INTRODUCCIN
STRAKA, rsula. Estados de excepcin y problemas de agencia.
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<http://www2.scielo.org.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0303-
97572002000100008&lng=es&nrm=iso>. ISSN 0303-9757.
ESTADOS DE EXCEPCIN Y PROBLEMAS DE AGENCIA*
rsula Straka
Resumen
En Venezuela se refleja la tendencia mundial de incluir a los derechos
humanos como un elemento indispensable para la consolidacin del
Estado de derecho. El presente trabajo tratar de establecer cmo la
declaratoria de estados de excepcin exacerba problemas existentes
entre el Estado y los ciudadanos y entre el gobierno y los rganos
ejecutores, incrementado la posibilidad de violaciones a los derechos
humanos. Esta perspectiva permite identificar con mayor exactitud las
caractersticas propias de los distintos problemas que se pueden
presentar en la relacin entre el Estado, los rganos ejecutores y
supervisores, y los ciudadanos.
El estado de excepcin es el mecanismo (contemplado en el
ordenamiento jurdico) que utiliza el Estado para hacerle frente a
eventualidades que causan emergencia normativa ordinaria. Esto
ocasiona que durante su declaratoria el Estado goce de una serie de
"privilegios" que normalmente no posee, ya que los mecanismos
ordinarios de control se ven parcialmente suspendidos. Todo esto
permite que al Estado le sea ms fcil desviarse de lo que sera su
conducta proba, pudiendo obtener de esta forma beneficios
particulares, incluso mediante la violacin de los derechos humanos.
[]
En Venezuela la problemtica de los derechos humanos ha adquirido, al
igual que en otras partes del mundo, una gran relevancia para la
consolidacin del Estado de derecho. Durante la dcada de los ochenta,
precisamente cuando los indicadores econmicos, polticos y sociales
en Venezuela comenzaban a presentar sntomas de deterioro, esta
temtica tom cada vez mayor fuerza. Despus de la masacre de El
Amparo (1988), 27 de febrero (1989), Retn de Catia (1992), la masacre
de yanomamis (1993), la tragedia de Vargas (1999), y ms
recientemente las muertes ocurridas el 11 de abril (2001), entre otros
hechos, distintas organizaciones no gubernamentales elaboraron
informes y denuncias sobre reiteradas violaciones a los derechos
humanos por parte del Estado venezolano.
Distintos expertos en el tema de los derechos humanos han
argumentado que estas violaciones pueden agravarse, tanto en
cantidad como tipo, durante los estados de excepcin (Amnista
Internacional, Arias, Casal, Faundez, Questiaux, Provea, Zovatto, entre
otros). La razn fundamental es que durante los momentos de
emergencia los controles ordinarios sobre la actuacin del Estado se
ven parcialmente suspendidos. Parte del problema es que durante los
estados de excepcin el Estado goza de una serie de "privilegios" que
normalmente no posee, lo que puede facilitarle, de no existir
mecanismos de control adecuados, la posibilidad de que el Estado se
desve de lo que sera su conducta proba (entendiendo por sta la
actuacin del Estado conforme a derecho y de manera adecuada a las
circunstancias, siendo sus actos tanto legales como legtimos),
obteniendo de esa forma beneficios particulares, aun a costa de los
ciudadanos. En el caso venezolano est afirmacin se corrobora al
observar que hubo una mayor concentracin de violaciones a los
derechos humanos durante la vigencia del estado de excepcin
producto de los sucesos del 27 de febrero de 1989 y los del 27 de
noviembre de 1992.
Este trabajo busca establecer cmo los estados de excepcin tienen la
capacidad de exacerbar problemas que se pueden presentar entre el
Estado y los ciudadanos, as como entre el gobierno y los rganos
1
ejecutores, incrementando la probabilidad de violaciones a los
derechos humanos. Con ello no se pretende dejar de lado la
importancia de la literatura jurdica que enfatiza la necesidad de
establecer controles sobre la actuacin del Estado durante los mismos.
Sin embargo, una visin terica de este asunto desde la ptica de la
nueva economa institucional podra permitir identificar con mayor
exactitud las caractersticas propias de los distintos problemas que se
pueden presentar entre el Estado, los rganos ejecutores y
supervisores, y los ciudadanos.
Este trabajo define desde un punto de vista terico lo que es un estado
de excepcin. Igualmente, se intenta definir la relacin agente-principal
1
y los problemas devenidos de este tipo de relacin. En cuanto a los
estados de excepcin, se ha llevado a cabo una revisin del tema desde
el punto de vista jurdico, en lo referente a los problemas de agencia.
Esta seccin contiene una revisin parcial de la literatura existente
sobre este tema, abarcando desde el concepto de agencia, los sujetos
que intervienen en ella, as como sus problemas y posibles soluciones.
[]
Los estados de excepcin
La literatura jurdica define a los estados de excepcin como una
institucin de carcter legal que entra en vigor como consecuencia de la
aparicin de circunstancias excepcionales, conjuntamente con una
normativa especial que sustituye de forma parcial y con carcter
temporal a la normativa ordinaria, y que "[...] emana de la necesidad de
autoconservacin y se legitima porque existe para la proteccin y la
salvaguarda del orden existente en la sociedad" (Delfino, 1992:348). De
igual forma, esta literatura ha alertado que durante la vigencia del
estado de excepcin existe la posibilidad que se atente contra el Estado
de derecho, debido a las medidas no ordinarias tomadas para hacerle
frente a los hechos imprevistos. El Estado de derecho "[...]presupone
que la actividad estatal se encuentre regulada y controlada por la Ley,
ley que a su vez es la expresin de la voluntad general[...]" (Arias,
1993:94), y cuyos principios caractersticos son: "1) El principio del
imperio de la Ley como expresin de la voluntad popular; 2) El dogma
de la divisin de poderes y 3) La existencia de Derechos y Libertades
Fundamentales" (Arias, 1993:95), pero realmente "[...]la manifestacin
de que la emergencia no comporta el trnsito de un Estado de justicia
que hoy llamamos Estado de Derecho a un Estado de poder, sino la
adecuacin del derecho a una situacin excepcional" (Casal, 1993:23).
En el mbito latinoamericano existen diversas formas para declarar los
estados de excepcin, dentro de los cuales se pueden mencionar: a)
mediante decreto dictado por el Presidente en Consejo de Ministro o
con la posterior aprobacin de ellos, controlado por el Poder Legislativo
y Judicial (Argentina, Mxico y Venezuela); b) mediante decreto del
Presidente, refrendado por todos los ministros y controlado por el
Poder Legislativo y la Corte Constitucional (Colombia); c) mediante
decreto del Presidente con autorizacin del Congreso; igualmente, la
Constitucin deja preestablecido el tipo de estado de excepcin para
cada eventualidad y cules son los derechos a los que podran limitar su
ejercicio (Chile).
Existen diversos tipos de estados de excepcin, siendo nombrados de
forma directa o indirecta en las diversas constituciones. El primer tipo
es el estado de emergencia, que es el marco general que declara la
existencia de una eventualidad que causa emergencia en todo o parte
del pas. No se establecen las medidas a ser tomadas para hacerle
frente a la emergencia. El segundo, y de uso ms comn, es la
suspensin y/o restriccin de garantas, entendiendo por stas las
"normas jurdicas contentivas del derecho en sentido general" (Trejo,
1996:1004) y cuya funcin es la de "[...]proteger, asegurar o hacer valer
la titularidad o el ejercicio de un derecho[, son] los medios idneos para
que los derechos y libertades sean efectivos en toda circunstancia"
(Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1987: prrafo 25). Esta
restriccin tiene como limitante un conjunto de derechos a los que no
se le puede modificar el mbito de cobertura de la garanta (ejemplos:
el derecho a la vida, a no ser torturado ni incomunicado, al hbeas
corpus, etc.), y que se encuentran estipulados tanto en tratados
internacionales como en las constituciones de diversos pases.2
2
La Constitucin de Venezuela de 1999 contempla de manera expresa
tres tipos de estados de excepcin: a) estado de alarma, cuando se est
en presencia de catstrofes, calamidades pblicas o hechos semejantes;
b) estado de emergencia econmica, en el momento que existan
circunstancias econmicas de carcter extraordinario y c) estado de
conmocin interior o exterior, cuando exista un conflicto de carcter
interno o externo.
En el mbito internacional se han establecido una serie de requisitos de
necesario cumplimiento para que la declaratoria de estado de
excepcin sea considerada legal y legtima, tanto en los mbitos
nacional como internacional. Dichos principios son:
De forma: a) Principio de Proclamacin, tambin llamado
principio de legalidad y proclamacin, segn el cual la persona
designada constitucionalmente para dictar la suspensin es
nicamente quien tiene y puede hacerlo; b) Principio de
Notificacin, que es el deber que tienen los estados signatarios
de determinados pactos internacionales (ejemplo Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos) de informar a los
otros estados signatarios las medidas tomadas.
De fondo: a) Principio de Amenaza Excepcional, lo que
implica que los hechos alegados como motivos del estado de
excepcin deben ser reales e indicar una situacin de carcter
excepcional; b) Principio de Proporcionalidad, es decir, las
medidas tomadas deben corresponder con los hechos que han
producido la emergencia, y debe existir una relacin de causa-
efecto entre las medidas tomadas y la emergencia; c) Principio
de No Discriminacin, la suspensin y/o restriccin de
garantas no se puede fundamentar en motivos de raza, sexo,
credo, etc.; d) Principio de Temporalidad, el decreto responde
a un perodo de crisis, una vez subsanada se tiene que volver a
la normalidad; e) Principio de Restablecimiento, el cual es
consecuencia del principio anterior, ya que una vez cesada la
crisis se tienen que restablecer las garantas y volver al
rgimen jurdico normal; f) Principio de Compatibilidad con
otras Obligaciones Impuestas por el Derecho Internacional, es
decir, se tiene que tomar en cuenta las otras obligaciones
contradas por el pas en el mbito internacional; y g) Principio
de Intangibilidad de Derechos: no todos los derechos pueden
ser afectados por el estado de excepcin, ya que hay derechos
intangibles, inderogables, imprescriptibles y absolutos.
Estos requisitos ayudan a determinar cundo y de qu forma la
declaratoria, vigencia y conductas tomadas por el Estado durante los
estados de excepcin atentan contra el Estado de derecho y
consecuentemente contra los derechos humanos.
En el mbito constitucional existen tres formas mediante las cuales se
determina cules garantas pueden ser suspendidas durante los estados
de excepcin: i) enumeracin positiva: se establecen cules garantas
pueden ser suspendidas, entendiendo que las dems no pueden serlo
(Costa Rica, Honduras); ii) enumeracin negativa: se establece cules
garantas no pueden ser suspendidas por ningn motivo, entendiendo
que las dems son las susceptibles de serlo (Venezuela, Nicaragua); y iii)
enumeracin general: no establece cules garantas pueden o no ser
suspendidas, solamente establece algunas limitaciones. A esto se le
debe aadir lo establecido en los diversos tratados internacionales
sobre la materia, siempre que el pas los haya ratificado.
En cuanto a la forma de control de los estados de excepcin se han
creado diversos mecanismos institucionales, no excluyentes entre s.
Estos mecanismos son: a) control poltico o legislativo: el Parlamento es
el rgano que autoriza el decreto de estado de excepcin, pero que
igualmente puede derogarlo si considera que las causas ya cesaron; b)
autocontrol o por parte del Ejecutivo: el propio Poder Ejecutivo puede
suspender el decreto de estado de excepcin cuando considere que ya
cesaron las causas; y c) control jurdico o judicial: ejercido por los
tribunales con el fin de preservar la constitucionalidad (de forma y de
fondo), adems de tratar de controlar los posibles abusos que se
pudieran llevar a cabo.
A pesar de los mecanismos creados para controlar la declaratoria de los
estados de excepcin y la actividad del Estado durante su vigencia, se
3
pueden presentar algunos problemas que son importantes para el
control judicial y legislativo.
1. Los devenidos por la presencia de conceptos jurdicos
indeterminados en la normativa como, por ejemplo, los
conceptos de orden pblico, conmocin, paz pblica, entre
otros. Dichos trminos cambian su significado (pero no su
esencia) dependiendo de las personas y el momento en el cual
son interpretados.
2. La apreciacin de la realidad y la magnitud de los hechos
que ocasiona la declaratoria de estado de excepcin, debido a
que van a depender de cmo los perciba la persona que realiza
la declaratoria.
3. Del punto anterior se desprende la dificultad para medir la
calidad de actuacin del Estado durante el estado de
excepcin.3
4. Los que pueden ser ocasionados por la existencia o no de un
dominio poltico por parte del Presidente sobre la actuacin
del Poder Legislativo, por ejemplo cuando el Presidente no
cuenta con el apoyo necesario del Parlamento para la
aprobacin y sostenimiento del decreto de estado de
excepcin. En este caso los partidos de oposicin pudieran
impedir y/o retardar la actuacin expedita del Poder
Ejecutivo.4 Sin embargo, un control por parte del Presidente
sobre la actuacin del Parlamento puede reducir el trabajo de
vigilancia y control por parte del Poder Legislativo.
Al hacerse presentes circunstancias que salen de la normalidad y que
ponen en peligro el mantenimiento del orden establecido, se hace
necesario la implementacin de medidas de carcter excepcional. Es
entonces cuando surgen las diversas formas (tipos) de declaratoria de
estado de excepcin. A pesar de que ciertas circunstancias puedan
requerir la necesidad de declarar el estado de excepcin, no es menos
cierto que estas medidas pueden tentar al Presidente de la Repblica y
dems miembros del gobierno para abusar del poder a travs de un
marco regulatorio provisional. Debido a ello es importante la presencia
de mecanismos de control no slo formales, sino tambin "informales",
como podran ser aquellos ejercidos por la poblacin, medios de
comunicacin y dems actores sociales y polticos, que de alguna u otra
forma puedan presionar para el mantenimiento y correcto
funcionamiento del Estado de derecho.
Relacin Estado-ciudadanos
La literatura sobre derechos humanos se ha enfocado
fundamentalmente en dos reas. La primera es la informacin, difusin
y educacin sobre el contenido de los derechos humanos y su evolucin
histrica. La segunda se encarga de mostrar cules son los mecanismos
de proteccin de los derechos humanos y las posibles penas en caso de
transgresiones por parte del Estado. Un elemento comn en gran parte
de esta literatura es el nfasis que dan al manejo de la informacin por
parte de los ciudadanos como mecanismo para la prevencin de
posibles transgresiones contra los derechos humanos.
Segn ambas visiones, el conocimiento por parte de los ciudadanos de
sus derechos, la transparencia de los actos de los rganos encargados
de hacer cumplir la ley y la posibilidad de controlarlos (ex-ante y ex-
post) a travs de organismos supervisores, pueden garantizar la
proteccin de los derechos humanos. En teora, una poblacin que est
mejor informada y que tenga capacidad de exigir informacin se va a
encontrar en una mejor posicin para controlar aquellos actos del
Estado que puedan conducir a la violacin de los derechos humanos,
sobre todo durante los estados de excepcin. Uno de los
inconvenientes de esta literatura es que no plantea la posibilidad de
que los ciudadanos puedan presentar problemas de coordinacin
cuando intenten controlar los actos del Estado, aun si se encuentran
perfectamente informados (Weingast, 1997), es decir, la informacin es
un elemento primordial pero no suficiente para la defensa de los
derechos humanos.
4
Las sociedades suelen estar plagadas de problemas de coordinacin y
en este caso dificultan que los ciudadanos se pongan de acuerdo para
reaccionar ante violaciones a los derechos humanos. La coordinacin
rpida de los ciudadanos para castigar a los transgresores tambin es
un elemento necesario para poder controlar la actuacin del Estado.
Esto se hace an ms patente cuando dentro de la sociedad existe
algn grupo que pueda salir beneficiado por una transgresin realizada
por el Estado contra otro grupo existente dentro de la sociedad (1997).
Un ejemplo de este tipo de transgresiones es la suspensin de garantas
para que personas que no estn de acuerdo con las polticas del
gobierno no puedan expresarse libremente; incluso el que puedan ser
detenidas, condenadas o expulsadas del pas, con lo cual el gobierno
elimina a la oposicin, beneficindose el grupo de personas
directamente relacionadas con el gobierno. Otro ejemplo se presenta
cuando el Estado expropia sin motivo justificado alguna propiedad
privada y luego se la vende a terceros o se las otorga en concesin para
que realicen alguna actividad econmica o disfruten de ella.
En casos como los antes mencionados, el grupo beneficiado por la
transgresin podra tomar una posicin que directa o indirectamente
favorezca ese tipo de actuacin por parte del Estado (como sera
expresar su aprobacin, dar el consentimiento e incluso motivar la
transgresin; y de manera indirecta, cuando el grupo no hace nada para
evitar o informar al grupo-vctima la accin de transgresin que va a
emprender el gobierno en contra de ellos). Como lo expresa Barry
Weingast (1997), para que la transgresin tenga una mayor posibilidad
de xito, el soberano (el gobierno en este caso) necesita del apoyo de
alguno de los grupos que integran a la sociedad, y para conseguirlo
debe compartir los beneficios que obtenga de la transgresin con el
grupo que lo apoy. La probabilidad de que esto ocurra se incrementa
cuando no existe en la sociedad una concepcin nica sobre los lmites
de la actuacin del Estado que permitan resolver los problemas de
coordinacin entre los grupos.5 De igual forma expresa que los distintos
grupos dentro de una sociedad nicamente van a colaborar con las
vctimas de las transgresiones (asumiendo una actitud racional), cuando
perciban que en un futuro puedan ser ellas mismas las que sufran las
transgresiones, y al no haber colaborado con las vctimas, stas no le
presten ningn tipo de ayuda en el futuro cuando sean sus derechos los
transgredidos. Para que la cooperacin entre los distintos grupos se
materialice es necesario que haya: a) normas que rijan a la sociedad
que reflejen el acuerdo general de la misma; b) interaccin adecuada
entre las reglas informales y las instituciones polticas formales
existentes en la sociedad; c) instituciones en las cuales se pueda dirimir
controversias libres de la dominacin de un grupo (1997:257).
En resumen, para que el Estado no transgreda es necesario que se
cumplan varias condiciones. Primero, que los grupos resuelvan los
problemas de coordinacin, lo cual involucra tanto la unificacin de los
valores, los lmites del Estado, los derechos de los ciudadanos como el
determinar cules pueden ser las polticas adecuadas para la sociedad.
Segundo, debe existir un buen diseo institucional, el cual es prioritario
debido a que las instituciones, como lo expresa Weingast, pueden
solucionar los problemas de coordinacin en la sociedad, "[...]a travs
de diversos medios institucionales, como la efectividad del sistema
electoral,6 la descentralizacin del poder poltico a ncleos ms
homogneos, y la imposicin de lmites explcitos a las mayoras a nivel
nacional".7 Por otra parte, los problemas de coordinacin entre los
diversos grupos, aun cuando algunos de ellos se vean en la prctica
beneficiados por las transgresiones, pueden ser solucionados mediante
las instituciones. Por ltimo, si dentro de la sociedad el poder es
considerado un valor, los ciudadanos tienen la posibilidad de amenazar
a los gobernantes con suprimrselos ante cualquier transgresin, incluso
ante la amenaza de la misma, llevadas a cabo por ellas (1997:261). Esto
implicara un mecanismo no formal de control de los ciudadanos sobre
sus gobernantes.
[]
Conclusiones
El respeto de los derechos humanos es un elemento fundamental para
la consolidacin del Estado de derecho. Este respeto se puede ver
afectado cuando existe una declaratoria de estados de excepcin que
5
exacerba los problemas existentes entre el Estado, los rganos
ejecutores, los supervisores y los ciudadanos, pudiendo traducirse en
un aumento de la posibilidad de violacin a los derechos humanos.
Cuando se est en presencia de circunstancias que ponen en peligro el
mantenimiento del orden establecido, ocasionando emergencia a todo
o parte del pas, es necesario tomar medidas de carcter excepcional.
Dichas medidas se toman en el marco de la declaratoria de estado de
excepcin (en sus diversos tipos), pero ellas pueden tentar al Estado a
abusar del poder, lo que se puede traducir en transgresiones, incluso
contra los ciudadanos, que conllevan a violaciones de los derechos
humanos. Esto se debe a que los mecanismos ordinarios de control
quedan parcialmente suspendidos, dejando nicamente como
elemento de control al diseo institucional. Debido a esto, es
importante la existencia de mecanismos de control no slo de carcter
formal, sino tambin "informal" (como la poblacin, los medios de
comunicacin y dems actores sociales y polticos), que puedan
presionar para el mantenimiento del Estado de derecho.
[]
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NOTAS
* Adaptacin de la tesis: "Los derechos humanos y los estados
de excepcin como problema agente-principal: el caso del 27
de febrero", para la obtencin del Master en Polticas Pblicas
en el Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA).
7
1 Se estudiar la problemtica general de la relacin agente-
principal. No se tocarn las dificultades que pueden surgir
como consecuencia de la existencia de mltiples agentes.
2 La Corte Interamericana de Derechos Humanos expres que
"[...]esto no significa [...] que la suspensin de garantas
comporte la suspensin temporal del Estado de Derecho o que
autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la
legalidad a la que en todo momento deben ceirse" (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, 1987: prrafo 24), ya
que "[...]la suspensin de garantas [al igual que la restriccin
de las mismas] no puede desvincularse del ejercicio efectivo
de la democracia representativa a que alude el artculo 3 de la
Carta de la OEA... [dicha suspensin] carece de toda
legitimidad cuando se utiliza para atentar contra el sistema
democrtico[...]" (Corte Interamericana de Derechos
Humanos, 1987: prrafo 20).
5 La diversidad de opiniones sobre los lmites de actuacin del
Estado se hacen ms presentes en sociedades que se
encuentran dividas por motivos tnicos, lingsticos, religiosos,
raciales (Weingast, 1997:256).
6 Los problemas agente-principal presentes en la relacin
entre el Estado y los ciudadanos se hace ms notorio cuando el
principal no posee un mecanismo de control rpido y efectivo
ante cualquier desvo de la conducta proba del agente. En
muchos casos este control directo del principal se ve reducido
despus de los perodos electorales, lo que ocasiona que
durante etapas largas (independientemente del tiempo) el
agente pueda tomar las acciones que quiera. Si a lo anterior se
le suma que no exista la posibilidad de reeleccin, el principal
le estara otorgando al agente en el momento de su eleccin
un cheque en blanco para que ste pueda llevar a cabo
cualquier tipo de accin, incluso en perjuicio del principal.

3 Se podra pensar que hechos como el nmero de violaciones 7 Traduccin libre.

de derechos humanos, la duracin de la declaratoria del
estado de excepcin, el apoyo prestado por los medios de 8 Traduccin libre.
comunicacin, entre otros, podran aportar indicios de lo
acertado o no de las medidas tomadas por el Estado. Sin
embargo, para que pudiesen ser vlidos estos indicios sera
necesario comparar los resultados entre un mismo tipo de
estado de excepcin, causado por hechos parecidos en
perodos histricos semejantes.

4 Ejemplo de esto se pudo observar en 1994, cuando el

entonces presidente Rafael Caldera suspendi varias garantas
mediante el decreto 241 del 27 de junio debido a la crisis
financiera. El 21 de julio de ese mismo ao el Congreso
restituye las garantas suspendidas, pero al da siguiente el
Presidente dicta el decreto 285 donde vuelve a suspender las
garantas restituidas por el Congreso, publicndose ambos
actos en la Gaceta Oficial del mismo da (uno en la Gaceta
Oficial nmero ordinario y otro extraordinario).