ANLISE DOS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO

ELABORADOS NO BRASIL APS O II PND

PATRCIA DE OLIVEIRA MATOS

Dissertao apresentada Escola

Superior de Agricultura "Luiz de
Queiroz", Universidade de So
Paulo, para obteno do ttulo de
Mestre em Cincias, rea de
Concentrao: Economia Aplicada.

PIRACICABA
Estado de So Paulo - Brasil
Outubro - 2002
 ii

ANLISE DOS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO

ELABORADOS NO BRASIL APS O II PND

PATRCIA DE OLIVEIRA MATOS

Bacharel em Cincias Econmicas

Orientador: Prof.Dr. PEDRO CARVALHO DE MELLO

Dissertao apresentada Escola Superior

de Agricultura "Luiz de Queiroz",
Universidade de So Paulo, para obteno
do ttulo de Mestre em Cincias, rea de
Concentrao: Economia Aplicada.

PIRACICABA
Estado de So Paulo - Brasil
Outubro - 2002
 Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
DIVISO DE BIBLIOTECA E DOCUMENTAO - ESALQ/USP

Matos, Patrcia de Oliveira

Anlise dos planos de desenvolvimento elaborados no Brasil aps o II
PND / Patrcia de Oliveira Matos. - - Piracicaba, 2002.
184 p.

Dissertao (mestrado) - - Escola Superior de Agricultura Luiz de

Queiroz, 2002.
Bibliografia.

1. Anlise econmica 2. Brasil 3. Indicador scio-econmico 4.

Planejamento econmico 5. Plano Nacional de Desenvolvimento I. Ttulo

CDD 338.9

Permitida a cpia total ou parcial deste documento, desde que citada a fonte O autor
 iii

Aos meus pais e irmos.

 iv

AGRADECIMENTOS

Ao orientador Pedro Carvalho de Mello pelo incentivo ao estudo da

economia brasileira e do tema planejamento econmico.

Aos funcionrios do Departamento de Economia da ESALQ,

principalmente Mailli, pelos esclarecimentos, pacincia e carinho
dedicados aos estudantes.

Aos professores Alexandre Mendona de Barros, Helosa Lee Burninsk

e Mrcia Azanha por instigarem questes que em muito contriburam para o
aperfeioamento da pesquisa.

Ao professor Paulo Cidade de Arajo pelo aprendizado sobre o

desenvolvimento econmico e pelas leituras do pensamento cepalino.

Aos colegas de curso: Cristiane, Cntia, Valeriana, Gonclio, Jaenes e

Cndida pelas pousadas, caronas e informaes, mas sobretudo pelo riso e
amizade sempre presentes.

Academia da Fora Area (AFA) pelas dispensas concedidas que

possibilitaram a realizao do Mestrado.

Aos coordenadores Jlio Cabianca, Salomo e Rosngela, pelo apoio

em diversas ocasies.
 v

Aos colegas e amigos da AFA, principalmente das reas III e IV e da

SIAVI, por tornarem mais agradvel o ambiente da academia.

Ao Moiss, que mesmo distante, manteve a amizade e as discusses

"filosficas" que sempre contriburam para o meu crescimento pessoal e
profissional.

Cludia, pelo companheirismo e apoio (mesmo durante as crises).

Ao Veiga, fonte de inspirao e de alegria, pela presena.

minha "grande famlia" por tudo.

 vi

SUMRIO

Pgina

SUMRIO ...................................................................................... vi

LISTA DE FIGURAS ......................................................................... ix

LISTA DE TABELAS .......................................................................... x

LISTA DE SIGLAS .......................................................................... xii

RESUMO ...................................................................................... xv

SUMMARY ................................................................................... xvii

1 INTRODUO ..............................................................................1
1.1 Objetivos .................................................................................3
1.1.1 Objetivo geral ........................................................................3
1.1.2 Objetivos especficos...............................................................4
1.2 Metodologia .............................................................................4

2 REVISO DE LITERATURA .............................................................6

2.1 O planejamento econmico.........................................................6
2.1.1 A controvrsia do planejamento econmico .............................. 14
2.1.2 Os problemas de programao do setor pblico ......................... 17
2.2 O Sistema de Planejamento Integrado ........................................ 19
2.3 A experincia brasileira de planejamento .................................... 24
2.3.1 O Plano Salte (1950-1951)..................................................... 29
2.3.2 O Plano de Metas (1956-1961) ............................................... 31
2.3.3 O Plano Trienal (1963-1964) .................................................. 34
2.3.4 O Plano de Ao Econmica do Governo (1964-1967)................. 37
2.3.5 O Plano Decenal (1967)......................................................... 41
 vii

2.3.6 O primeiro Oramento Plurianual de Investimentos (1968-1970).. 42

2.3.7 O Programa Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970) .......... 43
2.3.8 O Plano Metas e Bases Para a Ao do Governo (1970-1973) ...... 45
2.3.9 O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (1972-1974) ....... 46
2.3.10 O segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979) ..... 50
2.3.11 O planejamento regional no Brasil ......................................... 53
2.4 A crise do planejamento no Brasil .............................................. 56

3 O PLANEJAMENTO NO BRASIL PS - 1979 ..................................... 62

3.1 Os planos de desenvolvimento aps o II PND............................... 68
3.1.1 O terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (1980 - 1985) ...... 69
3.1.2 O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica
(1986 - 1989) ...................................................................... 71
3.1.3 O Plano de Ao Governamental (1987-1991) ........................... 73
3.2 O novo modelo de planejamento - os planos plurianuais ................ 75
3.2.1 O PPA (1991-1995) .............................................................. 75
3.2.2 O PPA (1996-1999) - Brasil em Ao ....................................... 79
3.2.2.1 Introduo........................................................................ 79
3.2.2.2 Contexto macroeconmico .................................................. 81
3.2.2.3 Investimentos e ao governamental .................................... 84
3.2.2.4 Investimentos em setores prioritrios ................................... 88
3.2.2.5 PPA-96 - Avaliao............................................................. 94
3.2.3 O PPA (2000-2003) - Avana Brasil ......................................... 99
3.2.3.1 Introduo........................................................................ 99
3.2.3.2 Contexto macroeconmico ................................................ 100
3.2.4.3 Programas e projetos estratgicos ...................................... 101
3.2.3.4 O Programa Gesto Pblica Empreendedora ......................... 104
3.2.3.5 PPA 2000 - Inovaes e crticas.......................................... 105
3.2.3.6 Avaliao do cenrio macroeconmico e dos programas
implementados ............................................................... 109

4 EVOLUO DE INDICADORES E A ECONOMIA BRASILEIRA .............. 114

 viii

4.1 Panorama geral da economia brasileira ..................................... 115

4.2 Indicadores e planos de desenvolvimento.................................. 117
4.2.1 Indicadores da produo...................................................... 117
4.2.1.1 O produto interno bruto e a renda per capita........................ 117
4.2.1.2 A taxa de investimento ..................................................... 125
4.2.1 3 Produo setorial ............................................................. 131
4.2.1.4 O nvel de emprego.......................................................... 140
4.2.2 Indicadores macroeconmicos .............................................. 146
4.2.2.1 Inflao.......................................................................... 146
4.2.2.2 Dvida externa................................................................. 150
4.2.2.3 Dvida interna ................................................................. 156
4.2.2.4 A carga tributria............................................................. 160
4.2.3 Indicadores sociais ............................................................. 164
4.2.3.1 Salrio mnimo e distribuio de renda ................................ 164
4.2.3.2 O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)........................ 169
4.2.3.3 Indicador de pobreza........................................................ 172

5 CONCLUSES.......................................................................... 175

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................... 179

 LISTA DE FIGURAS

Pgina
1 Taxa de crescimento do PIB 1950-2000..........................................121
2 Taxa de crescimento da renda per capita 1950 - 2000 ......................121
3 Formao bruta de capital fixo 1950-2001 ......................................127
4 Taxa de investimento 1970 - 2001.................................................127
5 Investimento das empresas estatais 1970 - 1994.............................129
6 Variao da produo setorial 1971-1996 .......................................136
7 Participao dos setores no PIB 1955-1996 .....................................137
8 Taxa de desemprego aberto 1980 - 2002........................................141
9 Emprego na indstria 1981 - 2001.................................................141
10 Produtividade da mo-de-obra 1991-1999 ....................................143
11 Produtividade da indstria de transformao 1982-2001..................143
12 Pessoal empregado por setor 1990 - 2000 ....................................145
13 Taxa de inflao 1950-1980 ........................................................148
14 Taxa de inflao 1980-1993 ........................................................148
15 Taxa de inflao 1994-1999 ........................................................149
16 Evoluo da dvida externa bruta 1950-2000 .................................154
17 Dvida interna em ttulos 1964 - 1998 ..........................................158
18 Dvida interna como % PIB 1991-2002 .........................................159
19 Evoluo da carga tributria 1950 - 2000......................................162
20 Evoluo do salrio mnimo real 1950 - 2002.................................166
21 ndice de GINI 1977 - 1999 ........................................................167
22 ndice de Desenvolvimento Humano 1970 - 1996 ...........................171
23 ndice de esperana de vida........................................................171
24 ndice de educao....................................................................171
25 ndice de pobreza 1977 - 1999....................................................173
 LISTA DE TABELAS

Pgina
1 Plano de Metas - previso e resultados (1957-1961).......................... 34
2 Brasil - variveis macroeconmicas nos anos 60. .............................. 40
3 Milagre Econmico - resultados macroeconmicos. ............................ 45
4 Resultados macroeconmicos durante o II PND................................. 53
5 Brasil - dados macroeconmicos (1979-1989). ................................. 61
6 Obras inacabadas. ....................................................................... 78
7 Sntese das projees - PPA-96. ..................................................... 82
8 Fontes de financiamento do investimento. ....................................... 83
9 Taxas mdias de crescimento (%a.a.) ............................................. 84
10 Investimentos e custeio. ............................................................. 85
11 Fontes de Financiamento (R$ Milhes). .......................................... 86
12 1999_ Cenrio nico e estimativas recentes. .................................. 95
13 Setores prioritrios alguns resultados. ........................................ 96
14 Execuo oramentrio financeira por subprogramas ....................... 97
15 Programas estratgicos - PPA-2000..............................................102
16 Planos de ao integrada............................................................104
17 Cenrio macroeconmico PPA-2000: projetado e realizado...............112
18 Resultados e realizao fsica dos programas do PPA-2000...............113
19 Planos de desenvolvimento e PIB .................................................122
20 Planos de desenvolvimento e renda per capita ...............................123
21 Planos de desenvolvimento e investimento ....................................128
22 Investimento das estatais 1970-1994 ...........................................130
23 Variao da produo por setores ................................................137
24 Participao dos setores no PIB ...................................................139
 xi

25 Planos de desenvolvimento e nvel de emprego ..............................142

26 Produtividade da indstria de transformao e da mo-de-obra ........144
27 Pessoal empregado por setor ......................................................145
28 Planos de desenvolvimento e inflao ...........................................149
29 Planos de desenvolvimento e dvida externa ..................................154
30 Planos de desenvolvimento e dvida interna...................................159
31 Planos de desenvolvimento e carga tributria ................................163
32 Planos de desenvolvimento e a evoluo do salrio mnimo..............167
33 Planos de desenvolvimento e distribuio de renda .........................169
34 Indicadores sociais 1970 - 2000 ..................................................172
35 Planos de desenvolvimento e ndice de pobreza..............................174
 LISTA DE SIGLAS

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNB Banco do Nordeste do Brasil
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNH Banco Nacional de Habitao
C&T Cincia e Tecnologia
CDE Conselho de Desenvolvimento Econmico
CEPAL Comisso Econmica Para a Amrica Latina
CODEVASF Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco
COPLAN Comisso Nacional de Planejamento
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
FBCF Formao Bruta de Capital Fixo
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FINAM Fundos de Investimento da Amaznia
FINOR Fundos de Investimento do Nordeste
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento
GTDN Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
GTI Grupo de Trabalho Interministerial
IGP-DI ndice Geral de Preos - Disponibilidade Interna
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA - Lei de Oramentos Anuais
MBAG Metas e Bases para a Ao do Governo
 xiii

MEFP Ministrio da Economia da Fazenda e do Planejamento

MPO Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto
NFSP Necessidade de Financiamento do Setor Pblico
ONU Organizao das Naes Unidas
OPI Oramento Plurianual de Investimentos
ORTN Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional
PAEG Plano de Ao Econmica do Governo
PAG Plano de Ao Governamental
PASEP Programa de Apoio ao Servidor Pblico
PCM Plano de Consistncia Macroeconmica
PDR Plano de Desenvolvimento Regional
PEA Populao Economicamente Ativa
PED Programa Estratgico de Desenvolvimento
PGPE Programa Gesto Pblica Empreendedora
PIB Produto Interno Bruto
PIN Programa de Integrao Nacional
PIS Programa de Integrao Social
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
I PND Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento
I PND-NR Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica
II PND Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento
III PND Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
POLOAMAZNIA Programa de Desenvolvimento de reas Integradas da
Amaznia
POLONORDESTE Programa de Desenvolvimento de reas Integradas do
Nordeste
PPA Plano Plurianual de Investimentos
PROAGRO Programa de Garantia da Atividade Agropecuria
PRODETUR Programa de Desenvolvimento da Infra-Estrutura Turstica do
Nordeste
 xiv

PRONAF Programa Nacional de Agricultura Familiar

PROTERRA Programa de Redistribuio de Terras ao Nordeste
SEPLAN Secretaria de Planejamento
SEPLAN-PR Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da
Repblica
SUDAM Superintendncia para o Desenvolvimento da Amaznia
SUDECO Superintendncia para o Desenvolvimento do Centro-Oeste
SUDENE Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste
SUDESUL Superintendncia para o Desenvolvimento da Fronteira
Sudoeste
SUVALE Superintendncia do Desenvolvimento do Vale do So Francisco
 ANLISE DOS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO ELABORADOS NO
BRASIL APS O II PND

Autor: PATRCIA DE OLIVEIRA MATOS

Orientador: Prof.Dr. PEDRO CARVALHO DE MELLO

RESUMO

O presente trabalho busca analisar a trajetria do planejamento

econmico no Brasil, enfatizando os planos de desenvolvimento elaborados
aps o II PND. Para isto divide-se em quatro partes: primeiramente,
observa-se a evoluo do planejamento no pas at 1979, com a descrio
dos planos at o II PND e da crise do planejamento a partir dos anos 80; na
segunda e terceira parte, procura-se identificar, descrever e analisar os
planos de desenvolvimento do pas aps o II PND; e, por ltimo, analisa-se
a evoluo de indicadores econmicos e sociais durante as fases de
implementao dos planos de desenvolvimento. Na primeira fase da
pesquisa constata-se o aprofundamento do processo de planejamento no
Brasil desde o Plano Salte at o II PND. Como resultado deste processo, o
pas pde estruturar a sua cadeia produtiva e avanar para indstrias de
alta tecnologia. No entanto, a partir do final da dcada de 70, esta prtica
governamental se esgotou diante da crise fiscal do Estado e da descrena na
capacidade de planejamento do setor pblico, dado o relativo insucesso do
 xvi

II PND. Na segunda e terceira parte do trabalho, foram identificados os

seguintes planos de desenvolvimento: o III PND, o I PND-NR, o PAG, o PPA-
91, o PPA-96 e o PPA-2000. Observa-se que, no perodo que se iniciou com
o III PND, e que perdurou durante praticamente toda a dcada de 90,
prevaleceu a falncia do planejamento no Brasil e um profundo descrdito
quanto ao seu potencial. Com a Constituio de 1988, ficou estabelecido o
modelo de planejamento baseado nos planos plurianuais. No entanto, o
primeiro PPA, o PPA-91, no pode ser considerado como instrumento para
estimular o desenvolvimento, uma vez que foi criado apenas para cumprir o
preceito constitucional e praticamente no foi implementado. A partir do
segundo PPA, o PPA-96, percebe-se uma tentativa para a retomada do
planejamento no mbito da administrao pblica federal. Do primeiro PPA,
de 1991, ao Avana Brasil, de 2000, que usa o modelo de gerenciamento na
execuo dos programas, nota-se um esforo maior para o aprimoramento
na implementao e no alcance de objetivos. Na ltima parte do trabalho,
considera-se a evoluo de indicadores scio-econmicos nas fases de
implementao dos planos de desenvolvimento dos ltimos 50 anos.
Observa-se que a efetivao da poltica de desenvolvimento no s causa
impactos sobre os indicadores selecionados, como tambm afetada por
eles.
 AN ANALYSIS OF THE DEVELOPMENT PLANS IN BRAZIL AFTER THE
II PND

Author: PATRCIA DE OLIVEIRA MATOS

Adviser: Prof. Ph.D. PEDRO CARVALHO DE MELLO

SUMMARY

The present study's aim is to analyze the history of Brazil's

economical plan, emphasizing the development plans that came about after
the II PND. For this purpose, it is divided in four parts: firstly, the plan's
evolution in the country up to 1979 should be observed, describing the plans
up to the II PND and the crisis that started in the 80s; in the second and
third part, the study identifies, describes and analyses the development
plans in the country after the II PND; and, finally, it analyzes the evolution
of the economical and social indicators during the implement of the
development plans. In the first stage of the research it was found that there
was an intensification of the planning process in Brazil from plan Salte up to
the II PND. As a result of this process, the country was able to establish its
industrial production and move forward to high-tech industries. However,
from the late 70s on, this governmental practice came to an end due to the
public debt crisis and distrust on the government's capacity caused by the II
PND's failure. In the second and third part of the research the following
development plans were identified: the III PND, PND-NR, PAG, PPA-91, PPA-
 xviii

96 and PPA-2000. It can be observed that in the period that began with the
III PND and lasted throughout the 90s, the breakdown of Brazils planning
and a deep lack of faith in its potential prevailed. In the 1988 Constitution it
was established the planning model based on pluri-annual plans. However,
the first PPA, PPA-91, cant be considered a tool to encourage development
because it was created just for the Constitution and practically wasnt
implemented. From the second PPA, PPA-96, it can be noticed that theres
an effort to resume the planning in public administration. From the first PPA,
in 1991, to Avana Brasil (2000) that used the managing model for
programs, the plan becomes more valued and theres a greater effort to set
and achieve goals. In the last part of the study it can be observed the
evolution of the social and economical indicators in the implementing stages
of the development plans in the last 50 years. It can also be observed that
not only does the development policy affects the selected indicators but it is
also affected by them.
1 INTRODUO

H mais de vinte anos, o tema planejamento econmico para o

desenvolvimento tem sido relegado no Brasil. A partir da dcada de 80 e das
sucessivas crises associadas a um processo inflacionrio crnico e de
endividamento externo, o planejamento no Brasil voltou-se prioritariamente
para a estabilizao monetria. Mas, em contraste ao perodo atual, o pas
foi marcado por uma forte presena estatal na elaborao de diversos
planos cujo objetivo principal era o crescimento econmico, principalmente
nas dcadas de 50, 60 e 70.
Estes planos de desenvolvimento foram decisivos para o
comportamento da economia brasileira ao longo de sua histria. O processo
de industrializao brasileiro, por exemplo, foi regido por uma estratgia
econmica a partir da dcada de 30: a industrializao via substituio de
importaes, que provocou profundas mudanas scio-econmicas no pas.
Aps a Segunda Guerra, os mecanismos de planejamento econmico se
sofisticaram, com a criao de organismos especficos para pesquisar a
realidade brasileira e determinar tcnicas de programao econmica.
Podem ser citados alguns marcos deste perodo como o Plano de Metas, o
Plano Trienal e o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND).
Assim, por mais de trinta anos, a economia brasileira conviveu com
estratgias desenvolvimentistas, amplamente divulgadas na literatura
econmica. Contudo, a partir do final da dcada de 70, a poltica
macroeconmica concentrou seus esforos nos objetivos de estabilidade
 2

econmica, principalmente no controle da inflao, das contas pblicas e do

setor externo. Desta forma, existem vrios estudos que abordam o
planejamento desenvolvimentista no Brasil at o final do II Plano Nacional
de Desenvolvimento (1979), mas os estudos recentes da economia
brasileira retratam apenas os planos de estabilizao (Plano Cruzado, Plano
Bresser, Plano Vero, Plano Collor I e II e Plano Real) como os delineadores
da poltica macroeconmica do perodo atual.
Sabe-se porm, que o planejamento para o desenvolvimento se
manteve presente durante as dcadas de 80 e 90, embora no tivesse a
nfase dos planos desenvolvimentistas das dcadas anteriores. A
Constituio de 1988 estabelece, no artigo 21, que " compete unio
elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e
de desenvolvimento econmico e social". Consta ainda, no artigo 174, que o
Estado, como agente normativo e regulador da atividade econmica
exercer, na forma de lei, as funes de fiscalizao, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo
para o setor privado. A lei estabelece as diretrizes e bases do planejamento
do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorpora e compatibiliza os
planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
Assim, todos os governos aps o lanamento da Constituio em
1988, tiveram, obrigatoriamente, que criar planos nacionais e regionais de
desenvolvimento, estabelecendo o plano plurianual, as diretrizes
oramentrias e os oramentos anuais. O governo atual, por exemplo,
possui estratgias de desenvolvimento no chamado PPA-2000 (Plano
Plurianual de Investimentos) ou Avana Brasil. Segundo o Ministrio do
Planejamento, este um plano voltado para a consolidao da estabilidade
econmica com crescimento sustentado, promoo do desenvolvimento com
gerao de empregos e oportunidades de renda. Assim como o PPA-2000,
diversos planos governamentais de desenvolvimento foram elaborados no
pas aps o II PND. Alguns destes planos no chegaram a ser
 3

implementados, outros por sua vez, tiveram um impacto reduzido sobre a

economia brasileira.
Diante da escassez de estudos, na literatura econmica, que
analisam a trajetria do planejamento desenvolvimentista da economia
brasileira, durante as dcadas de 80 e 90, faz-se necessrio um estudo dos
planos de desenvolvimento elaborados neste perodo, observando as
peculiaridades de cada plano e as mudanas ocorridas nas prioridades de
um plano a outro. Sendo assim, torna-se tambm necessria a anlise dos
fenmenos histricos e econmicos associados aos planos e a avaliao do
impacto destes sobre os indicadores scio-econmicos do pas.
Desta forma, o presente trabalho busca contribuir para o estudo da
economia brasileira recente, analisando, por meio de dados bibliogrficos e
documentais, os principais aspectos destes planos de desenvolvimento
como, por exemplo, a sua abrangncia, suas propostas, seu xito quanto
aos objetivos e seus resultados sobre a produo nacional, a taxa de
investimento, o nvel de emprego, a inflao, as dvidas externa e interna,
os salrios, a distribuio de renda, o ndice de desenvolvimento humano
(IDH) e o ndice de pobreza.

1.1 Objetivos

1.1.1 Objetivo geral

Identificar e analisar os planos de desenvolvimento elaborados no

pas aps o II PND e seus impactos sobre a economia brasileira.
 4

1.1.2 Objetivos especficos

Realizar um estudo da economia brasileira recente enfatizando o

papel do planejamento para o desenvolvimento durante as dcadas de 80 e
90;

Caracterizar cada plano de desenvolvimento segundo perodo,

governo, ministrios, objetivos, tipos de gastos, fontes de financiamento,
continuidade e causas do alcance ou fracasso dos objetivos;

Avaliar se os planos de desenvolvimento foram seguidos e, se

foram, qual o grau de implementao;

Investigar os impactos dos planos de desenvolvimento elaborados

no pas sobre indicadores scio-econmicos.

1.2 Metodologia

O presente trabalho busca retratar a trajetria da poltica de

desenvolvimento no Brasil por meio de uma pesquisa bibliogrfica e
documental.
Para a anlise dos planos de desenvolvimento do pas at 1979
considera-se a literatura econmica e, para o perodo mais recente, so
considerados os documentos da Presidncia da Repblica e do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto na anlise dos planos. Nestes
documentos so divulgados os planos plurianuais que mostram as linhas
gerais da poltica de desenvolvimento do pas durante determinado perodo.
Desta forma, torna-se possvel identificar quais foram os planos de
desenvolvimento elaborados e implementados no pas aps o II PND, seus
 5

principais objetivos, metas e diretrizes, a poltica de gastos pblicos e a sua

relao com a situao econmica e social do pas.
Os dados coletados nestes documentos, so contrastados com os
resultados apresentados pelos oramentos anuais do governo federal, para a
observao do grau de implementariedade dos planos. Estes resultados so
ainda comparados com a evoluo de indicadores econmicos e sociais de
modo a observar uma possvel relao entre as oscilaes da poltica de
desenvolvimento do pas e os rumos do crescimento econmico nos ltimos
20 anos.
Desta forma, a pesquisa consta de quatro etapas:
- 1o a pesquisa bibliogrfica para a anlise da evoluo do
planejamento no Brasil;

- 2o a pesquisa documental para a identificao, descrio e

avaliao dos planos econmicos de desenvolvimento elaborados
no pas aps o II PND;

- 3o a comparao entre as propostas iniciais dos planos e os

resultados destes, apresentados pelo governo federal, para se
observar o grau de implementao dos planos;

- 4o a anlise tabular e grfica, para o estudo da evoluo de

indicadores econmicos e sociais, com a finalidade de contrastar
estes indicadores s realizaes dos planos considerados na
pesquisa e observar a relao entre as mudanas na poltica de
desenvolvimento e as transformaes da economia brasileira nas
ltimas dcadas.
2 REVISO DE LITERATURA

2.1 O planejamento econmico

O planejamento econmico tem fundamentado a ao da poltica

macroeconmica na maior parte das economias socialmente organizadas,
principalmente a partir da dcada de 30, com o advento da Grande
Depresso e o surgimento da teoria keynesiana. Antes desse perodo, a
teoria econmica considerava os mercados competitivos, de forma que estes
sempre alcanariam o timo de produo e o equilbrio.
A antiga Unio Sovitica foi a primeira a utilizar o planejamento de
uma forma sistemtica; j nos pases capitalistas a idia do planejamento
surgiu diante da necessidade de se atingir certos objetivos econmicos e
sociais, dadas as imperfeies do sistema de mercado. Se o mercado
funcionasse perfeitamente, no haveria razo para a existncia da poltica
econmica e, por isso, esta pouco considerada na teoria econmica
clssica ou ortodoxa. Porm, com o fim da ideologia do laissez faire e diante
da possibilidade do equilbrio com desemprego, tornou-se clara a
necessidade do planejamento econmico como forma de corrigir as
distores inerentes ao sistema capitalista.
Assim, a partir das propostas de poltica econmica conjunturais de
Keynes, evidenciou-se a necessidade de cada governo desenvolver, por
meio dos aparelhos do Estado, uma poltica econmica coerente para
 7

viabilizar o desenvolvimento econmico. Esta, contudo, no implicaria em

excluso da iniciativa privada.
A poltica econmica se divide entre a poltica conjuntural ou de
curto prazo e a poltica de desenvolvimento. Esta ltima incorpora o plano
de desenvolvimento, que por sua vez, subdivide-se em programas de
desenvolvimento. Assim, torna-se necessrio o conhecimento de cada uma
destas etapas da poltica econmica que geram o planejamento do
desenvolvimento, bem como suas justificativas e seus objetivos. Neste
tpico da reviso literria procura-se entender estes conceitos relativos ao
planejamento, observando a opinio de diversos autores sobre o tema.
Segundo Tinbergen (1969), a poltica de desenvolvimento deve ter
como objetivos principais criar as condies gerais favorveis ao
desenvolvimento, efetuar investimentos, principalmente em infra-estrutura
e tomar as providncias necessrias para facilitar e estimular o investimento
e a atividade privada. Estes objetivos geram a programao ou
planejamento do desenvolvimento, a cargo do Estado, que compreende
determinados projetos pblicos e privados. Neste processo, os responsveis
pelo planejamento devem ter, como referencial bsico, o fato de que a
utilizao dos recursos escassos dever ser feita da maneira mais racional e
eficiente possvel.
Para Tinbergen (1969), nos primeiros estgios do desenvolvimento,
deve-se dar mais nfase aos investimentos bsicos destinados a eliminar os
pontos de estrangulamento da economia. Nos posteriores, com a economia
mais desenvolvida, deve-se dar maior importncia aos estmulos a serem
prestados iniciativa privada. J Waterson (1970), considera que o
crescimento econmico acelerado e a mudana estrutural so os dois
principais objetivos, explcitos ou implcitos, do planejamento do
desenvolvimento.
Para Holanda (1983), a necessidade do planejamento est
relacionada s crescentes expectativas da sociedade por melhores padres
de vida e conscientizao de que o sistema de preos incapaz de
 8

produzir, principalmente em pases subdesenvolvidos, as transformaes

estruturais necessrias para que a economia ingresse em um estgio
superior de crescimento sustentado. So apontadas as seguintes deficincias
do sistema de preos: imperfeies de mercado, sob a forma de monoplios
e oligoplios; divergncias entre custos sociais e custos privados; a
crescente complexidade dos processos tecnolgicos; problemas estruturais
que geram desigualdades na distribuio de renda, entre pessoas e regies,
e so responsveis por uma insuficiente taxa de formao de poupana e a
debilidade do setor empresarial privado. Alm destas deficincias, Holanda
(1983) argumenta que, para pases subdesenvolvidos, o planejamento
econmico tambm justificado pela existncia de condies histricas e
institucionais bastante diferentes daquelas que propiciaram o
desenvolvimento de pases da Europa Ocidental e da Amrica do Norte.
Assim como Holanda (1983), Jaguaribe (1961) considera que a
fundamentao da programao baseia-se na convico de que o
desenvolvimento espontneo um caso estatisticamente raro ou
historicamente irrepetvel.
Sobre a poltica econmica, Bresser Pereira (1998, p.147) fez a
seguinte considerao:
"h dois tipos de poltica econmica: a poltica
estrutural ou de mdio prazo, na qual se enquadra o
planejamento econmico e a poltica de rendas, e a poltica
de curto prazo ou conjuntural. A primeira preocupa-se com o
desenvolvimento econmico, a taxa de acumulao, os
desequilbrios regionais e a distribuio de renda. A segunda
preocupa-se com fenmenos mais imediatos de equilbrio
macroeconmico (interaes entre a demanda e a oferta
agregadas) e de equilbrio financeiro (inflao, taxa de juros
e equilbrio externo)".
Bresser Pereira (1998) tambm considera que, em uma economia
capitalista, a poltica econmica o processo atravs do qual o Estado
 9

intervm no mercado, corrigindo-o e orientado-o para determinados

objetivos. O planejamento econmico , neste sentido, o meio segundo o
qual o governo pode alcanar estes objetivos.
Assim, o planejamento econmico pode ser entendido como um
modelo terico para a ao, como uma forma de organizar racionalmente o
sistema econmico a partir de certas hipteses sobre a realidade. Neste, h
sempre uma busca por se atingir determinados objetivos como, por
exemplo, evitar as crises cclicas e o desemprego, estimular o
desenvolvimento, mobilizar recursos em perodos de guerra, etc.
Considera-se que o planejamento no apenas um trabalho
peridico, ou um plano para um determinado nmero de anos, mas um
processo contnuo, que requer adaptaes e correes freqentes para
considerar todas as modificaes com relao s condies iniciais, como
tambm para ir incorporando as experincias que o prprio processo de
planejamento vai oferecendo.
Nas economias capitalistas o planejamento global procura dar uma
viso ampla do desenvolvimento da economia, fixando objetivos a atingir e
procurando assegurar a consistncia entre a oferta e a demanda de bens em
todos os setores (Lafer, 1970). Desta forma, o planejamento passa por trs
fases: a deciso de planejar e a formulao do plano em si (com a definio
dos objetivos), que so decises polticas, o detalhamento e a
implementao do plano, que podem ser examinadas do ponto de vista
tcnico.
Segundo Lafer (1970, p.23),
"a deciso de planejar essencialmente uma deciso
poltica, pois uma tentativa de alocar explicitamente
recursos e, implicitamente, valores, atravs do processo de
planejamento e no atravs dos demais e tradicionais
mecanismos de sistema poltico. A implementao do plano
, tambm, essencialmente, um fenmeno poltico pois
uma forma de se aferir o quanto da tentativa de alocar
 10

recursos e valores se efetivou ou, em outras palavras, qual

a relao num dado sistema entre poltica e administrao.
O plano em si , de todas as fases mencionadas do processo
de planejamento, a que melhor pode ser examinada de um
ponto de vista estritamente tcnico, pois, mormente se
existir um documento escrito, o plano pode ser analisado
luz de critrios econmicos, atravs dos quais se testa a sua
consistncia interna e a compatibilidade de seus objetivos."
Segundo Jaguaribe (1961), a programao econmica a tcnica de
provocar a ocorrncia de uma interveno deliberada no processo
econmico, fundada no conhecimento racional deste e orientada de
conformidade com um plano. Este plano passaria por duas etapas:
preparao e execuo. A preparao constitui a anlise ou diagnstico da
situao, a escolha dos objetivos e a determinao dos meios para atingir
tais objetivos. A execuo incorpora a implementao dos novos
mecanismos legais e administrativos e a operao desses mecanismos. A
eficcia do plano, por sua vez, dependeria de sua validade como plano e de
sua vigncia, como norma, ou seja, da efetiva observncia do plano pelos
agentes que deveriam cumpri-lo.
Para Robinson (1974), os planos nacionais abrangem um campo
amplo e objetivam o clculo de todas as atividades importantes da
economia. E, alm de considerar os problemas da produo e o uso de
recursos, examinam a posio comercial do pas em relao ao resto do
mundo, o equilbrio entre seus planos de investimento e a oferta de novos
fundos sob a forma de poupana, etc.
Os planos nacionais interessam-se pelos futuros lanamentos em
todas as contas da matriz de contabilidade social e podem ser considerados
como um processo de pesquisa sobre o conjunto de possibilidades abertas
economia, e de seleo daquela possibilidade que parece ser a melhor.
Estudos realizados pela Comisso Econmica para a Amrica Latina
(CEPAL, 1961) destacavam que a finalidade de um programa de
 11

desenvolvimento a de proporcionar uma base analtica adequada para

diferentes tipos de poltica. Estas bases, sobre as quais se assenta a
interveno governamental, no processo de crescimento econmico, so as
seguintes:
- deficincias do mecanismo de mercado para o alcance de um
aproveitamento timo de recursos;
- a variedade dos instrumentos de poltica econmica utilizados
pelos governos e seu fundamento lgico;
- as tcnicas analticas de que se dispe para formular programas
de desenvolvimento.
Estes estudos afirmavam ainda que a determinao de uma poltica
deve fundamentar-se em critrios objetivos e que as hipteses da
Concorrncia Perfeita so limitadas nos pases pouco desenvolvidos. Assim,
a poltica de desenvolvimento deve tentar alcanar vrios objetivos a longo
prazo, entre os quais o mais importante o crescimento do investimento
total. Estes objetivos da poltica econmica so normalmente mltiplos e
podem ser quantitativos ou qualitativos, sendo expressos em um programa
de desenvolvimento.
O programa de desenvolvimento uma anlise econmica que
fornece as bases para formular e executar a poltica correspondente. Desta
forma, no h uma distino ntida entre a formulao de um programa e de
uma poltica. Segundo Chenery (1961), a formulao de um programa deve
atender s seguintes condies: coerncia, eficincia e viabilidade. Deve
tambm passar por trs fases: o diagnstico, a programao e a execuo.
No caso do desenvolvimento de um pas ou regio, o diagnstico
deve determinar quais so os principais fatores que influenciam a magnitude
do crescimento e que criam obstculos estabilidade econmica. Isto
implica em medir se a taxa de crescimento que o pas est experimentando
compatvel com a estabilidade econmica, assim como necessrio
conhecer as caractersticas estruturais desta economia. A partir deste
conhecimento realizada a programao cujo programa deve possuir a
 12

"teraputica para remediar os males descobertos pelo diagnstico". Em

outras palavras, dever fixar metas expressas em termos quantitativos e
determinar os meios necessrios para alcan-los. Essas metas podem
referir-se a produo de bens e servios, utilizao destes bens e
distribuio destes em bens de consumo, investimento ou exportveis e
entre os membros da sociedade.
Segundo Ahumada (1960), uma das condies para a eficcia do
planejamento consiste em permitir a comprovao da compatibilidade entre
os fins e metas e assegurar que estas so realistas, tanto do ponto de vista
tcnico, como do ponto de vista poltico, comparando recursos existentes
com as propostas.
Quantificadas as metas e fixados os meios, comprovados o seu
realismo, comea a etapa de execuo do plano que consiste na edio,
aprovao e execuo das medidas de poltica econmica e na construo
das obras que correspondem ao setor pblico. Assim, necessrio ao
governo que existam instrumentos administrativos que permitam revisar
continuamente o plano para adapt-lo s condies estabelecidas e
comprovar se sua execuo est seguindo o itinerrio proposto (Ahumada,
1960).
Estudos da CEPAL (1961) consideravam ainda que o rigor cientfico e
sua neutralidade seriam fatores importantes para conseguir de forma
progressiva o nvel desejado de racionalidade no planejamento, sem a qual
seria difcil alcanar a eficcia sobre a deciso de influenciar consciente e
deliberadamente as foras de mercado da economia. Neste sentido, a
adoo do planejamento significa reconhecer que o livre jogo das foras de
mercado no resolvem eficazmente os problemas do desenvolvimento.
No Brasil, o planejamento econmico est presente desde o incio do
processo de industrializao at os dias de hoje, ora incorporando como
objetivo principal o crescimento econmico ora focalizando a estabilidade
monetria. Segundo Ianni (1971), o primeiro grande objetivo do
planejamento econmico no Brasil aumentar o grau de eficcia e
 13

racionalidade da poltica econmica, em bases qualitativas e quantitativas. O

segundo grande objetivo dar s foras representativas do pas a
conscincia dos objetivos nacionais a serem alcanados.
Entretanto, o planejamento econmico, quando foi proposto como
soluo para os problemas do pas gerou opinies controversas. Encontrou
resistncias, uma vez que este chegou a ser considerado como uma ameaa
de socialismo, pelos antigos defensores do laissez faire que o utilizavam
para contestar as tentativas de planejamento. J os economistas
estruturalistas, empenhados na defesa da industrializao, viam o
planejamento como um instrumento essencial para o desenvolvimento
econmico e para dar coerncia ao do Estado.
Para Bresser Pereira (1998), na realidade, o planejamento revelou-
se um instrumento til, embora limitado para promover o desenvolvimento
econmico. Foi um fator de acelerao das taxas de crescimento da
economia e de industrializao, embora no conseguisse superar o carter
cclico da economia.
Segundo Robock (1977), como uma das fontes de crescimento, o
planejamento no Brasil ofereceu uma contribuio permanente por meio da
melhoria e do aclaramento do processo decisrio, tanto no plano privado
como no governamental. Para ele, o planejamento manteve uma posio de
influncia e de eficcia poltica em quase todo o perodo subseqente
Segunda Guerra.
O mrito da evoluo brasileira do planejamento econmico foi o
reconhecimento real, embora no explcito, de que o pas no estava
preparado em termos de recursos tcnicos, pessoal e institucionais para
"correr antes de saber andar" (Robock, 1977).
 14

2.1.1 A controvrsia do planejamento econmico

Um clssico exemplo da controvrsia sobre o planejamento

econmico o debate que surgiu no pas entre Roberto Simonsen, defensor
do planejamento, e Eugnio Gudin, seguidor da ideologia liberal, a partir do
final do Estado Novo.
Em um parecer apresentado ao Conselho Nacional de Poltica
Industrial e Comercial, Simonsen colocava sua opinio a respeito da
planificao no Brasil. Para ele, impunha-se a planificao da economia
brasileira como forma de proporcionar os meios adequados para satisfazer
as necessidades essenciais da populao e prover o pas de uma
estruturao econmica e social, forte e estvel, fornecendo nao os
recursos indispensveis sua segurana e sua colocao em lugar
condigno, na esfera internacional. Para isto contaria com a cincia e a
tcnica, que forneceriam seguros elementos para o delineamento dessa
planificao (IPEA, 1977).
Simonsen considerava que um programa visando a elevao da
renda a um nvel suficiente para atender aos imperativos nacionais, teria
que ser constitudo pela industrializao, unida ao aperfeioamento da
atividade agrcola. E esta industrializao dependeria do aperfeioamento do
sistema de transportes, de distribuio e comrcio. Desta forma, a
planificao deveria abranger por igual, os problemas industriais, agrcolas e
comerciais, assim como os sociais, econmicos e de ordem geral (IPEA,
1977).
O autor concluiu o parecer mostrando que, entre outros aspectos,
era aconselhvel a planificao de uma nova estruturao econmica, de
forma que fossem criadas, dentro de determinado perodo, a produtividade a
as riquezas necessrias para o alcance de uma suficiente renda nacional.
A reao contra as propostas de Simonsen, foi realizada por Gudin
em um novo relatrio. Neste, Gudin afirmava que a planificao exigia um
 15

detalhamento da vida econmica do pas e uma ininterrupta vigilncia do

Estado sobre as atividades industriais, ao contrrio da doutrina do laissez
faire, cujo impacto rapidamente ruiu o sistema mercantilista, baseando-se
no princpio de que a riqueza da nao a integral riqueza de seus cidados.
Portanto, o meio mais rpido e seguro de enriquecer a nao seria o de
deixar aos indivduos a plena liberdade de ao econmica. Para Gudin, a
doutrina do laissez faire era a negao do plano (IPEA, 1977).
Segundo Gudin, o ideal que o mercado seja livre, que haja
mobilidade de fatores de produo e que a produo seja regulada pelo
mecanismo de preos, traduzindo a demanda efetiva de mercadorias e
servios.
Gudin considerava que a "mstica da planificao" era uma derivao
da experincia do "New Deal" americano, das ditaduras italiana e alem que
levaram o mundo catstrofe, e dos planos qinqenais da Rssia, que
nenhuma aplicao podiam ter a outros pases. Para este autor, a "mstica
do plano" poderia constituir um precioso instrumento para a vitria de
doutrinas polticas ou de interesses econmicos. Para os socialistas-
comunistas o plano seria uma invaso pelo Estado no campo da economia e
da iniciativa privada. A burocracia passaria a ter nas mos uma soma
considervel de poderes na direo da economia e, para os interesses
reacionrios, o plano seria um instrumento excelente de eliminao da
concorrncia e de consolidao, sob a gide governamental, das situaes
adquiridas (IPEA, 1977).
Simonsen reage s crticas de Gudin, lanando um novo parecer no
qual defende que o planejamento representa uma coordenao de esforos
para um determinado fim. Para ele, se a renda nacional era baixa, se os
nveis de vida eram miserveis, se existiam recursos naturais e espaos de
terra no aproveitados, se a tcnica e a cincia ofereciam os instrumentos
essenciais para, dentro de um planejamento racional, corrigir esse estado de
atraso, por que no adot-lo?
 16

Segundo Simonsen, no havia uma mstica do plano, mas um

poderoso instrumento de ao econmica e social, capaz de agir,
eficientemente, em relao aos gravssimos problemas do pas. Assim,
considerava o planejamento como um esforo constante para dirigir a
energia humana, objetivando uma finalidade racionalmente predeterminada.
" uma tcnica, um processo, uma metodologia e no um sistema de
governo". Finalizando, Simonsen resume bem a justificativa para o
planejamento econmico:
"Acreditava-se no sculo XIX que a riqueza da
comunidade era igual soma total do bem estar material
dos indivduos e que assim, cada um, desejando melhorar
sua prpria condio econmica, contribua,
automaticamente, para a riqueza da comunidade em geral.
Desnecessrio era portanto, o controle governamental no
regime dos negcios. Mas a devastao das riquezas
naturais, a ausncia de defesa em relao aos mltiplos
fenmenos meteorolgicos, as sucessivas crises econmicas,
a existncia da misria em meio abundncia, a crescente
concentrao de riquezas em mos de um pequeno nmero,
a explorao do homem pelo homem, toda uma srie de
imensos problemas criados pelas grandes aglomeraes
urbanas, a profunda diferenciao na evoluo entre as
naes ricas e as naes pobres, a impossibilidade do
sistema de preos refletir, num dado momento, as condies
provveis dos mercados futuros, tornaram evidente a
insuficincia do primitivo automatismo social e econmico,
admitido pelos economistas clssicos" (IPEA, 1977, p.181).
 17

2.1.2 Os problemas de programao do setor pblico

Vistos os argumentos em prol da necessidade de programao do

setor governamental, diversos problemas se apresentam na atividade de
planejar a economia. De um modo geral, estes problemas relacionam-se
impreciso do planejamento quando ocorrem mltiplos objetivos no
relacionados s aes do projeto, quando a responsabilidade pela gerncia
do projeto no clara e referem-se tambm definio dos critrios
prprios de implementao e avaliao dos planos. Segundo Pinto (1960),
outro problema enfrentado pelo planejamento o financiamento do
desenvolvimento. Para ele este se constitui no problema principal da
estratgia de programao do crescimento de um pas.
Sabe-se que o planejamento visa permitir a melhor coordenao
entre as vrias medidas de poltica econmica, no que se refere aos
instrumentos utilizados e compatibilidade de metas. Assim, o
planejamento econmico tem como um de seus papis direcionar a
acumulao para determinados setores considerados prioritrios, aps
realizar o diagnstico e verificar qual setor precisa ser especialmente
desenvolvido.
Segundo Bresser Pereira (1998), para orientar os investimentos, o
Estado dispe de dois instrumentos:
- direcionar para determinado setor produtivo, os investimentos de
suas prprias empresas ou das empresas que cria para isso;
- direcionar a acumulao para determinados setores tornando as
suas perspectivas de lucro extraordinariamente atrativas por meio de
subsdios fiscais e creditcios.
Neste sentido, esse tipo de planejamento pode trazer enormes
distores para a economia como a concentrao de renda, o desequilbrio
oramentrio e a inflao.
 18

"O planejamento, como a inflao, transformou-se

realmente em um mecanismo de transferncia de rendas
dos trabalhadores para os capitalistas, dos setores menos
prioritrios para os mais prioritrios, sendo que a definio
do que seja um setor prioritrio nem sempre obedece a
critrios econmicos objetivos, mas a critrios polticos...
alm disso, para se beneficiar dos subsdios, a empresa
precisa ter uma certa dimenso, certa capacidade de
negociao com as entidades oficiais que os concedem"
(Bresser Pereira, 1998, p.150).
Alm destes graves problemas enfrentados pelo planejamento
econmico, Silva (1974) mostra que definidos os objetivos e as metas do
planejamento econmico nacional, bem como o grau esperado de
participao do setor pblico nos diferentes setores, face s metas
estabelecidas, os problemas de programao envolvem ainda a anlise das
alternativas e a escolha da forma mais eficiente, tanto no que se refere
arrecadao dos recursos necessrios, quanto poltica de despesas.
Assim, os principais problemas existentes na programao das
despesas seriam:
- de natureza tcnica: como as dificuldades encontradas no
estabelecimento de mtodos operacionais para a integrao das
decises oramentrias com o planejamento nacional, mediante
quantificao de resultados e custos em cada programa, e das
repercusses desses resultados do ponto de vista da
concretizao dos objetivos nacionais;
- e de natureza poltico-institucional, que se referem ao fato de as
decises oramentrias no inclurem apenas problemas de
racionalidade econmica na aplicao dos recursos, mas fatores
polticos e institucionais que interferem nessas decises.
 19

2.2 O Sistema de Planejamento Integrado

A palavra planejamento no Brasil tem sido usada de maneira pouco

precisa para significar uma simples declarao de princpios, um programa
de desenvolvimento ou um plano de desenvolvimento. A declarao de
princpios apenas uma proposta vaga de metas e estratgias de
desenvolvimento econmico. J um programa aborda prioridades setoriais
ou regionais e reformula incentivos ou desestmulos relativos s prioridades
selecionadas. Um plano de desenvolvimento elabora esses elementos,
especificando um cronograma para a efetivao, atribuindo responsabilidade
a um agente determinado e alocando recursos financeiros e materiais.
At a promulgao da nova constituio, competia ao Poder
Executivo elaborar um Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), um
oramento plurianual de investimentos e trs oramentos anuais - o
Oramento da Unio, o Oramento Monetrio e o Oramento das Empresas
Estatais. Atualmente, o governo utiliza tcnicas de planejamento e
programao de aes que so condensadas no chamado Sistema de
Planejamento Integrado. Este sistema busca analisar a situao atual para
identificar as aes ou alteraes a serem desenvolvidas para atingir a
situao desejada.
A adoo desse sistema deveu-se a estudos tcnicos e cientficos,
levados a efeito pela Organizao das Naes Unidas (ONU), com o objetivo
de determinar as aes a serem realizadas pelo poder pblico, escolhendo
as alternativas prioritrias e compatibilizando-as com os meios disponveis
para coloc-las em execuo.
O Sistema de Planejamento Integrado busca, por meio da escolha de
alternativas prioritrias, o melhor emprego dos meios disponveis para
minimizar os problemas econmicos e sociais existentes. No Brasil, este
sistema tambm conhecido como Processo de Planejamento-Oramento,
 20

consubstanciando-se nos seguintes instrumentos, atendendo ao mandato

constitucional (Art.165), da Constituio:
- Plano Plurianual (PPA);
- Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO);
- Lei de Oramentos Anuais (LOA).
O plano plurianual um plano de mdio prazo, atravs do qual
procura-se ordenar as aes do governo que levem ao atingimento dos
objetivos e metas fixados para um perodo de 4 anos, ao nvel do governo
federal, e de 4 anos ao nvel dos governos estaduais e municipais.
Segundo o Art. 165 da Constituio, a lei que instituir o plano
plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
J a Lei de Diretrizes Oramentrias tem a finalidade de nortear a
elaborao dos oramentos anuais (oramento fiscal, o oramento de
investimento das empresas estatais e o oramento da seguridade social), de
forma a adequ-los s diretrizes, objetivos e metas da administrao
pblica, estabelecidas no plano plurianual. A Lei de Diretrizes Oramentrias
deve compreender as metas e prioridades da administrao pblica,
incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente,
orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes
na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.
O Oramento Anual elaborado para viabilizar a concretizao das
situaes planejadas no plano plurianual e, obviamente, transform-las em
realidade, obedecida a Lei de Diretrizes Oramentrias. Assim, no
Oramento Anual so programadas as aes a serem executadas, visando
alcanar os objetivos determinados.
Segundo Giacomoni (1996) se a fase expansionista, cresce a
importncia da funo de planejamento do oramento, j na fase
contracionista, fica reforada a sua funo de controle. Para o autor, o
 21

Oramento Anual o instrumento de operacionalizao de curto prazo da

programao constante dos planos setoriais e regionais de mdio-prazo, os
quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos globais de longo
prazo onde esto definidos os grandes objetivos e metas, os projetos
estratgicos e as polticas bsicas.
Assim, a principal matria-prima utilizada para a elaborao da
proposta do oramento buscada pelos elementos integrantes do Sistema
de Planejamento.
A Lei Oramentria Anual compreende:
- o oramento fiscal;
- o oramento dos investimentos das estatais;
- o oramento da seguridade social.
Segundo Kohama (1998), o conceito atual de oramento o de que
este o processo pelo qual se elabora, expressa e avalia o nvel de
cumprimento da quase totalidade do programa de governo, para cada
perodo oramentrio. um instrumento de governo, de administrao e de
efetivao e execuo dos planos gerais de desenvolvimento scio-
econmico.
Para Silva (1995), o oramento-programa contribui para o
planejamento governamental pois capaz de expressar melhor as
responsabilidades do governo para com a sociedade, visto que o oramento
deve indicar com clareza os objetivos perseguidos pela nao.
Assim, considera-se o planejamento como um processo racional para
definir objetivos e determinar os meios para alcan-los, obedecendo s
seguintes caractersticas:
- diagnstico da situao existente;
- identificao das necessidades de bens e servios;
- definio clara dos objetivos para a ao;
- discriminao e quantificao de metas e seus custos;
- avaliao dos resultados obtidos;
- trabalho integrado.
 22

O Planejamento deve atender aos seguintes princpios:

racionalidade, previso, universalidade, continuidade e aderncia. Para isto,
o processo de planejamento desenvolvido nos seguintes nveis que
integram e sincronizam os planos:
Diretriz: conjunto de critrios de ao e deciso que deve disciplinar
e orientar os diversos aspectos envolvidos no processo de planejamento.
Trata-se de um nvel mais abstrato em que ocorre a formulao geral do
objetivo.
Objetivo: indica os resultados que a administrao pblica pretende
alcanar com a realizao das aes governamentais.
Metas: a especificao e quantificao fsica dos objetivos
estabelecidos.
Programa: corresponde s aes que resultam em servios
prestados comunidade passveis de quantificao.
Para Giacomoni (1996), o planejamento, a programao e a
oramentao constituem os processos por meio dos quais os objetivos e os
recursos, e as suas inter-relaes, so levadas em conta visando obteno
de um programa de ao, coerente e compreensivo para o governo como
um todo.
Assim, este modelo de planejamento busca integrar os diagnsticos
e prognsticos, os objetivos, a anlise de cursos alternativos, os programas
e os projetos com suas metas, os recursos a serem empregados, a indicao
de custos, os esquemas de avaliao e controle.
No novo modelo de planejamento, institudo pela Constituio de
1988, as LDO e os Oramentos Anuais tm que ser compatveis com o que
dispe o PPA, bem como com todos os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos na Constituio. Segundo Garcia (2000),
nenhum investimento cuja execuo ultrapassar um exerccio financeiro
poder ser iniciado sem prvia incluso no PPA ou sem lei que autorize tal
incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
 23

Assim, nesse modelo, nota-se a inteno de se criar um instrumento

que explicite os objetivos do governo, d coerncia s aes ao longo do
tempo e organize as intervenes parlamentares nos oramentos, assim
como h a preocupao em criarem-se condies para o exerccio regular da
avaliao e do controle das aes e, em particular, das despesas pblicas.
O artigo 74, I e II da Constituio Federal determina que os Poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas
previstas no PPA e a execuo dos programas de governo e dos oramentos
da Unio. Exige tambm, a comprovao da legalidade e a avaliao dos
resultados quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira
e patrimonial dos rgos e entidades da administrao federal.
Alguns problemas concernentes ao modelo so apontados como, por
exemplo, o fato de que as crises econmicas e a conseqente escassez de
recursos para novos empreendimentos, a falta de recursos tcnicos e as
dificuldades polticas podem dificultar ou at mesmo impedir a
implementao dos planos.
Alm disto, os crticos ao modelo apontam tambm para a descrena
quanto s possibilidades do modelo ajudar, especialmente os pases
subdesenvolvidos a minorarem seus problemas. Segundo Waterson (1970),
embora os planos de desenvolvimento tenham proliferado e as tcnicas
utilizadas sejam melhores, a taxa anual mdia de crescimento do produto
interno real nos pases menos desenvolvidos no demonstra qualquer
melhoria sensvel na Amrica Latina desde os anos 50, chegando mesmo a
declinar na sia Meridional e Sudeste.
Para Waterson (1970), a instabilidade poltica e a incerteza
econmica seriam incompatveis com o modelo de planejamento baseado
em planos de mdio e longo prazo. Alm disso, deficincias tcnicas, falta
de dados e inexistncia de sistemas administrativos adequados tornariam os
modelos inviveis. Para ele, estes modelos seriam viveis apenas no
pressuposto de estabilidade poltica e econmica. Como essa no a
 24

realidade dos pases em desenvolvimento, estes deveriam abandonar os

planos globais de longo e mdio prazo e adotar um sistema que d nfase
ao plano anual, associado a programas setoriais plurianuais.
Outra crtica de Waterson (1970) diz respeito aos resultados do
planejamento. Segundo ele, estes no so satisfatrios o que se deve, em
parte, deficincia de mtodo e, em grande parte, ao ambiente
desfavorvel em que com freqncia o planejamento convencional opera.
Mas a razo mais importante apontada a de que o planejamento
convencional no satisfaz s necessidades sociais. Segundo o autor, nesse
ltimo sentido que existem as maiores razes para se afirmar que o
planejamento convencional tem fracassado, pois a que costuma ser maior
a distncia entre as aspiraes e os resultados obtidos.

2.3 A experincia brasileira de planejamento

At os anos 30, ocorreram poucas tentativas de planejamento no

Brasil, principalmente quanto ao desenvolvimento industrial, embora tenha
sido empregado algum planejamento nas polticas de defesa do caf. Mas,
neste perodo, o planejamento foi marcado pela ocasionalidade e falta de
continuidade. A poltica de livre comrcio do sculo XIX representou um
programa consciente para manter a estrutura predominante na poca. No
final do sculo XIX e incio do sculo XX, houve tentativas de indivduos,
pertencentes ao governo ou no, de realizar avaliaes sistemticas da
economia brasileira para a recomendao de polticas para o Balano de
Pagamentos e outros problemas brasileiros. Um exemplo deste fato o
Programa de Estabilizao de Joaquim Murtinho (1888-1902) (Baer,
1996).
J a partir da dcada de 40, vrias tentativas de coordenar,
controlar e planejar a economia brasileira foram observadas. No entanto,
 25

so raros os exemplos de atividades governamentais planejadas no pas,

antes de 1939. Contribuam para isto as restries ideolgicas impostas
pelas correntes liberais e o desconhecimento de tcnicas avanadas de
poltica e programao.
Desta forma, observa-se que somente a partir das dcadas de 30 e
40, as avaliaes da economia brasileira tornaram-se mais freqentes. O
primeiro relatrio a surgir nos anos 30 foi o Niemeyer Report de 1931, de
Sir Otto Niemeyer, convidado pelo governo brasileiro para estudar meios
que fizessem com que pas superasse a crise econmica gerada pela
depresso. Neste documento, Niemeyer declarava a principal fraqueza da
economia brasileira: a exportao de apenas um ou dois bens agrcolas, o
que explicava porque a crise mundial atingiu o pas mais fortemente do que
as naes industrializadas.
Segundo Baer (1996), as crticas excessiva confiana que o Brasil
depositava no caf eram consideradas quase um sacrilgio na poca e,
assim, o relatrio acabou despertando pouco interesse. Niemeyer defendeu
a diversificao da estrutura econmica brasileira, referindo-se
diversificao agrcola, que elevaria a renda do setor e, combinada com as
reservas cambiais, acabaria por gerar os recursos necessrios para o
investimento na indstria.
O Niemeyer Report tambm criticava as finanas pblicas no Brasil e
os mtodos utilizados para restrutur-las. Apesar de pouco influenciar a
poltica econmica da poca, o relatrio representou o primeiro empenho
por parte das autoridades do pas em ter a economia examinada como um
todo, com a possibilidade de mudar os rumos de seu desenvolvimento.
No incio dos anos 40, encontram-se planos mais elaborados, bem
como a criao de organismos especficos para formular, executar e
controlar os planos do governo. Para isto, seria necessrio um maior
conhecimento da estrutura da economia brasileira, de forma a recomendar
medidas para transform-la. Ento, neste perodo, o pas solicitou aos
Estados Unidos o envio de misses para levantamentos preliminares dos
 26

recursos e das possibilidades do pas, como a Misso Cooke Para a

Mobilizao Econmica e a Misso Abbink que posteriormente deram
origem ao Plano Salte.
A Misso Cooke visitou o pas entre 1942 e 1943 e foi formada por
um grupo de tcnicos americanos patrocinados pelos governos brasileiro e
americano cujo propsito era o de determinar a maneira pela qual o Brasil
poderia colaborar com os esforos de guerra.
A Misso Cooke representou o primeiro trabalho de pesquisa
analtica e sistemtica realizado em relao economia brasileira visando a
formulao de um programa de ao. Alm disto, pela primeira vez o pas
foi analisado sob o ponto de vista regional, mostrando que caractersticas
regionais diferentes justificavam programas de desenvolvimento diversos.
O trabalho concluiu que era preciso um esforo para desenvolver o
sul, visto que esta era a regio que possua as melhores condies para o
rpido crescimento econmico. Supunha-se que a partir de um ncleo de
desenvolvimento, este se espalharia para as outras regies. A Misso
indicou tambm os fatores que constituiriam obstculos ao desenvolvimento
econmico: o sistema de transportes inadequado; o sistema de distribuio
de combustvel retrgrado; a falta de recursos para investimentos
industriais; as restries ao capital estrangeiro e imigrao; instalaes
inadequadas para o treinamento tcnico e a capacidade subdesenvolvida
para a gerao de energia.
Desta forma, a Misso Cooke recomendou: a expanso da indstria
siderrgica, que seria a base para o desenvolvimento de indstrias de bens
de capital e a expanso das instalaes para a produo txtil, tanto para
consumo interno quanto para o mercado exportador. Assim, a
industrializao deveria ser deixada a cargo do setor privado e o governo
deveria se concentrar no planejamento industrial em geral, desenvolvendo
recursos de crdito industrial e proporcionando instruo tcnica.
 27

O principal efeito da Misso Cooke foi o de esclarecer alguns

problemas do desenvolvimento do pas, exercendo pouca influncia direta
sobre polticas econmicas imediatas.
Historicamente, consideram-se ainda, como o incio do planejamento
no Brasil, o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da
Defesa Nacional de 1939 e o Plano de Obras e Equipamentos de 1943,
que visavam principalmente fixar metas para a rea estatal. O primeiro no
era propriamente um plano, mas um projeto com uma lista de
investimentos. Sua contribuio ao conceito de planejamento reside na
durao de cinco anos e na sua caracterstica de oramento especial. O
Plano de Obras e Equipamentos era tambm qinqenal e dava nfase
programao de obras pblicas de infra-estrutura e criao de indstrias
bsicas. Entretanto sua durao efetiva foi de apenas dois anos, sendo
extinto em 1946 como decorrncia do fim do governo de Getlio Vargas.
Todo este perodo posterior aos anos 20 tambm marcado, em
termos de programao econmica, pelo modelo de desenvolvimento
industrial adotado no Brasil e em outros pases da Amrica Latina. Este
modelo ficou conhecido como Industrializao por Substituio de
Importaes e prevaleceu desde a dcada de 30 at completar-se no final
da dcada de 70, direcionando a ao estatal e norteando os planos de
desenvolvimento.
Sabe-se que o modelo primrio-exportador caracterstico do pas at
a dcada de 30 sofreu modificaes decorrentes das crises do comrcio
exterior de 1914 a 1945. Assim, a partir da dcada de 30, a economia
brasileira procurou voltar-se para "dentro" com uma mudana nas variveis
dinmicas da economia: do setor agrrio exportador (varivel exgena) para
o investimento destinado ao desenvolvimento da indstria (varivel
endgena).
A partir da, teve incio o processo de substituio de importaes
que pode ser entendido como um processo de desenvolvimento "parcial" e
"fechado" que, respondendo s restries do comrcio exterior, procurou
 28

repetir aceleradamente, em condies histricas distintas, a experincia de

industrializao dos pases desenvolvidos.
Segundo Tavares (1972), a substituio de importaes um
processo de desenvolvimento que tem lugar e se orienta sob o impulso de
restries externas e se manifesta, primordialmente, atravs de uma
ampliao e diversificao da capacidade produtiva industrial. Este processo
possui limitaes internas, que impedem a continuidade do processo de
industrializao, tais como a dimenso e estrutura do mercado nacional, a
natureza da evoluo tecnolgica e a desproporo dos recursos produtivos.
Vrias crticas foram feitas este processo de industrializao da
Amrica Latina. Uma delas refere-se ao fato de que a industrializao,
segundo Tavares (1972), conduziu, em geral, a uma insuficiente absoro
da fora de trabalho e uma estrutura de mercado escassamente
competitiva com custos de produo elevados, mantendo uma distribuio
de renda extremamente desigual.
Outras crticas referem-se falta de planejamento econmico, que
utilizasse, de uma maneira coordenada, todo o instrumental de poltica
econmica disposio do governo, para evitar as tenses inflacionrias e o
aumento dos desequilbrios setoriais e regionais.
"Do ponto de vista estrito da substituio de importaes, o
planejamento vai-se tornando cada vez mais necessrio medida em que o
processo avana" (Tavares, 1972, p.68). Desta forma, o planejamento dos
investimentos pblicos e privados mostrou-se, a partir desta poca,
indispensvel para evitar descontinuidades no aparelho produtivo do sistema
e considerveis desperdcios de recursos.
Assim, a partir da estratgia de substituio de importaes, a
poltica econmica brasileira manteve duas linhas mestras de ao. A
primeira refere-se poltica de comrcio exterior, principalmente a cambial
que, embora variando de mecanismos, manteve uma discriminao efetiva
entre as importaes, dando tratamento preferencial aos bens de capital e
certos insumos essenciais. A segunda foi a poltica de investimento que
 29

avanou para a eliminao dos pontos de estrangulamento nos setores de

infra-estrutura e o financiamento e orientao de outros investimentos
atravs do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE).
Estas duas linhas de ao estiveram presentes na maior parte dos
planos de desenvolvimento elaborados pelos sucessivos governos nacionais,
principalmente a partir do Plano de Metas. Entretanto, o planejamento,
propriamente dito, tem como marco inicial o Plano Salte.

2.3.1 O Plano Salte (1950-1951)

Enquanto no mundo capitalista desenvolvido, especialmente nos

pases europeus envolvidos na reconstruo do ps-guerra, o planejamento
estatal estava sendo intensamente utilizado, a nica tentativa de
interveno planejada do Estado no governo Dutra foi o lanamento, em
1950, do Plano Salte. Este considerado como a primeira tentativa de
programao econmica no perodo ps-guerra, embora no tenha sido
considerado um plano econmico completo, mas sim um programa de
gastos pblicos. O plano constitua na elaborao da poltica de gastos para
setores prioritrios (Sade, Alimentao, Transportes, Energia) durante o
perodo de 1950 a 1954.
Segundo Baer (1996), estimava-se gastar Cr$19,9 bilhes nesse
perodo, sendo que Cr$2,6 bilhes dessa quantia seriam destinados sade,
Cr$2,7 bilhes para a modernizao da produo e fornecimento de
alimentos, Cr$11,4 bilhes para a modernizao do sistema de transportes e
Cr$3,2 bilhes para aumentar o potencial energtico do pas.
Os recursos para o Plano Salte proviriam em parte das receitas
oramentrias (2/3) e em parte de emprstimos (1/3). Porm, como o
governo no conseguiu garantir estas fontes de financiamento, em menos
de um ano o Plano Salte foi interrompido. Esta interrupo deveu-se s
 30

estimativas de receita e possibilidades de emprstimos excessivamente

otimistas, uma vez que os planejadores econmicos no contaram com as
dificuldades no Balano de Pagamentos, que reduziram as possibilidades de
financiar o plano com a queima de reservas. Tambm no contaram com o
aumento da inflao e com os dficits oramentrios que dificultaram a
concesso de emprstimos.
Para Baer (1996), a natureza do Plano Salte no era global, pois no
dispunha de metas para o setor privado ou de programas que o
influenciassem. Tratou-se basicamente de um programa de gastos que
cobriu o perodo de um ano. O plano porm, teve como mrito chamar a
ateno para outros setores da economia defasados em relao indstria e
que poderiam impedir um futuro desenvolvimento.
Com o encerramento do plano, em 1951, alguns dos projetos de
obras pblicas foram transferidos para outros departamentos do governo.
Ainda durante o governo Dutra, tiveram continuidade programas
importantes como os trabalhos de organizao da Cia Hidreltrica do So
Francisco e a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da
Amaznia.
Como contribuio prtica de planejamento econmico deste
perodo do ps-guerra considera-se ainda a formao da Comisso Mista
Brasil - Estados Unidos (Misso Abbink), instituda em 1948. A comisso
desempenhou um papel importante ao formular estudos, fazer
recomendaes e apresentar projetos que contemplavam vrios aspectos da
realidade econmica nacional.
Outro marco na histria do planejamento no Brasil deste perodo a
criao do BNDE, em 1952, j no governo Vargas, que passa a fornecer
suporte tcnico e financeiro para a atuao do setor privado. Segundo
Lacerda et al.(2000), a volta de Getlio Vargas ao governo significou uma
nova tentativa de superao nacionalista dos estrangulamentos do processo
de substituio de importaes e dos entraves afirmao de um projeto
nacional. Foram criados nesta poca a Petrobrs, o Ministrio da Sade, o
 31

Fundo Nacional de Eletrificao, o Plano Nacional do Carvo, a Vale do Rio

Doce e o Projeto Vale do So Francisco. Em 1956 foram realizadas reformas
institucionais e criados instrumentos de poltica econmica que geraram um
alargamento das funes do Estado na economia.

2.3.2 O Plano de Metas (1956-1961)

Em 1953 foi criado o Grupo Misto CEPAL/BNDE, a partir de um

convnio firmado entre as duas instituies, com o objetivo de analisar o
comportamento da economia brasileira no perodo de 1939 a 1953 e fazer
projees das principais variveis macroeconmicas para os 7 anos
seguintes. Essas projees constituram a primeira tentativa de
planejamento global para a economia brasileira e criaram as bases para a
elaborao do Plano de Metas.
As transformaes da economia brasileira aprofundam-se a partir do
Plano de Metas (1956/61), que considerado como o primeiro no pas a
elaborar metas para o setor privado e a motivar os estudos agregativos da
economia brasileira. As transformaes desse perodo decorreram de vrios
fatores como a ampliao da participao poltica da sociedade, mudanas
na distribuio ocupacional, intensificao do processo de urbanizao e o
populismo. Nesta poca, o nacionalismo assume uma nova expresso: o
desenvolvimentismo. As preocupaes centrais da poltica econmica do
governo Kubischek eram a industrializao, a expanso das oportunidades
de emprego no setor urbano - dinmico da economia e a transferncia do
exterior para o pas das bases para o desenvolvimento autnomo. Para
atingir tais objetivos foi necessrio um levantamento das condies
estruturais da economia do pas para indicar os pontos de estrangulamento
e os pontos de acelerao do crescimento. A partir destes levantamentos
decorreria a programao das metas intersetoriais.
 32

Assim, alm do trabalho desenvolvido pelo Grupo Misto

CEPAL/BNDE, um volumoso levantamento estrutural da economia brasileira
foi realizado pela Comisso Mista Brasil - Estados Unidos, constituindo as
bases tcnicas e institucionais para o governo, cujo smbolo era a
construo de Braslia (crescimento de "50 anos em 5").
O Programa de Metas ento considerado como o primeiro esforo
de instrumentalizao de objetivos de poltica econmica e decomposio de
metas em termos setoriais. H, neste programa, o estabelecimento de
metas especficas que atuaram como elementos de quantificao e
decomposio de programas, mas tambm como instrumentos de
acompanhamento e controle. As metas do programa abrangiam os setores
de energia, transportes, alimentao, indstria de base e educao, onde a
participao dos setores pblico e privado na execuo das metas eram
especificadas.
As prioridades do Programa de Metas eram o aumento das receitas
de exportao, a manuteno de um sistema de seleo de importaes em
favor de bens de capital, a substituio de importaes pela produo
interna e o influxo de recursos produtivos externos. O programa admitia que
um ligeiro sopro inflacionrio incentivaria o investimento de poupanas
privadas.
Alguns dos resultados mais importantes do Plano de Metas referem-
se ao setor de energia, com o aumento da potncia eltrica instalada e da
produo de petrleo. O setor de alimentao e indstria de base tambm
apresentaram um significativo crescimento, assim como marcante a
implantao e o aumento da produo da indstria automobilstica. H
tambm neste perodo, uma ampliao dos servios de infra-estrutura e um
avano no processo de substituio de importaes.
Segundo Tavares (1972), o Plano de Metas representou a primeira
tentativa com certo xito de planejamento em escala nacional, embora em
termos setoriais e com todos os defeitos inerentes falta de uma viso
global e integrada da economia. Assim, o grande crescimento econmico
 33

alcanado na poca teve conseqncias negativas como o aumento da

dependncia do capital estrangeiro, a elevao da dvida externa, o
aprofundamento dos desequilbrios regionais e a elevao do custo de vida.
Segundo Sandroni (2000), o Plano de Metas consistia de 30 metas
para os diferentes campos de energia, transportes, alimentos, indstrias
bsicas e educao de pessoal tcnico. Alm disto, os projetos necessrios
para implementar essas metas eram listados juntamente com os seus
respectivos custos. Para Sandroni (2000), o Programa de Metas apresentou
as seguintes vantagens sobre os planos anteriores:
- metas bem definidas, em termos quantitativos, com estimativa
dos recursos totais necessrios;
- detalhamento das metas em projetos especficos;
- acompanhamento, sob a forma de relatrios sobre a execuo do
programa.
Entretanto, o Programa de Metas no apresentou uma viso global
da economia. O plano foi um grande avano sobre os planos anteriores,
embora abrangesse apenas os setores estritamente econmicos e desse um
tratamento limitado ou incompleto poltica fiscal e monetria e aos setores
governo e comrcio externo.
Ainda no governo Kubitschek, foi lanado o Programa de
Estabilizao Monetria, que constituiu uma tentativa de conferir mbito
global ao planejamento durante essa administrao. Este programa foi
abandonado quando se evidenciou que a sua execuo poderia comprometer
a implementao do Plano de Metas. Este fato evidencia que a prioridade do
planejamento econmico durante este perodo era o desenvolvimento, ao
contrrio do que passou a prevalecer a partir dos anos 80, cujos planos de
estabilizao tornaram-se a preocupao central do governo federal.
Algumas das metas do plano com os resultados previstos e
realizados esto apresentados na tabela 1:
 34

Tabela 1. Plano de Metas - previso e resultados (1957-1961).

Meta Previso Realizado %

Energia Eltrica (1000 kw) 2000 1650 82
Carvo (1000 ton.) 1000 230 23
Petrleo-Produo (1000barris/dia) 96 75 76
Petrleo-Refino (1000 barris/dia) 200 52 26
Ferrovias (1000 km) 3 1 32
Rodovias-Construo (1000 km) 13 17 138
Rodovias-Pavimentao (1000 km) 5 - -
Ao (1000 ton.) 1100 650 60
Cimento (1000 ton.) 1400 870 62
Carros e Caminhes (1000 un) 170 133 78
Nacionalizao (carros-%) 90 75 -
Nacionalizao (caminhes-%) 95 74 -

Fonte: Lacerda et al. (2000)

2.3.3 O Plano Trienal (1963-1964)

Em 1961 o presidente Jnio Quadros criou a Comisso Nacional de

Planejamento (COPLAN) que coexistiu por algum tempo com o Conselho de
Desenvolvimento. Posteriormente, Celso Furtado, como Ministro
Extraordinrio para o Planejamento, preparou o Plano Trienal de
Desenvolvimento Econmico e Social para o perodo de 1963 a 1965, j
durante o regime parlamentarista do governo de Joo Goulart. O plano foi
criado com os objetivos bsicos de promover um desenvolvimento
econmico rpido e estabilizar o nvel de preos. Foram propostas as
seguintes metas:
 35

- crescimento de 7% do PNB que deveria ser repassado aos

salrios reais com o objetivo de distribuir melhor a renda;
- promoo das Reformas de Base (principalmente a Reforma
Agrria);
- refinanciamento da dvida externa do pas;
- reduo progressiva da presso inflacionria, de modo que em
1965 a elevao do nvel de preos no fosse superior a 10%;
- reduo das desigualdades regionais dos nveis de vida;
- melhoria da qualidade do ensino.
Para o governo da poca, a realizao destas metas s seria possvel
mediante o controle do processo inflacionrio, que se tornou o objetivo
prioritrio do plano. A origem da inflao foi associada ao perodo de
crescimento econmico de 1957 a 1961 com o aumento da participao do
setor pblico na economia e tambm devido aos problemas estruturais do
setor externo vinculados ao processo de substituio de importaes.
O plano continha as seguintes metas para o controle inflacionrio:
- reduo do dispndio pblico programado;
- captao de recursos do setor privado no mercado de capitais;
- poltica fiscal com aumentos progressivos da carga tributria.
O Plano Trienal possua uma maior abrangncia, programa e
metodologia e modificou as concepes a respeito da poltica e programao
econmica no Brasil. Este plano considerado um marco histrico uma vez
que este foi alm da concepo plurisetorial, determinando linhas de ao
com projees globais da economia e tendo como objetivos amplas
modificaes estruturais como: a distribuio de renda, melhoria de
recursos humanos, correo das disparidades regionais, organizao do
setor governamental e eliminao de entraves institucionais. Os tipos de
investimento priorizados no Plano Trienal incluam a ampliao da base de
recursos naturais economicamente utilizveis, o aperfeioamento do fator
humano, investimentos sociais, estes da alada do setor pblico, e
 36

investimentos estruturais e infra-estruturais como indicativos para o setor

privado.
O Plano Trienal caracterizou-se ainda pelo seu carter globalista e
pelo fato de ter se ajustado ao quadro das motivaes que levam o Estado a
participar diretamente do processo de formao de capital em
suplementao ao setor privado. Alinhou-se tambm s motivaes
decorrentes do processo de coordenao geral da economia, formulando
diretrizes bsicas para a orientao do crescimento econmico.
Contudo, Singer (1977) considera que o Plano Trienal no era um
plano de desenvolvimento econmico e social do pas, mas apenas uma
plataforma de ao do governo federal.
Para Bresser Pereira (1998), o Plano Trienal no teve condies
polticas para ser aplicado, dada a crise que o pas atravessava no incio dos
anos 60 e que acabou culminando com o golpe militar em 1964. O Plano
Trienal conseguiu sobreviver apenas at meados de 1963, quando todo o
ministrio de Joo Goulart foi substitudo.
Segundo Sandroni (2000), com relao aos planos anteriores, o
Plano Trienal apresentou a vantagem de partir de uma viso global da
economia, mas a sua parte setorial no obedeceu a um esquema uniforme
de apresentao e muitos dos seus objetivos no foram definidos
quantitativamente, sendo apresentados sob a forma de diretrizes gerais.
Segundo Rossetti (1991), o Plano Trienal no descuidou da correo
de desajustamentos, ao estabelecer objetivos para o controle progressivo da
presso inflacionria, para a atenuao dos custos sociais do crescimento
econmico e para a reduo das desigualdades regionais de nveis de vida.
Contudo, o Plano Trienal no logrou xito, como o Plano de Metas, devido
principalmente s presses exercidas por grupos populistas que impediam a
implantao de medidas mais rigorosas de controle da inflao e s presses
exercidas por classes economicamente dominantes que tentavam impedir as
Reformas de Base.
 37

Mesmo assim, o Plano Trienal contribuiu significativamente para o

aprimoramento dos instrumentos de poltica econmica.

2.3.4 O Plano de Ao Econmica do Governo (1964-1967)

O Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) teve a sua

implantao a partir da instaurao do regime militar em 1964. Este surgiu
como uma reao das classes conservadoras contra as posies reformistas
contidas no Plano Trienal, porm atingiu nveis de agregao to amplos
quanto este. O plano procurava dar consistncia s estratgias de reformas
econmicas do primeiro governo militar, o governo do general Castelo
Branco.
O PAEG assumiu uma posio menos reformista, com traos
predominantemente liberais e propostas de carter ortodoxo, mas sem
abandonar a interferncia governamental na economia, justificando a ao
estatal contida no plano a partir das deficincias do sistema de preos. As
deficincias apontadas pelo plano foram as seguintes: o livre jogo das foras
de mercado no garante necessariamente a formao de um volume
desejvel de poupana, o sistema de preos nem sempre incentiva
investimentos em setores essenciais como por exemplo, educao,
transportes; e o sistema de preos no leva necessariamente a uma
distribuio de renda razovel entre pessoas e regies.
Apesar disso, segundo o PAEG, o Estado no elimina o papel da livre
empresa e do mecanismo de preos, ele age apenas como regulamentador e
tem um carter meramente indicativo.
O PAEG foi elaborado pelos ministros Roberto Campos e Otvio
Gouva de Bulhes com base na ortodoxia e no arrocho salarial, mas
conseguiu realizar reformas importantes que os outros governos no
puderam implantar, tais como: a reforma bancria, com a criao do Banco
 38

Central; a reforma do mercado de capitais; a criao do FGTS e do BNH e a

instituio da correo monetria.
O fato mais relevante a ser comentado sobre o PAEG o de que este
marca um perodo de transio na vida poltica e econmica do pas.
Contudo, o PAEG no teve a pretenso de apresentar-se como um plano
global de desenvolvimento, mas apenas como um programa de ao
coordenada do governo no campo econmico. Estes traos liberais no
entanto no correspondem s medidas implementadas no perodo de 1964 a
1966. Nesta poca, o nmero de empresas estatais aumentou muito (em
1966 35% das estatais existentes haviam sido criadas sob a vigncia do
PAEG).
As principais medidas do PAEG referem-se s destinadas ao controle
da inflao que vinha aumentando muito desde 1959, chegando a atingir
90% em 1963. Estas medidas englobam a reforma tributria, com elevao
da tributao para reduzir a renda disponvel, a reduo das emisses
monetrias, o estmulo s exportaes e reduo das importaes e um
severo controle dos salrios e dos juros. O diagnstico da economia
brasileira como uma economia inflacionria tambm gerou a criao das
Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN) que permitiu ao
governo a captao de recursos por via no inflacionria.
A inflao durante o perodo de vigncia do PAEG foi diagnosticada
como tendo componentes de demanda e de custos e, segundo Sandroni
(1999), a inflao de custos foi localizada no processo de substituio de
importaes, incentivado por barreiras alfandegrias. Para este autor, o
protecionismo permitia um aumento espiral nos custos dos setores
substitutivos.
O PAEG atingiu seus objetivos no que se refere reduo da
inflao, melhoria do saldo das contas pblicas e recuperao das
exportaes agrcolas, no conseguiu porm, evitar a recesso e o aumento
do desemprego.
 39

Segundo Tavares (1972), durante o perodo de 1964 a 1967 foram

modificadas em profundidade as regras do jogo institucional. No s do
setor pblico, como no que se refere aos mecanismos de acumulao
interna das empresas e aos esquemas de seu financiamento externo. Assim,
a economia brasileira pde voltar a crescer em novas condies de
financiamento, mantendo aparentemente, o mesmo padro estrutural de
crescimento, apenas mais acentuadamente desequilibrado e concentrador. A
natureza do problema central da acumulao naquele perodo de transio
consistia na necessidade de transferir excedentes dos setores atrasados ou
pouco dinmicos para os de maior potencial de expanso.
O Plano previa uma taxa anual de investimento bruto de 17% do
produto, que, associada a taxas anuais de depreciao de 5%, crescimento
populacional de 3,5% e a uma relao incremental capital-produto de 2:1,
permitiria uma elevao da renda per capita de 2,5 % a.a.
Neste perodo tambm foi realizada a Reforma Administrativa, na
qual foram introduzidas modificaes de largo alcance na estrutura do
planejamento do pas. Um dos objetivos da Reforma foi a institucionalizao
do planejamento governamental, firmando a norma de que a ao do
governo obedeceria a programas gerais e setoriais de durao plurianual,
elaborados atravs dos rgos de planejamento, sob a orientao e
coordenao geral do presidente da repblica. A Reforma estabeleceu que o
planejamento constituiria um dos princpios fundamentais da administrao
federal, compreendendo a elaborao e atualizao dos seguintes
instrumentos bsicos:
- plano geral do governo;
- programas setoriais e regionais de durao plurianual;
- oramento programa anual;
- programao financeira de desembolso.
A Constituio de 24/01/67 estabeleceu a competncia do Congresso
Nacional para dispor sobre os "planos e programas nacionais, regionais e
oramento plurianuais" estipulando tambm que "as despesas de capital
 40

obedecero ainda a oramentos plurianuais de investimento, na forma

prevista em lei complementar" e que "o oramento consignar dotaes
plurianuais para a execuo dos planos de valorizao das regies menos
desenvolvidas do pas."
Alguns dos resultados macroeconmicos durante o perodo de
vigncia do PAEG podem ser analisados na tabela 2:

Tabela 2. Brasil - variveis macroeconmicas nos anos 60.

Ano PIB* Taxa de Inflao* Dficit Pblico*

Investimento*
1961 8,6 13,1 52,32
1962 6,6 15,5 73,81
1963 0,59 17,0 90,65
1964 3,4 15,0 57,09 332,21
1965 2,4 14,0 38,45 2560,88
1966 6,7 15,9 28,58 6089,07
1967 4,2 16,2 24,23 8677,50

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) (2002)

PIB*- Taxa de crescimento;
Taxa de Investimento* - Formao Bruta de Capital Fixo/PIB;
Inflao* - variao do IGP- DI;
Dficit Pblico* - Gov. Federal e Banco Central (ttulos). Em R$ Milhes (deflator:
IGP-DI).
 41

2.3.5 O Plano Decenal (1967)

Em 1966 tem-se a institucionalizao de um sistema de

programao econmica de longo prazo, para condicionar as aes dos
agentes econmicos s diretrizes bsicas formuladas por um rgo central
de dimensionamento da economia. Este surge, diante da necessidade do
planejamento de longo prazo, com o lanamento, em 1967, do Plano
Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social. O Plano Decenal inclua:
oramentos regulares com previses de investimento para a administrao
central do governo federal, agncias autnomas e sociedades de economia
mista; oramentos especficos para governos estaduais e municipais dentro
dos setores examinados no plano e as projees estimadas dos
investimentos do setor privado .
O Plano Decenal foi alm dos planos executados anteriormente por
possuir um enfoque macroeconmico construdo com base em um modelo
de crescimento com projees e testes de consistncia interna.
Pela primeira vez procurou-se enquadrar os planos setoriais em um
contexto mais amplo de polticas monetrias, fiscais e cambiais. Porm o
plano no chegou a ser implementado. Segundo Ianni (1971), apesar de
muito mais ambicioso que todos os outros planos governamentais, o Plano
Decenal sequer comeou a ser executado e foi arquivado "sob uma capa de
silncio". Em seu lugar foi implementado o Programa Estratgico de
Desenvolvimento (PED) de 1968 a 1970.
 42

2.3.6 O primeiro Oramento Plurianual de Investimentos (1968-

1970)

Um importante passo para a criao de uma estrutura de

planejamento do setor pblico foi a elaborao do Oramento Plurianual de
Investimentos (OPI) e a aprovao do primeiro documento desse tipo para o
perodo 1968/1969/1970.
Assim, o governo encaminhou ao Congresso Nacional, em maro de
1968 a proposta do primeiro Oramento Plurianual de Investimentos. Este
documento desempenhou importante papel na execuo do Programa
Estratgico de Desenvolvimento (PED), retratando a programao dos
investimentos setoriais da competncia do Governo Federal, atravs da
listagem de seus programas, subprogramas, projetos, atividades e
respectivos custos, com a definio dos rgos executores e especificao
dos recursos oramentrios e extra-oramentrios, inclusive emprstimos
contratados ou previstos, de origem interna ou externa.
O OPI elaborava estimativas de investimentos para um prazo mnimo
de trs anos. Segundo Garcia (2000), a idia central do oramento
plurianual de investimento no Brasil a de permitir a integrao plano-
oramento, a partir da concepo de que os investimentos constituem a
base para o desenvolvimento econmico e social, compreendendo o plano
de governo, o prprio OPI e o oramento anual. O OPI cumpriu esse papel
durante pouco mais de uma dcada (de 1968 ao incio dos anos 80), aps o
que a escalada inflacionria retirou-lhe previsibilidade e capacidade
orientadora (Garcia, 2000).
 43

2.3.7 O Programa Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970)

O Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) foi elaborado

durante o governo do presidente Costa e Silva, sob a gesto de Hlio Beltro
no ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, em junho de 1968,
para o trinio 68/70.
O PED continha como elementos fundamentais a criao de um
programa de investimento nas reas consideradas estratgicas, a
programao de instrumentos financeiros e um conjunto de instrumentos de
ao indireta sobre o setor privado. A proposio bsica contida no PED era
a definio da poltica de desenvolvimento econmico para o perodo de
1968 a 1970, tendo como objetivo principal o crescimento econmico.
Procurou tambm corrigir as falhas ocorridas nos programas realizados
pelos governos anteriores.
O ponto de partida para a elaborao do PED, foi o diagnstico dos
dois problemas principais da economia brasileira da poca: o esgotamento
das oportunidades de substituir importaes e a crescente participao do
setor pblico na economia. Era portanto, indispensvel a renovao dos
setores dinmicos, a consolidao da infra-estrutura e o incentivo a
programas de expanso do poder de demanda. Tambm se mostravam
imprescindveis a poltica de distribuio de renda, mas preservando a
capacidade de poupana, e a recuperao do atraso tecnolgico.
Criou-se ento um modelo para verificar a compatibilidade entre os
objetivos e, a partir da, definiu-se os objetivos setoriais de forma a
compatibiliz-los com os objetivos globais. Isto porque o PED reconhecia o
inter-relacionamento entre os setores pblico e privado e escolheu no
ampliar as faixas de estatizao do aparelho de produo. Assim, o PED
limitou a ao governamental ampliao da infra-estrutura econmica de
apoio e ao fornecimento dos insumos bsicos necessrios para a
dinamizao de setores produtivos no tradicionais. Com isto, tambm
 44

estabeleceu bases para ampliar o acesso da empresa privada ao mercado

interno de capitais e condies institucionais para o ingresso de capitais de
risco.
O PED rompeu com a poltica macroeconmica do perodo anterior
por considerar excessiva a presso exercida pelo setor pblico sobre o
controle da demanda agregada, uma vez que o programa considerou como
errado o diagnstico de inflao de demanda da poca. Assim, adotou uma
poltica mais voltada ao desenvolvimento, propondo uma nova estratgia
para o desenvolvimento nacional.
Como objetivos bsicos do PED podem ser citados a acelerao do
desenvolvimento econmico, a conteno da inflao, o desenvolvimento
social e a expanso das oportunidades de emprego. As principais metas
referem-se retomada dos investimentos, expanso dos mercados interno
e externo e ampliao das reas de atuao do BNDES financiando a
petroqumica, a pesquisa e extrao mineral, agropecuria, mecnica,
comunicaes, etc. Estes investimentos tornaram-se possveis devido
recuperao da capacidade de financiamento do governo (melhoria das
contas pblicas em funo do PAEG) e devido criao de uma forma de
captao de recursos no-inflacionria: a venda de ttulos pblicos, neste
caso da ORTN.
Assim, em 1967, tem-se a adoo de uma poltica gradualista de
controle da inflao em oposio ao tratamento de choque do perodo
anterior. As principais fontes de crescimento econmico da poca provinham
da retomada do investimento pblico em infra-estrutura e do aumento das
empresas estatais. Essa mudana na poltica macroeconmica favoreceu a
retomada do crescimento econmico e possibilitou o surgimento do perodo
conhecido como Milagre Econmico, com taxas mdias de crescimento de
11% ao ano (1968 a 1973) e elevadssimo crescimento industrial.
Segundo Furtado (1981), o Milagre Econmico foi a conjuno do
uso de capacidade produtiva ociosa, melhora nos termos de intercmbio, de
grande prosperidade nos pases industriais, principais importadores do
 45

Brasil, e de endividamento externo em condies excepcionalmente

favorveis.

Tabela 3. Milagre Econmico - resultados macroeconmicos.

Ano PIB* Indstria* Dvida Externa* Inflao*

1968 9,8 3780 20,14
1969 9,5 4403,5 19,44
1970 10,4 5295,2 20,32
1971 11,34 11,81 8283,7 17,31
1972 11,94 14,18 11463,9 14,91
1973 13,96 17,03 14857,2 28,69

Fonte: IPEA (2002)

PIB* - Taxa de crescimento;
Indstria* - Taxa de crescimento;
Dvida Externa* - US$ (milhes);
Inflao* - Variao do IGP- DI.

2.3.8 O Plano Metas e Bases Para a Ao do Governo (1970-1973)

O plano subseqente adotado pelo governo federal foi o Metas e

Bases para a Ao do Governo (MBAG), durante o governo Mdici, divulgado
em outubro de 1970. O governo no pretendia criar um novo plano
imediatamente e, assim, o MBAG complementou-se com outros dois
documentos: o Oramento Plurianual de Investimentos de 1971 a 1973 e o I
Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (1972 a 1974).
Neste plano ficaria estabelecida a sistemtica segundo a qual cada governo
executaria o ltimo ano do PND, com as correes que julgasse necessrias.
 46

O MBAG estabeleceu como prioridades nacionais para o perodo de

1970 a 1973 (auge do Milagre Econmico) as seguintes: investimentos em
educao, sade, saneamento, agricultura e abastecimento e o avano no
desenvolvimento cientfico e tecnolgico.
O documento identificava como objetivo sntese o ingresso do Brasil
no mundo desenvolvido at o final do sculo (Brasil, 1970). Este objetivo
sntese incorporava os seguintes objetivos bsicos:
- crescimento econmico com elevao da taxa de crescimento do
produto real para no mnimo 7 a 9% a.a., evoluindo para 10%
a.a.;
- expanso do emprego para a ordem de 3,3% a.a.;
- controle da taxa de inflao;
- expanso das receitas de exportao;
- progresso social e melhoria na distribuio de renda;
- correo gradual de desequilbrios regionais e setoriais;
- estabilidade poltica e segurana nacional.

2.3.9 O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (1972-1974)

Em 15 de setembro de 1971 foi encaminhada ao Congresso,

juntamente com o segundo Oramento Plurianual de Investimentos, a
proposta do I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND). O I PND definiu
os seguintes objetivos nacionais:
- colocar o Brasil, no espao de uma gerao, na categoria de
nao desenvolvida;
- duplicar, at 1980, a renda per capita do pas (em comparao
com 1969)
- expandir o PIB de Cr$ 222,8 bilhes em 1972 para Cr$ 314, 5
bilhes em 1974 (a preos de 1972);
 47

- investimentos nas reas de siderurgia, petroqumica, transporte,

construo naval, energia eltrica e minerao;
- prioridades sociais: agricultura, programas de sade, educao,
saneamento bsico e incremento pesquisa tcnico- cientfica;
- ampliao do mercado consumidor e da poupana interna com os
recursos do PIS e do PASEP;
- aumento da taxa de investimento bruto de 17% em 1970 para
19% em 1974;
Para isto, pressupunha a manuteno de taxas anuais de
crescimento do PIB de 8 a 10%; taxa de expanso do nvel de emprego de
3,2%, reduo da taxa de inflao at o nvel de 10%; disseminao dos
resultados do progresso econmico em termos sociais e regionais;
estabilidade poltica e segurana interna e externa (Brasil, 1971).
O I PND foi elaborado durante a gesto do ministro do planejamento
Reis Velloso, ainda no governo Mdici, e coincidiu com a expanso cclica do
perodo do Milagre Econmico. Segundo Furtado (1981), o extraordinrio
crescimento da produo manufatureira brasileira, no perodo em que se
convencionou chamar de "milagre", ocorreu sem que operassem
modificaes significativas na estrutura do sistema, ou sem que este
alcanasse nveis altos de capacidade de autotransformao.
O I PND foi baseado no binmio poltico ideolgico de segurana e
desenvolvimento e representou uma ampla formulao do "modelo brasileiro
de organizar o Estado e moldar as instituies". Os projetos de
desenvolvimento do I PND seriam completados com o PIN (Programa de
Integrao Nacional), cujos objetivos eram a construo da Rodovia
Transamaznica e colonizao das regies por ela cortadas; ampliar para 40
mil hectares a rea irrigada do Nordeste e distribuir 70 mil ttulos de
propriedades rurais a posseiros e agricultores sem-terra.
Segundo Sandroni (2000), ao final do trinio 72/74, confirmou-se o
elevado grau de execuo do I PND, sobretudo na rea econmica. Contudo,
alguns projetos sociais tiveram um grau de execuo bem abaixo do
 48

previsto. Dos 40 mil hectares estipulados para a irrigao no Nordeste foram

irrigados apenas 5674 hectares. No saneamento bsico, a rede de esgoto
assegurou o atendimento a 500 mil pessoas em lugar dos 5 milhes
constantes do I PND. No campo industrial o maior crescimento ocorreu no
setor de bens de consumo durveis o que acabou gerando um aumento nas
importaes de meios de produo. A inflao prevista para 10% a.a.
atingiu os 35%.
Para a avaliao dos resultados dos planos de desenvolvimento, foi
implementado, em 1972, o Programa de Acompanhamento dos Planos
Nacionais de Desenvolvimento que constitua a atividade permanente dos
rgos que integravam o sistema de planejamento e tinha por objetivo a
avaliao da execuo, reviso, complementao e aperfeioamento dos
Planos Nacionais de Desenvolvimento e os respectivos instrumentos de
controle e implementao.
Este trabalho era realizado por meio de:
- anlise do desempenho total da economia e do comportamento
de seus setores prioritrios;
- avaliao do progresso alcanado na execuo dos programas e
projetos;
- identificao dos pontos de estrangulamento e obstculos
institucionais que dificultam a consecuo das metas e a
execuo de programas e projetos.
Segundo Holanda (1983), pretendia-se fazer com que esse programa
viesse a contribuir para a efetiva institucionalizao de um sistema
integrado de planejamento. Com base no programa, o relatrio de
acompanhamento do I PND relativo ao exerccio de 1972, mostrou que das
34 metas setoriais mais importantes, 19 haviam se enquadrado na faixa de
execuo de 90 a 99% e apenas 6 apresentavam um ndice de execuo de
menos de 80%.
O I PND, concedeu maior nfase indstria de bens de consumo
durveis, liderada pela indstria automobilstica. Mas, apesar de haver um
 49

intenso crescimento econmico neste perodo, o plano acabou intensificando

as distores distributivas do pas.
Tavares (1972) considera que o desenvolvimento do perodo se fez
com graves presses inflacionrias e com o aumento do desequilbrio
externo e das desigualdades regionais, embora no seja menos significativo,
o fato de que o Brasil foi um dos poucos pases da Amrica Latina que
conseguiu manter um ritmo de crescimento elevado na poca e em que o
processo de substituio de importaes avanou at nveis de integrao
industrial maiores.
Tem-se assim, um grande avano no processo de substituio de
importaes neste perodo. No entanto, em fins de 1973, a manuteno do
ciclo expansionista dependeria cada vez mais de uma situao externa
favorvel. O Choque do Petrleo no final deste ano, veio tornar esta situao
mais adversa e elevar a taxa de inflao interna. Diante da condio externa
desfavorvel e da diminuio da capacidade de financiamento do setor
pblico, o modelo de crescimento do Milagre se esgotou e o governo se viu
obrigado a optar entre uma poltica de ajustamento ou de financiamento.
A poltica de ajustamento causaria a conteno da demanda interna
e evitaria que o choque do setor externo se transformasse em inflao
permanente. A poltica de financiamento manteria o crescimento em nveis
elevados, fazendo ajustes graduais de preos relativos, enquanto houvesse
financiamento externo abundante. Inicialmente o governo da poca escolheu
o ajustamento, mas no conseguiu atingir os efeitos desejados. O governo
ento optou pela continuidade do processo de desenvolvimento lanando,
em fins de 1974, o II PND.
 50

2.3.10 O segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979)

O segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), do perodo

de 1975 a 1979, constituiu a mais ampla e articulada experincia de
planejamento no Brasil aps o Plano de Metas. Foi elaborado durante o
governo Geisel, pelo ministro do planejamento Reis Velloso, permanecendo
em vigor at o primeiro ano do governo Figueiredo.
O II PND mudou a nfase do desenvolvimento para a indstria de
bens de capital, mas foi considerado um fracasso pois coincidiu com a fase
de retrao cclica da economia. O plano buscava a preservao do modelo
de desenvolvimento, admitindo que a continuidade do crescimento exigiria
uma "reconstruo estrutural" com um esforo bem maior de acumulao
por unidade adicional de produto. Assim, o II PND foi lanado apesar de o
governo reconhecer as dificuldades para manter taxas de crescimento da
ordem de 10%, face crise externa. Mesmo assim, optava pelo crescimento
acelerado como "poltica bsica".
O plano realizou alteraes nas prioridades de industrializao
brasileira: do setor de bens de consumo durveis para o setor produtor de
meios de produo, principalmente a indstria siderrgica, mquinas,
equipamentos e fertilizantes, sendo as empresas estatais o agente central
destas transformaes. O plano enfatizou a abertura na poltica externa, o
mercado interno e a empresa privada nacional, o combate inflao, a
explorao do potencial hidreltrico e a continuao do processo de
substituio de importaes. A principal meta do II PND era a manuteno
da taxa de crescimento econmico em torno de 10% ao ano, com
crescimento industrial em torno de 12%.
Segundo Sandroni (2000), o II PND propunha transformar o Brasil
em uma "potncia emergente" deslocando-o do Terceiro Mundo para o
espao dos pases altamente industrializados. Para isto propunha substituir
importaes, elevar as exportaes e ampliar o mercado interno
 51

consumidor. O investimento total seria de 1 trilho e 750 bilhes de

cruzeiros, para assim atingir um PIB da ordem de US$120 bilhes e uma
renda per capita de US$ 1000,00. O nvel de crescimento industrial deveria
situar-se em torno de 12% a.a., as exportaes deveriam crescer a 20%
a.a. e a agricultura a 7%. Quanto ampliao do mercado consumidor, as
diretrizes do II PND, no eram claras. Isto decorria da poltica salarial que
reduzia o poder de compra dos assalariados. Assim, o crescimento do
mercado interno estaria mais relacionado ao aumento populacional e
expanso do emprego.
Para Furtado (1981), os objetivos estratgicos do II PND podem ser
sintetizados em 2 pontos: ampliar a base do sistema industrial e aumentar o
grau de insero da economia no sistema de diviso internacional do
trabalho. Estes objetivos refletiam a percepo da necessidade de
reestruturao do sistema produtivo, que requeria a elevao da taxa de
investimento e, com intensidade ainda maior, da taxa de poupana. No
entanto, os resultados da execuo do plano ficaram bem aqum do
esperado. De 1975 a 1979 a produo manufatureira cresceu a 6,8% ao
ano, a produo de bens de capital a 7% e a de bens de consumo durveis a
7,4% ao ano.
O Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE) foi o principal
rgo de implementao do plano, visando dar garantias de demanda e
incentivos ao setor privado. J a sustentao poltica do plano assentou-se
no capital financeiro nacional, nas empreiteiras e nas oligarquias arcaicas.
Desta forma, o governo buscava dar suporte ao plano, restando para isso
equacionar a questo do financiamento.
Assim, as empresas estatais foram foradas ao endividamento
externo para cobrir o hiato de divisas. Alm disso, houve uma estatizao da
dvida externa e ampliao da mesma devido, entre outros aspectos,
facilidade de obteno de recursos no exterior. Esta facilidade decorria da
ampla liquidez no mercado internacional.
 52

Para realizar o II PND, o Estado foi assumindo um passivo para

manter o crescimento econmico e o funcionamento da economia
(Vasconcellos et al., 1999). O endividamento do governo nesta poca teve
como conseqncia a deteriorao da capacidade de financiamento do setor
pblico na dcada de 80, uma vez que socializaram-se todos os custos do II
PND (aumento nos gastos sem criar mecanismos adequados de
financiamento). O endividamento direto externo foi estimulado
paralelamente ao aumento da dvida interna, impossibilitando
progressivamente os grandes projetos governamentais. Este fato exigiu
constantes revises nas metas do II PND.
Segundo Sandroni (2000), durante a vigncia do plano ocorreu uma
varivel no prevista: a necessidade de desaquecimento da economia. Este
autor fez o seguinte balano do plano: significativos avanos na gerao de
bens de capital, de energia, prospeco de petrleo e produo de lcool,
mas o alcance dos objetivos estaria muito aqum do que foi traado para o
aumento do PIB, da renda per capita, das exportaes e da ampliao do
mercado consumidor.
A crise mundial est entre as causas da desacelerao do II PND,
alm dos limites estruturais do prprio plano. Segundo Lessa (1981), o II
PND era impossvel de ser implementado, em funo do seu gigantismo e da
crise econmica mundial, uma vez que se tratava de um verdadeiro projeto
de Nao-Potncia, no apoiado pelas bases de sustentao do regime
militar. J Castro (1985), considerava que os grandes projetos do II PND,
pela sua complexidade e longo prazo de maturao teriam comeado a
produzir resultados visveis somente a partir de 1983 e 1984, e as
dificuldades acima mencionadas teriam apenas levado diminuio do ritmo
de investimentos a partir de 1976, mas no sua paralisao total.
Para Bresser Pereira (1998), o plano no reconheceu que o Brasil (e
o mundo) entravam naquele momento em uma fase de declnio ou
desacelerao cclica que tornavam inviveis a maioria de suas metas. No
 53

entanto, este foi importante para estimular de forma definitiva a

implantao da indstria de bens de capital no Brasil.

Tabela 4. Resultados macroeconmicos durante o II PND.

Ano PIB* Indstria* FBCF/PIB* Inflao* Dvida

Externa*
1973 14,0 17,03 20,4 28,6 14,9
1974 8,2 8,4 21,8 27,8 20,0
1975 5,1 4,9 23,3 41,2 25,1
1976 10,2 11,7 22,5 42,65 32,1
1977 4,9 3,1 21,4 38,7 37,9
1978 4,9 6,4 22,2 53,9 52,1
1979 6,8 6,8 23,3 100,21 55,8

Fonte: IPEA (2002)

PIB* - Taxa de Crescimento;
Indstria* - Taxa de Crescimento;
Formao Bruta de Capital Fixo/ Produto Interno Bruto* - (Taxa de Investimento);
Inflao* - Variao do IGP-DI;
Dvida Externa* - US$ (Bilhes).

2.3.11 O planejamento regional no Brasil

O planejamento no Brasil foi utilizado largamente no apenas no

mbito federal, mas tambm em termos regionais. A experincia mais
avanada neste sentido a do Nordeste, em funo dos trabalhos
desenvolvidos pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB) a partir de 1954 e
pela Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) a partir
de 1959. Em 1955, o BNB apresentou ao governo federal o projeto
 54

Planejamento Global para o Nordeste, com nfase na necessidade de

realizao de pesquisas sobre os problemas regionais, formulao de
projetos, definio de prioridades e coordenao entre diferentes entidades
governamentais.
Em conseqncia deste projeto, foi criado em 1959, junto ao
conselho de desenvolvimento do governo Kubischek, um Grupo de Trabalho
para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), sob a coordenao do BNB.
Posteriormente, este grupo foi sucedido pela SUDENE (1959). Em 1960, a
SUDENE apresentou ao Congresso Nacional a proposta do seu I Plano
Diretor que deveria cobrir o quinqunio 1961/65. Este projeto realizou um
diagnstico das origens do subdesenvolvimento regional e traou as
diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento da regio, que visava atingir
os seguintes objetivos bsicos:
- criao de novas oportunidades de emprego por meio da
industrializao;
- melhoria no suprimento de alimentos da regio mediante a
expanso da fronteira agrcola, o aproveitamento mais racional
das terras midas e a irrigao das zonas ridas.
A poltica de industrializao contida neste I Plano Diretor visava a
transformao da estrutura industrial mediante a criao de indstrias
bsicas, altamente germinativas (siderrgica), a reorganizao e
modernizao do setor de indstrias tradicionais (principalmente a indstria
txtil algodoeira) e a explorao em larga escala das matrias-primas com
excedentes estruturais de oferta, com o objetivo de estabilizar o setor
primrio.
Segundo Holanda (1983), dificuldades polticas retardaram a
execuo do plano, que de qinqenal transformou-se em anual. Contudo, o
Congresso criou para a SUDENE um sistema de incentivos fiscais que mais
tarde iria representar o mais importante instrumento para a execuo da
poltica de desenvolvimento da regio. Posteriormente, trs outro planos
diretores da SUDENE foram aprovados pelo Congresso: II Plano Diretor
 55

(1963/65), III Plano Diretor (1966/68) e o IV Plano Diretor (1969/73). Em

1971 foi realizada uma reviso do IV Plano Diretor sob a forma do
documento Plano de Desenvolvimento Regional (PDR) para atender lei que
tornava obrigatria a simultaneidade da elaborao e execuo dos planos
nacionais e regionais de desenvolvimento e determinaram a incorporao
destes ao PND.
A poltica de desenvolvimento do Nordeste sofreu profundas
alteraes com a criao do Programa de Integrao Nacional (PIN) de 1971
e do Programa de Redistribuio de Terras ao Nordeste (PROTERRA) de
1972 que implicaram em transferncias de recursos do setor privado para o
setor pblico e do Nordeste para a Amaznia. Mas, j a partir de 1974,
houve a restaurao da prioridade do desenvolvimento do Nordeste com a
criao dos Fundos de Investimento do Nordeste (FINOR), juntamente com
os Fundos de Investimento da Amaznia (FINAM) e com a criao do
Programa de Desenvolvimento de reas Integradas do Nordeste
(POLONORDESTE).
Modelo semelhante ao do Nordeste foi aplicado Amaznia com a
criao da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM), do
I Plano Diretor da SUDAM (1967/71) e de programas como o Programa de
Polos Agropecurios da Amaznia (POLOAMAZNIA) e o Projeto Carajs.
Outros rgos de planejamento regional no Brasil da poca eram a
Superintendncia do desenvolvimento do Vale do So Francisco (SUVALE),
posteriormente transformada em Companhia de Desenvolvimento do Vale
do So Francisco (CODEVASF), a Superintendncia do Desenvolvimento da
Fronteira Sudoeste (SUDESUL) e a Superintendncia do Desenvolvimento do
Centro Oeste (SUDECO). Alm destes rgos regionais, todos os Estados da
Federao dispunham de rgos de planejamento global e quase todos de
entidades de planejamento setorial e organismos de financiamento.
 56

2.4 A crise do planejamento no Brasil

Segundo Holanda (1983), a implementao dos diversos planos

econmicos no Brasil at o final dos anos 70 permitiu um considervel
avano no campo da pesquisa e do diagnstico dos problemas econmicos
do pas, ao mesmo tempo em que as experincias de planejamento
evoluram de uma viso setorial e parcial da economia para uma concepo
globalizada e integral do processo de desenvolvimento. Essas alteraes
evidenciaram a crescente complexidade do processo de planejamento em
decorrncia do desenvolvimento da economia, da eliminao dos pontos de
estrangulamento mais evidentes e da reduo das oportunidades de
substituio de importaes.
Contudo, a partir do final da dcada de 70, o pas passa a enfrentar
srias dificuldades de financiamento que comprometem a sua capacidade de
colocar em prtica os programas de desenvolvimento econmico seguintes
como por exemplo o III PND, o I PND-NR (Plano Nacional de
Desenvolvimento da Nova Repblica) e o PAG (Programa de Ao
governamental).
Desta forma, a crise econmica da dcada de 80 provocou vrias
crticas ao padro de interveno estatal que prevaleceu no pas desde os
anos 40. Estas crticas referem-se, entre outros aspectos, crise fiscal,
rejeio do planejamento econmico e descrena na capacidade de
planificao do governo.
Segundo Pereira (1998), a crise fiscal enfrentada pelo pas a partir
dos anos 80 colocou em questo a prpria governabilidade do pas. A
impossibilidade do governo de atender elevada demanda da sociedade por
servios ou bens pblicos colocou em dvida a competncia, a necessidade
e a prpria legitimidade do Estado. A crise fiscal tambm veio comprovar a
desorganizao institucional criada pela incompatibilidade entre meios
disponveis pela sociedade e os fins do governo central.
 57

Segundo Tavares (1987), a perda da capacidade planificadora do

Estado resultaria da crescente tendncia transnacionalizao de interesses
e estruturas econmicas, ou seja, do movimento de reorganizao da
economia mundial e do fracasso do autoritarismo. Assim, a crise do
planejamento sobrepunha-se reverso do ciclo industrial moderno,
ruptura do padro de financiamento calcado no endividamento externo e
difcil transio democrtica.
A partir do II PND, a expanso da produo induzida pelos estmulos
e incentivos governamentais, comeou a encontrar dificuldades de absoro
pelo mercado. Um dos fatores responsveis por esta dificuldade seria a
incapacidade do setor produtivo estatal de manter a expanso econmica
pela qual era responsvel. Isto ocorria devido s dificuldades de
autofinanciamento das estatais, uma vez que estas foram usadas como
instrumento de poltica antiinflacionria, com o represamento de seus preos
e tarifas. Outro fator apontado para a crise seria a inconsistncia financeira
do II PND, pois o seu principal vetor de financiamento, o BNDES, mostrava-
se insuficiente face s dimenses do plano e, alm disso, havia crise poltica
e a falta de apoio popular ao plano.
Affonso (1989) considera que o aprofundamento da crise econmica
e a fragilidade da transio institucional acentuavam a dificuldade de se
efetuar uma aliana social e poltica capaz de direcionar o desenvolvimento
do pas. Isto porque o aprofundamento da crise fazia com que a articulao
de um projeto de desenvolvimento passasse a pressupor algum tipo de
ajustamento o que, por sua vez, significaria uma diviso de perdas entre os
diversos setores da sociedade. Assim, a aliana desenvolvimentista foi
dificultada pelas divergncias sobre a transio institucional e sobre a
abrangncia da nova ordem poltica e social, ou seja, sobre quem sairia
perdendo nesse ajustamento.
A crise econmica do incio dos anos 80 e a dificuldade do governo
em distribuir o nus da mesma fez com que o centro da crise fosse
 58

deslocado do setor privado para o setor pblico, que passou a sofrer as

conseqncias da deteriorao em sua estrutura de financiamento.
Desta forma, o Brasil enfrenta, no incio da dcada de 80, uma
profunda crise fiscal, como conseqncia da ruptura do padro de
financiamento do setor pblico. Esta ruptura tem sua origem, alm da
prpria recesso e inflao, no fato de que o Estado assumiu a maior parte
do nus da crise econmica e, alm disto, tornou-se impossvel manter
indefinidamente um esquema de financiamento baseado em expressivo
endividamento externo.
A retrao no nvel de atividades, o estrangulamento externo e o
aumento da inflao somaram-se falta de hegemonia poltica tanto no que
diz respeito aos rumos do desenvolvimento quanto extenso social da
abertura poltica, tornando a atuao contracclica do Estado uma atuao
desnorteada.
Desta forma, dois fatores so normalmente apontados como os
causadores da ruptura do padro de financiamento do setor pblico. O
primeiro a desestruturao do financiamento fiscal. Esta decorreu da
elevao dos incentivos e subsdios ao setor privado, da poltica de preos e
tarifas pblicas utilizadas para conter a espiral inflacionria, e da assistncia
generalizada do Estado empresas com dificuldades financeiras. Esses
fatores, que geraram a fragilizao financeira do setor pblico, eram
encobertos atravs do crescente recurso ao endividamento externo, que
embora tenha possibilitado uma sobrevida ao crescimento econmico na
segunda metade dos anos 70, agravou os desequilbrios no anos 80.
O segundo motivo a elevao das taxas de juros no perodo. Esta
piorava a situao fiscal do pas que, diante da iminncia de uma crise
cambial, utilizava a elevao dos juros internos como forma de atrair capital
especulativo e, para evitar crescimento excessivo da base monetria,
recorria ao aumento da venda de ttulos pblicos. Assim, tem-se um
processo de transformao da dvida externa em dvida interna. Alm disso,
houve a estatizao da dvida externa pois os bancos ou empresas com
 59

dvidas no exterior fugiam do risco cambial fazendo depsitos no Banco

Central que se responsabilizava pelo pagamento da dvida. As prprias
empresas estatais passaram a se endividar externamente de forma
progressiva e no mais para atender demanda de investimentos reais,
mas para atender necessidade de rolagem da dvida.
Desta forma, quando ocorre o "choque dos juros" externos em 1979,
o setor pblico encontrava-se em uma situao de extrema vulnerabilidade,
com um elevado estoque de dvida externa, baixssimo nvel de poupana
corrente e capacidade de autofinanciamento limitada. Est rompido o padro
de financiamento do setor pblico calcado no endividamento externo.
Assim, a partir do agravamento da crise nos anos 80, tem incio uma
retomada para restabelecer as funes convencionais dos mecanismos
prprios de mercado. Passa a prevalecer a descrena da sociedade na
capacidade do Estado de substituir os mecanismos de mercado (o que
predominou a partir da 2a Guerra Mundial). Inicia-se nesta poca um
processo de frouxido nos sistemas de controle do Estado, reformas fiscais,
reduo da interferncia do Estado e a privatizao das empresas estatais.
Percebeu-se que o modelo de desenvolvimento implementado aps a 2a
Guerra Mundial, a substituio de importaes, levou constituio de uma
estrutura industrial moderna, mas que este modelo se exauriu no final da
dcada de 70.
Os programas econmicos de ajustamento adotados a partir da
dcada de 80 no conseguiram modificar esta situao, pelo contrrio,
ampliaram os desequilbrios existentes. O esforo de gerao de supervits
fiscais para honrar o servio da dvida externa e fatores mencionados
anteriormente como a queda na arrecadao tributria e a elevao da taxa
de juros interna agravaram ainda mais a situao.
Os choques externos nos anos 70 e 80 (como os choques do
petrleo e o choque dos juros internacionais) e a inadequao das medidas
econmicas adotadas pelos sucessivos governos contriburam para acelerar
o fim do ciclo do modelo de crescimento econmico baseado na substituio
 60

de importaes, na ao estatal e no endividamento externo. Outros fatores

considerados para o fim do modelo so a acelerao inflacionria e a
dificuldade de determinar perdas dentro da coalizo de poder que dava
sustentao ao governo.
Segundo Pereira (1998), o Brasil seguiu uma poltica de substituio
de importaes com o objetivo de incentivar a indstria nacional at o final
da dcada de 70. O esgotamento do modelo e o fechamento da economia
brasileira levou a uma crescente defasagem tecnolgica da indstria
nacional, evidenciando a necessidade de uma mudana no modelo
econmico.
No incio dos anos 80, o ajustamento contracionista aliado
elevao da inflao, diminuiu as alternativas de financiamento do setor
pblico. A opo que restou ao governo foi a utilizao intensiva da dvida
mobiliria, que passou a crescer muito a partir de 1982. Desta forma, parte
significativa do nus da crise econmica foi assumido pelo Estado enquanto
as empresas privadas, por outro lado, ajustaram-se financeiramente. Estes
fatores refletiram o comportamento do produto interno bruto, praticamente
estagnado em todo o perodo; assim como o comportamento dos
investimentos pblicos, que caem drasticamente na dcada de 80, com uma
reverso somente a partir de meados dos anos 90. A crise que se instaura
no pas a partir do final da dcada de 70 pode ser visualizada na tabela 5,
baseada nos dados do IPEA.
 61

Tabela 5. Brasil - dados macroeconmicos (1979-1989).

Ano PIB* Inflao* FBCF/PIB* Dficit Dvida

Pblico* Externa*
1979 6,76 100,21 22,8 71447,3 55802,9
1980 9,3 100,87 23,5 55194,1 64244,0
1981 -4,25 95,44 21,6 103129,6 73962,0
1982 0,83 154,4 19,9 80382,1 85303,0
1983 -2,93 270,67 17,2 50461,3 93556,0
1984 5,4 225,52 16,3 85682,4 102039,4
1985 7,85 142,12 16,4 121741,6 105124,9
1986 7,48 224,83 18,7 323887,7 111044,4
1987 3,52 684,62 17,8 455856,1 121173,7
1988 -0,06 1319,87 16,9 337938,4 114435,1
1989 3,16 2740,22 16,6 327800,1 115506,1

Fonte: IPEA (2002)

PIB* - Taxa de crescimento;
Inflao* - Variao do IGP-DI;
Formao Bruta de Capital Fixo/ Produto Interno Bruto* - (Taxa de investimento);
Dficit Pblico* - Dvida interna em ttulos (R$ Milhes) - governo federal e BACEN
(Deflator: IGP-DI);
Dvida Externa* - US$ (Milhes)
3 O PLANEJAMENTO NO BRASIL PS - 1979

O "desajuste" do setor pblico repercutiu negativamente sobre a sua

capacidade de planejamento uma vez que, com o agravamento da crise
econmica, no comeo dos anos 80, o tema poltica industrial foi totalmente
retirado do foco das atenes governamentais.
Apenas a partir de 1984, alguns economistas passaram a trabalhar
na elaborao de diretrizes gerais para uma poltica industrial. As sugestes
destes economistas encontram-se no documento da Comisso para o Plano
de Governo (COPAG) de janeiro de 1985. Os principais aspectos do
documento referem-se ao papel crucial atribudo ao Estado como sinalizador
e promotor das transformaes necessrias, definio de empresa privada
nacional como objeto de ateno privilegiada; necessidade de se promover
a modernizao do sistema produtivo de modo a coadun-lo com os rumos
da revoluo tecnolgica em escala mundial, definio da microeletrnica,
da qumica fina, da mecnica de preciso e da biotecnologia como setores
estratgicos e importncia atribuda reserva de mercado para a
consecuo dos vrios objetivos assinalados (Brasil, 1985a).
O primeiro governo civil brasileiro, aps o regime militar, defrontou-
se no incio dos anos 80 com graves problemas que dificultaram a sua
capacidade de planejamento. Entre estes problemas considera-se como
elemento decisivo a falta de uma diretriz hegemnica que impulsionasse as
aes econmicas num mesmo sentido. Esta falta de um direcionamento
gerou, por exemplo, a coexistncia de trs planos nacionais de mesma
 63

temtica e abrangncia temporal como o I Plano Nacional de

Desenvolvimento da Nova Repblica (I PND-NR), de 1985, o Plano de
Consistncia Macroeconmica (PCM), de 1987, e o Programa de Ao
Governamental (PAG), de 1987.
Os trs planos mostravam preocupaes comuns como a
necessidade de crescimento econmico, o equacionamento das contas
externas, a reduo da inflao e do dficit pblico. Contudo, as linhas de
ao dos planos diferiam bastante. Por exemplo, enquanto no plano externo
o PCM propunha a elevao dos saldos comerciais como forma de garantir
uma renegociao da dvida externa sem comprometer o crescimento do
pas, o I PND-NR enfatizava a mudana no padro de negociao da dvida
externa e a necessidade de reduzir as transferncias de recursos ao
exterior. O PCM enfatizou a recomposio das contas pblicas e a
necessidade de elevar a carga tributria com uma estrutura fiscal
progressiva. O PAG possua uma maior abrangncia incorporando uma srie
de programas sociais, mas a generalidade de seus objetivos dificultava a
compatibilidade do plano com as metas do PCM.
Esta superposio de planos resultou em uma implementao
apenas parcial, que dependia da importncia poltica dos seus elaboradores,
e gerou tambm a descontinuidade das propostas de poltica industrial,
assim como as dificuldades de coloc-las em prtica.
Assim, observa-se que nos anos 80, a economia brasileira mostrou
uma realidade sobre o planejamento extremamente confusa, em que
coexistiram vrios planos oficiais e distintos, que com maior ou menor
abrangncia cobriam o mesmo perodo, no se compatibilizavam e foram
sendo rapidamente superados por fatos econmicos que contrariaram os
prognsticos e objetivos deles constantes.
A necessidade de uma poltica econmica ajustada poltica
industrial pressupunha a renegociao dos termos de financiamento da
dvida externa, a implantao de uma poltica monetria e fiscal no
 64

contracionista, uma reforma do setor pblico e do setor financeiro privado e

a descompresso da massa salarial.
Mas, apesar deste discurso estar apoiado por parcelas importantes
do empresariado nacional, a primeira formulao de uma poltica industrial
da "Nova Repblica" no chegou a ser concretizada. Os motivos apontados
seriam as contradies internas do projeto modernizante decorrentes da
dificuldade de conciliar o objetivo de fomentar o desenvolvimento de setores
estratgicos com o de modernizar o sistema produtivo em geral, o
endurecimento da comunidade financeira internacional em relao dvida
externa, s presses dos Estados Unidos contra a reserva de mercado de
informtica e, principalmente, ao fracasso do Plano Cruzado.
Em junho de 1987 o governo anunciou a "Nova Poltica Industrial"
que se contrastava com a poltica anterior. Nesta acentuava-se a
necessidade de se ampliar o grau de abertura da economia, de se eliminar
os entraves burocrticos atividade empresarial e do tratamento mais
liberal ao capital estrangeiro.
A histria mostra que nem sempre o desenvolvimento industrial dos
diversos pases foi incentivado por medidas especficas de poltica
econmica. Nos pases de industrializao retardatria, no entanto, a
importncia de instrumentos de poltica industrial reconhecidamente
fundamental.
Desta forma, a no existncia de uma poltica industrial explcita nos
anos 80 e incio dos anos 90, reflete uma transio na qual o papel do
Estado como promotor do desenvolvimento vem sendo repensado. No
entanto, importante ressaltar que todos os pases adotam medidas de
estmulo indstria, mesmo que o seu uso no seja explcito (Bonelli,
1994).
Essa mudana no papel do Estado associou-se s vrias dificuldades
de implementao dos planos de desenvolvimento nacional, e
consequentemente, de uma efetiva poltica industrial no Brasil a partir dos
anos 80. Um dos fatores responsveis por esta dificuldade a multiplicidade
 65

oramentria que marcou a institucionalidade do setor pblico brasileiro

durante quase toda a dcada de 80. Outros fatores seriam: a tenso
crescente entre as polticas macroeconmicas, sobretudo a monetria e o
planejamento e a descrena quanto capacidade do Estado liderar a
promoo do desenvolvimento econmico, diante dos sucessivos fracassos
das polticas de estabilizao.
Alm disto, o planejamento econmico a partir do final dos anos 80
passa a atuar de acordo com o mandato da Constituio de 1988 e o
ambiente poltico essa poca era bastante conturbado. Para Garcia (2000),
a institucionalidade do planejamento pblico encontrava-se em visvel
deteriorao, fato este associado crise do regime militar; ao acelerado
esgotamento do modelo de financiamento (interno e externo) do
investimento pblico e do privado; concluso do processo de substituio
de importaes, sem que se afirmasse um outro padro de acumulao sob
a vigncia da chamada revoluo tecnolgica; e insuficincia do
planejamento normativo e economicista praticado pelo governo.
"O planejamento normativo foi relativamente eficaz
em lidar com uma sociedade menos complexa, social e
politicamente contida pelo autoritarismo vigente, e conduziu
um projeto de modernizao conservadora da economia
nacional, orientado para levar o pas a concluir a 2a
Revoluo Industrial, sem contudo construir um grande e
mais homogneo mercado de massa" (Garcia, 2000, p.8).
O planejamento normativo obteve expresso com os Planos
Nacionais de Desenvolvimento Econmico, mas j era praticado no PAEG, no
Plano Decenal, no PED e no Metas e Bases para a Ao do Governo,
anteriores ao ciclo dos PNDs (I, II, III e I da Nova Repblica). O chamado
"vis economicista" se manifestava ao se considerar o planejamento apenas
como uma tcnica para racionalizar a aplicao exclusiva de recursos
econmicos, entendidos como os nicos utilizados no processo de governar.
Assim, nos planos posteriores a 79, tambm foram ignorados os recursos
 66

polticos, organizacionais, de conhecimento e informao, entre outros,

necessrios conduo de uma sociedade mais complexa.
Segundo Garcia (2000), os vinte anos (1964/1984) de autoritarismo
e economicismo deixaram marcas profundas, que influenciaram as vises
sobre o tema por parte de intelectuais, tcnicos e polticos. Para ele, a nova
Constituio no conseguiu superar a concepo normativa e reducionista do
planejamento governamental, que foi concebido ignorando-se a nova e
complexa realidade poltica, social, cultural e econmica. No foram
considerados tambm os avanos do conhecimento sobre os processos de
governo e as novas teorias e prticas de planejamento pblico moderno,
que buscam integrar as dimenses e os recursos polticos, econmicos,
cognitivos, organizativos e outros em uma perspectiva estratgica.
Apesar de todos estes fatores, observa-se que ao longo de vrias
dcadas houve uma contnua e rica experincia de planejamento no Brasil.
Neste processo, alguns planos no saram do papel, mas grande parte deles
sofreu implementao parcial ou total, pelo menos at o III PND. De um
modo geral, o planejamento no Brasil incorporou as seguintes
caractersticas: tendncia abrangncia; institucionalizao do
planejamento; compatibilidade com a economia de mercado; mnima
participao de setores externos ao governo; importncia maior do fator
social; identidade de objetivos a partir de 1964, com estratgias e diretrizes
similares; prazos curtos e ausncia de um plano de perspectivas, com
exceo do Plano Decenal e a tendncia ao abandono de metas rgidas, com
o uso de indicadores bsicos.
O processo de planejamento ganhou experincia e refinamento na
produo de planos, mas estes perderam credibilidade a partir da dcada de
80. Segundo Lopes (1990), a esperana nos resultados dos planos superava
as suas reais possibilidades. O planejamento foi visto como algo infalvel,
que poderia e deveria solucionar todos os problemas de cada pas,
individualmente, e do mundo, como um todo. Esse erro de concepo e esse
 67

excesso de otimismo tambm prejudicaram a avaliao dos resultados do

planejamento no Brasil.
Assim, houve o sucesso do Plano de Metas, depois o fracasso do
Plano Trienal e, na fase de expanso econmica, um grande otimismo com o
PED, o I PND e o Metas e Bases. Houve otimismo at com o II PND, mesmo
com a economia j em processo de retrao. No entanto, a partir do III
PND, a deteriorao da economia como um todo, os surtos de inflao, os
anos de depresso e os "choques heterodoxos" juntaram-se perda de
substncia do processo de planejamento.
No plano se concentravam as esperanas de desenvolvimento do
pas e, uma vez frustradas, estas geraram violentas crticas. Desta forma, a
partir dos anos 80, passa-se para um estgio de profundo desencanto com o
planejamento, de dvidas quanto s suas qualidades e de ceticismo quanto
ao seu potencial.
Alm disto, comeou-se a questionar se o planejamento consistiria
realmente no instrumento adequado para corrigir os desequilbrios
estruturais dos pases pobres.
"De um lado, levantou-se uma perturbadora dvida:
o sucesso do planejamento depende de certas pr-condies
- como racionalidade, estabilidade poltica, implementao
eficiente, etc. - que a prtica tem demonstrado inexistirem.
O fracasso do plano seria, ento, axiomtico, bvio, fatal.
Mais ainda, o planejador acabaria sendo controlado pelas
foras que tentou subjugar" (Lopes, 1990, p. 53).
Nos anos 80, chega-se ao ponto de o tema planejamento
praticamente no ser abordado na rea acadmica. O debate passa a se
referir mais opo dirigismo econmico ou economia de mercado, fazendo
meno ao plano como marco histrico ultrapassado. Questiona-se se o
planejamento pode induzir o desenvolvimento ou se este decorre de outros
fatores, tais como mudanas nos fatores de produo, avanos no
conhecimento, alocao mais eficiente de recursos e economias de escala.
 68

Assim, observou-se o crescimento da importncia atribuda ao

planejamento desde o Plano Salte at o II PND e, posteriormente, o
processo entrou em uma crise que perdurou durante toda a dcada de 90.
Segundo Lopes (1990), o perodo que se inicia a partir do III PND indicava a
falncia do planejamento no Brasil como processo efetivo e um descrdito
quanto ao seu potencial, tanto como instrumento de ao governamental
quanto como indutor da ao privada.
No entanto, atualmente, parece haver uma gradual recuperao da
valorizao do planejamento como instrumento da ao governamental. Isso
pode ser visualizado na tendncia da crescente importncia atribuda aos
planos plurianuais. Do primeiro PPA, de 1991, ao Avana Brasil, de 2000,
notam-se considerveis progressos em termos de valorizao do
planejamento e de um esforo maior para a eficcia na implementao e no
alcance de objetivos. Segundo Tavares (2000), o Brasil possui uma
experincia de planejamento mpar na Amrica Latina que vem desde os
anos 50, foi aperfeioada anos 80 e 90 e est passando por uma nova fase
de aprofundamento com a introduo de novas tcnicas de planejamento e
gerenciamento.

3.1 Os planos de desenvolvimento aps o II PND

Nesta fase da pesquisa, buscou-se identificar e descrever os planos

de desenvolvimento elaborados no pas aps o II PND. Procurou-se tambm
realizar uma avaliao dos planos e do grau de implementao destes.
Foram identificados os seguintes planos de desenvolvimento
elaborados aps o II PND: o III PND, o I PND - NR e o PAG (Plano de Ao
Governamental), anteriores ao mandato constitucional de 1988, e o PPA
(91), o PPA (96) e o PPA (2000) que foram criados j atendendo s
 69

mudanas no planejamento propostas pela Nova Constituio que instituiu o

Plano Plurianual.

3.1.1 O terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (1980 - 1985)

O terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento foi elaborado em

1979, em plena crise econmica, durante o governo do presidente
Figueiredo, pelo ministro Delfim Neto que, paradoxalmente, era considerado
um descrente do planejamento econmico.
O plano foi projetado para o perodo de 1980 a 1985, embora tenha
sido interrompido j no segundo semestre de 1980. Neste perodo, j no
existia o clima de "euforia desenvolvimentista" que marcou os PND's
anteriores. Segundo Giacomoni (1996), o pas comeava a sofrer as
conseqncias da crise econmica internacional e o governo federal,
alegando que a instabilidade impedia qualquer programao de mais longo
prazo, passou a governar com medidas de curto e curtssimo prazo.
O III PND reconheceu como setores prioritrios da economia
brasileira a agricultura e o desenvolvimento de novas fontes de energia.
Quanto aos seus objetivos, o III PND pouco se diferenciava dos planos
anteriores mantendo como objetivo sntese a construo de uma sociedade
desenvolvida, livre, equilibrada e estvel, em benefcio de todos os
brasileiros, no menor prazo possvel. Segundo o documento oficial do III
PND, foram considerados os seguintes objetivos prioritrios:
- acelerado crescimento da renda e do emprego;
- melhoria da distribuio da renda, com reduo dos nveis de
pobreza absoluta e elevao dos padres de bem-estar das
classes de menor poder aquisitivo;
- reduo das disparidades regionais;
- conteno da inflao;
 70

- equilbrio do Balano de Pagamentos e controle do endividamento

externo;
- desenvolvimento do setor energtico;
- aperfeioamento das instituies polticas.
No entanto, estes objetivos no foram alcanados, at porque no
houve qualquer implementao do plano.
Na realidade, o III PND no pode ser considerado como um plano de
desenvolvimento, mas como uma simples declarao de intenes pelo
governo. Segundo Lopes (1990), o plano foi preparado apenas para o
cumprimento de uma determinao legal, sob a gide de um ministrio cujo
comandante no via qualquer utilidade prtica no processo de planejamento
e, sendo assim, o III PND viu-se logo relegado ao esquecimento.
Para Bresser Pereira (1998), o III PND refletiu no apenas a crise
econmica como tambm a prpria crise do governo, incapaz de formular
um plano de ao coerente.
Holanda (1983), considera que o III PND foi influenciado pelo
impacto do choque do petrleo e dos juros internacionais que tornaram
precrias quaisquer projees econmicas. Para este autor, o plano se
caracterizava como um documento basicamente qualitativo, definindo
diretrizes, critrios e instrumentos de ao. E, em funo das incertezas e
das restries decorrentes da crise energtica, da dvida externa e das
presses inflacionrias no apresentou metas quantitativas.
Assim, o III PND marca o fim do processo de planejamento como
efetivo instrumento de controle da poltica econmica do pas. Foram
apontados os seguintes motivos para o fim do processo:
- a sada do ministro Reis Velloso da SEPLAN (Secretaria de
Planejamento) e a ascenso de Delfim Neto, representando uma
mudana de mentalidade, uma vez que Velloso sempre foi um
grande defensor do planejamento, enquanto Delfim Neto no
depositava o mesmo crdito no processo;
 71

- a distncia entre os nmeros previstos no II PND e os realizados,

gerando uma reao contra o planejamento;
- as dificuldades enfrentadas pelo segundo choque do petrleo e
pela alta das taxas de juros internacionais limitando as funes
do III PND.
Segundo Lopes (1990), o III PND foi preparado, aprovado e
publicado apenas devido imposio legal e, poca em que o plano
deveria estar sendo implementado, a convico geral era de se tratar de um
documento de reduzida utilidade em face dos desafios enfrentados pela
economia brasileira.

3.1.2 O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova

Repblica (1986 - 1989)

A Nova Repblica encontrou, em 1985, apesar da grave situao de

endividamento, uma posio de relativo ajuste aps as crises de 1981 a
1983, graas aos pesados investimentos em energia e recuperao dos
supervits na balana comercial. A recuperao do crescimento, no entanto,
associou-se exploso das taxas de inflao ocasionando o Plano Cruzado
em 1986.
O Plano Cruzado gerou uma economia com preos congelados por
tempo excessivo, provocando desabastecimento geral e desequilbrio dos
fatores de produo, que levaram ao abandono do plano e a um novo surto
inflacionrio em 1987. Segundo Lopes (1990), este conturbado cenrio
deflagrou a decadncia do processo de planejamento que o Brasil vinha
desenvolvendo h dcadas. Neste sentido, o lanamento do I Plano Nacional
de Desenvolvimento da Nova Repblica (I PND-NR) acentuou a crise do
planejamento para o desenvolvimento no Brasil, presente desde o III PND.
 72

Este primeiro plano de desenvolvimento do governo de Jos Sarney

foi publicado pela SEPLAN, com metas para o perodo de 1986 a 1989 e
elaborado sob a coordenao do ministro Joo Sayad.
O I PND-NR se concentrou nos seguintes aspectos:
- crescimento econmico;
- combate pobreza, s desigualdades e ao desemprego;
- educao, alimentao, sade, saneamento, habitao,
previdncia e assistncia social;
- justia e segurana pblica.
Quanto parte econmica o I PND-NR evitou quantificaes que
pudessem representar compromissos mensurveis. Enfatizou,
principalmente, a mudana no padro de negociao da dvida externa e a
necessidade de reduzir as transferncias de recursos ao exterior. Quanto ao
setor pblico, priorizou a reestruturao do aparelho estatal por meio de
medidas que iam desde a privatizao seletiva de empresas estatais
reforma administrativa.
Segundo Lopes (1990), o I PND-NR representou um intil exerccio,
da mesma forma que seu antecessor, e no foi sequer considerado como
instrumento de suporte ou indicador de tendncias seja pelo governo, seja
pelo setor privado.
No entanto, a argumentao dos mentores do plano era a de que
este se diferia dos anteriores, assim como as condies da economia
brasileira nos anos 80 se diferiam das condies da dcada anterior. Esta
diferena apresentava-se na prpria concepo do plano:
"Em virtude da circunstncia em que vivemos no
campo econmico-social e devido nova orientao do
governo sobre as funes do setor pblico, associada ao
decisivo estmulo para que o setor privado assuma o papel
de liderana no processo de crescimento, este no um
plano de investimentos pblicos, nem uma proposta acabada
 73

e compulsria de direcionamento dos investimentos

empresariais" (Brasil, 1985b).
Segundo Giacomoni (1996), em funo das dificuldades de
reorientar a questo financeira no mbito do setor pblico e dos problemas
de administrao da dvida externa e interna, o pas, ao longo desse
perodo, conviveu com inmeras crises que se refletiram na substituio de
ministros da rea econmica e na adoo de medidas de curtssimo prazo.
Estes fatos dificultaram o planejamento de mdio e longo prazo no pas e,
portanto, a implementao do I PND-NR.

3.1.3 O Plano de Ao Governamental (1987-1991)

O Plano de Ao Governamental (PAG) lanado em 1987, durante o

governo Sarney, apresentou a estratgia de desenvolvimento para o pas no
perodo de 1987 a 1991. O plano foi elaborado durante a gesto de Anbal
Teixeira no Ministrio do Planejamento e propunha a viabilizao dos
objetivos de longo prazo no pas, vistos como o crescimento do produto e do
emprego.
Segundo os Documentos da Presidncia da Repblica, o plano tinha
como prioridades a eliminao dos desequilbrios sociais, o desenvolvimento
tecnolgico e a formao de recursos humanos. O PAG constituiu um plano
qinqenal com programas setoriais de desenvolvimento. As diretrizes
econmicas preconizadas no programa eram a gerao de 8 milhes e 400
mil novas ocupaes em 5 anos; a nfase especial nos investimentos na
rea social, o desenvolvimento do mercado interno e a expanso das
exportaes (Brasil, 1986).
Os principais objetivos do plano eram: o crescimento do PIB mdio
entre 5 e 7% ao ano entre 1987 e 1991; o crescimento da agricultura como
resultado da implantao de programas de irrigao, apoio agroindstria e
 74

outros programas de incentivo; e o crescimento industrial a 6,5 % ao ano,

com nfase especial nos setores de insumos bsicos e de alta tecnologia.
O PAG destacou quatro grandes segmentos:
a) gerao de empregos a taxas suficientes para atender aos
contingentes de trabalhadores da PEA e aos desempregados;
b) efetivao dos programas de gastos pblicos em infra-estrutura
social, especialmente voltada para os setores de sade e
saneamento;
c) preservao dos salrios reais dos trabalhadores e concesso de
aumentos reais para as classes mais baixas dos assalariados;
d) possibilidade de acesso aos frutos do progresso e do
desenvolvimento pelos segmentos menos favorecidos da
populao.
Desta forma, o PAG buscava intensificar a poltica de investimentos
em plos de desenvolvimento que demonstrassem efetiva viabilidade;
articular inter-regionalmente os gastos pblicos para potencializar os
benefcios da poltica regional e compatibilizar os programas especiais com
as metas setoriais e sociais.
Aps apontar os objetivos econmicos e sociais, o PAG procurou
restabelecer a confiana aos diversos segmentos da sociedade nas diretrizes
e metas governamentais de mdio e longo prazo, transferir iniciativa
privada a liderana do processo de investimento, racionalizar os gastos
pblicos e otimizar as alocaes de recursos em projetos prioritrios.
Apesar deste documento criado pelo governo apresentar uma
proposta de planejamento melhor elaborada para o perodo que o I PND-NR,
o PAG no foi mais adiante que o plano anterior.
Segundo Lopes (1990), o PAG vem a ser o exemplo mais primoroso
de um processo de planejamento que alcana a elegncia mas despido de
qualquer relevncia. Para este autor, na poca de sua publicao, o plano j
encontrou suas metas e prioridades comprometidas, de um lado, pelas
restries oramentrias limitadoras dos investimentos pblicos e, de outro,
 75

pela retrao da empresa privada ocasionada pela progressiva

desestruturao da economia como um todo.

3.2 O novo modelo de planejamento - os planos plurianuais

3.2.1 O PPA (1991-1995)

De acordo com a Constituio de 1988, o presidente da repblica

deve encaminhar ao Congresso Nacional, at o dia 31 de agosto, suas metas
de governo para serem aplicadas no perodo que vai do segundo ano da
gesto ao primeiro ano do governo seguinte. Desta forma, o governo do
presidente Fernando Collor de Mello apresentou, em 1990, as propostas
para o Plano Plurianual de Investimentos, para a Lei de Diretrizes
Oramentrias e para o Oramento que vigorariam de 1991 a 1995.
Com o novo governo, foi realizada uma reforma poltico-
administrativa destacando-se a fuso da Secretaria de Planejamento e
Coordenao da Presidncia da Repblica (SEPLAN-PR) com o Ministrio da
Fazenda e com o Ministrio da Indstria e Comrcio em um Ministrio da
Economia, Fazenda e Planejamento (MEFP). Houve tambm a reduo do
Instituto de Planejamento Econmico Social (IPEA) condio de Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada, vinculando-o no rea de planejamento
do MEFP, mas de poltica econmica, o que representou um retrocesso ao
sistema de planejamento governamental brasileiro.
Segundo Garcia (2000), essas mudanas conceituais e
organizacionais introduzidas em 1990 fizeram o planejamento
governamental voltar aos anos 60. Segundo este autor, a equipe que
assumiu o MEFP era integrada por economistas acadmicos convictos do
"sublime" poder do mercado e minimizadores da relevncia do Estado, onde
 76

o planejamento consistia em um instrumento ultrapassado e a poltica

econmica respondia pelo que de mais relevante podia fazer o governo.
Nessas circunstncias, o PPA seria entendido como algo no muito
diferente de um Oramento Plurianual de Investimento (OPI), o que, na
realidade, acabou acontecendo.
Segundo Garcia (2000, p.11),
"o primeiro PPA foi elaborado como um OPI ampliado
(em tempo e em tipos de despesa), sem estar suportado por
um projeto de governo preciso para o qual fizesse a
mediao com os oramentos anuais. Sua elaborao deu-se
sob enorme improvisao, pois os responsveis por sua
redao trabalhavam sem contrato regular com os dirigentes
mximos, que, por sua vez, apenas declaravam intenes
vagas, anunciavam programas com nomes pomposos e sem
substncia. Muitas palavras de ordem, sem indicao de
como realiz-las na prtica."
Assim, o plano apenas cumpriu as exigncias constitucionais, sendo
apresentado ao Congresso Nacional e aprovado sem discusso e novas
propostas. "Publicado pelo Poder Executivo, recebeu bonita encadernao e
galgou prateleiras para se empoeirar. No se tornou um orientador da ao
governamental" (Garcia, 2000, p.12).
Alm disto, havia uma forte dissociao entre o PPA e as verdadeiras
intenes do governo, o que se tornou claro em pouco tempo. J no
primeiro semestre de 1992 foi iniciada uma reviso do plano, para o trinio
1993/95, concluda com a aprovao da Lei no 8446, de 21/06/92 que foi
praticamente ignorada, dado que, mesma poca, tinha incio o processo de
denncias de corrupo no governo federal.
O plano era mais voltado programao da ao do governo, sem
as caractersticas de plano de desenvolvimento econmico-social como os
anteriores. As propostas do plano no chegaram a ser totalmente
implementadas devido recesso, gerada pelo Plano Collor de estabilizao,
 77

e devido, principalmente, crise poltica do governo que acabou culminando

com processo de impeachment e o afastamento do presidente.
Aps o impeachment, o novo governo (Itamar Franco) reviu as
estratgias e prioridades do plano, produzindo uma nova reviso para o
perodo de 1994 a 1995. Enviada ao Congresso Nacional em 1993, a
proposta no chegou a ser votada. Segundo Giacomoni (1996), afetado
pelos desdobramentos institucionais que decorreram do impeachment, pelos
planos de estabilizao e pelas duas revises, esse primeiro esforo de
planejamento oramentrio de longo prazo no pode, e no deve, merecer
uma avaliao rigorosa quanto aos seus resultados.
Como a nova reviso do PPA no foi votada, mudanas tpicas do
plano foram sendo feitas, at o trmino de sua vigncia, para adapt-lo s
medidas que prepararam o lanamento do Plano Real: cortes oramentrios,
criao do IPMF, do Fundo Social de Emergncia, entre outros.
A ineficcia do primeiro PPA, foi evidenciada pelo relatrio Retrato
do Desperdcio no Brasil, da Comisso Temporria de Obras Inacabadas,
do Senado Federal. A partir da
"constatao da existncia de milhares de obras que
foram iniciadas, absorveram grande soma de recursos e no
esto cumprindo a sua finalidade, a comisso cadastrou
2214 obras, onde foram aplicados mais de R$15 bilhes. O
inventrio no completo, por insuficincia de informaes e
falta de controle, e inclui somente obras cujo financiamento
consta dos Oramentos Fiscal e da Seguridade, deixando de
fora obras a cargo das empresas estatais, a despeito das
vultosas somas nelas despendidas, como, por exemplo, nas
Usinas Nucleares" (Brasil, 1995b, p.7 e p.14).
Utilizando dados constantes do Retrato do Desperdcio no Brasil,
Garcia (2000), elaborou a tabela 6. Segundo o autor, cerca de 10% das
obras no possuam datas de incio e de paralisao, motivo pelo qual no
foram includas. A tabela procura destacar o perodo coberto pelo primeiro
 78

PPA e as informaes so referentes a investimentos (obras) que, por

exigncia constitucional, devem necessariamente constar do PPA, o que
constitui um indicador da qualidade da programao e da competncia da
gesto.

Tabela 6. Obras inacabadas.

Perodo No (%)
Iniciadas e paralisadas antes de 1990 107 5.4
Iniciadas antes de 1990 e paralisadas at 222 11.3
nov./1995
Iniciadas e paralisadas entre 1990 e nov./1995 1643 83.3
Total 1972 100

Fonte: Brasil (1995b)

Elaborado por Garcia (2000)

Constata-se, desta forma, que quase a totalidade (94,6%) dos

investimentos foi paralisada durante o perodo do plano. Os recursos totais
para a concluso das obras estimado, pela comisso do Senado, como no
mnimo igual ao aplicado at a data do relatrio; cerca de R$ 15 bilhes
(valores de nov./95). Estes dados revelam, de fato, um retrato do
desperdcio, assim como da ineficcia das prticas de planejamento,
programao e gesto utilizadas no primeiro Plano Plurianual.
Este perodo marcado mais fortemente pela poltica de
estabilizao do Plano Brasil Novo, reforando a tendncia dos anos 80. No
entanto, a partir do governo Collor, pode-se vislumbrar polticas de cunho
estruturalista no que se refere poltica industrial, embora esta no atue de
forma to explcita quanto a poltica industrial que prevaleceu durante a
dcada de 70.
 79

Observa-se que h uma mudana de orientao da mesma, que

passa a adotar uma poltica de liberalizao e abertura comercial, como
forma de aumentar o grau de competitividade da indstria nacional.
Assim, a poltica industrial do Brasil Novo, cujas diretrizes foram
definidas em linhas gerais na Exposio de Motivos 48, que acompanhou a
Medida Provisria 158, considerada um dos poucos sinais sobre o estilo
das polticas estruturais do governo Collor.
Segundo Fritsch (1990), embora apenas uma declarao de
intenes, a poltica industrial indicava um avano importante na direo da
formulao de princpios, objetivos e instrumentos tradicionais da
interveno estatal na estruturao das decises de investimento industrial
no Brasil.
A nova poltica industrial enfatizava o aumento da taxa de
crescimento da produtividade para o alcance dos objetivos estratgicos de
aumento do salrio real e retomada do crescimento sustentado. Este novo
estilo de poltica industrial voltava-se para o estmulo competio e
busca da competitividade como objetivo empresarial bsico. Os objetivos
eram distintos, mas complementares: a poltica de competio seria
viabilizada por meio da liberalizao comercial e a poltica de
competitividade pela reviso dos sistemas de incentivo capacitao
tecnolgica e investimentos na promoo de indstrias de alta tecnologia.

3.2.2 O PPA (1996-1999) - Brasil em Ao

3.2.2.1 Introduo

O plano plurianual proposto pelo presidente Fernando Henrique

Cardoso e elaborado durante a gesto de Jos Serra no Ministrio do
Planejamento, foi o segundo plano plurianual aprovado desde que este
passou a ser exigido pela Constituio.
 80

Segundo o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o PPA

1996/99 tinha por objetivo remover os principais obstculos consolidao
do Real, retomada do crescimento e ao progresso econmico e social da
populao. Para a realizao destes objetivos, o PPA estabeleceu novos
princpios de planejamento no Brasil, com a execuo pelo Estado de
parcerias entre a Unio, os estados e os municpios e entre o setor pblico e
o setor privado (Brasil, 1995a).
Assim, o PPA no se restringiu a enumerar metas governamentais,
mas delimitou todos os investimentos fundamentais infra-estrutura
econmica, adotando as seguintes estratgias para a ao do Estado no
perodo:
- construo de um Estado moderno e eficiente, pela Reforma do
Estado;
- reduo dos desequilbrios espaciais e sociais, pela criao de
novas oportunidades, reduo de custos, aproveitamento das
potencialidades econmicas e melhoria da infra-estrutura;
- insero competitiva e modernizao produtiva, pelo
aperfeioamento das polticas de abertura comercial,
desregulamentao, flexibilizao das relaes trabalhistas,
garantia de concorrncia e defesa do consumidor.
Com base nessas estratgias de atuao, o governo previa a
realizao de aes e projetos envolvendo recursos pblicos e privados da
ordem de R$460 bilhes. Sendo que deste total, 33% se destinavam
execuo de investimentos, enquanto 67% seriam aplicados em programas
da rea social.
Os investimentos propostos pelo PPA enfatizaram os setores de
energia eltrica, petrleo, telecomunicaes, transportes e saneamento
bsico, alm de investimentos na rea de educao, principalmente no
ensino bsico, em programas de alimentao escolar e em medidas de
combate mortalidade infantil.
 81

3.2.2.2 Contexto macroeconmico

A partir dos anos 90 e, mais especificamente, da implementao do

Plano Real, o cenrio macroeconmico brasileiro modificou-se. Com um
maior controle sobre a inflao, pde-se novamente esperar por polticas de
desenvolvimento econmico, pouco presentes desde o final da dcada de
70. Segundo o Ministrio do Planejamento, as mudanas ocorridas nos anos
90 que permitiram essa nova orientao da poltica econmica, foram as
seguintes:
- acordo da dvida externa;
- abertura comercial, ampliando a concorrncia;
- privatizaes;
- aumento da eficincia e queda no endividamento do setor
privado;
- controle da inflao a partir de 1994.
Estes fatores permitiram, num primeiro momento, uma elevao do
nvel de atividade econmica, com uma elevao do consumo,
principalmente de bens de consumo durveis. Segundo o Ministrio do
Planejamento, os objetivos fixados pelo PPA para os anos de sua vigncia
eram os seguintes:
- metas de equilbrio fiscal, como parte da poltica antiinflacionria
e do objetivo de resgate da dvida social;
- metas de crescimento, como condio necessria incorporao
de vastos segmentos da populao excludos dos mercados de
trabalho formal e de consumo;
- metas externas que levam em conta a necessidade de manter o
financiamento da economia em bases sustentveis e de
consolidar a insero do pas na economia mundial.
As metas de equilbrio fiscal envolviam a manuteno do equilbrio
das contas pblicas e a realocao dos gastos do governo, privilegiando as
reas sociais e o investimento pblico. Com o plano, esperava-se que os
 82

dois primeiros anos fossem um perodo de consolidao do ajuste

macroeconmico e de implantao das reformas estruturais para a
manuteno de estabilidade da moeda e para a retomada do crescimento
econmico. Assim, previa-se uma taxa de crescimento do PIB para 1996 e
1997 de 4% e 4,5% respectivamente. Para os anos seguintes essa taxa
deveria subir para 5% ao ano.
Projetava-se o seguinte ambiente macroeconmico, a vigorar
durante o perodo de vigncia do PPA - 96 (tabela 7):

Tabela 7. Sntese das projees - PPA-96.

Discriminao 1996 1997 1998 1999

Taxa de crescimento do PIB 4,0 4,5 5,0 5,0
NFSP1 (%PIB) 0,0 0,0 0,0 0,0
Dvida Interna Lquida S. Pblico (%PIB) 15,3 13,7 12,0 11,0
Dvida Externa Lquida S. Pblico (%PIB) 7,2 6,1 5,2 4,8
Dvida Lquida do S. Pblico (%PIB) 22,5 19,8 17,2 15,8
Dficit Conta Corrente (US$ bilhes) 15,4 16,1 17,1 18,1
Dvida Externa Lquida (US$ bilhes) 135,4 145,5 155,6 168,7
Dvida Externa Lquida/Exportaes 2,9 2,8 2,7 2,6
Dvida Conta Corrente (%PIB) 2,5 2,4 2,4 2,3
2
FBCF (% PIB, preos de 1980) 19,0 19,5 20,0 20,5

Fonte: Brasil (1995a)

1
Necessidade de Financiamento do Setor Pblico.
2
Formao Bruta de Capital Fixo.

Associada estas projees, esperava-se uma taxa de juros

domstica declinante at 1999, uma taxa de juros externa de 6,4%, em
mdia, durante 1996/99 e uma emisso monetria mdia de 0,5% do PIB.
Parte da dvida pblica seria abatida com a receita advinda das
privatizaes. Esta receita era esperada em torno de um total de R$ 21,4
bilhes a preos de 1996. Na projeo do PPA, a privatizao, o crescimento
 83

do PIB e a queda da taxa de juros permitiriam a reduo da dvida pblica

em 9% entre 1995 e 1999. Esta queda permitiria a diminuio dos encargos
da unio e, ao mesmo tempo, permitiria o aumento com despesas correntes
e de capital. Quanto Balana Comercial, esperava-se um aumento no nvel
de exportaes da ordem de 8,6% ao ano, com a recuperao do supervit
comercial a partir de 1996.
A taxa de investimento da economia passaria de 18,5% do PIB para
20,5% em 1999, mas continuaria inferior taxa histrica, registrada no
perodo de 1971/80. Contudo, haveria uma mudana na composio do
investimento, com reduo na construo civil e aumento da participao de
bens de capital, inclusive importados. O investimento pblico deveria chegar
4% do PIB em 1999. O financiamento para o investimento bruto total da
economia, no perodo de 1996 a 1999, proviria das seguintes fontes,
conforme a tabela 8.

Tabela 8. Fontes de financiamento do investimento.

Discriminao Valor (R$ bilhes)

Recursos Nacionais 836
Oramentos (governo) (1) 136
Recursos privados (2) 700
Expanso dos fundos de penso 46
Outros recursos privados 654
Recursos Externos 64
Investimentos diretos lquidos 21
Outros financiamentos lquidos 43
Total 900

Fonte: Brasil (1995a)

(1) Inclui o Governo Federal e os Governos Estaduais e Municipais. Exclui as empresas
estatais;
(2) Inclui as empresas estatais;
Valores acumulado de 1996/99 a preos de 1996.
 84

Assim, a maior parte do financiamento do investimento da

economia brasileira seria proveniente do setor privado, em funo do
controle das contas pblicas, do processo de desestatizao e das
perspectivas de ampliao da poupana privada.
Considerando a expanso da economia a partir de 1995 e a queda
da taxa de crescimento da populao, esperava-se um aumento da renda
per capita 16% superior renda per capita de 1980, para o ltimo ano de
vigncia do PPA. Para o perodo de 1996/99, a mdia esperada era de 3,3%,
maior do que a mdia histrica (3,2), conforme a tabela 9:

Tabela 9. Taxas mdias de crescimento (%a.a.).

Perodo PIB Populao Renda per capita

1979 1984 2,3 2,3 0,0
1895 1989 4,3 1,9 2,4
1990 1994 0,9 1,5 -0,6
1995 1998 4,6 1,4 3,2
1996 1999 4,6 1,3 3,3

Fonte: Brasil (1995a)

3.2.2.3 Investimentos e ao governamental

Neste tpico so apresentados os principais projetos e aes que

seriam implementados pelo governo e/ou por ele apoiados no perodo de
vigncia do PPA. Os principais investimentos referem-se ao aumento da
competitividade da economia e reduo das desigualdades sociais e
espaciais.
As tabelas 10 e 11 mostram os valores estimados para os
investimentos e o custeio dos projetos e aes, segundo reas de aplicao,
bem como as fontes de financiamento dos projetos.
 85

Tabela 10. Investimentos e custeio(1).

Discriminao Investimentos(2) Custeio(3) Total(4)

Infra-estrutura econmica 85.389 332 85.721
Transporte 13.347 72 13.419
Energia 38.299 260 38.559
Comunicaes 33.743 0 33.743
Recursos hdricos 6.742 920 7.662
Gerenciamento r.h. 60 124 184
Irrigao 3.165 703 3.868
Infra-estrutura 3.517 93 3.610
Agricultura 7.289 15.627 22.916
Indstria e com. Exterior 3.735 2.971 6.706
Turismo 1.091 333 1.424
Cincia e tecnologia 9.430 4.925 14.355
Meio ambiente 1.735 774 2.509
Desenvolvimento social 29.838 270.800 300.638
Previdncia 12 184.767 184.779
Assistncia social 0 9.513 9.5I3
Sade 4.737 40.924 45.661
Educao 4.988 6.921 11.909
Saneamento 9.594 431 10.025
Habitao 8.072 39 8.111
Desenvolvimento urbano 2.277 68 2.345
Trabalho 158 28.137 28.295
Cultura, desporto, justia,
segurana e cidadania 1.831 2.016 3.847
Estado e administrao pblica 658 1.958 2.616
Defesa nacional 5.652 4.917 10.569
Total 153.390 305.573 458.963

Fonte: Brasil (1995a)

(1)recursos fiscais e da seguridade, financiamentos externos e internos para a Unio,
recursos diretamente arrecadados e FGTS, recursos privados e de Estados e Municpios;
(2)valores mdios de 1996;
(3)exceto despesas de pessoal e encargos sociais e custeio administrativo;
(4) valores em R$ (milhes).
 86

Tabela 11. Fontes de Financiamento (R$ Milhes)(1).

Discriminao Total Fiscal e Fontes de Financiamento

Seguridade Externo Privado Estados Outros
/mun (2)
Infra-estrutura 85.721 5.773 10.859 30.089 5.209 33.791
Recursos Hdricos 7.662 2.112 2.450 1.675 1.421 4
Agricultura 22.916 7.765 1.190 0 1.260 12.701
Ind. & com. 6.706 2.933 486 1.823 0 1.464
Exterior
Turismo 1.424 240 640 5 463 76
Cincia e 14.355 5.503 724 5.634 872 1.892
tecnologia
Meio ambiente 2.509 455 1.600 72 99 283
Desenv. Social 300.638 281.018 3.334 0 7.519 8.767
Cultura, desporto, 3.847 2.532 719 313 272 11
justia, segurana
e cidadania
Estado e adm. 2.616 1.853 233 1 0 529
Defesa Nacional 10.569 8.197 2.102 0 183 87
Total 458.963 318.381 24.337 39.342 17.298 59.605

Fonte: Brasil (1995a)

(1) Valores Mdios de 1996;
(2) Inclui autofinanciamento das empresas estatais, operaes oficiais de crdito,
financiamentos internos, FGTS etc.

O conjunto de projetos e aes considerados no PPA-96 deveria

envolver recursos pblicos e privados prximos a R$ 459 bilhes no perodo
1996/99, significando um valor mdio anual de R$ 115 bilhes. Parte desses
recursos (R$ 153 bilhes) estaria destinada realizao de investimentos e
R$ 306 bilhes seria aplicado em despesas com programas de ao rea
 87

social, sendo que R$ 185 bilhes seriam destinados ao pagamento de

benefcios da Previdncia Social.
De acordo com a tabela 11, do total dos gastos com projetos e
aes, aproximadamente 70%, equivalentes a R$ 318 bilhes, seriam
financiados com recursos fiscais e da seguridade social da Unio,
destinados, principalmente, a projetos e aes para reduo dos
desequilbrios sociais. Excluindo-se os valores relativos ao pagamento de
benefcios previdencirios, o PPA buscava levantar recursos da ordem de R$
274 bilhes, sendo quase 44% deste total para a rea social.
O Governo contava com a participao do setor privado e das outras
esferas de governo para viabilizar estes investimentos e aes do PPA. No
caso da infra-estrutura, por exemplo, o setor privado poderia participar em
mdia com um tero dos investimentos previstos. Isto mostra uma mudana
em relao ao padro de financiamento do perodo anterior, caracterizado
pela quase totalidade dos investimentos pblicos. J a contribuio dos
Estados e Municpios, segundo o esquema de financiamento previsto,
deveria alcanar um volume de recursos da ordem de R$ 17,3 bilhes.
Dentre as fontes de financiamento do plano destacam-se, ainda, os
recursos externos (R$ 24,3 bilhes) e de outras fontes (R$ 59,6 bilhes),
onde predominava o autofinanciamento das empresas estatais, operaes
oficiais de crdito e recursos oriundos de fundos como o FGTS.
A programao dos projetos e aes prioritrias, em particular na
rea de infra-estrutura, tambm dependeria da implantao de novos
modelos de gesto e financiamento, que incorporassem maior
descentralizao de atribuies para outros nveis de governo e a
intensificao das parcerias com a iniciativa privada.
 88

3.2.2.4 Investimentos em setores prioritrios

Dentro do conjunto de projetos e aes previstos no PPA, alguns

foram classificados como prioritrios em vista de seus efeitos dinamizadores
e estruturadores de outros projetos e aes dos setores pblico e privado.
Entre estes setores esto includas reas de energia, comunicaes, cincia
e tecnologia, educao, agricultura e transportes. Segundo o Ministrio do
Planejamento, o principal critrio para sua seleo foi a magnitude do
impacto nos chamados fatores sistmicos ou estruturais de competitividade,
com importncia na reduo do "Custo Brasil". A escolha de setores
prioritrios do PPA-96 assemelha-se determinao de metas prioritrias do
Plano de Metas (observe o tpico 2.3.2).

Setor energtico

O setor energtico, que se desenvolveu baseado nos investimentos

estatais, j apresentava poca da formulao do PPA-96 sinais claros de
esgotamento.
Embora a necessidade mnima de investimentos fosse de R$ 6 bilhes
anuais, o setor eltrico s conseguia investir R$ 4,5 bilhes. Esta diferena
provocou o atraso na execuo dos projetos, cuja conseqncia teria sido
pior se a economia brasileira no tivesse enfrentado um prolongado perodo
de estagnao. Da mesma forma, os investimentos realizados no setor
petrolfero ao longo dos ltimos anos tm estado abaixo do mnimo
necessrio para o aproveitamento das potencialidades do pas.
Assim, o governo propunha para o setor eltrico, a mudana de um
modelo centralizado, com forte presena de empresas estatais, para formas
mais descentralizadas e abertas participao da iniciativa privada.
No setor petrolfero, mediante a abertura rea privada, deveria ser
eliminado o estrangulamento de recursos para investimentos e redefinido o
papel da PETROBRS num ambiente mais competitivo, viabilizando a
 89

ampliao da oferta de petrleo e gs natural. A produo interna de

petrleo e gs natural deveria atingir, em 1999, 1,4 milho de barris/dia e
42,9 milhes de m3/dia, respectivamente. A capacidade de refino deveria
alcanar naquele ano mais de 2,0 milhes de barris/dia. Outra proposta para
o setor foi a de aumentar as reservas e a produo de petrleo e gs no
exterior atravs da BRASPETRO at atingir 84,1 mil barris/dia em 1999.

Telecomunicaes

Na rea de telecomunicaes a recuperao do atraso relativo do

pas exigiria investimentos da ordem de R$ 31 bilhes no perodo
1996/1999, ou seja, uma mdia anual mais de duas vezes superior que foi
observada no pas ao longo dos anos anteriores.
O esforo de investimento projetado pelo Governo objetivava dobrar
a rede de telecomunicaes, elevando o nmero de terminais telefnicos
instalados de 14,2 milhes para mais de 33 milhes no final da dcada. O
plano previa a ampliao dos sistemas de telefonia mvel, rural e urbana, e
a diversificao das alternativas de telecomunicaes. Objetivava tambm
avanar na modernizao tecnolgica e na difuso dos servios essenciais
para a reestruturao competitiva da economia na rea de transmisso de
dados, som e imagem em alta velocidade. Por exemplo, com relao
telefonia fixa, o objetivo era aumentar em 10,2 milhes de acessos.

Cincia e tecnologia

Quanto cincia e tecnologia, os gastos neste setor tm sido

historicamente baixos, em torno de 0,7% do PIB, nvel inferior aos dos
pases desenvolvidos ou de nveis de desenvolvimento semelhantes ao do
Brasil. Segundo o Ministrio do Planejamento, h tambm uma concentrao
da responsabilidade sobre o setor pblico, que arca com 90% do total
investido no pas nas atividades de Pesquisa e Desenvolvimento.
 90

Com o plano, pretendia-se elevar os gastos nacionais em C&T para o

patamar de 1,5% do PIB, com uma participao do setor privado de 30% a
40%. Para o perodo 1996 a 1999, o PPA props investimentos e dispndios
da ordem de R$14,4 bilhes, sendo que R$5,5 bilhes seriam financiados
com recursos fiscais, e o restante com financiamentos externos e internos,
recursos de Estados e Municpios e do setor privado. Os dispndios do
Governo Federal visavam prioritariamente estimular a capacidade de
inovao do setor produtivo, em particular nas reas de informao e
automao, e o desenvolvimento de tecnologias em reas como:
aeroespacial, nuclear, meio ambiente, recursos do mar e sade.

Setor educacional

O governo federal props para o perodo 1996/99 uma aplicao de

recursos da ordem de R$12 bilhes no setor educacional. As aes seriam
voltadas para o apoio ao desenvolvimento da educao, com prioridade para
o ensino bsico, mediante: valorizao da escola e sua autonomia, com um
maior envolvimento da comunidade; programas de valorizao do
magistrio (planos de carreira nos Estados e Municpios); cursos de
reciclagem e atualizao; descentralizao da alimentao escolar;
programa de educao distncia; atualizao e formao de docentes do
ensino fundamental e alfabetizao de jovens e adultos; capacitao
profissional e aparelhamento das salas de aula, com a introduo de
recursos de informtica.
O Governo propunha a utilizao de recursos do FNDE para serem
aplicados no ensino fundamental, estabelecendo critrios de distribuio,
compatveis com a necessidade de recuperar e expandir a rede educacional
nas regies mais carentes.
 91

Setor agrcola

Quanto ao setor agrcola o documento reconhece a sua importncia:

"a agricultura brasileira tem cumprido importante papel no atendimento ao
mercado interno, na estabilizao de preos e na gerao de emprego e
divisas, apoiada, sobretudo, em ganhos de produtividade" (Brasil, 1995a).
Porm, ainda persistem neste setor desequilbrios espaciais e sociais que
precisam ser superados.
Assim, o governo props aes simultneas em irrigao, ampliao
e modernizao do transporte intermodal, pesquisa, difuso de informaes
e promoo da extenso rural, educao e profissionalizao dos produtores
e trabalhadores rurais, conservao ambiental e defesa agropecuria. O
atendimento ao mercado interno e a conquista de novas fatias do mercado
agrcola internacional tambm eram objetivos atrelados ao estmulo
agroindustrializao, melhoria da infra-estrutura de transportes e
reduo da carga tributria incidente sobre o setor.
Para atingir tais objetivos, o papel fundamental do Governo seria
definir mecanismos diferenciados de crdito para segmentos
descapitalizados do meio rural. Procurou-se tambm aperfeioar a Poltica
de Garantia de Preos Mnimos e o sistema de gesto de estoques pblicos,
adaptando-os crescente internacionalizao dos mercados. O Programa de
Garantia da Atividade Agropecuria (PROAGRO) tinha por objetivo dar
sustentao financeira e estimular a modernizao tecnolgica do setor.
A poltica social do Governo voltada ao meio rural enfatizava a
implantao de projetos de assentamento em parceria com os governos
estaduais e municipais e com entidades representativas dos beneficirios,
tendo como propsito assentar 280 mil famlias e reduzir o custo mdio de
cada assentamento.
 92

Reduo dos desequilbrios espaciais

Outro grupo de projetos importantes diz respeito reduo dos

desequilbrios espaciais. So projetos na rea dos transportes, relacionados
maior integrao das regies brasileiras e abertura de novas fronteiras
de desenvolvimento. Faziam parte dos investimentos para a reduo dos
desequilbrios regionais e fortalecimento dos meios de transporte os
seguintes programas:
- Eixo de Integrao Norte-Sul;
- Eixo de Integrao Oeste;
- Eixo de Integrao Nordeste;
- Eixo de Integrao Sudeste;
- Eixo de integrao Sul;
- Sada para o Caribe;
- Sada para o Pacfico;
- Recursos hdricos no Nordeste;
- Aes federais no Rio de Janeiro;
- Infra-Estrutura para o Turismo.

Desenvolvimento social

O plano continha tambm projetos que incluam a gerao de

empregos, renda e qualificao para o trabalho, por meio das seguintes
medidas:
- restabelecimento de linhas de crdito para programas de
habitao e saneamento utilizando recursos do FGTS e
emprstimos externos;
- apoio a micro e pequenos empreendimentos, trabalhadores
autnomos e unidades produtivas organizadas em cooperativas e
associaes, atravs de linhas de crditos associadas a
 93

programas de capacitao tcnico-gerencial e fortalecimento da

agricultura familiar;
- implantao de um sistema de qualificao profissional,
integrao das aes do setor pblico nas reas de trabalho e
educao e articulao com as instituies privadas de formao
profissional;
- atendimento ao trabalhador em situao de desemprego,
associando os servios de intermediao da mo-de-obra e de
capacitao profissional concesso do seguro-desemprego; e
- implantao e consolidao de projetos de assentamento rural.
Na rea de assistncia social propunha-se:
- aperfeioamento dos instrumentos e das entidades envolvidas,
visando a garantia dos direitos das crianas, adolescentes e dos
portadores de deficincia e, ainda, a municipalizao e
implementao de associaes civis de defesa do consumidor;
- pagamento de benefcios de prestao continuada a idosos e
portadores de deficincia;
- aprofundamento do processo de descentralizao dos servios de
sade, criao de maior capacidade gerencial do setor, realizao
de investimentos para recuperao da capacidade instalada;
- modernizao da gesto previdenciria e reforma do sistema de
previdncia social, visando torn-lo mais vivel financeiramente;
- combate mortalidade na infncia, atravs de um conjunto de
programas de assistncia integral sade da mulher e ao recm-
nascido, saneamento bsico, suplementao alimentar e
informao sobre reidratao oral, alm do aumento do nmero
de agentes comunitrios.
Neste sentido, foi tambm parte importante da estratgia de
atuao do governo na rea social o Programa Comunidade Solidria. O
programa constituiria uma nova forma de conduzir a atuao do Governo
Federal com vistas ao combate pobreza.
 94

3.2.2.5 PPA-96 - Avaliao

Com a administrao de Itamar Franco, foi recriada a Secretaria do

Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica (SEPLAN/PR). A
reforma administrativa que inaugura a gesto 1995/1998 transforma a
SEPLAN em Ministrio do Planejamento e Oramento, na mesma linha
hierrquica dos demais.
Contudo, para Garcia (2000), este fato evidenciou o forte vis
econmico/fiscalista por destacar o oramento como se no fosse parte
integrante do planejamento. Esse ltimo foi reduzido condio de,
prioritariamente, cuidar para que a execuo oramentria no
comprometesse as metas fiscais necessrias consolidao do Real. Algo
necessrio, mas que no esgotaria as possibilidades contidas no
planejamento pblico.
Assim, apesar de o PPA 1996/99 ter sido introduzido por um discurso
mais ambicioso, no conseguiu ultrapassar a natureza de um OPI,
alcanando apenas o carter de um plano econmico normativo de mdio
prazo.
Segundo Garcia (2000), o captulo que deveria mostrar o cenrio
futuro do plano intitula-se Cenrio Macroeconmico e, como tal, trabalha
apenas com variveis econmicas, como se elas fossem decisivas para
promover reformas constitucionais e "construir um Estado moderno e
eficiente". O resultado de tais restries pode ser vislumbrado ao se
comparar as projees desejadas pelo PPA para 1999 com os dados
efetivos.
 95

Tabela 12. 1999_ Cenrio nico e estimativas recentes.

Variveis Selecionadas Cenrio PPA- 96 1999

p/ 1999 (em estimativas
recentes)
Crescimento do PIB (%) 5,0 0,54
Neces. Financ. Do Setor Pblico Zero 15,5
Dvida Pblica (%PIB) 15,8 51,0
Dficit Conta Corrente (US$ bilhes
correntes) US$18,1 US$25 a US$27
Crescimento das Exportaes (%) 8,6 a.a. -6%
Taxa de Investimento* 20,5 16,25
Renda per capita R$6.195,0 R$5.317,0

Fonte: Garcia (2000)

Taxa de Investimento* - Formao Bruta de Capital Fixo/PIB.

O cenrio macroeconmico projetado pelo PPA-96 mostrou-se

bastante distante daquele apresentado pela economia brasileira em 1999. A
taxa de crescimento do PIB foi muito baixa, no atingindo os 5% esperados.
A previso de reduo nas taxas de juros tambm no se confirmou,
afetando os resultados do setor pblico e dos investimentos. A dvida pblica
ao invs de diminuir, elevou-se, e a taxa de investimento se manteve bem
abaixo da proposta (em torno de 16,2% do PIB).
As diferenas encontradas na tabela 12 evidenciam a necessidade de
se considerar cenrios alternativos para ajustes nas aes previstas no
plano, de forma a mant-lo vigente diante das transformaes da realidade,
que no so previsveis, mas que sempre acontecem.
 96

Com relao aos setores considerados prioritrios, alguns dos

resultados dos programas, em termos de grau de execuo fsica e
financeira, esto resumidos na tabela 13:

Tabela 13. Setores prioritrios alguns resultados.

Setor Proposta p/ 1999 Executado em Grau de

1999 Execuo
Energtico Atingir a produo de Produo de 89%
petrleo de 84,1 Mil 74.688,00
Barris/dia atravs da
BRASPETRO.
Telecomunicaes Ampliar a telefonia fixa Ampliado em 20%
em 10,2 milhes de 2.083.979,0
acessos.
Cincia e Tecnologia Investimentos e Total de 29%
Dispndios totais de R$ 4.186.679.014
14,4 bilhes
Educao Aplicao de recursos Total de 96%
de R$ 12 bilhes 11.663.854.508
Agricultura Assentamento de 280 85.226 famlias 30%
mil famlias assentadas

Fonte: Brasil (2002)

O segundo PPA foi elaborado tendo como referncia bsica o

programa de campanha do presidente FHC. Contudo, sua elaborao no
deixa claro as intenes do novo governo devido aos trabalhos de
preparao do plano terem sido relegados aos escales tcnicos com baixo
envolvimento dos dirigentes polticos.
 97

Para Garcia (2000), o reducionismo conceitual e o distanciamento

dos altos dirigentes fez do segundo PPA um documento apenas formal, um
simples cumprimento de obrigaes constitucionais.
"De novo, o plano no seria um guia para a ao,
mas apenas um OPI expandido, acompanhado de um texto
bem elaborado, revelador de uma realidade mais complexa,
mas sem articulao consistente com os projetos e aes
que, ao final acabam por no acontecer plenamente, mesmo
se repensados e redimensionados a cada exerccio
financeiro" (Garcia, 2000, p.15).
Isto se deve, em grande parte, inexistncia de sistemas de
monitoramento e avaliao e falta de uma prtica de planejamento que v
alm da elaborao de planos e oramentos. A ineficcia do PPA para definir
prioridades e a intensidade com que deveriam ser implementados projetos e
atividades contidos nos oramentos anuais, pode ser visualizada na tabela
14.

Tabela 14. Execuo oramentrio financeira por subprogramas.

Exerccio Nmero de Grau de Execuo1

Fiscal Subprogramas Menos de Entre 50% e Mais de 90%
50% 90%
No (%) No (%) No (%)
1996 152 49 32.3 71 46.7 32 21.1
1997 144 38 26.4 84 58.3 22 15.3
1998 142 20 14.1 87 61.3 35 24.6

Fonte: Garcia (2000)

1
Relao entre Empenho Lquido e Despesa Autorizada (dotao inicial mais
crditos adicionais e remanejamentos).
 98

Os resultados alcanados pelo PPA devem ser avaliados

considerando-se o contexto da poca, marcado por forte conteno de
despesas, decorrentes da busca do ajuste fiscal, conduzindo a dotaes
oramentrias globais cadentes em termos reais, exceo do exerccio de
1997, no qual houve um pequeno incremento com respeito ao ano anterior.
Assim, em mdia, apenas 20% dos programas atingem mais de 90%
de execuo financeira. Alm disto, nos trs primeiros anos do plano, a
mdia da execuo global dos oramentos anuais foi de 84,8% (82,2% em
1996; 81,7% em 1997; e 90,5 % em 1998)(Brasil, 1999b). Estes so
resultados muito modestos, que apontam a deficincia dos mtodos de
planejamento e programao adotados. Em nada esses mtodos se
distinguiram do padro histrico de elaborao e execuo de outros planos.
Seis meses aps o lanamento do PPA, foi implementado o Programa
Brasil em Ao que, segundo o governo, visava basicamente melhorar a
qualidade da gesto de projetos com a participao do setor pblico. Garcia
(2000) considera como seus pontos fortes a seleo de projetos prioritrios;
a criao da figura do gerente de projeto e a implantao do Sistema de
Informaes Gerenciais. J o principal problema viria da aplicao de um
modelo de gesto gerencial sistemtica do trabalho do governo .
A criao do Brasil em Ao foi considerada um passo importante
para a reduo do carter formal, normativo e pouco dinmico do
planejamento pblico praticado, pois incorporou elementos para a gesto
cotidiana do plano, com a introduo do pensamento estratgico e de
alguma viso situacional.
 99

3.2.3 O PPA (2000-2003) - Avana Brasil

3.2.3.1 Introduo

Em outubro de 1998, o governo federal alterou o modelo conceitual

e metodolgico para a elaborao e gesto do Plano Plurianual (PPA) e dos
oramentos pblicos. O projetos de lei do PPA 2000 e dos oramentos
para o exerccio fiscal de 2000 e 2001 foram formulados de acordo com essa
nova orientao. Segundo Garcia (2000), as implicaes destas mudanas
so de diversas ordens e incidem sobre os processos de trabalho, os
modelos gerenciais, as estruturas organizacionais, os sistemas de
informao e processamento, e os mecanismos de contabilidade e controle
da administrao pblica brasileira.
Assim, o Plano Plurianual de Investimentos para o perodo de 2000 a
2003 ou Avana Brasil, elaborado pela equipe do Ministrio do Planejamento
liderada pelo ministro Martus Tavares, foi lanado no dia 31 de agosto de
1999. Atualmente o Plano Plurianual considerado como o principal
instrumento de planejamento de mdio prazo das aes do governo
brasileiro.
O PPA 2000 constitui um projeto nacional de desenvolvimento que
objetiva a mudana na forma de viabilizar os investimentos pblicos e prev
parcerias entre o governo federal, estados, municpios, organismos
internacionais, organizaes no-governamentais e empresas privadas
(Brasil, 1999a). Neste segundo PPA do governo de Fernando Henrique
Cardoso, foi adotado um novo conceito de programa, segundo o qual as
aes e os recursos do governo so organizados de acordo com os objetivos
a serem atingidos. O novo PPA trouxe mudanas no sistema de
planejamento e oramento federais que passou a adotar um modelo
gerencial voltado para a obteno de resultados mais concretos, medidos
pelos seus efeitos na sociedade.
 100

O Avana Brasil possui como principais diretrizes a consolidao da

estabilidade econmica com crescimento sustentado; a promoo do
desenvolvimento, gerando empregos e oportunidades de renda e a reduo
das desigualdades inter-regionais.
O plano compe-se de 365 programas desenvolvidos pelo Ministrio
do Planejamento e pelo BNDES com o objetivo bsico de descentralizar o
desenvolvimento e a riqueza do pas. Os investimentos englobam um total
de R$317 bilhes em projetos nas reas de energia, transportes,
telecomunicaes, desenvolvimento social, meio ambiente, informao e
conhecimento, a serem desenvolvidos por meio de parcerias pblico-
privadas.
O Avana Brasil busca reordenar a atuao do governo federal em
direo produo de bens e servios para a populao, proporcionando
uma mudana do antigo modelo burocrtico para uma nova cultura
gerencial. No modelo antigo, os recursos pblicos eram direcionados aos
rgos burocrticos, que orientavam a realizao da despesa por funo de
governo: sade, educao, transportes, cultura e outros.
A partir de 1o de janeiro de 2000, os rgos do governo passaram a
atuar de acordo com o modelo gesto empreendedora, na qual os gerentes
atuam diretamente no processo, reorganizando as despesas pblicas a fim
de atingir as metas do PPA.

3.2.3.2 Contexto macroeconmico

O perodo de referncia para a elaborao do PPA 2000-2003

ocorreu em meados de 1999, em meio s incertezas derivadas da mudana
no regime cambial ocorrida no incio daquele ano. O governo considerava
como principais premissas a manuteno da poltica de austeridade fiscal, a
continuidade do regime de flutuao cambial e a consolidao do regime de
metas inflacionrias.
 101

Com base nessa poltica, projetavam-se taxas de crescimento de 4%

e 4,5% a.a. para os dois primeiros anos do plano e de 5% a.a. para os dois
anos seguintes. Quanto aos investimentos e s exportaes, acreditava-se
que a queda nas taxas de juros e a competitividade ampliada para a
produo domstica resultaria em aumento dos investimentos e das
exportaes e garantiriam a sustentabilidade do processo.
Assim, o principal desafio apontado pelo governo era a necessidade
de elevar a poupana domstica, contando-se para isso, com a concluso de
reformas estruturais, como a tributria, a previdenciria, a da legislao
trabalhista e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Quanto aos nveis de emprego e de inflao, o PPA 2000 possui as
seguintes metas: reduzir a taxa de desemprego em 1,5 ponto percentual em
relao aos nveis observados em meados de 1999, ou seja, para cerca de
6% da PEA e reduzir as taxas de inflao at atingirem 3% a.a. em 2003,
segundo o IGP-DI.

3.2.4.3 Programas e projetos estratgicos

Segundo o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPO),

um conjunto de 50 programas e projetos estratgicos foi selecionado para
dar foco ao de governo em 2001 e 2002 e garantir a continuidade das
transformaes sociais e econmicas propostas pelo PPA com vistas ao
alcance do desenvolvimento econmico em bases sustentveis.
Dados do MPO revelam que esse conjunto de empreendimentos
deveria envolver, em 2001, a aplicao de recursos no montante de R$ 67,2
bilhes, predominantemente direcionados para a rea social, sendo R$ 25,1
bilhes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e R$ 42,1 bilhes de
outras fontes pblicas e privadas. A rea social deveria absorver 83% dos
recursos da Unio direcionados aos programas estratgicos.
 102

Alm destes programas estratgicos, foram desenvolvidos os

chamados Planos de Ao Integrada que tm como objetivo solucionar
problemas complexos, que exigem uma conjugao de esforos e recursos
das trs esferas de governo e da sociedade.
A implementao dos programas estratgicos e dos planos de ao
integrada deve seguir o novo modelo gerencial do Avana Brasil, visando
otimizar resultados com reduo de prazos e custos. As tabelas 15 e 16
renem estes programas e planos de ao com os recursos que seriam
aplicados em 2001.

Tabela 15. Programas estratgicos - PPA-2000.

Programa Recursos em 2001

(R$ milhes)
01- Toda Criana na Escola 4.479,3
02- Escola de Qualidade Para Todos 68,1
03- Desenvolvimento do Ensino Mdio 567,5
04- Desenvolvimento da Educao Profissional 689,8
05- Educao de Jovens e Adultos 303,2
06- Sade da Famlia e da Criana 2.785,2
07- Valorizao do Idoso e da Pessoa Portadora de 4.416,5
Deficincia
08- Esporte Solidrio 221,7
09- Erradicao do Trabalho Infantil 300,7
10- Saneamento Bsico 1.853,3
11- Saneamento Vida 965,5
12- Morar Melhor 898,0
13- Nosso Bairro 799,1
14- Carta de Crdito 4.290,0
15- Desenvolvimento de Micro, Pequenas e Mdias 11.950,5
Empresas
16- Qualificao Profissional do Trabalhador 619,3
17- Agricultura Familiar PRONAF 3.861,5
18- Reforma Agrria 1.118,3
19- Energia para as Populaes Rurais 1.046,2
20- Desenvolvimento da Infra-Estrutura Turstica no 488,2
Nordeste PRODETUR II
21- Monumenta Preservao do Patrimnio Histrico 32,7
22- Segurana e Qualidade de Alimentos 30,3
 103

Tabela 15. Programas estratgicos - PPA-2000.

Programa Recursos em 2001

(R$ milhes)
23- Segurana Pblica 902,9
24- Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros 480,8
25- Pantanal 35,8
26- Parques do Brasil 95,4
27- Preveno e Combate a Desmatamentos, 33,4
Queimadas e Incndios Florestais
28- Sociedade da Informao - Internet II 152,2
29- Biotecnologia e Recursos Genticos Genoma 82,6
30- Transposio de guas do So Francisco 197,7
31- Progua Infra-Estrutura 325,9
32- Irrigao e Drenagem 210,8
33- Corredor Fronteira Norte 106,5
34- Corredor Oeste-Norte 140,0
35- Corredor So Francisco 23,1
36- Corredor Nordeste 179,9
37- Corredor Sudoeste 240,2
38- Corredor Araguaia Tocantins 157,2
39- Duplicao da Rodovia Braslia/Itumbiara/Monte 90,1
Alegre
40- Duplicao da Ferrovia Ferno Dias 187,8
41- Corredor Transmetropolitano 212,5
42- Corredor Mercosul 220,5
43- Manuteno e Restaurao de Rodovias 690,9
44- Aeroportos 171,2
45- Oferta de Petrleo e Gs Natural 10.469,0
46- Gasodutos 590,6
47- Gerao Termeltrica 5.561,2
48- Gerao Hidreltrica 1.891,3
49- Linhas de Transmisso 930,4
50- Telecomunidades 1.025,0
Total 67.189,80

Fonte: Brasil (1999a)

 104

Tabela 16. Planos de ao integrada.

Plano Recursos em 2001

(R$)
01- Projeto Alvorada 5,6 bilhes
02- Brasil Empreendedor 9,2 bilhes
03- Plano Nacional de Segurana Pblica 924,3 milhes
Total 15,72 bilhes

Fonte: Brasil (1999a)

3.2.3.4 O Programa Gesto Pblica Empreendedora

Aps a realizao de pesquisas nas reas de planejamento e

oramento do governo federal, as aes do governo foram organizadas em
programas, dando uma nova estrutura para o Plano Plurianual, com
unidades e gerentes responsveis; com pblico alvo e objetivos definidos;
indicadores de desempenho de implantao; e metas fsicas, oramentrias
e financeiras.
Desta forma, o Programa Gesto Pblica Empreendedora (PGPE),
que foi concebido pela equipe do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto sob a responsabilidade da Secretaria de Gesto, representa um
esforo para se integrar o planejamento e o oramento e se atingir a efetiva
realizao das aes planejadas.
Este programa consiste em um conjunto de aes para o aumento
da eficcia das organizaes pblicas e tem por objetivo transformar a
gesto pblica, buscando ampliar resultados, reduzir custos e utilizar o
conhecimento adquirido e acumulado pelo Brasil, ao longo dos ltimos trinta
anos (Brasil, 2000).
As aes definidas para o PGPE contam com o apoio do Programa de
Modernizao da Administrao Pblica Federal, financiado pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), em andamento desde 1998.
Basicamente, o PGPE segue trs linhas de projetos:
 105

- Gesto Empreendedora do Conhecimento. Sua principal atividade

a formulao, em parceria com a Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), da poltica de desenvolvimento gerencial para os gerentes do
governo;
- Gesto Empreendedora em Organizaes. Este projeto visa a
criao de organizaes mais flexveis e autnomas, que trabalhem por
resultados e reduzam custos;
- Gesto Empreendedora em Programas. O projeto tem como
objetivo o desenvolvimento de programas, com bons sistemas de
planejamento, monitoramento e avaliao, para atingir suas metas fsicas e
financeiras.

3.2.3.5 PPA 2000 - Inovaes e crticas

Os dois primeiros PPAs foram elaborados sem o embasamento de

uma teoria e uma metodologia prprias de um conceito definidor de plano
plurianual ou de uma modalidade de planejamento de mdio prazo.
Em 14 de outubro de 1997, procurou-se modificar esta situao com
a instituio de um grupo de trabalho integrado por representantes dos
Ministrios do Planejamento e Oramento, da Fazenda, do Tribunal de
Contas da Unio e outras entidades, o GTI (Grupo de Trabalho
Interministerial). O GTI tinha a finalidade de elaborar um projeto de lei
complementar para dar uma nova formulao ao planejamento.
A demora do governo em modificar a concepo do planejamento
pode estar associada mltiplas causas. O entendimento do planejamento
pblico apenas como planejamento econmico uma delas e atua mais
fortemente quando a economia est dominada pela inflao. "Com a inflao
em nveis muito altos torna at surrealista pensar a mdio e longo prazos.
Todos percebem que a nuvem de poeira quente da inflao no permite
enxergar a realidade e muito menos enfrent-la"1.
_____________
1
Artigo do Ministro do Planejamento para o nmero zero do informativo VISOR/IPEA, 1999.
 106

Nos primeiros PPA's no foi concebida a execuo do plano e dos

oramentos como instrumentos de gesto estratgica; no foram feitas
anlises e avaliaes das polticas; no se trabalhou com prioridades; e no
se buscou a integrao e a convergncias das aes (Garcia, 2000).
Com a criao do GTI, buscou-se integrar o planejamento com a
programao oramentria, mediante o aperfeioamento das definies das
principais categorias programticas dos trs instrumentos: o PPA, a LDO e o
Oramento Anual. As principais inovaes foram:
- o programa passou a ser unidade bsica de organizao do PPA e
o mdulo de integrao do plano com o oramento;
- foram excludas as categorias subprograma, subprojeto e
subatividade;
- os programas passaram a ser referidos, sempre soluo de
problemas precisamente identificados, com seus produtos finais
necessrios estabelecidos, com quantificao de metas e custos;
- os programas passaram a ser integrados por aes.
Pelas propostas do GTI, o planejamento passou a ser visto como um
processo permanente, que obedece a princpios tcnicos e tem em vista o
desenvolvimento econmico e social e a melhoria das condies de vida da
populao. Assim, o processo de planejamento passa a compreender a
elaborao do diagnstico da situao existente, identificando e
selecionando problemas e definindo prioridades.
A mediao entre o PPA e o oramento passaria a ser feita pela LDO,
que estabeleceria prioridades, metas e custos para o exerccio subseqente,
entre os programas constantes do PPA.
Em 28 de outubro de 1998, o presidente da Repblica assinou um
decreto que criou normas para a elaborao e gesto do Plano Plurianual e
dos Oramentos da Unio, modificando o sistema de planejamento e
oramentos pblicos.
O decreto estabelece que, para a elaborao e execuo da PPA e
dos Oramentos, toda a ao finalstica do governo ser estruturada em
 107

programas orientados para a consecuo dos objetivos estratgicos

definidos para o perodo do Plano. Ao finalstica considerada aquela que
proporciona bem ou servio para atendimento demanda da sociedade.
Segundo a nova proposta, cada programa deve conter: objetivo,
rgo responsvel, valor global, prazo de concluso, fonte de financiamento,
indicador que quantifique a situao que o programa queira modificar e
metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir o
objetivo. Os programas devem ter ainda metas de qualidade e de
produtividade com prazos definidos e devem ser estabelecidos em atos
prprios da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios (com os
conceitos definidos em mbito federal), integrando os PPA's de cada nvel de
governo. Alm disto, todos os programas devero ter sua execuo
monitorada e com resultados avaliados e a avaliao de desempenho
passar a ser critrio para a alocao de recursos oramentrios em anos
seguintes.
As novas orientaes do nfase gesto e avaliao e ordenam
que cada programa seja dotado de um modelo de gerenciamento, com
definio da unidade responsvel, com controle de prazos e custos, com
sistemas de informaes gerenciais e com a designao de um gerente de
programa pelo ministro pertinente. A avaliao deve compreender tanto o
desempenho fsico-financeiro quanto a obteno de resultados e o grau de
satisfao da sociedade em relao aos produtos ofertados.
Com as mudanas buscou-se imprimir ao processo de planejamento
e oramento uma perspectiva mais gerencial. A introduo de elementos
que proporcionam o exerccio da gesto cotidiana dos programas e de suas
aes, a atribuio de responsabilidades, a prtica da avaliao e a cobrana
de resultados revelam um avano conceitual e metodolgico.
Segundo Garcia (2000), com relao ao PPA 1996-1999, as aes
em andamento no tinham sido elaboradas sob o conceito de programa e
nem para atacar problemas bem definidos, mas resultaram de uma viso
 108

convencional, que pouco podia oferecer para a implantao de inovaes

metodolgicas e organizacionais como as pretendidas.
"Aqueles que se dedicaram elaborao dos
programas tiveram enormes dificuldades. Pensar o problema
era um tormento, identificar suas causas, um parto a
frceps, construir indicadores uma tortura. O resultado final
deixou a desejar. H grande heterogeneidade, muito
reducionismo, elevada setorializao, considervel
impreciso. A oramentao dos programas foi feita em
bases pouco realistas, com muitas metas que no
correspondem s capacidades operacionais dos rgos e s
dotaes, com muitos custos apurados sem critrios mais
rigorosos. Mas, levando-se em conta as condies em que
foram elaborados, o pouco tempo disponvel e a ausncia de
informaes seguras, os programas do PPA 2000-2003
representam um avano" (Garcia, 2000, p.37).
Desta forma, ainda que seja impossvel elaborar concluses
definitivas, pois a reorganizao do planejamento pblico federal est no
incio, pode-se afirmar que houve avanos. Embora ainda longe da
implantao de um sistema de planejamento pleno, que tenha superado o
economicismo, que incorpore o clculo poltico e que disponha de direo
estratgica, superior ao que tem sido praticado.
Contudo, sabe-se que construir um sistema de planejamento
estratgico pblico, que seja um poderoso instrumento de governo, requer,
antes de mais nada, que se tenha conscincia de sua necessidade. Para
Garcia (2000), no h indcios seguros de que essa conscincia esteja
generalizada entre dirigentes pblicos, parlamentares, quadros tcnicos
superiores, universidades e partidos polticos. O tamanho dessa deficincia
pode, inclusive, ser tomado como indicador do atraso poltico institucional do
pas.
 109

3.2.3.6 Avaliao do cenrio macroeconmico e dos programas

implementados

Avaliao do cenrio macroeconmico em 2000

Os resultados para o primeiro ano de execuo do PPA, no que se

refere ao cenrio macroeconmico, mostraram-se relativamente compatveis
com as previses do plano. Segundo o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, o crescimento do PIB de 4,2% em 2000 foi at
superior ao projetado e foi impulsionado pelo aumento do consumo e, em
menor medida, do investimento. Da mesma forma, a variao do consumo
em 2000, que foi de 5,7%, superou a estimativa do PPA, que previa um
crescimento mdio de 4,8%. Segundo o MPO, este crescimento esteve
ligado melhoria das perspectivas macroeconmicas, associadas ao melhor
controle do dficit pblico e da inflao, e expanso ao crdito.
Quanto ao investimento, estima-se que este tenha crescido em
2000, mantendo-se prximo a 16% como proporo do PIB. O desempenho
inferior s expectativas pode ser atribudo a nveis ainda elevados de
capacidade ociosa em diversos setores, embora em outros, ao longo do ano,
tenham se aproximado rapidamente de seus respectivos limites de produo
(Brasil, 2001).
Com relao aos setores da economia, no ano 2000 a indstria
apresentou uma expanso de 5% aps dois anos de variaes negativas. No
entanto, a agricultura apresentou uma reduo em sua taxa de crescimento,
atingindo apenas 3%, o que pode estar associado condies climticas
adversas. O crescimento industrial concentrou-se, em sua maior parte, na
produo de bens de consumo durveis, com aumento de 20,5%, e de bens
de capital, com aumento de 12,7 %. Bens intermedirios cresceram 7% e
destacou-se tambm o setor de comunicaes com um crescimento de 17%.
 110

No mercado de trabalho houve uma reduo da taxa mdia de

desemprego de 7,6% para 7,4% da PEA. Mas a meta do PPA uma reduo
do nvel de desemprego para 6% da PEA at 2003.
Em 2000, a variao do IGP-DI, em termos de mdia anual foi
9,81%, acima daquela projetada no PPA. Segundo o MPO, este fato deve-se
s mudanas de preos relativos aps a mudana do regime cambial, que
revelaram-se mais profundas que a experincia anterior podia prever, e
assim os preos no atacado registraram variaes bastante fortes (30% em
1999 e 20% em 2000), pressionando os ndices gerais de preos.
Quanto ao comrcio exterior, o ano 2000 apresentou alguma
melhoria, com crescimento das exportaes e das importaes de 14,7% e
13,4% respectivamente, fazendo com que o dficit na Balana Comercial
declinasse de US$1,2 bilho em 1999 para US$0,7 bilho em 2000. O
destaque desse setor foi o crescimento de 19% das exportaes de
manufaturados, enquanto as exportaes de produtos bsicos cresceram
8,5% em volume e 6,2 % em valor. O aumento das importaes
concentrou-se nos bens intermedirios (16,5%), refletindo a retomada do
crescimento, e tambm nos combustveis (60%) em decorrncia da
elevao, em 2000, dos preos do petrleo. O dficit em conta corrente
declinou para US$ 24,7 bilhes (4,2% do PIB) e os investimentos
estrangeiros diretos atingiram US$ 31 bilhes.
Com relao ao desempenho das contas pblicas, observou-se um
supervit primrio de 3,6% do PIB em 2000. Mas, considerando-se apenas o
Governo Federal, houve uma reduo do supervit primrio de 2,3% do PIB
para 1,9%.

Avaliao do cenrio macroeconmico em 2001

No ano 2001 os resultados da economia brasileira foram inferiores

aos do ano anterior, se distanciando bastante do cenrio inicial proposto
pelo PPA-2000. A crise energtica e as instabilidades no cenrio
 111

internacional como a crise argentina e os ataques terroristas nos EUA

atuaram como fatores restritivos, gerando uma reduo no ritmo da
economia. Alm destes fatores, a trajetria ascendente da taxa de juros e a
desvalorizao cambial dificultaram a efetivao das metas do PPA.
Assim, o crescimento do PIB em 2001 de 1,51% esteve bem abaixo
do projetado pelo PPA (4,5%). A taxa de inflao tambm sofreu os
impactos negativos dos fatores acima mencionados situando-se em torno de
10,36% contra 4,3% previstos no cenrio PPA.
Quanto s contas pblicas, o governo federal atingiu um supervit
primrio de 1,86% do PIB que foi, contudo, abaixo do projetado pelo plano
(2,6% do PIB).
Em 2001, a indstria apresentou flutuaes que decorreram das
crises externas e de energia e foram responsveis por grande parte da
reduo do desempenho do setor. Assim, aps ter crescido 5% em 2000, a
produo industrial expandiu-se apenas 1,4% em 2001. Com relao ao
setor agrcola, observa-se um bom desempenho quanto produo de
gros, superando em 18,4% a safra de 2000.
O mercado de trabalho apresentou uma taxa de desemprego aberto
total de 6,8% em janeiro de 2002. Esta foi reduzida em relao ao ano
2000, mas continua acima das projees do PPA.
Alm dos fatores mencionados, como as crises interna e externa, a
poltica macroeconmica presente no perodo tem constitudo fator de
restrio realizao das propostas do plano. A poltica macroeconmica, no
perodo do PPA-2000/03, est centrada na manuteno da estabilidade
econmica. Desta forma, a poltica fiscal no perodo restritiva a fim de
atingir supervits primrios e estabilizar a dvida lquida do setor pblico
como porcentagem do PIB. O regime de metas inflacionrias e de taxa de
cmbio flutuante so os demais componentes da poltica macroeconmica,
que acabaram por influenciar, tambm a capacidade de gasto do plano
(Brasil, 2002).
 112

Tabela 17. Cenrio macroeconmico PPA-2000: projetado e realizado.

Variveis 2000 2001

Selecionadas Projetado Dados Projetado Dados
pelo PPA Efetivos pelo PPA Efetivos
Crescimento do PIB 4 4,2 4,5 1,51
Taxa de Inflao1 6 9,81 4,3 10,4
Supervit Primrio2 2,65 2,87 2,6 1,86
Taxa de 20 15,8 20 16,5
Investimento3
Taxa de 6 7,8 6 6,8
Desemprego4

Fontes: Brasil (2002); IPEA (2002)

1
Variao do IGP-DI;
2
Supervit Primrio do Governo Central;
3
FBCF/PIB e 4 Taxa de Desemprego Aberto.

Avaliao dos programas implementados pelo PPA

Quanto ao gerenciamento e execuo dos programas do Governo

Federal, o Relatrio de Avaliao do PPA 2000-2003 apontou as seguintes
restries: descontinuidades no fluxo de recursos; dificuldades de
articulao entre rgos com aes complementares; insuficincia de
pessoal qualificado; infra-estrutura inadequada, entre outros. Alm destas,
outras restries decorrem do prprio modelo de gesto por programas,
introduzido pelo Avana Brasil, como por exemplo, a falta de um
entendimento mais claro e normativo sobre o papel do gerente na estrutura
administrativa e a inexperiente participao deste nos processos decisrios.
 113

Tabela 19. Resultados e realizao fsica dos programas do PPA-2000.

Programas Resultados Realizao Fsica

Dentro ou acima do 74,4% 69,4%
previsto
Abaixo ou muito abaixo 23,3% 30,6%
do previsto
No apresentou 2% _
resultados

Fonte: Brasil (2002)

A avaliao quanto aos resultados do programa mostrou que 74,4%

dos programas tiveram seus resultados considerados dentro ou acima do
previsto, 23, 3% tiveram resultados abaixo ou muito abaixo do previsto e
2% dos programas no apresentaram resultados. No entanto, o Relatrio
salienta que o conceito de resultado ainda muito difuso na administrao
pblica mas que, em sua maioria, os gerentes consideraram como resultado
a melhoria das condies de oferta de bens ou servios populao
beneficiria.
Com relao ao cumprimento de metas fsicas dos programas, foi
constatado que 14,6% destes (50 programas) ficaram acima do que foi
previsto inicialmente, 54,8% conseguiram se manter dentro do previsto e
30,6% dos programas apresentaram cumprimento de metas fsicas abaixo
do previsto. Os resultados para a execuo dos programas nos dois
primeiros anos do PPA-2000 apontam para um grau de implementao do
plano maior que o do seu antecessor.
4 EVOLUO DE INDICA DORES E A ECONOMIA BRASILEIRA

O estudo do planejamento pblico federal nas duas ltimas dcadas

deve ser acompanhado de uma anlise do panorama econmico brasileiro
por meio de indicadores scio-econmicos. O objetivo desta anlise avaliar
se as propostas e as realizaes dos planos de desenvolvimento encontram-
se coerentes com os resultados apresentados pela economia brasileira.
Primeiramente, apresenta-se uma viso macroeconmica dos
principais resultados alcanados pelo pas nas ltimas dcadas e,
posteriormente, realiza-se uma contextualizao de indicadores aos planos
de desenvolvimento de cada perodo. Nesta fase observam-se os seguintes
ndices: PIB, renda per capita, taxa de investimento agregado, produo
setorial, nvel de emprego, inflao, dvida externa, dvida interna, carga
tributria, salrio mnimo, ndice de Gini, IDH e ndice de pobreza. Estes
indicadores foram escolhidos uma vez que a maior parte dos planos
analisados contm propostas que visam modificar seus valores.
Assim, procura-se observar a evoluo de indicadores econmicos e
sociais, de modo a comparar as oscilaes da poltica de desenvolvimento
com os rumos do crescimento econmico do pas.
 115

4.1 Panorama geral da economia brasileira

Ao longo das dcadas de 50, 60 e 70 o Brasil foi um dos pases que

mais cresceu no mundo, obtendo altas taxas de crescimento e
acompanhando a tendncia da economia mundial, uma vez que este perodo
tambm chamado de "os trinta anos gloriosos da economia capitalista".
Nesta poca, a poltica econmica brasileira tinha como objetivo principal a
industrializao e o crescimento econmico, era a fase desenvolvimentista,
do Plano de Metas de JK e do I e II PND.
A partir de 1979, os efeitos do segundo choque do petrleo e da
elevao das taxas de juros internacionais reduziram as fontes de
financiamento do desenvolvimento. O crescimento com endividamento
tornou-se insustentvel, fato este apontado como fator desacelerador da
poltica desenvolvimentista contida no II e no III PND, que cederam lugar
polticas mais recessivas.
A recesso internacional gerada pelo aumento dos juros e do preo
do petrleo, provocou a queda das exportaes e a poltica econmica do
presidente Figueiredo gerou uma alterao nos preos relativos, elevao da
taxa de juros interna real e desvalorizao cambial.
Na segunda metade dos anos 80 e incio dos anos 90, os fracassos
sucessivos das tentativas de estabilizao provocaram o aumento da
inflao e a introduo de novas fontes de incerteza (poltica e inflacionria)
na economia brasileira. Esta situao de inflao generalizada e incerteza
inflacionria fazia com que os preos relativos perdessem a sua funo
alocativa. Apenas surtos de crescimento, como o induzido pelo Plano
Cruzado em 1986, marcaram a segunda metade dos anos 80 e incio dos
anos 90. Determinados elementos contidos no Plano Cruzado, como o
gatilho salarial associado queda da inflao, induziram um aumento na
demanda agregada e a um razovel crescimento dos investimentos e do PIB
no ano de 1986.
 116

A partir da dcada de 90 e do lanamento do Plano Collor, h uma

maior liberalizao da economia e um crescimento do acmulo de reservas
internacionais devido poltica de taxas internas de juros elevadas. Estas,
apesar de desestimularem o investimento interno no perodo, foram
fundamentais para garantir a viabilidade do lanamento, em 1994, do Plano
Real.
Assim, apesar da crise poltica de 1992 e da incerteza associada
taxas de inflao mensais superiores 40%, a partir de 1994 passou a
haver entre os agentes econmicos um maior otimismo quanto
recuperao econmica e poltica devido ao Plano Real, que gerou uma
queda drstica da inflao.
Segundo Baer (1996), o Plano Real possua como vantagem em
relao dos planos de estabilizao anteriores, o fato de ter sido precedido
por uma tentativa de ajuste fiscal e por no se valer de congelamentos de
preos. A conseqncia imediata foi o boom na atividade econmica e a
valorizao da taxa de cmbio, causando uma vigorosa expanso das
importaes, o que foi chamado de ncora cambial.
Desta forma, aps mais de 13 anos de crescimento modesto,
inflao alta e taxa de investimento declinante, a economia brasileira iniciou
em 1993/94 uma fase de crescimento e recuperao da taxa de
investimento. A taxa de investimento e o PIB voltaram a crescer no binio
1994/95, porm em nveis relativamente baixos.
O principal motivo apontado para a elevao da taxa de
investimento neste perodo a reduo da inflao e da incerteza
inflacionria, possibilitando o crescimento da demanda e uma maior
utilizao da capacidade instalada. Assim, a taxa de investimento chegou a
16,7% do PIB em 1995. Alm disto, a parcela maior dos gastos com bens de
capital foi direcionada para a aquisio de mquinas e equipamentos,
principalmente importados, com reflexos positivos sobre a eficincia do
investimento.
 117

Entretanto, a trajetria de crescimento econmico associada

necessidade de equilbrio externo e de manuteno da estabilidade de
preos levou, em 1995, ajustes na poltica cambial, comercial e monetria,
cujos resultados foram a desacelerao do crescimento e a estagnao na
taxa de investimento a partir de 1996.
Em 1999 tem-se uma nova mudana na poltica cambial decorrente
da dificuldade de manuteno da taxa de cmbio num cenrio de
desconfiana internacional e sada de divisas. Novamente a economia
brasileira sofre as conseqncias das crises externas e a taxa de
investimento cai de 17,7% em 1998 para 16,2% em 2000.
O ano 2000 apresentou um crescimento do PIB de 4,2% que foi
possivelmente impulsionado pelo aumento do consumo e do investimento.
No entanto, este ciclo de crescimento foi abalado a partir de 2001 devido
presses negativas na conjuntura internacional e crise interna relacionada
s restries de energia eltrica no pas.

4.2 Indicadores e planos de desenvolvimento

4.2.1 Indicadores da produo

4.2.1.1 O produto interno bruto e a renda per capita

O crescimento da produo um dos objetivos centrais de toda

poltica de desenvolvimento. Assim, a maior parte dos planos de
desenvolvimento elaborados no Brasil considerou o crescimento do PIB e da
renda per capita como principais metas.
Durante o perodo de implementao do Plano Salte e do Plano de
Metas, observou-se uma preocupao governamental em desenvolver os
setores considerados prioritrios para o avano do processo de substituio
 118

de importaes. Procurou-se, desta forma, criar a infra-estrutura necessria

ao desenvolvimento industrial. Este fato bastante explcito durante a
implementao do Plano de Metas cujos resultados geraram um crescimento
expressivo da produo com elevao anual do PIB e da renda per capita de
8,2 % e 5% no perodo.
J no incio dos anos 60, o pas enfrenta uma crise econmica com
acelerao inflacionria modificando as diretrizes do planejamento
econmico. Ainda que persistisse o objetivo de crescimento econmico, o
controle inflacionrio tornou-se prioritrio. Assim, o Plano Trienal e o PAEG
continham medidas de combate inflao como a reduo no gasto pblico
e o aumento da carga tributria. Estas medidas, embora tenham gerado
uma reduo da inflao e melhoria das contas pblicas, no conseguiram
evitar a desacelerao da taxa de crescimento do PIB. Quanto renda per
capita, observa-se uma queda de 2,3% em 1963 e um crescimento lento
(1,23% em mdia) durante o perodo de implementao do PAEG.
O perodo posterior marcado por uma mudana na poltica
econmica que torna-se menos restritiva e modifica o diagnstico da
inflao (de demanda para custos). O planejamento volta-se novamente
para o crescimento econmico e, esta mudana associada condies
externas extremamente favorveis, proporciona um perodo de elevado
crescimento econmico, com taxas mdias anuais de 11% de crescimento
do PIB e de 7,8% da renda per capita. Este crescimento, liderado pelo setor
industrial, teve incio a partir da implantao do PED e perdurou at o final
do I PND.
O II PND manteve o modelo de desenvolvimento apesar de as
condies da economia brasileira, assim como as condies internacionais,
modificarem-se a partir de 1974 iniciando uma fase de retrao. Assim,
embora a principal meta do II PND fosse a manuteno de uma taxa de
crescimento do PIB em torno de 10% ao ano, o ndice alcanado foi em
mdia de 6,38%.
 119

Nos planos de desenvolvimento das dcadas de 80 (III PND e I PND-

NR) evitou-se a quantificao de metas de crescimento da produo e da
renda per capita. Apenas o PAG apresentou metas bem definidas para o
crescimento do PIB (em mdia 6% para o perodo de sua implementao).
No entanto, a variao mdia do PIB foi de 1,95%, com uma queda anual
mdia da renda per capita de 1,07%, refletindo a longa fase de estagnao
econmica que se inicia nos anos 80. A recesso e a queda na renda per
capita, associada ndices elevados de inflao, levaram a denominao
desta fase de a "dcada perdida". Esta tendncia se manteve durante o PPA-
91, com modificaes a partir de 1994 decorrentes do Plano Real. A partir
de 1994 houve um perodo de recuperao da renda per capita que
perdurou at 1997, quando novamente esta entrou em declnio como
decorrncia da desacelerao da economia.
A partir de 1996, os PPAs passaram a explicitar suas metas de
crescimento do PIB. Assim, o PPA-96 previa uma taxa mdia de crescimento
do PIB de 4,63% para o perodo de 1996 a 1999, mas esta manteve-se em
1,67%.
A poltica macroeconmica, sobretudo a monetria, restritiva e
voltada para a consolidao da estabilidade econmica seria um dos
principais fatores responsveis pela baixa taxa de crescimento do PIB.
Segundo Barros & Goldenstein (1997), a principal crtica feita ao Plano Real
que ele condenaria o Brasil a continuar com baixas taxas de crescimento.
Isto porque, segundo essas crticas, a opo por uma ncora cambial teria
resultado em uma valorizao da taxa de cmbio que incentivaria quedas
substanciais de nossas exportaes e estimularia as importaes.
Desta forma, aumentos nas importaes no financiados por
exportaes, gerariam a necessidade de manter altas taxas de juros como
forma de atrair o capital especulativo, contribuindo para a manuteno de
baixos patamares de crescimento da produo. De fato, a manuteno de
elevadas taxas de juros no pas tm constitudo um dos principais fatores
inibidores do investimento e do crescimento econmico.
 120

No entanto, Barros & Goldenstein (1997) argumentam que deve-se

levar em considerao o processo de reestruturao da economia brasileira
e seus conseqentes ganhos de produtividade em diversos segmentos.
Neste sentido, o crescimento do PIB no ano 2000 de 4,2%, acima das
previses do PPA-2000, poderia, por sua vez, estar associado estes
ganhos de produtividade, e no apenas elevao do consumo e do
investimento ocorrida neste ano.
Em 2001, o crescimento do PIB foi de apenas 1,51% afetado pela
situao externa adversa, pela crise de energia e pela poltica
macroeconmica restritiva.
 15
10
Varia0(%)

5
0
1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998
-5
-10
Salte Metas PAEG PED I PND II PND III PND I PND-NR PPA-91 PPA-96

Taxa de Crescimento do PIB

Figura 1 - Taxa de crescimento do PIB 1950 2000.

Fonte: IPEA (2002)

15
10
Variao (%)

5
0
1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998
-5
-10
Salte Metas PAEG PED I PND II PND III PND I PND-NR PPA-91 PPA-96
Taxa de Crescimento da Renda per capita

Figura 2 - Taxa de crescimento da renda per capita 1950 2000.

Fonte: IPEA (2002)

121
 122

Tabela 19. Planos de desenvolvimento e PIB.

Ano Plano PIB PIB

Preos 2000 Taxa de Mdia
(R$ Bilhes) Crescimento (%)
(%)
1950 Plano Salte 84,4 6,8
1951 88,6 4,9 5,8

1952 95,0 7,3

1953 99,5 4,7
1954 107,26 7,8
1955 116,70 8,8

1956 120,09 2,9

1957 129,33 7,7
1958 143,30 10,8 8,2
1959 Plano de Metas 157,35 9,8
1960 172,14 9,4
1961 186,94 8,6

1962 199,28 6,6

1963 Plano Trienal 200,47 0,6 0,6

1964 207,29 3,4

1965 212,26 2,4
1966 PAEG 226,49 6,7 4,17
1967 236,49 4,2

1968 259,13 9,8

1969 PED 283,74 9,5 9,9
1970 310,25 10,4

1971 348,78 11,3

1972 Metas e Bases 390,43 11,9
1973 I PND 444,97 13,9 11,9
1974 481,25 8,2

1975 506,11 5,1

1976 558,03 10,2
1977 II PND 585,56 4,9 6,38
1978 614,66 4,9
1979 656,21 6,8

1980 716,58 9,2

1981 686,13 -4,2
1982 III PND 691,82 0,83
1983 671,55 -2,93 2,69
1984 707,82 5,4
1985 760,08 7,85
 123

Tabela 19. Planos de desenvolvimento e PIB.

Ano Plano PIB PIB

Preos 2000 Taxa de Mdia
(R$ Bilhes) Crescimento (%)
(%)
1986 820,56 7,49
1987 849,52 3,53
1988 I PND-NR/PAG 849,01 -0,06 1,95
1989 875,84 3,16
1990 837,74 -4,35

1991 846,39 1,03

1992 841,79 -0,54
1993 PPA-91 883,24 4,9 3,1
1994 934,91 5,85
1995 974,36 4,22

1996 1000,28 2,66

1997 1032,99 3,27
1998 PPA-96 1035,26 0,22 1,67
1999 1040,85 0,54

2000 1086,51 4,45

2001 PPA-2000 1,51 2,98

Fonte: IPEA (2002)

Tabela 20. Planos de desenvolvimento e renda per capita.

Ano Plano Renda per capita* Variao (%) Mdia

(US$) (%)
1950 Plano Salte 887 3,89 2,93
1951 904 1,98

1952 943 4,27

1953 959 1,69
1954 1001 4,68
1955 1060 5,62

1956 1059 -0,12

1957 1107 4,53
1958 Plano de Metas 1190 7,53
1959 1268 6,56 5,01
1960 1347 6,18
1961 1420 5,42

1962 1470 3,49

1963 Plano Trienal 1436 -2,30 -2,305
 124

Tabela 20. Planos de desenvolvimento e renda per capita.

Ano Plano Renda per capita* Variao (%) Mdia

(US$) (%)
1964 1442 0,43
1965 1435 -0,50
1966 PAEG 1488 3,70 1.23
1967 1508 1,31

1968 1610 6,79

1969 PED 1715 6,54 6,92
1970 1843 7,45
1971 1999 8,42
1972 Metas e Bases 2179 9,04
1973 I PND 2421 11,07 8,49
1974 2553 5,45

1975 2619 2,58

1976 2818 7,60
1977 II PND 2887 2,45 3,9
1978 2960 2,54
1979 3088 4,31

1980 3297 6,77

1981 3090 -6,29
1982 III PND 3049 -1,30
1983 2899 -4,94 0,5
1984 2993 3,26
1985 3164 5,71

1986 3335 5,42

1987 3389 1,60
1988 I PND-NR/PAG 3326 -1,85 0,12
1989 3372 1,39
1990 3172 -5,92

1991 3154 -0,56

1992 3088 -2,06
1993 PPA-91 3193 3,36 1,56
1994 3331 4,32
1995 3423 2,76

1996 3466 1,25

1997 3530 1,87
1998 PPA-96 3488 -1,20 0,07
1999 3470 -0,51

2000 PPA-2000 3574 3,00 3,00

Fonte: IPEA (2002)

* US$ (valor real - preos constantes de 2000).
 125

4.2.1.2 A taxa de investimento

A maior parte dos planos de desenvolvimento elaborados no Brasil

continham entre suas metas principais a elevao da taxa de investimento.
O objetivo de elevar a taxa deve-se ao reconhecimento de que a formao
de capital representa um componente importante para o crescimento
econmico de um pas. A taxa de investimento compreendida como a
relao formao bruta de capital fixo/produto interno bruto (FBCF/PIB).
Durante os anos 70, houve uma grande preocupao governamental
em elevar a taxa de investimento no pas, principalmente no setor industrial.
A maior parte deste investimento, cerca de 1/3 a 1/2 do investimento total,
era realizado pelo governo como forma de implementar o processo de
substituio de importaes e criar a estrutura industrial brasileira. Assim,
durante o perodo de implementao dos planos PED, Metas e Bases e I PND
havia o objetivo de manter altos nveis de investimento. Neste fase, que
correspondeu ao "Milagre Econmico", o pas atingiu uma taxa de
investimento mdia anual de 22,4% do PIB. Esta taxa continuou elevada
durante o II PND (24,4% em mdia), com fortes investimentos das
empresas estatais, embora a economia j iniciasse uma fase de retrao.
Nos planos de desenvolvimento elaborados aps o II PND o objetivo
de aumentar o nvel de investimento no Brasil se manteve, ainda que estes
planos passassem a evitar a quantificao de tal meta. Somente a partir do
PPA-96 pde-se novamente encontrar valores especficos estipulados como
previso do governo para o indicador do investimento.
Observa-se uma queda contnua da taxa de investimento partir do
perodo que compreende os planos III PND, I PND-NR, PAG e o PPA-91. A
queda no investimento neste perodo est associada crise fiscal do Estado,
que gerou uma diminuio drstica no investimento governamental e
elevao da dvida externa e da inflao.
Desta forma, embora os planos aps o II PND apresentassem como
objetivo o crescimento dos investimentos, a ausncia de uma poltica
 126

especfica de incentivo formao de capital, dado que, na prtica estes

planos no foram implementados, tambm pode ser considerada como fator
desestimulador do investimento.
A partir do PPA-96, a preocupao em elevar o nvel de formao de
capital voltou a apresentar maior relevncia, embora o padro de
interveno estatal e de poltica industrial tenha se modificado. Este novo
padro de interveno estatal est associado ao processo de mudanas que
se iniciou na economia brasileira nos anos 90: as privatizaes, a
globalizao, a abertura comercial e a estabilidade da inflao. Neste novo
cenrio, o Estado no mais atua como produtor e principal responsvel pela
formao de capital, mas assume uma postura de carter mais indicativo.
Contudo, a recuperao na taxa de investimento a partir de 1994 parece
estar mais relacionada aos efeitos do Plano Real do que aos resultados do
novo padro de interveno estatal ou de uma poltica de desenvolvimento
governamental.
Com a estabilidade da inflao, alcanada a partir do Plano Real,
esperava-se uma elevao significativa da taxa de investimento. Segundo o
Plano Plurianual de 1996, as taxas de investimento previstas para os anos
de 1996, 1997, 1988 e 1999 seriam de 19,0, 19,5, 20,0 e 20,5%
respectivamente. No entanto, embora tenha havido uma certa recuperao,
as taxas percentuais efetivas foram de 16,54 (96), 17,88 (97), 17,49 (98) e
16,11 (99), segundo os dados do IPEA.
A poltica de elevao da taxa de juros, associada inst abilidades no
setor externo e riscos cambiais, apontada como fator inibidor do
investimento a partir de 1997. Estes fatores continuaram afetando a taxa de
investimento que, em 2000, foi de apenas 15,68% do PIB e, em 2001, foi
de 16,54%. A manuteno da taxa de investimento nestes nveis tem
proporcionado impactos negativos sobre o emprego e sobre o ritmo de
crescimento econmico no Brasil.
 3 5 0 0 0 0 0 0 0
3 0 0 0 0 0 0 0 0
2 5 0 0 0 0 0 0 0
R$ Mil

2 0 0 0 0 0 0 0 0
1 5 0 0 0 0 0 0 0
1 0 0 0 0 0 0 0 0
5 0 0 0 0 0 0 0
0
1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001
S alte M e ta s PAEG PED I PND II P N D III P N D I P N D -N R P P A -91 PPA-96
FBCF - Preos de 2001

Figura 3 - Formao bruta de capital fixo 1950-2001.

Fonte: IPEA (2002)

30
25
(%) PIB

20
15
10
5
0
1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000
I PND II P N D III P N D I P N D -N R PPA-91 PPA-96
Taxa de Investim ento

Figura 4 - Taxa de investimento 1970 - 2001 (preos 1980).

127
Fonte: IPEA (2002)
 128

Tabela 21. Planos de desenvolvimento e investimento.

Ano Plano FBCF1 Taxa de Taxa de

(R$ Bilhes) Investimento2 Investimento3
(%PIB) (%PIB))
1950 Plano Salte 14,9 12,7
1951 19,1 15,4

1952 20,6 14,8

1953 20,6 15,0
1954 25,3 15,7
1955 24,1 13,4

1956 24,1 14,4

1957 30,8 15,0
1958 Plano de Metas 35,5 16,9
1959 43,5 17,9
1960 38,2 15,7
1961 36,1 13,1

1962 44,7 15,5

1963 Plano Trienal 47,1 17,0

1964 45,2 14,9

1965 PAEG 51,2 14,7
1966 54,4 15,9
1967 49,2 16,1

1968 64,3 18,6

1969 PED 81,7 19,1
1970 81,9 20,5 18,8

1971 93,7 21,3 19,9

1972 Metas e Bases 106,9 22,2 20,3
1973 I PND 142,7 23,6 20,3
1974 178,1 24,7 21,8

1975 207,3 25,8 23,3

1976 204,9 25,0 22,4
1977 II PND 209,7 23,5 21,3
1978 229,1 23,5 22,2
1979 246,5 22,8 23,3

1980 267,9 23,5 23,5

1981 249,8 21,6 24,3
1982 III PND 239,7 19,9 22,9
1983 171,9 17,2 19,9
1984 163,5 16,3 18,9
1985 218,4 16,4 18,0

1986 237,3 18,8 20,0

1987 267,8 17,9 23,1
1988 I PND-NR/PAG 260,7 17,0 24,3
1989 293,7 16,7 26,8
1990 210,7 15,5 21,5
 129

Tabela 21. Planos de desenvolvimento e investimento.

Ano Plano PIB PIB

Preos 2000 Taxa de Mdia
(R$ Bilhes) Crescimento (%)
(%)
1991 209,4 15,1 18,7
1992 195,4 13,9 18,8
1993 PPA-91 214,8 14,1 19,2
1994 225,4 15,1 19,6
1995 250,7 16,6 19,2

1996 255,3 16,5

1997 271,8 18,0
1998 PPA-96 269,8 17,7
1999 245,3 16,2

2000 260,6 15,8

2001 PPA-2000 248,5 16,5

Fonte: IPEA (2002)

1
- preos de 2001, 2- preos de 1980, 3- preos correntes.

10

8
(%) PIB

6
4

0
1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

I PND II PND III PND IPND-NR PPA-91

Taxa de Investimento das Estatais

Figura 5 - Investimento das empresas estatais 1970 1994.

Fonte: IPEA (2002)
 130

Tabela 22. Investimento das estatais 1970-1994.

Ano Plano Investimento Estatais*

1970 PED 2,81

1971 2,23
1972 Metas e Bases 3,69
1973 I PND 2,2
1974 4,14

1975 4,64
1976 6,57
1977 II PND 6,21
1978 7,72
1979 4,46

1980 4,3
1981 4,58
1982 4,4
1983 III PND 3,87
1984 2,79
1985 2,53

1986 3,11
1987 3,58
1988 3,2
1989 I PND-NR/PAG 2,72
1990 1,72

1991 2,28
1992 2,3
1993 PPA-91 1,7
1994 1,45

Fonte: IPEA (2002)

*Formao Bruta de Capital das Empresas Estatais como percentual do PIB.
 131

4.2.1 3 Produo setorial

Indstria

O processo de industrializao brasileiro teve incio nos anos 30 se

intensificando a partir da dcada de 50 com o processo de substituio de
importaes. No perodo de 1950 a 1961, a produo industrial triplicou e a
participao da indstria no PIB passou de 24,1% para 32,5%. Neste
perodo houve um aumento da participao de setores mais intensivos em
capital, como o setor de bens de consumo durveis. Essa maior participao
deveu-se ao Plano de Metas que, considerando a existncia de uma
demanda interna reprimida por estes bens, passou a estimular a produo
do setor.
O perodo seguinte (1962/1967) caracterizado como a primeira
crise industrial no Brasil. Ao longo desse perodo o crescimento foi de
apenas 15% e, nos anos de 1963 e 1965 (durante o PAEG), o crescimento
foi nulo e negativo respectivamente.
A partir de 1967, na fase do Milagre Econmico a indstria foi o
setor mais dinmico com crescimento mdio de 14% a.a. Com a
implementao do PED e do I PND, manteve-se a tendncia de maior
crescimento no setor de bens de consumo durveis. Posteriormente, o
desenvolvimento industrial caracterizado pelos investimentos estatais e
incentivos governamentais ao setor privado com o objetivo de desenvolver o
setor de bens intermedirios e de capital. Esta fase prevaleceu durante a
implementao do II PND (observe a figura 5).
Durante o II PND, as taxas de crescimento industrial foram menores
do que as ocorridas durante o Milagre porm foram responsveis por uma
mudana estrutural na economia que teve ento completada a sua matriz
industrial. Apesar disto, vrios problemas permaneceram na estrutura
industrial brasileira como, por exemplo, a falta de competitividade de
diversos setores, as dificuldades em se avanar para setores
 132

tecnologicamente mais avanados e a ausncia de um desenvolvimento

autnomo de tecnologia.
Como o setor industrial tornou-se o centro dinmico do crescimento
do PIB, a dcada de 80 marcada pela crise cambial, fiscal e acelerao
inflacionria gerou tambm uma crise para a indstria. Em 1981 houve
queda no produto industrial de 8,84%. Em 1982 a indstria ficou estagnada
e em 1983 voltou a cair. No perodo de 1984 a 1986 houve uma recuperao
com crescimento acumulado em torno de 30%. J em 1987, a produo
industrial entrou novamente em queda, recuperando-se a partir de 1993.
Nos anos 80, dada a crise fiscal, houve tambm uma profunda
reduo no investimento pblico que era o grande responsvel pelo
investimento em diversos setores como, por exemplo, no de infra-estrutura.
Como conseqncia, ocorreu uma deteriorao da infra-estrutura elevando
os custos das empresas, alm do aumento na carga tributria que penalizou
ainda mais o setor industrial.
Durante o governo Collor h uma busca por maior eficincia e por
ganhos de produtividade pelas empresas devido ao processo de abertura
comercial. Com o fim do protecionismo e a necessidade de sobreviver em
meio s crises econmicas, diversos se tores da indstria iniciaram um
processo de modernizao e de busca de competitividade internacional.
Porm, grande parte deste ajustamento foi realizado por meio de mudanas
nas relaes de trabalho com impactos negativos sobre o emprego
industrial.
Segundo Vasconcellos et. al. (1999), nos anos 80 e 90 a
manuteno de taxas de juros elevadas e a ausncia de linhas de
financiamento adequadas inviabilizavam os investimentos em novas
tecnologias, o que dificultou a reverso da defasagem de competitividade de
grande parte das indstrias nacionais. De fato, durante os anos 80, os
planos de desenvolvimento como o III PND, o I PND-NR e o PAG, no
contemplavam medidas explcitas para viabilizar o desenvolvimento
industrial.
 133

A partir dos anos 90, aps uma dcada de ausncia da poltica

industrial, houve o desenvolvimento de uma nova poltica industrial que
enfatizava o crescimento da produtividade e da competitividade das
empresas por meio da abertura comercial. Esta resultou em ganhos de
produtividade na indstria, conforme aponta o grfico 11, mas com reduzido
crescimento do PIB industrial.

Agricultura

A agricultura apresentou um forte declnio de sua participao do PIB

como decorrncia do crescimento da indstria a partir, principalmente, da
dcada de 50.
Contudo, apesar desta diminuio, a agricultura continuou a
desempenhar importantes funes na economia, inclusive no processo de
industrializao. Em geral, considera-se como funes desempenhadas pela
agricultura a liberao de mo-de-obra, o fornecimento de alimentos e
matrias-primas, a transferncia de capital, a gerao de divisas e a criao
de um mercado consumidor para a indstria.
O pas passou por fases de reduo e crescimento da oferta agrcola
mas, segundo Vasconcellos et.al. (1999), de um modo geral, a agricultura
expandiu-se e diversificou-se, de modo que, com algumas dificuldades,
cumpriu seu papel no processo, apesar de ser dificultada pela poltica
econmica do governo.
Nos planos de desenvolvimento das dcadas de 60 e 70 a prioridade
era o desenvolvimento industrial, entretanto, com a instituio do PAEG em
1964, os gestores da poltica econmica procuraram criar um novo
arcabouo institucional para a poltica agrcola visando a modernizao do
setor. Neste novo arcabouo foi criado o Sistema Nacional de Crdito Rural
(SNCR), que prevaleceu durante os anos 70 e incio dos anos 80 e a Poltica
de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) ambos importantes para a
 134

modernizao da agricultura, assim como a criao da Empresa Brasileira de

Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA).
O processo de modernizao foi marcado pelo aumento do grau de
mecanizao e quimificao das fazendas, resultando em aumento da
produtividade, aumento da produo, expanso da rea cultivada,
crescimento da agroindstria, aumento da concentrao fundiria e piora na
distribuio de renda do setor.
Na dcada de 80, a agricultura teve um desempenho considerado
satisfatrio diante da retrao da indstria. Observa-se que se no fosse o
desempenho da agricultura, a crise da dcada de 80 poderia ter sido mais
acentuada. Foram verificadas apenas crises conjunturais no setor agrcola
em 1986 e 1990 decorrentes de problemas climticos, enquanto o setor
industrial sofreu uma crise de maior durao.
Este desempenho positivo na dcada de 80 deve-se ao processo de
modernizao e ao crescimento da agricultura voltada para a exportao
que se beneficiou de mecanismos cambiais.
Nos anos 80, devido crise fiscal, ocorreu tambm uma mudana na
poltica agrcola com a eliminao de subsdios, indexao do crdito rural,
permitindo a prtica de juros reais positivos e o uso mais intenso do
Programa de Preos Mnimos (muitas vezes utilizado no sentido de conter a
inflao). Ao longo dos anos 80, o crdito agrcola se retraiu em mais de
50% e, alm da reduo, houve um encarecimento do crdito.
Nos anos 90, as dificuldades fiscais e oramentrias impediram uma
atuao mais eficaz da poltica agrcola. Esta se manteve indefinida uma vez
que no foi criada uma estrutura institucional para substituir a estrutura
criada na dcada de 60 e que acabou por se deteriorar com a crise dos anos
80.
No entanto, nos PPAs de 1996 e de 2000, o governo props
medidas de estmulo agricultura, como o aperfeioamento do Programa de
Preos Mnimos e do PROAGRO, o programa da Reforma Agrria e o
desenvolvimento do PRONAF.
 135

Servios

O setor de servios o de maior participao no produto e no

emprego, correspondendo a mais de 50% do PIB, porm a complexidade
deste setor dificulta a sua anlise.
A partir dos anos 50 houve um significativo avano no setor, o que
uma caracterstica natural do desenvolvimento econmico, contudo, no caso
brasileiro, este crescimento, principalmente nas ltimas dcadas,
apresentou algumas particularidades.
Considera-se que o setor de servios tem um comportamento cclico
e que, embora ele nunca seja o carro-chefe da economia, tende a
acompanhar o desempenho do setor dinmico, seja este a agricultura ou a
indstria. Assim, o setor no determina o ciclo econmico, mas
determinado por este.
Nas dcadas de 70 e 80 houve grande retrao no emprego rural,
fruto da modernizao agrcola, que no foi acompanhada por um aumento
equivalente no emprego industrial. Assim, o excedente da mo-de-obra foi
absorvido no setor de servios. Outro fator de crescimento do setor tercirio
foi o crescimento do sistema financeiro.
No Brasil, o sistema financeiro comeou a se modernizar a partir da
reforma financeira de 1964 introduzida pelo PAEG. A reforma ampliou o
sistema e desenvolveu rgos especficos para o financiamento do
investimento como o BNDE e a Carteira de Crdito Agrcola e Industrial
(CREAI), que funcionava atravs do Banco do Brasil, alm de recursos da
Previdncia Social. Estes rgos foram responsveis por parte do
financiamento dos projetos presentes nos planos de desenvolvimento dos
anos 70.
A reforma realizada pelo PAEG eliminou a Lei da Usura e introduziu a
correo monetria permitindo prtica de juros reais positivos e estimulando
o direcionamento de recursos para aplicaes financeiras. Desta forma, o
crescimento do sistema financeiro na dcada de 70 esteve relacionado com
 136

o crescimento econmico e com a dependncia de intermediao financeira.

J na dcada de 80, o crescimento do sistema financeiro relaciona-se com a
busca de proteo contra a inflao.
Ao longo dos anos 80, o sistema financeiro apresentou uma
participao superior 10% do PIB, que aproximadamente o dobro da
participao verificada nos pases desenvolvidos. Essa participao, que
esteve inclusive prxima aos 20%, uma especificidade do caso brasileiro,
em que quase todos os pagamentos passam pelos bancos e tambm uma
caracterstica dos pases que possuem altas taxas de inflao.
Assim, nos anos 90, a diminuio da participao do setor financeiro
no PIB est associada estabilizao d a inflao aps o Plano Real.

20
15
Variao (%)

10
5
0
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
-5
-10
-15
I PND II PND III PND I PND-NR PPA-91
Agropecuria Indstria Servios

Figura 6 - Variao da produo setorial 1971-1996.

Fonte: IPEA (2002)
 137

70

60
50
% PIB

40
30

20
10
0
1 9 5 5
1 9 5 7
1 9 5 9
1 9 6 1
1 9 6 3
1 9 6 5
1 9 6 7
1 9 6 9
1 9 7 1
1 9 7 3
1 9 7 5
1 9 7 7
1 9 7 9
1 9 8 1
1 9 8 3
1 9 8 5
1 9 8 7
1 9 8 9
1 9 9 1
1 9 9 3
1 9 9 5
Metas PAEG PED I PND II PND III PND I PND-NR PPA-91
Agropecuria Indstria Servios

Figura 7 - Participao dos setores no PIB 1955-1996.

Fonte: IPEA (2002)

Tabela 23. Variao da produo por setores*.

Ano Plano Agropecuria Indstria Servios

1971 10,1 11,8 11,2
1972 Metas e Bases 3,9 14,2 12,4
1973 I PND 0,07 17,0 15,6
1974 1,3 8,5 10,6

1975 6,6 4,9 5,0

1976 2,4 11,7 11,5
1977 II PND 12,1 3,1 5,0
1978 -2,7 6,4 6,2
1979 4,7 6,8 7,7

1980 9,5 9,3 9,1

1981 7,9 -8,8 -2,5
1982 III PND -0,2 -0,04 2,1
1983 -0,5 -5,9 -0,5
1984 2,6 6,3 5,3
1985 9,6 8,2 6,9
 138

Tabela 23. Variao da produo por setores*.

Ano Plano Agropecuria Indstria Servios

1986 -8,0 11,6 8,1
1987 14,9 0,9 3,1
1988 I PND-NR 0,8 -2,6 2,3
1989 PAG 2,8 2,8 3,5
1990 -3,7 -8,2 -0,7

1991 2,7 -1,8 1,6

1992 5,4 -3,8 0
1993 PPA-91 -1,0 6,8 3,5
1994 9,3 6,9 4,2
1995 5,0 2,0 5,9

Fonte: IPEA (2002)

*Variao percentual (%).
 139

Tabela 24. Participao dos setores no PIB.

Ano Indstria Agropecuria Servios Instituies

Financeiras
1955 25,6 23,5 50,9 3,4
1956 27,3 21,1 51,6 3,3
1957 27,8 20,4 51,8 3,6
1958 31,1 18,4 50,5 3,0
1959 33,0 17,2 49,9 2,8
1960 32,2 17,8 50,0 2,7
1961 32,5 17,0 50,5 2,8
1962 32,5 17,5 50,1 2,9
1963 33,1 16,0 51,0 3,0
1964 32,5 16,3 51,2 3,0
1965 32,0 15,9 52,2 3,4
1966 32,8 14,2 53,1 3,7
1967 32,0 13,7 54,3 3,8
1968 34,8 11,8 53,5 4,1
1969 35,2 11,4 53,4 4,4
1970 35,8 11,6 52,6 6,0
1971 36,2 12,2 51,6 6,1
1972 37,0 12,3 50,8 6,0
1973 39,6 11,9 48,5 5,4
1974 40,5 11,4 48,1 5,8
1975 40,4 10,8 48,9 6,6
1976 39,9 10,9 49,2 7,3
1977 38,6 12,6 48,8 7,5
1978 39,5 10,3 50,3 8,6
1979 40,1 9,9 50,0 8,4
1980 40,6 10,2 49,2 7,9
1981 39,1 9,5 51,4 10,0
1982 40,3 7,7 51,9 9,8
1983 37,8 9,0 53,2 11,4
1984 39,4 9,3 51,3 10,5
1985 38,7 9,0 52,3 11,0
1986 39,9 9,2 50,9 7,6
1987 38,5 7,7 53,8 13,1
1988 37,9 7,6 54,5 12,7
1989 34,5 6,9 58,6 19,5
1990 32,8 6,9 60,3 13,4
1991 32,1 7,1 60,9 11,4
1992 31,1 7,5 61,4 13,1
1993 31,9 7,1 61,0 16,3
1994 32,4 7,4 60,3 13,0
1995 31,6 7,4 61,0 7,6
1996 31,7 7,5 60,9

Fonte: Vasconcellos et al. (1999)

 140

4.2.1.4 O nvel de emprego

A elevao do nvel de emprego faz parte do conjunto de objetivos

dos planos de desenvolvimento elaborados no Brasil. Embora sem
especificar metas, o III PND, o I PND-NR e o PAG continham elementos que
buscavam a diminuio da taxa de desemprego no pas. Especialmente o
PAG concedeu grande nfase gerao de emprego (criao de 8 milhes e
400 mil novos postos de trabalho). Contudo, a implementao parcial ou
quase nula dos programas concebidos nos planos no permite maior
associao entre estes e o nvel de emprego no pas.
Observa-se que a taxa de desemprego aberto caiu durante o perodo
no qual deveria prevalecer o I PND-NR e o PAG, se elevando a partir de
1991 (PPA-91). Nos anos 90, tem-se uma elevao no nvel de desemprego
e uma forte reduo do emprego industrial (cerca de 25% entre 1989 e
1995). O emprego sofreu influncia dos mesmos fatores que afetaram
negativamente a taxa de investimento e o crescimento do PIB, como a
poltica de estabilizao e a elevao da taxa de juros. Contudo, na dcada
de 90, um outro aspecto considerado relevante: a reestruturao nas
empresas decorrente, entre outros fatores, da abertura comercial.
O ajuste e a reestruturao nas empresas levaram reduo do
emprego industrial e ao crescimento da produtividade do trabalho da
indstria de 30%. Esta reestruturao implicou na adoo de tcnicas de
gesto, tecnologias poupadoras de trabalho e na terceirizao como medidas
de estmulo produtividade e competitividade, o que ocasionou uma
elevao na taxa de desemprego.
Assim, o processo que se iniciou a partir dos anos 90, juntamente
com a recesso e a competio externa, levou as empresas a modificarem a
organizao do trabalho, o que afetou no apenas o nvel de emprego, como
tambm a composio deste (aumento da proporo do emprego no setor
de servios).
 141

Nos ltimos anos, a poltica econmica adotada, bem como a

implementao dos PPAs, no tem sido capaz de reverter a situao, uma
vez que a taxa de desemprego manteve-se elevada (em mdia 7,4% de
2000 a 2002).

10
8
6
(%)

4
2
0
1 9 8 0

1 9 8 2

1 9 8 4

1 9 8 6

1 9 8 8

1 9 9 0

1 9 9 2

1 9 9 4

1 9 9 6

1 9 9 8

2 0 0 0

2 0 0 2
III PND PND-NR PPA-91 PPA-96 PPA-2000
Taxa de Desemprego Aberto

Figura 8 - Taxa de desemprego aberto 1980 2002.

Fonte: IPEA (2002)
ndice (junho de 1994=100)

150

100

50

0
1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

III PND I PND-NR PPA-91 PPA-96 PPA-00

Emprego na Indstria
Figura 9 - Emprego na indstria 1981 2001.
Fonte: IPEA (2002)
 142

Tabela 25. Planos de desenvolvimento e nvel de emprego.

Ano Plano Taxa de Emprego na

Desemprego Mdia Indstria* Mdia
Aberto
1980 6,5
1981 7,9 131,7
1982 6,9 123,6
1983 III PND 7,6 7,2 113,7 120,9
1984 8,1 113,6
1985 5,9 121,6

1986 3,9 133,0

1987 4,1 138,4
1988 I PND-NR/PAG 4,2 4,1 134,6 134,02
1989 3,6 134,6
1990 4,6 129,5

1991 5,2 115,8

1992 6,1 106,0
1993 PPA-91 5,7 5,5 103,2 105,1
1994 5,4 100,7
1995 4,9 99,9

1996 5,8 90,5

1997 6,1 85,5
1998 PPA-96 8,3 7,1 79,1 82,3
1999 8,2 74,2

2000 7,8 74,5

2001 PPA-2000 6,8 7,4 74,8 74,2
2002 7,6 73,3

Fonte: IPEA (2002)

*ndice do nvel de emprego industrial em So Paulo (base: junho de 1994=100).
 143

6
5
Variao (%)

4
3
2
1
0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999
-1

Produtividade da Mo-de-Obra
Figura 10 - Produtividade da mo-de-obra 1991-1999.
Fonte: IPEA (2002)

160
(Mdia: 1991=100)

140
120
100
80
60
40
20
0
1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

Produtividade da Indstria de Transformao

Figura 11 - Produtividade da indstria de transformao 1982-2001.
Fonte: IPEA (2002)
 144

Tabela 26. Produtividade da indstria de transformao e da mo-de-obra.

Produtividade
Ano Plano Indstria de
Transformao* mo-de-obra**

1982 101,7
1983 96,9
1984 III PND 100,1
1985 99,3

1986 98,1
1987 96,2
1988 I PND-NR 93,5
1989 PAG 93,4
1990 84,9

1991 99,8 0,5

1992 103,5 -0,7
1993 PPA-91 112,1 3,8
1994 120,5 4,3
1995 121,2 2,0

1996 127,9 5,2

1997 138,1 2,4
1998 PPA-96 140,3 2,2
1999 141,7 2,3

2000 PPA-2000 145,6

2001 146,5

Fonte: IPEA (2002)

* Mdia anual - ndice:1991=100 (ndice calculado pela razo dos ndices de
produo industrial e a populao ocupada na indstria de transformao);
**Variao percentual anual.
 145

70
% sobre o emprego total

60

50

40

30

20

10

0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000
Agropecuria Indstria Servios
Figura 12 - Pessoal empregado por setor 1990 2000.
Fonte: IPEA (2002)

Tabela 27. Pessoal empregado por setor*.

Ano Agropecuria (%) Indstria (%) Servios (%) Total

1990 14,91 25,4 13,68 23,4 29,98 51,2 58,58
1991 15,27 25,8 12,94 21,9 30,83 52,2 59,03
1992 15,64 26,4 12,28 20,7 31,33 52,9 59,25
1993 15,57 26,1 12,43 20,8 31,63 53,1 59,63
1994 15,37 25,4 12,37 20,5 32,67 54,1 60,41
1995 15,16 24,7 12,24 20,0 33,83 55,2 61,23
1996 13,91 23,3 11,98 20,0 33,88 56,7 59,76
1997 13,68 22,7 11,97 19,9 34,47 57,3 60,12
1998 13,29 21,9 12,14 19,9 35,34 58,1 60,77
1999 14,36 23,0 11,99 19,2 36,06 57,8 62,42
2000 14,89 23,0 12,50 19,3 37,24 57,6 64,62

Fonte: IPEA (2002)

* Montante de pessoas empregadas por setor (em milhes).
 146

4.2.2 Indicadores macroeconmicos

4.2.2.1 Inflao

O aumento na taxa de inflao, ao longo dos anos 80 e 90, dificultou

a implementao dos planos de desenvolvimento econmico. Na realidade,
observa-se que h uma alternncia na prioridade da poltica governamental
nas fases de acelerao inflacionria cujos esforos de planejamento passam
a se concentrar no objetivo de combater a inflao.
Nos anos 50, com o lanamento do Plano de Metas buscou-se
promover o desenvolvimento industrial e foi mantida uma poltica monetria
expansionista apesar do crescimento da inflao observado no final da
dcada e no incio dos anos 60.
Posteriormente, a fase de recesso e a acelerao inflacionria
geraram planos de desenvolvimento que continham elementos que mais os
aproximavam de planos de estabilizao. Assim, os planos Trienal e PAEG
possuam medidas recessivas de combate inflao embora contivessem
entre os seus objetivos o crescimento econmico. Estes planos,
principalmente o PAEG, tiveram impactos positivos sobre a inflao mas
negativos sobre o ritmo de crescimento econmico, gerando uma alterao
na poltica econmica a partir de 1967.
A partir de 1967 h um maior controle sobre o processo inflacionrio
e uma mudana no diagnstico da inflao: de demanda para inflao de
custos. Desta forma, novamente a poltica econmica torna-se
desenvolvimentista e expansionista e so implementados os planos PED,
Metas e Bases e I PND.
Apesar da diminuio no ritmo de crescimento econmico a partir de
1974 e da situao externa adversa, o governo manteve o modelo de
desenvolvimento por meio do endividamento externo lanando o II PND.
Nesta poca, a inflao no causava grandes distores sobre o sistema
 147

produtivo, de modo que havia uma possibilidade maior de se optar pelo

crescimento ao invs do ajustamento.
A partir dos anos 80, o aprofundamento da crise fiscal, a elevao da
dvida externa e a inflao generalizada destituram da poltica
governamental a capacidade de desenvolver programas que no fossem
conjunturais. Tem-se a partir desta poca um abandono da poltica
desenvolvimentista (que pode ser observado no esquecimento do III PND) e
a adoo de uma poltica antiinflacionria ortodoxa e baseada nos
pressupostos do FMI.
Durante a administrao da Nova Repblica so mantidos os
esforos pela estabilizao mas introduzidos elementos heterodoxos nas
polticas adotadas. Assim, as principais medidas adotadas pelo governo
Sarney, no faziam parte do I PND-NR ou do PAG, mas sim, do Planos
Cruzado, Cruzado II, Bresser e Vero. Os sucessivos fracassos destes planos
relacionavam-se mltiplas causas, principalmente no eliminao do
dficit pblico e ao componente inercial da inflao.
Nos anos 90, j no Governo Collor, so adotadas medidas que
diminuem a taxa de inflao, que chegou a se aproximar da hiperinflao no
perodo de 1988 a 1990. Estas medidas geraram um aprofundamento da
recesso e uma crise de liquidez na economia brasileira sem, contudo,
eliminar o problema da inflao que voltou a se acelerar em 1991.
Novamente o planejamento para o desenvolvimento foi relegado (o PPA-91
praticamente no foi implementado) e priorizou-se a estabilizao.
Entretanto, neste perodo foi iniciado o processo de abertura comercial que
fez parte tambm da poltica econmica adotada no governo posterior.
O lanamento do Plano Real foi precedido por um ajuste fiscal e
patrimonial (as privatizaes) e acompanhado do processo de abertura
comercial e de globalizao. A combinao destes fatores possibilitou um
maior controle sobre a taxa de inflao, embora a manuteno de altas
taxas de juros e os problemas cambiais tenham sido fatores que dificultam o
crescimento da taxa de investimento e do emprego. No entanto, a queda
 148

drstica da inflao cria uma possibilidade maior de se concretizar polticas

de desenvolvimento, indicando um maior grau de implementao dos planos
plurianuais a partir de 1996.

120
100
Variao do IGP-DI

80
60
40
20
0
1950

1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980
S a lte M etas PAEG PED I PND II PND
Taxa de Inflao

Figura 13 - Taxa de inflao 1950-1980.

Fonte: IPEA (2002)

3000
Variao do IGP-DI

2500
2000
1500
1000
500
0
1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

III PND I PND-NR PPA-91

Taxa de Inflao

Figura 14 - Taxa de inflao 1980-1993.

Fonte: IPEA (2002)
 149

80
Variao do IGP-DI
60
40
20
0
1994

1995

1996

1997

1998

1999
PPA-91 PPA-96 PPA-2000

Figura 15 - Taxa de inflao 1994-1999.

Fonte: IPEA (2002)

Tabela 28. Planos de desenvolvimento e inflao.

Ano Plano Inflao Mdia

1950 Plano Salte 16,5

1951 11,8 14,15

1952 14,5
1953 27,2
1954 16,1
1955 19,9

1956 14,2
1957 13,0
1958 Plano de Metas 37,9
1959 29,1 30,5
1960 37,2
1961 51,9

1962 73,8
1963 Plano Trienal 90,6 90,6

1964 57,1
1965 PAEG 38,5 37,1
1966 28,6
1967 24,2

1968 20,1
1969 PED 19,4 19,9
1970 20,3
 150

Tabela 28. Planos de desenvolvimento e inflao.

Ano Plano Inflao Mdia

1971 17,3
1972 Metas e Bases 14,9 22,2
1973 I PND 28,7
1974 27,9

1975 41,2
1976 42,6
1977 II PND 38,7 55,1
1978 53,9
1979 100,2

1980 109,9
1981 95,4
1982 III PND 154,5 158,1
1983 220,7
1984 225,5
1985 142,2

1986 224,8
1987 684,6
1988 I PND-NR/PAG 1319,9 1076,7
1989 2740,2
1990 414,7

1991 991,3
1992 2103,1
1993 PPA-91 2406,9 1116,0
1994 67,5
1995 11,1

1996 7,9
1997 3,9
1998 PPA-96 11,1 9,2
1999 13,8

2000 PPA-2000 9,8 10,1

2001 10,4

Fonte: IPEA (2002)

4.2.2.2 Dvida externa

O aumento do endividamento externo do pas, aproveitando a

liquidez do mercado internacional, ocorreu no final dos anos 60 nas fases de
implementao dos planos PED, Metas e Bases e I PND (1968 a 1974).
 151

Neste perodo, a dvida externa cresceu a uma taxa mdia de 25% ao ano
com uma mudana tambm na estrutura da dvida que passou a se
concentrar no setor pblico (a participao da dvida pblica passou de
26,9% para 64,1% do total da dvida externa). Assim, depois de
permanecer constante nos anos 60, a dvida externa comeou a crescer no
final da dcada (de US$3,28 bilhes em 1967 para US$14,85 bilhes em
1973).
Procurou-se associar o rpido crescimento da dvida ao crescimento
do PIB ocorrido durante o Milagre Econmico e necessidade de se
implementar os programas constantes do PED, do Metas e Bases e do I
PND. Mas, segundo Lacerda et. al. (2000), esse crescimento foi financiado
quase que totalmente por recursos internos. A justificativa para o
endividamento neste perodo estaria ento na alta liquidez do mercado de
capitais internacional e na necessidade de assegurar um bom volume de
reservas internacionais.
J a partir de 1973, o extraordinrio aumento da dvida externa
estava associado ao dficit comercial, ao aumento dos juros e ao pagamento
de servios mais elevados. Entre 1973 e 1978 a maior parte da elevao da
dvida ocorria devido necessidade de cobrir o dficit em conta corrente e
no `a necessidade de aumentar as reservas.
Neste perodo, o endividamento est associado tambm deciso de
se implantar o II PND e de manter as taxas de crescimento da economia. O
crescimento econmico por meio da dvida era justificado pela possibilidade
de que as futuras economias de divisas, resultantes dos programas de
investimentos do II PND, viessem a criar uma situao na qual o pas
poderia produzir supervits comerciais suficientes para pagar os juros e
amortizar a dvida externa.
A dvida externa bruta aumentou de US$ 14,8 bilhes em 1973 para
US$ 52,9 bilhes em 1978, com um crescimento da participao do setor
pblico no total da dvida.
 152

Em 1979 houve o segundo choque do petrleo e o choque dos juros

gerando um aumento do servio da dvida e do custo de novos emprstimos
(em 1979, o servio da dvida correspondia a 63% das exportaes). Assim,
a partir deste perodo, a elevao da dvida transformou-se em um processo
autoreforador.
A partir de 1980, o governo viu-se obrigado a mudar a poltica
macroeconmica diante da dificuldade de financiar o dficit externo. O
ajuste econmico foi feito por meio de uma poltica monetria restritiva e de
outras medidas visando a reduo da demanda agregada para controlar as
importaes, o que provocou um impacto recessivo no pas. Esse ajuste, no
entanto, no permitiu ao pas a soluo para o controle da dvida externa,
uma vez que os dficits em conta corrente no tinham mais relao com o
excesso de demanda interna por importados, mas sim com o prprio
crescimento dos juros.
Em 1982, com a moratria mexicana, os mercados internacionais de
crdito se fecharam para o financiamento da dvida externa latino-
americana. Este fato agravou a situao do pas que nesta poca possua
um servio da dvida que absorvia 83% das receitas de exportao e no
possua mais uma oferta de crdito ao seu dispor.
Assim, a rolagem da dvida e a obteno de novos emprstimos para
pagar juros passou a depender da aprovao do FMI para um programa de
ajuste no pas. O ajuste foi realizado e os resultados das medidas propostas
pelo FMI foram, principalmente, a queda no PIB e os supervits na Balana
Comercial que, por sua vez, resultaram tambm do impacto dos programas
de substituio de importaes presentes no II PND. A recesso do incio
dos anos 80 e a impossibilidade de se implantar o III PND revelam que a
prioridade dada pela poltica macroeconmica s contas externas tornou -se
uma fonte importante de desequilbrio interno neste perodo.
A partir de 1983 e 1984 o acmulo de reservas resultante dos
supervits comerciais permitiu ao pas cobrir a conta dos juros da dvida
externa. No entanto, a poltica de austeridade defendida pelo FMI era cada
 153

vez mais vista de modo impopular e, desta forma, o governo Sarney, a

partir de 1985, se recusou a adotar os novos programas de ajuste propostos
pelo FMI. Este fato piorou as relaes do pas com o fundo. Alm disto,
houve queda no nvel de investimentos estrangeiros e no nvel de reservas
internacionais a partir de 1986 levando o governo federal a suspender os
pagamentos da dvida externa em 1987.
Posteriormente, o pas voltou a efetuar os pagamentos dos juros da
dvida externa, porm baseados em novos termos de acordo com o FMI e
iniciando um longo processo de negociao com os credores internacionais.
A partir dos anos 90, tem incio no pas o movimento de liberalizao
financeira que intensifica o fluxo internacional de capitais. Assim, surgem
novas formas de captao de recursos como, por exemplo, o lanamento de
ttulos pblicos e de aes de empresas nacionais no exterior,
caracterizando uma nova forma de endividamento externo do Brasil.
A insero do Brasil no movimento de capitais internacional gerou
uma srie de mudanas no mercado cambial brasileiro e tem sido chamada
de "abertura financeira". Em 1994, a nova forma de endividamento tornou-
se a base da renegociao feita durante o governo de Itamar Franco, na
qual parte da dvida externa bancria foi substituda por ttulos do governo
brasileiro. Este processo, conhecido como securitizao foi a forma
encontrada para solucionar a crise da dvida externa e tem sido utilizada nos
ltimos anos como forma de garantir a entrada de recursos externos no
pas.
 154

300000

250000
US$ (Milhes)

200000

150000

100000

50000

0
1950
1953

1956
1959
1962

1965
1968
1971
1974
1977
1980

1983
1986
1989
1992
1995
1998
Salte Metas PAEG PED I PND IIPND I PND-NR PPA-91 PPA-96
Dvida Externa

Figura 16 - Evoluo da dvida externa bruta.

Fonte: IPEA (2002)

Tabela 29. Planos de desenvolvimento e dvida externa.

Ano Plano Dvida Externa Bruta* Mdia*

1950 Plano Salte 559 565

1951 571

1952 638
1953 1159
1954 1317
1955 1445

1956 2694
1957 2658
1958 Plano de Metas 3069
1959 3392 3248,9
1960 3907
1961 3773

1962 4025
1963 Plano Trienal 3986 3986

1964 3874
1965 PAEG 4758 4277,2
1966 5196
1967 3281
 155

Tabela 29. Planos de desenvolvimento e dvida externa.

Ano Plano Dvida Externa Bruta* Mdia*

1968 3780
1969 PED 4403,5 4492,9
1970 5295,2

1971 8283,7
1972 Metas e Bases 11463,9
1973 I PND 14857,2 13659,31
1974 20032,5

1975 25115,6
1976 32145,0
1977 II PND 37950,7 40640,73
1978 52189,3
1979 55802,9

1980 64244,0
1981 73962,2
1982 85303,4
1983 III PND 93556,2 87371,69
1984 102039,4
1985 105124,9

1986 111044,4
1987 121173,7
1988 I PND-NR/PAG 114435,1 117119,56
1989 115506,1
1990 123438,5

1991 123910,4
1992 135948,8
1993 PPA-91 145725,9 142627,3
1994 148295,2
1995 159256,2

1996 179935,0
1997 199998,0
1998 PPA-96 241644,0 215761,
1999 241467,9

2000 PPA-2000 236156,6 225956,

2001 226067,2

Fonte: IPEA (2002)

* US$ (milhes)
 156

4.2.2.3 Dvida interna

Em 1964, com o lanamento do PAEG, foi criado o mecanismo de

captao de recursos via ORTN. Assim, a partir deste ano, tem-se o registro
da dvida interna pblica federal em ttulos pblicos. Observa-se que a
dvida interna em ttulos cresceu muito a partir do final dos anos 70 e que
este crescimento est associado crise da dvida externa. Isto por que a
dvida externa foi quase toda estatizada e os seus encargos provocaram um
profundo desequilbrio no setor pblico brasileiro.
Desta forma, no final dos anos 70 e nos anos 80, a poupana pblica
e o investimento pblico declinaram na mesma medida em que aumentaram
os pagamentos com juros das dvidas externa e interna. A dvida interna
teria crescido com a esterilizao do excesso de moeda proveniente do
ingresso de capitais externos no pas, uma vez que os supervits comerciais
presentes a partir de 1983, eram obtidos pelo setor privado, enquanto o
responsvel pelo pagamento da dvida externa era o setor pblico. Assim, a
deteriorao das contas internas do pas avanava junto com a deteriorao
das contas externas.
Outras interpretaes para a elevao da dvida interna consideram
que esta pode ter sido ocasionada pelo crescimento dos encargos com
pessoal e previdncia e pelo excesso de despesas correntes, ou seja, pelo
desequilbrio fiscal. Outro fatores seriam o os gastos realizados durante o II
PND e o crescimento do dficit das empresas estatais, uma vez que os
investimentos relacionados explorao de petrleo, `a substituio de
energia na indstria e no transporte, substituio de importaes de
insumos bsicos e nas atividades voltadas para a exportao prosseguiram e
foram includos como prioridades no III PND, apesar dos anncios de
reduo nos gastos pblicos. Desta forma, at o final dos anos 70, a crise
fiscal estava associada ao crescimento dos gastos com o financiamento
interno, o que provocava um dficit primrio.
 157

A partir dos anos 80 o crescimento da dvida interna est mais

associado ao aumento da taxa de juros e limitao do uso da emisso
monetria como mecanismo para financiar o dficit pblico. A elevao da
taxa de juros aumentava os gastos com a remunerao dos ttulos pblicos,
ao mesmo tempo em que estes se tornaram o principal mecanismo de
financiamento do dficit. Alm disto, na dcada de 80 houve uma gradual
reduo da credibilidade do governo quanto sua capacidade de a rcar com
os juros e com a prpria dvida interna. Este fato gerou uma reduo
contnua nos prazos de financiamento, atingindo um ponto em que a maior
parte da dvida estava sendo financiada atravs do overnight com taxas
reais de juros cada vez mais altas. Segundo Baer (1996), essas elevadas
taxas de juros, associadas ao grande estoque da dvida aumentaram
significativamente os gastos financeiros do governo, cuja parcela no total de
gastos cresceu rapidamente, criando um crculo vicioso:
dvidadficitdvida.
Como os planos de estabilizao dos anos 80 no realizaram o
necessrio ajuste fiscal, as altas taxas de juros e a incerteza na qual a
economia se encontrava agravaram o problema da dvida interna,
provocando a queda dos investimentos, a estagnao econmica e
aumentando a dificuldade de se colocar em prtica os planos de
desenvolvimento da poca como o PAG e o I PNR-NR.
Para enfrentar os dficits oramentrios persistentes, o governo
mantinha taxa de juros altas, elevando o custo da dvida pblica. Em 1989,
os gastos financeiros aumentaram 158% e foram a principal causa do dficit
governamental.
Alm disto, em 1988, a Nova Constituio provocou um impacto
negativo sobre as finanas pblicas do pas ao aumentar as transferncias
de recursos fiscais do Governo Federal para os estados e municpios. Como
a reduo dos recursos do governo no foi acompanhada por uma
diminuio em suas obrigaes, a Constituio agravou o desequilbrio
estrutural do oramento federal.
 158

Nos anos 90, as elevadas taxas de juros, usadas para atrair o capital
estrangeiro e garantir o nvel de reservas necessrio para a estabilidade
cambial, exerceram um impacto negativo sobre as finanas pblicas.
Esperava-se, contudo, que as privatizaes reduziriam a dvida no-
liquidada do governo e assim, diminuiriam os gastos com os servios da
dvida, o que de fato, ocorreu no incio dos anos 90. No entanto, a partir de
1995, a dvida interna voltou a aumentar e se manteve elevada.
Nos ltimos anos, o pas conseguiu obter supervits primrios aps
realizar cortes no oramento federal, o que revela que os gastos pblicos
com juros tm constitudo a principal fonte de manuteno e gerao do
dficit pblico, comprometendo os gastos com programas governamentais
do PPA.

700000
600000
R$ Milhes

500000
400000
300000
200000
100000
0
1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

PAEG PED I PND II PND III PND I PND-NR PPA-91 PPA-96

Dvida Interna - gov. fed e Banco Central (ttulos)

Figura 17 - Dvida interna em ttulos 1964 1998.

Fonte: IPEA (2002)
 159

30
20
(%) PIB

10
0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002
-10
PPA-91 PPA-96 PPA-2000
D vid a I n t e r n a ( % ) P I B

Figura 18 - Dvida interna como % PIB (1991-2002).

Fonte: IPEA (2002)

Tabela 30. Planos de desenvolvimento e dvida interna.

Ano Plano Dvida Interna Dvida Interna

(R$ Milhes)1 (%PIB)2

1964 332,2
1965 PAEG 2560,8
1966 6089,0
1967 8677,5

1968 9802,2
1969 PED 13870,6
1970 19960,4

1971 25515,1
1972 Metas e Bases 37375,0
1973 I PND 47080,8
1974 43743,4

1975 68742,7
1976 73902,9
1977 II PND 83668,3
1978 87945,1
1979 71447,3
 160

Tabela 30. Planos de desenvolvimento e dvida interna.

Ano Plano Dvida Interna Dvida Interna

(R$ Milhes)1 (%PIB)2

1980 55194,1
1981 103129,6
1982 III PND 80382,1
1983 50461,3
1984 85682,3
1985 121741,6

1986 323887,7
1987 455856,1
1988 I PND-NR/PAG 337938,4
1989 327800,1
1990 291073,9

1991 253037,6 -0,7

1992 317042,5 0,04
1993 PPA-91 251804,8 0,66
1994 170106,5 5,61
1995 230986,1 7,30

1996 312439,1 11,82

1997 428921,9 14,57
1998 PPA-96 649244,4 20,04
1999 23,07

2000 22,86
2001 PPA-2000 23,98
2002 25,85

Fonte: IPEA (2002)

Dvida interna1 - pblica - gov. federal e Banco Central - ttulos (deflator: IGP-DI)
Dvida interna2 - lquida - gov. federal e Banco Central (como % do PIB).

4.2.2.4 A carga tributria

Nos anos 50 o papel do Estado na economia se expandiu com o

aprofundamento do planejamento para o desenvolvimento de setores
especficos. Os formuladores da poltica econmica passaram a considerar
que o sucesso dos planos dependia de iniciativas governamentais nos
diversos campos. Assim, desde 1947, quando teve incio o registro das
 161

contas nacionais do pas, a carga tributria brasileira tem mostrado uma

tendncia ascendente, como conseqncia da evoluo dos gastos pblicos
nos diversos setores.
No perodo de implementao dos planos Salte e de Metas o
crescimento da carga tributria foi lento. Mas, a partir da reforma tributria
realizada pelo PAEG houve uma mudana para um patamar bem mais alto
(de 17% do PIB em 1964 para 24,9% em 1969).
Durante os anos 70 e incio dos anos 80, a carga tributria manteve-
se no patamar dos 25%, crescendo nos anos de 1982 e 1983. Nos anos
seguintes houve uma queda provavelmente causada pela recesso e pelo
impacto da acelerao da inflao sobre o valor real dos impostos
recolhidos. Contudo, de um modo geral, houve uma tendncia contnua de
crescimento da carga tributria e um aumento da importncia do governo
federal como agente coletor de impostos que chegou a recolher mais de
64% de todos os impostos (Arajo, 2001).
A reforma tributria realizada no pas em 1988 pressionou gastos
pblicos, ao mesmo tempo em que provocou um aumento da carga
tributria global e sobre vendas internas de bens e servios, especialmente
via tributos cumulativos. No entanto, a Constituio de 1988, reduziu as
fontes de receita do Governo Federal aumentando substancialmente as
transferncias obrigatrias de recursos fiscais aos governos estaduais e
municipais.
Outro salto na carga tributria foi registrado no perodo de
1994/2000. A explicao para este fato est no ajuste fiscal que precedeu o
Plano Real, elevando os impostos, e na intensificao da utilizao de
tributos incidentes sobre bens e servios. A carga tributria global passou ao
patamar de cerca de 30% do PIB. Em 2000 atingiu o nvel de 32,6% do PIB
e o mximo histrico foi registrado em maio de 2002 com a carga de 35,4%
do PIB.
Segundo Baer (1996), embora a carga tributria brasileira tenha
aumentado esta ainda se encontra abaixo da carga apresentada por pases
 162

industrializados, cuja mdia de 36% do PIB. Ela , contudo, elevada com

relao aos pases menos desenvolvidos que apresentam uma carga
tributria de aproximadamente 16%.
O governo brasileiro exerce uma importante influncia sobre a
distribuio de renda e a alocao de recursos pelo sistema fiscal. Durante o
perodo em que prevaleceu o planejamento desenvolvimentista, em 1969
por exemplo, mais de 36% dos gastos pblicos foram destinados a
programas de previdncia social e educao e quase 17% foram reservados
infra -estrutura. J em 1990, a parcela destinada a programas de
previdncia social e educao havia cado para 30% do total dos gastos
(Baer, 1996). Assim, embora a carga tributria tenha aumentado, houve
uma diminuio dos gastos pblicos com investimento e nas reas sociais e
um aumento do volume de gastos com pagamento de juros.

35
30
25
(%) PIB

20
15
10
5
0
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998

Salte Metas PAEG PED I PND II PND III PND I PND-NR PPA-91 PPA-96
Carga Tributria

Figura 19 - Evoluo da carga tributria 1950 2000.

Fontes: Varsano et al. (1998) e IPEA (2002)
 163

Tabela 31. Planos de desenvolvimento e carga tributria.

Ano Plano Carga Tributria* Mdia

1950 Plano Salte 14,4

1951 15,7 15,0

1952 15,4
1953 15,2
1954 15,8
1955 15

1956 16,4
1957 16,7
1958 Plano de Metas 18,7 17,2
1959 17,9
1960 17,4
1961 16,4

1962 15,8
1963 Plano Trienal 16,1 16,1

1964 17
1965 PAEG 19 19,3
1966 20,9
1967 20,5

1968 23,3
1969 PED 24,9 24,7
1970 26

1971 25,3
1972 Metas e Bases 26
1973 I PND 25 25,3
1974 25,1

1975 25,2
1976 25,1
1977 II PND 25,6 25,3
1978 25,7
1979 24,7

1980 24,5
1981 25,3
1982 III PND 26,3 25,2
1983 27
1984 24,3
1985 24,1

1986 26,2
1987 23,8
1988 I PND-NR/PAG 22,4 25,0
1989 24,1
1990 28,8
 164

Tabela 31. Planos de desenvolvimento e carga tributria.

Ano Plano Carga Tributria* Mdia

1991 25,2
1992 25
1993 PPA-91 25,8 27,0
1994 29,8
1995 29,4

1996 29,1
1997 29,6
1998 PPA-96 29,6 29,9
1999 31,6

2000 PPA-2000 32,6 32,6

Fontes: Varsano et al. (1998) e IPEA (2002)

Carga tributria* - Volume total de impostos como % do PIB.

4.2.3 Indicadores sociais

4.2.3.1 Salrio mnimo e distribuio de renda

A melhoria das condies de vida da populao constitui o objetivo

final e sentido maior da poltica de desenvolvimento. Assim, nos planos de
desenvolvimento elaborados no pas, o ganho de valor real nos salrios e a
melhoria do ndice de Gini normalmente so considerados metas
importantes.
O salrio mnimo teve um salto durante o perodo de implementao
do Plano de Metas refletindo a fase de crescimento da produo e de maior
demanda por mo-de-obra. Posteriormente, a acelerao da inflao do
incio dos anos 60, assim como as medidas recessivas do Plano Trienal e do
PAEG, geraram uma queda do valor real do salrio mnimo no perodo.
O valor real do salrio mnimo continuou em queda, mesmo com a
economia em fase de expanso e com a inflao relativamente estabilizada.
 165

Durante o perodo que compreende o chamado Milagre Brasileiro, no qual

foram implementados os planos PED, Metas e Bases e o I PND o salrio
mnimo real caiu 5,65%. Os dados sobre a evoluo do salrio mnimo so
bastante representativos da situao dos assalariados deste perodo uma
vez que, em 1972, mais da metade dos assalariados brasileiros recebia at
um salrio mnimo e 75,3% dos assalariados recebiam at dois salrios
mnimos. Assim, o crescimento econmico da poca foi acompanhado de um
aumento na concentrao de renda que era defendida com o argumento de
que esta incentivaria a formao de poupana e o aumento na taxa de
investimento.
Desta forma, ainda que os planos de desenvolvimento deste perodo
apresentassem a distribuio de renda como um de seus objetivos, a poltica
de compresso salarial foi utilizada como mecanismo de elevao das taxas
de lucro e de incentivo ao investimento.
Nos anos 80 (III PND, I PND-NR e PAG), o valor real do salrio
mnimo manteve-se em queda, com exceo para os anos de 1985 e 1986.
Os motivos normalmente apontados para esta desvalorizao so a inflao,
com correes salariais defasadas, e a estagnao econmica.
No incio dos anos 90, a tendncia de queda se mantm, mas tem
incio uma recuperao do valor do salrio mnimo a partir de 1994, dada a
reduo da inflao. A estabilidade inflacionria contribuiu para ampliao
do mercado consumidor uma vez que permitiu, nos primeiros anos do Plano
Real, um ganho concreto para as faixas mais baixas da populao (as que
mais perdiam no processo inflacionrio).
Desta forma, a estabilidade tambm apontada como fator
responsvel por um impacto positivo na distribuio de renda, embora a
variao do ndice de Gini no mostre mudanas significativas ao longo dos
anos 80 e 90.
O ndice de Gini mede o grau de concentrao de renda no pas. O
valor do ndice varia entre 0 e 1, sendo que, quanto mais prximo de 1,
maior o grau de concentrao de renda. Em 1989 o ndice apontou o maior
 166

nvel de concentrao de renda desde 1977 com valor prximo a 0,64 e, a

partir de 1993, se retraiu estabilizando-se em torno de 0,60.
Embora esta seja uma variao pequena, a melhoria no ndice pode
ser atribuda estabilizao e tambm abertura comercial dos anos 90 e
sua conseqente ampliao de mercado. Segundo Barros e Goldenstein
(1997), a abertura provoca uma transferncia de renda para o consumidor,
correspondente s tarifas que deixaram de ser pagas ao governo, quase -
renda que os empresrios obtinham com a reserva de mercado e aos
ganhos de eficincia que necessariamente ocorrem na economia.
Assim, observa-se que os objetivos de valorizao do salrio e de
reduo das desigualdades de renda continuam fazendo parte dos
programas de desenvolvimento, embora a forma de realizao desta poltica
tenha se modificado. No PPA-96 e no PPA-2000 esta nova poltica agora
entendida como a estabilizao da economia e a abertura comercial,
contrastando-se com a poltica dos anos 50, 60 e 70 que contava com um
controle maior do Estado sobre o setor produtivo e sobre os salrios.

400

300
R$

200

100

0
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001

Salte Metas PAEG PED I PND II PND IIIPND PND-NR PPA-91 PPA-96
Salrio Mnimo Real
Figura 20 - Evoluo do salrio mnimo real 1950 2002.
Fonte: IPEA (2002)
 167

0,66
0,64
0,62
0,6
0,58
0,56
0,54
1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1993

1995

1997

1999
II PND III PND I PND-NR PPA-91 PPA-96
ndice de GINI

Figura 21 - ndice de GINI 1977 1999.

Fonte: IPEA (2002)

Tabela 32. Planos de desenvolvimento e a evoluo do salrio mnimo

Ano Plano Salrio Mnimo Real* Variao (%)

1950 Plano Salte 107,1
1951 95,6 -10,7

1952 257,5
1953 225,3
1954 184,4 -14,O
1955 221,2

1956 304,0
1957 336,6
1958 Plano de Metas 293,6
1959 336,6 11,36
1960 293,0
1961 338,5

1962 293,2
1963 Plano Trienal 269,5 -8,08

1964 264,1
1965 PAEG 242,2
1966 225,1 -16,8
1967 219,7
 168

Tabela 32. Planos de desenvolvimento e a evoluo do salrio mnimo

Ano Plano Salrio Mnimo Real* Variao (%)

1968 218,7
1969 PED 208,9 -6,25
1970 205,0

1971 205,2
1972 Metas e Bases 210,5
1973 I PND 218,6 0,53
1974 206,3

1975 220,2
1976 216,2
1977 II PND 216,7 0,44
1978 221,7
1979 221,2

1980 223,2
1981 222,4
1982 III PND 225,4
1983 203,5 -13,5
1984 185,9
1985 192,9

1986 199,6
1987 163,3
1988 I PND-NR/PAG 169,0 -36,4
1989 169,0
1990 126,9

1991 143,2
1992 130,0
1993 PPA-91 143,4 2,48
1994 137,5
1995 146,7

1996 150,7
1997 154,5
1998 PPA-96 160,8 7,64
1999 162,2

2000 167,8
2001 PPA-2000 183,0 7,43
2002 180,3

Fonte: IPEA (2002)

*Deflacionado com base no ICV da FGV at 1979 e nos anos posteriores com base no INPC
do IBGE (maro de 1979).
 169

Tabela 33. Planos de desenvolvimento e distribuio de renda.

Ano Plano ndice de Gini Mdia

1980
1981 0,587
1982 0,594
1983 III PND 0,599 0,59
1984 0,593
1985 0,601

1986 0,590
1987 0,603
1988 I PND-NR/PAG 0,619 0,61
1989 0,637
1990 0,616

1991
1992 0,583
1993 PPA-91 0,604 0,59
1994
1995 0,601
1996 0,602
1997 0,602
1998 PPA-96 0,602 0,60
1999 0,596

2000 PPA-2000

Fonte: IPEA (2002)

4.2.3.2 O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)

Segundo o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

(PNUD), o IDH um indicador que busca captar e sintetizar as diversas e
complexas dimenses do processo de desenvolvimento humano. Em sua
metodologia, reconhece que trs condies essenciais esto presentes em
todos os nveis de desenvolvimento: desfrutar uma vida longa e saudvel,
 170

adquirir conhecimento e ter acesso aos recursos necessrios para um

padro de vida digno.
Assim, utiliza os seguintes indicadores: para medir a longevidade, a
esperana de vida ao nascer; para o nvel educacional, a taxa de
alfabetizao dos adultos combinada com a taxa de matrcula nos ensinos
fundamental, mdio e superior; e como indicador de acesso aos recursos,
utiliza-se a renda per capita. O resultado do IDH varia entre 0 e 1. Um IDH
compreendido entre 0 a 0,5 indica baixo desenvolvimento humano, se
estiver entre 0,5 e 0,8 considera-se que h desenvolvimento humano mdio
e de 0,8 a 1, verifica-se um alto desenvolvimento humano.
O Brasil tem situado-se na faixa caracterstica de pases de mdio
desenvolvimento humano, embora entre as regies brasileiras haja
heterogeneidade no ndice. Em 1997 o pas ocupava o 79o lugar no ranking
de classificao entre os 174 pases analisados e, em 2000, ocupou o 73o
lugar.
Observando a evoluo do IDH de 1970 (0,494) para 1996 (0,830)
nota-se um considervel aumento no ndice. Houve um maior crescimento
do IDH durante os anos 70, refletindo a elevao da produo e da renda
per capita durante o perodo de implementao dos planos PED, Metas e
Bases, I PND e II PND. J nos anos 80, houve uma estagnao no ndice e
um novo crescimento a partir da dcada de 90.
Segundo o PNUD, a melhora no desenvolvimento humano da
populao brasileira decorreu tambm de um maior acesso ao conhecimento
e da melhoria no ndice de esperana de vida.
A partir de 1998 houve uma mudana na metodologia de clculo do
IDH realizada com o objetivo de captar a concentrao de renda presente no
indicador da renda per capita. Com a mudana, o IDH apresentou uma
queda, embora seu valor em 1998, de 0,749, continue bastante acima do
observado em 1970 (0,494).
 171

1 ,0 0 0
0 ,8 0 0
0 ,6 0 0
0 ,4 0 0
0 ,2 0 0
0 ,0 0 0
1970 1980 1991 1995 1996

ID H

Figura 22 - ndice de Desenvolvimento Humano 1970-1996.

Fonte: PNUD (1998)

0 ,8 0 0
0 ,6 0 0
0 ,4 0 0
0 ,2 0 0
0 ,0 0 0
1970 1980 1991 1995 1996

E s p e r a n a d e v id a
Figura 23 - ndice de esperana de vida.
Fonte: PNUD (1998)

1 ,0 0 0
0 ,8 0 0
0 ,6 0 0
0 ,4 0 0
0 ,2 0 0
0 ,0 0 0
1970 1980 1991 1995 1996

n d ic e d e E d u c a o

Figura 24 - ndice de educao.

Fonte: PNUD (1998)
 172

Tabela 34. Indicadores sociais 1970 2000.

Ano IDH Educao1 Esperana de

vida2
1970 0,49 0,61 0,46
1980 0,73 0,70 0,61
1991 0,79 0,76 0,69
1995 0,81 0,81 0,70
1996 0,83 0,82 0,71
1997 0,739*
1998 0,749*
2000 0,757*

Fonte: PNUD - Relatrio de Desenvolvimento Humano (1998), (2000) e (2002)

* valor obtido aps mudana na metodologia de clculo do IDH.
1
Taxa de alfabetizao de adultos e taxa de escolaridade bruta combinada.
2
Realizao relativa de um pas na esperana de vida nascena.

4.2.3.3 Indicador de pobreza

Como indicador do nvel de pobreza do pas, a presente pesquisa

considerou o nmero de pessoas abaixo da linha de indigncia, que
corresponde situao na qual o indivdu o destitudo de uma remunerao
que lhe garanta condies mnimas de sobrevivncia.
A diminuio da pobreza foi considerada um dos objetivos centrais
da poltica de desenvolvimento realizada no pas ao longo dos ltimos 50
anos. No entanto, observa-se uma elevao no ndice de pobreza a partir
dos anos 70 e que se manteve durante a dcada de 80, com exceo para o
ano de 1986 como reflexo do Plano Cruzado.
 173

A manuteno de um nmero elevado de pessoas situando-se abaixo

da linha de indigncia revela a ineficcia da poltica de desenvolvimento
realizada nas ltimas dcadas. Apesar disto, aps 1993, houve uma reduo
do valor percentual de pessoas abaixo da linha de indigncia com relao
populao total de 19,5% em 1993 para 14,5% em 1999. Esta mudana no
ndice indica uma possvel relao entre a reduo da taxa de inflao a
partir de 1994 e a reduo da pobreza no pas.

35
Pessoas (milhes)

30
25
20
15
10
5
0
1977

1979

1982

1984

1986

1988

1990

1993

1996

1998
II PND III PND I PND-NR PPA-91 PPA-96
Nmero de pessoas abaixo da linha de indigncia
Figura 25 - ndice de pobreza 1977 1999.
Fonte: IPEA (2002)
 174

Tabela 35. Planos de desenvolvimento e ndice de pobreza.

Ano Plano Nmero de Mdia* (%) de pessoas

pessoas abaixo abaixo da linha de
da linha da indigncia na
indigncia* populao total
1977 II PND 17,4 16,9
1978 23,2 23,2 21,8
1979 25,9 23,9

1981 22,0 18,8

1982 23,4 19,4
1983 III PND 30,7 25,1 24,9
1984 29,8 23,6
1985 25,1 19,2

1986 13,0 9,8

1987 25,0 18,5
1988 I PND-NR 30,5 29,9 22,1
1989 PAG 29,3 20,7
1990 30,8 21,3

1992 27,1 19,3

1993 PPA-91 27,8 27,1 19,5
1995 21,6 14,6

1996 22,4 14,9

1997 22,5 22,4 14,8
1998 PPA-96 21,6 14,1
1999 22,6 14,5

Fonte: IPEA (2002)

* Pessoas (milhes).
5 CONCLUSES

O presente trabalho buscou analisar a trajetria do planejamento

para o desenvolvimento no Brasil. Para isso, dividiu-se em quatro etapas:
primeiramente, foi realizada uma reviso bibliogrfica sobre a evoluo do
planejamento no pas at 1979, com a descrio dos planos at o II PND e
da crise do planejamento a partir dos anos 80; na segunda e terceira parte,
procurou-se identificar, descrever e analisar os planos de desenvolvimento
elaborados no pas aps o II PND; e, por ltimo, buscou-se observar a
evoluo de indicadores econmicos e sociais durante as fases de
implementao dos planos de desenvolvimento.
Na primeira fase da pesquisa, foi constatado o crescimento da
importncia atribuda ao planejamento desde o Plano Salte at atingir o seu
auge com a implementao do II PND. Houve um processo no qual
gradativamente o planejamento foi assumindo as seguintes caractersticas:
abrangncia; institucionalizao; compatibilidade com a economia de
mercado; mnima participao de setores externos ao governo; importncia
maior do fator social; identidade de objetivos, com estratgias e diretrizes
similares; prazos curtos e ausncia de um plano de perspectivas (com a
exceo do Plano Decenal) e a tendncia ao abandono de metas rgidas,
com o uso de indicadores bsicos.
Como resultado do planejamento neste perodo, o Brasil pde
estruturar a sua cadeia produtiva e dar incio constituio de indstrias de
tecnologia mais avanada. O modelo de crescimento adotado, a substituio
 176

de importaes, foi finalizado e o pas obteve uma base industrial ampla e

diversificada. A poltica adotada, na maioria das vezes, possibilitou o rpido
crescimento do PIB e da produo industrial, mas definiu uma prtica de
poltica governamental que se esgotaria a partir dos anos 80.
At o II PND, o processo de planejamento ganhou experincia e
refinamento na produo de planos, mas estes perderam credibilidade a
partir da dcada de 80. A crise que se instaurou no pas nesta poca se
refletiu diretamente na capacidade de planejamento do setor pblico. Entre
os fatores associados crise do planejamento est a prpria crise fiscal do
Estado, a rejeio do planejamento econmico (dado o relativo insucesso do
II PND) e a descrena na capacidade de planificao do governo.
Na segunda e terceira parte do trabalho, constatou-se que, no
perodo que se iniciou com o III PND, e que perdurou durante praticamente
toda a dcada de 90, prevaleceu a falncia do planejamento no Brasil e um
profundo descrdito quanto ao seu potencial.
Os planos de desenvolvimento da dcada de 80, identificados pela
pesquisa e anteriores ao mandato constitucional de 1988, obtiveram um
grau de implementao muito baixo ou, at mesmo, nulo, evidenciando a
descrena no planejamento pblico para o desenvolvimento e a prpria
incapacidade do governo de coloc-los em prtica. Alm disto, a
preocupao central do governo foi deslocada do desenvolvimento para a
estabilidade macroeconmica. Desta forma, ao se estudar o III PND, o I
PND-NR e o PAG percebe-se claramente a pouca ateno dada a estes
planos, que foram criados simplesmente para atender Constituio.
Com a Nova Constituinte, ficou estabelecido o modelo de
planejamento baseado nos planos plurianuais. No entanto, o primeiro PPA, o
PPA-91, no pode ser considerado como um instrumento para estimular o
desenvolvimento. Criado tambm apenas para cumprir o mandato
constitucional, suas propostas se distanciaram em muito das verdadeiras
intenes do governo e foi logo esquecido diante da crise poltica que o pas
enfrentou em 1992.
 177

A partir do segundo PPA, o PPA-96, percebe-se um esforo para a

retomada do planejamento no mbito da administrao pblica federal.
Embora o processo apresente ainda srios problemas, perece haver uma
gradual recuperao da importncia atribuda ao planejamento como
instrumento da ao governamental. Faz-se at mesmo comparaes entre
os novos PPA's e o Plano de Metas de JK. Mas, evidentemente, essas
comparaes so controversas, dado que autores como Garcia (2000),
consideram o PPA-96 como uma simples expanso de um oramento
plurianual de investimentos.
De qualquer forma, parece claro que a partir de 1996 h uma maior
preocupao com o planejamento uma vez que, com um ambiente
macroeconmico mais estvel, o governo pde voltar a sua ateno
novamente para polticas de mais longo prazo.
Assim, os tpicos deste trabalho que analisam o PPA-96 e PPA-2000
so mais detalhados refletindo a crescente importncia atribuda aos planos
plurianuais. Do primeiro PPA, de 1991, ao Avana Brasil, de 2000, que usa o
modelo de gerenciamento na execuo dos programas, notam-se
considerveis progressos em termos de valorizao do planejamento e de
um esforo maior para o aprimoramento na implementao e no alcance de
objetivos.
Na ltima parte do trabalho, observou-se a evoluo de indicadores
scio-econmicos nas fases de implementao dos planos de
desenvolvimento dos ltimos 50 anos. A anlise do captulo 4 revela que a
efetivao da poltica de desenvolvimento no s causa impactos sobre os
indicadores selecionados, como tambm afetada por eles.
Considerando os indicadores da produo, observa-se que as
polticas explcitas de incentivo ao crescimento econmico, como as que
estiveram presentes at o II PND, de fato conseguiram afetar positivamente
o PIB, a renda per capita e a taxa de investimento.
Posteriormente, a implementao precria dos planos de
desenvolvimento at o PPA-96, no permite maior associao entre estes e
 178

as modificaes ocorridas nos indicadores da produo. Assim, o

comportamento dos indicadores aps 1980 parece se relacionar mais com as
variaes da poltica de curto prazo do que com a presena destes planos.
Quanto aos indicadores macroeconmicos como a taxa de inflao, a
dvida externa e a dvida interna, observa-se que nos perodos em que estes
ndices atingiram nveis elevados, causando crises para o setor pblico e
para a economia em geral, houve uma dificuldade maior em se efetivar
polticas de desenvolvimento, dado que o governo passou a se concentrar no
objetivo de estabilizao macroeconmica. Sabe-se contudo, que a poltica
de desenvolvimento no mais poderia atuar como nas dcadas de 50, 60 e
70, pois no seria funcional nova realidade que se imps a partir dos anos
80.
Com relao aos indicadores sociais, constata-se que os planos de
desenvolvimento implementados no pas tm sido ineficazes no sentido de
proporcionar uma melhoria nas condies de vida da populao,
principalmente nos que diz respeito reduo do desemprego e das
desigualdades sociais.
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