uso libre y pblico. El Per no debe
aceptar la extensin de dichos plazos ms all de los estndares internacionales. De otro
lado, el Per debera plantear la posibilidad de que se concedan derechos de propiedad
intelectual en reas como el folclore, cocina tpica y artesanas, entre otras, las cuales no
son actualmente reconocidas.
Urge, asimismo, que en la negociacin se contemplen mecanismos de accin recproca,
pues no son raros los casos en que la piratera se produce en territorio estadounidense, en
desmedro de autores y artistas peruanos .
5. El Per debiera llevar a las negociaciones una propuesta para que se reconozca la par
ticipacin j usta y equitativa de los beneficios que se deriven de la utilizacin por ex
tranjeros de los recursos genticos, conocimientos tradicionales y patrimonio cultural.
El Per posee una riqueza biolgica y cultural de excepcional diversidad, con enorme valor
econmico potencial, por lo que debiera asegurar que los pases desarrollados tengan un
acceso legal ordenado y le reconozcan la debida compensacin econmica y proteccin a las
comunidades como titulares de estos derechos, en caso que deseen hacer uso de los mismos.
Esta propuesta no ha sido desarrollada todava y ser muy dificil lograrla dentro de un tratado
de libre comercio.
Por estas razones, es ms conveniente para el Per negociar un convenio o tratado propio en
propiedad intelectual, que est adems vinculado con temas como el desarrollo de la ciencia,
tecnologa y su transferencia, as como con mecanismos de cooperacin para compartir el
crecimiento. En las actuales condiciones no es necesario, ni conveniente, que el Per negocie
un captulo de propiedad intelectual dentro de un tratado de comercio con los Estados Unidos
de Norteamrica.

Carta enviada por Santiago Roca, presidente del INDECOPI y Benjamn Marticorena, presidente
del CONCYTEC, al seor presidente de la Repblica, Alejandro Toledo. Diciembre de 2004. Extractos
del documento de Santiago Roca y Benjamn Marticorena. "Por un Tratado Separado sobre Propiedad
Intelectual, Ciencia y Transferencia de Tecnologa'', en Santiago Roca (compilador). Propiedad
00

Intelectual y Comercio en el Per: Impacto y Agenda Pendiente.

o

ESAN Ediciones, 2007. "B

g.
u

2 09
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

0 Propiedad i ntelectual y med idas

com pen satorias en el TLC entre el Per

y Estados U n idos
Me gustara hablar con usted del Tratado d e Libre Comercio con los Estados Unidos. Este
acuerdo abre mercados y, por lo tanto influye en la economa nacional, garantiza esta
apertura una libre y leal competencia?
En primer lugar, el TLC es algo positivo para el pas porque abre mercados, promueve
la inversin y genera empleo, pero tiene costos que habra que evitar o en el peor de los casos
mitigar, en la agricultura, la salud, la propiedad intelectual y la libre competencia, entre otros.
Vayamos primero por la propiedad intelectual.
Perfecto. El tema de la propiedad intelectual se refiere a las patentes, las marcas y los de
rechos de autor. La patente es un instrumento que protege al inventor con un monopolio legal por
veinte aos. Es un instrumento que se gener doscientos aos atrs y que ha funcionado en mu
chos pases incentivando la invencin. Cuando el Estado le da una patente a una empresa o una
persona, con respecto a un producto especfico, est dicindole "nadie puede competir contigo
durante veinte aos, durante ese tiempo puedes poner los precios que gustes". Por ello, obtener
una patente no es fcil: hay que cumplir requisitos muy exigentes de novedad, nivel inventivo y
aplicacin industrial. Si estos criterios se relajan, una mayor cantidad de productos van a tener
"exclusividad" y condicin de monopolios legales.
En la figura se seala la proporcin de bienes y servicios que tienen patentes o exclusivi
dad en comparacin con el total del universo de bienes y servicios que hay en el mundo; el resto
de bienes enfrenta la libre competencia.

li[ii+ll:ll L; propedad i nhJectugl eh l comercio 2'

Bienes con
derechos

(monopolio)
exclusivos Bienes.e n libre
competencia

CUfiiverso de bienes y seFVicios

. 1
FUENTE: elaboracin propia.

No hay entonces muchos bienes con patentes?

Justamente, lo que Estados Unidos busca en el TLC de alguna manera, es relajar los crite
rios para otorgar patentes. Si esto se afloja un poco, el rea con exclusividad comienza a crecer, el
rea de bienes o de mercados con patentes aumenta y el rea de mercados sin patentes, es decir, el
rea de libre competencia disminuye. Este es uno de los objetivos fundamentales de los Estados

210
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS M ERCADOS

Unidos en el captulo de propiedad intelectual: mayores beneficios para todos aquellos que par
ticipan en la produccin de nuevas tecnologas.
El otro objetivo fundamental es que los plazos de usufructo de las patentes se amplen un
poco ms. En vez de veinte aos, 22, 23, 25 30 aos para poder beneficiarme ms tiempo con
el monopolio.
De disfrute del derecho exclusivo.
Efectivamente; si el Per fuera un pas que produjera tecnologa, que bueno sera que me
relajen los criterios para otorgar patentes y me alarguen los plazos de la vigencia de las mismas.
Podra estar otorgando derechos exclusivos a miles de productos que, encontrndose en el margen,
todava no cumplen con los requisitos, lo cual beneficiara a miles de empresas; pero el Per no pro
duce tecnologa ni patentes. En el INDECOPI, 96% de los registros de patentes son de extranjeros.
En consecuencia, el captulo de propiedad intelectual negociado por el Per con los Estados
Unidos, perjudica o favorece a la economa peruana?
Por propiedad de patentes, el Per no gana, ya que no produce tecnologa ni
patentes.
Y gana la economa y los consumidores?
Si se refiere a estimados acerca de en cunto podra afectar la extensin del mbito y
plazos de los derechos de propiedad intelectual concedidos en el TLC al gasto de las familias;
los estudios realizados en el INDECOPI muestran que estos podran aumentar en US$ l . l 89
millones de dlares (2,45% del total de gastos de todas las familias). Si se refiere a variaciones
en el precio de los medicamentos, estos podran subir entre el 0, 1 6% hasta el 5 1 6%, segn los
casos especficos. La balanza de conocimientos del Per con el resto del mundo se hara ms
deficitaria y la competencia en general tendera a disminuir. La produccin y el empleo tambin
pueden verse afectados en tanto la competencia disminuya.
Dos preguntas, primero: en algn momento han sido ustedes enfticos en dar esta opinin
a los negociadores? Segundo: puesto que el TLC est ya negociado y seguramente ser
ratificado por los congresos, cules son los mecanismos legales que el Per tiene para pro
tegerse de los probables efectos negativos?
En primer lugar, frente a los efectos negativos del captulo de propiedad intelectual, el
TLC tiene otros captulos en donde el Per podra obtener significativos beneficios. En general,
el Per podra ampliar su comercio y atraer mayores inversiones. Sin embargo, frente a los per
juicios en propiedad intelectual, lo importante no es quedarse cruzados de brazos, sino proponer
inmediatamente medidas correctivas y compensatorias para disminuir su impacto negativo.
Ah es donde entra la modificacin de la Ley de Defensa de la Competencia que se est
viendo en las Comisiones del Congreso de la Repblica?
En realidad, hemos planteado seis medidas compensatorias al Ejecutivo para que las ana
licen y se puedan tomar las mejores decisiones.
Antes que me explique, no me respondi la primera pregunta que le hice: le hicieron re
comendaciones a los negociadores acerca de su punto de vista de ver las cosas respecto a la
propiedad intelectual?
Nosotros hemos dado nuestro punto de vista al Gobierno. Hemos hecho pblicos nuestros 00
estudios y estimados. Inclusive, en lo que se refiere a las medidas correctivas y compensatorias, o

se han presentado al Consejo de Ministros y de Viceministros planteamientos alternativos, y 2

tenemos la esperanza que efectivamente el Gobierno pueda tomar algunas decisiones en los '.
u
prximos das.

21 1
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Y a los negociadores?
Tambin, pero no se nos escucha. No es lo mismo cuando agricultores agrcolas o trans
portistas toman una carretera y llaman la atencin del gobierno que cuando alguien -aunque sea
la autoridad de propiedad intelectual- llama la atencin sobre posibles efectos futuros de algunos
intangibles; nadie lo siente. No hay ningn grupo especifico de carne y hueso que salga a defen
der acerca de los daos que podra causar la extensin hipottica de los derechos de propiedad
intelectual.
En el momento que ustedes le planteaban a los negociadores su preocupacin, ellos eran
concientes que estos efectos en realidad se podan dar en el mercado y que por lo tanto ha
ba que aplicar medidas compensatorias desde el punto de vista normativo?
Yo creo que no solamente en los negociadores, sino que en el mundo entero, en todos los
TLCs que se han hecho, hay conciencia que existen efectos negativos en propiedad intelectual.
Lo que no hay en el Per en forma decidida es la decisin poltica de tomar accin inmediata de
forma tal de rectificar y aplicar medidas compensatorias y correctivas que mej oren la posicin
del Per en propiedad intelectual
Cules son esas medidas a aplicar? La legislacin vigente faculta que se puedan aplicar
esas medidas compensatorias o hay que modificar la legislacin vigente? Cmo es que se
est haciendo en el caso de la ley de la Defensa de Competencia?
En la tabla a continuacin se muestran las medidas compensatorias. Son seis medidas
compensatorias, dos que hemos llamado medidas defensivas y cuatro que hemos llamado medi
das ofensivas.
La primera medida defensiva es reforzar la ley de defensa de la competencia y la ley de
represin de la competencia desleal. Por qu estas leyes? Como explicaba anteriormente, el es
pacio de bienes en libre competencia se reduce cuando el espacio de patentes crece; por lo tanto,
es importante tener una ley de competencia fuerte, que d armas al Estado peruano en caso que
los tenedores de derecho de propiedad intelectual hagan abuso de su posicin de dominio por
tener esa patente, al contar con un monopolio legal. La idea es que la autoridad de competencia
pueda investigar y, de ser el caso, si se encuentra que efectivamente hay abuso de posicin de
dominio, esta conducta se pueda sancionar.

Medidas compensatorias

Defensivas
Ley de defensa de la competencia.
Ley de represin de la competencia desleal.

Ofensivas
Ley de normalizacin, acreditacin y metrologa
Promocin de marcas
Promocin de patentes
Fondo patrimonial

FUENTE: elaboracin propia.

212
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

Pero eso rige actualmente. La posicin de dominio no est prohibida, lo que s se sanciona,
en todo caso, es el abuso de la misma.
Pero lo que no se sanciona dentro de eso o no se discute y algunos omiten es que se pueda
sancionar por abuso de posicin de dominio, por precios excesivos. Recuerde usted todo el pro
blema que hemos tenido con las AFPs y las comisiones.
Pero eso no est contemplado en la legislacin.
No est contemplado? Explcitamente no lo est, pero tampoco est prohibido. Lo que
existe es un debate interpretativo, algunos interpretan la ley en este aspecto en forma favorable
y otros no.
Esa es la primera modificacin que estn impulsando en el Congreso?
Para evitar dudas e interpretaciones es mejor que quede explcito, pero adems la ley de
defensa de la competencia necesita otras modificaciones importantes. En el TLC tampoco se ha
negociado la derogacin de la ley Webb Pomerone del Congreso de los Estados Unidos, la cual
prcticamente permite a las empresas norteamericanas entrar a mercados externos con carteles
o prcticas anticompetitivas. Esta Ley debera derogarse, porque de lo contrario no estamos ni
velando la cancha de juego ni integrando los mercados. El mercado peruano se abre reduciendo
aranceles y ellos pueden entrar con medidas anticompetitivas?
Pero el mercado de Estados Unidos funciona de manera diferente al mercado peruano. Tam
poco podemos comparar que ellos tengan una ley de fusiones y nosotros no.
Los norteamericanos son muy estrictos para sancionar prcticas anticompetitivas y
carteles en su territorio, incluso los gerentes van presos a la crcel, aparte de los castigos
econmicos. Sin embargo, cuando se trata de exportar en mercados externos tienen una ley
(la ley Webb Pomerene) en que la autoridad de competencia norteamericana se hace "de la
vista gorda" si sus empresas se cartelizan para exportar afuera. Frente a ello, uno necesita una
ley de competencia interna slida que pueda sancionar por lo que se llama la doctrina de los
efectos: si las prcticas anticompetitivas ocurren en el mercado peruano, la ley de competencia
en el Per tiene que ser muy severa y la autoridad nacional muy fuerte para poder sancionar
conductas de ese tipo.
Claro, uno cosa es el ex post, es decir que la prctica se d y se sancione con las normas
vigentes. Otra cosa es el ex ante, es decir que el INDECOPI, como lo propone el Proyecto
de Ley de Defensa de la Competencia que est en el Congreso de la Repblica, acte antes
de que se d la prctica. O sea, la pregunta es por qu antes? Por qu pudiendo hoy el
INDECOPI restringir o sancionar estos efectos en el mercado quiere hacerlo antes, si las
leyes vigentes supuestamente lo que contemplan son sanciones de lo que efectivamente se
da en el mercado?
Aqu hay una confusin, Jimena; son dos cosas diferentes: un tema son las prcticas anti
competitivas o los carteles y el otro tema es el control previo de fusiones.
Yo estoy hablando del tema de fusiones concretamente.
00
En el tema de concentraciones o fusiones, la ley de Estados Unidos autoriza a la autoridad
o
de competencia para dar opinin previa con respecto a fusiones que superan cierto umbral de con ]
centracin en el mercado; esto ocurre no solo en los Estados Unidos, sino que en la mayora de los g.
u
pases del mundo. Nosotros lamentablemente no tenemos una norma acerca de fusiones, sino solo

213
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

en el caso del sector elctrico y tampoco lo estamos aclarando en el TLC. Estamos fusionando e
integrando baj o el TLC dos mercados en una zona supuestamente de libre comercio y las fusiones
all tienen autorizacin previa del FTC norteamericano y ac no. Ac no hay ley de fusiones. Las
reglas no estn parejas, el mercado est abierto pero las reglas estn disparejas.
Este es el motivo que fundamenta el tener una ley de fusiones, el hecho que el mercado
norteamericano tenga y nosotros no?
Por supuesto, las fusiones y evidentemente los efectos de las fusiones que se autorizan en
el mercado norteamericano, pueden traer conflictos en nuestro mercado, por eso que la doctrina
de los efectos en la propuesta de ley de competencia, asegura que podamos evaluar ese tipo de
efectos en el mercado nacional.
Le replanteo la pregunta para entrar a este tema que es sper complicado. Yo le deca
por qu restringir la libertad de empresa con este control de fusiones, no tiene acaso el
INDECOPI las armas para sancionar a aquellos que luego de la fusin ejerzan prcticas
anticompetitivas en el mercado? Es lo que cuestionan los opositores de esta ley.
Es bien dificil sancionar luego que la conducta ha sido ejercida. Adems, el dao de la
conducta ejercida no se puede reparar; las empresas que han sido perjudicadas por la conducta
anticompetitiva ya estn muertas; es mucho ms eficiente prevenir antes que la enfermedad
aparezca que tratar de curar cuando el dao ya est realizado y las empresas ya no existen. Por
eso en todas partes del mundo, en Estados Unidos y en Europa, hay lo que se llama la opinin
previa, ex ante, que permite que la autoridad de competencia d su opinin tcnica acerca de las
condiciones y la probabilidad de que la empresa fusionada ejerza conductas anticompetitivas y
no abuse de su posicin de dominio en el mercado.
Ustedes evaluaran entonces las posibles fusiones? No implica esto denegatoria o apro
bacin?
Debo en primer lugar decir que el INDECOPI est a favor de las fusiones empresariales,
este es un instrumento indispensable para el desarrollo empresarial. Lo que se trata de evitar en
las leyes que se han propuesto, como en la mayora de pases desarrollados del mundo, es que en
casos excepcionales, cuando esas fusiones originan una excesiva concentracin del mercado, la
autoridad de competencia opine y llame la atencin sobre prcticas y/o condiciones que hagan
peligrar la entrada o el desarrollo de otras empresas competidoras en el mercado.
Pero esto qu quiere decir entonces? Que todas las empresas de hoy en adelante o todos
los sectores estaran sujetos a supervisin por concentracin por parte del INDECOPI
s o s?
No, Jimena. Este es un mecanismo que se da por excepcin: solo cuando la empresa fu
sionada supere el umbral de 990 millones de soles en ventas al ao o una participacin mayor del
70% en el mercado, entonces se debe pedir opinin a la autoridad de competencia. Si no supera
dichos montos, la fusin no requiere ninguna opinin previa. La cantidad de casos de empresas
que puedan superar estos valores es muy pequea. Conforme la economa y las empresas crez
can, el umbral se puede ir subiendo. Sin ir ms lejos, esto lo tienen Chile, Argentina, Brasil y
muchos otros pases. La nueva ley de fusiones es un instrumento que beneficia y da seguridad a
los medianos inversionistas que no van a ser desplazados por prcticas anticompetitivas poten
ciales de los ms grandes, ya que la autoridad de competencia cuenta con un instrumento para
opinar y fomentar condiciones competitivas en los mercados.

214
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

Cules son las otras medidas compensatorias?

La segunda medida defensiva es el fortalecimiento y mejor tipificacin de la ley de Repre
sin de la Competencia Desleal. El libre comercio aumentar la competencia desleal y requerir
un mejor monitoreo y control de las conductas desleales en la competencia. Ello permitir tam
bin integrar en una misma ley las normas acerca de publicidad engaosa y otras relacionadas.
Luego estn las medidas ofensivas (ver Tabla 1 8. 1 ). Hemos hablado que hay una asime
tra muy grande en el desarrollo de la propiedad intelectual del Per con Estados Unidos, por
lo tanto es importante desarrollar la propiedad intelectual creando una comisin nacional para
proponer marcas y denominaciones de origen, otra para promover patentes y pequeos inventos,
y un fondo nacional de promocin de la propiedad intelectual.
El Per est concediendo a los Estados Unidos en el TLC beneficios en propiedad
intelectual por encima de las leyes internacionales. Esos beneficios ya quedan de por vida y
es muy probable que en otros TLC se tenga que extender los mismos a otros pases, dados
los principios de "nacin ms favorecida" aprobados en el acuerdo mundial de propiedad
intelectual, TRIPs. El Per entonces se debe "poner las pilas" en el desarrollo de la propiedad
intelectual, de lo contrario no se va a beneficiar j ams de esto. Por lo tanto, estas propuestas
ofensivas son medidas obligatorias que hay que tomar para tratar de fomentar el desarrollo de
las innovaciones y la propiedad intelectual en el pas.
Por ltimo, la otra medida ofensiva que estamos considerando es el fortalecimiento de
nuestros sistemas de normalizacin, acreditacin y metrologa. Qu sucede? El comercio va a
crecer, el TLC va a hacer que las exportaciones crezcan y que las importaciones de productos
tambin aumenten. Por lo tanto, para exportar ms, hay que tener una plataforma de normas tc
nicas y un sistema de evaluacin de la conformidad y de acreditacin con reconocimiento inter
nacional, de forma que los exportadores obtengan la certificacin reconocida de sus productos.
Por lo tanto, se requiere de una ley que permita el reconocimiento internacional de nues
tro sistema de normas tcnicas, de acreditacin y a la vez que sirva para impedir la entrada de
productos dainos, peligrosos, venenosos, que puedan hacer dao a la seguridad y salud de la
poblacin. Podemos conversar mucho sobre esto.
Doctor Roca, el tiempo nos qued corto y el tema es muy extenso, lo invito si le parece para
que vuelva a Rumbo Econmico a terminar de exponer este tema y a contestar algunas
otras preguntas que tenemos pendientes. Muchsimas gracias.
Entrevista concedida por Santiago Roca a Jimena de la Quintana para el programa Rumbo
Econmico. Canal N, 1 6 de junio de 2006.

Propiedad i ntelectual en el TLC

En los das pasados sorprendi a la opinin pblica que doce representantes del Congreso norte
americano, liderados por Henry Waxman y Jim McDermott, dirigieran una extensa carta a Susan
Schwab, representante comercial de los Estados Unidos, solicitndole la reconsideracin inme
00
diata de una serie de provisiones incluidas en el captulo de Propiedad Intelectual del Acuerdo de o

Promocin Comercial (TLC) de los Estados Unidos con Per, Colombia y Panam. ]
Sorprenda a la opinin pblica nacional que, paradj icamente, eran norteamericanos ''
u
y no peruanos los que salan al frente para denunciar aspectos del Tratado de Libre Comercio

215
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

que perjudican al Per y favorecen a las empresas norteamericanas. Por qu unos norteameri
canos (los representantes) se oponen a que otros norteamericanos (las empresas farmacuticas
y agroqumicas) extiendan sus ganancias y se beneficien en forma adicional? Donde estn los
funcionarios del gobierno, profesionales, polticos y acadmicos peruanos con sus trabajos y
aportes para defender los intereses del pas?
Lo que sucede es que los representantes de los Estados Unidos estn solicitando que
se reconsideren los trminos del TLC que reducen algunas de las flexibilidades acordadas
en el Consenso de Doha. All, 1 42 pases -incluido Estados Unidos- se comprometieron a
respetar el Acuerdo Mundial de Propiedad Intelectual, TRIPS, para proteger la salud pblica.
Asimismo, la Ley de Promocin de la Autoridad de Comercio norteamericana del 2002 obliga
al Poder Ejecutivo a promover el acceso a la salud en todos los pases con quienes se celebren
acuerdos de promocin comercial1 . El Ejecutivo norteamericano estara en este sentido in
cumpliendo este compromiso y de all la protesta y pedido de revisin del TLC. Irnicamente
-agregan estos representantes-, las clusulas acordadas en el captulo de Propiedad Intelec
tual crean condiciones para que los pases pobres tengan que esperar mucho ms de lo que se
espera en Estados Unidos para acceder a medicinas genricas; tengan plazos de proteccin
de patentes mayores de aquellos que se pueden obtener en Estados Unidos; y no incluyan la
proteccin de los consumidores contra prcticas abusivas de propiedad intelectual, que s estn
protegidas en Estados Unidos.
Cules son los compromisos del TRIPS y de Doha que se han violado en el APC?
El primero se refiere a dar carcter de "exclusividad" a los datos de prueba2 que tienen
que presentar las empresas farmacuticas y agroqumicas para introducir un producto en el mer
cado. Debido a esta clusula, para aprobar la introduccin de un genrico, Digemid y Senasa no
podran descansar en los datos presentados en la autorizacin original, sino que deben solicitar
nuevas pruebas, aun haya la patente expirado o el producto no tenga patente. Como consecuencia
se atrasa la disponibilidad de genricos y/o se alarga el perodo de exclusividad del producto por
encima del periodo de vigencia de la patente, perjudicando a los pacientes y a la salud pblica.
El segundo tema se refiere a las extensiones de los plazos de las patentes por demoras en su otor
gamiento. En Estados Unidos existen restricciones a estas extensiones, limitndose a una patente
por producto o a que la vida de la patente desde el momento que se aprueba la autorizacin en el
mercado no exceda catorce aos. Tercero, se encadena a la autoridad de comercializacin (Di
gemid, Senasa) a no aprobar la introduccin del producto en el mercado a menos que demuestre
que los derechos de propiedad intelectual no han sido violados. Estas instituciones asumen as
una tarea adicional en la que no tienen experiencia ni autoridad, cuando ni siquiera tiene recursos
para monitorear la eficacia y seguridad de los productos. En cuarto lugar, se reducen los criterios
excepcionales para que un Estado otorgue licencias para que algn laboratorio produzca deter
minados medicamentos a precios de emergencia por razones de salud pblica. Por ltimo, no in
cluye los requerimientos por los cuales Estados Unidos obliga a los que patentan a que describan

1
No hoy dudo de que esto sujecin represento lo voluntad de los Estados Unidos poro poner el temo de
acceso o lo salud pblico por encimo de sus intereses de propiedad intelectual particulares.
2
Datos de pruebo son los ensayos que hocen los empresas poro demostrar ante lo autoridad lo seguridad
y eficacia de lo accin de los componentes o elementos qumicos de sus productos.

216
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

"la mejor manera" de reproducir sus inventos o para limitar los intentos de repatentar -en base a
menores cambios- en forma injustificada.
Estos son los temas que los representantes norteamericanos han solicitado con urgencia
revisar basados en Doha. Pero son estos los nicos aspectos? Qu dicen las autoridades pe
ruanas? No hay otras clusulas en el captulo de propiedad intelectual que se deben revisar? En
realidad, hay cosas ms graves que merecen se conozcan, sea para renegociarlas mejor o, en su
defecto, plantear medidas que ayuden a aliviar sus daos o incentivar su desarrollo. En el fondo,
ha sido el "actuar por consigna" y el ocultamiento de informacin, las mayores faltas que han
cometido las autoridades del Per. Se ha estado dispuesto a conceder en propiedad intelectual
con tal de tener acceso preferencial al mercado norteamericano, sin damos cuenta que lo que se
pierde o concede puede tener efectos adversos mayores a lo que se gana. Ms grave aun, si se
concede algo, mej or hacerlo pblico y transparente para que los peruanos podamos reflexionar y
proponer una agenda reparadora. Finalmente, es una buena noticia que el INDECOPI despus
de haberlo vetado haya, recientemente, dado paso para que la Universidad ESAN publique un
libro sobre propiedad intelectual, donde se revisan estos temas. La publicacin aparecer en los
prximos das.
La Repblica, 8 de abril de 2007.

Li bro de Propiedad I ntelectual

se presenta al pa s
Luego de casi un ao desde su terminacin, este jueves 1 9 de julio a las 1 9 :00 horas, en el au
ditorio de la Universidad ESAN, se presenta al pas el libro Propiedad Intelectual y Comercio:
Impacto y Agenda Pendiente.
Escrito a lo largo de los aos 2004-2006 como parte del esfuerzo que haca el Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual, INDE
COPI, por cumplir con su deber y contribuir a esclarecer las propuestas que los Estados Unidos
de Amrica hizo durante las negociaciones del tratado de libre comercio con el Per, este libro
fue vetado para su publicacin por el actual Directorio del INDECOPI, el cual suspendi su pu
blicacin. Sin respuesta quedaron las comunicaciones que explicaban la relevancia de los temas
tratados y las razones por las cuales era conveniente que se dieran a conocer los resultados de
los veinte trabajos realizados. La omisin origin que los diarios El Comercio y La Repblica
advirtieran en diversas oportunidades sobre la inconveniencia de detener la publicacin. Poco
despus, medio centenar de personalidades de todas las tendencias y sectores del pas dirigieron
una carta al presidente del Consejo de Ministros y al presidente del INDECOPI, solicitndole
la publicacin de la obra. Un mes despus, el Congreso Nacional de la Repblica, a travs de
un oficio del presidente de la Comisin de Educacin, solicit al presidente del Directorio del
INDECOPI que informara acerca de la paralizacin de la publicacin.
En estas circunstancias, y considerando lo importante de la difusin de los conocimientos 00

y hallazgos de los estudios realizados, el rector de la Universidad ESAN, doctor Jorge Talavera
o

Traverso, ofreci la posibilidad del patrocinio de la Universidad ESAN para publicar la obra, siem o.
u
('j
pre y cuando INDECOPI autorizar y cediera todos los derechos, incluido el consentimiento de

217
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

los autores. En la segunda quincena de enero del 2007, el INDECOPI respondi afirmativamente.
Cuatro meses despus, luego de un lento proceso, el presidente del INDECOPI termin de enviar
a la Universidad ESAN las respectivas autorizaciones de los autores y los textos electrnicos para
la publicacin.
Entretanto, a mediados de marzo del 2007, la opinin pblica nacional fue sorprendi
da cuando doce representantes del Congreso de Estados Unidos, liderados por Henry Wax
man y Jim McDermott, dirigieron una carta a la seora Susan Schwab, j efa de la Oficina
Comercial de Estados Unidos, en la que solicitaban la reconsideracin inmediata de una
serie de provisiones incluidas en el captulo de Propiedad Intelectual del acuerdo de promo
cin comercial con el Per. Contrario a lo que podra pensarse -al proceder las demandas de
personalidades estadounidenses- las reconsideraciones reclamaban por clusulas que per
judicaban al Per.
Afortunadamente, por el bien de nuestro pas, todas estas consideraciones han sido ana
lizadas en los trabajos que ahora la Universidad ESAN tiene el agrado de publicar. El libro
tambin incluye otros temas aun ms importantes que aquellos analizados en la misiva estado
unidense y adelanta una propuesta de agenda y compensaciones que el Estado debera ejecutar
para impulsar el desarrollo de la propiedad intelectual en el Per. Todos los interesados pueden
ahora leer estos trabajos.

La Repblica, 1 5 de marzo de 2007.

@) Demcratas Repu bl ica nos :

versus
-- acceso a la sa lud pbl ica
E n marzo del 2007, antes d e que e l Congreso norteamericano apruebe e l TLC del Per con
los Estados Unidos, trece representantes del Partido Demcrata cuestionaron algunos de los
excesos del captulo de Propiedad Intelectual en lo que se refiere a los aspectos vinculados al
acceso a la salud pblica aprobados en la Ronda de Doha. Segn los representantes demcratas
estadounidenses, el captulo de propiedad intelectual retrasaba el acceso a los medicamentos y
dificultaba la salud pblica, extenda la duracin de las patentes a perodos mayores que en los
Estados Unidos, impeda una aparicin ms temprana de la competencia y no salvaguardaba los
derechos de los consumidores, al consentir y no colocar lmites a la extensin de la duracin de
las patentes y la proteccin de las pruebas clnicas, lo que s suceda en los Estados Unidos. A
raz de ello, y ante la imposibilidad de que el Congreso norteamericano -con mayora demcrata
en ese momento- aprobase el tratado, la administracin norteamericana (Republicana) se vio
forzada a incorporar las sugerencias de los demcratas y a solicitar al Gobierno Peruano (que ya
haban aprobado el TLC) que apruebe las modificaciones.
El nuevo articulado aprobado por ambos gobiernos en j unio del 2007 hizo cambios
importantes en la redaccin y dio la potestad al Estado peruano para que las modificaciones
solicitadas se ajustaran a las flexibilidades de Doha y no se extendieran por encima de la
propia legislacin de los Estados Unidos. El Per se comprometi a hacer las modificaciones
correspondientes en su legislacin como condicin previa para que la USTR y el presidente
de los Estados Unidos proclamaran la vigencia del tratado.

218
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS M ERCADOS

El 1 4 de enero del 2009, en una carrera contra el reloj , luego de que el Gobierno pro
mulgara a mediados del 2008 un paquete de decretos legislativos para acomodar la legisla
cin Peruana al TLC y en medio de requerimientos de nuevas modificaciones por parte de la
administracin norteamericana (Republicana), el Congreso del Per a solicitud del Ejecutivo,
aprob sin haber pasado por Comisiones las leyes 29.3 1 6 y 29.3 1 7, que modifican y extienden
las regulaciones en materia de propiedad intelectual y medio ambiente. Dos das despus, la
USTR y el presidente saliente de los Estados Unidos autorizaron el inicio de la implementa
cin del tratado.
Revisando la ley 29. 3 1 6, uno se queda perplej o de lo acontecido. El Per no ha hecho
uso de la potestad para ajustar las leyes a las flexibilidades de Doha y de la propia legislacin
norteamericana. Las exigencias de la administracin norteamericana no han observado las
obj eciones del Partido Demcrata en lo que se refiere al acceso a los medicamentos y la salud
pblica. Se extienden las patentes y la vigencia de los datos de prueba hasta perodos por en
cima de aquellos en Estados Unidos, no se salvaguardan los derechos de los consumidores y
se retrasa la entrada de la competencia. El nuevo Artculo 3 de la ley y su Reglamento dej an
abierta la posibilidad de que se protej an datos de prueba por perodos mayores a cinco aos,
que la fecha de inicio de la proteccin se compute preferentemente a partir de la fecha que se
concedi el registro sanitario en el Per, que se puedan presentar nuevos datos de prueba para
evitar la utilizacin de la fecha de la primera aprobacin de comercializacin en el extranjero y
que se obtenga la proteccin con simples declaraciones j uradas, entre otras. El nuevo Artculo
5 sujeta los procedimientos abreviados de bioequivalencia y biodisponibilidad al vencimiento
del perodo de proteccin de datos. No se especifica qu es un considerable esfuerzo econ
mico y cientfico.
Las extensiones de las leyes 29.3 1 6 y 29.3 1 7 van ms all del Acuerdo no solo en salud
pblica, sino que se destruye tambin lo alcanzado por el Per en recursos genticos y conoci
mientos tradicionales y en otras reas vinculadas a la propiedad intelectual y medio ambiente,
amn de ponerse de costado en relacin a los requerimientos laborales. Como ha sealado el
presidente entrante de los Estados Unidos (Demcrata) en su discurso de inauguracin, es tiem
po ya "de dejar de proteger intereses estrechos", "nuestro poder no nos da derecho de hacer lo
que queramos".

La Repblica, 27 de enero de 2009.

Sigue la expa nsin de los alca nces

de la propiedad i ntelectual
Los pases desarrollados lo tiene claro, en cada oportunidad que pueden aprovechan la oca
sin para obtener extensiones en el mbito y los plazos de la proteccin que los Estados
ofrecen por derechos de propiedad intelectual. Esta proteccin se basa en una excepcin 00

al derecho a la competencia y al libre mercado para favorecer explcitamente a aquellas

personas j urdicas y naturales que se dedican a la innovacin y creacin de nuevos bienes
y servicios. Todas estas ltimas personas tienen proteccin de exclusividad y nadie podr
competir con ellas a menos que se expongan a recibir fuertes sanciones. Claro, como la razn
219
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

misma de la ventaja de los pases desarrollados est en sus procesos de innovacin tecnolgica,
qu mejor manera de extender el disfrute de mej ores precios y mayores niveles de ingreso y de
vida para su gente.
Esto es justamente lo que ha vuelto a suceder en la propuesta que la Unin Europea ha
llevado a la negociacin en la mesa de propiedad intelectual del TLC con Colombia, Ecuador y
Per. Los europeos han solicitado extender los plazos de proteccin de los derechos de autor al,
por ejemplo, alargar la proteccin de trabajos de autora y cinematografia a setenta aos despus
de la muerte del ltimo de los autores de un libro, o del ltimo que sobreviva entre el director, el
compositor de la msica, el autor del dilogo o el de la escenografia de una pelcula o trabajo au
diovisual. Los europeos han propuesto extender el plazo tradicional de veinte aos a las patentes,
por cuantos aos adicionales transcurran entre la presentacin de la solicitud de la patente y la
autorizacin de comercializacin del producto, la ltima de las cuales depende de muchas otras
circunstancias de mercado. Los europeos han propuesto ampliar la definicin de "radiodifusin"
a todo tipo de transmisiones y la definicin de "comunicacin pblica" para que abarque todos
los medios posibles, y exigir derechos de exclusividad en la difusin y comunicacin al pblico.
Sabiendo que el Per no acepta todava el patentamiento de plantas -aun cuando en el TLC con
Estados Unidos se ha comprometido a hacer los mejores esfuerzos- los europeos van ms all
y solicitan que se extienda el plazo de las patentes de plantas por los aos que transcurran entre
la solicitud de la patente y la autorizacin de comercializacin de la planta (en el Per no hay
nadie todava que autorice verdaderamente la comercializacin de plantas). Los europeos estn
comenzando a dar exclusividad a cualquier producto o proceso de cualquier mbito tecnolgico
en procedimientos y materias excluidas de proteccin por patente de invencin, utilizando y
flexibilizando la definicin y concepto de "modelo de utilidad". Los europeos han propuesto am
pliar la proteccin de exclusividad de las pruebas clnicas y datos que presentan los laboratorios
farmacuticos para comercializar sus productos a once aos, en vez de los cinco aos que solicit
Estados Unidos. La proteccin de datos de prueba se extiende no solo a agroqumicos, sino que
aparentemente a todos los productos qumicos.
En vez de que los gobiernos de los pases desarrollados y de los pases en desarrollo se
sienten a conversar para promover el crecimiento de sus economas y la bsqueda de formas de
equilibrio que promuevan el avance de la ciencia y la tecnologa y se encuentren maneras de
disminuir las asimetras existentes entre ambos, los pases desarrollados parecen estar enfras
cados exclusivamente en defender los intereses de sus grandes transnacionales productoras de
propiedad intelectual, ciencia y tecnologa.
No hay duda que para los pases desarrollados la estrategia de incluir el captulo de pro
piedad intelectual en los tratados de libre comercio es el negocio del siglo XXI. Lo que el feu
dalismo represent para el seor feudal en la extraccin de rentas en los siglos XIV, XV y XVI,
hoy da lo representa el derecho de propiedad intelectual.

La Repblica, 5 de marzo de 2009.

220
 CAPTULO 1 9

Consum idor

La autoridad rectora del consumo en el Per

En el INDECOPI se ha instituido un modelo de proteccin al consumidor centrado en la resolu
cin de conflictos individuales entre compradores y proveedores. Las leyes sectoriales que velan
para que los proveedores ofrezcan productos y servicios eficaces y seguros a los consumidores
recin se estn reinstituyendo, luego de un amplio perodo ( 1 990-2002) en que se minimizaron
las regulaciones y se foment e l laissez faire. Las instituciones con mandatos de velar por la
seguridad y eficacia de los productos (DIGEMID, SENASA, MTC, MED, entre otras) y por la
proteccin individual del consumidor ( INDECOPI), no coordinan ni comparten objetivos entre
s y sus acciones apenas l legan solo a algunas zonas o espacios geogrficos del pas.
En la mayora de los pases del mundo, el Estado separa las funciones de rectora del
consumo de la de ofrecer justicia administrativa. Eso permite que la autoridad rectora incorpo
re una concepcin ms amplia del consumo que incluya, adems del tema de las asimetras de
informacin, el aplacar las conductas abusivas, el coadyuvar a garantizar el proceso competiti
vo, el contribuir a incrementar el poder de los consumidores, el orientar en el mejor uso de los
recursos a las unidades familiares, la promocin de patrones de consumo que contribuyan al
desarrollo sostenible, y l a educacin e informacin para el mejor desempeo de una verdadera
ciudadana.
Una concepcin de este tipo requiere de una mejor institucionalidad y de una poltica de
Estado acerca del consumo. Esto pasa primero por la posibilidad de elevar los paradigmas del
consumo a la categora de ministerio o entidad rectora interministerial. Los ministerios se han
formado alrededor de constructos para promover la produccin (agricultura, energa, manufac
tura, comercio), defender los factores de produccin (ministerio del trabajo) o por componentes
de la demanda agregada (gobierno, inversin y exportaciones). Pero, qu ministerio o autoridad
interministerial se preocupa por el consumo? El consumo representa del 60% al 70% del PBI y
no tiene ninguna representacin a ese nivel de la arquitectura institucional del Estado. Una auto
ridad de consumo rectora interministerial lograra que los mercados funcionen mejor.

221
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

El tener una autoridad rectora del consumo a nivel del gobierno central posibilitara com
partir una divisin del trabajo con los otros niveles de gobierno y construir un mejor Estado
descentralizado. Los gobiernos regionales comparten ya con el gobierno central el desarrollo
econmico de sus territorios, la inversin y la promocin de empresas, por qu no tambin las
polticas de prevencin y promocin del consumo?. Los gobiernos municipales se fortaleceran
al transferrseles, en su funcin de promover y gestionar el desarrollo econmico local, una serie
de competencias, tales como informacin y educacin del consumidor, la prevencin ex ante y
ex post, la verificacin y vigilancia de las condiciones de consumo, la adopcin voluntaria de
buenas prcticas, entre otras. Estas tareas estn ntimamente vinculadas a las que tienen en la
actualidad: salubridad y condiciones higinico-sanitarias en mercados y restaurantes, y adultera
cin, por mencionar algunas.
Por supuesto, ni la autoridad rectora del consumo ni de los distintos niveles de gobierno
debe interferir en la resolucin de disputas entre proveedores y consumidores que debe resolver
el INDECOPI, ni en los fallos de la justicia por denuncias para que las empresas cumplan con
las leyes de seguridad y eficacia de los productos y servicios. La justicia administrativa, al igual
que la judicial, debe ser autnoma e independiente.
Indito, 1 5 de febrero de 20 1 0.

0 La descentra l izacin en el cd igo

de consumo
Dos son las tareas claves del Estado para proteger al consumidor en el mercado. La primera es
una activa accin rectora para hacer cumplir las leyes y la poltica nacional de consumo, y la
segunda es la administracin de justicia para la resolucin de los conflictos. En la mayora de los
pases siempre se ha preferido diferenciar claramente a las instituciones a cargo de estas tareas.
Las unidades que resuelven los conflictos son autnomas e independientes de los rganos a cargo
de la tutela de los consumidores y del hacer que las leyes se observen.
En la propuesta del Cdigo de Consumo que recientemente el Ejecutivo ha enviado al
Congreso, no se aprovecha la oportunidad para esclarecer esta diferenciacin. El INDECOPI
tiene ambas funciones, la de tutela del consumidor y la de rbitro de los conflictos de consumo.
Pero se puede tutelar y ser rbitro a la misma vez? Para poder serlo se requerira un nivel de
autonoma y condiciones en el ejercicio de la funcin y carreras pblicas que no existe en el Per.
Pero aun con esta deficiencia y los problemas que va generar el que se tenga las dos tareas
en una sola institucin, cmo hace el Estado para llegar a tutelar y arbitrar en todo el espacio
geogrfico nacional? Es la propuesta congruente con el proceso y las leyes de descentralizacin
que ha aprobado el pas?
En la tarea de la tutela de los consumidores, el Cdigo de Consumo propone dejar de lado las
leyes de descentralizacin y proseguir en un camino propio que puede resultar ser extremadamente
dispendioso y caro para el pas. Este camino es seguir abriendo oficinas propias del INDECOPI
en las regiones. Se trata quizs de copiar el gigantesco modelo mexicano, en donde PROFECO,
la autoridad del consumidor, en su afn de estar cerca de estos, ha abierto hasta la actualidad ms
de 61 sucursales y emplea alrededor de 5 mil funcionarios. No existen acaso otras alternativas?
222
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

Una posibilidad concreta es utilizar el proceso de descentralizacin actual para transferir

competencias de consumidor a los gobiernos regionales y locales. Los gobiernos regionales ya
comparten actualmente con el gobierno central el desarrollo econmico de sus territorios, la
inversin y la promocin de sus mercados. Por qu no compartir el consumo tambin? De otro
lado, los gobiernos municipales actualmente administran asuntos vinculados al consumo, como
por ejemplo, la regulacin de la salubridad y verificacin de condiciones higinico-sanitarias de
los mercados y restaurantes; las normas de distribucin, almacenamiento y comercializacin de
alimentos; el acaparamiento y adulteracin de los productos, entre otros. Se fortaleceran en sus
funciones si aaden las referidas a la proteccin al consumidor, como son las inspecciones de
las condiciones de consumo, la informacin y orientacin al consumidor, el control de pesos y
medidas, entre varias ms.
Un avance importante se da, sin embargo, en el campo de la tarea de rbitro del Estado.
Se ha dispuesto la creacin de rganos sumarsimos de resolucin de procedimientos de menor
cuanta aparentemente a nivel distrital. De implementarse, al menos permitira acceso a la justi
cia administrativa a lo largo y ancho del pas.
La Repblica, 15 de abril de 2 0 1 O.

El rbitro del consumo

E l Instituto de Defensa de l a Competencia y Proteccin de la Propiedad Intelectual no fue conce
bido inicialmente como la autoridad rectora del consumo. Al drsele, sin embargo, la competen
cia de resolver los conflictos entre consumidores y proveedores, el pblico le fue atribuyendo el
rol de ser la autoridad en la materia, el que decida y resolva los problemas de los consumidores.
El prestigio y reconocimiento que tiene el INDECOPI se debe en gran parte a ese rol de rbitro
en la solucin de las controversias de consumo, habiendo desarrollado procesos de conciliacin
muy tiles en el Servicio de Atencin al Ciudadano, SAC, y de tipo contencioso-administrativo
en la Comisin de Proteccin al Consumidor y el Tribunal del INDECOPI.
Pero qu cosa es ser la autoridad rectora del consumo?
En la ley y la prctica, el INDECOPI no tiene un mandato claro acerca de su rectora
en el consumo. No participa ni tiene a su cargo la implementacin de las polticas nacionales
acerca del consumo, no est empoderado para ayudar a que las familias obtengan lo mximo
posible con sus recursos, o a difundir y patrocinar patrones de consumo que contribuyan al
desarrollo sostenible o sustentable, o a promover activamente el acceso de los consumidores a
la informacin y a la educacin acerca del consumo, o a hacer cumplir las leyes vinculadas al
consumo, entre otras polticas y mandatos.
La Constitucin de la Repblica establece el principio de defensa de los consumidores
como de tutela de parte del Estado, pero el propio INDECOPI entra en contradicciones cuando
trata de aplicar este principio, ya que supuestamente contradice su rol de rbitro en los conflictos.
Cmo se puede ser rbitro y tutelar de los consumidores a la misma vez? Algo est mal en el
diseo institucional del Estado para atender esta funcin. o
La mayora de los pases del mundo separa estas dos funciones. Una cosa es ser la auto 'B
ridad rectora, y otra la autoridad que brinda justicia administrativa como elemento previo a la '
u
accin y funciones del poder judicial. En Estados Unidos, por ejemplo, la Comisin Federal de
223
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Comercio, FTC, en las acciones civiles y comunes (la Secretara de Justicia, DOJ, en los casos
penales) es la entidad que coordina y tiene capacidad de convocatoria con las otras autoridades
sectoriales y horizontales, para las labores de prevencin, proteccin o promocin del consumo.
Ni la FTC ni el DOJ tienen funciones de rbitro. El sistema de administracin de justicia de
consumo es muy rico y variado ya que existen diversos mecanismos, pero ninguno de ellos est
en manos de la autoridad rectora del consumo. Igual sucede en Suecia, en Brasil, en la Unin
Europea y otros pases, donde las autoridades que resuelven las disputas son diferentes a aquellas
que tiene el mandato de tutelar o salvaguardar al consumo y a los consumidores.
El Estado, en el nuevo diseo institucional que se est debatiendo para atender la funcin
consumo, tiene que decidir qu rol quiere que el INDECOPl juegue. Quiere que el INDECOPI
se siga especializando en llevar justicia administrativa ms eficiente y eficaz no solo a Lima cer
cado, sino a todas las provincias del Per? O quiere transformar al INDECOPI en la autoridad
rectora del consumo?
El Comercio, 2 1 de diciembre de 2009.

0 La j usticia del consumo en el Per

Actualmente, si un consumidor se siente engaado por su proveedor puede, en primer lugar,
reclamarle. En el caso de los servicios pblicos (saneamiento, energa, telecomunicaciones) el
consumidor est obligado a acudir al proveedor. De no encontrar solucin, puede optar por una
solucin sea en la va administrativa, la va arbitral o la va judicial. La va arbitral y la va judi
cial son costosas; por el contrario, la va administrativa es relativamente barata y de no estarse
satisfecho en su resolucin siempre se tiene la posibilidad de acceder al poder judicial. En el
Per, casi el 1 00% de los casos de reclamos que sobrepasan el nivel del proveedor se tramitan
por la va administrativa. En el caso de los servicios pblicos, a travs del regulador respectivo
(Osiptel, Sunass y Osinergmin) y en el resto de actividades econmicas, a travs del INDECO
PI. Muy pocos acuden al sistema arbitral o en forma directa al poder judicial. Miles de miles
de casos no son atendidos ni a nivel de los proveedores ni a nivel de la justicia administrativa.
En realidad, los consumidores sufren de delgadez, poca profundidad y escasa resiliencia en la
atencin y servicio de la justicia de consumo.
Por otra parte, la accin ante la justicia (de oficio o por denuncias de terceros) por parte
de las autoridades encargadas de hacer cumplir las leyes de consumo, casi no existe; solo una
que otra vez el INDECOPI y las asociaciones de consumidores utilizan !ajusticia administrativa
para hacer respetar las leyes del consumo.
En este escenario, los principales problemas del sistema de solucin de controversias en
sus distintos estados y niveles son: primero, la falta de balance normativo en el primer nivel de
atencin del reclamo, cuando las empresas de servicio pblico utilizan infinidad de argumentos
tcnicos que el consumidor no conoce o entiende y se transfieren costos a los consumidores (por
ejemplo, contrastaciones); segundo, el limitado alcance territorial de los servicios de concilia
cin y de los rganos de resolucin de conflictos del INDECOPI; tercero, la falta de instancias
para resolver y agilizar los reclamos de menor cuanta y distinguir estos de la justicia administra
tiva que debe resolver las causas de las autoridades; y cuarto, la indefinicin de las causas civiles

2 24
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

y penales que por su envergadura deben ser vistas necesariamente en el poder judicial, entre ellas
los intereses colectivos y difusos.
Un buen Cdigo de Consumo debe enfrentar estos problemas en forma ordenada, articulada
y coherente y con la mayor variedad de opciones para el consumidor y las distintas autoridades
gubernamentales. La experiencia internacional indica que se requieren de cuantos instrumentos y
mecanismos sean posibles. Los conflictos individuales se pueden resolver en diversas instancias:
en primer lugar, en las propias empresas comerciales y manufactureras; en segundo lugar, en ins
tancias de las asociaciones de consumidores, de proveedores o conj untas; tercero, en las oficinas de
resolucin de conflictos del Estado a nivel nacional, regional y local; cuarto, en sistemas arbtrales
donde acuden en forma voluntaria las partes; y en quinto lugar, en el poder judicial. Las personas
deben libremente elegir cmo actuar, pero el Estado garantizar el acceso gratuito en los rganos
de justicia administrativa estatal. Si se trata de demandas de oficio o por denuncia de terceros que
realizan las autoridades, estas deben ser resueltas ya sea administrativamente, o en las cortes civiles
o penales, segn la divisin en la administracin de justicia. La Defensora del Pueblo debe actuar
cuando la administracin pblica incumple u omite sus deberes. La justicia debe ser siempre aut
noma e independiente de las autoridades ejecutivas y rectoras.
Gestin, 1 O de noviembre de 2009.

5 1 E l rol de las asociaciones de consu m idores

En el reciente debate sobre el Anteproyecto del Cdigo de Consumo, algunos asesores de gre
mios empresariales han salido a apuntar sus dardos en contra de las asociaciones de consumido
res. En forma virulenta, estos asesores han acudido a los medios a criticar que las asociaciones
de consumidores fomentan la denuncia y el reclamo y que, por lo tanto, no se deben promover.
Descubren que las asociaciones son parcialmente financiadas por las multas administrativas a
los infractores de la ley de proteccin al consumidor y exigen se les retire este mecanismo de
financiamiento ya que ello favorece las reclamaciones. Descubrieron que el INDECOPI ya
haba transferido 600 mil soles al ASPEC -no se sabe si en un ao o en sus 25 de existencia-, y
que el anteproyecto generalizaba esta posibilidad a futuro, por lo que exigan su eliminacin. En
realidad, lo que estn pidiendo es que no tengan financiamiento y desaparezcan.
Pero, cul es el rol que juegan en la economa las asociaciones de consumidores?
Al igual que las asociaciones empresariales defienden los intereses de los empresarios, las
asociaciones de los consumi dores existen para defender los intereses de los consumidores.
Estos intereses son muy amplios, no van en contra de ninguna empresa, grupo u asociacin
empresarial en particular, sino a favor de los usuarios o ciudadanos (principalmente "de a pie")
cuando son engaados, mal informados o abusados por grupos inescrupulosos o inclusive
por la accin o inaccin misma del Estado. Si ustedes analizan cul ha sido la actuacin de
oficio de la autoridad del consumo para hacer cumplir las leyes que velan por la idoneidad,
salud e inocuidad de los productos y servicios en el mercado y la comparan con aquellas de
la Asociacin Peruana de Consumidores, ASPEC, se quedarn sorprendidos que el ASPEC
ha cumplido un papel muy superior al INDECOPI. Quin ha salido a mostrar estudios y a
denunciar que las balanzas en los mercados pesan en promedio cincuenta gramos menos y que

225
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

los consumidores estn siendo engaados? Quin ha salido a denunciar que el bromato de po
tasio, mal denominado vinagre, y muchos otros productos hacen dao y ha logrado que deban
ser retirados del mercado? Quin ha denunciado y logrado que en los pasaportes y la playa
de estacionamiento del aeropuerto no cobren por encima de los precios legales? Quin est
defendiendo a los consumidores para que los proveedores no se queden en forma arbitraria
con su vuelto? Quin est permanentemente educando a consumidores y proveedores en sus
derechos y en las normas del consumo?
Cuantos miles de millones de soles han ahorrado estas acciones a los consumidores
en relacin al financiamiento que reciben? Las asociaciones de consumidores existen en todo
el mundo y juegan un rol activo no solo en defender a los consumidores en forma individual,
sino principalmente denunciando las causas colectivas y del bien general. Muchas asociaciones
empresariales se unen a las asociaciones de consumidores para educar y concientizar a sus aso
ciados de que sus negocios irn mejor si se unen con ellos y respetan las normas y reglamentos
que buscan asegurar la salud, idoneidad e inocuidad de los bienes y servicios. En todos los pases
modernos, las asociaciones de consumidores son parcialmente financiadas por fondos pblicos,
y en varios de estos no solamente en proporcin de las multas de los casos por ellas denunciados,
sino a travs de mecanismos similares al drawback que reciben los exportadores. Es decir, el
Estado les devuelve a los consumidores (a travs de sus asociaciones) una parte de los impuestos
que pagan por los bienes que consumen.
La Repblica, 27 de octubre de 2009.

m y el usua rio de provi ncia?

L ---
Una de las mayores carencias de la proteccin al consumidor en el Per es su reducido alcance
territorial. La autoridad de consumo no se encuentra presente para hacer cumplir las leyes del
consumo en todo el territorio nacional, ni los consumidores tienen acceso a procedimientos para
reclamar en forma individual por la restitucin de su dinero o producto cuando son engaados
por falta de informacin, veracidad, idoneidad o inocuidad de los bienes y servicios que compran
en sus respectivos lugares de vida.
Esto sucede principalmente porque no existe una adecuada descentralizacin del Esta
do para atender la funcin de proteger al consumidor. Ni siquiera en la Gran Lima los consu
midores tienen acceso fcil a las oficinas centralizadas del INDECOPI, ni existe un sistema
virtual eficaz que facilite la resolucin de los casos. A una persona que vive en zona alej ada
le puede tomar cuatro horas (ida y vuelta) solo para acercarse al INDECOPI a interponer
una denuncia. Las numerosas veces que tendr que regresar le harn finalmente abandonar su
reclamo. Este tema, tan importante como suena, no ha sido considerado en el nuevo antepro
yecto del Cdigo del Consumidor.
En todos los pases del mundo, la forma como se organiza el Estado y descentraliza
los servicios de prevencin, proteccin y promocin del consumo son fundamentales para que
la economa y los mercados funcionen bien. En el Per, sin embargo, este proceso no funcio
na. Desde 1 995 hasta el 2004 se pretendi descentralizar, delegando parte de las funciones del
consumidor paradj icamente a algunas Cmaras de Comercio departamentales. Ante el fracaso
de este sistema, a partir del 2005 hasta la actualidad se ha optado por ir abriendo oficinas del
226
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

INDECOPI en diversas partes del pas -actualmente se tienen trece oficinas pero se proyecta
llegar a treinta en unos aos-, pero aun as el servicio no llega a la mayora de la poblacin. Es
esta la mejor manera de lograr que la proteccin al consumidor llegue a todas partes del pas?
En una revisin de los sistemas territoriales de proteccin al consumidor en el mundo,
se encuentra que la mayora de pases ha descentralizado e institucionalizado una variedad de
opciones que involucran a las entidades gubernamentales, las asociaciones empresariales y las
asociaciones de consumidores.
En vez de crecer territorialmente a travs de oficinas desconcentradas, la mayora de
los pases ha optado por una divisin del trabajo y competencias entre los distintos niveles de
gobierno. El momento es propicio para hacer algo similar en el Per. Dos son los ejes de un
buen sistema de proteccin del consumo: una autoridad rectora central ( INDECOPI) dentro del
gobierno nacional que comparta funciones con los gobiernos regionales y locales en cuanto a las
acciones de prevencin, promocin y el cumplimiento de las diversas leyes del consumo en sus
respectivos territorios; y un sistema local de justicia administrativa autnoma que resuelva los
reclamos individuales de los consumidores de menor cuanta, teniendo siempre en ltima ins
tancia al poder judicial. INDECOPI podra mantener unas pocas oficinas macro regionales y a
travs de ellas compartir sus funciones con los gobiernos regionales y locales en el cumplimiento
de las leyes de consumo, educacin y prevencin; y paralelamente, impulsar los juzgados locales
administrativos de consumo de menor cuanta enteramente autnomos. Esto servira tambin
para seguir construyendo ciudadana, estado y nacin.
El Comercio, 23 de octubre de 2009.

7 Cd igo de consumo y rei ngen iera

i nstituciona l
La legislacin y prctica de la proteccin al consumidor en el Per ha recorrido un buen tre
cho pero le falta completar los tramos ms difciles. Desde el punto de vista de los reclamos
individuales de los que compran, la ley ofrece procedimientos que protegen e imponen me
didas correctivas a quienes infringen los derechos del consumidor. Actan como autoridades
en la resolucin de conflictos de consumo, el INDECOPI y los tribunales de los reguladores:
OSIPTEL, SUNASS, OSINERGMIN y OSITRAN.
De otro lado, desde el punto de vista de los que venden - a pesar que desde 1 990 se
eliminan las regulaciones - la sensatez est haciendo que nuevas normas se instituyan y sean i::i::
o
los Ministerios los que empiecen a velar para que los proveedores ofrezcan productos y servi Ci
cios eficaces y seguros a la poblacin. El Ministerio de Transporte, por ejemplo, debe regular
[/]
y velar por las medidas de seguridad que adopten las empresas de transporte; el M inisterio de z
Salud por la calidad y eficacia de los medicamentos; el Superintendente de Banca y Seguros o
u
por los riesgos de las entidades financieras en la gestin del dinero de los usuarios; el Ministe O\
rio de la Produccin por los estndares mnimos obligatorios, etc. Todo esto por supuesto para o

preservar la seguridad y salud de los consumidores. Asimismo se estn promulgando leyes ]

transversales, como la de productos dainos y peligrosos, alimentos y bebidas y publicidad, '-
u
entre otras.
227
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Todo este conjunto de derechos y deberes de quienes compran y venden -aun con to
dos sus vacos y deficiencias- no est sistematizado, ni regula unitaria y consistentemente las
relaciones entre consumidores y proveedores. En este sentido, el anuncio de la dacin de un
Cdigo de Consumo es un paso positivo para ordenar el terreno y su aplicacin.
Sin embargo, los temas ms vulnerables de la prctica actual y que el Cdigo de Consumo
debiera enmendar estn relacionados con: la aplicacin del criterio de consumidor "vulnerable"
en vez de "diligente"; la resistencia de algunas autoridades a hacer cumplir o mal interpretar las
disposiciones sobre las clusulas abusivas, los contratos de adhesin, la verdad para informar y
los cobros indebidos; el desamparo del consumidor frente a la inexactitud de los pesos y medi
das; la falta de proteccin y sancin frente a conductas explotativas de las empresas; la dificultad
para sancionar la introduccin de bienes basura y productos peligrosos; la falta de actuacin,
captura y lenidad de las autoridades en la tutela del consumidor y el bien general; la pasividad
para enfrentar problemas procesales y de ejecutoria en el sector informal; y la criminalizacin
del consumidor frente a los derechos de propiedad intelectual.
Ms graves aun son el limitado alcance geogrfico y territorial de la proteccin al con
sumidor, que solo se ofrece en ciertas partes de Lima y algunas provincias del pas; el retraso y
demora en la expedicin de las resoluciones; y la carencia de un Sistema Nacional de Proteccin
al Consumidor que articule las instituciones estatales (a nivel nacional, regional y local) con el
sector privado, las asociaciones de consumidores, el mundo acadmico y la sociedad civil. Ine
vitablemente, esto es ms que un Cdigo del Consumo y requiere de una mejor distribucin de
competencias, fortalecer la observancia y un nuevo diseo institucional descentralizado, con una
entidad ms rectora que resolutoria de los conflictos de consumo.
La Repblica, 8 de septiembre de 2009.

\ E l debate entre consum idor razona ble

__,

y vul nera ble
L a tutela d e la proteccin a l consumidor nace e n el Per con l a apertura del mercado, e n un es
fuerzo para corregir las imperfecciones originadas por la asimetra informativa y las diferencias
de poder entre proveedores y consumidores, y asegurar una cancha mas pareja entre unos y otros.
Cmo debe el Estado evaluar si el consumidor tiene o no la razn en sus quejas?
Tres tipos de tutela son reconocidas en la literatura: la del "consumidor razonable",
la del "consumidor vulnerable" y la que considera las caractersticas del mercado, los rasgos
especficos de cada situacin y el grado de competencia existente en el mercado.
La tutela del "consumidor razonable" supone que el consumidor acta con "diligencia
ordinaria": el que busca, se informa, compara y elige, sabe lo que est haciendo. Bajo esta inter
pretacin, a muchos consumidores "no razonables" se les ha negado la proteccin. En el sector
financiero, por ejemplo, a un prestatario con poco conocimiento de matemticas financieras le
sera muy difcil entender que su tasa de 4% trimestral podra ser equivalente a una tasa efectiva
anual de 25% o del 50% si se le aade el costo de valuacin del colateral y otros gastos y co
misiones que le cobran. Ni tampoco entendera que al pagar el 95% de su deuda con su tarjeta

228
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

de crdito se le cargaran intereses al mes siguiente por el 1 00% de la deuda y no por el 5% del
saldo. O si alguien est pagando el total del principal de su crdito contratado bajo un sistema de
cuotas, el abono solo amortiza cuotas futuras y no el saldo del principal con el descuento respec
tivo de intereses, como l hubiera previsto.
Esto se aplica a servicios tcnicos en general, al recojo de encomiendas en servicios
mdicos y una infinidad de otros bienes y servicios. En todos ellos la parte probatoria para el
consumidor es sumamente compleja por ms simple que sea la transaccin comercial. Los ser
vicios tcnicos siempre ponen al consumidor en una situacin de vulnerabi lidad, dado que el
consumidor deja el bien por reparar y en muchos casos, cuando va a recogerlo, encuentra un do
cumento en que el proveedor alude a una clusula de exclusin por mal uso o similar y, por tanto,
no se puede hacer efectiva la garanta. Lo mismo sucede cuando al recoger una encomienda de
un Terminal y l legar a casa, uno encuentra que no est completa. En ambos casos no se provee
proteccin al consumidor por falta de evidencia. La carga de la prueba es del consumidor, pero el
sistema no evala si el proveedor ofrece mecanismos que faciliten al consumidor la prueba que
necesita. Al final no tiene la razn.
La tutela del "consumidor vulnerable" es completamente diferente, asume la buena fe de
los consumidores en las compras que realiza y el mayor conocimiento y poder de los proveedo
res, obligando al proveedor a ser muy claro y transparente en la utilidad de lo que ofrece y las
condiciones del mismo. Esto funciona en lugares con baj os niveles de lectura y escritura, largas
horas de trabajo y otras obligaciones donde hay ignorancia o falta de tiempo para leer densos
contratos o chequear la calidad de los bienes y servicios. Los consumidores no seran culpabili
zados de lo que compraron por no actuar en forma diligente.
La tutela que considera las caractersticas del mercado, los rasgos especficos de cada
situacin y el grado de competencia existente en el mercado es la ms balanceada. No concibe
la proteccin como un mero problema de informacin y coloca al juez administrativo en la obli
gacin de evaluar las circunstancias. No busca, por lo tanto, proteger a consumidores irrespon
sables ni desproteger a los vulnerables. No deja al consumidor desamparado bajo el argumento
que fue informado o debiera ser diligente antes de comprar o contratar.
Adaptado de Santiago Roca y Eva Cspedes. "La ley y las prcticas de proteccin al consumidor
en Per". Revista de Gestin y Poltica Pblica. Volumen XX, nmero 2, 20 1 1 .

Los contratos y las clusulas a busivas

Si bien los contratos estndar son un importante instrumento que posibilita masivas transaccio
nes comerciales, ellos a veces establecen desbalances a favor de los que escriben las clusulas
generales y/o de adhesin, afectando la libertad contractual y la autonoma privada. En este
sentido, estos contratos deben adecuarse a los sistemas de proteccin al consumidor para que se
inspeccionen y encuentren un mejor balance en sus contenidos.
El Sistema de Proteccin al consumidor en el Per no ha sido indiferente a este escenario
y ha aplicado sanciones y penalidades a contratos estndar que incorporan prcticas coercitivas.
Hay, por ejemplo, el caso de un banco que ofreca puntos a sus usuarios de sus tarjetas de crdito,
estos puntos podran ser canjeados por productos y servicios consignados en el correspondiente

229
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

catlogo. El beneficio era gratuito y se otorgaba de manera automtica al requerimiento del

cliente. Luego de dos aos, el Banco inform de manera indirecta que la administracin de estos
puntos tendra un costo, asumiendo que el silencio del consumidor era seal de aceptacin, car
gando a todas las tarjetas de crdito un importe de S/. 1 2 mensuales por el servicio. El banco en
sus descargos seal que las clusulas de los contratos de las tarjetas de crdito permitan modi
ficar las condiciones del trato y que era suficiente informar al consumidor con una anticipacin
de treinta das. Los comisionados sancionaron esta prctica indicando que las modificaciones a
los contratos de las tarjetas de crdito estn referidas a las condiciones directas del servicio de
crdito, vale decir al monto de la lnea de crdito, las tasas de inters, los plazos de vencimiento,
entre otros, y no al sistema de premios por puntos.
Las playas de estacionamiento son otro caso interesante. A pesar de cobrar por el servicio,
pretendan exonerarse de responsabilidad ante el robo total o parcial de los vehculos, al colocar
avisos al interior de la playa informando al consumidor que no se hacan responsables por los
robos en la paya. Los comisionados no aceptaron este tipo de prctica abusiva.
De otro lado, hay sectores en los cuales las clusulas generales de contratacin no son
cuestionadas o supervisadas en la prctica. La Ley de Proteccin al Consumidor en Servicios
Financieros autoriz y facult a la SBS a identificar las clusulas abusivas e instaurar normas de
carcter general que prohban su inclusin en el futuro. Sin embargo, aun al final del 2009 no se
ha cuestionado ninguna clusula demostrando el poco inters y quizs la captura del regulador.
Tomado de Santiago Roca y Eva Cspedes. "La ley y las prcticas de proteccin al consumidor en
Per". Revista de Gestin y Poltica Pblica. Volumen XX, nmero 2, 20 1 1 .

1 O Los bienes basura , est ndares

1
--
y regla mentos tcn icos
Los bienes y servicios pueden ser clasificados bajo tres categoras principales: los que amenazan
la seguridad, integridad y la salud de los individuos; los que sin ser dainos o peligrosos son
intiles o afectan la buena fe o dignidad de los consumidores; y los que se diferencian en calidad
y caractersticas para adecuarse a las distintas necesidades y gustos de estos.
En la primera categora, el Estado normalmente acta para prevenir el dao a los consu
midores. Los "buses camin" son de manera comprobada peligrosos en las rutas y deben ser de
tenidos e impedidos de transitar. Medicamentos adulterados y peligrosos deben ser confiscados.
Juguetes y tiles de oficina con plomo y cromo deben ser retirados del mercado. En todos estos
casos se requiere la intervencin directa de los ministerios correspondientes (salud, industria y
otros) para elaborar reglamentos tcnicos y normas que salvaguarden la vida y la salud de los
consumidores (casas que no se derrumben, llantas que no exploten en la carretera) y de las insti
tuciones que operan y fiscalizan el cumplimiento de esos reglamentos tcnicos.
Los bienes basura, o bienes que afectan la buena fe comercial y dignidad de los consu
midores, rompen la confianza institucional en el mercado pero son muy difciles de proteger en
pases cuyas autoridades de consumo favorecen el enfoque de consumidor razonable o diligente.
Los pases que practican el enfoque de consumidor vulnerable estn mejor armados para sancio
nar este tipo de prcticas.
230
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INST!TUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

En la tercera categora, el Estado deja al mercado libre pero promueve un buen manejo de
la informacin y un sistema voluntario de evaluacin de la conformidad acerca de la calidad de
los productos y servicios en el mercado. Los consumidores y productores son libres y trabaj an
bajo un sistema voluntario de certificacin y acreditacin de la calidad, el cual en el Per todava
est muy subdesarrollado.
En el Per, en la dcada de los 90 y comienzos de la siguiente, la mayora de autoridades
abdicaron de sus funciones regulatorias normativas y ejecutorias, bajo el principio que el libre
mercado determinaba los diferentes bienes y servicios producidos. Bajo este enfoque, los pro
ductores y los consumidores eran libres para escoger qu producir o comprar sin necesidad de
ninguna regulacin o estndar. No haba nada malo en el hecho de que algunas compaas pro
dujeran bienes basura (zapatos de cartn o tomacorrientes de cinco horas de uso). Si el servicio
de transporte amenazaba la vida de los pasajeros, se asuma que estos se daran cuenta y en e l
largo plazo n o usaran este tipo d e servicio. Los problemas s e resolveran solos e n e l mercado y
se sealaba que era preferible que los consumidores tuvieran acceso a bienes y servicios de pobre
calidad y bajo precio, a que no tuvieran nada.
El enfoque fue distinto en el perodo 2004-2006. La autoridad del consumidor fomentaba
la diferenciacin de los productos y servicios en calidades para faci litar su libre acceso a diversos
estratos econmicos de la poblacin, pero a su vez promova las buenas prcticas y ej erca l a
tutela del consumidor e n forma proactiva cuando s e trataba d e productos que atentaban contra l a
seguridad, integridad e inclusive dignidad y buena fe d e los consumidores.
El problema, sin embargo, era el deficiente sistema de normalizacin y evaluacin de la
conformidad existente. El Per era y sigue siendo uno de los pases de Amrica Latina con e l
menor nmero d e normas y reglamentos tcnicos obligatorios y tiene adems una infraestructura
tcnica e institucional desactualizada y obsoleta. El sistema de certificacin y acreditacin es
dbil y la trazabilidad difcil de probar. Cuando la Comisin de Proteccin al Consumidor, por
ejemplo, orden la inspeccin de plomo, cromo y cadmio en tiles de escritorio, se recogieron
diversas muestras y se l levaron a los laboratorios de la autoridad sanitaria. Los resultados sugi
rieron una alta concentracin de plomo, cromo y cadmio y se entabl un procedimiento ex oficio
contra el proveedor manufacturero. El caso fue sancionado en primera instancia pero revocado
en la apelacin al Tribunal debido a cuestionamientos acerca de la calidad del reporte tcnico del
laboratorio. El ejemplo muestra solo uno de los problemas que los consumidores enfrentan en la
prctica para proteger sus derechos: la falta de la mnima infraestructura tcnica para hacer que
el sistema funcione.
Adaptado de Santiago Roca y Eva Cspedes. "La ley y las prcticas de proteccin al consumidor
en Per". Revista de Gestin y Poltica Pblica. Volumen XX, nmero 2, 20 1 1 .

1 1 C i ncuenta g ra mos menos

Hace unos das, la Asociacin Peruana de Consumidores y Usuarios, ASPEC, una entidad de la
sociedad civil sin fines de lucro, present al pas una investigacin de campo en donde encontr
que el 49,32% de las balanzas revisadas en diversos mercados de Lima y Callao, no cumplen
con las especificaciones de peso. Utilizando un procedimiento tcnico normalizado con pesas
23 1
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

calibradas que cuentan con certificado oficial del Servicio Nacional de Metrologa, se verific
que estas balanzas pesaban entre 1 2,5 a 300 gramos menos de lo que deban pesar.
En un clculo basado solo en la venta de papa, un producto de bajo valor por unidad de
peso (un sol a dos soles por kilo), ASPEC calcula que los consumidores estaran siendo estafa
dos en alrededor de 268 millones de soles al ao. Si a ello se le agrega que en los mercados se
venden mltiplos productos y muchos de ellos con mayor valor por unidad de peso (carne, diez
a veinte soles por kilo; huevos, tres a cinco soles por kilo; frutas, dos a ocho soles por kilo; entre
otros), las prdidas de los consumidores podran fcilmente sobrepasar los tres mil millones de
soles al ao.
Qu pasa en el pas que no existen autoridades responsables de velar por los pesos y las
medidas en los mercados? La respuesta es muy simple: de un tiempo a esta parte, los ltimos
gobiernos han promovido la desregulacin y la no intervencin del Estado en la economa, en la
creencia que los problemas entre compradores y vendedores se deberan resolver solos. Por ello
fue que se derogaron dispositivos legales y se cerraron instituciones del Estado como el ITIN
TEC, al cual se parte y se le quitan competencias, entre ellas las referidas a la verificacin de
los pesos y medidas en los mercados. Tiempo despus -frente a las protestas- la ley orgnica de
municipalidades autoriza a los municipios a que legislen, operacionalicen, controlen y fiscalicen
los pesos y medidas, pero no se les asigna presupuesto, no se promulga una ley marco, ni se les
permite cobrar por dicho servicio. De esta forma se "entierra al muerto". Ni siquiera se faculta a
la Comisin de Proteccin al Consumidor del INDECOPI para que en nombre de los consumi
dores acte en forma colectiva.
En el 2005, desde el INDECOPI, presentamos al pas una propuesta de ley para resolver
el problema. Todo medio de medicin utilizado en operaciones de carcter comercial o industrial
deber encontrarse verificado, con arreglo a los trminos y especificaciones que dicte el Servicio
Nacional de Metrologa. Las personas naturales o jurdicas verificadoras -privadas- deberan ser
previamente autorizadas o acreditadas y estaran empoderadas para otorgar sellos respectivos de
verificacin. Los proveedores o propietarios de los medios de medicin seran los responsables
por el correcto funcionamiento de estos instrumentos. Los gobiernos locales seran los facultados
para fiscalizar y sancionar la no observancia de las normas metrolgicas. Se estaba proponiendo
un sistema integral, pblico-privado, con rganos rectores, y aplicacin y fiscalizacin local y
descentralizada.
Nada de esto satisfizo a los talibanes del mercado y creyentes de la libertad absoluta (ley
de la selva), los problemas de pesos y medidas se deberan resolver libremente, sin regulacin
ni normas. Como consecuencia de ello, se descart la propuesta en el Ejecutivo y se boicote su
aprobacin en el Congreso.
Cuatro aos despus, una entidad de la sociedad civil es la que tiene que sacar la cara
por los consumidores. Que bien por ASPEC! , pero dnde est el Estado? Que vergenza para
todos estos tcnicos y polticos que legislan o dejan de legislar en funcin exclusiva a ideologas,
en vez de en la tica, la justicia y la prctica de la situacin!
La Repblica, 2 1 de julio de 2009.

232
 IV. FUNCJONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALJDAD EN LOS MERCADOS

Es tu rno del consu m idor: q ueda mos

--

desproteg idos de los precios a busivos

\

Hace pocos das, dentro del paquete de medidas para la implementacin del TLC, el gobierno
aprob la nueva ley de represin de conductas anticompetitivas, Decreto Legislativo 1 .034, la
cual sustituye los DL 701 y DL 807 de defensa de la libre competencia.
Paradj icamente, en vez de reforzar la institucin de la libre competencia y pro
hibir y sancionar el abuso de la posicin de dominio que seala el Artculo 6 1 de la
Constitucin de la Repblica y los DL 7 0 1 y 807 hasta entonces vigentes, el nuevo Decreto
Legislativo 1 .034 elimina la posibilidad de que la autoridad nacional de competencia vea
casos de abuso de posicin de dominio referidos a "precios abusivos". Se han dado cuenta
en realidad los gobernantes que al suprimir la actuacin del Estado en este problema, se
est fomentando de manera indirecta que los agentes del mercado tomen la justicia por sus
propias manos?
El tema de los precios abusivos es clsico en la literatura econmica y en la prctica
del funcionamiento de los mercados. Hace cerca de tres siglos, por ej empl o, los pobladores de
Connecticut y otros Estados de los Estados Unidos se sublevaron contra sus autoridades por
la inaccin de estas frente a las abusivas tasas de inters que cobraban algunos intermediarios
financieros. Ello llev a la dacin de las l lamadas leyes "contra la usura" (muchos Estados las
mantienen hasta el da de hoy), las cuales l imitaron los precios mximos de la intermediacin
financiera. Otros pases, la mayora de ellos europeos, en vez de decretar leyes especficas
ad-hoc, han preferido instituir leyes de competencia que prohben y sancionan en forma
transversal (todos los sectores) el abuso de posicin de dominio en la forma de precios
abusivos. De esta manera, el Estado acta en su rol de defender y promover la competen
cia sin explotar indebidamente a los consumidores, protegiendo as uno de sus derechos
fundamentales.
En el Per, los lobbies de intereses de los grupos de poder que redactan las leyes se co
locan encima de la realidad sin que aparentemente el gobierno se d cuenta de ello. INDECOPI
ha declarado que no est facultado para admitir ni recibir denuncias contra precios abusivos. No
hay en realidad instrumentos para hacer preservar el buen funcionamiento y evitar la existencia
de precios abusivos en los mercados. Pero qu dicen, dndose cuenta o no, las diversas perso
nalidades y agentes del mercado? Aldo Maritegui, en su columna del diario Correo del 22 de
julio pasado, seala: "una cosa es ser liberal y otra tonto", "me parecen leoninos los mrgenes de
casi 64% que actualmente ganan los griferos que venden gas", "se deben evitar los abusos en el
libre mercado"; e inclusive se anima a decir "no es lo mismo pagar S/.4,30 por galn que diga
mos S/.3 ,50 . . . el grifero siempre ganando bien pero ya no un obsceno 64%". Lourdes Alcorta,
del Partido Popular Cristiano, tratando el tema de los precios de los pasajes interprovinciales en
fiestas patrias, ha salido a presentar una propuesta para l imitar estos precios abusivos. Cuatro
aos atrs, Javier Diez Canseco y la Confederacin Unitaria de Trabajadores, CUT, demandaron
a las AFPs por precios abusivos y obligaron al INDECOPI a hacer una serie de recomendacio
nes que luego motivaron el accionar de la SBS y del Congreso, permitiendo luego la entrada de
AFP Prima y Ja disminucin sustantiva de los precios (comisiones que cobraban las AFPs). Hace
pocos das, las cmaras de televisin mostraban decenas de pasajeros destrozando las lunas del

233
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Terminal Terrestre de Huancayo en protesta por los precios abusivos que las empresas de trans
porte cobraban en ese momento.
No sera mej or restituir y fortalecer una institucionalidad y normativa que promueva la
competencia y proteja a los consumidores de conductas abusivas en el mercado?
El Comercio, 1 2 de agosto de 2008.

Quin responde por los usua rios?

L a semana pasada asistimos a l acto culminante d e una serie d e desaciertos e n l a delicada rela
cin que existe entre los servicios financieros ofrecidos por los bancos y los consumidores de
dichos servicios: la puesta en circulacin, en el sistema, de dlares falsificados, con la preten
sin bancaria de que los consumidores asuman la prdida en caso tuvieran en su poder algunos
de estos billetes, sin importar que pudieran ser los bancos los responsables de la puesta en el
mercado de estos.
Esta manifestacin clara de lo que los clientes y usuarios significan para las entidades
que prestan servicios bancarios y financieros, no es ms que una de tantas otras actitudes de
desprecio y desconsideracin con los usuarios. Desde el inicio de actividades del INDECOPI,
en 1 992, los servicios bancarios y financieros ocupan el primer lugar en las estadsticas de ser
vicios ms reclamados por los consumidores. Hace trece aos que los consumidores alertan a
las autoridades que el servicio bancario, y las condiciones en que este se presta, son una clara
falta de respeto a la dignidad del consumidor, un desconocimiento de sus derechos reconoci
dos por la Constitucin y la ley.
Por los rganos funcionales del INDECOPI han pasado innumerables casos de abuso
en el servicio que se derivan, por ejemplo, de la inadecuada informacin que se brinda y que
lleva a que a los consumidores se les obligue a asumir compromisos a los cuales nunca se
comprometieron: informacin engaosa en cuanto al costo del dinero -tasas de inters- que
encubren los denominados "costos administrativos"; comisiones y cargos no anunciados; in
diferencia con relacin al fraude en la utilizacin de tarj etas de crdito o dbito, pretendiendo
trasladar al consumidor las debilidades de un sistema en el que interviene el banco interesado
en la operacin, el intermediario de la tarj eta y el establecimiento comercial, todos los cuales
ganan comisiones por la administracin del sistema; el manejo inadecuado de las CTS, de ca
rcter intangible para el trabaj ador; el desconocimiento del derecho a pre-pagar obligaciones
sin tener que ser penalizado por los intereses dejados de correr; los defectos de la transferencia
electrnica de fondos; entre muchos otros. La lista podra ser interminable, pero la constante
no hace ms que ratificar el escaso o nulo valor que el sistema bancario asigna al cliente en la
prestacin de estos servicios.
Debemos permanecer indiferentes? Deben las autoridades mantener una actitud de
contemplacin de los hechos? El INDECOPI est convencido de la necesidad de la efectiva
y real proteccin del consumidor, lo que implica una permanente supervisin de la actividad
bancaria y el desarrollo diligente de acciones de fiscalizacin y tutela de los consumidores
en el marco de la ley. Asimismo, est convencido de que urge una reforma integral de la Ley
de Bancos y Entidades del Sector Financiero.

234
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCJONALIDAD EN LOS MERCADOS

La ley vigente fue modificada en 1 998 para garantizar la solidez del sistema financiero,
evitando la toma de riesgos desmedidos en la gestin de estas instituciones en reas tales como
el riesgo de variacin de tasas de inters, el riesgo de crdito, el riesgo de liquidez, el riesgo
de mercado el riesgo de moneda extranjera, el riesgo de insolvencia de capital, el riesgo de las
operaciones fuera de balance, entre otras, y de esta forma brindar mayor confianza y seguridad
a los proveedores o depositantes de fondos en el sistema. Este objetivo inicial ha sido en gran
medida cumplido. El sistema financiero no muestra signos de preocupacin en la administracin
de sus activos y pasivos.
La situacin, sin embargo, es diferente en cuanto a los objetivos para fomentar la compe
tencia y proteger al usuario o consumidor. En estos dos aspectos la ley actual debe ser revisada.
En el primer tema, es importante simplificar las barreras de entrada de nuevas empresas al mer
cado, evitar los comportamientos y las concentraciones anticompetitivas y asegurar relaciones
de transparencia entre instituciones financieras y otros negocios no financieros. En el tema del
usuario o consumidor, se tiene que brindar mejor informacin sobre tasas de inters y la forma
como estas son comunicadas a los usuarios, definir la procedencia de los denominados costos
administrativos y otras comisiones, reforzar las facultades de la SBS para seguir aprobando
administrativamente los contratos de adhesin, incorporar sanciones y medidas correctivas para
conductas ilegales y, entre otros, definir el rol de la SBS en la proteccin previa de los derechos
de los consumidores y variacin unilateral de los contratos.
El tema de promover la competencia puede esperar, pero la atencin de los derechos de
los consumidores debe ser revisada lo antes posible por la tremenda asimetra que existe entre
los bancos y sus usuarios y porque la realidad nos est mostrando las innumerables quejas y
reclamos de los consumidores.
El Comercio, 1 1 de abril de 2005.

1 4 11 La proteccin que el Per reclama

Hoy es el Da Mundial del Consumidor, que todos celebramos. Los consumidores, como dijera
John F. Kennedy, estn afectados por cada acto pblico y decisin privada. Sin embargo, su ca
pacidad para hacerse escuchar y respetar es muchas veces limitada.
La proteccin al consumidor es un instrumento que reconstruye el equilibrio que debe
existir en el mercado. En el Per, el INDECOPI tutela a los consumidores y trabaja en la
defensa de sus derechos cuando son afectados. Este Da Mundial del Consumidor nos en
o::
e
cuentra trabajando en sentido estricto de lo pblico, en forma proactiva, actuando de oficio y o

:2
sancionando las infracciones severamente cuando corresponde. El INDECOPI ha propuesto
cambios normativos que requiere el sistema: la Ley de Defensa de la Competencia, la Ley de ::i
r/}
Represin de la Competencia Desleal, la Ley de Acreditacin, Normalizacin y Metrologa, y z
o
la Ley Marco del Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin al Consumidor, las cuales, u
adems de proteger la inversin y favorecer la estandarizacin y calidad de nuestras exporta
dores, protegen y amplan el alcance geogrfico de la proteccin al consumidor, garantizando
que la competencia le beneficie.

235
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Se est exigiendo a los anunciantes informar adecuadamente los intereses que cobran,
para facilitar la comparacin entre pares y poner en evidencia los intereses de usura que cobran
algunos proveedores. Se promueve la seguridad en el uso de tarj etas de crdito, exigiendo que
los establecimientos identifiquen a los portadores de estos documentos. Se est velando para
que los colegios y los transportistas cumplan con la ley y asegurar el acceso a la educacin y la
seguridad de pasajeros. Se alerta y se acta en contra de los servicios y productos peligrosos.
Se acta contra tasas ilegales e irracionales que colocan las instituciones y los distintos niveles
de Gobierno.
Es esto suficiente? No. Por ejemplo, en los prximos das, los consumidores se vern
enfrentados a una posible alza en el precio del gas, por la paralizacin temporal del gasoducto
que transporta el gas de Camisea. De darse esta situacin, los consumidores deben pagar por
el mal trabajo de los constructores, la ineficiencia de supervisin del Estado o la ganancia de
los proveedores? Estamos convencidos de que los consumidores no deben verse afectados y su
economa debe ser protegida, ms aun cuando son ellos los que han contribuido a financiar en
los recibos de luz la construccin del gasoducto. Esta visin de la produccin al consumidor, en
la que se acta tanto frente a actos pblicos como privados, es la que reclama el Per. Si por esta
visin se nos critica, nos sentimos satisfechos.
El Comercio, 15 de marzo de 2006.

@ Descentral izacin de la proteccin

al consum idor
"Los consumidores son e l primer grupo econmico que afecta y e s afectado por
casi toda decisin econmica, pblica y privada de los pases. Sin embargo, es el
nico grupo cuyas opiniones a menudo no son escuchadas"
John F. Kennedy

Desde que INDECOPI tiene existencia, una de sus labores prioritarias ha consistido precisamen
te en la defensa de los derechos de los consumidores, no solo desde las funciones que desempea
la Comisin de Proteccin al Consumidor, sino tambin a travs de las otras comisiones y rga
nos funcionales, cuyas decisiones tienen como objetivo generar efectos a favor de los consumi
dores y del desarrollo de la economa social del mercado.
Tomamos conocimiento del sentir de la poblacin frente al respeto de sus derechos y
observamos que el consumidor peruano an no se siente protegido adecuadamente. Por ello se
est haciendo un viraj e en la visin del servicio para acercamos ms a la poblacin y responder
de manera eficiente a sus necesidades.
Entre las acciones recientes se tiene: los rganos resolutivos de INDECOPI han
reforzado la interpretacin de la norma que reconoce el derecho de los consumidores a
efectuar pagos anticipados en sus crditos; se ha reformado el criterio de anlisis de res
ponsabilidad en los consumos fraudulentos con tarj etas de crdito, que hasta hace poco
no contemplaba a los l ocales comerciales, lo cual negaba una solucin efectiva a los con
sumidores; se ha incorporado a proveedores del sector bancario y financiero que no eran

236
 IV. FUNCIONAMIENTO, REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD EN LOS MERCADOS

considerados en el anlisis de este tipo de casos; se han priorizado actividades preventivas

y de oficio de cumplimiento de la l ey; se ha propuesto a la Superintendencia de B anca
y Seguros una reforma del reglamento de tarj etas de crdito para identificar mej or a los
portadores; entre otras actividades.
De otro lado, los problemas de consumo no solo ocurren en Lima y unas cuantas pro
vincias del pas, sino que se presentan en todo el territorio nacional, sin distingo de clases o
condiciones sociales. Por eso se ha tomado la decisin de llevar la proteccin al consumidor
en forma progresiva a todos los rincones del pas, y en esta tarea estamos evaluando la posibi
lidad de contar con el apoyo y competencia de los gobiernos locales, que son quienes estn ms
cerca de la poblacin.
La experiencia que tienen Jos casi dos mil municipios a nivel nacional , su cercana
a la poblacin, su conocimiento de cada realidad l ocal, nos lleva a afirmar que Ja descen
tralizacin efectiva podra realizarse a travs de estos niveles de gobierno.
Para ello, con apoyo de la cooperacin suiza a travs del Programa COMPAL, se est ini
ciando un proyecto piloto con municipios para poder evaluar la delegacin gradual de facultades
y mejorar el modelo de gestin actual.
Por ello, saludamos con agrado y expectativa Ja decidida participacin en este pro
yecto de Jos seores alcaldes de Huaraz, Chimbote, Arequipa, Ayacucho, Tarapoto, Indepen
dencia, San M iguel, Villa El Salvador, Jess Mara y Carmen de Ja Legua.
Esperamos que este proyecto se constituya en la piedra angular para el estable
cimiento de un Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin al Consumidor, que se
fundamentar primordialmente en e l trabaj o conjunto con los gobiernos locales para lo
grar e l obj etivo de brindar servicios eficientes, de calidad y que den solucin real a los
problemas de los consumidores en todo el territorio nacional.
Extractos del discurso de Santiago Roca en el Da del Consumidor,
1 5 de marzo de 2006.

O'I

]
'.
u

237
- Q U I NTA PARTE

Quince aos de pronsticos

eco n m i cos y e m p resa ri a l es
( 1 9 8 5-2000)
 Orientacin al lector

Los artculos incluidos en esta parte del libro

tienen caractersticas diferentes a los incorpo
rados en las primeras cuatro partes. En estas, la
mayora de los artculos son cortos, opinan o
critican la situacin de una materia especfica
y proponen recomendaciones de polticas p
blicas o de acciones que habra que tomar para
enmendar rumbos. Las propuestas mantienen
su actualidad ya que la mayora de los proble
mas analizados siguen vigentes y sus solucio
nes o rectificaciones estn todava por llegar.
En el caso de esta quinta parte, los ar
tculos parten de modelos macroeconmicos
que el autor desarroll y con los cuales hizo
el seguimiento de la situacin de la economa
peruana a lo largo de la dcada de los noven
ta, a veces haciendo pronsticos econmicos y
empresariales y otras criticando la poltica ma
croeconmica y social del gobierno de tumo.
Se parte del "famoso" artculo que public el
diario El Comercio en 1 989, y que el APRA
utiliz maquiavlicamente en las elecciones
presidenciales de 1 990, donde se pronostic
que la inflacin ese ao podra llegar a ms de
30.000 por ciento si se aplicaba un programa
de shock que incrementara los precios pbli
cos controlados y atara la devaluacin del sol
a la inflacin del mes anterior (el APRA utiliz
un spot televiso mostrando el "fantasma" del
30.000 por ciento de inflacin, el cual enrostr
al candidato Mario Vargas Llosa y que final
mente aterroriz a la gente).
A partir de all, los artculos empiezan
a analizar qu podra haber pasado con la eco
noma si se optaba por un shock pre-anunciado
240
versus un programa gradual ("Efectos de un
shock anunciado"); cules podran haber sido
los efectos del "tarifazo" de precios pblicos
que decret el Presidente Fuj imori a los po
cos que das que subi al poder en julio de
1 990 ("Atrapados sin salida"); o las disputas
que podran haber existido al privilegiar el
gobierno el pago de la deuda en vez de la res
tauracin del tipo de cambio real, los salarios
y el gasto pblico? ("Fuego cruzado"). Los
artculos analizaban sucesivamente, con la
ayuda de los modelos economtricos: el xito
de la supuesta reforma tributaria, el retraso de
la llegada del Grupo de Apoyo, la estrategia
de reinsercin al mundo, la afluencia de fluj os
de capitales, el uso de polticas monetarias o
:fiscales contractivas o expansivas, y el dilema
de la inflacin. Ms adelante se aborda: la ne
cesidad de afinar el programa, mej orar el tipo
de cambio real, los efectos de la privatizacin,
las opciones alternativas de estabilizacin, la
necesidad de invertir y exportar, el incremen
to del ahorro y la productividad, hasta llegar
hasta fines de la dcada de los noventa, simu
lando polticas econmicas activas que desde
el MEF promovieran la produccin e hicieran
del Banco Central una autoridad capaz de en
frentar los ataques especulativos y cualquier
posible prdida de confianza momentnea del
sistema :financiero.
El compendio de artculos de esta quin
ta parte del libro se diferencia de los artculos
anteriores en, primero, que en la actualidad
es imposible replicar las polticas econmicas
de esos aos y/o sus alternativas; la realidad
actual es diferente y la poltica macroecon
mica enfrenta otros problemas. Segundo, los
artculos permiten abrir la mente de los ac
tuales responsables de la poltica econmica
y del pblico en general en que no existen
dogmas, ni recetas mgicas y que siempre hay
alternativas que pueden conducir a la nacin
a mej ores puertos. Lamentablemente, con las
realidades humanas y sociales no se puede ex
perimentar porque la vida o muerte no puede
retroceder, pero por lo menos permite conocer
qu hubiera sucedido si la poltica econmi
ca se hubiera manejado en forma diferente.
Tercero, el anlisis basado en simulaciones
es muy til para tomar decisiones siempre y
cuando se vayan afinando los modelos ma
croeconmicos (como el autor hizo a lo lar
go de esa dcada), ya que las realidades van
cambiando y los efectos de las polticas ma
croeconmicas son distintos en cada momen
to en el tiempo. Cuarto, el valor histrico de
estos artculos puede ser significativo para en
tender la trayectoria econmica del pas y para
apreciar cmo el monitoreo macroeconmico
de corto plazo puede contribuir a la mejora de
las decisiones econmicas. Por ltimo, estos
anlisis, ejercicios y simulaciones pueden ser
comprendidos como estudios de casos de po
ltica econmica en entornos altamente vol
tiles, cuyo valor para profesores, empresarios,
funcionarios y estudiantes ayuda al entendi
miento de nuestras economas.
Es as que la naturaleza de los artculos
que siguen a continuacin se diferencia de la
informacin entregada previamente al lector.
24 1
CAPTULO 20
Los finales de los 8 0 y comienzos de los 90

CAPTULO 2 1
Los mediados y finales de los 90
Los finales de los 8 0
y com 1enzos de los 90

\_.,\ Entre el shock y el prog rama bisa g ra

---/ en 1 990
En este ejercicio se plantean dos escenarios de manejo de Ja poltica econmica durante el ao
1 990. En el primer escenario se contina con la poltica actual desde enero de 1 990 y se efec
ta un shock del tipo de cambio a partir del 28 de julio; y en el segundo escenario se llega a un
acuerdo bisagra entre todos los partidos polticos que se implementa a partir de enero de 1 990,
de acuerdo a los lineamientos abajo especificados.

1 .1 Escenario ti po shock
El programa shock est destinado, a partir de agosto de 1 990, a equilibrar en forma rpida las
cuentas internas y externas del pas y contempla -entre los varios supuestos de manejo de la
poltica econmica- un aumento mensual promedio de 20% en los precios de los productos
controlados hasta julio de 1 990, para luego experimentar -con el nuevo gobierno- bruscos au
mentos de 250% en agosto, y 293% en septiembre de 1 990, y finalmente reajustes mensuales
calculados en 90% de la inflacin del mes anterior. El tipo de cambio del mercado nico se
devaluara 1 2% mensual hasta julio de 1 990, elevndose en 1 .500% en agosto de 1 990 para
posteriormente devaluarse mensualmente en 95% de la inflacin del mes anterior. Las tasas de
inters se mantienen en sus niveles actuales hasta julio de 1 990, y a partir de agosto de 1 990 se
elevan lo suficiente para que la tasa de inters real sea positiva; la emisin primaria se restringe
reducindose significativamente la impresin de dinero; se reduce el crtex y se liberaliza el
comercio exterior y el sector financiero; se decide el pago de una parte importante de la deuda
externa; se reduce el tamao del sector pblico a travs de la cada de sus remuneraciones; y
finalmente se aumenta un tanto la presin tributaria.

243
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Indica Roca que el objetivo de estas medidas, entre otras, busca modificar los precios
relativos y elevar el tipo de cambio real y los precios de los productos controlados en trminos
reales a niveles semejantes a aquellos que existan en julio de 1 985. Adems, se desea restablecer
la competitividad de los productores.
Los resultados de este escenario muestran un estancamiento del PBI, el cual decrece
0,9 %, un mejoramiento del tipo de cambio real y de los precios de los productos controlados en
trminos reales, una acumulacin de reservas internacionales netas de 2.000 millones de dlares
y por primera vez, un supervit econmico del sector pblico de 0,70 % del PBI. Baj o este es
cenario se cierran en 1 99 1 las brechas externa y fiscal, y se logra la estabilizacin de los precios
relativos a costa de una fortsima aceleracin de la inflacin, que alcanza a ms de 30.000%
en 1 990 y cerca del 3 .400% en 1 99 1 . Recin en 1 992 y 1 993, se reinicia una nueva etapa de
crecimiento con precios estables. Los costos sociales y la capacidad de sobrevivencia en este
escenario son impredecibles.

1 . 2 Escenario ti po bisa g ra
El otro escenario planteado por Roca considera un acuerdo entre los diferentes sectores repre
sentativos del pas, en la ejecucin de un programa econmico "bisagra" menos traumtico que
el shock, y que se aplicara firmemente desde diciembre de 1 989 hasta unos doce meses despus
de la asuncin al poder del nuevo gobierno. El nuevo gobierno, cualquiera que fuere este, tendra
que comprometerse a respetar dicho acuerdo.
El programa econmico bisagra estara constituido por las siguientes medidas: una deva
luacin del tipo de cambio M UC de 450%, 200% y l 00 % durante los meses de enero, febrero
y marzo de 1 990, respectivamente, y luego, devaluar mensualmente un promedio entre el 80%
y 95% de la inflacin ocurrida en el mes anterior; los precios de los productos controlados se
ajustaran en 200%, 1 20% y 80% durante los meses de enero, febrero y marzo de 1 990, re
ajustndose a partir de abril de 1 990 en 90% de la inflacin del perodo anterior. Las tasas de
inters se elevaran para asegurar una rentabilidad real positiva mnima muy cercana al cero por
ciento; la emisin primaria y de la oferta monetaria gobernada por el BCR se manejara mucho
menos rgidamente que en el escenario de shock anterior, inyectndose un moderado volumen
de medios de pago a la economa nacional. Asimismo, se pagara una proporcin menor de la
deuda externa; se buscara mejorar la eficiencia del sector pblico y mantener el nivel real de
sus remuneraciones a diciembre de 1 989; no se reducira el crtex; no se realizara una apertura
comercial no financiera con el exterior, y se hara un esfuerzo para mejorar la presin tributaria
tan cada a menos en 1 989.
Los resultados de este escenario bisagra, si bien tambin tiene un costo elevado, muestran
diferencias significativas con el escenario de shock: el PBI caera cerca del 3% en 1 990, pero
se incrementara en ms del 8% en 1 99 1 , la inflacin llegara a alrededor de 7.000% en 1 990,
pero descendera al 2 1 5% en 1 99 1 ; los tipos de cambio real y los precios controlados reales no
estaran ya distorsionados y sus niveles permitiran el cierre de las brechas fiscal y externa. El
nivel de reservas internacionales netas seran alrededor de 1 .500 millones de dlares en 1 990 y
cuatro mil millones en 1 99 1 ; el dficit del sector pblico alcanzara alrededor del 3% y 1 % del
PBI en 1 990 y 1 99 1 , respectivamente; la emisin primaria y oferta monetaria estaran volviendo
a recuperar sus niveles pre-inflacionarios.

244
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

Sealan en ESAN que los resultados de este escenario bisagra evidencian su superioridad
sobre el escenario de continuacin de la poltica actual hasta julio de 1 990 y la aplicacin de una
poltica de shock a partir de esa fecha.
La superioridad de este escenario estriba en el tiempo que gana el pas para reducir la
inflacin, alinear los precios relativos y asegurar niveles de tipo de cambio real y precios reales
que le aseguren supervits en sus cuentas fiscales y externas. La superioridad tambin radica en
que los costos sociales del ajuste, aunque fuertes en 1 990, son mucho menores que aquellos del
escenario anterior. Adems, los costos del aj uste estarn siendo repartidos entre todas las fuerzas
del pas, las cuales supuestamente han acordado este plan de concertacin nacional.
Santiago Roca comenta que mientras ms se demore este programa de concertacin, ms
doloroso sern los costos econmicos y sociales que tendr que pagar el pas.
"Proyecciones Econmicas para los prximos dos aos", publicado
en el El Comercio 24 de diciembre de 1 989. El mismo artculo se volvi a publicar
el 4 de enero de 1 990 con la siguiente nota de redaccin:

"Ante el inters que ha despertado en el gobierno el informe sobre el modelo de

ESAN, trabajado por Santiago Roca Tavella, recorda mos las partes sustanciales
del mismo. El mensaje central y q ue, aparentemente, no ha sido escuchado por
el equipo econm ico oficial, es la urgente necesidad de un 'desembalse b isagra'
en el primer semestre de 1 990, para evitar explosiones hiperinflacionarias o si
tuaciones de consecuencias catastrficas en el segundo semestre, con el ingreso
del nuevo gobierno. Por su importancia, reproducimos el texto aparecido el 24 de
diciembre de 1 98 9 en esta seccin" .

Efectos de un shock anunciado : la necesidad

de coord i na r el presente y el futu ro
Una parte cada vez mayor de la inflacin de los ltimos meses viene siendo imputada a las
expectativas inflacionarias. Estas se estaran generando, bsicamente, por la percepcin de los
agentes econmicos de la inflacin futura que est ligada al nivel de distorsin de precios relati
vos y al anuncio de "sinceramiento" de la economa. Dichas expectativas estaran configurando
no solo un determinado escenario de pre-shock, sino tambin, unidos a las condiciones actuales
de la economa, pre-condicionando la efectividad de la misma. El artculo trata de describir el
posible escenario que se generara con agentes privados racionales que conocen gran parte de los
elementos centrales de la poltica de aj uste que se intenta aplicar en el futuro cercano.

2 . 1 Ti polog a del shock y el g radual ismo o

N
o
Dos caractersticas bsicas d e toda poltica d e shock son: 'E
'O.
Anuncio y ejecucin simultnea, es decir, las medidas adoptadas no dejan tiempo para que "'
u
los agentes econmicos reaccionen y neutralicen la poltica econmica.
245
 POLIT!CAS PBLICAS PARA GOBERNAR

El cambio radical de poltica econmica implica, principalmente, una transformacin del

sistema de mercado'.
Ambas medidas se encuentran dentro de la visin de las expectativas racionales que sostiene que
solo mediante una nueva poltica econmica es posible quebrar la forma como se determinan los
precios. Por su parte, una poltica gradual se caracteriza por:
El anuncio previo a la ejecucin del programa, con lo que la poltica tiene como obj e
tivo que los agentes econmicos reacomoden sus expectativas y estrategias de corto y
largo plazo.
La poltica gradual intenta darle al sistema una cierta continuidad que implica el manteni
miento de los mecanismos actuales en la formacin de expectativas y precios.

2 . 2 Shock a n u nciado o g rad ual ismo

Pero, qu sucede si s e anuncia ( o filtra) gran parte de las medidas econmicas tales como e l re
ajuste y mantencin del tipo de cambio por sobre el nivel de paridad, el incremento de las tarifas
pblicas a niveles de equilibrio, los precios de bienes controlados valuados sin subsidios y la li
beralizacin generalizada de precios? Esto genera potencialmente dos reacciones, que depende
rn de la percepcin que tenga el sector privado de las medidas a adoptarse y de la particularidad
de los mercados involucrados.
Al conocerse2 que el dlar se elevar y fijar en trminos reales por sobre su paridad
multilateral3 y que las tarifas pblicas y el precio de los bienes controlados sern reajustados por
encima del promedio, el sector privado intentar cubrirse de tales medidas en dos maneras no
excluyentes:
Opcin A
Transferencia del poder de compra inter-temporalmente por medio de la dolarizacin
de activos lquidos4 y/o acaparamiento de los bienes con precios controlados que sufrirn
fuerte reajuste5
Esto puede verse en la Figura 20. 1 , donde el precio esperado presiona a Ja demanda
de bienes, ocasionando que el precio actual sea la actualizacin del precio a futuro, con lo
que el ajuste se produce solo por expectativas, independientemente de que la medida se
concrete.

1
As, por ejemplo, el shock ortodoxo implica el restablecimiento de los mecanismos de mercado y el shock
heterodoxo est unido a un proceso de control de los precios bsicos de la economa.
2 Aqu asumimos que el agente cree en la ejecucin de dichas medidas, pero no suponemos nada acerca
de la efectividad de la poltica, es decir, solo sabe (y cree) de su aplicacin, pero no sabe (ni cree),
necesariamente, en el cumplimiento de los objetivos.
3
Determinado alrededor de 1/.3 2.000 a febrero de 1 990.
4
La dolarizacin de la liquidez neutraliza todo intento de reducir la demanda agregada nominal.
5
Este caso d ifiere del de los servicios pblicos (que se analiza en la opcin B) porque: no existe posibilidad
de acaparar servicios y el control de precios es ms rgido de los que pueden existir en bienes (ms o
menos durables) que produce y comercializa, bsicamente, el sector privado.

246
 V. QUfNCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

lirt!if+*J:ell I nflacin por expectativas de demanda

OFERTA

P"

P'

DEMANDA"

DEMANDA'

Q' Q" CANTIDAD

FUENTE: elaboracin propia.

En el caso de la dolarizacin de la liquidez6, se producir la aceleracin de la devaluacin del

dlar paralelo y, ceteris paribus7, la brecha actual (con referencia a la paridad) tender a cerrarse.
Simultneamente, a medida que se produzca dicha divergencia, aparecern fuerzas contrarias
estabilizadoras que responden al hecho de que el sector privado racional sabe que la cotizacin
no podr sobrepasar cierto nivel sobre la paridad, es decir, las presiones de demanda y devalua
cin del dlar paralelo estn directamente relacionados con la brecha paritaria.
Para los bienes con control de precios el mecanismo es similar, con la diferencia de que
las transacciones se realizaran en el mercado negro, donde el precio real sera muy superior al
fijado por ley.
En resumen, si la estrategia adoptada por el sector privado para acomodarse al futuro
ajuste es "stockearse" de dlares o bienes, el escenario pre shock con una poltica ya anunciada
-

producira que el precio a futuro sea actualizado hoy y que sus efectos inflacionarios y redistri
butivos se produzcan como si en realidad el shock hubiera ocurrido. En este caso, el ajuste que
se requerira aplicar sera mucho menos drstico que el inicialmente anunciado.
Opcin B
Si bien la opcin A representa un posible comportamiento originado por el afn del sector priva
do de cubrirse del shock anunciado, a travs del acaparamiento de bienes pblicos y/o de moneda
extranjera, los que producen u ofrecen bienes y servicios privados podran optar por estrategias
distintas. Esto es especialmente cierto si los productores no pueden o no desean almacenar ser
vicios pblicos y/o moneda extranj era (por las caractersticas intrnsecas del producto o por la
reducida liquidez en la economa u otros factores, incluyendo su propia voluntad) prefiriendo en
cambio resguardarse a travs de la actividad de sus propias empresas.
Es decir, cmo el sector privado puede protegerse eficazmente del anunciado reajuste
si no puede o no desea "stockearse"? Una forma alternativa (a la dolarizacin) para mante
ner el poder de compra sera tratar que se modifiquen los trminos de intercambio (tarifas
o
N
o

6
Este proceso tiene como elemento limitante la poltica monetaria: crdito al sector pblico y privado, tasa ]
de encajes e inters y monetizacin (o esterilizacin) de balanza de pagos. g.
u
7
Sin observar el efecto de este sobre los precios, o suponiendo un efecto menor a uno.

247
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

pblicas/precios privados) a su favor, en previsin del futuro reajuste. As, al internalizar el

precio a futuro de los servicios pblicos como costo superado, el sector privado reajusta
r sus precios tanto como crea que estos afectarn sus costos futuros de reposicin. En la
F igura 20.2 observamos la contraccin de la oferta producto de unos costos esperados mayo
res, lo que hoy genera el incremento de los precios privados y el deterioro de los trminos de
intercambio (pblico/privado)8. Este ltimo efecto neutralizar la obtencin del obj etivo ini
cial del programa de estabilizacin, que es justamente tratar de modificar los precios relativos
a favor del sector pblico.

I nflacin por costos eperados mayores

OFERTA"
OFERTA'

DEMANDA

Q" Q'
CANTIDAD

FUENTE: elaboracin propia.

En este caso, el anuncio de un ajuste futuro lleva a una actualizacin de precios que tiene efectos
perversos, ya que el ajuste necesario al momento del shock tendr que ser mucho ms acentuado
que el inicialmente estipulado.
Un escenario que combine ambos mecanismos de proteccin del sector privado generara:
Que la presin inflacionaria del caso B9 traslade constantemente el nivel de paridad, con lo que
el reajuste esperado del dlar seguira siendo fuerte a pesar de la aceleracin de la devaluacin
actual (caso tpico cuando se plantea una poltica condicionada a la obtencin de un objetivo
que no es fijo, sino variable, porque el sistema lo ha endogenizado). En este caso, el ajuste ten
dra efectos inflacionarios y redistributivos adicionales a los que ya se produjeron.10
Mayor presin inflacionaria en el caso A, si el sector privado que produce bienes controlados
internaliza el resto de los precios controlados (servicios pblicos) como elementos de costos
esperados.
Presin inflacionaria adicional en el caso A y B; si el agente privado que participa en un
determinado mercado no solo toma en cuenta el reajuste futuro de los precios controlados

8
Suponiendo que existe un control eficiente de las tarifas, es decir, no se crea un mecanismo negro para la
venta de combustibles ni de servicios pblicos.
9 Que, por lo dems, no tendra un l mite preciso si los agentes internalizan, dinmicamente, los costos
esperados con la distorsin que el propio genera al querer adelantarse al reajuste futuro.
10
La fijacin a un nivel real (pero variable en trminos nominales) no es lo mismo que fijarlo a un nivel
nominal (variable en trminos reales).

248
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

(servicios pblicos), sino tambin la reaccin que se generara en el resto de sectores relevan
tes para esta empresa (abastecedores y competidores) con el incremento de dichos precios.11
Adicionalmente, sobre el esquema base, se tendra que analizar el efecto de: el shock de divi
sas despus del 28 de julio, que generar una mayor emisin primaria por origen externo, si
aun existe el control cambiario; y la anunciada cancelacin de todos los bonos pblicos antes
del propio proceso de estabilizacin.

2 . 3 Conclusiones
Primero, la conveniencia de anunciar determinadas medidas est en funcin de la reaccin que
esto genere sobre el comportamiento de los agentes econmicos. As, si el anuncio de una deter
minada poltica (medida gradualista) permite que los agentes reacomoden desde ahora sus ex
pectativas, estas deben de preanunciase. Ahora, si la lgica nos dice que el preanuncio generara
movimientos discordantes de los agentes con el objetivo mismo de la medida, estas no deberan
anunciarse. Los ejemplos analizados en los casos A y B son muestras de que hay casos donde el
preanuncio (poltica gradual) es beneficioso y otros donde el no anunciarlo (poltica de shock)
sera ms conveniente.
Grficamente, podemos analizar la trayectoria temporal de ambos casos en la Figura 20.3.
En el caso A dicha evolucin muestra la tendencia de converger al objetivo de precios relativos
(tarifas pblicas/precios privados), por lo que el ajuste necesario es mucho ms atenuado del
que tendra que darse si no se anuncia. En el caso B la anticipacin de la poltica produce que
el ajuste requerido sea mucho mayor que el necesario si no se conociera la medida, todo ello
debido al conflicto implcito entre el objetivo de la poltica a aplicarse y la reaccin que genera
entre los agentes.

li@Jit.te#I Trayectoria tmporal de los precios relatyo:

(tarifas pblicas/prE?<:;i9: privacJ9s)

PRECIOS
RELATIVOS
r------""'191-"-'--
A
PRECIO
..
. OBJETIVO

SHOCK

FUENTE: elaboracin propia.

o
N
o

]
1 1 Tericamente, y en mercado con desequilibrio suave, este mecanismo tendera a valorarse de manera muy
g.
marginal; en procesos de distorsin aguda (en donde nadie cree -ni asegura- nada) siempre es preferible u
tomar ciertas precauciones.

249
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Segundo, la necesidad de que exista un mnimo de coherencia (y sincronizacin) entre lo que

hace el gobierno de salida y el gobierno que entra. Dado que la situacin actual de la economa,
su trayectoria a corto plazo y las condiciones que existan antes, durante y luego del cambio de
gobierno, son reflejo no solo de lo que hace el presente rgimen, sino tambin de lo que anuncia
que har el prximo gobierno; entonces, se hace indispensable coordinar medidas, no para que
exista un continuismo de poltica, sino para que el proceso de ajuste, que debe comenzar desde
hoy, muestre una trayectoria "adecuada" para la economa.
La trayectoria adecuada quiere decir que el gobierno actual genere las condiciones mate
riales favorables para la estabilizacin futura y que el prximo rgimen genere las expectativas
necesarias para ello. Concretamente, el actual gobierno debera de reajustar Jos precios pblicos,
principalmente tarifas pblicas y gasolina, para que no sigan rezagndose an ms, evitando con
esto mayores expectativas por reajustes futuro. Esto implica: que la presin inflacionaria actual
se reestructure a favor de los costos actuales en contra de los costos futuros esperados; y Jos tr
minos de intercambio actuales y la trayectoria que tendra hasta el momento del verdadero ajuste
no sera declinante como se plantea en el caso B, por Jo que el ajuste sera menos drstico. Por su
lado, si el prximo gobierno intenta aplicar una poltica de shock debera tener mayor cautela en
qu partes de las futuras medidas de poltica deban ser anunciadas para reducir las expectativas
desmesuradas de los agentes privados y que otras partes no deberan anunciarse para evitas las
reacciones adversas hacia ella.
Si se logra que las precondiciones que genera el rgimen actual sean coherentes con las
expectativas emanadas de la nueva poltica econmica, la estabilizacin tendra mayores po
sibilidades de xito. De qu valdra al nuevo rgimen anclar el tipo de cambio paralelo si los
precios no se encontrasen indexados a este antes de su anclaje, y de qu valdra crear un ambiente
altamente indexado al dlar si nadie puede (o se atreve) a estabilizar su cotizacin? De qu
valdra al nuevo rgimen anunciar una poltica monetaria dura si los precios no son sensibles
a variaciones en la emisin primaria o si la emisin primaria resulta ser una variable endgena
resultantes de los desarrollos en el sector externo?
Santiago Roca y Luis S imabuko. La Moneda, nmero 22. BCRP, abril de 1 990.

Atra pados s i n sa l ida : ta rifazo desmes u rado

Los resultados durante los primeros sesenta das del programa de estabilizacin dejan entrever que
el ajuste se ha caracterizado por ser un "tarifazo" desmesurado y contractivo que, luego del incre
mento de precios, redujo las expectativas inflacionarias, aunque ellas estn recientemente volvien
do a reaparecer (ver ndice de inflacin de las dos primeras semanas de octubre). La primera etapa
del programa, luego del shock, mejor significativamente las cuentas del sector pblico y externo a
un nivel de precios y expectativas compatible con un nivel de gasto bastante reducido.
Pero, ni bien el gasto nominal y/o la emisin se expandieron, los precios comenzaron
nuevamente a crecer. Asimismo, los precios relativos muestran distorsiones significativas en
relacin a niveles reales o de paridad de aos anteriores, lo que estara limitando seriamente las
opciones del programa en el futuro.
Los ejercicios de simulacin hechos para pronosticar el futuro en el marco de un enfoque
netamente monetarista, sealan que para estabilizar la inflacin a un promedio menor del 1 1 %

250
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARJALES ( 1 985-2000)

mensual durante los prximos tres meses (primer escenario), no hay otro camino que mantener
una poltica monetaria sumamente restrictiva y un tipo de cambio real retrasado. Cualquier in
tento de elevar el tipo de cambio nominal y/o la cantidad de dinero en la economa (segundo y
tercer escenarios) no hacen sino resucitar las expectativas inflacionarias y aumentar el dficit
econmico del sector pblico.
Obviamente, entre las opciones analizadas, la combinacin ms nociva resulta sobre
expandir la cantidad de dinero y el gasto pblico y, al mismo tiempo, elevar el tipo de cambio, ya
que esta conjuncin de instrumentos de poltica econmica reintroduce a la economa en la espi
ral inflacionaria de elevar costos e incrementar los medios de pagos, con lo cual las expectativas
inflacionarias y los nuevos costos vuelven a consolidarse con los mayores medios de pagos. Hay
que hacer notar que, contrariamente a lo que se cree, es la expansin del crdito al sector privado,
la monetizacin del sector externo y la elevacin del tipo de cambio, lo que origina en mayor
intensidad el resucitar de la inflacin y el incremento del dficit del sector pblico.
Emprender en los prximos meses un proceso de reactivacin basado en cualquiera
de los escenarios, que no sea el primero, resulta ser entonces potencialmente peligroso. Aun
el primer escenario termina con niveles de inflacin que, baj o cualquier estndar, son dema
siado elevados ( 1 1 % de promedio mensual para octubre, noviembre y diciembre de 1 990).
La actual estabilidad se sustenta en un equilibrio recesivo y con precios distorsionados,
es decir, un estado donde las variables nominales de la economa y las expectativas de los
agentes se han ajustado (y deprimido) a la recesin econmica del corto plazo. As se tiene,
por ejemplo: un tipo de cambio rezagado, resultado de la contraccin real de la cantidad de
dinero y la recesin; un nivel reducido de liquidez, producto de la reduccin del crdito al
sector privado y la menor presin para financiar al sector pblico (consecuencia del overs
o
hooting de los precios controlados, la contraccin real del gasto y la mantencin de un tipo '
de cambio rezagado); un supervit externo, efecto de la contraccin de la economa; y un
ifJ
o
....J
equilibrio transitorio en el sector fiscal, producto de la disminucin de la inflacin, aumento u.J
de las tarifas pblicas y promulgacin de los impuestos de emergencia. a
ifJ
Qu pasar a la economa cuando los impuestos de emergencia terminen?, cuando se o

1
quiera restituir algo siquiera de los niveles de produccin e ingreso pasados, inclusive si quisi
ramos aumentar la produccin para la exportacin?, cundo se necesite rehabilitar las redes vial
y de comunicaciones y reconstruir las lneas de energa elctrica y de agua potable?, cundo se u
necesite dar ms crdito al sector privado para que este pueda producir ms? El modelo moneta >-

00
rista utilizado en el trabajo de simulacin aqu realizado nos indica que con la actual estructura ifJ
de precios relativos (aun sin analizar el precio relativo del trabajo, del capital y de los impuestos) o
.....l
no se podr rehabilitar ni dar crdito al sector privado sin tener como contrapartida un eventual u.J
Cl
rebrote inflacionario. ifJ
u.J
Atrapados sin salida? No necesariamente! Se puede, por ejemplo, tratar de diluir el .....l

<!'.
efecto inflacionario de la devaluacin compensando la fuente externa de una mayor emisin
.
con la reduccin adicional del crdito interno del BCRP, ya sea con un supervit fiscal adicional ifJ
o con una nueva contraccin del crdito al sistema bancario. Resistir el mercado interno un o
....J
ajuste adicional en beneficio del mercado externo? o
N
Se puede tambin reemplazar la emisin y el crdito interno al sector privado, va el creci o

miento del sistema de intermediacin financiera, de forma tal que el financiamiento de los expor
tadores y del sector privado surja del resto del sistema financiero y no de la emisin del BCRP. -
u
Pero, podrn las empresas, los agricultores, los pequeos y medianos empresarios, ambulantes
25 1
 POLITJCAS PBLICAS PARA GOBERNAR

y artesanos, contar con crdito no inflacionario acorde con sus garantas colaterales y tener la
seguridad de que van a poder vender sus mercancas?, existe acumulada riqueza financiera o
real que ahora pueda reasignarse a otros usos?
De otro lado, se puede compensar el retraso del tipo de cambio real con un incremento de
la productividad del sector exportador, con la mejora de sus redes de financiacin y comerciali
zacin y el mej oramiento de la administracin de sus recursos. Puede o est dispuesto el sector
exportador a hacerlo en el cortsimo plazo?
Evidentemente, todos estos posibles entrampamientos se podran haber evitado si el ajus
te inicial hubiese sido ms equilibrado y consistente, no con el corto plazo recesivo, sino con el
mediano plazo con crecimiento econmico. En todo caso, y dado el tipo de ajuste efectuado al
inicio del programa, el enfoque monetario rgido que se viene aplicando nos dice que la reacti
vacin de la economa tendra que postergarse hasta el momento en que las expectativas infla
cionarias de los agentes econmicos estn totalmente deprimidas por la dureza del programa.
Santiago Roca y Luis Simabuko. Gestin, 1 8 de octubre de 1 990.

0 Fuego cruzado
E n un artculo publicado en Gestin a mediados de octubre pasado, titulado "El Programa Eco
nmico del Cuarto Trimestre: Atrapado sin Salida?", mencionbamos que el programa econ
mico aplicado el 8 de agosto reciente, caracterizado por un "sobreajuste" de los precios contro
lados, haba inicialmente acelerado y luego disminuido los niveles de inflacin, generando una
mejora de las cuentas fiscales y externas a costa de una severa recesin y del retraso de algunos
precios bsicos de la economa, verbigracia salarios y tipo de cambio reales. Explicbamos,
sin embargo, que cualquier intento de reactivar la economa durante el cuarto trimestre de
1 990, va expansin monetaria y/o elevacin del tipo de cambio nominal, llevara a un rebrote
inflacionario. A la vez, sealbamos que aun con una poltica monetaria restrictiva y un tipo de
cambio relativamente bajo, el nivel de inflacin esperado (de alrededor 1 0% mensual) durante
los meses de octubre, noviembre y diciembre, diluira rpidamente el "adelanto" de los precios
controlados, obligando al gobierno a reajustar nuevamente estos precios para no desequilibrar
su presupuesto. Por eso comentbamos que la economa se encontraba a comienzos del cuarto
trimestre recesada, con un equilibrio temporal y precario de las cuentas fiscales y externas y
con precios relativos distorsionados, cuyo restablecimiento contradeca la meta de reducir la
inflacin. A esta situacin se denomin "atrapados sin salida".
El 1 6 de diciembre, el gobierno intent salir de su propio entrampamiento, decretando
un nuevo reajuste de los principales precios controlados, pero sin anunciar cul sera la poltica
monetaria, fiscal y de pago de la deuda externa que ejecutara durante 1 99 1 . Este nuevo ajuste de
los precios controlados y el aumento del tipo de cambio, no ha hecho sino recrear la distorsin de
precios relativos y los frgiles equilibrios de las cuentas fiscales y externas existentes inmedia
tamente despus del tarifazo del 8 de agosto (Tabla 20. 1 ). Por eso es que la actual estructura de
precios despus del nuevo paquete sigue siendo temporal e insana, ya que dentro de unos meses,
dependiendo de las polticas complementarias y de la inflacin esperada, es posible que se repro
duzca el deterioro de las cuentas fiscales y externas (salvo que existan reformas estructurales) y
se requiera hacer nuevos ajustes de precios.
252
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

ldU witiM
.r. ..r Precios relativos , ,
,,,,
.

!' " J
;Tu" Base ,.986,0l=OO it =e d>'l;l1f

Tu' ..,.

1990-91 Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero

Tipo de
54 65 26 25 27 23 28 26
cambio/IPC
Controlados
62 67 161 141 1 29 1 22 1 39 1 57
/IPC

FUENTE: Modelo MOPRE. ESAN, diciembre de 1 990.

Si bien no es posible retroceder en el tiempo y disear un programa integral que reduzca la inflacin
y encuentre, instantneamente, una estructura de precios relativos ms coherente con el mediano
plazo, existen diversos elementos del programa aun no esclarecidos que, a pesar de las caracters
ticas del paquete de agosto y diciembre, detem1inarn diferencias significativas para la economa
peruana en 1 99 1 . Y es que todava falta definir cul ser la poltica del gobierno en relacin al pago
de la deuda externa, el nivel del tipo de cambio real y el aumento de los salarios y gastos internos
del sector pblico.

1 <?9 1 {primer escenario)

l tnmestre 11 trimestre m trimestre IV trimestre Anual

IPC (var"/o) 2 1 .5 1 7.8 12.6 3 1 .3 1 1 1 .7

Precios relativos (base 86,0l=100)

Tipo de cambio/IPC 24 21 20 27* 23

IPC controlados/IPC 143 121 1 54 1 17 134

Resultado econmico del sector pblico no financiado (% del PBI)

Gobierno central -0.28 --0.28 -0. 1 8 -0.16 - 1 .39

Resto sector pblico 0.65 0.06 0.63 0.57 - 1 .59

Total 037 0.22 0.45 0.41 0.2

Externo (millones de dlares)

RIN( sistema bancario) 838 862 871 880 880

Balanza de pagos 24 24 9 9 (6

Balanza cuenta corriente - 1 56 - 1 56 -306 -306 -924

Balanza comercial 240 240 90 90 660

Intereses de Ja deuda del sector pblico como % de las exportaciones de bienes y servicios 23

Monetario (% PBI)

Emisin primaria 2,5 o

N
o
3,08
Liquidez en moneda nacional ]
(*) El mercado cambiario induce una abrupta devaluacin que hace recuperar el ndice "tipo de cambio/IPC". -g.
u
FUENTE: Modelo MOPRE. ESAN, diciembre de 1 990.

253
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Del manejo de estas variables depender tambin cun frecuente y fuerte sern los pa
quetes del ao venidero, y adems, se sabr con claridad la direccionalidad e intencionalidad
de la conduccin de la poltica econmica del gobierno. La poltica monetaria, fiscal y de pago
de la deuda externa puede, complementariamente al sobreajuste de los precios controlados, ir
modificando la estructura de precios relativos y hacerlos ms coherentes, o incoherentes, con
el mediano plazo.

4. 1 Dos escenarios de pol tica econm ica posi bles

A fin de brindar claridad al lector e informar a la opinin pblica de las alternativas en juego, se
presentan a continuacin dos escenarios de poltica econmica para 1 99 1 , evaluados en uno de
los modelos macroeconmicos que los autores han desarrollado en ESAN. Ambos escenarios
incorporan el ajuste de los precios de los combustibles y tarifas pblicas decretado el 1 6 de
diciembre pasado, pero se diferencian en el manej o de los elementos complementarios como el
monto de pago del servicio de la deuda externa, la variacin inducida del tipo de cambio y en el
nivel de recuperacin de los salarios y gastos internos del sector pblico. La poltica monetaria
para ambos escenarios en la misma, monetizndose 50% del saldo de balanza de pagos y 30%
del dficit econmico del sector pblico, as como un monto fijo de US$20 millones de dlares
cmo crdito del BCRP al sector privado. La tasa de encaje se mantiene a los niveles actuales y
la tasa de inters pasiva variar mensualmente, en ambos casos, a un nivel promedio de 20% por
debajo de la inflacin mensual.
a. Primer escenario: mayor pago del servicio de la deuda externa y menor proclividad a
elevar el tipo de cambio, los salarios y los gastos internos del sector pblico
En este escenario se tiene como prioridad pagar un fuerte monto de intereses por concepto
del servicio de la deuda externa, manteniendo el significativo retraso del tipo de cambio y
una lenta recuperacin de los gastos internos, incluidos los salarios, del sector pblico. Los
principales supuestos del escenario son los siguientes:
El gobierno inducir pequeas devaluaciones de solo 1 ,5% mensual a partir de enero de
1 99 1 y a travs de todo el perodo, a excepcin del ltimo trimestre donde el propio mer
cado elevara fuertemente la cotizacin del tipo de cambio.
En el sector externo se asume una balanza en cuenta corriente de -US$924 millones, debi
do principalmente al pago de los intereses de la deuda externa, el cual se supone alcanza
un flujo neto de US$ 1 .020 millones. Para compensar esta salida de divisas la cuenta de
capitales de corto y largo plazo tendra saldo positivo de 990 millones.
En lo referido al sector pblico no financiero, el escenario supone elevar los gastos inter
nos en 25 puntos porcentuales por encima de la inflacin proyectada ( 1 ,9% por encima de
la inflacin mensual) y fijar los gastos externos por concepto de pago de intereses e im
portaciones de capital en US$ l 90 millones mensuales. La estructura tributaria mantendr
los principales rasgos que ha mostrado en el ltimo trimestre del ao y los ingresos de las
empresas pblicas se ajustarn conforme se incrementen las tarifas y precios controlados.
Los resultados iniciales del modelo muestran que los precios relativos del tipo de cambio y
de los precios controlados en relacin con la inflacin promedio se van deteriorando a travs
del tiempo, por lo que adicionalmente decidimos, como criterio de poltica, aplicar un nuevo

254
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES (1 985-2000)

ajuste de los precios controlados cuando estos tendan a perder su adelanto relativo sobre el
resto de precios. La magnitud de este paquete se determina de manera que restituya la estruc
tura de precios vigente despus del shock de agosto pasado, la misma que se ha vuelto a re
crear con el paquete de diciembre, ello significara, para este escenario, suponer un aumento
adicional de 43% en los precios controlados entre mayo y junio de 1 99 1 .

lrJ:lr#11il .Proyeccions economa pruana 1 99 1 (segundo ecenario)

11 trimestre
"' : ! trimestre ID trimestre IV.trimestre '
Anual

IPC (var%) 14.5 3.1 9.8 26.2 63.7

Precio.s relativos (base 86,01=100)

Tipo de cambio/IPC 30 37 47 53 42
IPC controlados/IPC 152 147 144 1 14 139
Resultado econmico del sector pblico no financiado (% del PBD

Gobierno central -0. 1 6 -0.23 - 0.21 -0.18 - 1 .26

Resto sector pblico 0.96 0.54 0.33 0.29 1.58
Total 0.80 0.3 1 0.12 0. 1 1 0.32
Externo (millones de dlares)

RIN (sistema bancario) 898 982 976 970 970

Balanza de pagos 84 84 -6 -6 156
Balanza cuenta corriente 84 84 -66 -66 36
Balanza comercial 360 360 210 210 1 140
Intereses de l a deuda del sector pblico como % de las exportaciones de bienes y servicios. 11
Monetario (% PBD

Emisin primaria 1 .0 1
Liquidez en moneda nacional 1 .29

(*) El mercado cambiario induce una abrupta devaluacin que hace recuperar el ndice "tipo de cambio/IPC".
FUENTE: Modelo MOPRE. ESAN, diciembre de 1 990.

Con este conjunto de supuestos los resultados del modelo se muestran en la Tabla 20.3. La
inflacin de 1 99 1 bordeara el 1 1 2%, pero el problema del retraso cambiario y del gradual
deterioro del adelanto de los precios "controlados", se transforma en un problema crnico
que requiere de un nuevo reajuste de los precios controlados cada cierto tiempo. Por ejemplo,
adems del ajuste de mediados de ao, en diciembre de 1 99 1 se requerira de otro al haber
desaparecido casi totalmente su adelanto sobre los precios promedios de la economa.
En relacin al resultado econmico del sector pblico no financiero se terminara 1 99 1 con o
N
una presin fiscal de 7,8% del PBI, con el cual se obtiene un pequeo supervit de 0,2%. Si o

se considera que el sector pblico ha tenido que pagar alrededor de US$900 millones por
servicio de intereses de la deuda externa (el 23% del valor de las exportaciones de bienes), '-
u
se puede concluir que para pagarla ha tenido que extraer recursos del sector privado va el
255
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

incremento de las tarifas y precios controlados, de los impuestos, de la contraccin pasada

de los salarios y gastos internos del sector pblico, y del retraso cambiario que sufren los
exportadores.
Consecuentemente con el equilibrio del sector pblico y la moderada ganancia de re
servas que alcanza a US$66 millones durante 1 99 1 , la emisin primaria sera de 2.5%
del PBI, mientras que la liquidez en moneda nacional alcanzara solo 3 % debido al alto
encaj e promedio.

b. Segundo escenario: menor pago del servicio de la deuda externa y gradual restitucin
del tipo de cambio real, los salarios y los gastos internos del sector pblico.
Contrario al escenario anterior, el planteamiento de esta propuesta consiste en disminuir
el retraso del tipo de cambio real y de los salarios del sector pblico sin generar mayo
res presiones inflacionarias, pero limitando el fluj o externo de divisas por concepto de
intereses de la deuda pblica externa. Los supuestos sectoriales de este escenario son los
siguientes:
El BCRP inducir al mercado cambiario a devaluarse en 7 ,5% mensual durante el primer
semestre y 1 2,5% mensual en el segundo, encaminando a la economa a recuperar paula
tinamente su competitividad externa.
En el sector externo se supone un pago neto de US$540 millones por concepto de intereses
de la deuda externa (casi la mitad del escenario anterior) y un saldo positivo de la cuenta
de capital de corto y largo plazo de US$ 1 20 millones.
Los gastos internos del sector pblico, incluyendo los salarios, se incrementan treinta
puntos porcentuales por encima de la inflacin anual (aproximadamente 2,2% por
encima de la inflacin mensual) y los gastos externos se fijan en US$ 1 1 5 millones
mensuales. La estructura de ingresos del gobierno central y de las empresas pblicas
se mantiene baj o los mismos supuestos que el escenario anterior.
Con estos supuestos, los resultados del modelo se muestran en la Tabla 20.3. La Inflacin
anual para 1 99 1 alcanzara solo el 63,7% y el tipo de cambio real tendra una significativa
recuperacin en treinta puntos (de 23 a comienzos de diciembre de 1 990 a 53 a fines de
diciembre de 1 99 1 ). Asimismo los precios controlados y las tarifas de servicios pblicos no
perderan, significativamente, su adelanto inicial sino hasta el mes de diciembre de 1 99 1 ,
donde posiblemente sera necesario realizar un nuevo ajuste.
El sector pblico no financiero alcanzara una presin fiscal de 8,2% del PBI, con lo cual se
obtendra un supervit de 0,3%. Esto significa que a pesar de que el sector pblico gasta ms
en salarios y gastos internos, lo compensa con una mayor recaudacin tributaria y el menor
pago de intereses e importaciones. Por esto, se hace menos necesario extraer recursos de los
exportadores y del sector privado en general para pagar mayores montos del servicio de la
deuda externa (que representa el 1 1 % de las exportaciones).
La balanza en cuenta corriente muestra un saldo positivo de US$36 millones, incrementn
dose las RIN en US$ l 56 millones entre 1 990 y 1 99 1 . La emisin primaria ocurrida sera de
solo el l % del PBI, representando la liquidez en moneda nacional el 1 ,3% del mismo.

256
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

4 . 2 Fueg o cruzado en 1 99 1 o consenso naciona l

Los dos ejercicios de simulacin efectuados nos indican que la perspectiva econmica del Per
para 1 991 depender de decisiones an no tomadas, y que se relacionan con el pago de la deuda
externa, la poltica monetaria y fiscal y el incremento de las remuneraciones. Si los hacedores
de poltica econmica optan por una alternativa, o se dejan presionar por los agentes detrs de
cada variable macroeconmica, debern de reconocer y asumir los beneficios y costos globales
que implica cada programa. As, por ejemplo, si se elige el pago de una fuerte cantidad de los
servicios de la deuda pblica externa, es casi seguro que ello repercutir en niveles de inflacin
ms elevados, a menos que el Estado "exprima" mucho ms al sector privado, lase exportadores
y asalariados. Ahora, si el gobierno desea dar mejor horizonte a los exportadores y recuperar en
algo la capacidad adquisitiva de los que aportan trabajo, tan venida a menos despus de los dos
"tarifazos", requerira disminuir los volmenes de pagos por deuda externa. No hay posibilidad
de complacer al mximo, y simultneamente, a todos, es decir, no es posible pagar sumas ele
vadas de deuda externa, recuperar el atraso del tipo de cambio de los exportadores y restituir
significativamente el ingreso de los trabajadores.
El primer escenario prueba que pagar mayores montos de la deuda externa durante
1 99 1 obliga a mantener un tipo de cambio barato de 725 .000 intis por dlar y salarios reducidos,
significando una transferencia de los exportadores y/o trabajadores hacia los acreedores externos
a travs de una poltica de continuos y reiterados "paquetazos". El segundo escenario grafica
una alternativa distinta, se paga menos y se eleva el tipo de cambio promedio a l . 1 1 0.000 intis
por dlar y no sera necesario la reiteracin de un nuevo ajuste de los precios controlados hasta
diciembre de 1 99 1 , originndose una inflacin menor que el caso anterior.
Una de las diferencias sustanciales entre los resultados de ambos escenarios ocurre en
cmo termina la economa a fines de 199 1 . En el primer caso, el sector exportador y el sector
laboral estarn sumamente afectados y quizs al borde de la quiebra, mientras que en el segundo
terminarn con mejores fuerzas y perspectivas para 1 992.
En realidad se est ante un fuego cruzado en donde las presiones e influencias ms
importantes de los acreedores, exportadores, productores para el mercado interno y trabajadores
tendrn que intercambiar dardos o en su defecto buscar un razonable Acuerdo Nacional. El equi
po econmico del gobierno tiene la palabra.
Santiago Roca y Luis Simabuko. "Perspectivas de la economa peruana 1 99 l ".
Moneda, nmero 30, diciembre de 1 990.

Tendr xito la reforma tri buta ria

o ser n necesa rios n uevos " paq uetes" ?
En el artculo titulado "Fuego cruzado en 1 99 1 " mencionbamos que la economa peruana
estaba fuertemente condicionada a decisiones de poltica econmica que aun no se haban
o
esclarecido, y que se referan al pago del servicio de la deuda externa, a la poltica monetaria N
o
y fiscal, y a los niveles de gastos internos y remuneraciones del sector pblico. 2
En aquella ocasin comprobamos, mediante un ejercicio de simulacin, que un nivel '.
u
relativamente alto del servicio de la deuda pblica externa era incoherente con la reduccin de

257
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

la inflacin, la elevacin del tipo de cambio real, el congelamiento de las tarifas, los precios
controlados y la recuperacin del gasto del sector pblico. Este trade off o conflicto entre ob
jetivos, se presentaba por la elevada transferencia neta de recursos internos hacia fuera, va el
servicio de la deuda externa. Para realizar este pago el sector pblico se vea obligado a recaudar
un "impuesto recesin", similar al "impuesto inflacin'', extrayendo tributos a travs: el atraso
cambiario, por el cual los exportadores reciben un menor tipo de cambio, siendo la diferencia el
tributo implcito; el reajuste de tarifas y precios controlados que los usuarios pagan; nuevos o
mayores impuestos directos e indirectos; y por menores remuneraciones y gastos internos reales
de los trabajadores del sector pblico. En resumen, los requerimientos del "impuesto recesin"
se hacen mayores a medida que crece el servicio de la deuda externa.
En esta oportunidad deseamos ampliar y modificar el esquema tradicional del ejercicio
de simulacin, determinando qu tan rpida y efectiva tendra que ser la reforma tributaria para
influir en la economa peruana de 1 99 1 . Para ello utilizaremos una nueva versin del Modelo de
Precios (MOPRE), pero, en vez de planteamos qu pasara con las principales variables agre
gadas (precio, producto, tipo de cambio, dficit fiscal y reservas) si se toman unas decisiones de
poltica econmica, ahora nos preguntaremos qu alternativas de financiamiento tiene el sector
pblico dado un determinado monto de gasto pblico y precios de tarifas controladas. Concreta
mente, en cunto deberan de crecer, en trminos reales, los tributos internos no petroleros (im
puestos directos, IGV, ISC y otros) para cubrir los gastos del sector pblico, dado cierto manejo
en la poltica de precios? Esto nos permitir determinar no solo el nivel mnimo de ingresos tri
butarios y no tributarios del gobierno central, sino, tambin, nos permitir relacionar escenarios
de tributacin con una determinada meta inflacionaria.

5. 1 Dos escena rios tri butarios

Dado que e l presente trabaj o se limita a los aspectos del financiamiento del sector pblico,
los dos escenarios planteados sern idnticos, salvo las variables concernientes a los ingre
sos tributarios y no tributarios del gobierno central y el rgimen de precios controlados. Es
as que los supuestos comunes a ambos escenarios son los siguientes:
En el bloque externo suponemos una salida neta por servicios financieros de US$840 mi
llones, con lo cual planteamos un movimiento compensatorio de capitales de largo plazo de
US$288 millones y de corto plazo de US$866 millones, permitiendo, dado la proyeccin
de la balanza comercial de US$240 millones, un nivel de reservas a fin de ao de US$766
millones.
En los aspectos monetarios, suponemos que el BCRP ofrece US$ l 5 millones mensuales
como parte del crdito a la banca privada, interviene en el mercado cambiario monetizando
el 40% de la ganancia neta de reservas y financia el 35% del dficit fiscal no cubierto por
crdito externo, ejecutando con ello una poltica monetaria fuertemente restrictiva. En cuanto
a la expansin secundaria del crdito, se reduce al encaj e promedio de 60% a 50% a mitad del
ao, de modo que el sistema bancario tenga mayor capacidad de financiar a la economa. La
tasa de inters pasiva se asume apenas por encima de la inflacin promedio.
En cuanto al sector pblico no financiero se asume la reduccin real de los gastos internos
en 20%, y un aumento de los gastos externos de US$ 1 .680 millones, descompuestos en 960
millones en importaciones y 720 millones en servicio de la deuda pblica externa. Por el lado

258
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

de los ingresos del gobierno central, ambos escenarios plantean una reduccin de los tributos
del comercio exterior (impuesto a las exportaciones e importaciones) y el mantenimiento del
impuesto selectivo a los combustibles (ISC). El monto recaudado por este ltimo rubro se
determina en funcin de las variaciones que experimenten los precios de los combustibles,
dentro de la poltica de precios y tarifas pblicas controladas.
Con relacin a la poltica cambiara, suponemos que el precio del dlar se determinar de ma
nera libre y su cotizacin evidentemente podr ser influenciada indirectamente por el BCRP
mediante mecanismos monetarios (reservas y crdito).

a. Escenario A: reduccin del peso del ISC al congelar los precios y tarifas controladas
En este escenario se plantea que el gobierno decide no volver a incrementar los precios y
tarifas controladas, reduciendo de esta manera la preponderancia de los combustibles dentro
de sus ingresos corrientes. Con este supuesto, el modelo estima el monto mnimo necesario
del resto de los ingresos del gobierno central que le permitir cubrir sus respectivos gastos.
Adems, calcula el financiamiento del dficit fiscal y el incremento de precios para 1 99 1 .
Los resultados nos indican que a fines de 1 99 1 , e l ISC alcanzara l a suma de 699 . 8 7 1 miles de
millones de intis, para lo cual el resto de los ingresos tributarios y no tributarios del gobierno
central (excluido tributos externos) tendran que elevarse a 4.094.857 miles de millones de
intis, para generar una presin fiscal de 9,1 % del PBI. Esto implica que este rubro de ingresos
no petroleros tendra que crecer en 1 08% en trminos reales. Si ello se produce, se lograra
reducir el peso de los combustibles, de un 30% en el ltimo trimestre de 1 990, a un 1 4%
durante el presente ao. Con esta presin de 9, 1 % y una proyeccin de gastos de 8,3% del
PBI, el gobierno central arrojara un pequeo supervit de 0,79% del PBI, como se ilustra en
la tabla 20.4.
Por el lado de las empresas pblicas, al congelarse los precios y tarifas controladas, se calcula
un dficit de -3,45% del PBI, generndose un consolidado total del sector pblico de -2,64%.
La inflacin proyectada para 1 99 1 es de 205%, con una cada del producto de 2,4%. En la
estructura de precios relativos podemos observar (ver Tabla 20.4) que al retraso endmico del
tipo de cambio se le suma el grave deterioro de los precios controlados (su ndice llega a 57
en el ltimo trimestre de 1 99 1 ) con lo cual no solo se agravan los desequilibrios sectoriales,
sino tambin se exacerban las expectativas inflacionarias.
Finalmente, la emisin y la liquidez en moneda nacional caen como proporcin al PBI, de
bido a la tenue ganancia de reservas que prev el ejercicio y la reduccin relativa del dficit
fiscal.
b. Escenario B: mantencin de la importancia de los tributos petroleros en la recaudacin
del gobierno central
El presente escenario busca mantener las condiciones imperantes hoy da, en lo referido a la
estructura tributaria. Para ello, el manejo de los precios y las tarifas controladas se rige bajo el
doble criterio de mantener una apropiada relacin con el resto de precios, a la vez que permita
o
el financiamiento del sector pblico, tanto del gobierno central como de las empresas pbli N
o
cas. Es por ello que este escenario supone tres nuevos reajustes de precios y tarifas pblicas
]
(paquetes), el primero de 35% en mayo, el segundo de 35% en agosto y el tercero de 30% en -
septiembre. u

259
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Los resultados nos indican que el gobierno central podra obtener un dficit de 1 ,28% del
PBI, con una presin fiscal de 7,1 %, si, aparte de elevar los precios controlados y mantener la
tasa del ISC, logra incrementar el resto de sus ingresos tributarios y no tributarios (excluido
tributos externos) en 33% en trminos reales (ver Tabla 20.5). En otras palabras, dados los
tres paquetes ejecutados, al gobierno le bastara aumentar el resto de sus ingresos en 33% en
trminos reales, en relacin al promedio de 1 990, para mantener un presupuesto ms o menos
equilibrado.

1 99 1 ,u
l trimestre Il trimestre I mmestre IV trimestre Anual

IPC (vat>/o diddic) 38.8 25.4 38.1 27. 1 205.5

PBI REAL (vat>/o 1991/90) -13.2 -3.7 7.8 5.2 -2.4
PRECIOS RELATIVOS (base 86,01=100)
Tipo de cambio/IPC 19 19 18 22 19
IPC controlados/IPC 123 97 75 57 88
Resultado econmico del sector pblico no financiado (% del PBI) -2.7
GOBIERNO CENTRAL 0.8
Ingresos 9.1
Gastos 8.3
EMPRESAS PUBLICAS -3.5
Ingresos 6.7
Gastos 10.2
RESTO 0.02
Otros indicadores del sector pblico
GASTOS INTERNOS (vat>/o 1991/90) -20.0
ISC COMBUSTIBLE/ING. GOB. CENTRAL (% ) 14.0
OTROS INGRESOS GOBIERNO CENTRAL (vat>/o real 1991/90) !/ 108.0
MONETARIO (% del PBI)
Emisin 1 ,82
Liquidez en m/n 2,72
OTROS:
Tipo de cambio (I/.m.) 21 0.557 0.712 1 .086 1.876 0.917

1/ Excluye el ISC Combustibles e Impuestos al Comercio Exterior

21 Trimestral, fin de periodo. Anual, promedio

FUENTE: Modelo MOPRE, ESAN. 1 99 1 .

260
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

Por otro lado, las empresas pblicas seran beneficiaras de la poltica de tarifas y precios
controlados, obteniendo un resultado econmico balanceado (-0, 1 8% del PBI). As, el con
solidado total del sector pblico no financiero arrojara un dficit de - 1 ,5%.
La inflacin proyectada para el presente ao resulta similar a la del primer escenario (205%)
con una cada del producto en 2,5%. El tipo de cambio sigue siendo el bien ms barato de la
economa mientras que los precios controlados, gracias a los 3 paquetes, continan adelantados.
Finalmente, la emisin primaria y la liquidez en moneda nacional seran un tanto menores en
proporcin al PBI que en el escenario anterior, dado el menor financiamiento primario que
requiere el reducido dficit del sector pblico.

IAfof.lllj Proyeccin econmica peruana (escenario B)

1991 I trimestre 11 trimestre ID trimestre IV trimestre Anual

IPC (var% die/die) 38.8 27.6 31.l 3 1 .5 205.5

PBI REAL (var% 1991/90) -1 3.2 -3.7 7.7 5.2 -2.5

PRECIOS RELATNOS (base 86,01=100)

Tipo de cambio/IPC 19 18 18 22 19

IPC controladosl[PC 123 118 130 118 1 22

Resultado econmico del sector pblico no financiado (% del PBI) - 1 .4

GOBIERNO CENTRAL - 1 .2

Ingresos 7.1

Gastos 8.3 o
'
(/)
EMPRESAS PUBLICAS -0.2
o
.....
Ingresos 10.0 w
Cl
Gastos 1 0.2 (/)
o
RESTO -0.03 N

Otros indicadores del sector pblico

o
GASTOS INTERNOS (var"/o 199 1/90) -20.0 u
ISC COMBUSTIBLEJING. GOB. CENTRAL (% ) 27.5
>-

00
OTROS INGRESOS GOBIERNO CENTRAL (var"/o real 1991/90) 11 32.8 (/)
o
MONETARIO (% del PBI)
.....
w
Emisin 1 ,40
Cl
(/)
w
Liquidez en m/n 2,14 .....
OTROS: g
,
(/)
Tipo de cambio (I/.m.) 2/ 0.557 0.723 1 .043 1.858 0.901 o
.....
11 Excluye el ISC Combustibles e Impuestos al Comercio Exterior
o
N
2/ Trimestral, fin de periodo. Anual, promedio
o

z
FUENTE: Modelo MOPRE, ESAN. 1 99 1 . -g.
u

261
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

5 . 2 Reforma tri buta ria o nuevos paq uetes? E lementos

com plementa rios de la actua l pol tica econm ica
En los ejercicios de simulacin presentados, se ha partido conservadoramente con una proyec
cin de gastos pblicos internos de dos a tres puntos por encima de la inflacin mensual, a partir
de abril de 1 99 1 . A pesar de ello, estos caen en 20% en trminos reales comparado con el gasto
de 1 990, lo cual es producto del nivel tan deprimido al que habran llegado al terminar el primer
trimestre de 1 99 1 . En cunto se tienen que aumentar los ingresos no petroleros para que pueda
cubrir razonablemente los gastos sin generar mayores presiones inflacionarias?
Para responder esta pregunta, el escenario A consider la posibilidad de no efectuar re
ajuste alguno, con lo cual los ingresos no petroleros del gobierno central deberan de incremen
tarse en 1 08% en trminos reales durante 1 99 1 , generando, adems, una inflacin de 205%. Con
el congelamiento de las tarifas y los precios controlados, el ISC pasa a representar el 14% del
total de ingresos luego de haber sido alrededor del 30% de la misma. Este escenario trae como
consecuencia, adems del retraso cambiario, un severo deterioro de los precios y las tarifas p
blicas (ver precios relativos) haciendo que las empresas pblicas sean cada vez ms dependientes
de las transferencias del gobierno central.
El escenario B, por el contrario, analiz la posibilidad de aplicar tres nuevos ajustes, para
lo cual los ingresos no petroleros del gobierno deberan incrementarse 33% en trminos reales,
produciendo una inflacin de 205%. Este escenario implica mantener el peso del ISC sobre los
ingresos del gobierno central, el atraso cambiario y el relativo adelanto de los precios y las tarifas
pblicas, garantizando este ltimo la supervivencia de las empresas pblicas.
Es importante para el programa econmico la reforma tributaria? La respuesta es evi
dentemente afirmativa, ya que esta reforma permitira reducir las presiones de la caja fiscal
de elevarse el precio de los combustibles. Si a travs del efecto Olivera-Tanzi (variacin de la
recaudacin real como respuesta a la variacin de precios) y de la reforma tributaria, se logra
elevar estos ingresos en ms de 33%, no ser necesario aplicar nuevos paquetes de la magnitud
que han sido escenificados. Si no se logra este objetivo, ser necesario aplicar mayores ajustes
que los previstos. Este sentido de buscar aplicar "lo que es necesario" puede parecer extrao para
el gobierno, porque hasta el momento la poltica econmica se ha manejado bajo el criterio nada
tcnico de "mejor es que sobre (o se pase) antes que falte" habindose, en consecuencia, recesa
do innecesariamente la economa y deprimido los salarios y el tipo de cambio.
Cun probable o realista resultara, sin embargo, aumentar los ingresos no petroleros en
1 08% para evitar nuevos ajustes de precios? Un somero anlisis del efecto Olivera-Tanzi, indica
que se podra lograr entre cincuenta y sesenta puntos de recaudacin real por este concepto. El
resto, por lo tanto, lo tendra que lograr la reforma tributaria. Si esta ltima no logra conseguir los
puntos que faltan, nuevos paquetes cada vez ms frecuentes y/o de mayor magnitud, cubriran
la diferencia.
Este ejercicio ha obviado el planteamiento an vigente, por el cual un menor pago del
servicio de la deuda externa puede llevamos a un mej or tipo de cambio real, a mayores niveles
de remuneraciones y de gasto interno del sector pblico y a menores niveles de inflacin. Por
el momento, sin embargo, se ha cumplido con el obj etivo del artculo.
Santiago Roca y Luis Simabuko. Moneda, nmero 35, mayo de 1 99 1 .

262
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

0
-
E l costo econm ico del retraso
del Gru po de Apoyo
La actual poltica econmica tiene en el desequilibrio del sector pblico uno de los prin
cipales cuellos de botella de corto y mediano plazo. Este problema puede solucionarse por
cuatro vas: elevando los ingresos; reduciendo los gastos; obteniendo mayor endeudamiento
interno; y refinanciando y asegurando mayor endeudamiento externo .
E n lo que s e refiere a los dos primeros mtodos, e l gobierno s e est decidiendo e n l a prc
tica por una combinacin de reajustes de precios pblicos, creacin de tributos extraordinarios,
y reduccin real de remuneraciones y compras del sector pblico sin comprometer los pagos de
la deuda externa. Por el lado de los dos ltimos mtodos, existe la promesa de no utilizar la "ma
quinita" y se piensa que existe poco capacidad para obtener ahorro interno privado, por lo que se
han cifrado las esperanzas en obtener fondos externos, a partir de la refinanciacin de la deuda
con los organismos financieros internacionales y el aporte del Grupo de Apoyo (GA).
El objetivo del presente artculo es analizar el posible impacto del Grupo de Apoyo (GA) en
la actividad econmica, es decir, en qu medida este flujo de capital permitir lograr los objetivos de
estabilizacin econmica propuestos por el gobierno. Para ello se analizan cuatro escenarios alterna
tivos para los prximos meses. El primero supone el ingreso de 690 millones de dlares a partir del
segundo semestre, mientras que los dos siguientes asumen que estos capitales no logran constituirse
en lo que resta del ao, optndose, en el segundo escenario, por restringir el pago de la deuda, y en el
tercero, por financiarlo con crdito inflacionario, pagando lo comprometido. Finalmente, se realiza
un cuarto ejercicio, donde se ilustra lo que podra haber sucedido si el Grupo de Apoyo se hubiese
concretado desde inicios del ao. De esta manera, los tres primeros ejercicios analizan lo que puede
ocurrir en el prximo semestre, mientras el ltimo conjetura lo que potencialmente podra haber ocu
rrido si el aporte del GA se hubiera efectuado todo el ao. De esta comparacin podremos cuantificar
no solo el beneficio del GA, sino tambin el costo econmico de su retraso.

6. 1 Diversas opciones del Grupo de Apoyo

En la presente seccin se desarrollan los diversos escenarios de poltica econmica que reflejan
diferente opciones frente a la eventualidad del Grupo de Apoyo.
a. Primer escenario: con Grupo de Apoyo, GA, desde el segundo semestre.
Este primer escenario asume que la contribucin del GA al sector pblico y a la balanza de
pagos es de 690 millones de dlares en el segundo semestre del presente ao. De esta manera,
el servicio efectivo de la deuda pblica externa ascendente a unos US$ 1 80 millones trimes
trales, no se traduciran en reduccin de reservas del BCRP ni en mayor crdito primario al
sector pblico. Los supuestos sectoriales del presente escenario son los siguientes:
En el bloque externo contabilizamos US$ l .550 millones como servicio de la deuda pblica
externa (incluido impagos), lo que unido a la proyeccin deficitaria de la balanza comer
o
cial en 63 millones y otros rubros, obtendramos una cuenta corriente de -2. 1 20 millones N
o
de dlares. Para compensar este acentuado flujo de divisas hacia el exterior, el movimiento ]
de capitales asume un ingreso neto de US$2.900 millones, incluidos 690 millones del GA, g.
u
con lo cual obtendramos una balanza de pagos positiva de US$780 millones.

263
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

El sector pblico considera la contraccin real de los gastos internos en 32%, un nivel de
importaciones de 1 .000 millones de dlares, el incremento real de los ingresos no petro
leros del gobierno central (excluidos tributos externos) en 28%, y la aplicacin de nuevos
ajustes en las tarifas y los precios controlados de 24,3% en agosto y 5% en los meses
restantes.
En la medida que se incremente el aporte del GA, resultar ms factible aplicar un estricto
control de crdito del BCRP al sector pblico. As pues, en el presente escenario dicho cr
dito ser cero a final de ao, lo que sumado a la monetizacin externa de US$ l l 6 millones
para el segundo semestre y un crdito al sector privado de 9,3 millones de soles mensuales,
enmarcara una poltica monetaria restrictiva. El ejercicio admite la reduccin gradual del
encaje promedio, llegando a fin de ao a un 30%; asimismo, la tasa de inters se determina
por encima de la inflacin promedio.
Este escenario con GA y crdito pblico cero, proyecta una inflacin 209% y una cada del pro
ducto de -0,9% (Tabla 20.6). Asimismo, la estructura de precios relativos an refleja los proble
mas del atraso cambiario, como del progresivo, aunque lento, deterioro de los precios pblicos.
l dficit del sector pblico se estima en 2,6% del producto (0,2 del gobierno central y -2,8 del
resto), el que sera cubierto con 1 .6 1 O millones de dlares de financiamiento externo, gracias al
cual el crdito del BCRP a dicho sector sera cero, permitiendo que la emisin primaria se eleve
72% y la liquidez en moneda nacional ascienda al 3% del PBI.

b. Segundo escenario: sin GA y con restriccin del servicio de la deuda pblica externa
En este segundo ejercicio suponemos que al no constituirse el GA, el gobierno decide, uni
lateralmente, restringir el servicio de la deuda externa. Esta decisin tendra el objetivo de
compensar el menor ingreso de divisas con la restriccin del flujo hacia el exterior.
Los supuestos por bloques son los siguientes:
En el bloque externo la nica variacin que presenta este escenario corresponde a la cuen
ta de capital, en ella suponemos que, al no constituirse el GA, el ingreso neto de capitales
sera -incluido el servicio impago- de US$2.2 1 0 millones, con lo cual a final del ao,
terminaramos con una balanza de pagos de 89 millones de dlares.
Las variables que presenta el sector pblico no financiero son muy similares a las plan
teados en el ej ercicio anterior; as, se prev la contraccin real de los gastos internos en
36%, 1 .000 millones de dlares en importaciones, el incremento real de los ingresos no
petroleros del gobierno central (excluidos tributos externos) en 28%; y nuevos ajustes de
precios controlados en 24,3% para agosto y 5% en los siguientes meses.
Al reducirse el financiamiento externo del sector pblico a 920 millones de dlares, el
BCRP se vera obligado a cubrir la diferencia con crdito primario, con lo cual el monto
de la misma ser positivo y dependiente del dficit pblico. En relacin al resto de varia
bles que componen la emisin primaria y la expansin secundaria, este ejercicio mantiene
similares valores a los planteados en el escenario inicial.
En este escenario las proyecciones nos indican que la inflacin alcanzara los 250% con
una cada del producto ligeramente mayor al primer escenario. El tipo de cambio y los pre
cios pblicos muestran evoluciones muy similares a las halladas anteriormente. El sector
pblico estara arrojando un dficit de -2,3% del PBI como consecuencia del resultado de

264
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARJALES ( 1 985-2000)

las empresas pblicas de -2,7%. Con estos estimados del sector pblico y dado el menor
financiamiento externo, el BCRP estara cubriendo una brecha de 68 millones de nuevos
soles, con lo cual la emisin primaria crecera en 92% y la liquidez en moneda nacional
alcanzara el 3% del producto.

c. Tercer escenario: sin Grupo de Apoyo y con financiamiento inflacionario del dficit
Este escenario ilustra una situacin donde el BCRP se vera obligado a financiar el sector pbli
co, dado que, simultneamente, no se produce el aporte del GA y se cumple con las obligacio
nes externas. A continuacin se detallan los supuestos sectoriales:
Un escenario sin la constitucin del GA y la salida constante de divisas por el servicio
de la deuda pblica, implica la reduccin significativa del flujo de capital, que alcanzara
unos ingresos netos de solo US$ 1 .850 millones, con lo cual la balanza de pagos sera
deficitaria en 270 millones de dlares.
Por el lado de las finanzas pblicas, este ejercicio presenta la reduccin real de los gastos
internos en 3 8%, 1 .000 millones de dlares en importaciones pblicas, el incremento real
en 3 1 % de los ingresos no petroleros y la aplicacin de reajustes peridicos en las tarifas
y los precios controlados ya mencionados.
La poltica monetaria, contraria a los ejercicios anteriores, ser permeable a las necesi
dades fiscales, es decir, el crdito del BCRP al sector pblico se acomodar al dficit no
cubierto por el financiamiento externo e interno privado. En cuanto a la monetizacin ex
terna, el crdito privado, el encaje promedio y la tasa de inters mantendrn los esquemas
de los escenarios anteriormente desarrollados.
Esta opcin de emitir soles para comprar dlares y as pagar la deuda pblica externa resulta
ser la combinacin ms nociva de las analizadas, ya que el dficit fiscal, calculado en -2, 1 %
del producto, sera financiado principalmente con crdito del BCRP.
Se estima que este crdito alcance los 304 millones de soles, aproximadamente el 0,6% del
PBI, lo que impulsar al crecimiento de la emisin primaria en 1 5 1 %, llegando la liquidez en
moneda nacional a representar el 4% del producto.
Con esta fuerte emisin, destinada al servicio de la deuda externa, se proyecta una inflacin
cercana a los 300%, con un descenso del producto en - 1 ,2%; mientras que los precios relati
vos seguiran mostrando inalterablemente el atraso del tipo de cambio y la ligera cada en los
precios controlados (Tabla 20.6).

d. Cuarto escenario: con Grupo de Apoyo desde inicio del ao.

En el caso hipottico que el aporte del GA se hubiese constituido desde el comienzo del
ao, las condiciones econmicas reinantes seran claramente distintas, tanto por la diferencia
cuantitativa que implica el flujo de capital, asumido en 1 .400 millones de dlares, como por
las opciones de poltica econmica que podran adoptarse considerando estos capitales. Es
as decir, la importancia del GA no solo radica en el mayor financiamiento externo y en el
apoyo a la balanza de pagos, sino tambin en el nuevo giro que puede adquirir la poltica o
N
o
econmica sabiendo la existencia de dichos fondos. As, este escenario plantea los siguientes

supuestos de poltica econmica. '
u

265
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

En el bloque externo, y con el aporte de US$ l .400 millones del GA, la cuenta de capital
mostrara un fluj o de US$3.520 millones, generando una balanza de pagos de US$ 1 .395
millones.
Por su parte, el sector pblico plantea la reduccin real de los gastos internos en 29%,
un nivel de importaciones de US$ 1 .000 millones, el incremento real de los ingresos no
petroleros del gobierno central en 6,6% y la aplicacin de un nico ajuste de precios de
40% a mitad del ao.
Teniendo en cuenta el financiamiento externo proveniente del GA, el presente escenario
prev que el crdito del BCRP al sector pblico sea negativo, implicando una poltica mo
netaria fuertemente contractiva, ya que adems se asume la monetizacin limitada de 228
millones de dlares y un crdito interno privado de diez millones.
En base a estos supuestos de poltica econmica, las proyecciones nos indican que el sec
tor pblico obtendra un dficit de - 1 , 1 % del PBI, correspondindoles - 1 ,8% al gobierno
central y O, 7% al resto del sector. Con estas proyecciones del sector pblico, y dado el fi
nanciamiento externo que alcanza los 2.750 millones de dlares, el crdito del BCRP sera
de 307 millones de soles, con lo cual la emisin primaria decrecera en 1 6% y la liquidez
en moneda nacional constituira el 1 ,3% del producto.
Coherentemente con estos resultados sectoriales, la inflacin estimada es de 74%, mientras
que el producto se mantendra estancado a los niveles del ao pasado. Por otro lado, esta
poltica implicara continuar con el atraso del tipo de cambio, aunque con un nivel de los
precios controlados muy por encima de los escenarios anteriores.

6 . 2 A modo de conclusin
Ha transcurrido cerca d e un ao desde el reinicio d e los pagos externos y mucha agua h a pasado
bajo del puente. En realidad, se conoce muy poco lo que viene aconteciendo. Para el gobierno,
el Grupo de Apoyo se forma de todas maneras este tercer trimestre y se nos dice que hacia fin
de ao podremos contar con alrededor de 700 millones de dlares, adems de la refinanciacin
de una parte importante de nuestra deuda externa. De otro lado, las versiones periodsticas nos
informan que los pases del llamado Grupo de Apoyo estaran condicionando su colaboracin
a que no se solicite la condonacin de la deuda en el Club de Pars, que los pases europeos au
menten su participacin, que los prstamos sean de corto plazo, y que el Per aumente sus pagos
que tiene con algunos gobiernos, entre otros.
Todos estos anuncios y noticias, a pesar del confuso panorama, brindan la apariencia que
estamos adportas de la ansiada conformacin del Grupo de Apoyo.
Pero, desde hace cunto tiempo estamos adportas de la constitucin del Grupo de Apo
yo? Qu implica la conformacin o no conformacin el GA para la economa peruana en tr
minos de inflacin, produccin, balanza de pagos y dficit fiscal? Qu tan atractivo es para los
organismos internacionales y pases confortantes acelerar este proceso?
De las proyecciones realizadas, podemos observar que si el GA se forma el presente
trimestre aportando 690 millones de dlares, ello significara en la prctica, que el gobier
no dej ar de pagar los aproximadamente sesenta millones de dlares mensuales que viene
sacando de su bolsillo, para reemplazarlos con mayores montos mensuales pero financiados

266
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

casi ntegramente con los fondos del Grupo de Apoyo. Si asumimos adicionalmente el re
ajuste de los precios controlados en 24% en agosto y 5% mensualmente entre septiembre y
diciembre, y una poltica austera en el gasto pblico interno, nuestros clculos estiman que
el crdito del B CRP al sector pblico sera cero, con lo cual obtendramos una inflacin de
209% y una cada del producto en -0,9%. El resultado econmico del sector pblico arroj ara
un dficit de 2,65% del PBI y la balanza de pagos acabara con un saldo de 780 millones de
dlares (primer escenario).
Si, por lo contrario, no logra concretarse el Grupo de Apoyo en su compromiso de se
guir pagando unos sesenta millones de dlares mensuales de sus propios recursos, el gobierno
no podra mantener su promesa de crdito cero al sector pblico. Considerando los mismos
supuestos en la poltica de precios y reduccin de gastos, la inflacin prevista se acerca a los
300%, con una cada del producto del - 1 ,2%. En este caso la balanza de pagos sera de -27 1
millones de dlares y el dficit fiscal de -2, 1 % del PBI (tercer escenario). Ahora, si a la no
conformacin del GA le sigue la suspensin de pagos, la situacin es ms beneficiosa en el
corto plazo que en el caso anterior, ya que, baj o los mismos supuestos generales, la inflacin se
estima en 250%, con una cada del producto en - 1 %. El resultado econmico del sector pbli
co sera de -2,3% del PBI y la balanza de pagos de US$ 89 millones (segundo escenario). En
general, aqu los hacedores de poltica econmica deben decidir apostar entre los beneficios y
costos ms o menos predecibles del corto plazo, frente a los beneficios y costos mucho menos
predecibles del mediano plazo.
Qu podra haber sucedido si el GA se hubiese conformado en enero pasado? Los
resultados obtenidos nos permiten plantear que en este caso hipottico, y teniendo como su
puestos adicionales el reajuste de los precios pblicos a mitad de ao en 40%, la contraccin
de los gastos internos del sector pblico y una poltica monetaria restrictiva, la inflacin
alcanzara el 74%, mientras que la produccin no hubiese cado. El dficit pblico sera
del orden del 1 , 1 % del PBI, con un saldo positivo de balanza de pagos de 1 .395 millones
de dlares.
En resumen, de los escenarios planteados podemos extraer algunas conclusiones intere
santes. Primero, a los organismos internacionales y pases conformantes del Grupo de Apoyo
no le es muy atractivo acelerar su constitucin, ya que mientras ms se dilate el proceso, el
Per, de todos modos, estar cancelando sus obligaciones con sus propios recursos. Es quizs
por eso que estamos adportas del GA desde casi un ao, Ellos ganan cuanto ms se prolonga
esta etapa y nos entretienen con el argumento que estamos tan cerca, que abandonarlo sera
como "nadar toda la playa para ahogarse en la orilla". Por otro lado, las autoridades econ
micas nacionales no se dan cuenta que ello origina mayor inflacin y recesin. Tanta mayor
inflacin y recesin que al desestabilizar el propio programa en el corto plazo obliga a su vez
a reestructurar el cronograma de reinsercin prevista, prolongando, posiblemente an ms, la
conformacin del Grupo de Apoyo como la refinanciacin de la deuda. Evidentemente, este
"juego" no es tan sano si consideramos que en el pas se enfrenta una ola de inseguridad y
pobreza extrema.
Segundo, el gobierno aparentemente le otorga poca importancia al factor tiempo dentro o
N
del programa, ya que mientras ms espera y no reconoce las implicancias econmicas de la es o

pera, arriesga cada vez ms su propio programa econmico y genera costos mayores que estn
2
'.
asumiendo los sectores ms necesitados. u

267
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Tercero, los ejercicios presentados no resuelven el problema del pago de la deuda externa
luego de terminado el alivio que podra generar el GA. Los montos a pagar futuros son tan ele
vados que no queda otra alternativa que obtener una significativa reduccin, refinanciacin y/o
condonacin de la deuda externa.
Finalmente, hay que colocar en la balanza los beneficios y los costos de reinsertamos. Eso
de andar sin criterios claros es sumamente perjudicial. El gobierno no debe esperar la formacin
voluntaria del Grupo de Apoyo.
Santiago Roca y Luis Simabuko. "El Costo Econmico del Grupo de Apoyo".
Moneda, nmero 37, julio de 1 99 1 .

Proyeccin e<'._onm i_<l J_e!l_lna 1 99 1

,, lfl "'jiU ) , M ! 'iii; i, 1:1 Escenario 1 Esceqai:ip 3 r Escenario:4

(!
i
i
!1 1 0
Escenario 2 *

Inflacin % 209 249 297 74

Produccin (Var %) 1 / -0,89 - 1 ,09 -1,16 -0,06
Precios relativos
Tipo de cambio / IPC 20 20 20 21
IPC Controlados /IPC 114 1 08 1 06 1 33
Balanza de pagos (millones de US$) 780 89 -27 1 1 395
Grupo de apoyo (millones de US$) 690 o o 1 400
Dficit del sector pblico (%PBI) -2,65 -2,3 1 -2,08 - 1 ,08
Crdito del BCRP al sector pblico
(millones de soles) o 68,6 303,8 -307,2
Liquidez en moneda nacional (%PBI) 3 3,14 3,95 1 ,3

1/ promedio, enero 1 986=100.

* Proyeccin enero-diciembre de 1 99 1 .
FUENTE: Modelo MOPRE. ESAN,julio de 1 99 1 .

0 Repica r n ta m bores
En los prximos das la mayora de los medios nacionales de comunicacin social repicarn sus
tambores para anunciar con bombos y platillos la aprobacin del programa de referencia y de
acumulacin de derechos con el Fondo Monetario Internacional, un acuerdo similar con el Ban
co Mundial, el pago de los atrasos con el Banco Interamericano de Desarrollo y la obtencin de
un prstamo de 1 . 1 1 5 millones de dlares del Grupo de Apoyo. El entusiasmo ser desbordante,
el presidente Fuj imori estar en esos momentos sentado junto al presidente George Bush en la
sala oval de la Casa Blanca y hasta de repente el propio Estados Unidos y el Japn deciden incre
mentar sus aportes al Grupo de Apoyo para alcanzar los 1 .300 millones de dlares requeridos por
el Gobierno peruano. El jbilo ser total. El Wall Street Journal y el Financia/ Times publicarn
sendos reportes acerca de la reinsercin del Per en la comunidad financiera internacional y
sobre la seriedad del programa econmico peruano. La primera etapa del proceso de reinsercin
estar terminada.
268
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

Qu logra el Per en esta primera etapa? Por el programa de acumulacin de derechos

del FMI y el acuerdo similar con el Banco Mundial, estos organismos se comprometen -siempre
y cuando el Per vaya cumpliendo las metas de su programa econmico suscrito en el programa
de referencia- a refinanciar trimestralmente los atrasos y moras, hasta completarlos, Al trmino
del programa de acumulacin de derechos, todos los atrasos y moras que tenamos con el FMI y
el Banco Mundial estaran completamente refinanciados para ser pagados a partir de ese enton
ces. Si adems el Per cumple con el pago de los otros vencimientos corrientes de la deuda con
estos organismos durante ese perodo, recin podramos estar en condiciones de solicitar nuevos
crditos en 1 993 y 1 994.
El arreglo con el Banco Interamericano de Desarrollo es ms inmediato. Al BID se le tie
ne atrasos y moras de alrededor 370 millones de dlares, los cuales se sufragarn con el prstamo
de 400 millones obtenido del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR). De esta manera, el
Per se pone al da en sus pagos con el BID y volver a ser sujeto de crdito a partir del primer
trimestre de 1 992. Por su parte, el FLAR ha dado al Per un ao de gracia y cuatro aos adicio
nales para devolver los 400 millones de dlares prestados.
En relacin a los fondos obtenidos del Grupo de Apoyo, hay versiones contradictorias;
la ms optimista es que estos fondos no estn atados y se utilizarn ntegramente para el pago
del servicio de los vencimientos corrientes de la deuda externa de 1 99 1 y 1 992. Si eso fuera
as, los fondos del Grupo de Apoyo daran un alivio temporal a la caja fiscal durante 1 991 y
1 992. El Gobierno peruano viene actualmente pagando de sus propios recursos alrededor de
sesenta millones de dlares mensuales, de aproximadamente 1 20 millones que debe pagar.
Con los fondos del Grupo de Apoyo podramos pagar casi 1 20 millones de dlares mensuales
durante once meses y utilizar los sesenta millones que pagamos de nuestro bolsillo para otros
fines. Al trmino de los once meses, el Per tendr que continuar por su propia cuenta pagando
el vencimiento corriente de la deuda, y adems, dependiendo del perodo de gracia que nos
otorguen, se tendr que empezar a devolver los prstamos de este grupo de pases amigos. En
la versin ms pesimista, los fondos del Grupo de Apoyo no aliviaran al Per de pagar los
sesenta millones de dlares mensuales, sino que completara el remanente de fondos que se
necesita para los vencimientos corrientes y servira para pagar parte de los atrasos que el Per
tiene con estos mismos pases.
Toda esta primera etapa de reinsercin en el sistema financiero internacional sirve
entonces para lograr la refinanciacin de los retrasos con los organismos financieros in
ternacionales y el financiamiento por un ao de los vencimientos corrientes de la deuda.
Nuevos prstamos del BID podran llegar en 1 992 y del FMI y del Banco Mundial en 1 994.
Mientras tanto, ya a fines de 1 992 se empiezan a cobrar los prstamos del FLAR y despus
seguirn aumentando los pagos corrientes porque se tendr que empezar a pagar las partes
equivalentes a los montos refinanciados de los atrasos con el FMI, el B anco Mundial y el
Grupo de Apoyo.
El Per ha iniciado ya la segunda etapa de su proceso de reinsercin en el sistema
financiero y ello consiste en solucionar el problema de la deuda que se tiene con el Club de
Pars. El Per debe alrededor de 7.000 millones de dlares al Club de Pars, de los cuales cerca o
N
de 5 .000 millones representan atrasos. Se supone nuevamente que tendremos que empezar o

a cumplir por lo menos con los vencimientos corrientes de la deuda vigente y negociar una B
refinanciacin de los atrasos. A partir de cundo tendremos que incrementar nuevamente los ''
u
pagos corrientes por el refinanciamiento obtenido? Ser esto a partir de 1 993?
269
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Luego vendr la tercera etapa de la negociacin, en este caso con la banca comercial in
ternacional. Se debe a ella alrededor de 5.900 millones de dlares. Y luego vendr la cuarta etapa
con los proveedores y pases socialistas, a quienes se deben 1 .350 y 1 .200 millones de dlares,
respectivamente.
Cmo realmente se podr pagar todo esto? No me cabe la menor duda que los bombos y
platillos sonarn durante un tiempo breve, ya que desde el segundo semestre de 1 992 se tendrn
que efectuar nuevos acuerdos y renegociaciones y as transcurriremos negociando cada nueve a
doce meses trasladando el stock de la deuda a generaciones futuras. Quizs los bombos y platillos
suenen entoI1ces ms frecuentemente. Pero, a dnde nos lleva esta estrategia de reinsercin? Por
que no buscamos una solucin integral y le presentamos a nuestros acreedores del mundo un plan
teamiento de mediano y largo plazo que les indique nuestras capacidades y posibilidades dentro de
un horizonte mayor y acorde con nuestras necesidades de inversin y crecimiento?
Proceso Econmico, nmero 1 02, agosto de 1 99 1 .

La pa r bola de los fl ujos externos

''."'';':',

y el manejo de la pol tica moneta ria

8. 1 Introd uccin
Iniciada oficialmente la reinsercin del pas en el sistema financiero internacional, y teniendo en
cuenta los desembolsos y prstamos previstos y los pagos de la deuda externa comprometidos
para los prximos meses, la evolucin de la economa peruana estar condicionada no solo a
este conjunto de variables, sino tambin a otras de carcter interno. Concretamente, la poltica
monetaria jugar un papel fundamental en la medida que se constituye en el mecanismo de enla
ce entre el balance externo y el equilibrio interno.
El presente artculo analiza la economa peruana para este ltimo trimestre, incidiendo en
la necesidad de ajustar la poltica monetaria a los niveles de desembolsos y flujos de capitales
externos, dados los niveles de amortizaciones y pagos externos comprometidos. Es decir, la pro
puesta apunta hacia un manejo monetario cauto y consistente, que permita absorber los shocks
de financiamiento externo neto, minimizando sus efectos inflacionarios.
Dado el tipo de anlisis propuesto, la segunda seccin de este artculo desarrolla tres escena
rios de poltica econmica para el periodo octubre-diciembre de 1 99 1 , diferenciados nicamente en
el monto de los desembolsos y prstamos del exterior. La tercera seccin plantea los mecanismos
de transmisin de la poltica monetaria y sus implicancias inflacionarias frente a los shocks exter
nos. La cuarta seccin analiza brevemente los aspectos monetarios del Programa de Referencia
con el FMI y, finalmente, la quinta seccin resume algunos comentarios y presenta las principales
conclusiones del trabajo.

8 . 2 Los escena rios alternativos de la pol tica econm ica

Diferenciar los escenarios de poltica econmica en funcin exclusiva de los montos de desem
bolsos y prstamos del exterior implica, en primer lugar, especificar al lector cules son las otras
caractersticas o medidas de poltica econmica que se supone sern comunes para todos los
270
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

escenarios y que tomar el gobierno hasta fin de 1 99 1 . A este conjunto de supuestos se le deno
minar el escenario base o bsico de la economa para el cuarto trimestre de 1 99 1 .
E n e l sector de precios, el escenario bsico considera l a indexacin hacia atrs de los
principales precios controlados (combustibles, tarifas elctricas, entre otros), as como el ajuste
rezagado de Jos pasajes en el mes de noviembre.
El sector pblico no financiero supone que el gobierno central obtendr una ligera reduccin
real de sus ingresos en el orden del 9% con respecto al ao pasado, adems mantendr el carcter
"petrolizado" de sus ingresos. Por el lado de los gastos, descontando el servicio de la deuda exter
na, se plantea un descenso real del 3%, suponiendo con ello Ja mantencin de la poltica restrictiva
del gasto pblico pre-deuda. Asimismo, se proponen US$ 1 1 5 millones mensuales como gastos
de inversin del gobierno central en el ltimo trimestre. Las cuentas de ingresos de las empresas
pblicas se ajustarn con la poltica de precios establecida anteriormente, mientras que los gastos
sufrirn un incremento por encima de la inflacin. El cronograma de la deuda externa supone el
vencimiento promedio mensual de US$ 1 25 millones, durante los meses de octubre, noviembre y
diciembre, incluido el costo financiero del servicio impago. En cambio, los pagos programados con
reservas del BCRP se estiman en US$ 1 40 millones mensuales en amortizaciones.
De los nuevos desembolsos externos, que incluyen el aporte del Grupo de Apoyo, se
supone que la mitad ser "monetizada" o tendr contrapartida en moneda nacional, lo que incre
mentar las reservas del BCRP y la fuente externa de emisin primaria. Asimismo, se considera
el crdito del FLAR en US$350 millones. Teniendo en cuenta que el fluj o neto de la deuda pbli
ca externa, estimada en - 1 68 millones de dlares mensuales, ser compensado con los prstamos
del grupo de apoyo y a Ja balanza de pagos, Ja ganancia neta de reservas del BCRP reflejar,
prcticamente, la compra de moneda extranjera que este realice. Por esto, el escenario bsico su
pone la drstica reduccin de estas adquisiciones con respecto a los meses anteriores, planteando
una poltica contra-estacional a Ja creciente demanda de dlares.
La poltica monetaria supone, por el lado de las fuentes de emisin: la relacin consistente
entre la fuente externa y la ganancia neta de reservas del BCRP; seis millones de soles mensuales
de crdito al sector privado; y que el crdito al sector pblico se rija bajo el criterio asimtrico
por el cual cubrir el 80% del financiamiento interno requerido por el sector pblico, si este es
positivo, y absorber solo el 1 5% del mismo, si es negativo. Esto quiere decir que el BCRP finan
ciar inftacionariamente al sector pblico, si los prstamos externos no logran cubrir la brecha
fiscal, pero, aplicar una poltica monetaria anticclica (antirecesiva), no contrayendo la liquidez,
si este financiamiento excede al resultado del sector pblico.
Este tipo de esquema diferenciado en la poltica monetaria implica que, en el primer caso,
el resto del sistema financiero y privado no est en la facultad de refinanciar el dficit pblico,
con lo cual, de existir este dficit, el BCRP asumira Ja mayor parte del mismo; y en el ltimo, el
BCRP intenta estabilizar la masa monetaria, por Jo cual, si el financiamiento fuera negativo, no
absorbera el total de ella, evitando con esto una fuerte iliquidez en el sistema financiero.
Para ver qu tan consistente es asumir estos supuestos de poltica monetaria, vale remi
tirse a ciertos indicadores de crdito interno del sector pblico. La Tabla 20.7 muestra que en los
o
ltimos aos ( 1 988 a 1 99 1 ) el Banco Central de Reserva ha financiado entre el 60% y 70% del N
o
financiamiento neto del sistema bancario al sector pblico. Por otro lado, en los aos donde el ]
financiamiento interno fue negativo ( 1 970, 1 979, 1 985), el BCRP no ha absorbido toda esta masa -
monetaria. Se puede entonces suponer una poltica anticclica. u

271
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Financiamiento interno -0,9 -47,7 -3 .094 0,24 5 ,6 1 40,3 nd

Sistema bancario -2,4 -86,3 -4.02 1 0, 1 1 3 1 40, 1 352,1
BCRP2 o 43,5 -340 0,07 1 ,9 99,9 3 79,4
Resto del sistema -2, 5 1 29,8 -3 .68 1 0,05 1,1 40,2 27,3
Otros 1 ,6 3 8,6 927 0, 1 3 2,6 0,2 nd
1 1 970,1979 y 1 985 en millones de intis, 1 988-91 en nuevos soles.
2 1 988- 1 99 1 excluye depsitos por refinanciacin e incluye BN
FUENTE: "Per: Compendio estadstico del sector Pblico no Financiero". Memoria BCRP, varios aos.

a. Escenario A: desembolsos de 210 millones de dlares mensuales.

En el primer escenario se supone un promedio de 2 1 0 millones de dlares mensuales de
desembolsos y prstamos del exterior, de octubre a diciembre de 1 99 1 . Los principales re
sultados de la simulacin para el cuarto trimestre y para todo el ao 1 99 1 , se muestran en la
Tabla 20.8, bajo la columna Escenario A.
La inflacin estimada para el presente trimestre alcanza 1 3,6%, logrndose una inflacin
anual de 1 56,5%. El producto bruto interno del trimestre crece en trminos reales 6,6% en
relacin al mismo trimestre del ao pasado, pero decrece significativamente por segundo
trimestre consecutivo en relacin a su similar del trimestre inmediato anterior. En conjunto
se estima que el producto crecer en 1 99 1 alrededor de 1 ,5% en comparacin con 1 990.
Las cuentas del sector pblico no financiero, incluido el costo financiero del servicio impago,
arrojaran un dficit de 3 ,5% del PBI en el presente ao. Este resultado deficitario se descom
pone en -2,3% de gobierno central y - 1 ,2% de las empresas pblicas. El resto del sector pblico
no financiero estara obteniendo cuentas equilibradas al final del periodo. Se estima que los in
gresos del gobierno central representaran solo el 7,4% del producto y continuaran petrolizados
en alrededor de 27% del total de ingresos. Los pagos de la deuda externa se calcula que seran
del orden de los 1 .300 millones de dlares, es decir, el 2,8% del producto.
En cuanto a las reservas del BCRP, y dado la evolucin de los dos principales rubros de la ba
lanza cambiara: deuda pblica neta y compra-venta de moneda extranjera, se proyecta que las
reservas terminen en alrededor de 809 millones de dlares, representando el 0,8% del PBI.
Tomando en cuenta el dficit pblico, el financiamiento externo esperado o programado y
el nivel de reservas del BCRP, se calcula que la emisin primaria crecera en 83%, cons
tituyendo el 1 ,9% del PBI. Este resultado considera el flujo negativo del crdito interno
del BCRP al sector pblico (incluido BN) que ascendera a -6,75% millones de soles12 y
los S/.270 millones de emisin por fuente externa, de acuerdo al supuesto explicado en el

El flujo negativo se obtendra si los desembolsos y prstamos previstos se realizan.

272
 V. QUlNCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARlALES ( 1 985-2000)

escenario bsico, de monetizar la mitad de los desembolsos y prstamos del exterior. Final
mente, la liquidez en moneda nacional se incrementara en 1 26,8%, llegando a S/. 1 .327 ,6
millones (3,3% del PBI).

b. Escenario B : desembolsos de 280 millones de dlares mensuales

Suponiendo ahora que los desembolsos y prstamos externos asciendan a 280 millones de
dlares mensuales de octubre a diciembre de 1 99 1 , los resultados se muestran en la Tabla
20.8 bajo la columna Escenario B . La inflacin proyectada para el cuarto trimestre es de
1 6,3%, con lo cual a fin de ao se acumulara un incremento de precios de 1 60,5%. Asi
mismo, el producto crecera alrededor de 1 ,5%, mientras la estructura de precios relativos
mantendra las caractersticas del escenario anterior.
El dficit del sector pblico sera de 3 ,6% del PBI descompuestos en -2,3% del gobierno
central y - 1 ,2% de empresas pblicas. El resto del sector pblico obtendra cuentas casi
equilibradas. Por su lado, las reservas del BCRP ascenderan a US$9 l 4 millones. La emi
sin crecera en 1 00,9%, representando el 2% del PBI. Este crecimiento se producira por
la monetizacin externa, ascendente a 3 76,2 millones de soles, y por el acentuado descenso
del crdito del BCRP al sector pblico que alcanzara los -38,4 millones de soles. Final
mente, la liquidez en moneda nacional se estima en S/. 1 .454,7 millones, es decir, el 3 ,6%
del producto.
c. Escenario C: desembolsos de 100 millones de dlares mensuales.
Con US$ 1 00 millones de desembolsos mensuales, la columna del Escenario C de la
Tabla 20.8 muestra los principales resultados. La inflacin del cuarto trimestre llega a
1 6,4% y la anual al 1 60,6%, sin cambios en el producto ni en los precios relativos en rela
cin al ejercicio anterior. El sector pblico obtendra nuevamente un dficit de -3 ,6% y las
reservas del BCRP solo llegaran a US$643 millones (0,5% del PBI).
La emisin primaria creceran en 97,5%, representando el 2% del producto, impulsado tanto
por el crdito interno (S/.2 1 7 ,3 millones) como por la fuente externa de emisin (S/. 1 06,2
millones). Por ltimo, la liquidez en moneda nacional alcanzara S/. 1 .429,7 millones (3,5%
del PBI), incrementndose en 1 44%.

8 . 3 Los meca n ismos d e tra nsm isin d e l a pol tica

monetaria, los fl ujos externos y la i nflacin
Haciendo un anlisis de los tres escenarios se puede observar que la inflacin tiende a crecer a
medida que los desembolsos netos externos crecen o decrecen de cierto nivel "compatible" o
"consistente"13, dada la poltica monetaria y los pagos de la deuda externa. La curva P de la Fi
gura 20.4 muestra la forma parablica que asume la inflacin cuando aumentan o disminuyen
los flujos de desembolsos y prstamos externos programados. Este fenmeno, aparentemente
contradictorio y revelador, sucede as porque el manejo de la poltica monetaria no se ha mo
dificado al cambiar el monto de los desembolsos. o
N
o

B
Este nivel "compatible" o "consistente" de desembolsos, dada la poltica monetaria supuesta en el 'O..
presente ejercicio y los montos de pago de la deuda externa comprometidos, es de aproximadamente
13
ro
u
l 80 a 1 90 millones de dlares mensuales.

2 73
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Con los US$2 1 0 millones de desembolsos mensuales, ms el aporte del FLAR, prc
ticamente los pagos externos estn asegurados, con lo que las reservas del BCRP solo cre
cern si el Instituto Emisor compra moneda extraj era. Ahora, al elevarse estos desembolsos
a US$280 millones mensuales, con 5 0% de contrapartida en moneda nacional, obligara a
incrementar la emisin primaria por fuente externa. Simultneamente, el mayor desembolso
elevara el financiamiento externo del sector pblico, con lo cual, dado un dficit constante,
se reduce el financiamiento interno en el monto de estos nuevos desembolsos. Por lo tanto,
existir una presin para elevar la emisin por fuente externa, pero otra para reducirla por
fuente interna. El efecto neto depender, en ltima instancia, de cunto se monetiza por la
ganancia neta de reservas del B CRP y cunto del financiamiento neto interno lo cubre el
Instituto Emisor.
En nuestro ejercicio, al incrementarse los desembolsos, la fuente externa de emisin crece
ms que la retraccin del crdito del BCRP al sector pblico, generando mayor emisin. En el
sentido inverso, al decrecer los desembolsos a US$ 1 00 millones mensuales, la cada de la fuente
externa de emisin primaria, por prdidas de reservas, es menor que el incremento del financia
miento neto del BCRP, con lo cual crece nuevamente la cantidad de dinero. En ambos sentidos
resurge la inflacin porque la poltica monetaria se mantiene inalterable y no logra neutralizar
eficientemente el shock externo.
Reconociendo que el efecto perverso del mayor o menor flujo externo se encuentra en
cmo este se transforma en medio de pagos en moneda nacional, podemos inferir que la poltica
monetaria ms adecuada para cada caso es aquella que equilibre ambas fuentes de emisin. Es
decir, aquella poltica que maneje sensatamente el grado de monetizacin externa y el financia
miento inflacionario del sector pblico. Esto implica, necesariamente, que la programacin y el
manejo monetario se revise y ajuste constante y dinmicamente.

8 .4 El prog ra ma de referencia con el FMI

El actual Programa de Referencia con el FMI, plantea -en su parte monetaria- la reduccin de
los lmites al financiamiento interno del sector pblico y a los activos internos netos del BCRP, si
los alivios externos se incrementan. Es decir, si el flujo de capitales externo es mayor al previsto,
se propone un mecanismo que compense el exceso de emisin por fuente externa con la reduc
cin de la fuente interna de emisin primaria. Obviamente, cuando el financiamiento externo
del sector pblico aumenta, dado un nivel de dficit del sector pblico, el financiamiento interno
automticamente se reduce y hasta puede ser negativo. Lo que se trata aqu, sin embargo, es
que ante los mayores desembolsos externos, el FMI aparentemente obligara tambin al BCRP
a cambiar su poltica de crdito neto al sector pblico, reduciendo su porcentaj e de crdito en
caso el financiamiento interno requerido sea positivo y aumentndolo en caso el financiamiento
interno sea negativo (debido a que todo el dficit del sector pblico podra ser financiado por
financiamiento externo). Hacer ello implicara compensar la mayor emisin por fuente externa
con una menor emisin por fuente interna y evita la posibilidad de que los precios aumenten por
causa de desembolsos "incompatibles" con los pagos de la deuda externa. La cantidad de dinero
de la economa y los precios se mantendran ms estables, aunque generando siempre un costo
en trminos de produccin.

2 74
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

En trminos prcticos, mantener niveles de inflacin "bajos" supone que los mayores
desembolsos externos necesitan de un mecanismo de desfogue, o vlvula de escape, que impida
la elevacin de precios. Estos mecanismos podran ser mayores importaciones, mayor pago de
deuda o reexportacin de la importacin de capitales, y una retraccin del crdito interno. El FMI
ha priorizado, en este caso, el tercer mecanismo, sin darse cuenta que el primero -bien llevado
tendra consecuencias ms positivas para la produccin y el empleo.
Ahora, analizando en el sentido inverso, la ortodoxia del recorte del crdito interno en el
Programa de Referencia aparentemente no es consecuente consigo mismo, ya que no existe lmi
te claro que impida la expansin del crdito interno si los desembolsos y prstamos programados
no alcanzan los niveles previstos. En esta situacin, la propuesta del FMI, contrario al manejo del
caso anterior, posibilita y sugiere la emisin por parte del BCRP para que el Per pueda cumplir
el compromiso de pago de su deuda externa. En este caso, el FMI se olvida de la inflacin y
acepta un financiamiento inflacionario para cubrir el pago de la deuda.
En resumen, el FMI estara proponiendo transformar la parbola P de la Figura 20.4 en
una hiprbola H, al impedir que aumente la inflacin en caso que l leguen mayores desembolsos,
y permitirla en caso que los desembolsos fueran menores que los previstos. Metafricamente, se
podra decir que en su primer comportamiento el FMI, como en la parbola del buen samaritano,
nos da la mano y aval para que los pases del mundo nos apoyen, pero, en su segundo compor
tamiento, si los pases del mundo dudan, tienen otros intereses o no quieren apoyar, el FMI se
transforma en Pilatos y nos obliga a seguir pagando lo comprometido, cueste lo que cueste, en
vez de buscar reducir el pago de la deuda o apoyamos para exportar ms. Esto ltimo evitara
una mayor inflacin y aumentara el empleo y la produccin.

8 .5 Comenta rios fi na les

El presente ej ercicio grafica el efecto aparentemente contradictorio de los fluj os externos,
sealando, adems, la necesidad de ajustar la poltica monetaria a los niveles de desem
bolsos netos, a riesgo de un rebrote inflacionario. El elemento clave de este fenmeno es
cmo equilibrar adecuadamente tanto la fuente externa de emisin primaria, como la fuente
interna.
Por otro lado, observamos que el Programa de Referencia con el FMI solo tipifica,
y corrige, el caso de un exceso en el flujo externo, ms no una situacin de carencia de la
misma. Lo que supondra una aptitud optimista acerca de los flujos externos, descuidando la
segunda alternativa que -dicho sea de paso- ya ocurri durante el segundo y tercer trimestre
de 1 99 1 .
Del anlisis de los ejercicios de simulacin solo extraemos la parte normativa de la poltica
monetaria, la que nos dice que esta debe ajustarse en una u otra direccin a los flujos externos. Lo
que an no conocemos es si este objetivo puede realizarse, es decir, qu tan distinta y dinmica
puede ser la poltica monetaria. Segn los indicadores anteriormente presentados (ver Tabla 20.7),
podemos suponer que esta no parece ser muy diferente a la escenificada en los ejercicios de simu
lacin (ver Tabla 20.8), es decir, el manejo monetario muestra ciertas regularidades y rigideces que o
N
obligaran a ajustar el manejo econmico por otras vas. o

2
'O..
Ol
u

275
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

1 P=F (D/M )
1 1
,"-
y :: :
rn
1 HoF(dfM,J 1
d' D esembolsos

FUENTE: elaboracin propia.

En todo caso, si la flexibilidad de la poltica monetaria es limitada, las opciones abiertas son:
obtener un adecuado equilibrio en el sector pblico, que reduzca las presiones sobre la emi
sin y los precios; y/o neutralizar el "exceso" de alivio externo con mayores importaciones
(aumentando la demanda de los nacionales en el exterior, renovando la estructura productiva),
y los "menores" desembolsos con mayores exportaciones (impulsando la produccin interna
por el crecimiento de la demanda externa). Las consecuencias en cada una de estas alternativas
mostrarn trayectorias de ajuste con resultados en trminos de inflacin, produccin y empleo
diferentes.

2 76
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

lt+i:Jhf.4tl:I Proyeccin de economa peruana 1 99 1

Trimestres e". .Escenario A .
,
Esceoado Jt. " n"'; Escenarlo C
I Il III IV Anual IV Anual IV Anual
IPC (var %) 45,7 24,4 23,5 1 3,6 1 54,5 1 6,3 1 60,5 1 6,4 1 60,6
PBJ real
Var o/o 1 99 1 / 1 990 -9,8 1 ,3 1 0,5 6,6 1 ,6 6,8 1 ,6 6,7 1 ,6
Var % trim/trim (- 1 ) 9,2 1 1 ,6 -7,3 -5,6 -5,4 -5,5
Precios relativos (Base 100=1986.01)
Tipo de cambio/IPC 23 25 21 22 23 22 23 22 23
IPC controlado/IPC 77 70 77 80 76 79 76 79 76
SECTOR PBLICO NO FINANCIERO
Resultado econmico (%PBI)' -3 -3 -2,6 -5,1 -3,5 -5,3 -3,6 -5,2 -3,6
Gobierno Central -2,5 -2 - 1 ,3 -3,3 -2,3 -3,4 -2,3 -3,4 -2,3
Ingresos 7 6,6 7,3 8,4 7,4 8,4 7,4 8,4 7,4
Gastos 9,5 8,6 8,6 1 1 ,7 9,7 1 1 ,8 9,7 1 1 ,8 9,7
Empresas pblicas -0,3 -1 - 1 ,5 - l ,5 - 1 ,2 - 1 ,5 - 1 ,2 -1,5 - 1 ,2
Ingresos 8,7 7,3 7,9 8,7 8,2 8,7 8,1 8,7 8,1
Gastos 8,9 8,3 9,5 1 0,2 9,3 1 0,2 9,3 10,2 9,3
Resto 0,2 o 0,3 -0,3 o -0,3 -0,1 -0,3 -0,1

Memo sector pblicos

Ingresos del Gobierno Central 2 -9, 1 -9 -9
ISC coeb./ing. Gobierno
26,8 26,7 26,7
Central ( 1 )
Gastos pre-deuda del Gobierno
2,9 -2,5 -2,6
Central (2)
Pago de deuda externa 3
(% exprt. Bs) 4 1 ,9 4 1 ,9 4 1 ,9
(% PBI) 2,8 2,8 2,8
SECTOR EXTERNO (Mils US$)
Variacin de RIN del BCRP -32 255 1 07 -52 278 53 383 -2 1 7 1 13
Balanza comercial cambiaria 410 399 44 465 1718 465 1718 465 1718
Deuda pblica - 1 48 - 1 83 -2,833 -504 - 1 068 -399 -963 -639 - 1 203
Compra-venta 223 260 353 38 864 38 874 38 874
Memo sector externo:
Tipo de cambio S/. 4 0,56 0,76 0,8 1 0,98 0,78 1 ,0 1 0,78 l 0,78
Mill S/. Var o/o %PB1 Mill S/. Var o/o %PBI Mill S/. Var o/o %PBl
Crdito neto del BCRP al
-6,8 o -38,4 -0,1 2 1 7,3 0,5
Servicio Pblico 5
Emisin primaria 767,9 83,2 1 ,9 842,4 1 00, l 2,1 328, 1 97,5 2
Liquidez en m/n 1 327,6 1 26,8 3,3 1 454,7 1 48,5 3,6 1 429,7 144,2 3,5

El nivel de la RIN del BCRP a fines de 1 990 era US$ 53 1 millones.

1 Incluye costo financiero del servicio impago.
2 Variacin % real 1 99 1 / 1 990
3 Intereses y amortizaciones.
4 Promedio.
o
N
o
5 Flujo anual (incluye Banco de la Nacin)
El
FUENTE: Modelo MOPRE. ESAN, 1 99 1 . '-
u
Santiago Roca y Luis Simabuko. Moneda, nmero 40, octubre de 1 99 1 .

2 77
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Al ivio externo y reorientacin moneta ria

y fisca l en 1 992
Hace aproximadamente un ao y tres meses, a solo sesenta das de haberse implementado el pro
grama de estabilizacin del presidente Alberto Fuj imori, en su simposio organizado por el IDE/
ESAN y posteriormente en un artculo aparecido en Gestin el 1 8 de Octubre de 1 990, el autor,
utilizando un modelo de programacin econmica financiera, conclua que la economa peruana se
encontraba -despus del shock- atrapada sin salida14
Tres meses despus, en otro de nuestros artculos aparecido en diciembre de 1 990, en el
nmero 30 de la revista Moneda del Banco Central de Reserva, se trabaj aron dos escenarios po
sibles de gerencia de la economa peruana a travs de todo el ao 1 99 1 y pronosticamos sus po
sibles resultados. Los escenarios se diferenciaron en el manej o del monto de pago del servicio de
la deuda externa, en la variacin inducida del tipo de cambio y en el nivel de recuperacin de los
salarios y gastos internos del sector pblico. Las principales conclusiones fueron las siguientes:
Los resultados del primer escenario prueban que pagar un promedio de ochenta millo
nes de dlares mensuales por el servicio de la deuda externa y aplicar una poltica monetaria
y fiscal rgidas durante 1 99 1 , obliga a mantener un tipo de cambio barato de 725 .000 intis por
dlar promedio en 1 99 1 y salarios y gastos internos del sector pblico reducidos, originando una
transferencia de recursos de los exportadores y/o trabajadores hacia los acreedores externos. Esta
poltica llevara a una inflacin de 1 12% y al crnico reajuste de los precios controlados.
El segundo escenario grafica una alternativa distinta: se paga casi la mitad del servicio de
la deuda del primer escenario y se sigue una poltica monetaria que inducira al tipo de cambio a
devaluarse rpidamente sin retraer dramticamente el gasto interno y las remuneraciones del sec
tor pblico. En este caso se eleva el tipo de cambio promedio a 1 . 1 00.000 intis por dlar en 1 99 1
y n o sera necesaria la reiteracin de continuos ajustes de los precios controlados, originndose
una inflacin de solo 64% en 1 99 1 .
Una de las diferencias sustanciales de los resultados ocurre en cmo termina l a eco
noma a fines de 1 99 1 . En el primer caso, el sector exportador y el sector laboral terminaran
sumamente afectados mientras que en el segundo terminaran con mejores fuerzas y perspec
tivas para 1 992.
Los dos ejercicios de simulacin efectuados nos indican que la perspectiva econmica del
Per para 1 992 depender de decisiones vinculadas con el pago de la deuda externa, la poltica
monetaria y fiscal y el incremento de las remuneraciones. Si los que toman decisiones de poltica
econmica priorizan o se dejan presionar por la influencia de los organismos internacionales
y acreedores para el pago ms alto de los servicios de intereses y amortizaciones de la deuda
externa, es casi seguro que ello repercutir en niveles de inflacin ms elevados, a menos que
el gobierno "exprima" mucho ms al sector privado, lase exportadores y asalariados. Si el go
bierno desea dar mejor horizonte a los exportadores y recuperar en algo la capacidad adquisitiva
de los que aportan trabajo, tan venida a menos despus de los dos "tarifazos", no le queda otra
cosa que disminuir los volmenes de pago por deuda externa. No hay posibilidad de complacer
al mximo simultneamente a todos, es decir, no es posible pagar sumas elevadas de deuda ex-

14 Ver artculo 3 del presente captulo

278
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

tema, recuperar el atraso del tipo de cambio de los exportadores y restituir significativamente el
ingreso de los trabajadores.
En realidad, en 1 99 1 se estara ante un fuego cruzado, en donde las presiones e influencias
ms importantes de los acreedores, exportadores, productores para el mercado interno y traba
jadores se tendran que trenzar en la bsqueda de su predominio en las decisiones del gobierno;
alternativamente, lo ms razonable sera buscar una poltica econmica que refleje algunas con
cesiones de las partes involucradas y un posible acuerdo nacional.
Hoy da, estando prcticamente por terminar 1 99 1 , no queda la menor duda que las au
toridades del gobierno apostaron ntegramente hacia los de afuera. El gobierno prefiri dejar
momentneamente a los de adentro sin salud y educacin, a los trabajadores con reducidos in
gresos, a los empresarios exportadores sin aire para respirar, privilegiando solo a los organismos
internacionales y acreedores externos. Estas decisiones de gerencia macroeconmica resultaron
ser muy parecidas a los supuestos escenificados en el primer escenario anterior y sus resultados
nos estn llevando a una inflacin de aproximadamente 1 40% y un tipo de cambio promedio de
774 mil intis por dlar durante 1 99 1 ; cifras bastantes cercanas al 1 1 2% de inflacin y 725 mil
intis por dlar obtenido en nuestras predicciones. No es cierto que trabajadores y empresarios
terminarn 1 99 1 sumamente debilitados y exhaustos?
Al gobierno le ha faltado una mejor gerencia y un enfoque diferente de su programa eco
nmico. No poda el gobierno asumir una posicin econmicamente racional y negociar con el
FMI y los acreedores externos hacindoles ver que un menor pago del servicio de la deuda externa
podra dejar mejor parada la economa durante 1 99 1 y con mayores potencialidades para 1 992?
Un enfoque diferente en el manejo del monto de pago del servicio de la deuda, en la oferta
monetaria y en el gasto interno del sector pblico, pudiera haber originado solo 64% de inflacin,
un tipo de cambio promedio de 1 . 1 00.000 intis por dlar y una economa con mejor tasa de cre
cimiento actual y potencial futura.
Los magros resultados de 1 40% de inflacin, 774 mil intis por dlar de tipo de cambio
promedio y el 1 ,5% de crecimiento del producto en comparacin a lo que se podra haber obte
nido con una poltica parecida a aquella descrita en el pargrafo anterior, ocurre por la falta de
opciones y el dogmatismo de algunas de nuestras autoridades econmicas. En otras palabras, la
falta de gerencia y lo estrecho del enfoque rgidamente monetarista de los responsables de la po
ltica econmica, obligaron innecesariamente a que el presidente Fujimori tenga que convencer
a los organismos internacionales y al Grupo de Apoyo no a travs de planteamientos alternativos
slidos, sino haciendo que la televisin extranjera mostrar en sus pantallas a los nios peruanos
sin atencin mdica y a cientos de maestros en huelga en las calles sin que los estudiantes asistan
al colegio. Los televidentes extranjeros se preguntaban "que pas este, el Per para raro, prefie
ren pagar el servicio de la deuda que lograr niveles elementales de salud y educacin para sus
nios y jvenes?". Este tipo de actitud a rajatabla del presidente impresion y termin de con
vencer al FMI que las prioridades en el Per estaban a su favor, pero que la situacin econmica
no daba para ajustar ms la soga. Los acreedores apoyaron entonces la llamada reinsercin y el
Per consigui un respiro temporal en el pago del servicio de la deuda externa a partir de media
dos del tercer trimestre de 1 99 1 hasta fines de 1 992. Indiscutiblemente se consigui el objetivo a o
N
o
un costo sumamente elevado y el barco, pudiendo estar mejor preparado para la travesa futura,
:g
enfrenta ahora el ocano anmico y debilitado pero con alivio externo que podra posibilitar una '
progresiva recuperacin. u

2 79
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

9. 1 Cu les son ahora las perspectivas para 1 992?

N o hemos hecho todava ningn pronstico de lo que podra ocurrir e n l a economa peruana
durante 1 992, pero ciertos acuerdos y declaraciones de nuestros gobernantes pueden dar la pauta
cualitativa para adelantar una apreciacin preliminar. Algunas de estas apreciaciones han sido,
sin embargo, revisadas cuantitativamente en los artculos trimestrales que hemos venido publi
cando en Moneda, Gestin y la revista La Banca, a lo largo de 1 99 1 .
Una revisin del programa de referencia suscrito por el Per con e l Fondo Monetario
Internacional ayuda a aclarar el panorama. Las metas cuantitativas del programa indican que to
dava se vive una obsesin monetarista. Se piensa que los agentes econmicos mantienen todava
altas las expectativas inflacionarias y, por lo tanto, cualquier intento de expandir la demanda en
vez de incrementar el producto reimpulsar el incremento de los precios.
Por eso el acuerdo con el FMI expresa que si por cualquier eventualidad el Per recibe
mayores desembolsos externos a los programados, el gobierno peruano se compromete inmedia
tamente a reducir las metas de financiamiento y activos internos netos del programa. Esto quiere
decir que si llega ms plata del exterior aunque sea para expandir la demanda de inversin, no se
permite que esa plata se monetice y entre en la economa, sino que inmediatamente el BCR tiene
que ajustar y disminuir el financiamiento y sus activos internos netos.
Por otro lado, en diversas oportunidades el propio presidente de la Repblica ha dicho
explcitamente, con absoluta seguridad, que el sector pblico no gastar ms de lo que le ingresa
por recaudacin y venta de los productos y servicios que oferta. Si bien esta regla demuestra
absoluta racionalidad, qu empresa o pas del mundo vive sin endeudarse, sin algn tipo de
apalancamiento? La poltica fiscal y de gasto pblico de un pas tiene que considerar las otras
condiciones existentes en la economa y mirar los posibles resultados en conjunto; adems de
entender que la capacidad de repago se da en el tiempo, de acuerdo a si se trabaja eficientemente
y si habr generacin de mejores ingresos en el futuro. Nadie duda de que lo que se haga para
mej orar la eficiencia est bien, pero nadie trabaja solo con lo que recibe hoy, ello sera perder
muchas oportunidades de hacer buenos negocios. Cuando las condiciones de un pas relieven
un elevado exceso de ahorro expresado a travs del exceso de dlares en el sistema financiero
o en niveles de capital instalado ocioso y en el desempleo de mano de obra, el financiamiento
interno del sistema financiero para elevar la demanda de bienes de inversin del sector pblico
puede traer consigo no solo mayor produccin e ingresos en los sectores pblico y privado, sino
tambin mayores impuestos e inclusive una presin para que los precios no sigan subiendo. En
las condiciones existentes a comienzos de 1 990 la cuestin sera diferente.
Adicionalmente, el gobierno piensa que el equilibrio monetario l legar automticamen
te a travs de la liberalizacin y de la reduccin del crdito al sector pblico y privado. No se
da cuenta que existe una severa distorsin en los precios relativos que todava no ha sido re
suelta desde la poca de atrapados sin salida y que esa poltica monetaria genera ms recesin
y menores ingresos tributarios, regenerando la brecha fiscal. Contrariamente, el estancamiento
aumenta la oferta de divisas y, de vez en vez, presiona la expansin monetaria para evitar la
cada del dlar, incrementndose la incertidumbre cambiara y avivndose las expectativas in
flacionarias. Por eso es que la poltica monetaria se muestra en algunos perodos muy errtica
e incoherente.

280
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARJALES ( 1 985-2000)

9 . 2 Tiene el Per sa l ida durante 1 992?

Por supuesto que hay salida y, ms aun, n o debemos desperdiciarla. 1 992 e s el ao e n que
tenemos alivio externo para el pago de las obligaciones del servicio de la deuda externa
y, por lo tanto, es la oportunidad para fortalecer nuestro aparato productivo y dedicarnos
de lleno al incremento de la demanda de bienes de inversin. Para lograr ello se hace
necesario reorientar el manejo de la gerencia macroeconmica del pas y vincularlo con
un programa de desarrollo de mediano y largo plazo. En lo que se refiere a la gerencia
macroeconmica:
Lo primero es sugerir una mayor confianza en el equipo de profesionales jvenes peruanos
que trabajan con el gobierno, en vez de aceptar a pie juntillas las propuestas del equipo de
profesionales que posee el FMI.
De obtenerse flujos externos netos positivos por encima de los previstos en el programa de
referencia con el FMI, es necesario flexibilizar o renegociar el programa de tal forma que la
poltica monetaria restrictiva acordada no anule los posibles efectos productivos de los flujos
externos. De obtenerse menores fluj os externos de los previstos, se hace aun ms necesario
renegociar el acuerdo con el FMI, reduciendo el pago del servicio de la deuda externa, cues
tin no prevista en la actualidad.
Cuando una economa est baj o una severa recesin, la poltica econmica no puede
estar anclada a una metas de emisin monetaria como las que tiene el BCRP ya que se
pierde coherencia para revertir la inflacin-recesin. El manej o de la poltica monetaria
tiene que ser flexible y adecuarse al logro de un balance productivo y de los flujos de
dinero del exterior. Para evitar un largo perodo de estancamiento como en B olivia, hay
que desprenderse de utilizar a la emisin primaria como rbitro final de Ja pol tica mo
netaria y fiscal.
Hay que saber manejar con solvencia el financiamiento del dficit fiscal y arriesgar segn las
condiciones y oportunidades del mercado en pro del crecimiento de la inversin.
A travs de polticas de precios hay que marginar los efectos de los "coca dlares", de lo con
trario estos dlares y los flujos externos de la reinsercin habrn servido solo para amortizar
la deuda sin aumentar la produccin. Ello podra llevar a la necesidad de segmentar mercados
y optar por sistemas cambiarios audaces e imaginativos.
Es necesario para el programa econmico y su relacin con el programa de desarrollo de me
diano plazo y largo plazo, obtener en muy corto perodo una relacin de precios que devuelva
la rentabilidad a la agricultura y a las exportaciones.
F inalmente, hay que comprender que en la lucha contra la inflacin no todo lo hace
la reduccin del crdito al sector pblico y privado, sino que existen rigideces en los
mercados de bienes, trabaj o y financieros que a pesar de la liberalizacin que se rece
ta, no logra que los precios se reduzcan rpidamente, originndose en muchos casos
fuertes ajustes en cantidades, es decir, desempl eo de recursos humanos y de capital,
incluyendo el deterioro tecnolgico. Para solucionar las rigideces en los mercados de
bienes, laborales y financieros, hay que lograr que los mercados funcionen mejor y o
N
para ello en muchos casos habr que regular u obtener acuerdos y consenso antes que o

simplemente liberalizar. ]
'-
u

28 1
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Si se persiste en el programa econmico obsesivamente dogmtico y monetarista

actual y si no se hacen las correcciones que se mencionan, no me cabe la menor duda que el
Per se estrellar en una serie de quiebras y desasosiego econmico y social. Ser entonces
necesario armar un nuevo programa econmico que sea neutro respecto a la recesin y cam
bie radicalmente las expectativas de los agentes econmicos, generando mayor competencia
y competitividad. No creo, sin embargo, que podamos darnos el luj o de desaprovechar la
situacin actual.
Santiago Roca, "El Per tiene salida en 1 992". Moneda, nmero 42,
diciembre de 1 99 1 .

282
 CAPTULO 2 1

Los mediados
y finales de los 90

\J"J Se debe neg ociar mejor

E l concepto de reinsercin en e l Per viene siendo manejado por e l gobierno como l a solucin al
problema del financiamiento externo y al problema de la deuda externa. Esta concepcin manejada
a nivel oficial (y el que nos convoca en Washington) se refiere a la reinsercin del Per en el sistema
financiero internacional y las posibilidades de que volvamos a ser sujetos de crdito en el futuro.
El Per mantiene una serie de deudas con el exterior, sin embargo, no existe la posibilidad
de solucionar los atrasos y moras con todos a la vez. Hemos iniciado la limpieza de atrasos con el
FMI, BID y BM, lo que nos permitir obtener la categora de "pas elegible'', es decir, ser sujetos
de crdito y poder acceder nuevamente a crditos frescos de estos organismos.

1 .1 Li mpiezas de atrasos
El Per ha cumplido durante dos aos y medio, con mucho sacrificio, el acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional y con el Banco Mundial; por ello nos hemos hecho acreedores a recibir
un crdito-puente que ser dado por el Tesoro Americano y el Export Import Bank del Japn (que
momentneamente nos prestaran la cantidad que debemos en atrasos al FMI y al BM, con la que
pagaramos estos montos).
Limpiados estos atrasos, estos organismos pueden empezar a prestamos nuevamente. Eso
no significa que no tengamos ms deudas ya que los vencimientos corrientes siguen vigentes y
tenemos que continuar pagando la deuda.
As, hemos venido pagando aproximadamente entre cincuenta y sesenta millones de dla
res mensuales al Banco Mundial, y entre 45 y cincuenta millones de dlares al Fondo Monetario.
En 1 992 pagamos alrededor de US$ 1 . 1 00 millones en intereses como en amortizaciones, origi
nndose un menor nivel de actividad interna a pesar del sacrificio de la poblacin y del gobierno
para cumplir los compromisos.
El monto que tenemos que pagar en 1 993 ser mucho mayor porque conforme el pas se
sienta en la mesa con los acreedores, el monto del pago se incrementa.
283
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

1 . 2 Neg ociaciones
En 1 99 1 acordamos que nuestro pago al Club de Pars debera hacerse a partir del presente
ao, lo que significaba un alivio para 1 992. En 1 993, entonces, independientemente del pago
de atrasos, si cumplimos nuestro compromiso hecho con el Club de Pars y con los organismos
internacionales debemos pagar aproximadamente US$2.000 millones.
Segn la Carta de Intencin que se firmar con el FMI, el Per financiar esa cantidad
de pagos aproximadamente de la siguiente manera: US$ l . 1 00 millones procedern del segundo
Grupo de Apoyo, Banco Mundial, Banco Interamericano y Fondo Monetario (incluidos la CAF
y el FLAR); y los US$900 millones restantes procederan del propio esfuerzo del gobierno.
Ahora, existe la posibilidad de reducir ese esfuerzo interno, si se vuelve a renegociar con el
Club de Pars, de forma tal que el monto de pago total disminuya a 1 .600 1 . 700 millones de dlares.
Creo que la Carta de Intencin que se firmar con el FMI es muy dura y est siendo mal
negociada: US$900 millones significa un ajuste demasiado fuerte. Sin embargo, los pasos que
tiene que dar el gobierno son muy claros:
Recurrir al Club de Pars, explicar el porqu no podemos pagar este ao a pesar del compro
miso, y solicitar ayuda para refinanciar esa deuda. Si este organismo accede a que paguemos me
nos, cancelaramos solo US$400 millones de nuestros propios recursos lo que significara un alivio.
El mecanismo para negociar con el Club de Pars ya ha sido utilizado por el gobierno y lo
mismo debi hacerse con el Fondo Monetario, por eso mi posicin crtica ante esa negociacin
ya que del FMI no se ha obtenido nada, por el contrario, nos siguen ajustando.
Hay que decirles que queremos pagar, pero necesitamos buscar un equilibrio en ese pago,
de forma que no nos asfixiemos y podamos inyectar parte de esos recursos hacia adentro, mover
la economa interna, producir ms y, conforme eso suceda, estaremos en mejores condiciones
de continuar pagando. Incluso podramos acordar que si el Per incrementa su produccin y el
gobierno logra una mayor recaudacin, podramos pagar ms.
Por el contrario, en la forma que se ha negociado hasta ahora, el FMI ha impuesto las
reglas. Pongmonos de acuerdo con ellos y que el mnimo necesario para inversin pblica y
gasto social, entre otros, sea un monto determinado y, si queda algo, por el esfuerzo conjunto
de ellos y nosotros, les pagaremos ms, y no a la inversa como se ha venido negociando. Si
no garantizamos lo mnimo en servicios de salud, educacin, infraestructura y otros, senci
llamente el Per tendra un futuro muy pobre.
Avance Econmico, marzo de 1 993.

Di lema i n flacionario
Hasta e l momento, y a pesar de las buenas intenciones y propsitos del gobierno, todo hace
prever que baj o la poltica econmica actual, la inflacin de 1 993 no podr reducirse significa
tivamente, mantenindose en los niveles del 55 por ciento del ao pasado, a menos que se est
dispuesto a generar otro psimo ao de estancamiento y decaimiento de la produccin.
Considerando lo ocurrido durante los meses de enero y febrero y proyectando arit
mticamente lo que resta de marzo, se puede aseverar que la inflacin en el primer trimestre
de 1 993 estara bordeando el once y doce por ciento, mientras que la produccin, aunque

2 84
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARJALES ( 1 985-2000)

subiendo en relacin a diciembre, todava estara cayendo en comparacin a enero de 1 992

(segn los datos del INEI, el producto cay 0,9 por ciento en enero).
Estos magros resultados del primer trimestre se obtienen junto al positivo desenvolvi
miento del tipo de cambio y la tasa de inters, que a diferencia del primer trimestre del ao pasa
do en donde el tipo de cambio se apreci y la tasa de inters estaba sumamente elevada, en 1 993
el primero se ha venido devaluando a un ritmo igual o un poco por encima de la inflacin (entre
doce y trece por ciento), mientras que la tasa de inters ha seguido descendiendo, aunque muy
lentamente. La situacin en realidad sera ms alentadora si estos niveles de inflacin se hubieran
obtenido con tarifas de los servicios pblicos a nivel internacional, salarios equilibrados, y sin
presin poltica para que las empresas de transporte, petrleo, electricidad, banca, pollos y otros
no suban sus precios (inclusive algunos bajaron sus precios a pedido del gobierno).
La realidad indica, sin embargo, que posiblemente en el segundo trimestre de 1 993 se
tenga que mejorar el equilibrio de estos precios y de los salarios, los cuales estn muy atrasados,
y a pesar de que se tratara de contrapesar las presiones inflacionarias con una poltica monetaria
menos acomodaticia, ella no se podr aplicar a rajatabla a menos que se est dispuesto a que el
tipo de cambio real vuelva a retrasarse. Como consecuencia de estos factores, es muy probable
que los niveles de inflacin del tres al cuatro por ciento mensual permanezcan estables, conside
rando tambin las expectativas anticipadas de los resultados del propio trimestre.
El tercer trimestre, adems de acarrear los efectos inerciales de los incrementos de precios
del trimestre anterior, permitir de nuevo al gobierno mayor margen de maniobra para monetizar
y tratar de aumentar el tipo de cambio real y proseguir reduciendo la tasa de inters. Esta pol
tica, ceteris paribus la carga de la deuda y las proyecciones de recaudacin y gasto del Estado,
mantendr nuevamente los altos niveles de inflacin pero fomentar en algo la produccin y
corregira paulatinamente la distorsin y desencuentro existente de los precios relativos de corto
y mediano plazo. Y as, sucesivamente, trimestre tras trimestre.
Como resultado de este proceso, uno, en forma optimista, podra pensar que de manera
lenta pero segura -muy, pero muy gradualmente- quizs en un perodo de dos a tres aos, los
precios relativos se podran ir alineando y estabilizando con los de equilibrio de mediano plazo.
A ello tambin ayudara el impacto que deberan estar ejerciendo algunas de las reformas y las
nuevas polticas de oferta y competitividad que debera paralelamente ejecutar el gobierno.
El costo inevitablemente de este diseo de manejo radicara en que el gobierno y todos
los agentes econmicos deberan estar conscientes del costo inflacionario del mismo y aceptar
que si el Per quiere crecer del 3 al 4% anual los prximos tres aos, la forma de hacerlo bajo el
diseo de poltica actual es aceptando un nivel de inflacin de tres a cuatro por ciento mensual.
Ahora bien, si el ministro Carnet y sus asesores se empecinan en el corto plazo a querer
reducir la inflacin a tasas entre el 1 y 2% mensual y cumplir las metas con el FMI, una forma
de hacerlo es restringiendo severamente el oxgeno, pero ello, al igual que los dos ltimos aos,
tendra el intil costo de mantener la recesin y retrasar el alineamiento y la estabilidad de los
precios relativos.
Este dilema inflacionario y la adecuacin de los precios relativos podran, sin embargo,
tener una resolucin mucho ms rpida y eficiente si se cambia el diseo de la poltica econ -
N
mica o se obtienen mej ores condiciones del exterior y si se enfatizan polticas por el lado de la o

produccin. Puntos estos a tocar en otra oportunidad.

g.
u
Proceso Econmico, marzo de 1 993.

285
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Afi n a r el prog ra m a s i n dog matismo

E l economista Santiago Roca accede en esta oportunidad a una entrevista a La Banca e n la
que expone sus propuestas para que el gobierno efecte cambios en su poltica econmica.
Roca, actualmente en ESAN y a quien puede atribursele autoridad en sus planteamientos
por haber sido quien dio los primeros toques al programa econmico que hoy se encuentra
en marcha, luego de casi tres aos, se inclina a pensar que el gobierno no tiene entre sus
planes inmediatos variar el programa, sin embargo, en las siguientes lneas conoceremos
sus propuestas.
Cmo observa el desarrollo del programa econmico que se inici en agosto de 1990, es
decir hace casi tres aos?
El programa avanz conforme pudo, pero desde el principio asumi costos innecesarios
como consecuencia de su estrecha concepcin y por privilegiar ciertos temas en desmedro de
otros. Ya en la revista La Banca de noviembre de 1 990, advertimos que el enfoque utilizado
atrapara la economa en dilemas cuya resolucin podran obligar a asumir costos excesivos en
trminos de produccin y desempleo. El tiempo nos ha dado la razn, vivimos en un pas con
una recesin de casi cinco aos consecutivos que ha generado desempleo masivo y una inflacin
que -si bien se ha reducido significativamente- se resiste rebeldemente a bajar ms. Frente a esta
situacin, el gobierno no quiere hacer absolutamente nada para variar el programa en busca de
una va ms adecuada para reducir la inflacin a un dgito anual y reactivar la produccin.
Cules son las alternativas que tiene el gobierno?
Le explico a usted: bajo un esquema de poltica econmica ortodoxa, el gobierno
puede mantener restringido el crecimiento mensual de la emisin y de la oferta monetaria,
con lo cual se genera una "rienda" en el sistema que impedira que la inflacin se alimente,
pero a la vez se afectaran los niveles de produccin y del tipo de cambio, y la tasa de inters
tampoco se reduce. De esta manera, la inflacin se podra ir baj ando poco a poco a lo largo
de 1 993 y 1 994, para l legar finalmente en 1 995 al dgito anual deseado. Los costos seran
un tipo de cambio atrasado y una tasa de inters real elevada. En el nterin, muchas indus
trias desapareceran y el desempleo se agudizara. La nica esperanza es que surjan nuevas
industrias recin en 1 996 y 1 997.
Qu otro camino es posible?
Otro camino consiste en ser un poco ms tolerante con la inflacin, siempre y cuando el
tipo de cambio real y los ingresos vayan subiendo y la tasa de inters vaya bajando, ello tambin
dara ms tiempo a Jos empresarios para reducir sus costos de produccin, mejorar sus tecno
logas y hacerse ms competitivos. En este proceso habra que seguir insistiendo en una mayor
competitividad pero a travs del manejo de polticas de oferta, reduccin de sobre-costos, sin
reducciones adicionales de la demanda agregada.
Ello implicara asimilar una mayor liquidez en la economa y un mayor gasto de inver
sin del gobierno (carreteras, puentes, infraestructura en zonas francas, promocin de peque
as y medianas empresas, entre otros) con sus efectos multiplicadores sobre el crecimiento
del producto. En otras palabras, el gobierno podra utilizar Ja poltica monetaria ms intensi
vamente cada vez que note que las fuerzas del mercado no son suficientes para elevar el tipo
de cambio real. Esto generara fuerzas positivas y hara tambin disminuir la tasa de inters,
reforzando el despertar del sector privado y sus inversiones. A su vez, dara un respiro al

286
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( I 985-2000)

sector exportador y protegera relativamente a los que venden en el mercado interno; si el

tipo de cambio sube ms rpido que la inflacin los industriales domsticos adquieren cierta
proteccin frente a las importaciones y les da tiempo para hacer innovaciones tecnolgicas y
ser ms eficientes.
Para aplicar este programa que le menciono se necesita ser ms flexible en la poltica mo
netaria y balancear mejor los objetivos anti-inflacionarios con los objetivos de tipo de cambio y
eficiencia en la produccin. La demanda y los salarios deben ir creciendo progresivamente para
que la produccin de las industrias y empresas pueda circular adecuadamente.
Hay otras alternativas o salidas aparentes?
Existen muchas variantes y alternativas, algunas ms audaces que otras y que significa
ran cambiar el programa (las dos alternativas antes mencionadas pueden encuadrarse perfecta
mente dentro de las variaciones del programa actual).
Por ej emplo, se podra hacer un viraje y decir: no podemos ya seguir el camino de ir
poco a poco reduciendo la inflacin (alternativa ortodoxa mencionada) o de tener niveles
de inflacin de 4% mensual pero corrigiendo el tipo de cambio y la tasa de inters reales
(segunda alternativa). Hay que buscar la estabilidad de precios relativos y coherencia entre
el corto y el mediano plazo ms rpidamente. Una alternativa osada en este sentido podra
ser: devaluar abruptamente el tipo de cambio hacindolo pasar de 1 ,90 a 3 ,00 soles por dlar,
anunciando su congelamiento por un ao y soltando a la vez las tarifas pblicas a sus precios
en dlares en trminos internacionales. Qu sucedera entonces? Subiran todas las tarifas
y precios pblicos y la inflacin subira fuertemente en el primer mes. Pero al mes siguiente,
el tipo de cambio quedara fij o, y por lo tanto las tarifas tambin porque son regidas por el
dlar a nivel internacional. Adems, es lgico suponer que pocos querrn tener dlares en
el bolsillo pues estarn congelados en los prximos doce meses. Imagnese qu pasara en
el sistema bancario : iran a cambiar sus dlares a soles, el Banco Central acumulara ms
dlares y las reservas del pas se fortaleceran; el problema de la dolarizacin del si stema
bancario se solucionara porque muchos se iran hacia el nuevo sol, los ahorros seran en
soles, porque si usted ahorra en dlares la tasa de inters sera de 4% a 5% al ao, mientras
que en soles sera la misma pero al mes.
Adems, el sol recuperara su valor como medio de cambio y a la vez la remonetiza
cin que habra en el sistema generara que las tasas de inters bajen. Entonces qu tenemos :
subira e l tipo d e cambio y bajaran las tasas d e inters reales, que e s justo lo que todos piden
al Banco Central, el cual seguira acumulando dlares. Una de las grandes preguntas es qu
pasara con el equilibrio fiscal? La respuesta es que antes de tomar la medida, le convendra al
gobierno asegurarse de comprar la mayor cantidad de dlares para cumplir sus futuros com
promisos de pago de deuda, dndose de esta manera un margen y tiempo suficiente en cual
quier eventualidad. Y despus qu? Se supone que la economa empieza a reactivarse, ya que
la remonetizacin encuentra produccin interna que responde, dada la abundancia de recursos
ociosos (maquinaria, equipo, personal, dlares) y adems se supone que caen las expectativas
y disminuye la velocidad de circulacin del dinero. La reactivacin hace que la gente recupere
su capacidad adquisitiva y, de lo que la gente gasta, parte se tributa, con lo cual la recaudacin N
tendera a aumentar. En consecuencia, aumenta la produccin, aumenta el gasto, aumenta el o

TGV y, por lo tanto, el gobierno debera recaudar ms y estar en posibilidades de seguir finan
3
'.
ciando sus gastos, incluido el pago de la deuda externa. No habra brecha fiscal. u

287
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Es sin duda una propuesta muy audaz pero, qu pasara en el dcimo tercer mes, es decir
una vez que todos los cambios que usted menciona hayan ocurrido?
Es muy buena su pregunta. En primer lugar, las expectativas en el corto plazo, es decir
al siguiente mes, desaparecen, porque con una devaluacin abrupta y un congelamiento del tipo
de cambio las expectativas se diluyen y si el gobierno anuncia que lo mantendr por un ao, la
gente le va a creer porque tiene los medios para hacerlo. Ahora, si en ese lapso el BCR sigue
acumulando dlares porque la gente los sigue transformando en soles, las expectativas seguirn
desapareciendo. Si a ello sumamos que la velocidad de circulacin del dinero ante la mayor esta
bilidad disminuye, que las tarifas y el tipo de cambio estn constantes, que las tasas de inters se
estn reduciendo y que la produccin est respondiendo frente al incremento de la monetizacin,
hay menos argumentos vlidos para pensar en la especulacin.
La otra pregunta es: y la inflacin que todava pueda resultar, cmo se maneja? Defini
tivamente, el incremento de la cantidad de dinero por efecto de la recuperacin en la credibili
dad de la moneda nacional puede tener efectos inflacionarios ante una lenta recuperacin de la
produccin, pero si ello no ocurre rpidamente se puede llegar al dcimo tercer mes todava con
una ganancia de paridad en relacin al tipo de cambio real actual. En todo caso, se tendra que
ser muy cuidadoso y descongelar el tipo de cambio tan pronto como se llegue a perder al menos
las dos terceras partes de la ganancia de paridad originada por la devaluacin abrupta del primer
mes. En realidad, hay que observar cmo evoluciona el programa e ir tomando las medidas ade
cuadas, considerando los equilibrios fiscal y externo, y el realineamiento de los precios relativos.
Mientras tanto, las empresas viables, en una economa abierta, van ganando tiempo para adecuar
sus tecnologas, eficiencia y competitividad.
Hay quienes consideran que de variar la poltica econmica del gobierno se retrocedera a
pocas a las que no se quiere volver.
Mire usted, en primer lugar lo arriba mencionado no es una panacea, hay muchos riesgos
y problemas que se tienen que enfrentar, siempre se debe estar pensando qu alternativas pueden
brindar mejores resultados y evaluarlas frente a los riesgos existentes. Ese debera ser trabajo per
manente de todos Jos que desean contribuir al mej oramiento del pas. Yo, por si acaso, no estoy
todava enteramente convencido que la tercera alternativa sea la ms adecuada en estos momentos
para el pas, de repente en unos seis meses s, depende de las condiciones de dolarizacin y el esta
do en que se encuentre la economa.
Por otro lado me parece una esquizofrenia que se piense que si se hace algo para lograr
que la produccin crezca, se estara retrocediendo para volver al populismo. Debemos enten
der que el mundo no es blanco y negro, hay matices, y no se trata de llegar a los extremos. Ya
estamos cansados de las polticas pendulares que tanto dao le han hecho al pas. Por qu no
tenemos inversin y ms bien esta ha decrecido?
Considera usted el peligro de un rebrote inflacionario en estos momentos?
Yo no lo vera como una cuestin de vida o muerte, sobre todo si se logra a la vez corregir
algunos de los otros objetivos: tasas de inters ms bajas, tipo de cambio ms alto, ingresos por
trabajo ms elevados, precios de bienes y tarifas pblicas internacionales, tributacin a niveles
internacionales, produccin y empleo ms elevados. Lo que pasa es que al gobierno y autorida
des econmicas parece que en la prctica solo les preocupa la inflacin y el pago de la deuda, sin
importarles los dems objetivos del programa econmico. Si esto es as, posiblemente se asusten,
se pongan duros, y comiencen a cerrar el oxgeno, pudiendo en este caso agravar la situacin de
corto plazo de la mayora de los empresarios y el pblico en general.
La Banca, mayo de 1 993 .
288
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

4 Deuda con los ba ncos

Hace pocas semanas, e l Gobierno del Per inici las conversaciones para resolver e l problema de la
deuda externa de mediano y largo plazo con la banca comercial internacional. De acuerdo a estads
ticas del Ministerio de Economa y Finanzas, a fines de 1 989, el "principal" de esta deuda alcanzaba
los 3 . 1 1 7 millones de dlares y los intereses alrededor de 900 millones de dlares. Adicionalmente,
los bancos internacionales han venido imputando intereses moratorios, multas y diversos pagos y
comisiones que, segn informaciones periodsticas, elevan el monto total adeudado a alrededor de
8.000 millones de dlares, el doble del monto de intereses y amortizaciones inicialmente pactados.
Frente a esta composicin y magnitud de deuda, la negociacin con los bancos acreedores
promete ser dura y difcil, por cuanto: se tendr que llegar a acuerdos sobre las moras y multas
que se pretenden cargar; el gobierno no tiene capacidad de pago en efectivo, al menos en 1993 ,
1 994 y 1 995; y por la necesidad de lograr significativas reducciones y condonaciones que posi
biliten un plan de refinanciacin acorde con las perspectivas de desarrollo interno.
Ello lleva a que el Per tenga que ofrecer -en el corto plazo- otras formas de pago, como
sistemas de conversin de deuda por inversin, por productos y por patrimonio, que indiquen
claramente a los banqueros el nuevo enfoque del Per en el tema de la deuda. Claro est, eva
luando siempre los efectos internos, y tomando acciones y decisiones dentro de un marco de pru
dencia y cautela, evitando alteraciones adversas (para el Per) en la valorizacin de los papeles,
activos y productos en el mercado (algunos de los cuales lamentablemente ya se han producido
por los inadecuados anuncios de algunos de nuestros propios negociadores).
Dentro de este complej o problema, en esta oportunidad queremos destacar uno de los
puntos en donde los planteamientos parecieran que empiezan a diferir, me refiero al tema de
la capacidad de pago en efectivo en 1 993, 1 994 y 1 995. Los bancos acreedores externos han
empezado a argumentar que el gobierno posee capacidad de pago en efectivo en el corto plazo,
ya que el Banco Central de Reserva tiene acumulados alrededor de 2.500 millones de dlares en
reservas. Por qu entonces -se preguntan y presionan los banqueros- el gobierno peruano no
paga parte de su deuda en efectivo utilizando las reservas del Banco Central?
La respuesta evidentemente es muy sencilla, quien debe la deuda es el gobierno y la enti
dad encargada de manejar sus finanzas es el Tesoro Pblico. Este ltimo es, entonces, quien debe
ir progresivamente aumentando sus ingresos para poder pagar ms. Ya en la actualidad, cerca
del 40% del presupuesto de gasto del gobierno se dedica al pago de la deuda (principalmente
con organismos internacionales y gobiernos extranjeros) y expandir este monto para pagar a los
bancos privados del exterior, significara descuidar an ms los otros precarios e insuficientes
gastos internos, a menos que los ingresos del Tesoro mej oren significativamente. Esta es, pues,
una de las razones por las cuales el gobierno no tiene capacidad de pago en 1 993, 1 994 y 1 995.
El Banco Central de Reserva nada tiene que ver con esta deuda, es un organismo autno
mo descentralizado -en teora independiente del Ejecutivo (Tesoro)-, responsable de velar por
la sana creacin de dinero y la estabilidad monetaria en el pas. En esta tarea, es evidente que
el BCR puede introducir moneda nacional a travs de la compra de dlares y con ello acumular
-
reservas, pero el gobierno no puede disponer de esas reservas porque no son suyas (pertenecen N
o
al Banco Central). ]
Entonces, los acreedores externos dirn: y por qu el BCR no le presta dlares al gobier 'O,
o:!

no para que este pague su deuda? La respuesta tambin es sencilla. Quin presta a una entidad u

289
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

que no tiene capacidad de pago? Si el Banco Central le presta al Tesoro, lo nico que hemos
logrado es cambiar la deuda externa por deuda interna, que tampoco el Tesoro podr pagar. En
el absurdo, como el BCR tiene Ja potestad de crear moneda nacional podra seguir comprando
dlares y prestarlos al gobierno central para que se paguen los 8.000 millones de dlares que nos
quieren cobrar. Las consecuencias monetarias de esta poltica seran desastrosas para la econo
ma nacional. Evidentemente que los bancos acreedores festejaran la "farra" de los dlares en
el exterior.
El Banco Central de Reserva no puede utilizar su poder de emitir dinero nacional para
comprar dlares y prestrselos sin garanta o probada capacidad de retorno al Tesoro; al igual
que se ha prohibido al Banco Central que preste dinero al Tesoro en moneda nacional. El quid
del asunto es entonces el buen y slido manejo de las finanzas pblicas por parte del Tesoro y
en reconocer que todos, incluso el Tesoro mismo, enfrentan un lmite de endeudamiento que no
pueden sobrepasar y que no pueden transferir a terceros, ni siquiera al Banco Central. Cuidando
con intercambiar deuda externa por reservas o deuda interna nacional.

Proceso Econmico, octubre de 1 993 .

0 Dlar debera esta r en 3 ,3 2

La cotizacin del dlar debera estar alrededor de 3,32 soles si proyectamos las cifras calculadas
para diciembre 1 993 por el profesor Santiago Roca, utilizando el "modelo de prediccin de corto
plazo la economa peruana" de ESAN. Esto significa que el atraso cambiario sera del orden del
34%, despus de haber sido del 3 1 % en diciembre de 1 993.
El modelo de ESAN indica tambin que la prdida de paridad cambiaria el presente ao
sera del orden del 1 1 %, si se mantiene el mismo escenario restrictivo, esto es la poltica mone
taria actual y el moderado aumento del gasto pblico previsto.
Cabe sealar que el modelo considera a septiembre de 1 990 como el mes de base, con
el fin de dejar de lado los efectos ms importantes del ajuste de precios y de la devaluacin de
agosto de 1 990. Recordemos que la inflacin de agosto de 1990 fue de 400%, mientras que la
depreciacin del tipo de cambio paralelo fue del orden del 200%.

5. 1 Otros precios
El modelo desarrollado por el profesor Santiago Roca y un equipo de investigadores de ESAN,
presenta tambin la evolucin de otras variables importantes. Revisemos algunas. Los precios de
los combustibles y de la electricidad han cado tambin entre diciembre de 1 990 y diciembre de
1 993 . Por su parte, las tarifas de transporte urbano subieron en este mismo periodo
Debe notarse, sin embargo, que los precios de combustibles y tarifas de electricidad se
elevaron extraordinariamente en agosto de 1 993 . Adems, en el aumento de agosto de 1 990 se
considera la erosin que sufriran estos precios en 1 992 a causa de la aceleracin de la inflacin
generada por estos mismos aumentos. Al mismo tiempo, debe indicarse que las tarifas de trans
porte urbano subieron 5,62 veces en agosto de 1 990, mientras que el precio de la gasolina de 84
octanos subi 23,55 veces en este mismo mes.

2 90
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1985-2000)

En todo caso, la erosin sufrida por los precios de los combustibles y de la electricidad
entre septiembre de 1 990 y diciembre de 1 993 ha sido menor que la del tipo de cambio real.
En el escenario restrictivo indicado, el modelo de ESAN estima que los precios de los
combustibles se mantendrn en trminos reales durante el presente ao. Por otro lado, estima
que los precios del transporte urbano subirn en 1 0% en trminos reales, mientras que las tarifas
elctricas lo harn en 26%.

5 . 2 Escena rio alternativo

El equipo de ESAN ha estimado tambin lo que ocurrira si el gobierno flexibiliza un tanto su pol
tica monetaria y si invierte cincuenta millones de dlares ms que en el primer escenario.
En esta eventualidad, el modelo estima que no se perdera paridad cambiaria, la devalua
cin y la inflacin seran prcticamente iguales, pero tampoco se lograra recuperar el terreno
perdido en este campo. Adems, la inflacin sera del orden del 3 1 %, en lugar del 20% previsto
en el primer caso. Por su parte, el PBI subira en 6,5%, en lugar del 5 ,5% anticipado en el primer
escenano.

5 . 3 A modo de concl usin

Las cifras proporcionadas por el modelo economtrico d e ESAN ilustran muy bien lo que ha
ocurrido con la economa peruana en los ltimos aos.
En primer lugar, confirman que ha habido una significativa prdida de paridad cam
biara y, adems, anticipan que esta ser mayor si se mantiene la misma poltica monetaria
y fiscal.
En segundo lugar, confirman que otros precios y tarifas que se elevaron varias veces
ms que el tipo de cambio en agosto de 1 990, no solo han perdido menos que el tipo de
cambio despus de septiembre de ese mismo ao, sino que estn en franco crecimiento en
trminos reales.
En tercer lugar, invitan a discutir las polticas a adoptar a fin de evitar no solo la pro
fundizacin del atraso cambiario, sino a estimular una recuperacin progresiva de la paridad
cambiara.
Esto ltimo si se considera que el nivel del tipo de cambio es un factor significativo para
la evolucin de las exportaciones e importaciones y, en ltima instancia, para el equilibrio finan
ciero del pas en el mediano plazo.
La Repblica, 19 de abril de 1 994.

(
6 1 Los efectos macroeconm icos
de la privatizacin
N
o
La macroeconoma es el estudio del comportamiento de l a economa como un todo; trata de ]
explicar las variables que influyen la inflacin, la produccin, el empleo y aquellas que afectan 'O..
"'

la solidez de las finanzas pblicas, el resultado de la balanza de pagos y el sistema, moneta-

u

29 1
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

rio-financiero. A todo gobierno le conviene propiciar un entorno macroeconmico coherente y

consistente con sus objetivos de inflacin, produccin y empleo, y paralelamente, alcanzar los
saludables equilibrios en las finanzas pblicas, en las cuentas del pas con el exterior y en el desa
rrollo del sistema monetario. Para propiciar, sin embargo, un entorno macroeconmico coherente
y consistente, se necesita evaluar permanentemente la bondad de las diversas polticas de gobier
no y su posible impacto sobre el comportamiento de los principales agregados econmicos. Este
breve comentario tratar solo de analizar las posibles repercusiones de la privatizacin sobre la
macroeconoma.
La privatizacin de las empresas pblicas en el Per ha tomado principalmente la
forma de venta de las empresas pblicas. A travs de este mecanismo, el Estado recibe los
ingresos de la venta y transfiere la propiedad a manos de particulares. En ningn caso este
hecho aumenta -al menos en el corto plazo- la formacin bruta del capital ni el stock de ca
pital en el pas, sino que transfiere la propiedad de los activos y stock de capital actualmente
existentes.
Evidentemente, cualquier individuo, empresa o institucin que quiere cambiar de giro o
de negocio tiene que evaluar las ventajas econmicas y sociales de dicho cambio, pero adicional
mente en este caso, el Estado tiene tambin que evaluar las consecuencias de su accionar sobre
el resto del sistema econmico. En otras palabras, el Estado, por ejemplo, puede haber decidido
que ya no quiere tener a su cargo un rol empresarial en los sectores productivos y que se va a
dedicar a los sectores de salud, educacin e infraestructura social bsica. Ello, sin embargo, no
lo autoriza a que de la noche a la maana haga los cambios sin evaluar las repercusiones que su
accionar puede tener sobre la inflacin, el tipo de cambio, la produccin y el empleo, variables
que en realidad afectan a todos los ciudadanos del pas y no solo a aquellos que temporalmente
se encuentran en el gobierno tomando las decisiones. Por eso es que todo proceso de cambio
tiene que evaluar sus efectos positivos y negativos; el cambio no es bueno per se, sino por los
resultados que se obtienen. Si los beneficios de la venta son mayores que los costos, entonces el
resultado es favorable.
Si la venta de empresas pblicas se estuviera efectuando en el marco de un ambiente
de quiebra de las finanzas del Estado y una escasez generalizada de divisas, su venta ace
lerada ayudara a aliviar parcialmente ambos problemas. Pero si las finanzas pblicas estn
ya bastante mej oradas y las magnitudes de venta resultan ser desproporcionadas en compa
racin con el stock de moneda extranj era que hay en el pas, entonces ser ms conveniente
buscar algn otro momento para decidir hacer las ventas. Desde este punto de vista, resulta
evidente que la bondad del proceso depender de la situacin y condiciones de la economa
y de la magnitud de montos.
La venta de las empresas pblicas en el Per en 1 99 1 , 1 992 y 1 993 ayud un tanto
al gobierno a resolver sus problemas de caja y sus compromisos de pago con el exterior
sin afectar significativamente el tipo de cambio. Pero en 1 994, las finanzas pblicas han
mej orado significativamente y el tipo de cambio se encuentra estancado por la relativa
abundancia de moneda extranj era. Qu beneficio macroeconmico trae entonces vender
apresuradamente?
Las ventas de las empresas pblicas, en lo que va del presente ao, alcanzan aproximada
mente a US$3.000 millones de dlares. Estos montos resultan demasiado elevados en relacin
con las magnitudes de ingresos y gastos internos que maneja el gobierno y con el tamao del
sistema financiero, tanto de moneda extranjera como de moneda nacional. Ms aun, no se cuenta
2 92
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

con capacidad gerencial y administrativa para asegurar su uso razonable. Por qu entonces -
desde el punto de vista macroeconmico- seguir acelerando la privatizacin?
Para todos es conocido que si siguen entrando dlares al sistema, el tipo de cam
bio continuar estancado, perjudicando la rentabilidad relativa y competitividad de los
productos nacionales frente a los extranj eros. Esta prdida de competitividad monetaria
no podra ser en el corto plazo reemplazada por una mej or asignacin de recursos y el au
mento de la eficiencia y productividad, lo que a la postre originara el cierre de empresas
y la consecuente reduccin del empleo y la produccin nacional.
De otro lado, las finanzas pre-deuda del gobierno estn equilibradas y, salvo la deuda
externa con los bancos comerciales, algunos proveedores y pases del oriente, todos los otros
compromisos de pago se cumplen con religiosidad. Bastara seguramente no ms de US$ l .500 a
2.000 millones para llegar a acuerdos satisfactorios con estos acreedores que permitan reducir la
deuda y refinanciar los saldos pendientes a veinte aos ms. Por qu entonces vender ms por
vender ms? Qu utilidad macroeconmica vamos a lograr con esos fondos?
La situacin actual del destino de Jos fondos de la privatizacin nos da la razn. El go
bierno ha separado la mayor parte de dicho fondo en una cuenta especial que no puede tocar por
varios factores: primero, porque el FMI se lo impide (tendr sus razones); segundo, porque no le
conviene transformarlo a soles y originar una excesiva expansin de los medios de pago; tercero,
porque a la vez aumentara la oferta de dlares dentro del sistema y deprimira an ms el tipo
de cambio; y cuarto, porque posiblemente por estas dos ltimas razones aumentara la inflacin
y se reducira el empleo y la produccin.
Si el gobierno no puede introducir sbitamente estos dlares en el sistema por razones
fundamentalmente macro-econmicas, qu cosa es lo que puede hacer?
Quedan como posibilidad el uso de estos fondos en el exterior. Aqu existen tres posibili
dades: los usa para pagar ms deuda, los usa para adquirir ms bienes importados, o los presta a
extranjeros que deseen comprar bienes y servicios al Per.
En el primer caso, cualquier financista argumentara que esto no es razonable y sa
crificara innecesariamente al pas. En el segundo caso, hay lmites de Jo que el gobierno
pueda importar, adems que no estara generando empleo y produccin nacional. En el ter
cer caso, efectivamente, mucho se puede hacer, pero el gobierno estara entrando al negocio
financiero, lo que evidentemente no era su obj etivo inicial (el Estado se estara cambiando,
por decir, del negocio elctrico al negocio financiero, sin saber realmente en cul de los dos
sitios le puede ir mej or).
Si en el ao 1 996 las condiciones de la economa varan y el pas enfrentase -por ej em
plo- una escasez de moneda extranjera y un sostenido incremento de la demanda de dinero en
moneda nacional, es evidente que, una vez definido lo que quisiramos que haga el Estado,
podramos deshacernos rpidamente de todas las empresas pblicas que no correspondan a
ese rol, coadyuvando a la vez de esta manera al incremento del empleo y la produccin, a la
estabilidad de precios, a la solidez de las finanzas pblicas y al reforzamiento de los equilibrios
macroeconmicos que debemos buscar.
La Banca, octubre de 1 994.

293
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Opc iones y desafos de la esta b i l izacin

E s comn escuchar l a queja de que los economistas hablan mucho, pero n o ofrecen alternativas
concretas acerca del manejo de la poltica econmica. Sin embargo, entre los diversos esfuerzos
que constantemente se realizan sobre la materia, hacemos de manera permanente un seguimiento
muy serio, cualitativo y cuantitativo, del posible impacto de las polticas aplicadas sobre la eco
noma nacional. Estos trabajos son parte del Programa "Riesgo y Futuro" que trimestralmente
realizamos en ESAN. Al respecto, hemos encontrado que los resultados, en el pasado, han sido
sorprendentemente aceptados, lo cual es una buena carta de presentacin.

7. 1 Los criterios bsicos para 1 994

Para este ao trabajamos tres escenarios alternativos de poltica econmica cuyas diferencias
principales se centran en el nivel y destino de los ingresos extraordinarios por la privatizacin, la
poltica monetaria y el tratamiento de las tarifas pblicas.
Los otros supuestos son similares para los tres escenarios y, lo que es muy importante,
reflejan en su mayor parte los recientes anuncios realizados por el gobierno.
Se estima que el gasto de capital originalmente previsto por el gobierno para 1 994 fue
de US$ 1 40 millones mensuales, siendo por lo tanto cualquier gasto adicional, producto de los
ingresos extraordinarios por la privatizacin.
a. El escenario 1
Supone un manejo sumamente restrictivo de la emisin primaria, un ajuste significativo de
las tarifas elctricas y un mayor gasto de capital del gobierno de US$ l l O millones mensuales
en promedio; 40% de este ltimo para gasto interno y 60% para adquirir importaciones.
Es necesario destacar que este escenario se parece al propuesto en la Carta de Intencin al
FMI, tanto en los objetivos como en las medidas propuestas en l.
b. El escenario 2
Supone un mayor gasto de inversin en US$ 1 55 millones mensuales adicionales, pero para
gasto realizado ntegramente en el pas (sin importaciones). Esto obliga a que el gobierno
tenga que cambiar sus dlares a soles, parte de los cuales los obtiene a travs de una poltica
de flexibilizacin de la emisin del gobierno central. Asimismo se asume un ajuste de las
tarifas, pero en menor medida que el escenario 1 .
c. El escenario 3
Supone el mismo nivel de inversin adicional del escenario 2 (US $ 1 55 millones promedio
mensual), pero con una distribucin del gasto de 40% dentro del pas y de 60% hacia afuera,
manteniendo un ajuste de las tarifas elctricas similar al escenario 2. El B CRP, para este es
cenario, no flexibiliza tanto su poltica monetaria (como en el escenario 2), pero emite ms
que en el escenario 1 .

294
 V. QUrNCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

7.2 Los resu ltados previstos

Se deben cuidar aspectos importantes en el proceso de privatizacin de las empresas pblicas
En lneas generales, se observa que el uso de los recursos extraordinarios por la priva
tizacin tendr un fuerte impacto econmico en el corto plazo y que una poltica monetaria
coherente y consistente con la poltica fiscal y las expectativas de crecimiento de la produccin
tiene mucho ms importancia que su sola restriccin y control. Es decir que se puede emitir
ms de lo que se cree posible sin generar una inflacin adicional.
La siguiente tabla permite observar en sntesis las proyecciones al cierre del presente ao
para cada uno de los escenarios propuestos.

lrJ:!f#jll Proyeccin economa peruana

, ,, "
!, ' JJ ':, Escenarios 'k
1 ;j\\L ,,
' '
Variables
::;'' 1 2 3
Inflacin 20. 1 31.1 1 9. l
Tipo de cambio (S/.) 2.41 2.85 2.57
(var%) 1 1 .4 3 1 .7 19
Tasa de inters activa real MN 34.6 29.8 26.0
Supervit fiscal 1.1 0.2 0.3
PBI real (var%) 5.7 6.6 6.2

FUENTE: Modelo Economtrico ESAN.

Aqu algunos comentarios para cada escenario:

a. Escenario 1 (similar a la Carta de Intencin al FMI)
La fuerte restriccin de la emisin primaria producira una apreciacin del tipo de cambio
de casi 9%, que se sumara al 7% ocurrido en 1 993 . Con ese resultado se postergara un ao
ms la solucin de uno de los principales problemas del actual programa, incrementndose
incluso la desproteccin a la industria interna.
El efecto en la inflacin sera la cifra prevista de 20%, logrndose un supervit fiscal de 1 %. A
pesar del menor crecimiento de los precios internos, el costo del crdito en M/N durante el ao
sera de 3 5% en cifras reales. El crecimiento del PBI sera de 5,7%.
b. Escenario 2
El tipo de cambio se vera afectado fuertemente tan solo durante el segundo trimestre, pero
al final del ao se ubicara en un nivel ligeramente por encima de la inflacin. Este es el es
cenario ms inflacionario de los tres propuestos (3 1 % ).
El equilibrio fiscal sera logrado no obstante el mayor gasto previsto. El del crdito en M/N
sera menor que el escenario anterior, lo cual ayudara al logro de un crecimiento del PBI de
6,5%, la cifra ms elevada de los tres escenarios.
c. Escenario 3
Una posicin ms racional y equilibrada del gasto pblico, combinada con una poltica mo-

295
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

netaria menos restrictiva, llevara a tener una variacin del tipo de cambio nominal similar al
comportamiento de los precios internos, lo cual sera menos traumtico.
Al final del perodo anual no habra prdida real de la paridad cambiara, lo que evitara
una mayor desproteccin efectiva de la industria nacional. La inflacin sera de 1 9% como
promedio, no obstante el mayor gasto de capital, que en este escenario es de US$ 1 5 5 mi
llones mensuales.
El equilibrio fiscal sera aceptable. El crdito tendra ms posibilidad de ser accesible y a un
costo menor de 26% real, por la menor inflacin y la menor rigidez monetaria considerada.
El resultado sobre el PBI sera un crecimiento de 6,2%.

7. 3 Eplog o
Como resultado de las simulaciones efectuadas, se puede mencionar que el escenario 3 sera
ms consistente con un comportamiento ms estable del tipo de cambio para el mediano plazo,
con un crecimiento de los precios internos (inflacin) ms bajo, con un crecimiento del PBI
muy similar al producido en 1 993, y con una mayor posibilidad de acceder al crdito produc
tivo en M/N.
La poltica monetaria excesivamente restrictiva como la propuesta en la Carta de Inten
cin al FMI (escenario 1 ), afectara el comportamiento adecuado del tipo de cambio, en tanto
que una poltica de gasto dirigida tan solo al mercado interno (escenario 2) tendra un mejor
efecto sobre el tipo de cambio pero en un contexto de mayor crecimiento de los precios internos
(inflacin).
La Banca, julio de 1 994.

E n fria m iento de la econom a no red ucir

brecha externa
Santiago Roca propuso, e n l a Convencin de Empresarios (COEM95) organizada por ESAN,
mecanismos para reducir dficit en la balanza comercial y crecer sostenidamente. La desacelera
cin del ritmo de crecimiento de la economa, que viene aplicando el gobierno para impedir una
crisis como la mexicana, aunque estabilizar el deterioro de las cuentas externas, no ser sufi
ciente para resolver el problema de la balanza comercial y, es ms, solo prolongar el sacrificio
generacional por lo menos una dcada ms. As lo precis durante su exposicin, desarrollando
el tema "Inversin y crecimiento en el Per: Riesgos y posibilidades".
En ese sentido, ante el concurrido auditorio, el profesor principal de la entidad organiza
dora del evento plante la necesidad de reorientar el curso actual del "enfriamiento" econmico
-concentrado en la aplicacin de polticas de reduccin de la demanda-, utilizando tambin po
lticas para controlar la oferta con la seguridad que esta combinacin de herramientas conducir
a un crecimiento econmico con bases slidas y en forma sostenida. "Hay que utilizar las dos
manos en forma pragmtica", enfatiz Roca.

296
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

8. 1 Proyecciones preocu pa ntes

Sustentando sus afirmaciones, el profesor principal de ESAN present los resultados de sus pro
.
yecciones macroeconmicas para los prximos cinco aos, tomando en cuenta tfes escenarios de
manejo de la poltica econmica y los factores externos.

lt+f+*jfi 1 994-2000 (escenario J teroyeci n'"'1 j

"

1994 1995 p 1996 p 1?91 P, t99S p ; i 9!>9 p p

" M_ .... ..

20-00

PBI real (varo/o) 13.1 7.9 7.8 7.l - 1 .0 3.5 4.2

Inflacin (%) 1 5 .4 9.3 8.7 9.3 23.0 1 2 .0 9.0

Tipo de cambio (S/.) 2.20 2.24 2.20 2,20 3 .56 4. 1 0 4.5 1

Balanza comercial 1 - 1 , 1 06 -2, 1 96 -3,974 -5,909 1 ,2 2 1 2,235 3 , 1 27

(% del PBI) -2.2 -3.7 -5.9 -7.2 2.0 3.6 4.9

Balanza cuenta corriente1 -2, 1 87 -3,740 -5,907 -8,082 -7 70 118 866

..
(% del PBI) -4.4 -6.4 -8.7 -9.8 - 1 .2 2.0 1 .3

pi proyeccin; !/ US$ millones.

FUENTE: Modelo Economtrico ESAN.

Su primer escenario proyecta lo que pudo ocurrir en la economa peruana si no se aplicaba ningu
na medida fiscal y monetaria, ni este ao ni en los dos siguientes, para desacelerar el crecimiento
econmico observado en el perodo 1 993 - 1 995 . Como era de esperarse, los resultados hubieran
sido catastrficos, producindose a fines de 1 996 un dficit en la balanza en cuenta corriente
(8,7% del PBI) muy similar al que produjo el estallido de la crisis mexicana de finales de 1 994
(8% del PBI). Bajo ese supuesto, el PBI hubiera continuado creciendo en 1 996 y 1 997 a un pro
medio superior al 7% anual, generndose un desequilibrio insostenible en las cuentas externas.
As, en 1 996 el dficit de la balanza comercial habra llegado a 5,9% del PBI y en 1 997 a 7,2%
del PBI. Igualmente, los dficit de la balanza en cuenta corriente habran llegado a 8,7% y 9,8%
del PBI, respectivamente, esperndose el restablecimiento del equilibrio externo de una manera
abrupta con una importante devaluacin de la moneda como consecuencia de una impresionante
"corrida" de capitales de aproximadamente 3 .000 millones de dlares al ao. "Afortunadamente,
con los correctivos aplicados no llegaremos a ese extremo", refiri Roca.
Seguidamente, present las proyecciones de lo que puede ocurrir con la economa peruana
si se continan aplicando las polticas de reduccin de la demanda tal como actualmente estn
planteadas (escenario 2). Los resultados indican que la economa estara expandindose a una tasa
promedio anual de 4% en el periodo 1 996-2000. El ritmo de crecimiento del PBI se reducira apre
ciablemente a partir de 1 997 (2,7%) como consecuencia de las restricciones impuestas en el gasto
pblico y en la cantidad de dinero.
Para graficar el mayor sacrificio de la poblacin que exigir la continuacin de esta polti
ca, el economista de ESAN dijo que el PBI per cpita solo crecera a un promedio anual de 2,2%, .....
N
alcanzando en el ao 2000 un valor equivalente a 208 intis de 1 979, cifra inferior en 4% al valor o

mximo de 1 98 1 , el cual lleg a 2 1 7 intis. Es decir, retrocederamos en niveles de ingresos. "Lo :g

que el gobierno est planteando aqu es un mayor sacrificio de nuestra generacin por lo menos '
u
por unos cinco o diez aos ms", dijo Roca.
297
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

8 . 2 Seg u i r la brecha externa

Con esta "frenada" de la economa -que algunos analistas consideran con "quemada de llan
tas"- se reducira el dficit de la balanza comercial, sobre todo a partir de 1 997 en el que
llegara al 4% del PBI, pero en promedio hasta el ao 2000 no bajara de los 3 .000 millones
de dlares al ao. Igualmente, el dficit de la balanza en cuenta corriente fluctuara sobre los
5 .000 millones de dlares al ao pero tampoco bajara ese cuantioso monto. Eso s, las proyec
ciones de la balanza de pagos se muestran deficitarias de manera creciente llegando al 3% del
PBI en el ao 2000, con unos 2.500 millones de dlares de saldo negativo. Por esa razn, Roca
afirm: "en general se observa que esta propuesta cumple con su objetivo de controlar la bre
cha externa, ms no de eliminarla de manera permanente. Eso de alguna manera significa que
se requerira desacelerar aun ms la economa, lo cual se acercara a una propuesta recesiva,
o que esta opcin es una alternativa incompleta necesitndose medidas complementarias para
lograr reducir el dficit externo".
El economista aadi que probablemente las expectativas de este esquema estn en
una rpida recuperacin de las exportaciones bsicamente tradicionales, de modo que se logre
reducir la brecha comercial sin efectuar una correccin importante del tipo de cambio, "pero
las cifras nos indican claramente que el problema central proviene de las crecientes importa
ciones'', aadi. En este punto refiri que es cierto que la composicin de las importaciones es
mayoritariamente de bienes de capital (40% contra 30% de insumo y 30% de bienes de consu
mo). Sin embargo, puntualiz que las mquinas y equipos que estn ingresando bsicamente
estn destinadas a la produccin para el mercado interno, por lo que consider que por esta va
no necesariamente se puede esperar un incremento de nuestras exportaciones como lo sugiere
optimistamente el ministro Carnet.

8 . 3 Reducir dficit con pol ticas de oferta

En ese contexto, el economista propuso un tercer escenario en el cual se opta por un manejo
de poltica econmica intermedia, ni expansiva ni recesiva, sino promotora de la produccin y
activa en hacer que el tipo de cambio real crezca en forma decidida y realista.
Aqu, sus proyecciones indican que el PBI crecera anualmente en un 6% en promedio,
y en el lado externo la balanza comercial y en cuenta corriente continuaran deteriorndose,
disminuyendo incluso sus dficits y permitiendo un mayor nivel de gasto un mej or nivel de
vida para la poblacin. "As tendramos mej ores cimientos para sostener el crecimiento'', ar
gument Roca.
Detallando su propuesta, el economista e integrante del primer equipo econmico del pre
sidente Fujimori, dijo que el incremento del tipo de cambio real -para favorecer a las exportacio
nes- sera la consecuencia de acciones que limitan la entrada en exceso de dlares y fomentaran
su salida en el marco del libre juego de la oferta y la demanda que existe en el mercado cambia
rio. Entre estas regulaciones mencion nuevas especificaciones con respecto a los depsitos que
seran sujetos a encaje, lmites a la inversin de extranjeros en bolsa, lmites al financiamiento
externo del sector pblico, medidas de fomento para que las AFP puedan colocar su dinero en
el exterior (se sabe que SAFP prepara iniciativas de esta naturaleza), permitir la remesa de utili
dades adelantadas de las compaas extranjeras, adelantar el pago de la deuda, entre otras, para
reducir la oferta de dlares en el pas.

298
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y E MPRESARIALES ( 1 985-2000)

Segn afirm Roca, pases como Corea o Chile han utilizado y utilizan este tipo de me
canismos para mejorar su tipo de cambio y fortalecer a sus exportaciones manteniendo una
saludable balanza comercial. "Me ha sorprendido encontrar en la experiencia coreana como
cuarenta instrumentos para limitar el ingreso de dlares y otros cuarenta para fomentar su salida
cuando las necesidades de su economa as lo requiriesen; hay que ser pragmtico", puntualiz
el profesor de ESAN.
Seguidamente, sugiri la creacin de mecanismos para promover la produccin, mejoran
do el tomo competitivo. Tal como lo reconoci el presidente de la Asociacin de Exportadores
(ADEX), Juan Enrique Pendavis, la exposicin y propuesta de Santiago Roca le dio "en la yema
del gusto".
La Repblica, 1 de diciembre de 1 995.

9 ' E l Per est rehaciendo su i magen

a nte el m u ndo
E n los ltimos aos, l a percepcin del Per a nivel mundial ha estado mejorando conforme se
han logrado factores como la estabi lidad econmica y la eliminacin del terrorismo, entre otros.
Sin embargo, en la medida que la imagen es un concepto subjetivo y sujeto a prejuicios, se hace
necesario trabajar sobre factores especficos que moldean la percepcin.
As lo sostiene el economista Santiago Roca al hacer un anlisis sobre el concepto de.
imagen y riesgo-pas en el libro La inversin en el Per 1 996. El concepto de riesgo-pas es
una herramienta bsica en los negocios internacionales, por la cual se califica el riesgo de in
versin y crditos de una determinado nacin. Est en funcin de la percepcin futura de esta
bilidad econmica, poltica y social. Este puede ser resumido en ndices numricos de diverso
calibre que, al aplicarse simultneamente a diversos pases, permite comparar y "rankear" la
incertidumbre de estos en trminos relativos.
En el caso del Per, el especialista indica que el pas est rehaciendo su imagen de marca
pas sobre la base de dos elementos fundamentales: turismo, con sus diversas variantes, e inver
sin directa extranjera, por intermedio de las privatizaciones y los jo int ventures.
"Los resultados son muy alentadores en la medida que se estima que el flujo turstico al
cance el medio milln de personas en 1995 y las inversiones al pas han ascendido en los ltimos
dos aos a ms de tres mil millones de dlares". Por el lado del riesgo econmico, el especialista
sostiene que la situacin de crecimiento econmico basado en la inversin privada es un claro
sntoma de la fuerte capitalizacin y reconversin de las empresas.
"Quiz tan rescatable como el crecimiento econmico basado en la inversin privada, es
que esta expansin se ha logrado reduciendo la inflacin y manteniendo en equilibrio las prin
cipales cuentas macroeconmicas como la balanza de pagos y el dficit de capitales externos,
tambin son manejables los ingresos tributarios y los recursos de la privatizacin".
-
En cuanto al riesgo poltico-institucional, tema que alude a la credibilidad y consenso N
o
acerca de la direccin de las reformas sociales y polticas, Roca destaca que, pese a la reelec "B
cin presidencial, se han dado leyes que han mel lado un tanto la credibilidad del gobierno a '"
u
nivel internacional. "Una de las instituciones vitales para garantizar las inversiones y el propio

299
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

desarrollo econmico del pas es, evidentemente, el Poder Judicial. Este, sin embargo, requiere
s er restrufurado ya que est seriamente cuestionado".
finalmente, en et contexto social, resalta la importancia de la actual tranquilidad en el rea
laboral, ello se expresa en la reduccin de horas-hombre perdidas por efectos de huelgas.
El Comercio, 3 de diciembre de 1 995.

@ I nvertir pa ra exporta r
n n libro titulao Per, destino de inversiones 1 99 7-1998: ambiente, sectores, regiones, Fi
nariamierfo y estraff!gias (ESAN, 1 997), Santiago Roca y colaboradores presentan la situacin
l:\Ctual de la economa peruana y sus proyecciones, as como el potencial de inversin del Per.
El libro constimye una valiosa referencia de consulta para todo inversionista o empresario inte
resado en hacer negocios en el Per. En la siguiente entrevista, Roca postula que para que todo
est;i potencial de inversin se desarrolle tiene que aparecer un impulso inicial proveniente del
sector externo, a travs del aumento de las exportaciones y reduccin del ritmo de crecimiento
de las importaciones.
Siempre tiene que haber un sector que inicie el crecimiento. En el Per, cul es ese sector?
La produccin crece cuando hay demanda, sea interna o externa. Actualmente, la deman
da interna est deprimida, los mercados internos son muy chicos y el Estado no tiene recursos
como para reactivarlos ya que el 25% de su presupuesto se dirige a pagar la deuda. El sector
privado nacional ha disminuido su demanda ya que se le extraen recursos por el lado fiscal y se
promueve la yenta de papeles: depsitos a plazos, acciones de participacin ciudadana y otros,
que disminuyen el consumo de bienes y servicios. La fuerza principal que ampliar los mercados
tiene que venir de afuera, del sector externo, del aumento de la produccin de bienes transables.
Hacia dnde se dirige la inversin extranjera actualmente?
Hablando en trminos de volumen, la mayor parte se ha orientado al mercado interno
debido a la privatizacin de los servicios pblicos y a su introduccin en mercados como fideos,
galletas, helados, distribucin y servicios financieros. Claro que tambin hay inversin en mine
ra, hidrocarburos y en el desarrollo futuro del gas, pero todava no es la mayoritaria.
Esta tendencia va a continuar?
Espero que no. Que venga hacia el mercado interno significa quitarle el mercado a los
nacionales. Sera ms interesante que la inversin extranjera se oriente a la exportacin, hacia la
conquista de los mercados externos.
Qu puede hacer que la inversin extranjera deje de venir?
El Per es un pas que brinda muchas oportunidades para la inversin, tiene reglas de juego
claras, goza de seguridad tributaria, existe moneda extranjera y nacional, y junto a ello, tiene recur
sos naturales y recursos humanos disponibles. Los extranjeros saben todo esto. Hay, sin embargo,
eventos coyunturales que generan cierta incertidumbre.
Son eventos econmicos y polticos?
Ambos influyen. Las inversiones se recuperan en perodos de diez o ms aos, necesitan
estabilidad en las reglas de juego y evitar los cambios bruscos de poltica y de gobierno. Cuando
300
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

ocurren hechos que se imponen a los asuntos de gobierno y estn por encima de la Constitucin y
de las leyes fundamentales de los pases, hay una mayor probabilidad de que la tortilla se vuelva,
que las reglas de juego cambien y se abra la posibilidad a posiciones extremas. En esas condicio
nes el inversionista se enfrenta a un mayor riesgo.
Se ha observado que los pases que captan mayor inversin del exterior son aquellos
cuyas lneas maestras para alcanzar el desarrollo tiene consenso y son respetadas por todos los
grupos polticos, tanto los que estn en el poder, como los que forman parte de la oposicin. Esos
son los pases buscados por los que tienen excedentes de fondos, o los que tienen proyectos de
inversin en la cabeza. Saben que gane quien gane, suba quien suba al poder, las instituciones
van a permanecer y las polticas no van a variar dramticamente. Puede haber variaciones hacia
un lado u otro pero no va a haber cambios pendulares.
Tras siete aos de economa liberal, se ha logrado formar estos consensos en el Per?
Existen las instituciones que lo aseguren?
Creo que se estn formando consensos importantes en cuestiones econmicas. Por ejem
plo, todos estn de acuerdo en que el gasto pblico tiene que ser prudente y sano, y que la poltica
monetaria del BCR tiene que ser profesional y autnoma del tesoro pblico, que nadie puede
vivir permanentemente por encima de sus ingresos y posibilidades, y que el sector externo se
debe manejar con buen criterio para no castigar en exceso a los nacionales.
Aseguran estos consensos la estabilidad econmica?
Son parte de la estabilidad econmica. Todava hay diferencias sobre la manera de lograr
las cosas: algunos proponen ajustes para que el tipo de cambio real recupere su paridad ms ace
leradamente; otros piensan que los empresarios deben esforzarse y modernizarse aun ms, pero
eso no origina mayores preocupaciones para el inversionista, ya que es parte de los ajustes que
hay que hacer en el terreno macro y microeconmico. Recientemente, por ejemplo, se ha abierto
nuevamente al debate el tema de cunto del sector elctrico o el de hidrocarburos debe estar en
manos extranjeras, pero nadie duda que se necesite capital extranjero para desarrollar esos sectores.
Entonces, tenemos estabilidad econmica casi garantizada.
Perjudica a algunos, beneficia a otros y los partidos tienen diferencias porque algunos
quieren beneficiar a los que estn perjudicados. Pero eso es parte de la poltica, de las opciones
de cada partido y su concepcin de lo que el pas debe ser.
Ahora, hay una estabilidad poltica?
Lo que ahora genera incertidumbre es el aspecto netamente institucional. No se ve un
respeto por la institucionalidad y el poder judicial todava no tiene independencia total. Hay
un sentimiento de que puede haber personas por encima de las instituciones y de las leyes. Eso
origina incertidumbre en los inversionistas. No creo que haya posibilidad de violencia masiva,
no estamos como en frica, pero s hay incertidumbre.
El ambiente poltico caldeado est presente casi desde el inicio de este gobierno, sin embar
go, las inversiones no se han visto muy afectadas. Hay quienes dicen que al inversionista
extranjero lo que le importa es tener un buen marco tributario y poder retirar su dinero
cuando quiera. En realidad, importa el aspecto poltico o no?
Importa que exista estabilidad. El riesgo-pas tiene elementos econmicos, sociales y
polticos. El riesgo econmico ha logrado mayores grados de consenso que el riesgo poltico
y social. El riesgo social est vinculado a la pobreza, a que haya muchos peruanos que no se

30 1
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

estn beneficiando del crecimiento y que eso agudice la presin social. El inversionista tam
bin quiere un pas socialmente estable, un pas con una clase media grande.
El riesgo poltico est referido a la permanencia de las instituciones de la nacin, al respe
to de las opiniones individuales, el respeto por los derechos del individuo, del ser humano; si eso
no se respeta, se obtiene la semilla de una sociedad que en el futuro pudiera tener una reaccin
violenta, entonces es riesgosa.
El ambiente, y por tanto el riesgo poltico, de ac al 2000 seguramente va a agudizarse y
puede volverse extremo, cmo puede afectar esto a las inversiones?
No, sera mej or que no se agudice, no tiene tampoco porqu ocurrir as. El debate de la
reeleccin se ha adelantado demasiado, pero todava se est a tiempo para desinflarlo y volver
las aguas a la normalidad.
Faltan an tres aos para el 2000.
En realidad, al Per le hara mucho bien si sus instituciones se fortalecen. Y particular
mente pienso que el presidente Fuj imori le hara un gran favor al Per si dice que no va a postular
para el ao 2000, eso cambiara el espectro poltico y originara una mayor estabilidad.
Usted mencionaba tambin el aspecto social. El Per no tiene una clase media grande pero
tiene una clase emergente. Se podra esperar de ella una mayor estabilidad social?
Lo ideal sera que la clase media crezca. El problema actual del Per es que no hay trabajo,
no hay desarrollo de una clase media, que es la clase trabajadora. La pregunta es cmo generar
trabajo. Se va a generar si aumenta la inversin y si existe suficiente ahorro y mercados. El ahorro
viene tanto de afuera como de adentro. Por el momento, hay una especie de entrampamiento por
que el gobierno tuvo que enfriar la economa, disminuir el tamao del mercado interno. Esto ha
originado menor incentivo a nuevas inversiones. Me refiero al proceso de ampliacin de maquina
rias y equipos. Las inversiones que hay son de compra de maquinaria y equipo que ya existe y, por
lo tanto, no generan empleo.
Cambiar esta situacin?
Estamos en un proceso inicial de ajuste, acabamos de pasar de una economa cerrada a
una abierta, pero ahora tenemos que pasar indiscutiblemente a una etapa de inversiones, porque
la nica manera de generar ms puestos de trabajo es invirtiendo, creando nueva maquinaria y
equipo para producir, creando nuevas plantas, nuevos talleres, nueva produccin. La etapa actual
de compra masiva de lo que ya existe debe terminar y dar paso a una etapa de inversin en acti
vos productivos nuevos, ampliando la capacidad productiva nacional.
Cmo pasar a esa nueva etapa?
Aqu regresamos a su pregunta inicial: la nica manera de que los empresarios decidan
invertir en nuevas plantas y equipos ocurrir si advierten que tiene demanda para sus productos.
Como los mercados internos ya estn siendo prcticamente copados, no queda otra cosa que los
mercados externos. Se tiene que orientar e incentivar la inversin nueva hacia los productos transa
bles, hacia la generacin de mayor valor en nuestras transacciones con el exterior. Hay que aadirle
valor a todo lo que podamos producir competitivamente para que se pueda vender con ventaja en el
exterior. Este es el impulso inicial que requiere la economa peruana para despertar y posibilitar en
una segunda etapa el desarrollo del mercado interno y la continuacin del crecimiento.
Proceso Econmico, junio de 1 997.

302
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

I ncrementa r el a horro y la prod uctividad

del capita l
Un reciente libro publicado por la Escuela de Administracin de Negocios para Graduados
(ESAN) analiza, entre otros temas, cmo el ahorro se podra constituir en el elemento clave que
constria el crecimiento. El estudio sugiere incrementar la productividad del capital, e incenti
var el incremento del tipo de cambio real para aumentar el ahorro y garantizar el crecimiento
del Per a tasas superiores al 5% anual, por periodos prolongados. En ese sentido, advierte que
alcanzar tasas de crecimiento altas sin realizar estos cambios, llevar a crecimientos efmeros
que sern luego reemplazados por periodos de enfriamientos, como el ocurrido en la economa
peruana en 1 996.
Uno de los temas analizados es el referido a los requerimientos de ahorro e inversin.
El estudio parte del modelo de crecimiento econmico conocido como de Harrod-Domar y del
trabajo para el Per de Shane Hunt, en donde se estima que en promedio la inversin en capital
que se requiere en el Per para aumentar la produccin en un sol ms es aproximadamente de 3,3
soles. Roca estima que la inversin requerida y, por lo tanto, el ahorro requerido para crecer a una
tasa de 2,8% en promedio durante los prximos cinco aos, sera de alrededor de 1 9,3% del PBI.
Este porcentaje de ahorro o inversin requerida procedente de la funcin de produccin
de Harrod-Domar, se confronta luego con clculos y proyecciones independientes acerca de los
niveles de ahorro "verdaderos" o probables, llegando Roca a la conclusin que en el Per no
habra problemas en los prximos cinco aos para sostener tasas de crecimiento de la produccin
de alrededor de 2,8% anual. El ahorro verdadero llega a estimarse en un promedio de 24,3% del
PBI, sobrepasando en cinco puntos al ahorro requerido para crecer a 2,8 % anual, mencionado
anteriormente.

1 1 . 1 A h orro verdadero
Este resultado es alentador si se analiza an ms la composicin del ahorro verdadero o proba
ble. En trminos gruesos, el estimado del ahorro verdadero se subdivide en ahorro interno y en
ahorro externo.
El ahorro interno se estima en 1 7,3% del PBI en promedio a lo largo de los prximos
cinco aos y el ahorro externo en alrededor de 7%. Tener un dficit en cuenta corriente de la
balanza de pagos del 7%, podra estar en el lmite de lo aceptable, destacando el hecho que este
dficit podra caer hasta cinco puntos ms, ya que existe un exceso de ahorro verdadero sobre el
requerido, el cual utilizndose podra reducir el dficit de balanza en cuenta corriente hasta 2%
anual. Esta situacin, crecer a 2,8% anual durante los prximos cinco aos, sera indiscutible
mente holgada desde el punto de vista del ahorro y de la cuenta corriente de la balanza de pagos.
Al preguntarse, entonces, qu ritmo de crecimiento del producto podra el ahorro verda
dero sostener? Roca encuentra que para sostener, por ejemplo, una tasa promedio de crecimiento
de la produccin de 6% anual, se requiere un nivel de ahorros equivalente al 29,8% del PBI, 5,5
N
puntos por encima del clculo de ahorro verdadero (24,3 % del PBI). Es decir, si el Per quisiera o

crecer 6% anual en promedio de 1 997 al ao 200 1 , necesitara incrementar el ahorro interno o ]

el ahorro externo en 5,5 puntos ms. Incrementar el ahorro externo en 5,5 puntos del PBI signi '-
u
fica obtener un dficit de cuenta corriente de hasta 1 2,5%, nivel sumamente alto, especialmente
303
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

cuando se sabe que los mercados externos se ponen nerviosos cada vez que el dficit sobrepasa
el nivel de 7% del PBI (razn del enfriamiento de la economa ocurrido en 1 996).
Por otro lado, aumentar el ahorro interno 5,5 puntos en forma sostenida, es decir, de un
promedio de 1 7,3% a 22,8% anual, parece una tarea complicada si el ingreso disponible no
aumenta significativamente o se hacen modificaciones importantes en la poltica econmica.

Crecimiento de la prod<:;.cin y el a horro (en eromedios anua les)

Crecimiento de 2.8% Crecimiento de 6%

).i 1 997-2001 1 997-2001

Ahorro requerido (% del PBI) 1 9.3 29.8

Ahorro verdadero o probable (% PBI) 24.3 24.3

Ahorro probable - Ahorro requerido (% PBI) 5.0 -5.5

FUENTE: Santiago Roca y colaboradores. Per: Destino de Inversiones 1997-1998. ESAN Ediciones, septiembre
de 1 997.

Deuda externa y balanza en cuenta corriente

(% de las exportaciones en 2enes y servicios) __ --

1 '' =
'z ..
Pases . . Deuda externa Cuenta corriente '

Per 47 1 % -62.20%
Argentina 346% 0.00%
Colombia 1 78% -29.80%
Mxico 1 67% -0.7%*
Chile 1 08% 0.80%

* En 1 994, antes de la crisis mexicana, este ratio era de -41 .3%.

FUENTE: Santiago Roca y colaboradores. Per: Destino de Inversiones 1 997-1998. ESAN Ediciones, septiembre
de 1 997.

1 1 . 2 Ahorro fisca l
Roca menciona que el ahorro interno podra elevarse generando mayor ahorro fiscal (supervit
fiscal) e incentivando el ahorro de las familias o de las empresas, pero es muy probable que estos
repercutan en el corto plazo en un menor crecimiento del producto y en cierta retraccin de la
inversin, debido a la disminucin del consumo y menor demanda interna esperada. Ello atentar
tambin contra el producto en el mediano y largo plazo.
En cuanto al ahorro o financiamiento externo, Roca menciona que se debe considerar que
este depende bsicamente de la capacidad de pago de la economa, el cual est en ltima instancia
en funcin del desarrollo del sector exportador con relacin al dficit en cuenta corriente y al en
deudamiento externo del pas. Si se analizan estas dos variables como proporcin de las exporta
ciones, se puede observar que la capacidad de endeudamiento del pas, expresada en comparacin

304
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONM ICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

con pases de la regin, se encuentra ya en un nivel bastante elevado, por lo que incrementarlo sera
ms riesgoso, a menos que se aumenten aceleradamente las exportaciones del pas.
Una salida a este problema de obtener el nivel de ahorro requerido para crecer a tasas de
6% anual durante los prximos cinco aos, expresa Roca, se lograra a travs del incremento
del tipo de cambio real. "El mayor tipo de cambio real limitara las importaciones de bienes de
consumo, incentivara el ahorro privado y elevara las inversiones para bienes transables en el
mediano plazo, debido a que se ampliara el mercado potencial de productos nacionales en el
exterior. En este caso, las inversiones en el pas no solo no descenderan, sino que se estaran
dirigiendo a ampliar la capacidad exportadora del pas, lo cual permitira adicionalmente acceder
a mayor ahorro o financiamiento externo".
Se accedera a mayor ahorro o financiamiento externo debido a que los ratios deuda/
exportaciones y cuenta corriente/exportaciones estaran reducindose por el aumento de las ex
portaciones, reflejando una mej ora en la capacidad de pago pas.

1 1 . 3 Prod uctividad
Tan igual o ms importante para alcanzar tasas de crecimiento de la produccin de 6% anual es la
elevacin en la productividad de las inversiones. Se ha mencionado al comienzo que se requiere
3 , 3 soles de inversin por cada sol de produccin adicional. Si la productividad de la inversin
se elevara para que se requieran menos soles por unidad de produccin adicional, con un mismo
nivel de inversin se podr producir mucho ms en forma adicional.
Este incremento de la productividad del capital no solo depende de aspectos tecnol
gicos, sino del mejor uso de los recursos y de reformas estructurales que hagan ms eficiente
la utilizacin de la infraestructura bsica del pas en general. Se puede entonces aseverar
-de acuerdo a este trabaj o- que el Per de 1 997 al 2000 no tendr dificultades en alcanzar,
desde el punto de vista de ahorro requerido, tasas de crecimiento de la produccin entre 3%
y 4,5% anual.
Intentar, sin embargo, tasas de crecimiento por encima del 5% anual requiere de cambios
en la poltica econmica que lleven a aumentos del tipo de cambio real y al aumento de la repro
ductividad en el uso del capital. Crecer a tasas superiores al 5% anual sin cambios en la poltica
actual llevar simplemente a estrellamos contra la pared, dar marcha atrs o enfriar bruscamente la
economa, conforme ha ocurrido en los ltimos aos.

Gestin, 2 de julio de 1 997.

- "\
1 2 \ I nflacin y crec i m iento moderados
-.w-...
.
-,

Mucho se ha hablado acerca de los logros del gobierno en los ltimos siete aos, pero de un tiem
po a esta parte, algunas voces han opinado acerca de la necesidad de modificar algunos puntos de
la poltica econmica. Santiago Roca, director del Servicio de Asesora Riesgo y Futuro de la Es
-
cuela de Administracin de Negocios para Graduados, ESAN, acaba de terminar un libro acerca N
o
del destino de las inversiones simulando dos grandes escenarios de desenvolvimiento probable
El
de la economa nacional hacia el ao 2000. Cul es el primer escenario y su diferenciacin con g,
el segundo escenario? u

305
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

Uno representa las polticas econmicas actuales y la forma como se viene manejando el
gasto pblico, la cantidad de dinero circulante, el proceso de privatizacin y otras variables, tra
tando de simular qu es lo que podra ocurrir con la economa peruana si es que se mantienen las
polticas econmicas actuales, muy vinculadas a los acuerdos con el FMI. En el otro escenario
se proponen algunos cambios en la poltica econmica vinculados fundamentalmente a fomentar
la actividad productiva y de exportacin, a reducir los sobrecostos y promover las exportaciones
con un manejo ms activo del tipo de cambio. "Este ltimo es un escenario que no representa la
poltica econmica actual pero que s cuenta con el apoyo de algunas personalidades del gobier
no vinculadas al primer vicepresidente de la Repblica, Ricardo Mrquez. En cambio, el primer
escenario est relacionado al ministro Jorge Carnet y la gente del FMI'', acota el doctor Roca.
El Banco Central de Reserva juega un rol importante en los dos escenarios. En el prime
ro, el BCR tiene una poltica monetaria muy dura, siempre restringiendo la cantidad de dinero
de acuerdo a las metas estipuladas con el FMI. En el segundo escenario, se sugiere una poltica
prudente pero inclinada a que el tipo de cambio se eleve. La diferencia de la poltica del BCR,
entre uno y otro caso, es que en el primero no tiene mucho inters en el tipo de cambio sino que
est ms bien preocupado por la inflacin; pero en el segundo, la cosa es a la inversa aceptndose
incluso que la inflacin sera ms alta.
"Se trata de un dilema que enfrenta la poltica monetaria y el gobierno porque no solo a
travs de polticas monetarias se mej ora el tipo de cambio. Puede haber regulaciones que me
j oren el tipo de cambio a travs de incentivos a las salidas de capitales o lmites a la entrada, a
travs de la reduccin de impuestos y apoyo en la reduccin de los precios de algunos factores
de produccin. Estas regulaciones no afectan la cantidad de dinero y por lo tanto no generan
inflacin por esa va''.
En aadidura a los escenarios sealados, se ha incorporado el supuesto de que el gasto
pblico en ambos casos se incrementa fuertemente a partir del ao 1 999, como paso previo a
las elecciones del 2000. De acuerdo al ensayo, si la economa se manej a de acuerdo al primer
escenario que mantiene las actuales tendencias econmicas de gobierno, la tasa de crecimiento
promedio del PBI para los prximos cinco aos ser de un 3% anual, mientras que en el segundo
escenario sera de 4,6% anual.
Sin embargo, en trminos de costo -"porque nada es gratuito en economa", sostiene
Roca-, resulta que en el primer escenario la inflacin anual promedio llegara a 1 0,3%, mientras
que en el segundo escenario rebasara el 1 6,5%. "En este caso la inflacin es ms alta porque el
tipo de cambio es ms elevado, lo cual ejerce presin sobre los precios y estos aumentan".
El tema de la deuda externa est tambin en los dos escenarios. En el primero, el Per
no tendra ningn problema en generar el supervit primario suficiente para pagar no solamente
los compromisos del Plan Brady, sino del Club de Pars y otros con organismos internacionales.
En el segundo escenario tampoco habra problemas porque como el producto crece a una
mayor tasa, la recaudacin y el supervit primario que el gobierno necesita tambin aumentara. Es
tadsticamente no habra problemas importantes para el pago de la deuda externa, excepto en los dos
aos en que habr un impulso de gasto en ambos escenarios, por tratarse de aos pre-electorales.
A qu se debe que el producto crece ms en el segundo escenario en los prximos cinco
aos?
Los mecanismos considerados en el segundo escenario para incrementar la produccin,
se basan fundamentalmente en una poltica econmica mucho ms activa que eleve el precio

306
 V. QUINCE AOS DE PRONSTICOS ECONMICOS Y EMPRESARIALES ( 1 985-2000)

del dlar. Con este elemento se promoveran las exportaciones, reduciendo de paso las importa
ciones al volverse ms caros los productos extranjeros. Esta poltica se ha aplicado por muchos
aos exitosamente en Chile, Corea y muchos otros pases con los resultados que todos conocen.
De otro lado, la reduccin de impuestos y de los sobrecostos permite una mayor competitividad
de las empresas que podran orientarse hacia el exterior y pelear el mercado de igual a igual con
el resto del mundo. Adems, el segundo escenario instituye polticas cuyo objetivo est concen
trado en que se produzca ms y mejor, tratando de afectar los factores de produccin que los
empresarios utilizan, buscando aumentar su calidad y reducir sus precios.
Inversiones & Negocios, julio de 1 997.

Q1J..-.\ Ba nco Centra l tiene m a rgen f enfrenta r

__ .,,

ataque especu lativo contra e dola r

Una de las medidas aplicadas en las ltimas semanas para contrarrestar la escasez relativa de
moneda extranj era, ha sido la reduccin de la tasa de encaje promedio en dlares. Santiago
Roca, director del servicio de asesora Riesgo y Futuro de ESAN, manifest que con esta re
duccin del encaj e se ampliara la disponibilidad de dlares, con lo cual disminuira la presin
alcista sobre el tipo de cambio en la actual coyuntura de inestabilidad financiera.
El economista seal que el BCR tiene mucho margen para enfrentar de manera exito
sa un ataque especulativo y la prdida de confianza en el sistema financiero nacional, si acta
decidida y oportunamente. "Existen bases slidas para afrontar cualquier prdida de confianza
interna o externa pero es preferible actuar anticipadamente antes de dejar que la volatilidad ocu
rra", precis.
A travs de un ejercicio, Roca sustent estas afirmaciones concentrndose en la efec
tividad de la reduccin del encaje como mecanismo compensatorio a una hipottica fuga de
capitales. Para ello, ha cuantificado a cunto asciende la oferta de moneda extranj era (ME), la
cual, en trminos simplificados, proviene de dos fuentes principales: el comercio exterior y los
fluj os financieros de corto y largo plazo.
"Al ser los flujos de corto plazo los de mayor volatilidad y respuesta ante cambios en la
percepcin de riesgo-pas y los ataques especulativos, nos centraremos solamente en analizar
los depsitos en moneda extranjera, la inversin en cartera y las lneas de crdito del exterior",
coment.

1 3 . 1 Componentes
Los depsitos en moneda extranjera en el sistema bancario ascienden a unos US$9.000 millones,
de los cuales alrededor del 50% estn compuestos por depsitos a la vista y depsitos de ahorro,
es decir, aquellos que no estn colocados a plazos fijos y que eventualmente podran retirarse con
mayor rapidez en una situacin de inestabilidad financiera. N
o
Dado que los depsitos en ME poseen un encaj e promedio de aproximadamente 42% (a
partir del primero de noviembre el encaje se reducir nuevamente en 1 ,5 puntos porcentuales), '.
u
existen unos US$3 . 800 millones encajados en el BCRP, con lo cual los fondos disponibles para

307
 POLITICAS PBLICAS PARA GOBERNAR

ser colocados como prstamos en el sector privado, o para ser cambiados por soles en el mercado
cambiario llegan a US$5 .200 millones. Obviamente, si disminuye el encaje promedio en ME en
un punto la disponibilidad de dlares en la economa crecera en US$90 millones, dado el nivel
de US$9.000 millones de dlares en depsitos.
En lo que se refiere a la inversin extranjera en el mercado burstil, se estima que esta as
ciende a US$2.400 millones, ya que alrededor del 20% de la capitalizacin burstil corresponde
a acciones en manos de no residentes. "Si bien este mercado es el que tericamente precipitara el
ataque especulativo, la poca profundidad del mismo (tamao reducido) podra impedir una salida
masiva de recursos, ya que la cada de precios de las acciones sera de tal magnitud que desin
centivara una mayor venta de acciones e impulsara inmediatamente su recompra", acot Roca.
Finalmente, las lneas de crdito del exterior de corto plazo canalizadas por la banca co
mercial superan los US$3 .000 millones, que podran disminuir en un perodo relativamente corto
al no renovarse estos crditos automticamente. En el caso de que estos prstamos no se renue
ven, no solo se reducira la oferta de moneda extranjera, sino tambin se elevara la demanda de
dlares para cancelar estos prstamos de corto plazo.
"En general, se tiene que en un hipottico escenario especulativo y de falta de confianza,
no solo la oferta de dlares disminuira debido a los menores depsitos en ME en el sistema
financiero y la no renovacin de las lneas de crdito del exterior, sino tambin se elevara la
demanda de dlares para cancelar estos prstamos de corto plazo", puntualiz.
Para obtener sus conclusiones, Roca asumi que si la tercera parte de los depsitos a la
vista y de ahorro en moneda extranjera estuviera comprometida por la prdida de confianza,
alrededor de US$ l .500 millones podran salir del sistema bancario con cierta facilidad.
En lo que se refiere al mercado burstil, si la tercera parte de la inversin extranjera en la
BVL se retira, la demanda de ME se incrementara en unos US$800 millones, lo que presionara
el tipo de cambio. En forma similar, si las dos terceras partes de las lneas de crdito del exterior
no se renuevan en los prximos seis a nueve meses, la oferta de dlares se reducira en US$2.000
millones y se elevara la demanda en el mismo monto para cancelar estos prstamos.

1 3 . 2 Resu ltados
Si ocurriesen ataques a la vez y el BCR no decidiera hacer nada, ni siquiera reducir el encaje
promedio, el tipo de cambio a fines de 1 999 podra ascender a S/.4,00, con una devaluacin del
periodo septiembre 1 988-diciembre 1 999 de 30% y una inflacin de 1 8%.
"Las reservas totales del sistema bancario caeran ms de US$3 .000 millones. Sin embar
go, las del BCR descenderan en solo US$360 millones a consecuencia de los menores depsitos
de encaje en ME", mencion.
Roca seal que si por el contrario el BCR opta por reducir el encaje promedio hasta el
30%, la disponibilidad de dlares se ampliara solo por el lado de los depsitos en ME, con lo
cual se espera una devaluacin de 23% en los prximos quince meses, mientras que la inflacin
llegara al 1 3%.
"Los ataques de desconfianza y especulacin mencionados anteriormente podran ser to
talmente desinflados con una reduccin del encaje promedio al 1 2%, con lo cual la devaluacin
de 1 999 podra alcanzar un nivel 9% y una inflacin de alrededor de 6%".
Gestin, 29 de octubre de 1 998.

308
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