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Razones burocrticas
Cmo hacer eficiente al servidor
pblico peruano?
Mayo 2009
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A mis padres
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ndice
Introduccin 7
1. El Estado y su dimensin burocrtica. 9
2. Razones de Estado. 27
3. El peso de los antecedentes. 33
4. El mito de las reformas 47
5. Cmo hacer eficiente la burocracia peruana? 57
5.1. Antecedentes 60
5.2. Diagnstico 69
5.3. Prescripcin 75
Post-scriptum 93
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Introduccin
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Captulo 1
El Estado y su dimensin
burocrtica
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La reflexin filosfica y jurdica del Estado moderno que inicia Hobbes dio origen a todo un
linaje de pensadores liberales que, por el hecho de buscar un equilibrio entre las libertades
individuales y la soberana estatal, legitima su existencia. Esto permite que, desde finales del
siglo XIX, se discuta con mayor nfasis la operatividad del Estado, tanto en la economa como
en los estudios de administracin pblica.
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La propuesta esgrimida por Weber indica que, con el fin de optimizar los
resultados de la entidad pblica, estos funcionarios deben conformar
un cuerpo permanente y ser aislados para evitar su corrupcin - la
influencia de intereses externos se entiende nociva - as como evadir
todo tipo de situaciones en las que aflore el componente emocional al
momento de tomar decisiones. La idea es que a travs de un sistema
de reglas legales, neutrales y permanentes es posible garantizar la
eficiencia de los individuos. Este conjunto de normas debe construir,
adems, un sistema jerrquico centralista en el que los superiores se
dediquen a planificar y eviten todo tipo de discrecionalidad en la accin
de los elementos inferiores.
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Para algunos autores como Niskanen (1971) el paradigma legal - racional es ms bien la
coartada de burcratas que quieren proteger sus intereses a travs de una compleja red de
normas, de sistemas presupuestarios no abiertos al pblico y de sistemas de empleo donde
el argumento del aislamiento de un cuerpo profesional asegura un puesto de trabajo per-
manente. Tambin es un discurso que les permite - a las dependencias - seguir recibiendo
dinero del erario con aprobacin del Congreso, puesto que los representantes electos nunca
cuentan con toda la informacin necesaria para evaluar el rendimiento de los montos que se
otorgan a las dependencias pblicas. Como se ve, toda una teora de la conspiracin.
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El homo economicus es el sujeto arquetpico de la economa neoclsica de finales del siglo
XIX, cuya relacin con esta postura organizacional es directa.
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Lo primero que hay que indicar es que esta postura trae consigo un
pronunciado fatalismo frente a la accin de los operadores de polticas
y de los analistas organizacionales: a partir del cuestionamiento de la
inteligencia organizacional y, adems, de la racionalidad instrumental
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Hay un neo-institucionalismo microeconmico cuyas crticas centrales se dirigen al modelo
de competencia perfecta y al supuesto sistema de informacin simtrico entre los agentes
econmicos (Miller, 1992). Los estudiosos afirman que se necesitan instituciones pblicas
para regular los resultados socialmente perjudiciales de la competencia imperfecta (Knight,
1992). Otro grupo propone que los agentes econmicos requieren de una entidad colectiva
o empresa privada para disminuir sus costos de transaccin (Coase, 1996) y el riesgo de
sus acciones (Williamson, 1975), y tambin de los derechos de propiedad para estabilizar
la bsqueda productiva (Alchian y Desmetz, 1973). Luego hay otro neo-institucionalismo
relacionado a la economa poltica y a la historia econmica, en el que se sostiene que los
individuos crean las instituciones econmicas a partir de sus intereses (Knott y Miller, 1987) y
al mismo tiempo son influidos por las instituciones en las grandes decisiones histricas (North,
1993). Finalmente, hay un neo-institucionalismo, quiz sociolgico, que intenta descifrar la
generacin de los grupos a partir del contexto y la naturaleza de sus motivos (Olson, 1992).
Todos ellos tienen algn tipo de relacin con el neo-institucionalismo organizacional, pero al
mismo tiempo son diferentes.
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Captulo 2
Razones de Estado
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Finalmente, hay que indicar que existen varios estudios que han
encontrado importantes hallazgos al momento de relacionar la
existencia de una burocracia profesional con el desarrollo econmico.
Rauch y Evans (1999), por ejemplo, establecen esta relacin causal
aislando, en primer lugar, otro tipo de factores que tambin generan
mejoras econmicas - como las polticas sectoriales progresistas - y
utilizando nicamente dos criterios para definir burocracia profesional:
el reclutamiento de empleados a travs de concursos de seleccin y la
permanencia en el cargo bajo condicin de mejora en el rendimiento
laboral. La conclusin a la que llegan los estudiosos es que, entre 1970
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y 1990, las naciones que han contado con una burocracia profesional
- bajo los dos parmetros mencionados - han tenido un crecimiento
econmico per-capita mayor. Esto puede observarse en la siguiente
grfica:
pblicas - sino que gran parte de los discursos que la sustentan son de
corte poltico. Lo que s es un hecho histrico, en todo caso, es que
los pases que mejor suerte han tenido en el escenario internacional
se han preocupado por mejorar su administracin pblica de manera
permanente, gobierno tras gobierno.
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Captulo 3
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En cuanto al espritu de los Servicios civiles, los orgenes se remontan a la consolidacin de
los regmenes constitucionales del siglo XVIII, en los que el empleado pblico deja de ser
un servidor de la corona y pasa a ser un funcionario del Estado (Martnez, 2005). En efecto,
el artculo 26 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano proclama que
los ciudadanos deben poder ser admitidos a toda clase de dignidades, puestos y empleos
pblicos segn la capacidad y sin otra distincin que las de sus virtudes y talentos. Otro par-
teaguas es la industrializacin y la expansin del mercado, que requiere de un ente arbitral
que, en este caso, es el Estado profesional.
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La reforma burocrtica brasilea - hasta hoy en proceso de mejoras - fue implementada por
el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, iniciado en 1995. El proceso fue dirigido por un
grupo de tecncratas encabezados por el ministro Luis Bresser-Pereira. El esfuerzo tuvo tres
grandes virtudes: recibi un gran apoyo poltico, se legitim con cambios constitucionales y
se hizo de manera gradual, modificando slo una parte del orden burocrtico anterior y re-
forzando otras. En el caso chileno, los trabajos se inician en 1994, siendo presidente Eduardo
Frei. En dicho ao se crea el Comit Interministerial de la Modernizacin del Estado, cuyo
esfuerzo se concentra en la introduccin del Presupuesto por resultados y en la formacin y
estmulo de los gerentes pblicos. El proyecto tiene pendientes hasta el da de hoy.
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Nunca hay que olvidar, una vez ms, que casi siempre el resultado de
los grandes esfuerzos de reforma es slo un conjunto de pequeos
cambios y la colocacin de nuevos valores en la agenda de los receptores
y, acaso, de los sectores polticos. Muy pocas veces el proceso de
transicin continua ha cedido su lugar al logro radical o, al menos, sa es
la sensacin compartida por los estudiosos, puesto que una verdadera
evaluacin de resultados en este tipo de poltica se ha realizado slo
en contadas ocasiones (Brunsson y Olsen, 2007). Esto ltimo puede
tener que ver con cierta evasin para confrontar resultados entre los
estudiosos de las polticas pblicas pero, bsicamente, responde a las
enormes dificultades que involucra el intento de estudiar las reformas
burocrticas y comprobar que los pocos o muchos cambios son
consecuencia de la implementacin de las mismas. El tema es que para
valorar de manera medianamente confiable este tipo de polticas, se
requiere de un trabajo de campo de considerables dimensiones - puesto
que las muestras deben representar a la casi interminable diversidad
burocrtica - y se necesita de un conjunto de expertos que manejen con
gran prolijidad tanto las tcnicas cuantitativas como las cualitativas de
investigacin, de manera que puedan ser combinadas racionalmente y
de acuerdo a las necesidades. Y an as, el buen seguimiento y la precisa
observacin de todas las variables no estn totalmente garantizados.
Dicho lo anterior, entremos al caso peruano.
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Pas %
Argentina 4.9
Brasil 3.3
Chile 2.5
Mxico 4.8
Trinidad y Tobago 8.7
Uruguay 6.3
Venezuela 5.7
Bolivia 2.3
Costa Rica 4.4
Republica Dominicana 3.9
El Salvador 2.1
Guyana 6.8
Hait 0.6
Honduras 2.1
Nicaragua 1.8
Panam 5.3
Surinam 9.1
Fuente: Carlson y Payne (2003). Elaboracin: propia
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Pas %
Argentina 11.7
Brasil 7.5
Chile 6.3
Mxico 12.0
Trinidad y Tobago 21.5
Uruguay 14.6
Venezuela 13.3
Bolivia 6.0
Costa Rica 10.5
Republica Dominicana 8.7
El Salvador 5.2
Guyana 15.7
Hait 1.3
Honduras 6.3
Nicaragua 5.2
Panam 13.8
Surinam 23.0
Fuente: Carlson y Payne (2003). Elaboracin: propia
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Como se observa, los datos presentados son muy variados, sin embargo,
la cifra promedio es de 10.1%, mientras en el caso peruano, segn los
datos presentados por el Informe de la Comisin Mutisectorial encargada
de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central
(2001)24 el porcentaje es de aproximadamente 8.37%. Nuevamente un
nmero inferior a la media25.
5.1. Antecedentes
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5.2. Diagnstico33
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Hasta aqu, entonces, puede decirse que en el Ejecutivo Central del Estado
peruano conviven tres formas organizacionales: los nombrados que,
salvo instituciones excepcionales, responden a una lgica weberiana de
estabilidad y vicios administrativos, los contratados de manera temporal
cuyo criterio de ingreso es el de un Estado botn, y los contratados de
manera temporal cuyo ingreso responde a razones de mrito y que,
de acuerdo a las caractersticas institucionales del sector pblico
peruano, no son la mayora. A este dibujo hay que aadirle el grupo
de funcionarios de los gobiernos locales, que segn estimaciones del
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En este punto hay que indicar que, an cuando los cargos directivos
decidieran - de improviso - sujetarse a los cnones meritocrticos
del empleo y contratar estratgicamente, estaran imposibilitados
de desarrollar esta labor satisfactoriamente, porque ninguna de
salariales: el del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que tiene su
propia normatividad pero no por eso est exento de manejos polticos, y el del Fondo de
Administracin de Gerencia (FAG), creado en el ao 1992 por el Decreto Ley 25650, para
fines de contrato a personas de alta especializacin. Los dos ltimos son minoritarios, y
posiblemente por ello la estadstica citada en este escrito no los contempla. Refuerza la
dispersin remunerativa mencionada el hecho de que, dentro de cada rgimen salarial,
haya diferencias segn la institucin pblica de la que se hable. Es decir, un empleado del
Ministerio de Energa y Minas, por ejemplo, gana mucho ms que un empleado de la misma
jerarqua del Ministerio de Justicia, an cuando se rigen por el mismo aparato legal. Nuria
Esparch, presidenta de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, ha declarado que existiran
hasta 30 sistemas salariales en el Estado peruano. Es posible que, en buena parte de ellos,
se est refiriendo a situaciones especficas de gobiernos locales.
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5.3. Prescripcin
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Descentralizacin burocrtica implica prdida de control jerrquico, dinamismo en el sis-
tema salarial, independencia funcional de las oficinas del Estado, evaluacin ascendente y
transparencia. No debe confundirse con descentralizacin poltica.
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de Informacin sobre Compras del Estado
Transparencia Fiscal
Fuente y elaboracin:
Fuente: Mdulo CAD
Proveedores del Portal de Transparencia Econmica (MEF) (31.12.2003)
Elaboracin: CAD Ciudadanos al Da
El otro punto dbil es que bajo este tipo de propuestas, an cuando son
realizadas pensando en el fcil entendimiento de los usuarios, se est
esperando un nivel de accin ciudadana inexistente en el Per, donde
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se pretende que la sociedad no slo se interese por la cosa pblica sino
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Tanto las acciones de simplificacin administrativa como la lenta introduccin del
gobierno electrnico son medidas beneficiosas, pero ninguna est destinada a dinamizar
estructuralmente el comportamiento del servidor pblico peruano. Por ms buenas
intenciones que tenga la Secretara de la Funcin Pblica de la Presidencia del Consejo de
Ministros, poco puede lograr desde estos esfuerzos.
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estos nuevos gerentes, sin olvidar las grandes necesidades del pas, pero
sobretodo, eligiendo aquellos espacios institucionales menos resistentes
al cambio organizacional o ms rentables polticamente.
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Post-scriptum
Los avatares del mercado editorial peruano y la poca divulgacin de
temas relacionados a la administracin pblica han hecho que el
presente documento, que fuera concluido en octubre del 2008, sea
publicado varios meses despus, cuando algunas de las cuestiones
pendientes entonces empiezan a enrumbarse.
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Bibliografa
Arellano, David. Nueva Gestin Pblica. Dnde est lo nuevo?
En Arellano, David. 2004. Mas all de la reinvencin del gobierno:
fundamentos de la Nueva Gestin Pblica y presupuestos por resultados
en Amrica Latina. CIDE - Porra editores. Mxico, D.F.
CLAD. 1998. Una nueva gestin pblica para Amrica Latina. Documento
firmado en Caracas.
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