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QU SON Y POR QU HACEMOS APPS?1

El desarrollo y competitividad de las naciones vienen acompaados de exigencias de

una mayor productividad, eficiencia, cobertura y calidad de la produccin de bienes y
servicios. Esta presin por mayor competitividad ha llegado a los procesos de
inversin y administracin de infraestructura y servicios pblicos. Los pases estn
redefiniendo el papel del Estado como director y promotor de las inversiones,
trasladando la administracin de los servicios pblicos al sector privado; este proceso
tiene una mayor o menor velocidad en distintos pases, llegando a ser una tendencia
irreversible. Las estrategias han sido diversas, estas van desde la organizacin de
marcos regulatorios para que las inversiones fluyan de manera casi automtica,
pasando por la privatizacin de las empresas de servicios pblicos, hasta la
generacin de Asociaciones Pblico Privadas (APPs), las cuales vienen sustituyendo
paulatinamente a la inversin y administracin pblica. En tal sentido, es importante
conocer a qu nos referimos cuando hablamos de una APP y por qu las
promovemos.

Algo importante a sealar, es que las reformas de los pases deben apuntar a
establecer marcos regulatorios en los servicios pblicos que permitan que las
inversiones se realicen de manera cada vez ms automtica, sin mayor intervencin
del Estado. Por ejemplo, el marco regulatorio del sector elctrico de algunos pases -
como Chile, Per o Colombia- permite construir plantas de generacin elctrica y
administrarlas con permisos; as, los operadores de la distribucin elctrica invierten
millones de dlares cada ao para ampliar o mejorar el servicio a travs de un marco
regulatorio que establece precios e ndices de servicio.

La ausencia de estos marcos regulatorios promotores de la inversin y operacin de

servicios pblicos, genera el establecimiento de contratos que temporalmente cumplen
dichos objetivos. De esta manera se establecen contratos APPs como islas legales
que definen una relacin de mediano o largo plazo entre el Estado y un Operador
Privado, con el fin de desarrollar la inversin y operacin de un determinado servicio
pblico, bajo condiciones tarifarias y de ndices de calidad del servicio. El marco
regulatorio de los contratos de APPs ha cambiado en el tiempo, hacindolos ms
estables.

Un contrato APP es un acuerdo entre el Estado y un privado para desarrollar la

infraestructura que permita brindar un determinado servicio. Por ejemplo, el privado
puede invertir y operar un puerto o un aeropuerto, un eje vial de integracin o un eje
urbano, una red de distribucin de agua o una planta de tratamiento, del mismo modo,
un hospital o una escuela. Esto implica que los contratos bajo la modalidad de APPs
pueden aplicarse en casi todos los servicios pblicos, salvo en aquellos que el Estado
se reserva para s, como ocurre en la seguridad, la justicia, la administracin pblica y
los organismos reguladores.

1Artculo del Ing. PhD. Sergio Bravo Orellana, para el diario Gestin (30 de marzo de 2016).
El Profesor Sergio Bravo, es actual director del Instituto de Regulacin y Finanzas de ESAN. Ha sido
Viceministro de Transportes y Presidente de CEPRIs de Pro-Inversin.
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Los contratos de APPs contienen las condiciones del desarrollo de las inversiones, los
alcances de la operacin y los ndices de servicio del servicio pblico; as como la
naturaleza de los ingresos, que depender de la fijacin de la poltica de precios de
quien asume los riesgos de demanda libres o regulados-. Un ejemplo es el
establecimiento de precios tope price cap- para el movimiento de contenedores en un
puerto, para lo cual se establecen los indicadores de velocidad de carga y descarga.
Mientras que, en los ejes viales se establecen tarifas por el servicio de trnsito con una
determinada calidad del pavimento y continuidad del servicio. Asimismo, en los
hospitales y escuelas se prefiere regular los precios que permitan recuperar las
inversiones, de acuerdo a los indicadores de calidad del servicio de salud o educativo.

La razn principal de la promocin de las APPs radica en que estas forman parte de la
estrategia de reforma del Estado, donde este va tomando paulatinamente su papel
directriz, de coordinador y planificador del desarrollo y competitividad del pas, dejando
a los operadores privados la responsabilidad de administrar la infraestructura y los
servicios pblicos. En ese mbito, existen razones econmicas, institucionales y de
organizacin social. Exploraremos inicialmente el postulado de que las APPs
permiten el financiamiento de la infraestructura con menores impactos fiscales y
de deuda.

Una de las razones, con respecto a las APPs autosostenibles, es que es posible
aprovechar el flujo futuro de ingresos con el fin de financiar y desarrollar ms inversin
actual. Al respecto, existen dos alternativas para financiar y desarrollar una inversin:
mediante obra pblica o mediante un contrato bajo la modalidad de APP.

Si se desarrolla por obra pblica con financiamiento pblico, se deber afectar el

presupuesto pblico y la deuda pblica; adems, algo importante es que no habra
como aliviar el impacto de la deuda a pesar que tener flujos de ingresos en los
prximos aos. Mientras que, si se utiliza un contrato de APP, el privado es el que se
endeudar para financiar la inversin utilizando como fuente de repago los flujos de
ingresos ya existentes y los que se generarn como consecuencias de las obras
nuevas. As, el Estado tiene la posibilidad de poseer activos sin tener que contabilizar
una deuda pblica y sin utilizar recursos del presupuesto pblico. Si bien son
importantes los alivios de deuda y dficit fiscal que proporciona una APP
autosostenible, en nuestro ejemplo podemos identificar otros aportes importantes a
considerar. Estos son:

El incremento del valor de la inversin con el tiempo.

La transferencia al Estado por los montos de inversin comprometida es mayor al
valor inicial.
El operador es el responsable de la deuda que genera por motivo del
financiamiento de las inversiones.

En un contrato de APP autosostenible, el Estado puede resultar con mltiples

beneficios econmicos que una inversin pblica no le puede dar, aun sin utilizar
recursos del Tesoro Pblico. Un hecho importante es que antes de la concesin los
peajes eran ingresos del Tesoro Pblico, la cesin de estos al privado y el tener
que ser pagados por el usuario final, convierte el Contrato APP en

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autosostenible. Si estos contratos son tan ventajosos para el Estado, por qu no

convertimos las APPs en contratos autosostenibles? De esta manera podran
financiarse sin impactos para el endeudamiento pblico, al contrario, convirtindose en
un buen negocio fiscal para el Estado, por el percibimiento de impuestos y
retribuciones.

En el caso de las APPs cofinanciadas, aquellas que total o parcialmente se repagan

con recursos del presupuesto pblico, las ventajas desde un punto de vista fiscal y de
endeudamiento son menos notorias. Si la APP es totalmente cofinanciada, podra
interpretarse como la eleccin de endeudarse con un acreedor o con el privado
partcipe del contrato APP. Si bien los contratos APP tienen otras ventajas frente a una
obra pblica, mencionaremos los relacionados a sta y al presupuesto fiscal:

La diferencia de la institucionalidad de las APPs es ms fuerte frente a la de las

obras pblicas. Esto se demuestra en que en las concesiones no ha habido
problemas de conclusin de obligaciones de obra, como es el caso de las obras
pblicas.
Dado que en las APPs se da el seguimiento, la regulacin y la supervisin a travs
de un organismo dedicado a la supervisin de obra, no se tienen problemas de
sobrecostos, calidad y de cortos periodos de vida til del diseo como sucede en
las obras pblicas.
Las APP son susceptibles de requerir cofinanciamientos parciales, ya que si solo se
tomara en cuenta la inversin pblica se afectara por el 100% el presupuesto
pblico.
En el caso de tratarse de APPs totalmente cofinanciadas, la forma de evitar la
presin sobre la deuda pblica es a travs de los contratos de servicio donde se
paga por servicio en s y no por inversin. La bancabilidad de estos proyectos es
menos fuerte, pero es posible dependiendo de los objetivos del Estado.

En suma, se podran encontrar muchos beneficios de las APPs respecto a un

esquema de obra pblica, por ahora hemos analizado por los impactos fiscales y de
deuda pblica.

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APP: un sistema que hace agua2

Gestin entrevist a Germn Alarco de la Universidad del Pacfico sobre el sistema de

APP. Segn el experto, el panorama no se ve bien ya que se continan repitiendo los
errores del pasado. Desafortunadamente, los concesionarios involucrados, los grupos
de poder econmico y meditico y la tecnocracia insisten en sealar que todo va muy
bien. El investigador plantea que hay elementos rescatables pero hay que hacer una
reingeniera radical del sistema.

Muchos problemas con las APP

Estn saltando a la vista muchos problemas de las APP a propsito del

escndalo de Odebrecht, Por qu no se descubrieron antes?
Son varias razones. El tema es muy especializado; salvo por problemas obvios como
la va urbana de Puente Piedra no involucraba la movilizacin ciudadana. Asimismo,
los grupos de poder econmico y meditico se preocuparon mucho porque no se
discutiera el tema. Muchos entramos a este desde hace aos pero la repercusin en
prensa fue mnima. Estamos viendo que esa empresa corruptora compr el silencio de
muchos periodistas reputados.

En el ltimo mes se est cuestionando seriamente a las carreteras IIRSA, la

autorizacin de la adenda para el aeropuerto de Chinchero, la va urbana de
Puente Piedra y el Gasoducto del Sur Peruano (GSP), todas son APP?
S, confluy el tema de la corrupcin y la irracionalidad de los cobros en Puente Piedra
y a los cuales se adicion los problemas del GSP y luego tenemos el colmo de la firma
de la adenda del aeropuerto de Chinchero.

Qu ocurri con el aeropuerto de Chinchero?

En realidad el problema de Chinchero fue el mismo que el del GSP. Los
concesionarios se comprometieron a obtener el financiamiento para desarrollar (o
continuar) con los proyectos respectivos pero no lo pudieron concretar. En un caso se
cancel la concesin mientras que en el otro se mantuvo firmando una adenda. El
gobierno cometi un grave error. El tema clave de una APP es que los privados
financian la obra, no el gobierno.

Sealas que los problemas de Puente Piedra no son nicos?

Efectivamente, se trata de concesionar vas urbanas que se construyen sobre
infraestructura pblica previa, no tienen una va alternativa gratuita y recuperan su
inversin mediante peajes. Eso es un absurdo y una violacin al derecho
constitucional de libre trnsito. Es lo mismo que ocurri con el peaje para llegar y salir
del aeropuerto del Callao y es lo que se pretende con la Avenida Javier Prado y

2Artculo de Germn Alarco, para el diario Gestin (28 de febrero de 2017).

El Profesor Alarco, es investigador de la Escuela de Postgrado de la Universidad del Pacfico. Fue
presidente del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (Ceplan), adems desempe otros cargos
pblicos en Per y Mxico.
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Angamos promovida desde la empresa constructora (Graa y Montero)3 afiliada al

decano de la prensa nacional.

Son las nicas APP con problemas?

No, la lista es larga. Los dos concesionarios del puerto del Callao estn en litigio
contra el gobierno peruano en la CIADI. La razn de origen fue que hubo un psimo
planeamiento y criterios de licitacin diferentes. Hablando del puerto de Paita el
gobierno errneamente coloc un tope tarifario en el servicio de muelle/buque y
viceversa, olvidndose del resto de tarifas hasta camin (le llaman tarifa integrada),
por lo que el concesionario elev drsticamente esas tarifas. Tambin hay problemas
con la IIRSA Norte y Sur, el aeropuerto internacional Jorge Chvez, las concesiones
ferroviarias del centro y sur, los proyectos de irrigacin, los aeropuertos regionales,
entre otros. Desafortunadamente, el sistema hace agua.

Qu ocurri con las carreteras IIRSA?

De partida se seleccion una tecnologa inapropiada, la conexin debi ser ferroviaria
que garantiza mejores tiempos y menores costos. Ahora tenemos vialidades que nos
comunican mejor internamente pero que no sirven para el comercio con Brasil y
menos el interocenico. El movimiento comercial con Brasil es de menos de US$ 4
millones anuales.

Qu APP se salvan de observaciones?

No quiero ser negativo en extremo porque luego de la catstrofe de los aos ochenta
(terrorismo y severa crisis fiscal) el Estado no tena capacidad alguna para
proporcionar estos servicios de infraestructura y de servicios pblicos. Las primeras
concesiones nos salvaron del colapso. Sin embargo, no se pueden seguir cometiendo
los mismos errores del pasado cuando no se tenan recursos fiscales. En Chile y
Colombia se habla por ejemplo de la tercera y cuarta generacin de contratos. Aqu
seguimos en las mismas. No hay evaluaciones ex post de los proyectos, no hay
lecciones aprendidas.

Colusin entre concesionarios, grupos de poder y tecnocracia. Son las APP el

nico medio para los actos corruptos?
No, pero son el medio lamentablemente perfecto ya que es un tema tecnocrtico
especializado donde hay mucha falta de transparencia (opacidad). En otras pocas
fueron las grandes obras pblicas, la renegociacin de la deuda externa, la compra de
armamento como en la poca de Fujimori, los sobornos y el contrabando, entre otras
modalidades.

En qu gobierno se produjeron los mayores problemas con las APP?

Como decamos los problemas saltan despus. Las primeras concesiones del
gobierno de Fujimori fueron de urgencia a precios de regalo y de horizonte corto. Ah
tenemos los segmentos de la carretera panamericana que recin tuvo 4 carriles
despus de ms de una dcada de su otorgamiento. El Ferrocarril Central

3 El artculo no lo indica directamente. Nt. Percy C. M.

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concesionado a precio ridculo, donde el titular de la concesin no tiene los recursos

para realizar el tnel Trasandino que reducira a la mitad tiempos y costos.

Qu ocurri con el gobierno de Toledo. Garca y Humala?

El gran fiasco de las IIRSA. Sabes que la IIRSA Norte saliendo de Tarapoto tiene slo
un carril y medio de circulacin. El sistema inicial de APP prevea un anlisis
econmico riguroso denominado comparador pblico privado (CPP)4. Se disea pero
en el gobierno de Garca se suspende su aplicacin. Este es el elemento clave para
decidir entre ejecutar y proporcionar un servicio como obra pblica o como APP. Se
debe escoger siempre a quien presta el mejor servicio al menor costo.

Pleito de blancos. Hemos visto las discusiones entre los tcnicos del gobierno
actual y los del anterior, Quin tiene la razn?
Ninguno de los dos. El peor momento de las APP fue con el Ministro Castilla, pero
mejor algo al final con el Ministro Segura del gobierno de Humala a travs del
Decreto Legislativo (DL) 1224 de setiembre de 2015. Sin embargo, los problemas
continan con el actual gobierno y el reciente DL 1251 tiene problemas. Se ignora el
planeamiento estratgico, no se utiliza el CPP, siguen los problemas de transparencia,
siguen las adendas, se simplifican procesos cuando estos tienen problemas. Parece
una broma que el ministro Segura critique al gobierno actual de ignorar el
planeamiento estratgico cuando l tambin lo hizo.

Se dice que la corrupcin es mayor con la obra pblica que con la APP?
Eso lo manifest el ltimo viceministro de Segura, pero no lo creo. Los montos de APP
tienden a ser mayores que la obra pblica; asimismo no solo hay pasivos en firme sino
contingentes que son difciles de medir y evaluar que nos comprometen muchos aos
hacia adelante. Tambin hay menos transparencia.

Sumisin ideolgica y poltica a los grandes intereses. Hay mucha corrupcin

en el sistema?
El sistema de implantacin de las APP abre muchas ventanas para la corrupcin. Esto
se inicia cuando el proyecto surge de la presin de un futuro concesionario/constructor
y no parte de una necesidad o brecha por satisfacer. Cuando el que debe promover el
proyecto le interesa poco el inters pblico. Cuando los proyectos se lanzan con
estudios tcnicos y financieros mnimos. Cuando se asignan con un postor nico.
Cuando se pueden renegociar mediante una adenda si el concesionario no pudo hacer
el cierre financiero, entre otras.

En la lista anterior hay muchos elementos tcnicos, por qu la tecnocracia no

se dio cuenta de los problemas que se podran generar?
Me planteas una pregunta compleja. Hubo fuertes presiones empresariales al nivel
ms alto del gobierno, hubo tambin corrupcin, pero por qu la tecnocracia sigui
adelante sin dudas ni murmuraciones. Yo creo que hubo una sumisin ideolgica y

4 Metodologa que compara el costo neto en valor presente y ajustado por riesgo para el sector pblico,
de proveer un proyecto de referencia, y el costo del mismo proyecto ejecutado a travs de una asociacin
pblica privada. Su expresin numrica se denomina Valor por Dinero. Nt. Percy C.M.
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poltica a favor de los grandes intereses en juego; tambin omisin y puerta giratoria.
Ahora te ayudo y luego t me empleas o me contratas despus. La vida de alto
funcionario pblico es efmera. Tambin hubo problemas de corrupcin que estn
saliendo a la luz pblica.

Qu hacer frente a este sistema?

Una reingeniera total desde encabezar el tema por el Ceplan, reorganizar
Proinversin, implantar obligatoriamente el CPP, mayores exigencias tcnicas y
econmicas previas, fortalecer a los organismos regulatorios, establecer nuevos
protocolos de anlisis, evaluaciones ex post obligatorias, total transparencia, entre
otras. El tema es largo.

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