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Clássicos

Liberais

Clássicos Liberais To serve and protect Privatization and Community in Criminal Justice Bruce L. Benson por

To serve and protect

Privatization and Community in Criminal Justice

Bruce L. Benson

por José L. Carvalho

P a r t e

I n t e g r a n t e

d a

R e v i s t a

B a n c o

d e

I d é i a s

n º

5 2

ÍNDICE

CAPÍTULO 1

 

Introdução

5

PARTE I: INSUMOS PRIVADOS NO CONTROLE PÚBLICO DO CRIME

 

CAPÍTULO 2

Privatização Parcial: O nível e o escopo de se contratar serviços na Justiça Criminal

6

 

CAPÍTULO 3

Benefícios Potenciais e Armadilhas na Contratação da Justiça Criminal

7

 

CAPÍTULO 4

Insumos Privados na Detenção e na Acusação

8

PARTE II: COMBATE AO CRIME PELO SETOR PRIVADO

 

CAPÍTULO 5

O

nível e o escopo da Produção de prevenção e Proteção contra o crime no

Setor Privado

10

 

CAPÍTULO 6

Justiça Privada na América: Precedente Histórico e Realidade Moderna

11

 

CAPÍTULO 7

Os Benefícios da Privatização: Teoria e Evidência

12

 

CAPÍTULO 8

As

Chamadas Falhas de Mercado em um Sistema de Justiça Criminal Privatizado

14

PARTE III: ANÁLISE DE POLÍTICAS E RECOMENDAÇÕES: DE UM SISTEMA PRIVADO DE CONTROLE DO CRIME PARA A DOMINAÇÃO GOVERNAMENTAL E DE COMO PROCEDER À VOLTA

 

CAPÍTULO 9

Por que o Setor Público Domina Hoje a Justiça Criminal? Uma Análise Teórica e Histórica

16

CAPÍTULO 10

Restituição Lastreada em Direitos para Considerações de Política

de

Combate ao Crime

17

CAPÍTULO 11

Encorajando a efetiva privatização na Justiça Criminal Parte I: Prevenção e Perseguição

19

CAPÍTULO 12

Encorajando a Efetiva Privatização na Justiça Criminal Parte II: Perseguição e Punição

20

CAPÍTULO 1

INTRODUÇÃO

Q uestões sobre política de combate ao crime são quase que inevita-

velmente propostas de modo a elimi- nar sumariamente um elevado número de opções em potencial. A pergunta típica é: o que deveria o governo fazer para resolver o problema da crimina- lidade? Entretanto, há outras maneiras de resolver problemas. Na produção de controle do crime pelo setor público abunda ignorância, os custos são ele- vados e crescentes e tanto a qualidade quanto a efetividade do produto no sis- tema de justiça criminal claramente podem ser melhoradas. A despeito da ênfase excessiva nas estratégias gover- namentais para controlar o crime, já há algum tempo se reconhece que empreendedores do setor privado podem descobrir melhores formas de

reduzir a criminalidade.

O papel do setor privado na justiça

criminal vai além de proteção e segu- rança. Uma grande quantidade de insumos complementares ao esforço do setor público no controle do crime é produzida por cidadãos comuns. Os depoimentos das vítimas, por exemplo, são de particular importância para o processo de controle da criminalidade pelo setor público. Além disso, sem a perspectiva de cooperação por parte de vítimas ou de testemunhas por meio de depoimentos uma parte substancial dos criminosos detidos não seria pro-

cessada com sucesso. Assim, insumos fornecidos pelos cidadãos são neces- sários ao setor público no controle da criminalidade, mas os custos do provi- mento de tais insumos são incorridos pelos próprios cidadãos comuns, e não pelo governo.

O setor privado pode prover mais

que prevenção ao crime e insumos para o setor público deter e processar crimi- nosos com sucesso. Se examinarmos a

história, vamos verificar que em vez da ênfase nos insumos do governo e no seu predomínio sobre o controle do cri- me, como vemos hoje, a norma era, completa ou quase completamente, produção privada de policiamento, de instauração de processo criminal e de punição. A força pública policial não havia se desenvolvido até meados do século XIX nos Estados Unidos e na Grã- Bretanha, e as vítimas de crimes ser- viam como promotores na Inglaterra até quase o final daquele século. Prisões financiadas e operadas pelo setor pú- blico são também um desenvolvimen-

to recente, tendo surgido na Inglaterra

ao final do século XVIII e, mais tarde

ainda, nos Estados Unidos.

A realidade histórica da política con-

tra a criminalidade é que a provisão pública da justiça criminal é um experi- mento social recente que não tem fun- cionado como previsto. O crescente

papel desempenhado pela segurança privada que vemos hoje é, na reali-

dade, um retorno às práticas históricas

e não algo novo, embora as institui-

ções privadas e as tecnologias tenham mudado drasticamente, assim como novas formas de prover proteção fo- ram descobertas pelos empreendedores privados.

A resistência política às ações priva-

das de justiça criminal é bastante di- fundida, não importando que tipo de serviço seja provido pelo empresário privado. Os argumentos levantados pelos opositores são basicamente os mesmos: supostamente há uma opção entre lucro e custos, de modo que o empresário privado ao prover qualquer serviço de justiça criminal optará por fazê-lo ao menor custo, e consequen- temente, com menor qualidade. O principal propósito desta apre-

sentação é o de explorar a validade (ou invalidade) dessa crítica de natu- reza econômica. Um exame da vali- dade potencial dessa crítica econômica

à ação privada na arena da justiça

criminal exige, portanto, considerações sobre a organização institucional. De modo a explorar as circunstâncias sob as quais as críticas à privatização são ou não válidas, e sugerir mudanças na política que possam conduzir a efetivos

e eficientes resultados de justiça para

as vítimas de crimes, minha apresenta- ção está dividida em três partes, cada

uma das quais compreendendo vários capítulos.

CAPÍTULO 2

PRIVATIZAÇÃO PARCIAL:

O NÍVEL E O ESCOPO DE SE CONTRATAR SERVIÇOS NA JUSTIÇA CRIMINAL

O termo privatização é geralmente usado como sinônimo para contra- tação da produção de bens ou servi- ços a uma empresa privada, os quais

eram anteriormente produzidos por uma agência do setor público ou pela bu- rocracia. Entretanto, essa contratação é, na melhor das hipóteses, uma privatização parcial ou incompleta. A determinação do que será demandado

e produzido pela firma contratada per-

manece na arena política, sob a in- fluência de grupos de interesse e de fun-

cionários públicos, e não sob o con- trole direto dos cidadãos agindo como compradores individuais. Uma privati- zação completa na justiça criminal en- volve um controle pelo setor privado de todas as decisões relativas ao uso de recursos destinados à proteção de pes- soas e propriedades. Algumas pessoas argumentam que somente o governo deveria deter os poderes de polícia e de punição, uma vez que se tais poderes fossem concen- trados em mãos privadas haveria uma tendência ao abuso. Em outras pala- vras, o governo deve ser monopolista na produção dos serviços de poli- ciamento, de processo judicial e de

punição. Entretanto, de fato o governo não produz coisa alguma. Tudo o que supostamente é produzido pelo go- verno é na realidade produzido por meio de contratos com entidades pri- vadas. Ainda que uma organização burocrática, como um departamento de polícias, forneça um bem ou um ser- viço, os indivíduos que nela trabalham são os agentes privados que o fazem sob um contrato. Em 1972, uma pesquisa revelou que nenhuma cidade contratava direta- mente o setor privado para todos os serviços de polícia, e menos de 1% das cidades pesquisadas contratava firmas particulares para serviços auxiliares, como laboratórios de criminalística. Esse quadro tem mudado drastica- mente. Hoje muitos governos locais contratam empresas privadas para uma larga variedade de funções tradicio- nalmente típicas dos departamentos de polícia, especialmente na área de

suporte à função policial. Talvez o aspecto mais viável de privatização na esfera da justiça crimi- nal seja a contratação de instalações e serviços correcionais. Até o momento,

a grande maioria dos contratos com o

setor privado se refere ao provimento de instalações e administração de ca- sas correcionais para jovens e para

adultos quando não exigem elevados níveis de segurança. Entretanto, é digna de destaque a tendência para que ca- sas de correção, tanto para jovens quan- to para adultos, sejam de propriedade

e administradas pelo setor privado. Até 1980 não havia nenhuma casa de correção de segurança para adul- tos sob contrato de privatização, e ne- nhuma outra autoridade pública que não o governo federal havia estabele- cido uma autoridade legal para con- dução de tais contratos. Porém, em 1994 cerca de metade dos estados havia criado autoridades legais para a condução de contratos para casas de correção de segurança para adultos, e

as três agências federais responsáveis por administrar prisões foram autoriza- das a efetivar contratos. Oitenta con- tratos para casas de correção de segu- rança para adultos com 21 firmas fo- ram efetivados nos Estados Unidos. Há muito poucos exemplos de contratação plena dos serviços de um tribunal. Em vez disso, o que se vem observando é uma completa privati- zação (e.g., arbitragem, mediação, tri- bunais privados e outras formas me- nos formais de se impor sanções priva- das) que vem se tornando mais comum. Entretanto, existe contratação parcial para os serviços de vara criminal.

CAPÍTULO 3

BENEFÍCIOS POTENCIAIS E ARMADILHAS NA CONTRATAÇÃO DA JUSTIÇA CRIMINAL

Por que deveria existir qualquer di- ferença entre a qualidade e o custo dos serviços providos por empresas priva- das e pela administração pública? O Institute for Local Self Government tem descartado, por ser inviável, a possibi- lidade de se contratar plenamente, ao setor privado, os serviços de polícia porque: não existem métodos secretos, conhecidos apenas pelo setor privado, para a administração de um departa- mento de polícia. Mas, a questão rele- vante não é o conhecimento ou mes- mo o desejo; o fato é que os incentivos aos burocratas do setor público são muito diferentes dos incentivos aos pro- dutores privados. Os funcionários públicos na buro- cracia em que estão inseridos se preo- cupam muito mais com a segurança no emprego ou com a autopreservação funcional, com salários e outros bene- fícios e, por isso, evitam riscos e maio- res responsabilidades de modo a re- duzir os custos pessoais no desenvolvi-

mento de seu trabalho (e.g., seguindo procedimentos padronizados e rotinei- ros, impondo custos aos usuários). Esse comportamento compromete a eficiên- cia do serviço. Argumenta-se que os empresários têm incentivos similares aos dos administradores públicos. Eles tam- bém desejam crescer e prosperar e, dessa forma, buscam poder econô- mico. Mas, há uma importante diferen- ça. O desejo dos empresários priva- dos de expandir seu poder econômico

é limitado pela competição com ou-

tras firmas que oferecem produtos ou

serviços similares aos clientes.

As principais vantagens obtidas com a contratação de serviços são todas vir- tualmente geradas pelos incentivos que

o empreendedor privado tem para

competir por lucro. Assim, se o processo

de contratação não for suficientemente competitivo, os incentivos para o pro- vimento de serviços de qualidade a baixo preço podem não emergir. Infe-

lizmente, o setor governo possui certas características como comprador de con- tratos de serviços que colocam em risco

a competição por preço/qualidade e,

portanto, a eficiência e os ganhos em qualidade gerados pela contratação.

As atitudes da burocracia e os in- centivos que influenciam o processo produtivo do governo também afetam

o processo de contratação. Serviços

providos pelo governo ocorrem sob mo- nopólio, enquanto os oferecidos pelo setor privado podem ocorrer sob com- petição. Entretanto, quando empresas privadas têm exclusividade contratual para uma concessão que não resulte de um leilão competitivo os resultados serão semelhantes aos do provimento pelo setor público. A rigidez dos procedimentos do se- tor público pode, de certa forma, di- minuir a redução de gastos gerada por contratação. Por exemplo, a capaci- dade que o governo tem para despe- dir funcionários é bastante limitada pelos acordos com o sindicato dos ser-

vidores ou pelas leis que regulam os serviços públicos. Uma crítica muito fre- quente à contratação é a de que em- bora ela venha a reduzir os custos de produção de um determinado bem ou serviço, ela pode não reduzir o custo total do governo. A justificativa para o estrito controle das firmas privadas contratadas é evi- tar que no provimento dos serviços a firma contratada aja com desones- tidade. Entretanto, quando firmas de- sonestas são aceitas como provedoras de serviços de qualidade inferior a reputação de todos os provedores de serviços via contratação fica compro- metida, de modo que firmas honestas

e de boa reputação, potenciais prove-

doras de tais serviços, relutam em com- petir por contratos devido ao dano potencial que essa participação produ-

ziria em sua imagem. Isso nos conduz à principal barreira

à competição preço/qualidade no pro-

cesso de contratação de serviços pelo governo – corrupção. A corrupção pode impedir que o processo de sele-

ção do provedor de serviços para o governo seja aberto e competitivo. A corrupção política se torna possível

quando funcionários públicos contro- lam a alocação de valiosos direitos de propriedade. Empresários que recorrem

à propina para comprar contratos são

corruptos. A melhor maneira de evitar as armadilhas da contratação ao setor privado é privatizar tanto a demanda quanto a oferta de serviços de justiça

criminal.

CAPÍTULO 4

INSUMOS PRIVADOS NA DETENÇÃO E NA ACUSAÇÃO

De acordo com uma pesquisa feita pelo Bureau of Justice Statistics – BJS (1993) junto a vítimas de crimes, so- mente cerca de 39% de todos os cri-

mes nível I (Index I Crimes: homicídio, homicídio culposo, crime sexual, lesão corporal grave, roubo, invasão de do- micílio, furto e roubo de veículo) come- tidos nos Estados Unidos são regis- trados. Cerca de 50% das vítimas de crimes violentos registram sua ocorrên- cia, comparadas a 41% para crimes no seio da família, 92% para roubo de veículos e 41% para furtos com perdas inferiores a US$50. Por que vítimas ou testemunhas não registram um número maior de crimes? Tanto vítimas de crimes quanto suas tes- temunhas respondem a incentivos como qualquer outra pessoa. Elas provavel- mente ponderam sobre seus custos e benefícios de registrar um crime antes de fazê-lo. Os benefícios em potencial de relatar a ocorrência de um crime à autoridade policial e colaborar para a correspondente ação penal provavel- mente estão associados à expectativa de que o criminoso seja punido. Há evidência considerável de que a maioria dos criminosos implicitamente pondera os benefícios esperados com os custos esperados pela prática de um crime, e um custo importante de come- ter um crime é a severidade da puni- ção esperada conforme a lei. Podemos pensar a punição esperada imposta pelo setor público como sendo o preço que a autoridade pública cobra por crimes; a efetividade do sistema de jus- tiça criminal do setor público determi- nará esse preço. Além disso, e também significante, esse preço esperado é de- terminado pelas probabilidades da sé- rie de eventos que ocorrem antes da sentença. Uma razão para o cidadão não de- nunciar crimes emerge da pesquisa com vítimas mencionada acima. Os cida- dãos não esperam que o setor público recupere suas perdas, mas quando eles investem seus recursos na proteção de seu patrimônio (seguro) eles esperam recuperá-las e, portanto, têm um forte incentivo para registrar o crime.

O excesso de ações nos tribunais impede que um processo seja instau- rado imediatamente. Assim, muitos acu-

sados detidos têm que ser libertados até que uma ação criminal seja impetrada. Há duas formas para, concedida a sol- tura, o acusado se apresentar perante

a corte: uma privada e outra pública. Como a maioria dos acusados de

crimes não tem dinheiro para cobrir as exigências de fiança correspondente aos seus crimes, desenvolveu-se um mer- cado privado no qual um vendedor de fiança deposita a fiança cobrando uma taxa, usualmente igual a 10% do valor da fiança. O vendedor geralmente exi- ge um fiador, possivelmente para au- mentar a pressão, no setor privado, para que o acusado não considere dar

o calote. O vendedor de fiança perde

seu capital caso o acusado não se apre- sente à Corte conforme aprazado. Uma rede nacional de caçadores de re- compensa é notificada da não apre- sentação do acusado, e o vendedor de fiança autoriza a perseguição do fugi- tivo. Os caçadores de recompensa só são pagos se o fugitivo for levado à Corte. Desse modo, a soltura sob fian- ça coberta pelo setor privado não re- duz em muito a possibilidade de uma ação penal. O mesmo não pode ser dito quando a soltura do acusado ocor- re inteiramente no âmbito do setor pú- blico. A alternativa ao sistema de fiança teve sua origem em meados dos anos 1960 com o objetivo de ajudar os acu- sados de crimes não violentos que não podiam, eles próprios, arcar com o va- lor da fiança. O sistema é administra- do por burocratas financiados pelo fis- co. Os acusados são entrevistados por uma equipe pré-julgamento (PTR) que recomenda ao juiz a soltura ou não do detido. Os que são soltos quase nunca depositam qualquer fiança em dinhei- ro. Em essência, o acusado promete ao juiz que se apresentará à corte quando convocado. Esse tipo de “fiança” con-

cede pouco incentivo para o acusado se apresentar, particularmente para os indivíduos que esperam ser considera- dos culpados e então punidos. A probabilidade de condenação, dada a ação criminal, parece ser ele- vada. Por exemplo, Benson-Rasmussen (1994a) estimaram que a probabilida- de de condenação na Flórida em 1992 variava de 0,84 para homicídio a 0,92 para invasão de domicílio. Essa pode ser uma avaliação falsa, uma vez que os promotores provavelmente têm uma boa ideia das chances de obterem uma condenação antes mesmo de iniciarem

a acusação. Assim, se eles esperam não

conseguir a condenação eles extin- guem o caso. Talvez mais significativo

ainda seja o fato de que 91% de todas as condenações nos Estados Unidos se- jam obtidas (98% na Flórida) por meio de acordo da promotoria com o réu. Ao longo dos últimos anos, vários grupos de pressão foram criados com

o propósito de pugnar pelos interesses

das vítimas. Muitas novas leis foram aprovadas devido às pressões políticas exercidas pelos grupos pró-vítimas. Por exemplo, alguns estados possuem leis que estabelecem o direito das vítimas de testemunharem sobre os efeitos dos crimes sobre suas vidas antes que a sen- tença seja proferida. Uma vez que um crime seja cometi- do, a sentença de prisão esperada pelo criminoso é dada pela probabilidade de o crime ou suas consequências serem testemunhados multiplicada pela pro- babilidade de a vítima ou de a teste- munha reportar o crime vezes a proba- bilidade de o criminoso ser preso se o crime for reportado, vezes a probabili- dade de o criminoso ser processado dado que ele foi preso, vezes a proba- bilidade de sua condenação se a ação criminal foi iniciada, vezes a probabili- dade de a sentença ser de tempo de reclusão se o criminoso for condenado.

Uma aproximação preliminar do cál- culo da sentença esperada, excluída a

primeira probabilidade por completa falta de informações, pode ser obtida para alguns crimes usando-se os da-

dos de 1992 para o Estado da Flórida.

O preço que o sistema de justiça crimi-

nal da Flórida cobrava por assalto era

de 65,7 dias de prisão, e para inva- são de domicílio era de 12,8 dias. Outros crimes violentos contra a pes- soa apresentam uma punição espera- da maior em termos de tempo de pri- são: 2,99 anos no caso de homicí- dios e cerca de 388 dias para crimes sexuais. Claramente, os preços espe- rados para a maioria dos crimes come- tidos na Flórida são muito baixos.

CAPÍTULO 5

O NÍVEL E O ESCOPO DA PRODUÇÃO DE PREVENÇÃO E PROTEÇÃO CONTRA O CRIME NO SETOR PRIVADO

O envolvimento do setor privado com o combate ao crime é claramente substancial, mas a maior parte desse envolvimento passa despercebida e não documentada. Entretanto, ao lon-

go das últimas três décadas algumas pesquisas e alguns estudos destacaram

a participação do setor privado. Os

indivíduos compram bens como “segu- rança” ou “proteção” claramente a um custo. Eles abrem mão de dinheiro, que poderia ser gasto em outras coisas, para comprar melhores fechaduras, alarmes ou empregar seguranças, mas eles pagam também de outras formas. Por exemplo, eles podem comprar mais segurança usando seu tempo para vigiar a rua ou acompanhar o que ocorre na vizinhança. Como o dinheiro, o tempo pode ser usado em outras ati- vidades mais prazerosas. É muito difícil determinar a atual de- manda total por segurança nos Esta- dos Unidos. Uma das razões é que mui-

tos dos gastos se referem a tempo e outros sacrifícios que não dinheiro. As- sim, qualquer estimativa deve ser trata- da com muito cuidado. Tendo essa res- salva em mente, Ayres-Levitt (1996) ci- tam duas estimativas que colocam os gastos do setor privado na redução de crimes como algo em torno de US$300 bilhões ao ano. Os gastos totais do go- verno com a justiça criminal em 1995 (policiamento, correção e outros) são estimados em pouco menos de US$100 bilhões. Assim, ainda que as estimativas dos gastos do setor privado no controle da criminalidade superesti- mem os gastos atuais em 100%, o pa- pel do setor privado no sistema de jus- tiça criminal é substancialmente maior que o do setor público. Em 1970 a localidade de West- minster Place, em Saint Louis, estava morrendo economicamente. Reagindo contra a degradação urbana, o crime e o medo que levava os residentes a fu- gir, os moradores das vizinhanças encontraram uma solução pouco con- vencional para um problema comum:

eles requereram que a cidade transfe- risse a propriedade das ruas a eles, moradores (Gage 1981:18). A cidade concordou com o pedido, desde que os residentes assumissem plena respon- sabilidade pelas ruas: esgotos e ma- nutenção dos serviços de iluminação, de coleta de lixo e qualquer outro ser- viço de segurança além dos serviços normais de proteção contra incêndios e de proteção policial. A propriedade das ruas está hoje incorporada a uma associação de bairro à qual todos os proprietários de imóveis locais neces- sariamente pertencem e pagam taxas de manutenção. A privatização de ruas reduziu significantemente o crime em todas as categoriais em relação aos cri- mes cometidos em ruas públicas com- paráveis. As ruas privatizadas de Saint Louis não são exclusividade da classe rica,

ou mesmo da classe média. Em 1974 Waterman Place, uma comunidade de baixa renda, experimentava altos índi- ces de criminalidade e rápida deterio- ração ambiental. Os residentes consti- tuíram uma associação, obtiveram per-

missão para privatizar as ruas e limita- ram o acesso à área por meio de um investimento de US$40 mil dólares na instalação de portões, e iniciaram um programa de vigia de quarteirão. O valor das propriedades dobrou, com

a

queda dos índices de criminalidade,

e

foram tomados empréstimos para

melhorar as condições das ruas e das

residências (Foldvary 1994:193). Atualmente existem, nos Estados Uni- dos, muitas ruas privadas. O que torna

a área de Saint Louis única é que em-

bora muitas ruas sejam privadas em todo País – elas o são desde sua con- cepção nos projetos de desenvolvimen- to urbano – poucas ruas públicas têm sido privatizadas. Dado o nível de de- manda por segurança, não é de cau- sar surpresa o fato de empreendedo- res descobrirem formas de oferecer um pacote de serviços que implique um ambiente mais seguro. Assim, empre- endimentos imobiliários em áreas residenciais e comerciais têm sido de- senvolvidos levando em conta os as- pectos de segurança. Centros comerciais e complexos de escritórios são atraentes para os homens de negócio por muitas razões. Uma ra- zão é que eles atraem mais consumi- dores pela conveniência de fazerem suas compras em um único local. Ou- tro fator é que eles são possuídos e ope- rados privadamente. Os estacionamen- tos e os corredores são de proprieda- de privada, assim como as ruas resi- denciais discutidas anteriormente, em- bora aqueles sejam de um modo ge- ral de uma única organização priva- da. Fundamentalmente, a segurança da comunidade, para um proprietário, é parte do valor do seu imóvel.

CAPÍTULO 6

JUSTIÇA PRIVADA NA AMÉRICA:

PRECEDENTE HISTÓRICO E REALIDADE MODERNA

Precedente Histórico de Justiça Privada na América

Fazer cumprir a lei não era tarefa do governo nas 13 colônias originais. Os primeiros governos coloniais não ti- nham um papel ativo na detenção e na imposição de ação judicial a contraventores, e departamentos de po- lícia e promotoria não existiam como os conhecemos hoje (Cadenas 1986:

366). Tribunais públicos estavam dis- poníveis em quase todas as capitais coloniais, mas distância e precarieda- de das estradas tornavam seu uso mui- to dispendioso para os colonos. As- sim, julgamentos em cortes governa- mentais eram simplesmente preteridos em favor da negociação direta entre as partes ou pela arbitragem ou me- diação de terceiros, nas quais a resti- tuição à vítima pelo ofensor era a san- ção dominante. Aumentar a receita judiciária foi o principal motivo para o desenvolvi- mento da ação judicial pública em muitas colônias (embora a desculpa geralmente apresentada fosse a de auxiliar a vítima que era pobre). En- tretanto, a justiça privada era preferi- da porque o pagamento de restitui- ção era apropriado pela vítima e não pelo Estado. A lei e a ordem que prevaleceram durante toda a expansão da fronteira para oeste se baseavam, primordial- mente, na produção e na imposição privada das leis. Em muitos casos não havia alternativa, mas o fato é que a lei bancada pelo setor privado era es- colhida porque funcionava. O Oeste Americano do século XIX não era sem lei; era simplesmente sem Estado.

Modernas cortes privadas para justiça civil e algumas implicações para a justiça criminal

Estima-se que durante os anos 1950 pelo menos 75% de todas as disputas comerciais nos Estados Unidos que não puderam ser resolvidas por negocia- ção ou mediação, foram resolvidas por meio de arbitragem privada e não por processo judicial em tribunais públicos (Auerbach 1983:113). A arbitragem nas disputas comerciais têm se expan- dido rapidamente desde então. Por que discutir o uso de cortes pri- vadas nas disputas cíveis no contexto de privatização da justiça criminal? Em parte porque elas representam uma res- posta à falha do governo na provisão de serviços judiciais, assim como adi- cionam mais evidências de que o setor privado pode oferecer alternativas va- liosas. Por exemplo, desde os anos de 1960 arbitragem ou mediação tem sido usada em um crescente número de programas que visam resolver “confli- tos que as cortes consideram triviais e pouco palpáveis: querelas domésticas, rixa entre vizinhos e animosidades similares entre grupos étnicos.” Entre- tanto, esses programas acabaram por transcender disputas domésticas e en- tre vizinhos para considerar incidentes criminais. Um dos mais antigos projetos comunitários de resolução de disputas foi conduzido pela American Arbitration Association AAA na Filadélfia; suas atividades tiveram início em 1969 com audiência em casos de crimes de me- nor gravidade. Uma instituição similar, mas focada especificamente na solução de crimes, veio a ser criada mais recentemente. A mediação vítima-delinquente (VOM) vem se espalhando rapidamente pelos Estados Unidos, Canadá e Europa, sendo que nos Estados Unidos em 1995 já desenvolvia 150 programas. Esses programas oferecem mediação entre a vítima e o delinquente, geralmente

buscando reparação para a vítima e a reconciliação. A maioria (mais de 90% em uma grande enquete) das media- ções resulta em um acordo com rela- ção à compensação à vítima por parte do delinquente, e a maioria desses

acordos (mais de 80% na mesma enquete) é cumprida pelos delinquentes.

A opção pela VOM está tipicamente

limitada a crimes de adolescentes e/ou crimes não violentos contra a proprie- dade, reduzindo as recorrências às cor- tes ou às promotorias.

CAPÍTULO 7

OS BENEFÍCIOS DA PRIVATIZAÇÃO: TEORIA E EVIDÊNCIA

O rápido crescimento dos esforços do setor privado em prevenir crimes e em resolvê-los uma vez sejam cometi-

dos sugere que essas alternativas pri- vadas devam estar gerando benefícios consideráveis em relação à alternativa de investir mais no sistema público de justiça criminal. Como nenhuma das duas opções atinge o ideal, emerge uma importante questão: como os re- cursos escassos usados no combate ao crime podem ser mais efetivos? Para res- ponder a essa questão se faz necessá- rio comparar as duas alternativas. Não devemos simplesmente identificar as fa- lhas de mercado e, uma vez encontran- do-as, defender a alternativa governa- mental. Qualquer falha de mercado encontrada deve ser comparada com falha de governo. Governos têm o poder de impor tri- butos, e eles podem usar esse poder

de coerção para produzir “serviços”, se-

jam eles mais valorizados ou não que seus custos. O fato é que o típico elei- tor/contribuinte não sabe realmente o que é comprado com a receita tribu-

tária, muito menos quão custo-efetivo

é a produção de alguns serviços públi- cos. A falta de conhecimento sobre o governo não é surpreendente.

O juiz Learned Hand argumenta que

o principal mandamento da administração da justiça deveria ser Não racionarás justiça (citado em Person 1978:32). Presumivelmente, o objetivo é o de pro- ver acesso livre e igual para todos os ser-

viços públicos de fazer valer a lei. Entre- tanto, a justiça que o setor público provê

é sempre racionada – isso tem que ser

assim porque ela usa recursos escassos.

Se não há uma instituição explicita-

mente estabelecida (e.g., o sistema de preços) para racionar vamos acabar voltando ao princípio da fila, quem che- gar primeiro é atendido primeiro; mas isso conduz a um congestionamento, de modo que o serviço será racionado por espera. No caso de bens e serviços pro- vidos pelo setor público, o racionamen- to por fila é o que prevalece. As filas nos tribunais públicos são tremendas em alguns estados. Os arquivos policiais estão cheios de crimes registrados à espera, talvez para sempre, de solução. Do mesmo modo, as penitenciárias pú- blicas estão superlotadas a tal ponto que a maioria dos presos nunca cum- pre toda a sentença. Juízes e promotores têm um consi- derável poder discricionário para op- tar entre os casos, e as cortes frequen- temente dispensam ou arquivam um grande número de casos sem julgamen- to. Qual a base para a dispensa? A racionalidade para a dispensa é que em geral são casos com pouca funda- mentação. Isso geralmente significa que

eles são casos difíceis, que demanda- riam muito tempo porque o mérito dos argumentos não é óbvio e forte. Em outras palavras, os juízes têm incenti- vos para julgar casos fáceis. Técnicas similares de racionamento têm sido adotadas pela promotoria e pela polí- cia. De modo a construir um histórico de condenações os promotores consi- deram os casos mais fáceis e racionam

por meio de acordos com os réus. A polícia constrói um histórico de deten- ções dedicando-se aos casos mais fá- ceis e ignorando muitos outros casos de difícil solução. O racionamento pelo processo po- lítico exige que as pessoas compitam expressando veemente e eficazmente seus pleitos aos políticos. Elas precisam investir nos custos de organização de grupos de interesse, nas negociações com os outros membros do grupo de modo a definir suas demandas, no apoio a membros do legislativo em suas campanhas eleitorais e no emprego de lobistas e de outros especialistas na defesa de suas demandas. O raciona- mento de recursos públicos do sistema de justiça criminal é, obviamente, mais complicado do que o sugerido aqui. Mas, o ponto principal é que a provi- são pública não garante nada pareci- do com a eficiência ou justiça. Dois exemplos de fatores que influenciam o racionamento de recursos na justiça cri- minal podem esclarecer melhor esse ponto.

Exemplo I: Racionamento público do espaço prisional

Muitas punições, além de reclusão, estão disponíveis aos juízes, e algumas são frequentemente empregadas, mas os incentivos para considerá-las são relativamente fracos porque as sentenças são proferidas em um am- biente político no qual juízes e pro- motores têm acesso livre para dispor de espaço nos presídios. Na medi- da em que promotores e juízes têm incentivos para demonstrar a seus constituintes locais quão duros com o crime eles são, a detenção em pre- sídios é a punição que relativamente mais os atrai. Os legisladores também contribuem para congestionar presídios públicos, uma vez que como juízes e promotores eles têm um fraco incentivo para pou-

par os escassos espaços nos presídios. Quando aprovam leis que ampliam as punições, como a imposição de sen- tenças mínimas, os legisladores contri- buem para a superlotação dos presí- dios. Assim, eles podem colher os be- nefícios políticos de aprovarem senten- ças mais severas e se apresentarem como duros com o crime, sem se im- portarem com o fato de que suas san- ções podem minar outros aspectos do sistema de justiça criminal. Durante os anos 1980 a Flórida es- tava construindo presídios, e eram efe- tivos os indicadores de sentença, mas criminosos ligados a drogas chegavam aos presídios em fluxo superior ao do aumento de capacidade. Ao mesmo tempo, o legislativo aprovou um novo conjunto de sentenças ampliando as punições mínimas para crimes que en- volvessem drogas. Como os recursos prisionais são escassos, a maior severi- dade para com criminosos ligados a drogas resultou em leniência com ou- tros criminosos. A superlotação dos pre- sídios forçou o conselho correcional a decidir o quanto de cada sentença o presidiário deveria cumprir e quem de- veria ser solto antes que os juízes man- dassem novos condenados. Não há mecanismo que permita a comparação dos benefícios de se encarcerar um novo condenado. Sem um sistema de coordenação, estelionatários e usuários de drogas seriam enviados para o pre- sídio enquanto contraventores violentos seriam libertados.

Exemplo II: Racionamento dos recursos de polícia pública

Em 1984 o sistema policial da Fló- rida decidiu aderir à guerra às drogas, declarada pela administração Reagan, com o argumento de que isso resolve- ria o problema de crimes no Estado: o usuário de drogas, acreditava-se, era o principal agente de crimes contra o patrimônio, uma vez que para alimen-

tar seu vício ele teria que roubar. Quais os resultados dessa nova ofensiva con- tra drogas? Um foi a superlotação dos presídios discutida acima, mas há ou- tras implicações. Em 1983 a polícia da Flórida de- tinha três vezes mais contraventores por crimes contra o patrimônio do que pelo envolvimento com drogas, mas em 1989 essa relação caiu para 1,8. À medida que o esforço policial se con- centrou na guerra contra drogas, os esforços contra crimes contra o pa- trimônio diminuíram e tais crimes au- mentaram. Mas, o que dizer dos bene- fícios em termos de redução do uso de drogas? Um recente estudo da Rand Corporation sugere que um dólar a mais gasto no tratamento de drogados é sete vezes mais efetivo em reduzir o uso de cocaína do que um dólar a mais gasto em justiça criminal para contro- lar as atividades com drogas. Esses pes- quisadores sugerem que reduzindo os gastos com justiça criminal no controle de drogas em 25% e dobrando os gas- tos no tratamento dos usuários seria re- duzido o consumo de cocaína, poupan- do-se aos cofres públicos US$2 bilhões.

CAPÍTULO 8

AS CHAMADAS FALHAS DE MERCADO EM UM SISTEMA DE JUSTIÇA CRIMINAL PRIVATIZADO

Alguns argumentos contrários à privatização do sistema de imposição da lei são comumente levantados con- tra os mercados em geral. São argu- mentos sustentados por lobistas e ou- tros defensores de políticas públicas, in- cluindo os burocratas e representantes de sindicatos de funcionários públicos, os quais se opõem à privatização de existentes atividades do governo, ou que desejam desenvolver novos programas governamentais. Suas críticas incluem as

seguintes afirmações: (1) que o objeti- vo de lucro conduz a serviços de baixa qualidade porque os empresários re- duzem custos; (2) que o processo de mercado resulta em grande dispersão de riqueza de maneira iníqua, ou no caso de segurança privada, que os ri- cos serão superprotegidos enquanto os pobres não serão suficientemente pro- tegidos; (3) que se o poder de polícia for concedido a cidadãos comuns, isto é, autoridade para agirem como poli- ciais, ou ainda se a eles for permitido exercer algumas funções de polícia pública, eles abusarão desse poder. Empresas de segurança privada su- postamente controlarão suas atividades de modo a reduzir custos e aumentar lucros. Como evidência dessa redução de qualidade, muitos mencionam a crença comum de que o pessoal de se- gurança é “mal treinado” em relação à força policial, “mais velho” e “evadi- do da escola”. Incentivos para cortar qualidade só ocorrem quando o ven- dedor busca lucros de curto prazo ou quando o mercado não é competitivo. Mas, o que dizer da evidência? Ela tam- bém não é válida. Em uma extensa pes- quisa, Cunningham-Taylor (1985:89) revelaram que as forças de segurança privada têm em média de 31 a 35 anos de idade e mais da metade (59%) ti- nha pelo menos alguma educação su- perior. Uma crítica associada à segurança privada é a de que essas organizações ou seus empregados usarão seus po- deres abusivamente (Carlson 1995a:

69). Um pré-requisito para os incenti- vos a cometer abusos é que o paga- mento ao agente que faz valer a lei seja feito com base no número de meliantes condenados. Esses incentivos não se aplicam a investigadores. Na reali- dade, os serviços de segurança priva- da decorrem de arranjos contratuais. Sob tais arranjos contratuais um agen- te de segurança que “fabrica” um cri- me intencionalmente e processa pessoas

inocentes, estabelece arapucas ou es- pera para que o crime seja cometido não será contratado muitas vezes, por- que os contratantes logo identificarão suas artimanhas. Além disso, seus com- petidores que observam seu compor- tamento estarão em posição de ofere- cer melhores serviços a custos meno- res, e o provedor de segurança que abusa de seu poder será alijado do mercado. De fato, muitos indivíduos, sejam empregados pelo setor público ou pelo setor privado, podem abusar da posi- ção que o arranjo institucional no qual as pessoas desenvolvem suas tarefas determinará o grau de abuso, e nesse sentido os mercados competitivos for- necem um dos melhores (se não o me- lhor) arranjos institucionais para desencorajar abuso e comportamento ineficiente. Um processo civil contra abuso cometido por um agente de uma empresa de segurança privada pode ter um custo elevado e até, quem sabe, destruir o negócio. Entretanto, em um processo contra uma agência pública

de imposição da lei o contribuinte paga

a conta, de modo que o custo para o

administrador da agência é relativa- mente pequeno. A diferença entre instituições públi- cas e instituições privadas competitivas

vai muito além da dificuldade de se res- ponsabilizar os agentes públicos pela baixa qualidade de seus serviços. O fato

é que os produtores privados são re-

compensados por proverem o que os consumidores desejam – proteção efe- tiva que previne crimes. Os burocratas do setor público são recompensados pelo processo político, no qual as

recompensas estão frequentemente associadas a algumas medidas que representam o tamanho das operações da burocracia, tais como o número de detenções e de condenações. Isso pode conduzir a consideráveis abusos de pessoas inocentes. Não é surpresa que a polícia pública seja frequente-

mente acusada – com considerável jus- tificativa – de montar arapucas e gerar falsas evidências para justificar deten- ções ou mesmo condenações. Outro argumento contra a priva- tização é que somente os ricos podem pagar por segurança privada. Em uma moderna economia de mercado, ricos e pobres não necessariamente têm acesso aos mesmos recursos de segu- rança privada. Uma pessoa mais abas- tada pode comprar os serviços de ou- tras pessoas, enquanto uma pessoa mais pobre poderá, ela mesma, estar contribuindo para a produção do ser- viço (e.g., participando ativamente de atividades de vigília na comunidade). Em geral, vizinhanças ricas e de classe média são mais seguras do que as vi- zinhanças pobres. Em outras palavras, grande parte das consequências dos problemas que comumente emergem na alocação de recursos no combate ao crime pelo setor público incide desproporcionalmente sobre os pobres. Assim, para os pobres a privatização na realidade significa ter menos conta- to com um sistema para o qual eles contribuem, mas do qual eles se acham excluídos, para passar para um sistema no qual eles têm a prote- ção e a justiça na medida do que pa- gam por elas.

CAPÍTULO 9

POR QUE O SETOR PÚBLICO DOMINA HOJE A JUSTIÇA CRIMINAL? UMA ANÁLISE TEÓRICA E HISTÓRICA

De modo a entendermos porque o moderno sistema de justiça criminal de- pende tão intensamente do setor pú- blico no que se refere à polícia, pro- motoria e punição, precisamos exami- nar a história. Precisamos iniciar com a

Inglaterra de séculos passados, uma vez que o arranjo institucional básico do sis- tema legal norte-americano é uma herança do sistema britânico. Em par- ticular, o desenvolvimento de um go- verno monárquico conduziu à criação de uma lei criminal como fonte de re- ceita real pela desapropriação do di- reito privado à restituição, a qual re- duziu significativamente os incentivos à cooperação voluntária para fazer va- ler a lei. Como consequência desen- volveu-se um conjunto bem diferente de instituições. Depois que a primeira força poli- cial pública foi estabelecida em Nova York em 1844, rapidamente várias ou- tras cidades criaram as suas. No princí- pio, entretanto, esses departamentos de polícia eram usados primordialmente para propósitos políticos. Na melhor das hipóteses o combate ao crime era um objetivo secundário. As autoridades eleitas usavam seus departamentos de polícia para recompensar apoios polí- ticos, do mesmo modo que no passado os reis normandos repartiam parte dos lucros da justiça com os barões que os apoiavam. O suborno era frequente- mente necessário para a obtenção de uma posição na força policial; essa prá- tica era financeiramente razoável, dado o potencial de retorno produzido pela corrupção policial. O pífio desempenho da polícia pú- blica é evidenciado pelo fato de que foi nesse período que nasceu e rapida- mente se desenvolveu a moderna in- dústria de segurança privada. Muitas das maiores e mais conhecidas agên- cias de detetives e de proteção que existem hoje foram criadas durante a era da polícia pública corrupta e inefi- caz. Elas protegiam propriedade priva- da e transportavam valores, investiga- vam crimes, prendiam criminosos e forneciam todo tipo de serviço de controle de criminalidade que a polí-

cia pública provê hoje em dia, mas que

naquela época era inadequada para

tarefa. Alguns dos mais importantes proble- mas do setor público com policiamen-

a

to,

ação judicial e punição no século

XIX

parecem ser irrelevantes nos dias de

hoje. Entretanto, as estatísticas criminais

atuais sugerem problemas mais difíceis

e que muitas coisas não mudaram. A

polícia continua sem capacidade para

resolver crimes quando praticados pelo crime organizado, a não ser pela prá- tica da versão moderna do programa

de

testemunhas da Coroa, compran-

do

criminosos para testemunharem con-

tra

seus companheiros de gangue. A

superlotação das prisões persiste exa- tamente como era no tempo em que grandes e desajeitadas embarcações

singravam o Tâmisa. Um grande nú- mero de policiais ainda se associa a organizações criminosas, como se

depreende dos recorrentes escândalos

de corrupção que infestam os depar-

tamentos de polícia das grandes cida- des. Vítimas continuam a não relatar a

maioria dos crimes, porque os custos

de fazê-lo são superiores aos benefí-

cios. A negociação com réus está pre-

sente em 91% de todas as condena- ções por crimes em todo o país. E as- sim por diante. O que pode ser feito? Talvez a resposta não seja “construir mais prisões e aumentar o contingente

da polícia pública”, como os políticos

hoje em dia parecem acreditar. Talvez não seja desenvolver uma versão “maior e melhor” de alguns programas governamentais, como se fez ao longo deste século. Talvez a resposta seja atrasar o relógio no sentido de resta-

belecer os incentivos para uma maior participação do setor privado na justi-

ça

criminal, os quais desapareceram

em

séculos passados devido aos esfor-

ços dos reis em expandir sua receita e seu poder.

CAPÍTULO 10

RESTITUIÇÃO LASTREADA EM DIREITOS PARA CONSIDERAÇÕES DE POLÍTICA DE COMBATE AO CRIME

Não há desculpa para um crime co- metido contra uma vítima, e quando tal crime ocorre, o criminoso deve ser responsabilizado. As questões levanta- das são: o que se deveria fazer em re-

lação ao crime e como se deveria pro- ceder para se atingir o objetivo? As res- postas dependem dos objetivos nor- mativos da pessoa que as propõe. Por- tanto, a perspectiva normativa que sus- tenta as propostas deve ser explicitada de antemão. A maioria dos economis- tas foca suas propostas de política no objetivo normativo da eficiência, mas

o objetivo dominante das propostas

feitas aqui é garantir liberdade e justi-

ça. Entretanto, na realidade liberdade, justiça e eficiência são geralmente ob- jetivos complementares, e parece que

o mesmo ocorre quando tratamos de

política criminal. Pela perspectiva normativa de liber- dade, todos os indivíduos devem ser tratados como pessoas livres e respon- sáveis, desde que cumpram com suas responsabilidades para com as outras. Alguém que, no exercício de sua livre vontade, viola intencionalmente os di- reitos de propriedade de outra pessoa por meio de roubo ou violência essen- cialmente abre mão de seus direitos de propriedade (econômico e civil) até que a justiça seja feita. Além disso, pela con- cepção normativa de liberdade e justi- ça adotada aqui tal indivíduo deve ser responsabilizado perante sua vítima e não perante a sociedade ou o estado, porquanto ele violou os direitos de pro- priedade da vítima. Justiça para a víti- ma de um crime deveria ser o primeiro objetivo de uma política criminal.

Os criminosos são vistos por muitos que “estudam” e preparam recomen- dações de política criminal como pro-

duto do ambiente em que vivem e sem controle sobre seus atos. Assim, a “in- dústria da desculpa”, para usar a ex- pressão de Bidinotto (1994a), tem produzido uma deterioração da res- ponsabilidade individual e criado um ambiente que acalenta e até descul- pa o crime. Exigências de sentenças de prisão mais longas, mais presídios e amplia- ção de pena capital para influenciar a responsabilidade dos criminosos sobre seus atos parecem dominar o debate político. Essas exigências não refletem

a posição normativa adotada aqui. Jus-

tiça para as vítimas sequer exige apri- sionamento, a menos que o aprisiona- mento seja a única forma de supervi-

sionar o criminoso enquanto ele traba- lha para pagar sua dívida para com a vítima e assim garantir o pagamento. O aprisionamento parece não im- por um alto custo aos criminosos, uma vez que a punição é branda o suficien- te para não alterar seu comportamen- to. Mesmo para criminosos enviados a presídios, a taxa de reincidência apa-

renta estar entre 60% e 75% para um intervalo de dois a três anos após a li- bertação, sugerindo que a punição não impôs um custo suficiente para coibir seus crimes. A difícil questão é: como a justiça de restituição pode ser elevada ao ní- vel aqui advogado, para que ela seja

o principal foco da justiça criminal? O

foco da justiça criminal precisa mudar de uma engenharia social de punição

e reabilitação para uma de justiça para

a vítima. Isso exigiria um grande rol de mudanças. Seria necessário mudar o foco da punição para a cobrança de restituição. Essas mudanças teriam que incluir programas de trabalho para os presidiários. Em contraste com a ineficácia dos programas de restituição que existem

nos Estados Unidos (talvez com algu- mas exceções), os japoneses levam a restituição com muita seriedade, e tudo indica que de forma operante. A maioria dos criminosos no Japão ad- mite sua culpa não somente para autoridades, mas também para a vítima. A admissão da culpa para a vítima ocorre antes de a ação criminal pública ser instaurada. Assim, o crimi- noso barganha com a vítima por meio de um intermediário oferecendo uma restituição, em um esforço para con- vencer a vítima a escrever uma carta ao promotor ou ao juiz afirmando que ela, a vítima, teve seu direito restaura- do e nenhuma outra punição se faz ne- cessária. Sem tal carta, a punição pode ser muito severa. O que o foco na confissão, no remorso e na restituição em troca de perdão produz em termos da relativa efetividade do sistema de justiça crimi- nal? No Japão, a taxa de desemba- raço é muito mais elevada do que a observada para os USA: Evans (1994) cita valores amostrais que excedem em 52% os valores observados para os Estados Unidos. No Japão mais de 21% dos meliantes sujeitos à ação criminal são liberados pela polícia sem qualquer procedimento criminal adicional. Na ausência de uma severa puni- ção de aprisionamento, quão bem-su- cedido é esse processo de justiça crimi- nal que substitui punição severa por responsabilizar o criminoso pela resti- tuição à vítima? Os números de delitos e de criminosos são substancialmente menores, em todas as categorias de crimes, do que os registrados para qualquer outro moderno país industri- alizado no mundo. Além disso, entre todos os países industrializados do mun- do, somente no Japão as taxas de criminalidade vêm caindo continua- mente desde a Segunda Guerra Mun- dial. Finalmente, há pelo menos algu- ma evidência de que a taxa de reinci-

dência criminal é muito baixa no Japão. Para que tenham sucesso, progra- mas de restituição parecem exigir um nível de privatização bem superior ao que caracteriza o sistema de justiça criminal dos Estados Unidos. Tal privatização é hoje severamente dificul- tada por barreiras legais. Entretanto, essas barreiras legais à privatização são relativamente fáceis de serem identificadas e modificadas, se compa- radas à alternativa: mudar os incenti- vos inerentes às operações do atual sistema de justiça criminal do setor pú- blico. Assim, a perspectiva normativa desenvolvida aqui implica total priva- tização do sistema de justiça criminal.

CAPÍTULO 11

ENCORAJANDO A EFETIVA PRIVATIZAÇÃO NA JUSTIÇA CRIMINAL

Parte I: Prevenção e Perseguição

Com mais certeza um sistema privatizado de justiça criminal terá seu foco na restituição às vítimas do que um sistema público dominado por equipes que se dedicam ao policia- mento, à perseguição e à correção. Portanto, sob a perspectiva normativa de liberdade e justiça a privatização é desejável. É claro que promover tal mudança não é uma tarefa fácil para os políticos, ainda que eles aceitem o argumento. São necessárias uma lide- rança política de coragem e visão de longo prazo para enfrentar os sindica- tos de policiais, ou que outros grupos exerçam um lobby contundente. Por serem os grupos de defesa dos direitos das vítimas os únicos grupos organiza- dos capazes de se oporem ao poder político dos lobbies entrincheirados na justiça criminal, pelo menos no momen-

to, um objetivo deste livro é advertir esses grupos sobre os tipos de mu- danças necessárias para a criação de um sistema de justiça criminal que de fato responda aos desejos das vítimas de crimes. A função da polícia pública, na mente da maioria dos cidadãos, é combater o crime. Mas como eleitores, contribuintes e/ou representantes elei- tos identificam se a polícia está fazendo um bom trabalho? O número de de- tenções é uma medida natural de sua efetividade, assim como a rapidez de reposta a chamados e o nível relatado de crimes Índice I. Estas tentem a ser as principais estatísticas usadas pela polí- cia em seu lobby por um maior orça- mento. Assim, os incentivos que a polí- cia tem para vigiar ou patrulhar, de modo a prevenir crimes, são relativa- mente fracos, e os incentivos para esperar que um crime seja cometido para responder prontamente e promo- ver a detenção são relativamente fortes. Sob tais condições, como se pode modificar a probabilidade de sucesso de vigília contra crime? Há muitas pos- sibilidades. Há um grande número de experi- mentos em andamento com polícia co- munitária. O pessoal da segurança pri- vada e as patrulhas voluntárias fazem essencialmente um policiamento na comunidade. Na realidade, Sherman (1995:338) define polícia comunitária quando a polícia pública age como a segurança privada, e explica: “o que os guardas de segurança fazem é con- trolar os fatores de risco. A despeito do crescente reconhecimento de que a abordagem policial tradicional (respos- ta rápida, patrulhamento aleatório, etc.) não funciona (Chicago Police Department 1993), os sindicatos de po- liciais, em especial, são bastante resis- tentes a mudanças. O relativo maior valor de uma evidência produzida por uma testemu- nha ocular aumenta a probabilidade

de detenção e condenação se o crime for relatado. Assim, para capturar plenamente os benefícios de uma melhora na vigília devem ser estimu- ladas mudanças que encorajem o re- lato de crimes. Há duas maneiras de se aumentar a probabilidade de uma vítima (e/ou testemunha) rela- tar um crime: (1) reduzir os custos de cooperar para a detenção e para a ação criminal, e (2) aumentar os be- nefícios esperados pela cooperação. Os responsáveis pela política do sis- tema de justiça criminal, incluindo os legisladores, não tomaram nenhuma iniciativa favorável a qualquer das duas maneiras. Experimentos localizados de con- tratação de policiamento estão seve- ramente limitados pela possibilidade implícita ou explícita de ameaça de uma ação judicial originária de or- ganizações ligadas à polícia públi- ca. Portanto, em vez de se concentrar

o esforço político na luta contra a po-

lícia para substituí-la pela contratação com o setor privado, uma opção su-

perior é batalhar por mudanças que venham encorajar o desenvolvimen- to privado de atividades investigativas

e de perseguição. Se o foco é a restituição para a vítima, o escopo potencial para a in- vestigação e a perseguição privadas de criminosos se expande conside- ravelmente. Como com qualquer ver- dadeiro direito de propriedade pri- vada, o direito privado à restituição deve ser transferível. Se o direito de restituição for um ativo comerciali- zável para a vítima, como ocorria, por exemplo, na Islândia medieval (Friedman 1979), então esse direito poderia ser vendido a alguém que quisesse perseguir o ofensor.

CAPÍTULO 12

ENCORAJANDO A EFETIVA PRIVATIZAÇÃO NA JUSTIÇA CRIMINAL

Parte II: Perseguição e Punição

Pode haver consideráveis receios so- bre a completa privatização dos três pri- meiros estágios do processo de justiça criminal. Entretanto, o setor privado já está ativa e vitalmente envolvido em todos eles. Assim, após alguma refle- xão é plausível que as mudanças de política sugeridas no Capítulo 11 ve- nham a produzir um pouco mais de envolvimento do setor privado com os estágios um (vigília), dois (relato) e três (detenção). Os benefícios potenciais da privatização, assim como de mudanças de política que a favoreçam nos está- gios quatro (ação criminal), cinco (con- denação) e seis (punição) do processo de justiça criminal, serão agora consi- derados. De modo a processar criminalmen- te, aqueles acusados detidos precisam estar disponíveis para o julgamento (ou negociação com a promotoria), mas como as prisões estão cheias e há fila de processos nos tribunais, muitos dos criminosos detidos precisam ser soltos até que ocorra a ação criminal. Uma vez soltos, nem sempre eles retornam. Reynolds (1994b:19) concluiu que os programas PTR financiados pelo con- tribuinte deveriam ser abolidos, de modo que o sistema privado de fiança pudesse assumir plena responsabilida- de pela supervisão dos acusados de crimes libertados enquanto esperam jul- gamento. Se um vendedor de fiança não está disposto a prover uma fiança, isso deveria servir como indicador de que o criminoso não é confiável e/ou ele é perigoso.

Encorajar a ação criminal privada pelo estabelecimento de um programa de restituição aumentará a probabili- dade da impetração de uma ação so- mente se a probabilidade de receber restituição for elevada; desse modo, ins- tituições que venham a facilitar o efeti- vo recebimento de restituições precisa- rão ser desenvolvidas. Se a restituição caracterizar verdadeiramente direitos de propriedade (isto é, se a expectativa de seu recebimento for elevada), as víti- mas terão incentivos mais fortes para levar adiante um caso do que teria a promotoria pública. O setor privado tem respondido ao excesso de processos nas varas cíveis com um sistema de alternativas priva- das que vem se expandindo rapida- mente, tais como arbitragem, media- ção e os novos tribunais privados. Cor- tes privadas que possam reduzir as fi- las de processos da justiça criminal são uma opção bastante limitada sob o foco atual de punição da justiça crimi- nal. Cortes privadas formais provavel- mente surgiriam no âmbito da justiça criminal muito rapidamente se o siste- ma focasse na restituição. A questão do direito criminal seria a determinação do pagamento por danos devido pelos cri- minosos à vítima pelo menos para a maioria dos crimes. Uma razão para a percepção de que o sistema de justiça criminal não impõe sanções efetivas está no fato de a superlotação dos presídios reduzir as sentenças criminais atualmente cumpri- das. A solução política mais comum para a criminalidade parece ser a cons- trução de mais presídios. As restrições orçamentárias têm, entretanto, forçado muitos governos locais e a administra- ção federal a contratar com firmas pri- vadas serviços prisionais de modo a reduzir seus custos no atendimento das demandas políticas para o aumento da capacidade dos presídios. Entretanto, o uso limitado desse expediente reflete as

barreiras governamentais e não a ausên- cia de oferta potencial desses serviços. Há uma questão mais importante que precisa ser considerada nesse con- texto – abordada no Capítulo 10:

quem deve pagar o custo do crime? Os “criminosos devem pagar tanto quanto eles possam pelos custos de seus crimes”. Sob um adequado arranjo institucional, fazer com que os crimino- sos paguem o custo de seus crimes pode produzir ganhos de eficiência, tanto pelo aumento do efeito inibidor quan- to por tornar mais efetivo o efeito reabilitador. Hoje, os criminosos supostamente “pagam” por seus crimes pelo confinamento em presídios e/ou sob a supervisão de algum outro programa correcional. Os custos originais são in- corridos pelas vítimas, as quais não são compensadas por suas perdas; mas há custos adicionais incorridos pelos con- tribuintes que não cometeram crime e que pagam pelos comitês de sursis e liberdade condicional, pelos agentes penitenciários, pelos programas de saú- de e educação dos presidiários e ou- tros custos mais, como, por exemplo, os custos de manutenção das famílias

dos presidiários. Este elevado custo do crime não precisa incidir sobre a vítima

e os contribuintes. A grande população carcerária é um recurso ocioso que poderia ser empre- gado para reduzir substancialmente os

encargos sobre os contribuintes. Qual

a forma mais efetiva de se extrair tais

pagamentos? As respostas propostas aqui, em crescente grau de provável efetividade, envolvem um mercado de trabalho de presidiários com competi- ção entre os empregadores para a ob- tenção de contratos com o estado; con- cessão aos presidiários, e não ao Esta- do, dos direitos de propriedade sobre seu trabalho, de modo que os empre- gadores venham a competir diretamen- te pelos seus serviços; e o estabeleci-

mento dos direitos privados da vítima à restituição em um mercado privado

e em competição pela cobrança da res-

tituição. O mercado privado de trabalho de presidiários é defendido aqui pela po- sição normativa de que os criminosos deveriam pagar pelos custos de seus crimes; outros advogam esse tipo de arranjo por outras perspectivas nor- mativas. Por exemplo, o antigo chefe de justiça da Corte Suprema dos Esta- dos Unidos, Warren Burger (1992), vê os programas de trabalho de presidiá- rios como desejáveis por serem poten- cialmente um mecanismo efetivo para

a reabilitação. Aparentemente, Burger

está correto. Muitos estudos recentes indicam que as indústrias de presídios podem reduzir, substancialmente, as ta- xas de reincidência. O uso produtivo do tempo dos reclusos lhes confere in- centivos para o desenvolvimento de no- vas habilidades valorizadas pelo mer- cado ou para o aprimoramento das que já possuem. Isso tende a ser parti- cularmente verdade se o empregador

é uma firma em um mercado competi-

tivo. Entretanto, tanto os criminosos quanto suas vítimas podem ser mais be- neficiados pelo estabelecimento de ver- dadeiros direitos de propriedade à res- tituição da vítima e que estas possam recorrer a organizações privadas para receber suas restituições. Quando a restituição é determina- da por uma negociação conduzida por um mediador-facilitador (ou, se isso falhar, por meio de uma arbitragem mandatória na presença das duas par- tes), tanto o pagamento quanto o pro- cesso de arrecadação podem ser esta- belecidos por contrato. Se a vítima iden- tifica que o devedor apresenta baixo risco de não pagar, é possível que seja permitido ao criminoso integralizar seu

débito por meio de pagamentos peri- ódicos; alternativamente, o contrato pode especificar um trabalho a ser fei- to para a vítima. Se o risco do não pagamento é percebido, o contrato de débito para com a vítima pode especi- ficar que o criminoso contrate seu tra- balho com uma firma, a qual agirá como agente arrecadador para a víti-

ma. Tal firma coletora pode pagar an- tecipadamente a restituição à vítima pelo seu valor presente e, então, cole- tar em parcelas do salário do ofensor

o principal mais os juros, assim como

os custos de supervisão. O criminoso pode ou não ser alocado a um ambi- ente de alta segurança, de modo que dependendo do grau de segurança requerido seu monitoramento será maior ou menor de modo a maximizar

a certeza de que o pagamento será feito

ao menor custo possível. A justiça criminal não será pri- vatizada imediatamente após a publi-

cação deste livro. Entretanto, a espe- rança é que pelo menos parte da aná- lise aqui apresentada seja convincente

o suficiente para acelerar a tendência

privatizante já em curso, pelo menos para alguns dos aspectos traçados. O que acontecerá se os grupos de inte- resse não abraçarem nenhuma das recomendações sugeridas de modo que os responsáveis pela elaboração das políticas as desconsiderem e continuem

a acatar os interesses do sistema de jus-

tiça criminal? A privatização ocorrerá de qualquer forma, e em larga escala.

A escolha que os responsáveis pela po-

lítica pública enfrentam não é entre privatizar ou não privatizar, é entre en- corajar e apoiar a tendência de pri-

vatização ou tentar impedi-la, e nesse caso talvez consigam reduzir sua evo- lução desviando sua tendência, mas não a impedindo.

talvez consigam reduzir sua evo- lução desviando sua tendência, mas não a impedindo. 22 T O