Universidad Central de Venezuela

Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas

Centro de Estudios de Postgrado

Especializacin en Gobierno y Polticas Pblicas

Control de Gestin en Materia de Contrataciones Pblicas en la

Repblica Bolivariana de Venezuela.

Trabajo Especial presentado para optar al Ttulo de Especialista

en Gobierno y Polticas Pblicas

Autora: Marianny Dayanet Moncada Orozco

Tutor: Gustavo Urdaneta Troconis.

Caracas, 24 de julio de 2017

 Introduccin

En trminos generales la modernizacin del Estado y la planificacin en

Amrica Latina surgi a mediados del siglo XX, sin embargo, durante la
dcada de los 80 y 90 las instituciones pblicas se vieron afectadas por
aspectos como estilos de desarrollo, inestabilidad macroeconmica,
coyunturas de corto plazo, democracias vulnerables, los precios del petrleo,
la globalizacin, la crisis y el neoliberalismo.

Especficamente en Venezuela el desarrollo tanto de la planificacin como de

los procesos de compras pblicas han estado vinculados a la materia de
hidrocarburos, debido al carcter monoproductor y distribuidor de petrleo,
que tiene el pas, no es casualidad que parte del desarrollo normativo en
materia de contrataciones se gener para atender necesidades de los
rganos y entes del Ministerio de Minas e Hidrocarburos y que el desarrollo
de las Empresas de Produccin Social derivaron en una poltica pblica en
materia de contrataciones: Fomento de la inversin social, el desarrollo
comunitario, y la insercin laboral (Compromiso de Responsabilidad Social).

Las contrataciones pblicas normalmente se realizan bajo un sistema de

seleccin, convocando, invitando o preseleccionando a diversos participantes
con la finalidad que presenten sus ofertas, y se elija la mejor en trminos de
precio, calidad y oportunidad, entre otros parmetros, vista as, pareciera que
es una simple actividad administrativa que realizan las unidades de apoyo en
los rganos y entes del Estado, no obstante, considerando la disminucin los
precios del petrleo, que ha generado una reduccin del ingreso en un
75 %1, y en virtud de la importancia de diversificar la economa es
imprescindible, considerar en la actualidad las contrataciones pblicas como
una herramienta estratgica por el sector pblico para el cumplimiento

1ALVAREZ Vctor Qu pasa si Venezuela no paga su deuda externa? Disponible en

http://www.elmundo.com.ve/Firmas/Victor-Alvarez/-Que-pasa-si-Venezuela-no-paga-su-deuda-externa-
.aspx#ixzz4HuJ6fkGD.
efectivo de sus fines, lograr la consecucin de los distintos objetivos de
inters general que tiene encomendado, y por ende de las polticas pblicas.

El Estado venezolano no aplica una poltica unificada a las contrataciones

Pblicas, se observa que son altamente descentralizadas, desde la ptica
operacional como de la formulacin de polticas institucionales en la materia,
se debe en parte porque el Servicio Nacional de Contrataciones a penas en
el 2014 se le atribuye la impulsar polticas pblicas y herramientas con el fin
de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimizacin de los recursos
del Estado, y de forma incipiente ha promovido mejores prcticas, en
atencin al Decreto de Estado de emergencia econmica2 y que ha sido
prorrogado consecutivamente hasta la fecha3.

En la mayora de rganos y entes contratantes los procesos son realizados

en funcin de lo establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
de Contrataciones Pblicas, orientados a la economa, planificacin,
transparencia, honestidad, eficiencia, igualdad, competencia, publicidad y
simplificacin de trmites4, en otros casos la norma coexiste con otros
instrumentos normativos escritos: polticas institucionales, manuales de
normas y procedimientos, instructivos, que orientan al control de gestin y a
la rendicin de cuentas.

Ahora bien, en Venezuela, los procedimientos de seleccin de contratistas

para la adquisicin de bienes, prestacin de servicios y ejecucin de obras

2
Decreto N 2184 mediante el cual se declara el Estado de Emergencia Econmica en todo el
Territorio Nacional, de conformidad con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y su
ordenamiento jurdico, por un lapso de sesenta (60) das, en los trminos que en l se indican,
publicado en la Gaceta Oficial N 6214 Extraordinario del 14 de enero de 2016.
3
Decreto N 2849 mediante el cual se declara el Estado de Excepcin y de Emergencia Econmica en
todo el Territorio Nacional, dadas las circunstancias extraordinarias en el mbito social, econmico y
poltico que afectan el Orden Constitucional, la paz social, la seguridad de la Nacin, las instituciones
pblicas y a las ciudadanas y ciudadanos habitantes de la Repblica, a fin de que el Ejecutivo Nacional
adopte las medidas urgentes, contundentes, excepcionales y necesarias, para asegurar a la poblacin
el disfrute pleno de sus derechos, preservar el orden interno, el acceso oportuno a bienes, alimentos,
medicinas y otros productos esenciales para la vida, publicado en la Gaceta Oficial N 6298
Extraordinario de fecha 13 de mayo de 2017.
4
Ver artculo 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contrataciones Pblicas, publicado en
la Gaceta Oficial N 6.154 Extraordinario del 19 de noviembre de 2014.
que realiza el Estado tienen por finalidad preservar el patrimonio pblico,
fortalecer la soberana, desarrollar la capacidad productiva y asegurar la
transparencia de las actuaciones de los contratantes, coadyuvando al
crecimiento sostenido y diversificado de la economa5, e indirectamente
apuntar al diseo de polticas de estmulo a los sectores productivos
nacionales, hace necesario, que los contratantes cuenten con informacin,
de los procesos, o derivada de estudios y evaluaciones del sistema nacional
de compras de fcil acceso que permita la revisin permanente y emitir
respuestas a las interrogantes: qu se compra con mayor recurrencia?,
Quin ofrece esos requerimientos? Cules son las ventajas de los
potenciales proveedores?, as como determinar precios razonables.

De acuerdo con lo sealado en los prrafos precedentes, y vista la

importancia poltica, econmica y social de los procesos de contrataciones
pblicas, el propsito de esta investigacin es describir como se efecta el
control de gestin en los procesos de contrataciones pblicas en la
Repblica Bolivariana de Venezuela.

5
Ver artculo 1 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contrataciones Pblicas 2014.
 Seccin I
1.- El papel de las Contrataciones Pblicas en Venezuela
1.1.-Antecedentes y generalidades.
Antecedentes
El primer antecedente concreto al tema de contratacin pblica se
corresponde a una orden de compra pblica egipcia de 50 jarras de aceite
aromtico de 2.800 A.C.6. Segn Page (1980) los primeros cdigos que
regan los sistemas de compras pblicas se establecieron en Estados
Unidos, a nivel municipal mucho antes que a nivel estatal y federal, y el
primer servicio que se contrat fue la impresin de documentos7.

En Venezuela las normas dirigidas a regular los procedimientos licitatorios

tienen su origen en la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional del 15
de julio de 19388, sin embargo, en el ao 1947 se promulgaron la nueva
Constitucin de los Estados Unidos de Venezuela, y la Ley Orgnica de la
Hacienda Pblica Nacional9, esta ltima ha sido considerada la primera
normativa aplicable a las licitaciones en la Administracin Pblica Nacional.

Por su parte el Ministerio de Obras Pblicas ese ao public la Resolucin

N 8 para el desarrollo de los contratos mediante el procedimiento de
licitacin tanto de ste rgano como de las dependencias e Institutos
Autnomos a l adscritos, situacin similar ocurri en el Ministerio de Minas e

6
Coe, C.K. (1989). Public Financial Management. En Un Estado ms efectivo. Capacitacin para el
diseo, la implementacin y el aprendizaje de polticas pblicas. Captulo 3 Compras Pblicas:
Autonoma versus Control. COORPORACIN ANDINA DE FOMENTO (CAF), Bogot, .2015. Cita en
el texto: (Coe, 1989 p. 121).
7
Page, H. R. (1980). Public purchasing and materials management. En Un Estado ms efectivo.
Capacitacin para el diseo, la implementacin y el aprendizaje de polticas pblicas. Captulo 3
Compras Pblicas: Autonoma versus Control. COORPORACIN ANDINA DE FOMENTO (CAF),
Bogot, .2015. Cita en el texto: (Page, 1980 p. 121)
8
CANNICO Sarabia, Alejandro. Marcha atrs en la contratacin pblica venezolana: de cmo se
pretenden violentar los principios de transparencia, honestidad, competencia y publicidad. Prctica
contratacin administrativa. En Revista de la Contratacin Administrativa y de los contratos. Jos
Antonio Molina (Director). N 144, Ao 16, Julio Agosto, Espaa, 2016, p. 2/6
9
Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional. Gaceta Oficial N 195 del 30 de julio de 1947.
Hidrocarburos, que estableci la obligatoriedad de la licitacin 10 mediante el
Reglamento de Compras del Ministerio de Minas e Hidrocarburos para el
caso de los contratos de suministros.

En el ao 1974 fue reformada parcialmente la Ley Orgnica de la Hacienda

Pblica Nacional11, dejando potestativo del contratante la realizacin de
licitacin en los casos de los contratos para construccin de obras y los de
suministros y servicios12.

Dos aos ms tarde, en 1976 el Presidente de la Repblica dict el

Instructivo N 24 denominado Normas de Licitacin para la contratacin de
obras y adquisicin de bienes muebles13 este Instructivo fue reformado un
ao ms tarde14.Ese mismo ao se promulg el Decreto N 2.023 conocido
como Compre Venezolano, el cual estableca que los organismos pblicos
no podan proveerse mediante importaciones para adquirir bienes cuando
existiera suministro de origen nacional, en la prctica se demostr que no se
aplicaba sino a una fraccin de los casos, porque las diferentes agencias del
gobierno prefera comprar artculos importados.15

Posteriormente en 1983 el Instructivo N 24 fue derogado y sustituido por el

Reglamento sobre Licitaciones Pblicas, Concursos Privados y

10
BREWER Caras, Allan. El rgimen de seleccin de contratistas en la Administracin Pblica y la Ley
de Licitaciones. Revista de Derecho Pblico N 42 Editorial Jurdica Venezolana. Caracas, 1990. P.6
11 Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional. Gaceta Oficial N 1.660 Extraordinario del 21 de junio

de 1974
12 Ver el Captulo I del Ttulo XIII DE LAS LICITACIONES Y REMATES, artculos 427 y 428 de la Ley

Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional de 1974.

13 Normas de Licitacin para la contratacin de obras y adquisicin de bienes muebles publicadas en la

Gaceta Oficial N 30.905 del 27 de enero de 1976.

14 Normas de Licitacin para la contratacin de obras y adquisicin de bienes muebles, publicadas en

la Gaceta Oficial N 31.161 del 26 de enero de 1977.

15 LUCAS, Gerardo. Industrializacin contempornea en Venezuela. Poltica industrial del estado

venezolano 1936-2000. Publicaciones Universidad Catlica Andrs Bello. Primera Edicin. Caracas.
2006, p. 120
Adjudicaciones directas para la Contratacin de Obras y Adquisicin de
Bienes e Inmuebles por la Administracin Central16.

Durante este perodo se lograron avances en cuanto a la institucionalidad de

la contratacin con la creacin del Registro Nacional de Contratantes17, la
incorporacin de las Comisiones de licitaciones pblicas y los concursos
privados, y se le otorga la potestad de designar representantes para que
acten en calidad de observadores a la Contralora General de la Repblica
en los procedimientos de licitaciones pblicas y los concursos privados, al
Instituto de Comercio Exterior y la Superintendencia de Inversiones
Extranjeras cuando se trataba de licitaciones pblicas y concursos privados
internacionales; y al Colegio de Ingenieros de Venezuela en el caso de
construcciones de obras.

Cabe destacar, que el Reglamento sobre Licitaciones Pblicas, Concursos

Privados y Adjudicaciones directas para la Contratacin de Obras y
Adquisicin de Bienes e Inmuebles por la Administracin Central fue
modificado tres veces, su ltima modificacin tuvo vigencia hasta 1990ao
en el que se promulg la Ley de Licitaciones18.

Esta norma regulaba los procedimientos de seleccin del contratista para la

ejecucin de obras, adquisicin de bienes y prestacin de servicios,
ejecutados por los rganos del poder nacional, los institutos autnomos, las
asociaciones civiles y sociedades con participacin del Estado, las
fundaciones pblicas y los Estados y Municipios19, ampliando as su mbito
subjetivo.

16Reglamento sobre Licitaciones Pblicas, Concursos Privados y Adjudicaciones directas para la

Contratacin de Obras y Adquisicin de bienes inmuebles por la Administracin Central publicado en la
Gaceta Oficial N 32.317 de fecha 03 de mayo de 1983.
17 El Registro Nacional de Contratantes contena los datos actualizados de las empresas que tenan

inters de contratar con la Repblica. Funcionaba en la Oficina Central de Estadstica e Informacin

(OCEI).
18 Ley de Licitaciones publicada en la Gaceta Oficial N 34.528 de fecha 10 de agosto de 1990.
19 Los procedimientos de seleccin de contratistas realizados por los Estados y Municipios a los que se

refiere son aquellos pagados total o parcialmente con aportes distintos a los del Situado Constitucional.
El proceso de licitacin se desarrollaba bajo un nico parmetro,
independientemente del procedimiento de seleccin de contratistas (licitacin
general, licitacin selectiva y adjudicacin directa) aplicado, salvo el de
licitacin general que contaba con una preseleccin, por primera vez se
tipifican los contratos excluidos por la norma20.

En cuanto a la institucionalidad se crea el Sistema Nacional de Registros de

Contratistas, constituido por el Registro Nacional y por los Registros
Auxiliares, siendo requisito obligatorio estar inscrito en el Sistema para
participar en los procesos salvo en caso adjudicacin directa por montos
inferiores a cien mil bolvares (Bs.100.000, 00) y cuando se trate de procesos
de licitacin general, licitacin selectiva o adjudicacin directa promovidos en
el exterior del pas21.

Durante estas cinco dcadas, las licitaciones pblicas eran consideradas una
mera tarea administrativa de abastecimiento de bienes y servicios,
caracterizada por realizarse mediante un proceso genrico, carente de
planificacin, criterios de calificacin y evaluacin, y actividades de control
propias del proceso, dejndose al arbitrio de cada rgano o ente la ejecucin
del mismo.(Vase el diagrama N 1).

Ante el cambio constitucional y en el marco de una Ley Habilitante22en 1999

se public el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Reforma de
Licitaciones23, meses ms tarde, a finales del ao 2000 igual bajo una

20 Ver Disposiciones Finales artculo 73 artculo Ley de Licitaciones Gaceta Oficial N 34.528 de fecha
10 de agosto de 1990.
21
Ver artculos 8 y 16 de la Ley de Licitaciones Gaceta Oficial N 34.528 de fecha 10 de agosto de
1990.
22 Ley Orgnica que autoriza al Presidente de la Repblica para dictar medidas extraordinarias en

materia econmica y financiera requeridas por el inters pblico. Gaceta Oficial N 36.687 de 26 de
abril de 1999. Esta Ley en su artculo 1 establece: Se autoriza al Presidente de la Repblica para que,
en Consejo de Ministros, de conformidad con el ordinal 8. Del artculo 190 de la Constitucin de la
Repblica, decreta, dentro del lapso de seis (6) meses, contados a partir de la publicacin de esta Ley,
las siguientes medidas: 4.- En el mbito Econmico Sectorial: Reformar la Ley de Licitaciones con el
propsito de establecer mecanismos de transparencia, eficiencia y para garantizar las condiciones de
competencias en las compras del sector pblico.
23 Decreto N 296 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Reforma de

Licitaciones, publicado en Gaceta Oficial N 5386 Extraordinario del 11 de octubre de 1999.

habilitacin24 fue publicado el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de
Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones25.

Posteriormente, en el ao 2001 bajo la habilitacin antes indicada el

Presidente de la Repblica dicta el Decreto con Fuerza de Ley Orgnica de
Planificacin26 y se reforma nuevamente norma en materia de licitaciones
mediante el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de
Licitaciones27.

Cuatro aos ms tarde, se publica en la Gaceta Oficial N 38.313 el

Reglamento Parcial del Decreto de Reforma de la Ley de Licitaciones 28, este
instrumento se limit a regular al Servicio Nacional de Contrataciones, las
Comisiones de Licitacin, el procedimiento de adjudicacin directa y sus
mecanismos denominados: Concurso privado y Consulta de precios, as
como suspensin y reposicin del procedimiento licitatorio.

En este perodo, la licitacin venezolana paso gradualmente a ser una

actividad administrativa enfocada en el cumplimiento de las disposiciones,
legales, reglamentarias y la rendicin de cuentas, destacando el papel del
principio de transparencia en la ejecucin de los procesos, la implementacin
de la remisin de la informacin de la planificacin anual de compras y el
sumario electrnico trimestral, al Servicio Nacional de Contrataciones y la
incipiente promocin de la participacin ciudadana en el control de la gestin
pblica.

24Ley N 4, que autoriza al Presidente de la Repblica para dictar Decretos con Fuerza de Ley en las
materias que se delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N
37.076, y reimpreso el Sumario en la Gaceta Oficial N 37.077, del 14 de noviembre de 2000.
25 Decreto N 1.121 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Reforma

Parcial de la Ley de Licitaciones, publicado en Gaceta Oficial N 37097 del 12 de diciembre de 2000.
26
Decreto con Fuerza de Ley Orgnica de Planificacin publicada en la Gaceta Oficial N 5.554
Extraordinario del 13 de noviembre de 2001.
27
Decreto N 1.555 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones publicada en la
Gaceta Oficial N5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001.
28
Reglamento Parcial del Decreto de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, publicado en Gaceta
Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 38.304, de fecha 01 de noviembre de 2005, y
reimpreso por errores materiales en la Gaceta Oficial N 38.313 del 14 de noviembre de 2005.
En el 2008 en el marco de la habilitacin29 otorgada al Presidente se dicta el
Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 30. Un
ao ms tarde, en el 2009 fue reformado el Decreto con Rango Valor y
Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas31 y se dicta el Reglamento de la
Ley de Contrataciones Pblicas32, que se mantiene vigente hasta hoy.

En el 2010 la Asamblea Nacional decret Ley de Reforma parcial de la Ley

Contrataciones Pblicas33, cabe destacar que finalizando ese ao a objeto de
desarrollar y consolidar el Poder Popular se dictaron cinco normas, de las
cuales la Ley Orgnica de Planificacin Pblica y Popular, la Ley Orgnica
de la Contralora Social y Ley Orgnica del Sistema Econmico Comunal
guardan relacin con el proceso de contratacin.

Para el ao 2014 nuevamente en el marco de una ley habilitante34 se dicta el

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 35,

29
Ley que autoriza al Presidente de la Repblica para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de
Ley en las materias que se delegan, publicada en la Gaceta Oficial N 38.617 de fecha 1 de febrero de
2007. Con relacin a esta Ley es importante destacar que la Asamblea Nacional enumero once
mbitos de habilitacin que abarcan la totalidad del espacio de accin pblica, sin especificar el
objetivo ni los instrumentos que deben crearse o modificarse, se puede inferir que el Decreto con
Rango Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas fue dictado en el marco de los puntos: 1.- En
el mbito de transformacin de las instituciones del Estado: Dictar normas con el objeto de actualizar y
transformar el ordenamiento legal que regula a las instituciones del Estado, a los fines de que stas
orienten su actuacin al servicio de los ciudadanos, en forma eficaz, eficiente, honesta, participativa,
simple, imparcial, racional y transparente, evitando el sobredimensionamiento estructural y
garantizando la participacin popular. 2. En el mbito de la participacin popular: Dictar normas que
establezcan los mecanismos de participacin popular de la comunidad organizada en la aplicacin del
ordenamiento jurdico y mbito econmico y social del Estado, a travs de la planificacin, el control
social, la inspeccin tcnica social y la prctica del voluntariado, y que adecuen la estructura
organizativa de las instituciones del Estado, para permitir el ejercicio directo de la soberana popular; y
4. En el mbito econmico y social: Dictar normas que adapten la legislacin existente a la
construccin de un nuevo modelo econmico y social sustentable() de dicha norma.
30
Decreto N 5.929 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Pblicas de fecha 11 de marzo de 2008, publicado en la Gaceta Oficial N 5.877
Extraordinario de fecha 14 de marzo de 2008, reimpresa por existir discrepancia entre el texto original y
el publicado en la numeracin de su articulado en la Gaceta Oficial N 38.895 del 25 de marzo de 2008.
31
Ley de Reforma Parcial del Decreto N 5.929 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas, publicada en Gaceta Oficial N 39.165 del 24 de abril de 2009.
32
Reglamento de la Ley de Contrataciones Pblicas , publicado en la Gaceta Oficial N 39.181 del 19
de mayo del 2009
33
Ley de Reforma parcial de la Ley Contrataciones Pblicas publicada en Gaceta Oficial N 39.503 del
06 de septiembre de 2010.
34
Ley que autoriza al Presidente de la Repblica para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de
Ley en las materias que se delegan. En esta ley la Asamblea habilito al presidente para emitir decretos
en dos mbitos, sin especificar el objetivo ni los instrumentos que deben crearse o modificarse, se
posteriormente en el 2016 se crea el Sistema Centralizado y Estandarizado
de Compras Pblicas para los rganos y entes de la Administracin Pblica
Nacional36.

Ahora bien, en estos ltimos aos las contrataciones se han perfeccionado

en la norma como herramienta para implementar polticas pblicas, y como
estrategia para la construccin de un modelo socialista de desarrollo
econmico, sincronizados con los lineamientos del Plan Nacional Econmico
y Social Simn Bolvar (2007-2013) y el Plan de la Patria. Segundo Plan
Socialista de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin (2013-2019)37.

deduce que el Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas fue dictado en el
marco de los puntos: 1.- En el mbito de la lucha contra la corrupcin: a) Dictar y/o reformar normas e
instrumentos destinadas a profundizar y fortalecer los mecanismos de sancin () administrativa, ()
para evitar lesiones o el manejo inadecuado del patrimonio pblico y prevenir hechos de corrupcin. 2.-
En el mbito de la defensa de la economa: b) Dictar y/o reformar las normas que establezcan los
lineamientos y estrategias para la planificacin, articulacin, organizacin y coordinacin de los
procedimientos especialmente en materia de produccin, importacin, distribucin y comercializacin
de los alimentos, materia prima y artculos de primera necesidad, que deben seguir los rganos y entes
del Estado involucrados, garantizando la seguridad y soberana alimentaria.
35
Decreto N 1.399 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Contrataciones Pblicas, publicado en la Gaceta Oficial N 6.154 Extraordinario del 19 de noviembre
de 2014.
36
Decreto N 2.198 mediante el cual se crea el Sistema Centralizado y Estandarizado de Compras
Pblicas para los rganos y entes de la Administracin Pblica Nacional, publicado en la Gaceta Oficial
N 40.836 del 26 de enero de 2016.
37
Acuerdo mediante el cual se aprueba en todas sus partes y para que surta efecto jurdico, y sea de
obligatorio cumplimiento en toda la Repblica Bolivariana de Venezuela, las Lneas Generales del Plan
de la Patria, proyecto Nacional Simn Bolvar, Segundo Plan Socialista de Desarrollo Econmico y
Social de la Nacin 2013-2019, publicado en la Gaceta Oficial N 6.118 Extraordinario del 04 de
diciembre de 2013.
 Diagrama N 1
Evolucin de las Contrataciones Pblicas en Venezuela desde la ptica
normativa

Estrategia para el
cambio de modelo y
Desarrollo Econmico
Herramienta para el
logro de Polticas
Pblicas

Rendicin de
cuentas

Cumplimiento de
las disposiciones
legales

Abastecimiento
de bienes y
servicios Proceso de Contratacin Pblica
1938-1998 1999-2007 2008-2014

Fuente: Elaboracin propia en base a los instrumentos normativos que han regulado la materia
adaptado a la Evolucin de las compras pblicas de Jean Telgen and Khi V. Thai, Journal of Public
Procurement, 2008

Generalidades

La contratacin pblica conocida tambin como compra o licitacin pblica

es el proceso mediante el cual la Administracin pblica convierte una parte
importante de los recursos pblicos (presupuesto nacional), en las obras,
bienes y servicios con y para fines pblicos, y constituye un factor
determinante de la calidad de los servicios e infraestructuras de la
comunidad y de la eficacia del gobierno.

En la terminologa del General Agreement on Tariffs and Trade, en espaol,

Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), la compra
gubernamental significa el proceso por medio del cual un gobierno adquiere
el uso de o adquiere bienes o servicios, o cualquier combinacin de ello, con
fines gubernamentales sin intencin de venta comercial o reventa, o uso en
la produccin o suministro de bienes o servicios para venta comercial o
reventa

El concepto politolgico de las contrataciones pblicas nos remite a la

gestin de compras pblicas, vista en las fases del proceso, realizadas por
las proveeduras o departamentos financieros, reglamentado por una
legislacin especfica, que establece los procedimientos e incluye el papel
que juegan los distintos componentes.

Desde una perspectiva amplia las tres fases que se identifican generalmente
en todo proceso de compras pblicas38 son:

1. Pre contractual o antes de la recepcin de las ofertas por parte de la

autoridad pblica, en la que se define si la contratacin es necesaria,
que exactamente se licitar, pues segn Rose-Ackerman (1999) ()
la eleccin de qu adquirir es tan o ms importante que el
procedimiento mismo de adquisicin ()39
2. Contractual o durante el procedimiento de recepcin de ofertas y
determinacin del ganador, en esta fase se establecen en el
documento respectivo las especificaciones de lo que se requiere,
cmo debe presentarse la oferta y los criterios de calificacin y
evaluacin para determinar cul de las ofertas es seleccionada.

38
Bohem, F y J. Olaya (2006). Corruption in Public Contracting Auctions- The Role of Transparency in
Bidding Processes. Annal of Public and Cooperative Economics. En Compras Pblicas. Aspectos
Conceptuales y Buenas Prcticas. Leandro Arozamena y Federico Weinschelbaum. Programa
ICT4GP. Documento de Trabajo N 1, Universidad Nacional San Martn, Buenos Aires 2010. Cita en el
texto: (Vase Bohem, F y J. Olaya 2006, p. 6)
39
Rose-Ackerman. Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform. En Compras
Pblicas. Aspectos Conceptuales y Buenas Prcticas. Leandro Arozamena y Federico Weinschelbaum.
Programa ICT4GP. Documento de Trabajo N 1, Universidad Nacional San Martn, Buenos Aires 2010.
Cita en el texto: (Rose-Ackerman, 1999, p.7 )
 3. Post contractual luego de la determinacin del ganador, se refiere al
control del cumplimiento de las condiciones contractuales por parte del
ganador y las posibles renegociaciones de tales condiciones.

En Venezuela, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de

Contrataciones Pblicas del ao 2014, regula el proceso de contratacin,
permitiendo identificar cuatro fases, que sern descritas en el captulo III del
presente trabajo, cuyas actividades, decisiones y nivel de administracin que
participa en el proceso depende si se realiza de forma centralizada o
descentralizada.

El rgimen de compras pblicas venezolano se caracteriza por la

descentralizacin, cada rgano y ente del Estado realizan directamente sus
adquisiciones mediante las unidades contratantes o Comisin de
Contrataciones, en funcin de los requerimientos de las unidades usuarias,
aprobados por la Mxima Autoridad del rgano o ente respectivo, y cuentan
con la participacin de las consultoras jurdicas y las unidades de
presupuesto.

A partir del 2016 con la creacin del Sistema Centralizado y Estandarizado

de Compras Pblicas para los rganos y entes de la Administracin Pblica
Nacional se iniciaron adquisiciones centralizadas de bienes y servicios
incorporndose como actores del proceso el Comit de Compras
Centralizadas de la Administracin Pblica Nacional, el Ministerio del Poder
Popular con competencia en materia de finanzas (actual Ministerio del Poder
Popular de Economa y Finanzas) y la Oficina Nacional de Presupuesto
(ONAPRE).

Estos actores cumplen una funcin especfica dentro del proceso, en el

cuadro N 1 se aprecia las que ejecutan los actores que participan en el
proceso descentralizado:
 Cuadro N 1
Funciones dentro del proceso de descentralizado de la contratacin en
Venezuela
Identificacin de la unidad administrativa Funciones
UNIDAD USUARIA a) Efecta las actividades
previas.
En todas las modalidades b) Formula el requerimiento.
c) Administra el contrato.
d) Evala la actuacin y
desempeo del contratista.
Funciones
COMISIN DE Comunes
UNIDAD CONTRATANTE
CONTRATACIONES

En los procedimientos de En los Concursos a) Solicita y analiza las ofertas.

Consulta de Precios, Abierto y Cerrados b) Verifica la inscripcin en el
Contratacin Directa y Registro Nacional de
Exclusin de la modalidad Contratistas y la vigencia de la
de seleccin certificacin de la calificacin de
los oferentes.
b) Prepara el informe de
recomendacin.
Funciones Especficas
c) Solicita el otorgamiento de la
e) Efecta el pago y libera e) Aprueba los adjudicacin.
la fianza. informes de d) Recomienda la declaratoria
recomendacin que de desierta o terminacin del
deriven de un procedimiento.
concurso cerrado
declarado desierto o
en las
contrataciones
efectuadas en el
marco de planes
excepcionales que
superen las 5.000
U.T. en la
adquisicin de
bienes, las 10. 000
U.T para servicios y
20.000 U.T. para
obras.
f) Opina sobre: el
acto motivado para
 proceder por
Contratacin
Directa; las
propuestas de
modificaciones en
los contratos, las
variaciones en los
precios siempre que
superen el diez por
ciento 10% del
monto original del
contrato cuya
adjudicacin haya
sido recomendada
por ella ; las
paralizaciones que
superen el lapso de
veinte (20) das.
g) Aprueba el cierre
del contrato y la
evaluacin de
desempeo del
contratista en
contrataciones que
hayan sido
recomendadas por
ella.
Funciones
MXIMA AUTORIDAD
a) Autoriza el procedimiento.
En todas las modalidades b) Otorga la adjudicacin.
c) Designa a los miembros de la
Comisin de Contrataciones.
d) Suscribe el acto motivado de
suspensin y terminacin del
procedimiento.
e) Suscribe el contrato.
f) Designa el supervisor o el ingeniero
inspector, segn corresponda.
UNIDAD ADMINISTRATIVA DE PRESUPUESTO a) Verifica y valida la disponibilidad
presupuestaria.
En todas las modalidades b) Registra el precompromiso y el
compromiso.
c) Ejerce el seguimiento de la ejecucin
del gasto.
d) Valida el presupuesto base.
CONSULTORA JURDICA a) Elabora el contrato
En todas las modalidades b) Elabora el documento del finiquito
c) Verifica las fianzas y las ejecuta
 cuando corresponde
d) Inicia el procedimiento administrativo
de rescisin unilateral del contrato y el
de las medidas preventivas, segn
corresponda.
Fuente: Elaboracin propia en base al artculo 6 numerales 2, 3, 4 y los artculos 15, 60, 117, 151,
152, 153 y 157 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas del ao
2014

Por su parte las funciones de los actores que participan en el proceso

centralizado se detallan en el cuadro N 2:

Cuadro N 2
Funciones dentro del proceso de centralizado de la contratacin en
Venezuela
Identificacin de la unidad Funciones
administrativa
COMIT DE COMPRAS Define los bienes, servicios o categora de
CENTRALIZADAS DE LA estos que deben ser adquiridos de manera
ADMINISTRACIN PBLICA NACIONAL centralizada o coordinada, de acuerdo al
Plan de Compras consignado por cada
organismo de la Administracin Pblica
Nacional.
Funciones Comunes
Actuan coordinadamente con el Comite a los
MINISTERIO DEL PODER POPULAR fines de controlar en conjunto la ejecucin
CON COMPETENCIA EN MATERIA DE financiera de las partidas presupuestarias
FINANZAS asociadas a la adquisicin de dichos bienes
o contratacin de servicios y optimizar el
gasto administrable del Presupuesto
Nacional.

Funciones Especficas
OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO
Tramita las modificaciones presupuestarias.
Asigna los recursos al organismo encargado
de la realizacin de las compras.
Fuente: Elaboracin propia en base al artculo 6 numerales 2, 3, 4 y los artculos 15, 60, 117, 151,
152, 153 y 157 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas del ao
2014

Generalidades

En Suramrica se evidencia variados enfoques y denominaciones a lo que

en el pas se conoce como contrataciones pblicas, en Venezuela, los
instrumentos normativos que regulan la materia, no definen las
contrataciones pblicas, sin embrago, pudiese interpretarse del artculo 2 del
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas que
se refiere a los procesos administrativos de seleccin de contratista para la
adquisicin de bienes, prestacin de servicios y ejecucin de obras,
ejecutados por los rganos y entes contratantes sujetos sealados en dicho
instrumento, asegurando la transparencia.

En Chile se dispone de una definicin de compras pblicas, slo se

vislumbra en el artculo 1 de la Ley N 19.88640 que se trata de los contratos
que celebre la Administracin del Estado, a ttulo oneroso, para el suministro
de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de
sus funciones.

Por su parte, Colombia si define el proceso de contratacin como conjunto de

actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde
la planeacin hasta el vencimiento de las garantas de calidad, estabilidad y
mantenimiento, o en las condiciones de disposicin final o recuperacin
ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra
ms tarde41.

Como se observa, del contenido de las normas, las contrataciones pblicas

son procesos realizados el Estado para la adquisicin de bienes, servicios u
obras, que permitan su propio funcionamiento, y por ende satisfacer las
necesidades de la sociedad en pro del desarrollo y la bsqueda del
bienestar.

Son consideradas adems una herramienta clave para que todo Estado
republicano moderno cumpla sus mltiples funciones, por lo cual obliga
contar con procedimientos de seleccin eficaces tanto en la gestin como en
el manejo de los recursos, a los fines de permitir la ms oportuna y adecuada
40
Ley N 19.886 Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestacin de
Servicios, publicada el 30 de julio de 2003, disponible en https://www.leychile.cl/N?i=213004&f=2015-
12-02&p=
41
Vase el artculo 3 del Decreto N 1510 del 17 de julio de 2013.
satisfaccin de las necesidades pblicas42, de all que si los recursos se usan
de manera ineficaz o ineficiente afectara tanto al Estado como a toda la
sociedad43.

En este marco, la contratacin pblica tiene potencial para generar

beneficios, tanto en lo que se refiere a la eficiencia de la contratacin como a
los intereses comerciales44, en el mbito normativo se rige por tres principios
bsicos aplicables en todas las contrataciones a nivel mundial, como se
aprecia en el diagrama N 2:

Diagrama N 2
Principios Generales de los procesos de contratacin
Transparencia

Planificacin
Actividades
previas

Relacin Seleccin y
Evaluacin de Proceso de
Calidad - Precio Contratacin
Desempeo Contratacin
Pblica

Administracin
del Contrato

Contratacin Justa y
No Discriminatoria

Fuente: Elaboracin propia en base al Documento de Trabajo N Compras Pblicas. Aspectos

Conceptuales y Buenas Prcticas de Leandro Arozamena y Federico Weinschelbaum.

42
BUSTELO, Ernesto Desafos actuales y futuros de la licitacin pblica. En Desafos del Derecho
Administrativo Contemporneo. Vctor Hernndez Mendible Coordinador. Tomo II. Ediciones Paredes.
Caracas, 2009. Pp. 971
43
ARCIDICONO, Pilar, Federico Arenoso y Gastn Rosenberg. Transparencia y Control Social en las
Contrataciones Pblicas. Primera edicin. Fundacin Poder Ciudadano. Argentina, 2006, Pp. 29-30
44
Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Contratacin Pblica. La OMC y la Contratacin Pblica.
Disponible en https://www.wto.org/spanish/tratop_s/gproc_s/gproc_s.htm. Consultado el 21 de marzo
de 2017
Desde una perspectiva igualmente normativa, el siguiente cuadro, enumera
una serie de principios que rigen la formacin de la voluntad contractual y los
principios especficos de la contratacin en Venezuela:

Cuadro N 3
Los principios aplicables al proceso de contratacin
Principio Descripcin
Principios generales de Derecho Pblico en la formacin de la voluntad
contractual
Legalidad La funcin administrativa de los rganos y entes contratantes se
encuentra sometida a la Ley y al Derecho, por tanto el
procedimiento debe ajustarse a lo establecido en el Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas
dando cumplimiento a todas las formalidades procedimentales
en l y en otras normas que sean aplicables segn el caso. (Art.
137 y 141 CRBV, y 4 DRVFLOAP)
Eficacia Alude a la efectiva consecucin de los objetivos prefijados
entendidos como rendimiento, economa, desburocratizacin
que se basan en la reglamentacin del procedimiento
administrativo. Desde una ptima ms especfica ver las
modalidades de seleccin como un instrumento para elegir el
oferente ms idneo a los fines del ente.
Racionalidad y Optar por medios y procedimientos ms idneos, simplificando
uniformidad mtodos y sistemas de trabajo, as como regulando la
uniformidad de los documentos y trmites de la contratacin.
Economa Aminorar los costos de la contratacin mediante la utilizacin de
procedimental trmites y recaudos mnimos que dinamicen el proceso de
seleccin.
Erradicar la tendencia a multiplicar actos de procedimientos o
cumplir con diligencias superfluas que no tienen que ver con el
procedimiento.
Oficialidad Adoptar la posicin activa en el procedimiento, impulsando
diligentemente hasta su conclusin de acuerdo con plazos
razonables.
Celeridad Cumplimiento de los plazos mnimos de carcter obligatorio
tanto para la administracin como para los particulares, que
implica la no suspensin por causas injustificadas y la
obligacin de decidir rpidamente todas las cuestiones
planteadas por los interesados.
Simplicidad Supone claridad, sencillez, agilidad, racionalidad, pertinencia,
utilidad y fcil entendimiento tanto en los recaudos exigidos
como en la elaboracin del pliego y en el desarrollo del
procedimiento.
Eficiencia En la asignacin y distribucin ptima de los bienes y recursos
 en atencin a las necesidades que deben satisfacerse.
Planificacin Implica que la actividad se supedite a los lineamientos,
estrategias, polticas y planes en el lapso del horizonte
temporal.
Honestidad Abarca por una parte el comportamiento leal y probidad en las
distintas fases del proceso de contratacin, y por la otra que la
Administracin en todas sus actuaciones tenga como cierta la
declaracin del ciudadano, como parte de la presuncin de la
buena fe y disponga de mecanismos efectivos cuando estos se
encuentren frente a actuaciones comprobadas de mala fe.
Principios especficos
Igualdad y no Asegurar el tratamiento equitativo del contratante a los
discriminacin operadores econmicos que concurren al proceso de seleccin,
abarca la participacin en igualdad de condiciones, derechos y
posibilidades, sin que exista
Publicidad Instrumento para la promocin de la concurrencia de los
oferentes. Surte efecto de seguridad jurdica que imposibilita a
la Administracin modificar arbitrariamente las condiciones.
Unidad del Datos mnimos que deben tener los expedientes, los sistemas
Expediente de manejo y conservacin que garanticen la integridad del
mismo.
Transparencia Reconocimiento de medios procedimentales suficientes para
asegurar la participacin y concurrencia en los procedimientos
administrativos de seleccin.
Incorporacin de mecanismos de control social sobre la gestin
pblica.
Competencia Protege los intereses econmicos de los contratantes,
suscitando la mxima competencia posible y garantiza la
igualdad de acceso a la contratacin abierta y a la participacin
de cualquier operador.

Fuente: Elaboracin propia en base al captulo Los procedimientos Administrativos de seleccin de

contratistas. del libro Ley de Contrataciones Pblicas, de Linares y

Estos principios no son simplemente referencias o enunciados carentes de

obligatoriedad; por el contrario, debe entenderse que integran el
ordenamiento jurdico propio de las contrataciones pblicas y sirven para su
interpretacin y aplicacin prctica.

1.2.-Naturaleza jurdica

Para abordar el tema de la naturaleza jurdica de la contratacin

administrativa, es necesario referirse al concepto de jurdico de contrato,
partiendo del artculo1133 del Cdigo Civil, se entiende por ste a una
convencin entre dos o ms personas para constituir, reglar, transmitir,
modificar o extinguir entre ellas un vnculo jurdico.

En tal sentido, resulta importante destacar que la Administracin Pblica

puede celebrar contratos de derecho privado, y contratos de derecho
pblico, conocidos como contratos administrativos.

El contrato administrativo segn Rafael Badell Madrid (2001), es el

acuerdo de voluntades, generador de obligaciones celebrado entre un
rgano del Estado en ejercicio de las funciones administrativas que le
competen, y otro rgano administrativo o con un particular o
administrado, para satisfacer finalidades pblicas.

La jurisprudencia venezolana con relacin a los contratos administrativos

manifiesta:

() son verdaderos contratos administrativos, toda vez que los mismos

poseen las tres caractersticas bsicas de todo contrato administrativo, a
saber: 1.- una de las partes es un ente pblico, 2.- el contrato tiene una
finalidad de utilidad pblica o la prestacin de un servicio pblico, y
3.- como consecuencia de lo anterior, se entiende la presencia de
ciertas prerrogativas de la Administracin en dichos contratos,
consideradas como exorbitantes, aun cuando no se encuentren
expresamente plasmadas tales caractersticas en el texto del mismo45.

Del marco conceptual antes esbozado y recogido en el criterio jurisprudencial

invocado, podra considerarse que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley de Contrataciones Pblicas regula toda la actividad contractual del
Estado, sin distingo, alguno, como si se tratara o no de contratos
administrativos denominacin que por lo dems no se recoge en el Decreto,

45Tribunal Supremo de Justicia. Sentencia N 00187 de la Sala Poltico Administrativa, Expediente N

0412 de fecha 05 de febrero de 2002. Disponible en:
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/febrero/00187-050202-0412.
sino que puede considerarse superada en el derecho positivo 46, sin embargo,
de acuerdo con el mbito objetivo del instrumento normativo solamente
regula tres tipos de contratos celebrados por las personas jurdicas estatales
los cuales comnmente se han considerado dentro de la categora de los
llamados contratos administrativos,

Siendo ello as, es importante precisar que, no se encuentran sometidos a el:

Los contratos de concesin de bienes, servicios y obras; los contratos

celebrados en el marco de la funcin pblica47, los de crdito pblico48, los de
estabilidad jurdica49, los convenios especiales para aprovechar los recursos
especiales de las asignaciones econmicas derivadas de minas e
hidrocarburos, en obras o servicios de inters comn50, Convenios
cambiarios entre el Banco Central de Venezuela y el Ejecutivo Nacional, los
mecanismos para su ejecucin, as como los acuerdos que regirn la compra
y venta de divisas51, la contratacin y ejecucin de obras de
descentralizacin de competencias del poder nacional52, los contratos
individuales de trabajo de los empleados administrativos y obreros que
trabajan al servicio de los poderes pblicos, ni las convenciones colectivas

46
BREWER Caras, Allan. La evolucin del concepto del contrato administrativo en el Libro Homenaje
al Profesor Antonio Morales Caubet. Tomo I Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas, Universidad
Central de Venezuela. Caracas, 1981 P. 41-69
47Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, publicada en la Gaceta Oficial N 37.522 del 06 de septiembre

de 2002.
48Decreto N 2.174 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de

la Administracin Financiera del Sector Pblico, publicada en la Gaceta Oficial N 6.210 Extraordinario
del 30 de diciembre de 2015.
49 Decreto N 1.438, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de

Inversiones Extranjeras publicado en la Gaceta Oficial N 6.152 Extraordinario de fecha 18 de

noviembre de 2014
50
Ley de Reforma Parcial de la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales para los Estados
derivadas de Minas e Hidrocarburos , publicada en Gaceta Oficial N 37.086 del 27 de noviembre de
2000
51
Convenio Cambiario Nros. 20, 27 y 33 publicados en las Gacetas Oficiales Nros. 39.968, 40.368 y
6.171 Extraordinario de fecha 19 de julio de 2012, 10 de marzo de 2014, 10 de febrero de 2015
respectivamente y el Decreto N 2.179 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley Orgnica de Reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela publicado en Gaceta Oficial N
6.211 Extraordinario de fecha 30 de diciembre de 2015.
52
Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico,
publicada en la Gaceta Oficial N 39.140 del 17 de marzo de 2009.
de trabajo53, los contratos de edicin, coedicin54 y derechos de autor55, los
contratos de seguros y reaseguros56, los contratos mercantiles de comisin,
cuenta corriente, prstamo, deposito, prenda, fianza, permuta y comercio
martimo57, los contratos civiles de enfiteusis, transaccin, comodato,
donacin, mutuo, depsito, prenda, anticresis, secuestro, fianza58, los
contratos de prestacin de los servicios pblicos que celebra el operador con
sus suscriptores59, los de concesin de servicios municipales, los de
constitucin de mancomunidades, los de trasferencia de servicios pblicos a
la comunidad organizada, los contratos de compra y venta de ejidos60, los de
prestacin de servicios domiciliarios de suministro de agua potable,
electricidad, gas61 y los de adquisicin de bienes pblicos62.

1.3.- Criterios para aplicar las modalidades de seleccin de contratistas

Como punto previo es importante sealar que, en teora, el diseo de un
proceso ptimo de contratacin no se elabora con base a una receta nica
para todos los casos,63 pues la misma viene precedida de un conjunto de
actividades previas64 relacionadas con las interrogantes: qu comprar?,

53
Ley Orgnica del Trabajo, los Trabajadores, Trabajadoras publicada en la Gaceta Oficial N 6.076
Extraordinario del 7 de mayo de 2012.
54
Ley del Libro publicada en la Gaceta Oficial N 36.189 de fecha 21 de abril de 1997.
55
Ley sobre el Derecho de Autor, publicada en la Gaceta Oficial N 4.638 Extraordinario de fecha 1 de
octubre de 1993.
56
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Actividad Aseguradora, publicado en la Gaceta
Oficial N 6.211 del 30 de diciembre de 2015.
57
Cdigo de Comercio, publicado en Gaceta Oficial N 475 del 21 de diciembre de 1955.
58
Cdigo Civil, publicado en Gaceta Oficial N 2.990 Extraordinario del 26 de julio de 1982.
59
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Metrologa publicada en
la Gaceta Oficial N 38.819 del 27 de noviembre de 2007, y la Ley Orgnica del Sistema Venezolano
para la Calidad, publicada en la Gaceta Oficial N 37.555 del 23 de octubre de 2002.
60
Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal publicada en la Gaceta Oficial N 38.204 del 8 de junio de
2005.
61
Ver el artculo 156 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, a travs del cual se
le asigna de manera expresa la competencia del rgimen general de los servicios pblicos y, en
especial, la electricidad, el agua potable y el gas.
62
Decreto N 1.407 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma
Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de Bienes Pblicos publicado en
Gaceta Oficial N 6.155 Extraordinario de fecha 19 de noviembre de 2014.
63
Fiscala Nacional Econmica. Compras Pblicas y Libre competencia. Serie Sector Pblico y
Mercados. Materia de Promocin N 1. Santiago de Chile, 2011.
64
Ver el artculo 7 del Reglamento de la Ley de Contrataciones Pblicas.
cundo hacerlo?, cada cunto tiempo?, qu mecanismo escoger para
asegurar la transparencia al seleccionar el contratista?

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas y

su Reglamento dispone de criterios objetivos claros, procedimientos
administrativos y operativos especiales que tienen por objeto garantizar una
adecuada valoracin y seleccin de la persona natural o jurdica con la cual
los rganos contratantes celebran un contrato de adquisicin, al respecto
podemos identificar tres elementos a valorar en la toma de decisiones para
definir el criterio a aplicar:

1.- Aspectos relativos al requerimiento

El proceso parte de un requerimiento por parte de la unidad usuaria quien

identifica su necesidad mediante un documento o formulario, en el cual indica
las especificaciones tcnicas65 y elabora el respectivo presupuesto base66, y
se lo remite a la unidad contratante.

2.-Existencia de una planificacin de compras previa

Al respecto, resulta necesario precisar, que para iniciar con el proceso el

rgano o ente contratante debe haber elaborado la programacin anual de
compras, que remite durante el ltimo trimestre al Servicio Nacional de
Contrataciones67, esta programacin debe estar alineada con el Plan
Operativo Anual, el Plan Estratgico Institucional y con los referentes
estratgicos (Misin, Visin, Proyectos y Polticas)

65
Las especificaciones tcnicas se refiere a la descripcin detallada de los bienes a adquirir o a
incorporar en la obra, los servicios a prestar, incluyendo las normas, exigencias y procedimientos a ser
empleados, sin hacer referencia a determinada marca o nombre comercial, salvo se trate de repuestos
o servicios a ser aplicados a los activos del contratante. Ver numeral 4 del artculo 66 del Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas.
66
El presupuesto base es una estimacin de los costos que se generan por las especificaciones
tcnicas requeridas. Ver el numeral 16 del artculo 6 y los artculos 59 y 60 del Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas.
67
Ver numeral 1 del artculo 38 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas.
La unidad contratante debe verificar que el requerimiento recibido se
encuentra contemplado en la Programacin Anual, evaluar el consumo de
bienes y servicios adquiridos en aos anteriores y estimar de fechas
comunes de compra por categora (la recurrencia y consolidacin de la
contratacin), a los efectos de determinar si es factible agruparlo en un solo
procedimiento, o si se aplica la modalidad respectiva englobando el monto
total y las cantidades, bajo un contrato marco68; o se ejecuta mediante
convenio marco69, el cual consiste en un mecanismo de compra a travs de
un catlogo electrnico mediante el cual el Servicio Nacional de
Contrataciones selecciona a los proveedores con los cuales los rganos y
entes contratantes podrn contratar.

Resulta oportuno indicar, que de conformidad con el artculo 57 del Decreto

con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas se prohbe el
fraccionamiento, este se configura cuando el rgano o ente contratante
teniendo la posibilidad de prever y programar sus necesidades, determina de
forma deliberada la realizacin de varios procesos menores en lugar de uno
mayor a fin de evadir la rigurosidad de este ltimo, o divide una contratacin
para dar lugar al cambio de tipo de proceso de seleccin.

Segn Morn Urbina70 podemos identificar la existencia de seis modos de

fraccionamiento que ameritara procesos unitarios:

1. Fraccionamiento del objeto contractual en sus componentes para

seguir procedimientos administrativos independientes.
2. Fraccionamiento de objetos contractuales homogneos en subgrupos
arbitrarios.
3. Fraccionamiento por lneas o tems complementarios entre s.

68
Ver el numeral 33 del artculo 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas, en concordancia con los artculos 2 y 90 del Reglamento de la Ley.
69
Ver el numeral 34 del artculo 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas.
70
MORN Urbina, Juan. El fraccionamiento ilcito en la contratacin administrativa. En Advocatus,
Revista de Derecho de la Universidad de Lima. Nmero 2002-II, Lima, 2002, Pp. 333
 4. Fraccionamiento por tipo de contratos.
5. Fraccionamiento por separacin de objetos contractuales inescindibles
en funcin de dos perodos presupuestarios.
6. Fraccionamiento por desdoblamiento en rganos administrativos
adquirientes.
As mismo, en el caso de bienes muebles debe revisar el nivel de inventario
que pudiera hacer innecesaria la contratacin.

3.- Categoras establecidas en la norma

En trminos generales, las contrataciones pblicas se ejecutan a travs de

categoras establecidas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Pblicas para efectuar la seleccin del contratista71.Dentro de
estas categoras podemos identificas tres (03) tipos como se indican en el
siguiente cuadro:

Cuadro N4
Modalidades de seleccin de contratistas aplicables a los procesos de
contratacin venezolanos
Modalidades de seleccin
Pblicas y Participativas Preselectivas De carcter excepcional,
no competitiva
Concurso Abierto Concurso Cerrado Exclusin de las
modalidades de seleccin
Concurso Abierto Consulta de Precios Contratacin Directa
anunciado a. Subasta a la
Internacionalmente inversa
Fuente: Elaboracin propia en base al contenido del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Pblicas de 2014.

Cuatro (04) de estas modalidades identificadas en el cuadro anterior

atienden a parmetros cuantitativos establecidos en unidades tributarias, en
funcin de la naturaleza del bien adquirido y tres (03) a criterios cualitativos,
mediante los cuales los rganos y entes contratantes deben subsumir la

71
Ver numeral 25 del artculo 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas.
situacin de hecho del objeto del contrato en la disposicin legal, como se
detalla en el siguiente cuadro:

Cuadro N 5
Parmetros cuantitativos y criterios cualitativos de las modalidades de
seleccin de contratistas
Modalidades que atienden Parmetros Cuantitativos
Monto en Unidades Monto en bolvares segn el objeto del
Tributarias segn el objeto contrato
Modalidad
del contrato
Bienes Servicios Obras Bienes Servicios Obras
Concurso Abierto/ > a > a > a > a > a > a
Concurso Abierto 20.000 30.000 50.000 6.000.000,0 9.000.000,00 15.000.000.0
anunciado U.T U.T U.T 0 00,00
Internacionalmente
(art. 77)
Concurso Cerrado > a >a > a > a Bs. >a Bs. > a Bs.
(art. 85) 5.000 10.000 20.000 1.500.000,0 3.000.000, 6.000.000,00
U.T. U.T. U.T. 0 hasta Bs. 00 hasta Bs. hasta Bs.
hasta hasta hasta 6.000.000,0 9.000.000,00 15.000.000.0
20.000 30.000 50.000 0 00,00
U.T U.T U.T
Consulta de Hasta Hasta Hasta Hasta Bs. Hasta Bs. Hasta Bs.
Precios (art. 96) 5.000 10.000 20.000 1.500.000,0 3.000.000, 6.000.000,00
U.T. U.T. U.T. 0 00
Modalidades que atienden a criterios cualitativos
Modalidad Criterio
Exclusin de la Servicios profesionales; servicios financieros; bienes inmuebles;
modalidad semovientes; obras artsticas, literarias o cientficas; alianzas comerciales y
(art. 5) estratgicas; servicios bsicos; objeto del contrato encomendados o
ejecutados directamente por rganos y entes de la Administracin Pblica;
seguridad y defensa del Estado; medicamentos y productos alimenticios.
Contratacin Paralizacin del proceso productivo; exclusin de competencia; condiciones
Directa especiales; emergencia comprobada; contratos terminados
(art. 101) anticipadamente; por secreto o estrategia comercial; desarrollo de la
industria nacional; restablecimiento o continuidad de los servicios pblicos;
razones estratgicas de construccin; pequeos y medianos actores
econmicos; modalidades declaradas desiertas; destinados a
organizaciones socioproductivas y conglomerados.
Concurso Equipos altamente especializados destinados a la experimentacin,
Cerrado (art.85) investigacin y educacin; por razones de seguridad de Estado; o cuando al
verificar en el RNC lo requerido slo lo producen o prestan cinco (05) o
menos posibles personas naturales o jurdicas posibles oferentes.
Fuente: Elaboracin propia en base a los artculos 5, 77, 85, 96 y 101 Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas. El valor de la U.T= Bs. 300,00 segn la Providencia N
SNAT/2017/0003 publicada en la Gaceta Oficial N 6.287 Extraordinario del 24 de febrero de 2017.
1.4.- Polticas pblicas en materia de contrataciones pblicas
contenidas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Pblicas.

Las polticas pblicas son la materializacin de funciones de asignacin,

distribucin y estabilidad del Estado, pueden ser definidas como estrategias
con la cual el gobierno coordina y articula el comportamiento de los actores a
travs de un conjunto de sucesivas acciones intencionales, que representan
la realizacin concreta de decisiones en torno a uno o varios objetivos
colectivos.72

Una de las herramientas desde el punto de vista estratgico al servicio de los

poderes pblicos para el cumplimiento efectivo de sus fines o sus polticas
pblicas es la contratacin pblica, cuyo correcto diseo debe permitir
implantar una nueva gobernanza pblica que impulse un modelo armonizado
y transparente de gestin de los fondos pblico, basado en la eficacia, la
eficiencia y la integridad, y ayude a consolidar las especficas polticas
pblicas inherentes a nuestro modelo social y econmico, la apuesta por la
innovacin, la proteccin del medioambiente y la proteccin de los derechos
sociales.

En Venezuela el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de

Contrataciones Pblicas refleja las tres orientaciones (planeador y promotor
del desarrollo, regulador y subsidiario) del Estado para elaborar los objetivos
y materializar las polticas pblicas en materia de contrataciones y en
contribucin. A continuacin se describirn brevemente las polticas pblicas
desarrolladas en el Decreto:

72
TORRES-Melo, Jaime y Jairo Santander. Introduccin a las Polticas Pblicas: conceptos y
herramientas desde las relaciones entre el Estado y ciudadana. IEMP Ediciones, Bogot, 2013.
Disponible en formato digital en:
https://www.funcionpublica.gov.co/eva/admon/files/empresas/ZW1wcmVzYV83Ng==/imgproductos/145
0056996_ce38e6d218235ac89d6c8a14907a5a9c.pdf
1.4.1.- Incrementar la produccin nacional a los fines de fortalecer y
ampliar el sector productivo nacional o compensar condiciones
desfavorables.
Esta poltica atiende a dos estrategias de implementacin:
a) Medidas de promocin de desarrollo econmico.
Estas medidas de promocin de desarrollo econmico han sido establecidas
en la norma de forma general desde 1999, se han materializado a travs de
decretos ejecutivos (Vase cuadro N 6), que dictan medidas temporales
atendiendo a los planes de desarrollo econmico, estas medidas otorgan
proteccin a travs de los siguientes mecanismos de preferencia
Reserva de mercado: consiste en la realizacin de los procesos de
contratacin destinados para que compitan preferentemente las pequeas y
medianas industrias, y empresas de propiedad social directa comunal que
tengan domicilio en Venezuela, especficamente en el lugar donde se va a
suministrar el bien, prestar el servicio o ejecutar la obra.
Preferencia al producto nacional en el precio: se otorga mediante el
establecimiento de criterios de evaluacin de carcter incentivador a los
oferentes que presenten un precio con altos porcentajes de componentes de
origen nacional.
Umbrales: se otorga carcter preferencial a las pequeas y medianas
industrias, y empresas de propiedad social directa comunal, en los procesos
que atiendan a determinados parmetros (por monto y categora)
establecidos.
Desarrollo de proveedores: se realiza cuando el contratante otorga
incentivos como suministro de materia prima, asistencia tcnica, donacin o
prstamo de activos, financiamiento bajo condiciones preferenciales) u otros
de tipo fiscal o cambiario, brindndoles la posibilidad de adecuar sus
procedimientos productivos a aquello que el estado desea adquirir.
 Cuadro N 6
Instrumentos normativos ejecutivos como medidas de promocin del
desarrollo econmico

tem Decretos Ejecutivos Gaceta Fecha

Oficial
1 Decreto N 3.895 mediante el cual se garantizar el 38.271 13/09/2005
suministro de materias primas y productos
semielaborados, provenientes de las industrias
bsicas, que permitan desarrollar la solucin a los
problemas de tamao de los despachos, la calidad
requerida por el mercado nacional, precio,
condiciones de pago, y, oportunidades de entrega,
con el objeto de incentivar la produccin de bienes
intermedios y finales, con alto valor agregado,
generados en el pas y requeridos por el mercado
nacional e internacional.
2 Instrumento normativo interno sobre la promocin, 38.462 20/06/2006
funcionamiento y fiscalizacin de las Empresas de
Produccin Social (EPS) y aquellas sociedades
mercantiles comprometidas con la construccin del
nuevo modelo productivo.
3 Decreto N 4.998 mediante el cual se dictan las 38.567 20/11/2006
Medidas Temporales para la promocin y
desarrollo de las Pequeas y Medianas Industria
(Pymis), Cooperativas y otras formas asociativas,
productoras de bienes, prestadoras de servicios y
ejecutoras de obras, ubicadas en el pas.
4 Decreto N 8.880 mediante el cual se dictan las 39.892 27/03/2012
Medidas temporales para el establecimiento de
montos y categoras de contratos preferenciales
para las Pymis y las empresas de propiedad social
directa comunal, fabricantes de bienes,
prestadoras de servicios y ejecutoras de obras
5 Decreto N 8.882 mediante el cual se dictan las 39.892 27/03/2012
Medidas temporales para la promocin, desarrollo
estimulo e inclusin de la industria nacional,
productora de bienes, prestadora de servicios y
ejecutora de obras, ubicadas en el pas.
Fuente: Elaboracin propia en base al contenido de las Gacetas Oficiales indicadas en el cuadro.

b) Promocin de los encuentros de oferta y demanda.

Es un mecanismo a travs del cual se propicia un conjunto de encuentros,
reuniones planificadas en los cuales de forma directa, renen a la oferta
(personas naturales, jurdicas potenciales oferentes) y la demanda (rganos
o entes del Estado) en un ambiente propicio para establecer contactos
en el corto, mediano y largo plazo.

Estos encuentros anteriormente se denominaban Rueda de negocio, estn

contemplados en el artculo 40 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley de Contrataciones Pblicas, se realizan con base a un documento donde
se consolida la informacin contenida en la programacin de compras de los
rganos y entes del estado que remiten al Servicio Nacional de
Contrataciones. El Servicio lo remite al Ministerio del Poder Popular para el
Comercio, quien elabora un catlogo basado en el de las Naciones Unidas,
utilizado durante el encuentro por los potenciales oferentes a los fines de
realizar su inscripcin en el Encuentro, permitiendo de forma ms expedita
ser identificados y seleccionados en los respectivos procesos de
contratacin.

1.4.2.- Fomento de la inversin social, el desarrollo comunitario, y la

insercin laboral (Compromiso de Responsabilidad Social).
En el campo de las contrataciones pblicas esta poltica caracteriza a la
compra pblica social, mediante el acuerdo que celebran el rgano o ente
contratante y el contratista, establecido en el pliego de condiciones de un tres
por ciento (3%)del monto de la contratacin, en todos aquellos procesos
cuyo monto total incluido los tributos superen el parmetro cuantitativo de
dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 U.T.), y que debe contemplar el
contratista en la formulacin de su oferta, el cual es expresado en el contrato
y cuya finalidad es satisfacer una necesidad social de la comunidad.

Si bien es cierto que, el concepto de Responsabilidad Social vinculado a esta

poltica tiene ms de un siglo de vigencia, como lo seala la obra
Responsabilidad Social de Empresarios y Empresas en Venezuela durante
el siglo XX de Charo Mndez, considerada adems en los artculos 2 y 135
de la Constitucin, en materia de compras pblicas tuvo sus orgenes en el
Anexo B Matriz de Compromiso Incentivo del Instrumento normativo interno
sobre la promocin, funcionamiento y fiscalizacin de las Empresas de
Produccin Social (EPS) arriba indicado, posteriormente incluido en el
Decreto N 4.998, incorporado en la Ley de Contrataciones a partir del 2008
hasta la actualidad

Entre las potenciales contribuciones de las compras pblicas por medio de

esta poltica podemos sealar: nuevas oportunidades de empleo, acceso a
los directo a bienes mediante el estmulo de mercados con conciencia social,
capacitacin, y fuentes de financiamiento para la ejecucin de programas
sociales73.

1.4.3.-Incorporacin de las Tecnologas de Informacin al procedimiento

de contrataciones pblicas.
Se entiende por Gobierno Electrnico como el uso de las tecnologas de
la informacin y comunicacin (TIC) para proveer servicios
gubernamentales independientes del tiempo, distancia y complejidad
organizacional, cuyo objetivos principales son: acercar el Estado a los
ciudadanos y fomentar su participacin en las decisiones pblicas74.

Los rganos y entes de la Administracin Pblica en Venezuela han

implementado el uso de tecnologas y medios electrnicos75, incluso en el
mbito de las contrataciones, en cuya normativa explcitamente hace
referencia a transacciones electrnicas, permitiendo que las actividades
propias de las modalidades de seleccin pueden realizarse a travs de estos
medios76.

73
Ver numeral 24 del artculo 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
74
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2011), El Gobierno Electrnico en la
Gestin Pblica, Santiago de Chile. Disponible a travs de:
http://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/3/54303/El_Gobierno_electronico_en_la_gestion_Publica.p
df
75
Ver artculo 11 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Ley Orgnica de la Ley de la
Administracin Pblica. Gaceta Oficial N 6.147 Extraordinario del 17 de noviembre de 2014.
76
Ver artculo 104 y 105 Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas.
En este contexto es importante sealar que al analizar el Nivel de madurez
del sistema de e-compras gubernamental77 venezolano (vase cuadro N7),
se evidencia la existencia de una institucionalidad an no consolidada, que
apenas alcanza un nivel de transacciones simples, pues el portal de Servicio
Nacional de Contrataciones slo permite la remisin de informacin
(programacin anual de compras, rendicin trimestral de contrataciones,
evaluacin del desempeo del contratista, la inscripcin en el Registro
Nacional de Contratistas y el acceso al certificado de inscripcin) o la carga
de los datos bsicos para los llamados a publicar en Concurso Abierto, y en
los portales de los rganos y entes del Estado e informacin mnima de las
adjudicaciones otorgadas en funcin del Compromiso de Responsabilidad
Social.

Cuadro N 7
Niveles de madurez del sistema de e-compras gubernamental
Nivel Descripcin de funcionalidades Descripcin de
alcanzado tecnolgicas aspectos legales
e institucionales
Informativo Carece de institucionalidad consolidada en La ley existente
el manejo del portal de compras pblicas. en la materia no
La pgina Web de la agencia de compras hace referencia a
carece de interactividad con los usuarios. las compras
electrnicas.
Transacciones El portal permite un nivel mnimo de La ley existente
Simples interacciones con los usuarios, permite de compra hace
consultar los llamados, verificar el referencia
certificado de inscripcin de los explcita de las
proveedores. transacciones
electrnicas,
complementada
por otras normas.
Transacciones La pgina Web de la agencia de compras La ley existente
complejas presenta catlogos electrnicos, sistemas seala el uso
de autenticacin de documentos, invitacin, obligatorio del
solicitudes y recepcin de ofertas sistema
electrnicas, pago va transferencias. Se electrnico.
ejecutan las modalidades de convenio
marco y subasta electrnica a la inversa.

77
SAAVEDRA, Jos. Reformas en los mecanismos de compras pblicas y las MYPYMES. Red
Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG). Universidad Nacional de San Martn, 2010.
 Cuenta con estadsticas de desempeo del
Sistema de Compras.
Integracin Corresponde a una etapa de integracin de
las transacciones del portal con los
sistemas de ejecucin presupuestaria, los
sistemas financieros y de control del
Estado. Se puede acceder a cada
transaccin del proceso y determinar la
trazabilidad.
Fuente: Elaboracin propia en base al cuadro de los niveles de madurez del sistema de e-compras
gubernamental del libro Reformas en los mecanismos de compras pblicas y las MYPYMES de Jos
Saavedra.

1.4.4.- Transparencia y lucha contra la corrupcin

Aunado con la poltica descrita en el punto anterior, la transparencia, el
acceso a la informacin y la rendicin de cuentas forman el insumo
principal para la participacin activa de diversos actores en los procesos de
la gestin pblica, que facilitan la implantacin del esquema preventivo
contra la corrupcin.

Para prevenir y promover la transparencia los sistemas de contratacin

pblica basados en principios de transparencia, competencia y criterios
objetivos de adopcin de decisiones, 78 requiere el manejo de un sistema de
e-compras gubernamental de transacciones complejas e integracin que
permita evaluar y monitorear el valor de las posibles variables que inciden en
las polticas pblicas en materia de contrataciones, y contestar las siguientes
interrogantes: qu se compra con mayor recurrencia?, Quin ofrece esos
requerimientos? Cules son las ventajas de los potenciales proveedores?
Cmo se determinan precios razonables? Cul ha sido la modalidad ms
utilizada?

Desde una visin estratgica de la informacin a los fines de implementar

una gestin pblica basada en resultados y dada la importancia de contar
con herramientas de control que permitan investigar y auditar de manera
eficiente al proceso de seleccin de contratistas y por ende la aplicacin de
78
Vase art. 9 de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin.
las diversas polticas en la materia, en el siguiente captulo se describir el
concepto y generalidades de la gestin pblica, la evaluacin, el control de
gestin, la planificacin como aspecto general de la gestin, la evaluacin de
los resultados y los indicadores.

2.- La Gestin Pblica, la Evaluacin y el Control de Gestin.

2.1.- La Gestin Pblica y sus enfoques.
El trmino gestin pblica se refiere al conjunto de espacios institucionales,
procesos, mecanismos de decisin para la asignacin y distribucin de los
recursos pblicos, utilizacin de los medios adecuados, as como la
coordinacin y estmulo de los agentes pblicos en un marco jurdico y
poltico, con el objeto de cumplir con las propias funciones del Estado y
alcanzar los objetivos colectivos.

Enfoques de la Gestin Pblica

Las administraciones pblicas latinoamericanas han funcionado segn el
modelo administrativo tradicional o conocido como burocracia weberiana 79,
lejos de una percepcin negativa, este modelo fue concebido para maximizar
la eficiencia de la actuacin administrativa, recurriendo a la racionalidad en el
cumpliendo de aspectos formales (normas), lo que implica realizar cualquier
tarea o acciones dentro de un procedimiento administrativo de la forma
prevista; orientados al control del uso honesto de los recursos pblicos. Sin
embargo, estos mismos elementos hacen que los procesos en este modelo
se caractericen por la simplicidad, homogeneidad y rigidez, situacin muy
confortable pero incompatible con la dinmica de la sociedad y por ende de
la organizacin, siendo necesario incorporar trminos como flexibilidad y
adaptabilidad.

79
BRUGU Quim. Una administracin que habla es una administracin que piensa. De la gestin
pblica a la administracin deliberativa. En Participacin Ciudadana para una administracin
deliberativa de Ignacio Celaya, Fernando Lpez, Sergio Castell y Toms Gmez. Gobierno de Aragn.
Es evidente que, a lo largo de un proceso de maduracin del funcionamiento
administrativo pblico, partiendo de las experiencias de la nueva gerencia
pblica llevadas a cabo en Nueva Zelandia, Estados Unidos, y el Reino
Unido y los estudios desarrollos en por la Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmico (OCDE), se presenta el nuevo modelo conocido como
gestin por resultados, para resultados u orientado a resultados, el cual
plantea la necesidad de poner al Estado al servicio del ciudadano y una
administracin que privilegie tambin el cumplimiento de resultados.

La gestin para resultados implica la conduccin y gerencia de los

organismos pblicos hacia un modelo de gestin en el que se privilegian los
resultados en el marco de polticas planificadas de desarrollo, se prioriza la
transparencia de la gestin, y se desarrolla una nueva cultura organizacional
de poner el Estado al servicio de la poblacin.

Existen tres enfoques de tratamiento de la gestin para resultados que son

complementarios entre s:

El enfoque sistmico: requiere el funcionamiento articulado e interrelacionado

de los tres sistemas bsicos que operan transversalmente en la estructura
administrativa pblica: planificacin, presupuesto y organizacin.

Enfoque basado en macro procesos: para esta concepcin el conjunto de

procesos (planificacin estratgica, programacin presupuestaria,
administracin de recursos reales y financieros, el seguimiento, control y
auditora de desempeo), interrelacionados que parten de la definicin de
polticas y culminan en el monitoreo y seguimiento, expresan claramente el
ciclo administrativo integral de la gestin pblica.

Enfoque de instrumento de gestin: este enfoque hace nfasis en el

concepto de mejoramiento del proceso de toma de decisiones acerca de la
gestin pblica y en el de la rendicin de cuentas sobre la base de los
resultados obtenidos en esa gestin.
En este documento se tomar una mezcla entre el enfoque basado en
macroprocesos y el enfoque de instrumento de gestin, como se puede
identificar en el diagrama N 3:

Diagrama N 3
Enfoque de la gestin para resultados

Nivel Social y Poltico

Orientacin
Plan de Desarrollo Econmico y
Social de la Nacin
Polticas Pblicas

Contralora Nivel Organizativo

Rendicin de
Social Cuentas
Planificacin
Estratgica
Operativa

Programacin
Seguimiento
Presupuestaria
y Auditora

Recursos Productos Resultados

Impacto

Administracin
de Recursos

Control de Gestin
Control Fiscal

Externo Interno
CGR UAI

Fuente: Elaboracin propia en base al documento Planificacin, prospectiva y gestin pblica.

Reflexiones para la agenda de desarrollo de Jorge Mttar y Daniel Perrott, 2014

Ahora bien, es importante tener presente que en los pases europeos como
Espaa, se viene presentando una nueva propuesta en gestin pblica,
denominada Administracin Deliberativa, este modelo prepara la
administracin para resolver problemas complejos y equilibrar las diversas
perspectivas, de forma creativa e inteligente obligando cada vez a incorporar
el dialogo.
El control de gestin. Concepto y generalidades
El papel del Estado en la promocin del desarrollo econmico, la ejecucin
de polticas pblicas y la provisin de bienes pblicos, puede contribuir a un
crecimiento equitativo, equilibrado y ambientalmente sostenible, pese a la
tendencia al rentismo de los recursos naturales en muchos pases; desde
esta perspectiva, el desempeo de sus instituciones administrativas es una
tarea que exige responsabilidad y eficacia.

Por consiguiente, las instituciones pblicas se someten a un conjunto de

normas positivas que le confieren legalidad y orientan las acciones al
cumplimiento de la razn institucional de forma objetiva, evitando la
discrecionalidad de los agentes administrativos en la toma de decisiones y la
movilizacin de los recursos.

Igualmente orienta su actuacin a la eficiencia de la gestin que comprende

varios aspectos (planificacin, presupuestarios y gestin financiera, de
seguimiento y auditora), depende de la alineacin de los procesos y
subprocesos de la organizacin administrativa, y debe dar respuesta a las
interrogantes: cmo se toman las decisiones sobre la asignacin de los
recursos pblicos?, cmo se financian las polticas que se derivan de estas
decisiones?, cmo se gestionan los recursos?, cules son los rganos o
entes y las unidades organizativas responsables de aplicacin de dichas
polticas?, y finalmente cmo se monitorea y evala la implementacin de
estas polticas?

Ms all de los conceptos de eficiencia y eficacia, el desempeo

institucional es el arquetipo que denota cmo la administracin pblica es
capaz de fortalecer la legitimidad de los resultados que es propia de los
valores democrticos, y las sociedades que han optado por el escrutinio
permanente de las actividades administrativas y gubernamentales.80

Por tanto, es necesario dotar a las instituciones gubernamentales de

modernas tcnicas que contribuyan eficazmente al perfeccionamiento de la
gestin y al proceso de toma de decisiones, como el control de gestin.

Como punto previo, se estima pertinente definir qu se entiende por control y

por gestin, de acuerdo con la Real Academia Espaola el termino control se
refiere a: la comprobacin, inspeccin, fiscalizacin e intervencin, el mando
o dominio, as como a la regulacin sobre un sistema. Por su parte la gestin
es definida como: accin y efecto de gestionar o administrar para lograr un
propsito.

Sobre este particular la Contralora General de la Repblica en el

documento Cuadernos de Auditora 381 define el control como la medicin y
las acciones de ajuste del desempeo de la organizacin, para asegurarse
que se cumplan los fines de las disposiciones normativas y los contenidos en
planes, objetivos y metas diseados para alcanzarlos. Y por gestin las
actividades, tareas programadas, proyectos y operaciones de los rganos y
entes del Estado, dirigida a la produccin de bienes o servicios para cumplir
su misin, metas u objetivos previamente determinados.

Ahora bien, vista una institucin estatal o privada como un sistema que
interacta con el entorno desde el punto de vista del control debemos tener
presente los dos subsistemas que la conforman:

El subsistema interno focalizado en la cadena de produccin de bienes y

servicios, a los fines de obtener resultados esperados en atencin a las
demandas de la sociedad, cuyo mbito de control denominado Control de

80
UVALLE Berrones, R. El control y la evaluacin en la administracin pblica. Revista Mexicana de
Ciencias Polticas y Sociales, XLVII. 2004Pp.43-70. Disponible en:
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=42119203
81
Contralora General de la Repblica de Venezuela. Cuadernos de Auditora 3. Metodologa para la
Auditora de Gestin. Caracas. 1999
Procesos, de carcter ms ejecutivo-operacional, se centra en los insumos,
procesos y productos, enfocado en la eficiencia, maximizacin y una racional
utilizacin de los insumos. Para el ejercicio de este control se deben
establecer metas de produccin y manejar indicadores con base al producto,
la disponibilidad y rendimiento de los insumos, y la calidad y racionalidad de
los procesos.

Por su parte, el subsistema externo toma los productos de del subsistema

interno y se centra en los resultados e impactos en los usuarios, en la
sociedad, en la economa, en otros actores afectados, cuyo mbito de control
conocido como Evaluacin por resultados se enfoca en la eficacia, por lo
cual es de carcter ms estratgico.

En el desarrollo de esta investigacin, podemos inferir, que hay dos sistemas

de control gerencial con nfasis distintos (accin y efectos), pero
interrelacionados, como se puede apreciar a continuacin en el diagrama
N4:

Diagrama N 4
Los Sistemas de Control Gerencial
Sub Sistema Interno

Insumos Procesos

Objetivos
Satisfacer demandas
Resultados Esperados
a. Impactos en el entorno
b. Efectividad de Polticas
Pblicas o insumos
para el rediseo de las
Productos mismas

Eficiencia
Control de Gestin

Retroalimentacin

Evaluacin de Eficacia

Sub Sistema Externo Resultados

Fuente: Elaboracin propia en base al documento Control de gestin y evaluacin de resultados en la

Gerencia Pblica de Hctor Sann (1999).
En este contexto, el control de gestin es el instrumento gerencial, integral,
estratgico e idneo que permite comprobar los aspectos o actividades de la
gestin, con el objeto de corregir previamente las desviaciones que existan,
racionalizando la operatividad de las organizaciones y orientando su gestin
al rendimiento.

Este control se materializa mediante tres tipos:

a.- Control preventivo: Se refiere a la actividad dirigida a contribuir al

mejoramiento de las entidades en sus sistemas administrativos, de gestin y
de control interno82. Este tipo de control se realiza previamente a la ejecucin
de las operaciones, incluye el diseo de polticas, normativas e instructivos,
para asegurar que lo programado sea ejecutado objetivamente.

El ejercicio de este tipo de control no debe entenderse como un

prejuzgamiento, por tanto, no afecta el ejercicio de la funcin de control
posterior83 que el corresponde al Sistema Nacional de Control Fiscal. Para su
adecuado cumplimiento son de aplicacin los principios que regulan el
control gubernamental.

b.- Control de seguimiento: Se realiza durante la ejecucin de los procesos,

verifica la utilizacin de los recursos en el cumplimiento de las actividades y
tareas para lograr los resultados previstos en el plan y el presupuesto.

c.- Control de resultados o de retroalimentacin: Este tipo de control

contrasta los resultados alcanzados con los previstos y analiza las
desviaciones existentes.

Ahora bien, de conformidad con la normativa que regula el Sistema Nacional

de Control Fiscal en Venezuela, y en su acepcin ms amplia, se denomina

82
FONSECA, Oswaldo. Vademcum Contralor. Instituto de Investigacin Accountability y Control.
Primera Edicin, Lima, 2008. Pp. 177.
83
FONSECA, Oswaldo. Vademcum Contralor. (2008). Pp. 177.
control de gestin, la modalidad de control ejecutada en ejercicio del control
interno con el objeto de verificar el cumplimiento o desempeo de las
actividades, tareas y acciones realizadas por los rganos y entes, que
permite medir e informar, oportunamente, a los responsables de la toma de
decisiones sobre la eficiencia, eficacia, economa, calidad e impacto de su
gestin, con acatamiento al rgimen jurdico aplicable que regula su
desempeo84. Teniendo este control en este mbito una doble expresin:

a. Control de gestin interno caracterizado por la potestad que tienen los

directivos y gerentes para asegurar la eficacia sobre el desempeo de
la organizacin, con el fin de asegurar el cumplimiento de la misin,
los planes y metas establecidas, los fines institucionales; la veracidad
y exactitud de la informacin financiera y administrativa; as como la
calidad, productividad e impacto esperado de la gestin.
b. Control de gestin externo generalmente se realiza a posterior,
principalmente mediante auditoras, estudios, anlisis, e
investigaciones de cualquier tipo85.

Conforme a lo sostenido, dentro del rea administrativa el diseo y desarrollo

de los sistemas de control de gestin en trminos generales se lleva a cabo
mediante las siguientes fases:

a. Diagnstico institucional: el cual tiene como objeto identificar los

procesos y variables claves para el sistema de control, los posibles
obstculos que puedan interferir en la eficacia del sistema, del mismo modo
establecer las condiciones para la ejecucin del sistema propuesto.
Este representa un estudio estratgico de la organizacin, frecuentemente
empleando el uso de una matriz DOFA, la cual permite el anlisis de la

84
Ver numeral 3 del artculo 2 del Reglamento de la Ley Orgnica de la Contralora General de la
Repblica de Venezuela y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
85
Contralora General de la Repblica de Venezuela. Cuadernos de Auditora 3. (1999)
estructura, los recursos humanos, las normas, los sistemas contables
financieros.
b. Identificacin de los procesos clave: Una vez realizado el diagnstico, es
necesario determinar de los procesos internos de la organizacin, aquellos
que son lo suficientemente importantes en el desarrollo eficaz del sistema,
incluye desde la situacin financiera, de produccin, productividad,
personal, servicios al cliente, relaciones con otros entes, eficacia, eficiencia,
calidad y pertinencia.
c. Diseo del sistema de indicadores: De la definicin de las reas claves,
se elaboran los indicadores que permitirn medir atributos de los procesos y
tomar decisiones pertinentes.
d. Escoger los instrumentos de control: Seleccionar dentro de la variedad
de tcnicas e instrumentos generalmente aplicados en la gestin del
proceso, entre los ms usados tenemos: manuales de normas y
procedimientos, inspecciones, sistema de control interno, auditora interna,
auditora externa, control presupuestario, control estadstico de procesos,
control de calidad, cuadro de mando.
e. Validacin del sistema: consiste en alimentar el sistema de indicadores
con cifras histricas para revisar la calidad, pertinencia, consistencia y
confiabilidad de los datos para facilitar su utilizacin por el nivel directivo en
trminos de su utilidad informativa.
f. Evaluacin del sistema: comprende la identificacin de los desfases o
puntos dbiles de la gestin, ocupa dos niveles: el nivel externo donde se
evala el producto y el sector o entorno, y en el interno se evalan los
resultados y el rendimiento.
 g. Implantacin del sistema: Consiste en implementar las fases descritas a
fin de adoptar oficialmente el sistema y definir los mecanismos para su
administracin.86

Estas fases estn relacionadas con lo que se desea verificar en la

institucin, y dentro del control de la gestin pblica deben considerarse en
ellas a los cuatro componentes, que a continuacin se detallan brevemente:

Decisor poltico: Es el representante legal e institucional (lder) del rgano o

ente del Estado, quien debe estar convencido de la necesidad y
conveniencia de un proceso de control de gestin.

Operaciones: representa la variable fundamental del plan de diseo, abarca

la planificacin y presupuesto donde se fija lo que se tiene previsto
alcanzar, pues si se controlan las operaciones se controlan los recursos,
productos, resultados y beneficios, as como tambin los programas,
acciones, proyectos, actividades y tareas.

Responsables tcnicos: Son los funcionarios conocedores de los procesos

de la organizacin pblica, sus productos terminales e intermedios, la
relacin recursos-productos-resultados que permiten el diseo y
seguimiento de los indicadores87.

2.2.- Evaluacin y sus espacios: Mesoevaluacin y Metaevaluacin

Para la Sociedad Francesa de Evaluacin (2008) citada por Myriam
Cardozo88 la evaluacin a una intervencin pblica es un proceso
pluridisciplinario basado en criterios explixitos e informaciones recolectadas y
analizadas () que va ms all de las acciones de control () responde
una doble exigencia de expertise independiente, de mirada exterior de la

86
AMAYA Jairo. Gerencia, Planeacin & Estrategia. Fundamentos, modelo y software de Planeacin.
Prospectiva. Universidad Santo Toms. Colombia.
87
ZAMBRANO Barrios, Adalberto. Planificacin estratgica, presupuesto y control de la gestin pblica.
Publicaciones UCAB. Editorial Texto, C.A. Primera Edicin. Caracas, 2007.
88
CARDOZO, Myriam. Evaluacin y metaevaluacin en los programas mexicanos de desarrollo social.
Coleccin Teora y Anlisis. Universidad Autnoma Metropolitana.
poltica evaluada, y de considerar especialmente el punto de vista de los
actores, decisiones y beneficiarios.

De acuerdo con Ochoa citado tambin por Cardozo la evaluacin es un

proceso de aprendizaje continuo que permite conocer los resultados de la
gestin, identificar aciertos y errores, y con base a esa informacin realizar
los cambios pertinentes en la gestin, para que desde el punto de vista
tcnico se evite tanto el uso de programas con fines polticos y electorales,
as como la corrupcin y el desvo de fondos..

Por otra parte, en los estudios realizados por Nuria Cunill Directora de
Programas del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
(CLAD), y la profesora Sonia Ospina diferencian los conceptos de monitoreo
y evaluacin. Siendo el primero la valoracin recurrente o seguimiento del
avance de una intervencin, usando indicadores de desempeo cualitativos y
cuantitativos, enfocados en el proceso o los resultados, seleccionados a
priori; por lo que no explica las causas de lo que se documenta, ni ofrece la
oportunidad de aprehender la complejidad de los procesos detrs de las
mediciones realizadas; por su parte el segundo constituye una valoracin
puntual de una intervencin mediante el uso de procedimientos y
herramientas analticas para obtener informacin pertinente, comparable y
confiable del proceso, los resultados e impactos, o todos estos, a fin no slo
de documentar los patrones, sino tambin de explicarlos y comprenderlos,
capturando su complejidad.89

Desde la ptica de la gestin pblica, la evaluacin tiene varias acepciones

que engloban los siguientes elementos:

a. La supervisin que ayudar a evaluar si un proceso, plan o programa

se est implementando de acuerdo a lo planificado, por tanto permite una
retroalimentacin constante sobre el estado en que se encuentra la

89
CUNILL Grau, Nuria y Sonia Ospina Bozzi. Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y
evaluacin (M&E) en Amrica Latina: Informe comparativo de 12 pases, Banco Mundial, CLAD, 2008.
implementacin del proceso, plan o programa e identifica los problemas
especficos a medida que surgen.

b. La valoracin de los procesos relacionada con la forma en que

funciona el proceso o programa y se centra en los problemas de la entrega
de servicios.

c. El anlisis de costos-beneficios o eficacia en funcin de los costos, en

particular su relacin con respecto a usos alternativos de los mismos
recursos y a los beneficios que produce el programa.

d. Y la medicin del impacto, que tiene el objetivo de determinar en

forma ms general si el programa o poltica produjo los efectos deseados en
las personas, hogares e instituciones y si esos efectos son atribuibles a la
intervencin del programa. Las evaluaciones de impacto tambin permiten
examinar consecuencias no previstas en los beneficiarios, ya sean positivas
o negativas, en este tipo de evaluaciones se debe dar respuesta a este tipo
de interrogantes: Cmo afect el proyecto a los beneficiarios? Algn
mejoramiento fue resultado directo del proyecto o se habra producido de
todas formas? Se puede modificar el diseo del programa para mejorar sus
repercusiones? Se justifican los costos?.

Sin embargo, estas preguntas no se pueden medir a travs del resultado de

un proyecto, puede haber otros factores o sucesos que estn
correlacionados con los resultados, siendo necesario verificar el grado de
compatibilidad de los objetivos institucionales contenidos en el Plan
Institucional con los del Plan Nacional de Desarrollo para ello se recurre a
dos tipos de evaluaciones:

A.- La metaevaluacin es una funcin sistemtica de evaluacin relacionada

con la etapa final del proceso circunscrito a la gerencia, encargada de
analizar y estudiar los procesos de evaluacin ex-ante realizadas a un
proyecto, poltica o programa con el fin de entregar insumos al tomador de
decisiones.

Esta etapa incluye el anlisis, interpretacin, explicacin y sistematizacin

cinetfica, en los mbito terico y practico, de los siguientes elementos:

El proceso de la evaluacin (diseo, actividades y presentacin).

Los resultados o productos de la evaluacin (informe de evaluacin,
su presentacin y discusin pblica).
Los evaluadores.
Los modelos y tipos que son utilizados como referencia para ejecutar
la evaluacin, as como la metodologa y espistemologa que nutre a
dichos modelos90, con el fin de eliminar debilidades metodologicas de
los procesos de evaluacin.
Se inscribe en el componente descriptivo de la poltica pblica,
denominado por Lasswell como knowledge of.
No constituye una estapa en el ciclo de los proyectos, su funcin es
independiente del nivel especifico en el que se encuentre el
proyecto91.

Una de las funciones principales de la metaevaluacin es la descripcin,

valoracin y anlisis de los procesos de evaluacin, permitiendo atenuar las
debilidades metodolgicas de los procesos empleados para corregir
evaluaciones futuras y otorgar as mayor credibilidad a l o los planes o
programas evaluados.

B.- Por su parte la mesoevaluacin se refiere al espacio institucional o

territorial, en dos sentidos de confluencia: de arriba-abajo y de abajo-arriba,
desde donde se generan contribuciones al plan global, a la vez que
se persiguen objetivos propios, consiederando los siguientes aspectos:
90
DAZ Jimnez, L. y R. Rosales. Metaevaluacin: Evaluacin de la Evaluacin de Polticas, Programas
y Proyectos Sociales. Serie de Estudios, Coleccin ngora. San Jos, 2003.
91
PACHECO, Juan Francisco. Metaevaluacin en sistemas nacionales de inversin pblica. Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile, 2010.
 Estado de avance de los programas y/o proyectos del Plan.

Cumplimiento de programas y proyectos.

Productos y resultados de procesos ligados a las estrategias de

desarrollo.

Resultados institucionales contributivos al Plan o a las estrategias de

desarrollo.

2.2.- El ciclo de la gerencia

Se denomina Ciclo de gerencia pblica al conjunto de interacciones de
elementos orientadas a asegurar el logro de los objetivos perseguidos en
cada nivel o componente institucional, tiene una secuencia lgica que se
puede resumir en tres mbitos:

1.- Los objetivos estratgicos institucionales.

2.- Los procesos que ejecuta la entidad, que determinan los proyectos a
ejecutar.

3.-El establecimiento de los correspondientes mecanismos de control.

Todos estos elementos deben estar coherentemente articulados a fin de que

cada uno facilite la ejecucin del siguiente, por tanto la planificacin y el
presupuesto deben verse como un proceso continuo y complementario,
pues no se puede planificar sin conocer la disponibilidad de los recursos, ni
se debe presupuestar sin a la pregunta adnde queremos ir? , en el
corto, mediano y largo plazo.

A la planificacin, el presupuesto y los procesos, se le adiciona el

seguimiento y la evaluacin, considerado un elemento fundamental, que se
orienta tanto del proceso de planificacin como del de produccin de bienes
y servicios, pues estos permiten la definicin de los indicadores de
desempeo (planificacin), y los datos para construir esos indicadores
que se obtienen de los servicios pblicos prestados.

En el cuadro N 8 se define cada uno de los elementos que componen el

ciclo de gestin y la forma en que cada uno de esos elementos contribuye a
producir los resultados de la gestin pblica:

Cuadro N 8
Elementos del Ciclo de Gestin y su relacin con la cadena de
resultados
Elementos del Definicin Cadena de
ciclo de gestin resultados
Situacin Anlisis de la realidad social y
socioeconmica econmica del pas.
Objetivos y metas Plan Nacional que establece los
objetivos y metas a largo y
mediano plazo.
Estructura Forma en la que estn ordenadas
organizativa las unidades administrativas de los
rganos y entes del Estado.
Situacin fiscal Anlisis de las perspectivas de
ingresos y egresos del pas a
mediano plazo. Anlisis de situacin
Plan Estratgico Estrategias para el logro de los y situacin deseada
Institucional, objetivos del Plan Nacional.
Planificacin
Operativa, y dems
Planes, Programas y
Proyectos
Productos Bienes y servicios que ofrecen los
rganos y entes a lograr los
objetivos del plan.
Meta de produccin Volumen de bienes y servicios a
brindarse en un tiempo
 determinado.
Recursos Asignacin de recursos para los
Insumos
programas
Procesos Conjunto de operaciones
productivos y interrelacionadas y desarrolladas
Productos en forma cronolgica y sistemtica,
Actividades
realizada para ejecutar las
funciones pblicas, y brindar los
bienes y servicios al ciudadano.
Consecuencias para Cambios a corto y mediano plazo
los beneficiarios en el comportamiento de los
beneficiarios despus de recibir los
bienes y servicios. Efectos/ Resultados
Rendicin de Informe de las autoridades a los
cuentas ciudadanos sobre los resultados
obtenidos.
Fuente: Elaboracin propia en base al documento Construyendo gobiernos efectivos. Logros y retos
de la gestin pblica para resultados en Amrica Latina y el Caribe de Jorge Kaufmann, Mario
Sangins y Mauricio Garca Moreno. Banco Interamericano de Desarrollo 2015; la Ley Orgnica de
Planificacin Pblica y Popular y las Normas Generales de Control Interno.

2.2.1- El control gerencial

Los rganos y entes del Estado deben asegurar el logro de los objetivos
institucionales y establecer los correspondientes mecanismos de control, que
le permitan detectar posibles debilidades o desviaciones e introducir las
medidas correctivas pertinentes. Desde el punto de vista gerencial de
acuerdo con la visin de Hctor Sann en el documento Control de gestin y
evaluacin de resultados en la gerencia pblica, el control est conformado
por cinco subsistemas bsicos que identificamos en el siguiente cuadro:

Cuadro N 9
Tipos de Control Gerencial
Tipo de control Objeto mbito gerencial
Evaluacin de Plan Estratgico, Plan Mxima Autoridad.
resultados. Operativo Anual, Misin,
Visin y Objetivos.

Control de Procesos. Procesos. Niveles directivos,

gerenciales, jefes o
autoridades
administrativas de los
organos y entes del
Estado.

Control de Proyectos. Proyecto de presupuesto Mxima autoridad, niveles

vinculado con Plan. directivos, gerenciales que
funjan como unidad
administradora central,
unidades administradoras
desconcentradas y
unidades ejecutoras
responsables de las
acciones espcficas.

Evaluacin Ex- post(*). Acciones correctivas para Mxima autoridad, niveles

mejorar los procesos e
impacto del proyecto y
proyeccin poltica.
directivos y gerenciales de
los organos y entes del
Estado, Banca multilateral,
organismos financiadores
o por autoridades
planificadoras centrales.

Evaluacin Estratgica Mesoevaluacin, Alto nivel de gobierno.

Global. metaevaluacin y matriz
de desempeo
institucional.
(*)En las instituciones pblicas no se ha desarrollado suficientemente la cultura gerencial de la
evaluacin de resultados y no toman la iniciativa para implementarla, a no ser por exigencias de la
banca multilateral o por autoridades planificadoras centrales interesadas en verificar los resultados de
gestin.
Fuente: Elaboracin propia en base al documento Control de gestin y evaluacin de resultados en la
Gerencia Pblica de Hctor Sann (1999), las Normas Generales de Control Interno emitidas por la
Contralora General de la Repblica y el Reglamento N 1 de la Ley Orgnica de la Administracin
Financiera del Sector Pblico.

Existen dos actividades que son comunes en todos los rganos y entes del
Estado para ejecutar el control de gestin por parte del nivel gerencial, a
continuacin se describirn brevemente.
2.2.2.- Instrumentos de control
De la breve descripcin realizada sobre el control gerencial podemos indicar
que se dispone de numerosas herramientas para ejecutarlo, a continuacin
se presenta un cuadro que sintetiza y se sealan los instrumentos ms
frecuentas que cubren las necesidades de control de cualquier institucin:

Cuadro N 10
Instrumentos de control gerencial
Herramienta Descripcin

Manual Documento que contiene en forma sistemtica y ordenada la

organizativo informacin relativa a las funciones y atribuciones del rgano o
ente, constituyndose en un instrumento de apoyo
administrativa, que describe las relaciones orgnicas que se
dan ente los elementos de la estructura organizativa.
Manual de normas Documento de expresin analtica de los procedimientos
y procedimientos administrativas a travs de los cuales se canaliza la actividad
opertica del rgano o ente.

Control interno Sistema que comprende el plan de organizacin, las polticas,

normas, mtodos y procedimientos adoptados para la
autorizacin, procesamiento, clasificacin, registro,
verificacin, evaluacin, seguimiento y seguridad de las
operaciones y actividades atribuidas a los rganos y entes del
Estado, y a la proteccin de recursos y bienes pblicos,
incorporados en los procesos operativos y administrativos
para alcanzar los objetivos institucionales.

Auditora Interna

Auditora Externa Examen practicado por firma de auditores independientes

(debidamente registrados en la Contralora General de la
Repblica) sobre la razonabilidad de los estados financieros.

Pruebas de Dirigidas a determinar si el sistema permite detectar con

cumplimiento prontitud cualquier desviacin en el logro de metas y objetivos
programados, y en la adecuacin de las acciones
administrativas, presupuestarias y financieras a los
procedimientos y normas establecidas.

Pruebas de Se refieren a la verificacin de la congruencia y consistencia

exactitud numrica que debe existir en los registros contables,
presupuestarios y financieros entre s, y en los estadsticos y a
la comprobacin de la ejecucin fsica de tareas.

Autocontrol Se basa en sistemas de delegacin que otorgan, dentro de

ciertas reglas de juego, capacidad a la persona para tomar
ciertas decisiones en su puesto de trabajo, sin necesidad de
pedir permiso hacia arriba (acte y luego informe).

Indicadores Es la expresin de medida de un atributo

Fuente: Elaboracin propia en base al documento Control de gestin y evaluacin de resultados
en la Gerencia Pblica de Hctor Sann (1999).

2.3.1.-La planificacin como aspecto general de la gestin

La planificacin es el instrumento de gobierno, que disponen las sociedades
civilizadas, para definir la carta de navegacin de la nacin92. En Venezuela
de conformidad con el artculo 5 de la Ley Orgnica de Planificacin Pblica
y Popular la planificacin es proceso de formulacin de planes y proyectos
medibles, con perspectiva y prospectiva a su ejecucin racional y
sistemtica, en el marco de un sistema orgnico nacional, que permita la
coordinacin, cooperacin, seguimiento y evaluacin de las acciones
planificadas, en base a la Constitucin de la Repblica y en el Plan de
Desarrollo Econmico y Social de la Nacin.

La planificacin en el modelo de gestin para resultados debe ser:

a) Estratgica, debe responder la interrogante a dnde queremos ir?,

partiendo de una visin clara del futuro, tiene que ver con la gestin de
los grandes objetivos nacionales y en ese sentido es de mediano y
largo plazo. Tiene dos grandes niveles: el nacional que se refiere al
proyecto de nacin, establecido en la constitucin poltica; e
institucional que trata de la misin encargada a cada poder del Estado
y a cada uno de sus rganos y entes.

92
SNCHEZ Fernando. Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos. Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile, 2003.
 b) Operativa, mediante el diseo de los productos y los procesos, y el
clculo de los insumos que se necesitarn para concretar los objetivos
propuestos durante el ejercicio fiscal, para el cual fueron formulados.
Tambin es necesario establecer las responsabilidades que los
actores pblicos tendrn en el qu hacer y en el cmo hacerlo, de
manera tal que se distribuyan y se asignen correctamente las tareas y
los recursos, y se pueda exigir la correspondiente rendicin de
cuentas, dando as respuesta a la interrogante cmo podemos
llegar?

A los efectos de la presente investigacin este tipo de planificacin est

contemplada en los literales a y g del numeral 1; y los literales a y e del
numeral 2 del artculo 19 de la Ley Orgnica de Planificacin Pblica y
Popular, en el presente cuadro se definen los instrumentos de estos tipos de
planificacin segn la norma antes indicada:

Cuadro N 11
Tipos de Planificacin
Tipo de Plan Definicin Artculo
de la
LOPPP
Plan de Instrumento formulado por el Presidente de la 26 y 27
Desarrollo Repblica y aprobado por la Asamblea Nacional,
Econmico y mediante el cual se establecen las polticas,
Social de la objetivos, medidas, metas y acciones dirigidas a
Nacin darle concrecin al proyecto nacional plasmado en
la Constitucin de la Repblica, a travs de la
intervencin planificada y coordinada de los
rganos y entes del Poder Pblico e instancias del
Poder Popular, actuando de conformidad con la
misin institucional y competencias
correspondientes.
Plan estratgico Instrumento formulado y aprobado por la mxima 44 y 45
institucional de los autoridad, considerando su misin, visin y valores
rganos y entes a travs del cual cada rgano y ente del Poder
del Poder Pblico Pblico establece los proyectos, objetivos, metas,
acciones y recursos dirigidos a darle concrecin a
los lineamientos plasmados en el Plan de
Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, con
 base en un conocimiento del entorno en que el
rgano o ente desarrolla sus operaciones; segn
las orientaciones y sealamientos de la mxima
autoridad jerrquica de la Administracin Pblica
Nacional.
Plan Operativo Instrumento formulado por el Ministerio del Poder 54,55 y
Anual Nacional Popular con competencia en materia de
56
planificacin pblica, aprobado por el Presidente
de la Repblica, que integra los objetivos, metas,
proyectos y acciones anuales formuladas por cada
rgano y ente de la Administracin Pblica
Nacional, a los fines de la concrecin de los
resultados y metas previstas en el Plan de
Desarrollo Econmico y Social de la Nacin. Sirve
de base y justificacin para la obtencin de los
recursos a ser asignados a la Administracin
Pblica Nacional en la Ley de Presupuesto del
ejercicio fiscal al cual corresponda,
Planes operativos Instrumento formulado por las mximas 78,79 y
anuales de los autoridades y los niveles directivos y gerenciales, y 80
rganos y entes aprobado por la mxima autoridad, en cuya
del Poder Pblico elaboracin aplicaran criterios de economa,
objetividad, oportunidad y relevancia material,
donde integran los objetivos, metas, proyectos y
acciones anuales formulados por cada rgano y
ente del Poder Pblico, a los fines de concretar los
resultados y metas previstas en su correspondiente
plan estratgico. Sirve de base y justificacin para
la obtencin de los recursos a ser asignados en la
cuota presupuestaria de cada rgano y ente
Fuente: Elaboracin propia en base al documento Control de gestin y evaluacin de resultados en la
Gerencia Pblica de Hctor Sann (1999) y a la Ley Orgnica de Planificacin Pblica y Popular.

Esta planificacin debe ser sometida al seguimiento y evaluacin por parte

de la autoridad competente.

2.3.1.- Seguimiento y evaluacin de la gestin pblica

Dentro del enfoque gerencial por resultados debemos diferenciar el sistema
de seguimiento del de evaluacin, el primero se refiere a una funcin
transversal del ciclo de gestin, que proporciona informacin sobre la
situacin relativa al cumplimiento de objetivos y efectos de una poltica,
programa o proyecto y da cuenta del desempeo de las instituciones,
polticas, programas o proyecto.

En trminos generales se realiza mediante un conjunto de indicadores que

permiten verificar el cumplimiento de los objetivos gubernamentales y sus
expresiones cuantitativas: metas (fsicas y financieras), que estn
consignados en el Plan de Desarrollo Nacional y se ejecuta con los recursos
pblicos.

En el mbito de las polticas pblicas el desempeo se define como la

medida en que una intervencin de una entidad para fomentar el desarrollo
acta conforme a criterios, normas o directrices especficas u obtiene
resultados de conformidad con las metas o planes establecidos (OCDE,
2002). Por tanto, los indicadores para medir el desempeo de una poltica
debern dar cuenta de dos aspectos claves: 1.- los resultados establecidos
en la planificacin y 2.- los criterios, normas y directrices que guan la
intervencin de las entidades.

Por su parte, la evaluacin es el establecimiento sistemtico y objetivo de

mecanismos que permita el seguimiento del plan y su evaluacin continua y
oportuna, con el propsito de introducir los ajustes necesarios para el
cumplimiento de los objetivos y metas del plan, explica el porqu los
objetivos se estn logrando o no y expone los cambios que han producido en
la sociedad, mediante un proceso de recoleccin y anlisis de datos, que
permite emitir juicios sobre causas de los resultados y proporciona
recomendaciones futuras.

En funcin de ello, en el caso de evaluacin de los resultados y la gestin de

las instituciones pblicas en Latinoamrica se observa que las metodologas
utilizadas tienen que ver con el diseo de sistemas de indicadores. En
Venezuela, es oportuno sealar que la mayora de rganos y entes del
Estado, se limitan a realizar seguimiento de sus procesos medulares o
sustantivos, y en trminos de indicadores utilizados, se encontr que los de
mayor uso son las metas fsicas y financieras institucionales.

De acuerdo a lo indicado en el prrafo anterior los rganos y entes del

Estado venezolano carecen de indicadores de gestin o de medicin del
desempeo para medir y evaluar el comportamiento de los dems procesos
considerados de apoyo, como el caso de las adquisiciones gubernamentales
o compras pblicas (contrataciones pblicas) que ejecutan las instituciones y
as monitorear el impacto de las decisiones de poltica pblica en la materia
respectiva.

2.3.2.- Generalidades de los indicadores como herramienta de

seguimiento y evaluacin de la gestin pblica.
Un indicador es una expresin cualitativa o cuantitativa observable, que
permite describir caractersticas, comportamientos o fenmenos de la
realidad a travs de la evolucin de una variable o el establecimiento de una
relacin entre variables, la que comparada con perodos anteriores,
productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar el desempeo
y su evolucin en el tiempo93.

Se disea fundamentalmente con el fin de generar informacin til para

mejorar el proceso de toma de decisiones, en la medida en que facilita el
seguimiento a los diferentes planes, programas y proyectos, permitiendo
tomar los correctivos oportunos y mejorar la eficiencia y eficacia de los
procesos en general, as como cuantificar los cambios.

Tipologas de indicadores

93
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADSTICA (DANE). Gua para
Diseo, Construccin e Interpretacin de Indicadores. Estrategia para el Fortalecimiento
Territorial. Herramientas estadsticas para una gestin territorial ms efectiva. Colombia.
Existen cuatro tipos de clasificaciones comunes en la teora sobre
indicadores, a saber: segn medicin, nivel de intervencin, jerarqua y
calidad), que se detallan a continuacin en el siguiente cuadro:

Cuadro N 11
Tipologas de indicadores
Tipos de indicador Definicin
1.- Indicadores segn medicin
Indicadores cuantitativos Estos indicadores representan en nmeros una realidad.
Indicadores cualitativos En este tipo de indicador se emplea una escala de
cualidades. Permite evaluar con un enfoque de
planeacin estratgica, la capacidad de gestin de la
direccin y dems niveles de la organizacin; y tener en
cuenta la heterogeneidad, amenazas y oportunidades
del entorno institucional y territorial.
2.- Indicadores segn nivel de intervencin
Indicadores de impacto Se refieren a los efectos, a mediano y largo plazo, que
pueden tener uno o ms programas en el universo de
atencin y que repercuten en la sociedad en su
conjunto.
Indicadores de resultado Se refieren a los efectos de la accin institucional o de
(outcome) un programa sobre la sociedad.

Indicadores de producto Se refieren a la cantidad y calidad de los bienes y

(outputs) servicios que se generan mediante las actividades de
una institucin o de un programa.
Indicadores de proceso Se refieren al seguimiento de la realizacin de las
actividades programadas, respecto a los recursos
materiales, personal y presupuesto.
Indicadores de insumo Se refiere al seguimiento de todos los recursos
disponibles y utilizados en una intervencin.
3.- Indicadores segn jerarqua
Indicadores de gestin Este tipo de indicadores tambin son denominados
indicadores internos y su funcin principal es medir la
relacin entre los insumos y los procesos.
Indicadores estratgicos Estos indicadores permiten hacer una evaluacin de
productos, efectos e impactos. Permiten medir los temas
de mayor incidencia e impacto.
4.- Indicadores segn calidad
Indicadores de eficiencia Permiten medir el grado de utilizacin ptima de los
recursos disponibles (financieros, tcnicos, humanos,
tiempo, etc.), en una institucin.
Indicadores de eficacia Expresan el logro de los objetivos y metas cumpliendo
con los estndares predeterminados de cantidad,
calidad, tiempo y costo
Indicadores de Permiten medir el impacto de las acciones de una
efectividad institucin teniendo en cuenta el uso eficiente de sus
recursos y el cumplimiento de las metas propuestas
Fuente: Elaboracin propia en base al documento Gua para Diseo, Construccin e
Interpretacin de Indicadores. Estrategia para el Fortalecimiento Territorial. Herramientas
estadsticas para una gestin territorial ms efectiva del DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADSTICA (DANE).

Estas dos ltimas tipologas se complementan y permiten realizar

seguimiento y control de la gestin al interior de las entidades como se
observa en el siguiente diagrama:

Diagrama N 5
Interrelacin entre los tipos de indicadores
Ms Estratgico

Constitucin de la Tipologa de
Repblica
Bolivariana de Indicadores
Venezuela

-Plan de Desarrollo
Econmico y Social de la De Impacto
Nacin
-Polticas Publicas

De Resultado y Producto
-Visin Institucional
-Planificacin Estratgica

-Objetivos Generales de la Entidad

-Objeto Social
-Plan Operativo Institucional

-Objetivos Generales de la Entidad

-Plan Operativo Institucional

-Objetivos de las Unidades Administrativas Enmarcados en los Procesos De Proceso

Menos Estratgico

Fuente: Elaboracin propia en base al documento Gua para Diseo, Construccin e

Interpretacin de Indicadores. Estrategia para el Fortalecimiento Territorial. Herramientas
estadsticas para una gestin territorial ms efectiva del Departamento Administrativo
Nacional de Estadstica (DANE).

Se ha observado que esta herramienta de medicin (indicadores) ha sido

implementada en las agencias ejecutoras de compras pblicas en pases
como Chile94, Colombia95 y Mxico96, con la finalidad de dotar a los sistemas
de compras de mayor transparencia y competencia, racionabilidad de:
procesos, costos y tiempo, impacto de las polticas pblicas en la materia que
permite mayor eficacia en la gestin.

En este contexto, y considerando la incorporacin de buenas prcticas en las

adquisiciones pblicas como elemento clave para asegurar un uso eficaz,
eficiente y transparente de los recursos del Estado, y la importancia de la
evaluacin y el control en las compras pblicas, en el siguiente captulo se
proceder a describir como se efecta el control de gestin en los procesos
de contrataciones pblicas en la Repblica Bolivariana de Venezuela.

94Acceder a http://www.chilecompra.cl/analiza-los-datos-de-compras-publicas/
95Acceder a http://www.colombiacompra.gov.co/
96Acceder a https://compranet.funcionpublica.gob.mx/
Seccin III
3.- El Control de gestin en las Contrataciones Pblicas en la Repblica
Bolivariana de Venezuela
3.1.- Marco normativo del control de gestin de las contrataciones
pblicas en Repblica Bolivariana de Venezuela.
En primer lugar, conviene tener presente, el principio de legalidad
consagrado en los artculos 137 y 141 de la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela97, conjuntamente con el de rendicin de cuentas,
contemplado en la parte in fine del artculo 315 de la citada norma, y
responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, en los trminos
siguientes:

Artculo 137.- La Constitucin y la ley definirn las atribuciones de

los rganos que ejercen el Poder Pblico, a las cuales deben
sujetarse las actividades que realicen.

Artculo 141.- La Administracin Pblica est al servicio de los

ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de
honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia,
transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio
de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Artculo 315.- () El Poder Ejecutivo, dentro de los seis meses

posteriores al vencimiento del ejercicio anual, presentar a la
Asamblea Nacional la rendicin de cuentas y el balance de la
ejecucin presupuestaria correspondiente a dicho ejercicio.

As mismo, el artculo 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la

Ley Orgnica de la Ley de la Administracin Pblica98, establece:

97
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial N 5.453 Extraordinario del 24
de marzo de 2000, con enmienda N 1, publicada en Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de
Venezuela N 5.908 Extraordinario de fecha 19 de febrero de 2009.
98
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de la Administracin Pblica, publicado en la
Gaceta Oficial N 6.147 Extraordinario del 17 de noviembre de 2014.
 Artculo 4.- La Administracin Pblica se organiza y acta de
conformidad con el principio de legalidad ()

Igualmente el artculo 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley

contra la Corrupcin99 menciona dichos principios, en los trminos
siguientes:

Artculo 6.- En la administracin de los bienes y recursos pblicos,

los funcionarios y empleados pblicos se regirn por los principios de
honestidad, transparencia, participacin, eficiencia, eficacia,
legalidad, rendicin de cuentas y responsabilidad.

Se desprende de la transcripcin de la norma que la organizacin y las

actividades de los rganos y entes del Estado, deben realizarse de acuerdo
a las disposiciones de ley, y dentro de los lmites que la misma establece; y
as mismo se garantiza la obligatoriedad de que todo funcionario que
recaude, administre, reciba, o custodie fondos, valores o bienes del Estado
de rendir cuenta de la administracin a su cargo.

En consecuencia, todos los entes pblicos, estn subordinados al control de

gestin y evaluacin del cumplimiento de sus resultados de parte del rgano
competente de acuerdo a lo establecido en el numeral 5 del artculo 289 de
la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, que consagra:

Artculo 289.- Son atribuciones de la Contralora General de la

Repblica:

5. Ejercer el control de gestin y evaluar el cumplimiento y resultado

de las decisiones y polticas pblicas de los rganos, entidades y
personas jurdicas del sector pblico sujetos a su control,
relacionadas con sus ingresos, gastos y bienes.

99
Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley contra la Corrupcin, publicado en la Gaceta Oficial de la
Repblica Bolivariana de Venezuela N 6.155 Extraordinario del 19 de noviembre de 2014.
En este contexto, los artculos 61 y 62 de la Ley de reforma parcial de la Ley
Orgnica de la Contralora General de la Repblica y el Sistema Nacional de
Control Fiscal100, en concordancia con los artculos 37 y 38 del Reglamento
de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema
Nacional de Control Fiscal101, sealan la potestad que tienen los rganos de
control fiscal de practicar actividades como instrumento para el control de la
gestin, y el uso de los indicadores de gestin diseados por el rgano o
entidad; en caso de carecer de estos los rganos de control fiscal podrn
elaborar, slo con carcter evaluativo, los indicadores que consideren
necesarios para emitir opinin sobre el desempeo de la gestin de los
mismos.

As mismo, el artculo 36 del Reglamento de la Ley Orgnica de la

Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal
y el artculo 44 de las Normas Generales de Control Interno102 en los
trminos siguientes:

Artculo 36.- El control de gestin est dirigido a verificar el

cumplimiento o desempeo de las actividades, tareas y acciones
ejecutadas y corresponde ejercerlo a los gerentes, jefes o
autoridades administrativas de cada departamento, seccin o cuadro
organizativo especfico, en el ejercicio del control interno de manera
que permita medir e informar, oportunamente, a los responsables de
la toma de decisiones sobre la eficiencia, eficacia, economa, calidad
e impacto de su gestin, con acatamiento de las normas que regulan
su desempeo. (Reglamento de la Ley Orgnica de la Contralora
General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal)

100
Ley de reforma parcial de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y el Sistema
Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N
6.013 Extraordinario del 23 de diciembre de 2010.
101
Reglamento de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de
Control Fiscal, publicado en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 39.240 del
12 de agosto de 2009.
102
Normas Generales de Control Interno, publicadas en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana
de Venezuela N 40.851 de fecha 18 de febrero de 2016.
 Artculo 44.- Los gerentes, jefes o autoridades administrativas del
rgano o ente, debern verificar el cumplimiento o desempeo de las
actividades, tareas y acciones ejecutadas; de manera que permita
medir e informar oportunamente, a los responsables de la toma de
decisiones sobre la eficiencia, eficacia, economa, calidad e impacto
de su gestin, con el acatamiento de las normas que regulan su
desempeo.

Concatenado con lo descrito, la Administracin Pblica debe dar

cumplimiento a los principios de control de gestin, eficacia, eficiencia y
suficiencia, racionalidad y adecuacin de los medios a los fines
institucionales (economa), tipificados en los artculos 18, 19 y 20 del Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Ley Orgnica de la Ley de la
Administracin Pblica, a tenor de lo siguiente:

Artculo 18.- El funcionamiento de los rganos y entes de la

Administracin Pblica se sujetar a las polticas, estrategias, metas
y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estratgicos
y compromisos de gestin y lineamientos dictados conforme a la
planificacin centralizada. Igualmente, comprender el seguimiento
de las actividades, as como la evaluacin y control del desempeo
institucional y de los resultados alcanzados.

Artculo 19.- La actividad de los rganos y entes de la

Administracin Pblica perseguir el cumplimiento eficaz de los
objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos de
gestin, bajo la orientacin de las polticas y estrategias establecidas
por la Presidenta o Presidente de la Repblica, el rgano al cual le
compete la planificacin central, la Gobernadora o Gobernador, la
Alcaldesa o Alcalde, segn fuere el caso.

La actividad de las unidades administrativas sustantivas de los

rganos y entes de la Administracin Pblica se corresponder y
ajustar a su misin, y la actividad desarrollada por las unidades
 administrativas de apoyo tcnico y logstico se adaptar a la de
aquellas.

Artculo 20.- La asignacin de recursos a los rganos, entes de la

Administracin Pblica y dems formas de organizacin que utilicen
recursos pblicos, se ajustar estrictamente a los requerimientos de
su organizacin y funcionamiento para el logro de sus metas y
objetivos, con uso racional de los recursos humanos, materiales y
financieros. ()

Los rganos y entes de la Administracin Pblica procurarn que sus

unidades de apoyo administrativo no consuman un porcentaje del
presupuesto destinado al sector correspondiente mayor que el
estrictamente necesario. A tales fines, los titulares de la potestad
organizativa de los rganos y entes de la Administracin Pblica,
previo estudio econmico y con base en los ndices que fueren ms
eficaces de acuerdo al sector correspondiente, determinarn los
porcentajes mximos de gasto permitido en unidades de apoyo
administrativo.

Artculo 21.- La dimensin y estructura organizativa de los rganos y

entes de la Administracin Pblica sern proporcionales y
consistentes con los fines y propsitos que les han sido asignados.
Las formas organizativas que adopte la Administracin Pblica sern
suficientes para el cumplimiento de sus metas y objetivos y
propendern a la utilizacin racional de los recursos pblicos. ()

En este sentido, se debe instaurar tcnicas de gestin que contribuyan

eficazmente en el proceso de toma de decisiones, para lo cual se necesita
disponer de mecanismos que evalen el desempeo de los rganos y entes
del Estado, ello es posible, a travs de indicadores de gestin, que definen el
alcance de los programas y proyectos, los logros de los mismos en cuanto a
eficacia, eficiencia y efectividad.
As las cosas, durante la fase de planificacin se requiere que previamente
se hayan establecido los objetivos, as como que se conozca el nivel de
desempeo esperado, de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del
artculo 6 de la Ley Orgnica de Planificacin Pblica y Popular103, el cual
seala:

Artculo 6.- La planificacin pblica se fundamenta en los siguientes

elementos:

5. Medicin: Incorporacin de indicadores y fuentes de verificacin

que permitan constatar el alcance de los objetivos, metas y
resultados previstos y evala la eficacia, eficiencia, efectividad e
impacto del plan.

En los rganos y entes del Estado, uno de los planes que forma parte de la
planificacin pblica a la cual hace mencin el artculo que antecede es el
Plan Operativo Anual, est definido en el cuadro N 11 Tipos de
planificacin, destacando que sirve de base y justificacin para la obtencin
de los recursos a ser asignados en la cuota presupuestaria a cada
institucin. Por su parte el artculo 137

Esa vinculacin que seala el numeral 5 del artculo 6 arriba indicado entre
el Plan Operativo Anual con el Presupuesto y por ende con los indicadores,
lo consagra el Reglamento N 1 de la Ley Orgnica de la Administracin
Financiera del Sector Pblico sobre el Sistema Presupuestario104, en el
numeral 3 del artculo 8, el numeral 7 y 8 del artculo 9, el literal f del numeral
1 y el literal e del numeral 2 del artculo 27, y el numeral 1 del artculo 39 que
sealan:

Artculo 8.- Las mximas autoridades de los rganos y entes

ejecutores, estn obligadas a: ()

103
Ley Orgnica de Planificacin Pblica y Popular, publicada en Gaceta Oficial de la Repblica
Bolivariana de Venezuela N 6.011 Extraordinario de fecha 21 de diciembre de 2010.
104
Reglamento N 1 de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico sobre el
Sistema Presupuestario, publicado en Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N
5.781 Extraordinario, de fecha 12 de agosto de 2005.
3. Velar porque el rgano o ente a su cargo registre la ejecucin
fsica y financiera del presupuesto, sobre la base de los indicadores
de gestin predeterminados, y participe los resultados a la Oficina
Nacional de Presupuesto. ()

Artculo 9.- Los responsables de los proyectos y acciones

centralizadas sern designados por las mximas autoridades de los
rganos y entes sujetos a la Ley Orgnica de la Administracin
Financiera del Sector Pblico y tendrn, entre otras, las siguientes
obligaciones: ()

7. Participar oportunamente a las mximas autoridades del rgano o

ente, la imposibilidad de cumplir las metas, cuando se prevea que los
recursos asignados, sean insuficientes para financiar el monto total
de los gastos presupuestados, presentando al efecto, la informacin
justificativa que sea necesaria.

8. Implantar los registros de informacin fsica, financiera y los

indicadores de desempeo que se establezcan en el rgano o ente.
()

Artculo 27.- A los fines de la formulacin presupuestaria cada uno

de los rganos y entes deber incluir la siguiente informacin:

Con relacin al rgano o ente: ()

f) Principales indicadores de desempeo seleccionados

conjuntamente con la Oficina Nacional de Presupuesto.

2. Con relacin a cada categora presupuestaria:

e) Los indicadores de desempeo, seleccionados conjuntamente con

la Oficina Nacional de Presupuesto.

Artculo 39.- La distribucin general del presupuesto de gastos

contendr:
 1.-Informacin sobre las metas, segn corresponda a la estructura
presupuestaria antes sealada, con los respectivos indicadores de
desempeo siempre y cuando la tcnica lo permita.

Se desprende de la transcripcin de la norma la importancia de disear y

definir los indicadores, que den cuenta del uso de los recursos y de los
resultados alcanzados tanto en el Plan Operativo Anual como en la
formulacin, ejecucin y evaluacin presupuestaria, e igualmente son los
elementos fundamentales para la toma de decisiones directivas.

Es importante tener presente dentro del control de gestin al sistema de

control interno, el artculo 137 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley
Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico105 prev lo
siguiente:

Artculo 137.- El sistema de control interno comprende el conjunto

de normas, rganos y procedimiento de control, integrados a los
procesos de la administracin financiera, as como la auditora
interna, y tiene por objeto () asegurar la obtencin de informacin
administrativa, financiera y operativa til, confiable y oportuna para la
toma de decisiones, promover la eficiencia de las operaciones y
lograr el cumplimiento de los planes, programas y presupuestos, en
concordancia con la polticas prescritas y con los objetivos y metas
propuestas, as como garantizar razonablemente la rendicin de
cuentas.

Por otra parte, es importante sealar que en Venezuela no existe un sistema

de evaluacin de desempeo de las instituciones pblicas, ni un ente
encargado de centralizar la informacin de las gestiones de los rganos y
entes del Estado, sin embargo, es competencia de cada ministro presentar a
la Asamblea Nacional la memoria y cuenta tanto del ministerio como de sus

105
Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector
Pblico, publicado Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 6.210 Extraordinario del
30 de diciembre de 2015.
rganos de adscripcin, sealando de conformidad con el numeral 10 del
artculo 78 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Ley Orgnica
de la Ley de la Administracin Pblica las polticas, estrategias, objetivos,
metas, resultados, impactos y obstculos a su gestin.

Ahora bien, pese al desarrollo de la planificacin estratgica y a la incipiente

concepcin en Venezuela de los procesos de contrataciones pblicas como
herramienta estratgica y de apoyo en la aplicacin de polticas pblicas de
carcter sectorial, en el Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Pblicas slo se observan actividades de control (como parte
del Sistema de Control Interno de los rganos y entes) que permiten ejercer
el monitoreo y seguimiento del proceso antes, durante y en la fase posterior
a la ejecucin, sin hacer mencin al establecimiento de metas e indicadores
de desempeo que permitan medir el cumplimiento de las mismas, gestionar
ms eficiente y eficazmente los procesos de contratacin, y suministrar
datos para perfeccionar las polticas que se desarrollan a travs de los
mismos.

En atencin a las consideraciones del prrafo precedentes, se reitera el

carcter informativo y flexible de la Planificacin Anual de Compras, sin
embargo, los datos de la misma no son fiables, pues no se definen el
objetivo, ni las metas fsicas (n de procesos a realizar, n de procesos bajo
cada una de las modalidades, n de veces que se va a adquirir el mismo
objeto, entre otros) ni financieras (monto previsto a contratar) y la
distribucin temporal (trimestral, semestral, entre otras) de dichas metas, en
la programacin, ni se apoya en el diseo de un sistema de indicadores que
permita medir la efectividad de dicha programacin con relacin a la
ejecucin (informacin reflejada en la Rendicin de la informacin de las
contrataciones realizadas), que permita una asignacin ms racional de los
recursos e informar y rendir cuentas sobre el uso de estos, y la obtencin de
los objetivos propuestos.
En este mismo orden de ideas, se considera pertinente destacar que
conforme a lo previsto en el numeral 7 del artculo 37 del precitado Decreto
le corresponde al Servicio Nacional de Contrataciones exhortar al
mejoramiento de los sistemas de control de los rganos y entes del Estado
en la realizacin de los procesos de contrataciones para la adquisicin de
bienes, prestacin de servicios y ejecucin de obras.

3.2.- El Ciclo de gestin adaptado a las contrataciones pblicas

El ciclo de gestin pblica en trminos generales abarca: la planificacin,

el financiamiento, la produccin de los bienes y servicios pblicos,
incluyendo las funciones pblicas de regulacin y provisin directa de
servicios pblicos, el valor pblico, as como la rendicin de cuentas.

Diagrama N 6
Ciclo de la gestin pblica aplicado a las contrataciones pblicas

Planificacin Anual
de Compras
Ejecucin de procesos
Ejecucin de procesos
Supervisin de Pago y
Objetivos
la ejecucin del terminacin del
Institucionales contrato contrato
Planificacin y Presupuesto

Adjudicacin y
Unidades Satisfaccin de
firma del
administrativas contrato la necesidad

Calificacin, Evaluacin de
Necesidades
evaluacin y desempeo del
de las unidades seleccin de
usuarias contratista
Evaluacin

contratista

Actividades Seleccin y
Cambio social
previas aplicacin de
requerimientos modalidades Valor Pblico

Rendicin de
cuentas

Fuente: Elaboracin propia en base al documento Construyendo gobiernos efectivos. Logros y retos
de la gestin pblica para resultados en Amrica Latina y el Caribe de Jorge Kaufmann, Mario
Sangins y Mauricio Garca Moreno. Banco Interamericano de Desarrollo 2015; y al Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.

Al hablar del ciclo de la gestin pblica aplicable a las contrataciones

pblicas, (Vase diagrama N 6) debemos considerar los tres campos
conceptuales que el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES) de la Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL) desarrolla en su publicacin El Panorama de la Gestin
Pblica en Amrica Latina y el Caribe.106

En primer lugar el uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos, los cuales
son asignados en funcin de las prioridades gubernamentales, en aras de
brindar provisin eficaz y eficiente de bienes y servicios pblicos.

En segundo trmino, adoptar el sistema de gestin por resultados dentro del

proceso de contratacin que facilite procesos creadores de valor pblico,
materializados desde el punto de vista econmico, en generar crecimiento
sostenido a largo plazo, crear empleo, favorecer el desarrollo de empresas,
brindando servicios pblicos de mejor calidad a menor costo, asegurando la
mxima eficacia, eficiencia y mejora continua de las instituciones, as como
la consecucin de los objetivos de gobierno.

En este contexto, es necesario considerar dos conceptos que deben guiar el

proceso de contratacin pblica, y por ende el rol de la gestin pblica: el
concepto de costo/efectividad (value for money) y el de rendicin de cuentas
(accountability). El primero a los fines de garantizar el mejor resultado
posible en el uso de los recursos pblicos, lo que comnmente se denomina
Compras exitosas o eficientes; y el segundo asociado a la transparencia en
las decisiones, que implica la responsabilidad de la administracin pblica en
el ejercicio de su funcin.

106 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2014), El Panorama de la Gestin
Pblica en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile. Disponible a travs de:
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/37223/1/S1420739_es.pdf
Y tercero, asumiendo la lgica de cadena de produccin del sector
pblico: insumos, procesos, productos y resultados e impactos. En las
compras pblicas, los detallamos en el siguiente cuadro:

Cuadro N 12
Cadena de produccin en las contrataciones pblicas
Insumos Planificacin Anual de Compras, necesidades,
requerimiento, actividades previas.
Procesos Seleccin de la modalidad y del contratista, contratacin y
administracin del contrato.
Productos Bienes, servicios u obras.
Resultados Satisfaccin de las necesidades.
Impactos Efectos de las polticas pblicas.
Fuente: Elaboracin propia en base al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.

A los efectos de la presente investigacin el ciclo de la gestin aplicado a las

contrataciones pblicas, abarca tres pilares fundamentales:

1.- La planificacin y presupuesto

En materia de contrataciones pblicas, se elabora la planificacin anual de

compras, est debe considerar las polticas nacionales de desarrollo, los
planes sectoriales, los objetivos institucionales, as como anlisis realistas de
necesidades.

En Venezuela esta actividad como parte de la planificacin nacional que

conduce a una visin estratgica y a largo plazo de las necesidades del
rgano o ente y de su gestin, se basa a nivel macro en los lineamientos del
Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, 2013-2019 y el Plan
Estratgico de las instituciones, y sobre estas bases se estimarn y definirn
las prioridades de adquisicin anual, teniendo como referente necesario
estimaciones de costos unitarios, cantidades requeridas y plazos de
ejecucin.

Cabe destacar, que los planes anuales de contratacin pblica contienen

habitualmente una previsin a corto plazo de las contrataciones estratgicas
para cada unidad, apoyada en detalles de las mismas, en particular la
temtica base y la fecha prevista para ejecutarse.

Aunado a ello, se pueden preparar planes de contrataciones para proyectos

especficos como se realiza en pases como Australia, Finlandia y Nueva
Zelandia107, que incluyan compras concretas de bienes y servicios
considerados estratgicos, con la finalidad de asistir a la unidad
administrativa en el anlisis de las necesidades y seleccionar la opcin de
contratacin que mejor se adapte a procesos de gran escala que son
particularmente vulnerables a las irregularidades (fallo en completar las obras
en su trmino, producto final defectuoso) y potencialmente a la corrupcin.

Con relacin al presupuesto, en base al proyecto anual debidamente

aprobado, vinculado estrechamente con la planificacin del nivel macro, se
verifica la existencia de crdito suficiente, la confirmacin de su legalidad y la
ejecucin correcta de los controles internos.

2.- La ejecucin de los procesos

La ejecucin del proceso de compras, comprende dos etapas: 1.- seleccin y

contratacin y 2.- administracin de contrato, las que se desarrollan en
trminos generales mediante las siguientes actividades:

En la etapa de seleccin y contratacin en funcin del objeto del contrato,

los montos estimados de contratacin convertidos en unidades tributarias, se
comparan con los parmetros cuantitativos y se selecciona la modalidad a
aplicar.

Una vez definida la modalidad, se elabora el pliego o condiciones de

contratacin, en las cuales se establecen los criterios de calificacin de las
empresas, y de evaluacin de las ofertas, se llevan a cabo en caso que

107
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA (INAP) y la ORGANIZACIN PARA LA
COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICO (OCDE). La Integridad en la Contratacin
Pblica. Buenas prcticas de la A a la Z. Coleccin Estudios y Documentos. Primera edicin. Espaa,
2009.
aplique los respectivos actos pblicos, y se elabora el informe de
recomendacin indicando el posible contratista que puede llevar a cabo el
objeto del contrato, cuya decisin recae en la mxima autoridad.
Seleccionado el contratista, se adjudica y se materializa mediante el contrato
la voluntad de contratar.

En la etapa de administracin del contrato se ejecuta de acuerdo a las

clusulas contractuales establecidas el objeto del proceso, se pueden dar
modificaciones a las mismas, as mismo el contratante realiza el seguimiento
a las obligaciones contradas por el contratista, efecta el pago y elabora
toda la documentacin que se deriva de la terminacin del contrato (actas de
aceptacin provisional y definitiva, finiquito contable, liberacin de fianzas).

3.- La evaluacin

La evaluacin abarca:

a) El control interno y el control externo, ambos constituyen

instrumentos clave para asegurar la transparencia y la rendicin de cuentas
del sector pblico.

Cabe destacar, que el control interno debe ser un proceso efectuado por
las mximas autoridades, niveles gerenciales o directivos y el personal de
las entidades pblicas para proporcionar una seguridad razonable de que
la operatividad de los rganos o entes se apega a la normativa legal
aplicable y la interna, promueve la economa, la eficiencia y la eficacia
de las operaciones y logra los resultados esperados, salvaguarda los
recursos, y desarrolla datos financieros e informacin gerencial confiables,
presentndolos de forma oportuna. (INTOSAI, 2004).

b) El seguimiento y evaluacin, el primero se ejecuta durante el proceso

de contratacin y se refiere a la supervisin que practica el contratante al
cumplimiento de las obligaciones contradas por los contratistas, y el
segundo se lleva a cabo efmeramente mediante la rendicin de la
 informacin de las contrataciones, debido a que el sistema, no es de
consulta abierta, ni genera tipo de indicadores que permita medir la
efectividad de la planificacin o la ejecucin de los procesos.

Dentro de la presente investigacin, a los efectos del Ciclo de gestin

adaptado a las contrataciones pblicas en Venezuela, se destacan a
continuacin, dos actividades como instrumentos de control cuya
descripcin permite conocer en trminos generales, las potencialidades,
dificultades y lmites del diseo e implementacin de indicadores.

3.2.1.1.-La Planificacin Anual de Compras

La Planificacin anual de compras o conocida en Venezuela como
programacin anual es una herramienta que busca garantizar la adecuada
planeacin y transparencia de la actividad contractual; est conformado por
las necesidades de bienes, servicios u obras que las diferentes unidades
organizativas de los rganos y entes pblicos requieren contratar.

Esta planificacin permite identificar los posibles requerimientos en el lapso

de un ao (corto plazo), o aquellos que pudiesen ser considerados dentro de
adjudicaciones plurianuales (largo plazo), a fin de establecer estrategias de
adquisicin que generen valor para las instituciones, y pronosticar la
demanda de bienes y servicios de las entidades a fin de promover los
encuentros de oferta y demanda.

La informacin de la programacin se suministra en base al proyecto de

presupuesto, y de conformidad con el numeral 1 del artculo 38 del Decreto
con Rango Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas es obligacin
de todo rgano y ente remitirla al Servicio Nacional de Contrataciones en el
ltimo trimestre del ao; salvo aquellas contrataciones que por razones de
seguridad de Estado, estn calificadas como tales. En caso que exista
variacin entre el proyecto y el presupuesto aprobado, deber remitirse al
Servicio Nacional de Contrataciones, dentro de los quince das siguientes a
la aprobacin del presupuesto.

Esta programacin es flexible, por tanto, puede sufrir modificaciones, que

deben notificarse al Servicio Nacional de Contrataciones, como lo indica el
numeral 2 del artculo 38 ejusdem; y es de carcter informativo,
generablemente consolidada por unidad contratante de los rganos y entes
del Estado, y cargada en el sistema o herramienta tecnolgica que el
Servicio Nacional de Contrataciones dispone en su portal web, utilizando el
usuario y contrasea asignados por ste.

Al ingresar al sistema denominado RNCE108 se identifican los datos del

rgano o ente, la distribucin presupuestaria asignada por la Oficina Nacional
de Presupuesto, tanto en acciones centralizadas como por proyectos, que
fueron cargados previamente por el Servicio Nacional de Contrataciones en
la creacin del usuario administrador. Este administrador va gestionando
usuarios por cada ente adscrito y los usuarios secundarios respectivos, en
caso de contar con una unidad ejecutora local asociada, se crearan los
respectivos usuarios.

Ahora bien, el usuario debidamente creado y autorizado va cargando los

bienes, servicios u obras vinculados a cada partida presupuestaria,
incluyendo los que sern adquiridos en divisas, as como la unidad de
medida, el monto, las transferencias de los montos presupuestarios entre las
partidas, pudiendo visualizar esta informacin registrada en el Mdulo de
Plan de Compras y Modificacin Presupuestaria tanto en pantalla como en
fsico descargndola en formato csv y xls; este aplicativo no contempla los
datos de la modalidad de seleccin, propsito de la compra, fecha
aproximada en que se llevar a cabo, ni posibles indicadores que permitan

108
El Sistema RNCE es un sistema Web desarrollado bajo software libre que permite la captura y
consolidacin de la informacin de la Programacin Anual de Compras del Estado y sus
modificaciones. Este sistema cuenta con una base de datos pre - cargada, la cual contempla, el
catlogo de productos de las naciones unidas, el clasificador presupuestario y el cdigo arancelario.
evaluar la eficacia, eficiencia e impacto de la programacin, y realizar el
seguimiento oportuno para introducir los ajustes necesarios.

Esta informacin en pases como Mxico, Colombia, Chile est disponible al

pblico en las pginas web de cada rgano o ente estatal, en Venezuela de
acuerdo a lo sealado en el artculo 39 del Decreto con Rango Valor y
Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas debe estar a disposicin del
pblico, previa cancelacin de las tarifas que fije el Servicio Nacional de
Contrataciones. Cabe destacar, que es primera vez que la norma en la
materia contempla que esta informacin est a disposicin del pblico, no
obstante, en el Banco Central de Venezuela desde el ao 2008 ha sido el
nico ente del estado que ha publicado en su pgina web las
programaciones de compras.

3.2.1.2.-La rendicin de las contrataciones

En trminos generales, la rendicin de cuentas es un paso elemental, para

reducir la discrecionalidad en la toma de decisiones sobre inversin pblica,
esto aplica tambin a las compras pblicas. En Venezuela dentro de la
legislacin en la materia se conoca como Sumario Electrnico Trimestral de
Contrataciones, a partir del 2014 con la entrada en vigencia del Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas se denomina
Rendicin de las Contrataciones.

La rendicin es una opcin dentro del mdulo de del Plan de Compras del
Estado, en el cual se registran las contrataciones causadas cargando la
informacin relacionada con el procedimiento de contratacin, el nmero de
de contrato, el tipo (si se trata de una orden de compra u orden de servicio o
un contrato), los datos de la factura: nmero, ao de la carga, fecha de la
factura, proveedor adjudicado, se indica a cual procedimiento est asociada.

Una vez registrados estos datos, se agregan los productos a la factura,

seleccionando la factura, proyecto y partida presupuestaria al cual se
imputan, se distinguen los productos asociados en la programacin a la
partida presupuestaria, se indica el costo unitario, cantidad adquirida, unidad
de medida y selecciona la tasa del impuesto al valor agregado (IVA) por cada
uno de los rubros o productos adquiridos.

Esta informacin de conformidad con el numeral 3 del artculo 38 del Decreto

ut supra debe remitirse al Servicio Nacional de Contrataciones dentro de los
primeros quince das continuos siguientes al vencimiento de cada trimestre;
la informacin al igual que la de la Programacin puede visualizarse tanto en
pantalla como en fsico descargndola en formato csv y xls.

Este aplicativo no contempla los datos de la modalidad de seleccin, el

objeto del contrato, el tipo o sector de la contratista adjudicada, ni si es
primera vez que se le adjudica al proveedor, ni posibles indicadores que
permitan evaluar la eficacia, eficiencia e impacto de la programacin con
relacin a lo ejecutado.

3.3.- El Control de gestin en las Contrataciones Pblicas en Venezuela

El control de gestin o evaluacin del desempeo de la gestin pblica,

siempre ha sido foco de atencin de los tomadores de decisiones de las
instituciones gubernamentales a nivel nacional, regional y local.

Las reformas aplicadas en Amrica Latina a partir de la dcada de los

ochenta hicieron nfasis en cambios institucionales relacionados con la
disciplina fiscal, la reforma fiscal e impositiva, la reorientacin del gasto
pblico hacia la salud y educacin, la privatizacin de empresas pblicas y la
desregularizacin del mercado. Estas reformas, no afectaron
sustancialmente la institucionalidad estatal, con excepcin de aquellas que
afectaron a las empresas pblicas por la va de las privatizaciones o por la
bsqueda de la mayor eficiencia y eficacia que continuaron en el mbito
estatal109.

En este contexto, organismos como: la Comisin Econmica para Amrica

Latina y el Caribe (CEPAL), el Banco Mundial (BM) ponen en el centro del
debate el funcionamiento del aparato estatal, por considerar que las
debilidades institucionales constituyen un obstculo para las
transformaciones econmicas, e instan redireccionar las reformas del Estado
a revalorizar el rol de las instituciones pblicas en el desarrollo y
fortalecimiento de la gobernabilidad. Estas propuestas se formalizan en 1998
durante la Cumbre de las Amricas, conocida tambin como Consenso de
Santiago.

Para el primer decenio de los 2000, los gobiernos latinoamericanos iniciaron

un proceso de modernizacin administrativa del aparato estatal, vindose
en la necesidad de transitar de un modelo de gestin burocrtico tradicional,
centrado en los insumos del proceso y en el control externo, hacia un modelo
de gestin pblica orientado a los resultados, este modelo se preocupa por la
identificacin clara de los objetivos y su vinculacin con el uso de los
recursos, el establecimiento de indicadores de desempeo que puedan medir
el cumplimiento de dichas metas.

En el marco del modelo de gestin orientado a los resultados, se crea el

sistema de agencia para ciertos tpicos, as como unidades diferenciadas de
planificacin y control, y se destaca el papel de la rendicin de cuentas y
accountability sobre el uso de los recursos pblicos, (gasto pblico y las
adquisiciones pblicas), incluyendo al ciudadano como parte en la gestin
estatal.

109
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2005), Indicadores de desempeo
en el sector pblico, Santiago de Chile. Disponible en:
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/5611/S05900_es.pdf;jsessionid=A82EEE9FC11986
9666C517E0A91AC06C?sequence=1
En tal sentido, llama la atencin que en muchos procesos de reforma del
Estado, no se ha contemplado el sistema de compras pblicas, aunque ste
corresponda a una dimensin esencial y estratgica del funcionamiento del
Estado.

De acuerdo con el modelo de gestin pblica orientado a los resultados, en

Latinoamrica se han modificado la normativa en materia de compras o
contrataciones pblicas, incorporando instrumentos que permiten generar y
fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas hacia los ciudadanos y
grupos de inters de la accin pblica e impulsar el desarrollo de
indicadores, apoyando as la toma decisiones sobre bases ciertas, y la
formulacin del presupuesto sobre criterios ms racionales.

Por tanto, se busca privilegiar una cultura basada en los procedimientos y en

la utilizacin de insumos (datos) para proveer informacin sobre la eficacia,
eficiencia, economa y calidad de los procesos, el uso racional de los
recursos, mejorar la gestin, fomentar una mayor transparencia, y medir el
logro de los objetivos de la funcin pblica en trminos de su misin y de la
satisfaccin de los usuarios.

En Venezuela, a partir del ao 2000 se ha modificado cuatro (04) veces la

norma en materia de Contrataciones Pblicas, introduciendo algunos
elementos vinculados a la planificacin y control, as como a la creacin de lo
que se conoce en los regmenes de compra latinoamericanos como agencia
ejecutora de las compras: Servicio Nacional de Contrataciones, con la
particularidad que ste no centraliza las compras de ministerios e
instituciones pblicas para realizar la mayora de las adquisiciones del pas, y
es a partir del 2014 que este ente tiene como objeto desarrollar e impulsar
polticas pblicas y herramientas, con el fin de lograr una mayor eficiencia,
transparencia y optimizacin de los recursos del Estado110.

110
Ver artculo 37 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014
Conforme a lo expuesto anteriormente, es preciso resaltar que la cultura
organizacional presente en los rganos y entes del Estado venezolano en el
rea de contrataciones pblicas dificulta transitar a una gestin
comprometida por los resultados, que posibilite el funcionamiento de
instituciones pblicas con procedimientos transparentes y confiables, debido
a que ha sido y an es considerada una actividad de apoyo a las unidades
sustantivas.

Ahora bien, el control de gestin en materia de contrataciones pblicas en

Venezuela, desde la perspectiva de la gestin orientada a los resultados en
teora y de acuerdo a lo plasmado en mbito legal normativo aplicable, se
puede definir como la evaluacin del control interno aplicado a los procesos
de compra, la medicin sistemtica y oportuna de las actividades y dichos
procesos, e inclusive el impacto de las polticas pblicas, y la comparacin de
dichos resultados con los planificados con miras a mejorar el desempeo de
las rganos y entes.

La importancia del control de gestin y el desarrollo de indicadores,

especialmente en los procesos de adquisiciones pblicas, atendiendo a los
principios economa, planificacin, transparencia, honestidad, eficiencia111
que orientan todo el ciclo contractual (desde la preparacin, formacin y
ejecucin de la contratacin), viene dada porque a partir de datos fiables
sobre los resultados, se abre la posibilidad de informar y rendir cuenta a los
ciudadanos sobre el uso de los recursos y el grado de obtencin de los
objetivos propuestos, permitiendo a su vez que los ciudadanos participen en
el monitoreo de los resultados, y en el diseo de polticas pblicas,
transparentando la actuacin de los rganos y entes del estado.

En el mbito de control de gestin de los procesos pblicos, incluido el de

compras, cobran importancia los parmetros para identificar el cumplimiento

111
Ver artculo 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
de resultados y las medidas especficas de lo que se considera un buen
desempeo, se tiene claro que la justificacin de la existencia de una entidad
gubernamental, est dada por mandato legal, que le faculta realizar
determinados bienes o servicios, no obstante, enfrentan un conjunto de
dificultades para identificar que es lo que ha de producirse, los usuarios y los
parmetros con los cuales se juzgar el buen o mal desempeo, entre los
cuales podemos destacar:

Ambigedad en los objetivos que deben cumplir los rganos y entes

del Estado.
Escasa precisin sobre los productos o servicios estratgicos
(vinculados a la misin institucional), verbigracia, varias instituciones
que producen los mismos bienes o prestan los mismos servicios, o
producen bienes y servicios desvinculados a su misin.
Falta de delimitacin de responsabilidades
Carencia de medidas especficas de lo que se considera un buen
desempeo.

En virtud de lo expuesto anteriormente, en trminos de operatividad para

contextualizar y delimitar el foco de control de gestin de la presente
investigacin, de acuerdo a la etapa de intervencin de la accin pblica, se
enfocar en la evaluacin de los procesos de compra durante todas sus
fases y las diversas actividades para realizar adquisiciones, este control tiene
que ver con el uso de recursos para el cumplimiento de objetivos, el
desarrollo de metodologas que incorporen el diseo de sistema de
indicadores de desempeo, apoyados en la planificacin estratgica, el
ajuste de la programacin de la generacin de los productos, entre otros
aspectos.

Este foco asume que el control de gestin est vinculado con el proceso de
planificacin institucional, desde una ptica amplia, que implica contestar las
siguientes interrogantes: cul es la misin?, cul es la visin?, cmo
podemos cumplir la misin y alcanzar la visin?; y a su vez establece los
mecanismos para saber si se logra el objetivo, por tanto, la posibilidad de
informar sobre los resultados (lo que se logr) se deriva de objetivos
predeterminados ( lo que se esperaba lograr) y el establecimiento de metas
concretas susceptibles de ser medidas a travs de indicadores.

El concepto de desempeo, como parte de la gestin, en el mbito pblico

comprende: la eficiencia, la eficacia, la economa, calidad e impacto de las
operaciones y de los resultados de la gestin de las actividades recurrentes.

En este contexto, la eficiencia tiene que ver con la habilidad para desarrollar
una actividad al mnimo costo posible; por su parte la eficacia mide si los
objetivos predefinidos con la actividad se estn cumpliendo, la economa
como la capacidad para generar y movilizar adecuadamente los recursos
pblicos para el cumplimiento de los objetivos, mientras que calidad e
impacto de las operaciones y de los resultados de la gestin se vinculan
cuan oportunos y accesibles a los usuarios o ciudadanos son los bienes o
servicios que se producen.

Para realizar el control de gestin y medir el desempeo en los trminos

descritos anteriormente, se han desarrollado una gran cantidad de
instrumentos tales como:

Informacin de monitoreo y seguimiento

Evaluacin de procesos, programas y proyectos
Auditoras
Indicadores de gestin o desempeo

En funcin de estos instrumentos antes sealados, esta investigacin se

circunscribe a tratar los mecanismos que utilizan los rganos y entes en la
Repblica Bolivariana de Venezuela para ejercer el control de gestin en
materia de contrataciones pblicas, vinculados a la evaluacin del proceso,
el monitoreo y seguimiento, y las auditoras antes indicados.
3.3.1.-Mecanismos que utilizan los rganos y entes en la Repblica
Bolivariana de Venezuela para ejercer el control de gestin en materia
de contrataciones pblicas

Los controles internos

Los controles internos eficaces promueven la responsabilidad por los propios
actos y tambin promueven otros objetivos como la transparencia, la
competencia, la igualdad, la honestidad y la creacin de valor en las
compras. Dichos controles tiene como objetivo asegurar el cumplimiento de
las normas; salvaguardar el patrimonio pblico; preservar la exactitud y
veracidad de la informacin financiera, contable y administrativa para la toma
de decisiones; garantizar el cumplimiento de los objetivos y metas previstos
en los planes y presupuestos, y la rendicin de cuentas.

El control interno como forma de efectuar el control de gestin en materia de

contrataciones pblicas, es ejercido por el rgano o ente contratante y en
menor participacin por la autoridad tcnica: Servicio Nacional de
Contrataciones.

Con relacin a la responsabilidad de ejercer el control interno debemos

sealar que dentro de los rganos y entes contratantes le corresponde a la
mxima autoridad organizar, establecer, mantener y evaluar el sistema de
control interno adecuado a la naturaleza, estructura y fines y vigilar su
efectivo cumplimiento; y a los directores o gerentes de administracin, donde
generalmente se ubica la unidad de compras o si es el caso en funcin de la
estructura, al coordinador o jefe de la unidad de compras, y a la Comisin de
Contrataciones, les concierne garantizar el eficaz funcionamiento del sistema
dentro de la unidad, actividad u operacin vinculada al proceso de
contrataciones del cual son responsables.
Por su parte al Servicio Nacional de Contrataciones le compete exhortar al
mejoramiento de los sistemas de control en la ejecucin de contrataciones112,
examinar los libros, documentos y practicar las auditoras o evaluaciones
necesarias, a las personas que soliciten calificacin o estn calificados por el
Servicio Nacional de Contrataciones o bien estn inscritos en ste y hayan
celebrado contratos con los rganos y entes del Estado113, as como
denunciar ante la Contralora General de la Repblica, los casos o hechos
que puedan generar responsabilidad administrativa114. Y de forma ms
especfica a travs del Registro Nacional de Contrataciones del Estado y
Registro Nacional de Contratistas supervisar y fiscalizar los datos
suministrados por parte de los contratantes y contratistas mediante los
sistemas de informacin: Programacin anual de compras, Rendicin
trimestral de las contrataciones, llamados a participar en los concursos
abiertos y concursos abiertos anunciados internacionalmente, Registro
Pblico de Contratistas (calificacin, inscripcin y consulta) y Evaluacin de
desempeo; y la aplicacin de algunas medidas de control en funcin de
dichos datos en estos sistemas.

A los fines de la implementacin de los controles internos los rganos y entes

contratantes adems de las disposiciones contenidas en el Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas, debern
obligatoriamente considerar y aplicar los reglamentos, resoluciones, normas,
manuales e instrucciones dictadas por la Contralora General de la
Repblica115; y aquellas providencias administrativas, comunicados,
circulares e instructivos que emita el Servicio Nacional de Contrataciones.

112
Ver numeral 7 del artculo 37 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
113
Ver numeral 11 del artculo 37 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
114
Ver numeral 18 del artculo 37 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
115
Ver artculo 11 de las Normas Generales de Control Interno 2016.
 En trminos generales, para describir y analizar los controles internos de
cara al control de gestin, y su alcance en los procesos de contrataciones
pblicas en la Repblica Bolivariana de Venezuela se tomar como base los
componentes del Sistema de Control Interno116(vase diagrama N 7 ), la
metodologa COSO II (Enterprise Risk Management), y luego se
especificarn tomando las fases de la contratacin como hilo conductor.

Diagrama N 7
Componentes del Sistema de Control Interno

El ambiente de control de los rganos y entes contratantes

Este componente se refiere al conjunto de factores que estimulan a los

servidores pblicos sobre el control, son establecidos por las mximas
autoridades jerrquicas, gerentes, jefes y autoridades administrativas de
cada rgano o ente. Son elementos de este componente los principios, la
tica, las polticas, la planificacin, la estructura, la asignacin de autoridad y
responsabilidad, y las polticas para la administracin del personal.

a.- Los principios y la tica institucional

Los principios se cien a los que rigen el comportamiento de la

administracin pblica y los que caracterizan a los procesos de
contrataciones pblicas identificados y definidos en el Cuadro N 3 del
captulo I de esta investigacin. La tica entendida como tica pblica,
acompaada de la moral administrativa117, en muchos pases definida en

116
Ver artculo 14 de las Normas Generales de Control Interno 2016.
117
Se entiende por tica pblica el sometimiento de la actividad que desarrollan los servidores
pblicos, a los principios de honestidad, equidad, decoro, lealtad, vocacin de servicio, disciplina,
eficacia, responsabilidad, transparencia y pulcritud; y por moral administrativa, la obligacin que tienen
los funcionarios de los organismos pblicos, de actuar dando preeminencia a los intereses de Estado
por encima de los intereses de naturaleza particular o de grupos dirigidos a la satisfaccin de las
necesidades colectivas. Artculo 6 de la Ley Orgnica del Poder Ciudadano, publicada en Gaceta
Oficial N 37.310 del 25 de octubre de 2001.
Cdigos de tica para los responsables de la contratacin que define
restricciones y prohibiciones claras, adems de ofrecer recomendaciones
sobre cmo gestionar su interaccin con los sectores privados (contratistas).
Cabe destacar que, en Venezuela existe el Cdigo de tica de las Servidoras
y los Servidores Pblicos118, y en aquellos rganos y entes del Estado
sometidos a rganos o entes de control y tutela sealados en la Ley
Orgnica contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al
Terrorismo119 se han elaborado Cdigos de tica de cada institucin desde la
ptica de la prevencin y control de legitimacin de capitales y financiamiento
al terrorismo, sin considerar los procesos de contratacin pblica en los
mismos, pese a que estos procesos pueden ser utilizados como medio para
ocultar el origen, propsito y destino de capitales ilcitos; y algunos
contratistas de acuerdo a su actividad econmica y el objeto de la
contratacin son considerados sujetos obligados, como lo sealan los
numerales a, b, c, d, i y j del artculo 10 de la Ley Orgnica contra la
Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo y deben ser
sometidos a la Poltica de Debida Diligencia sobre el contratista, en este
caso.

b.- Las polticas

Las polticas institucionales en materia de contratacin deben definirse por

escrito, con la finalidad que las decisiones que se tomen en la seleccin y
adjudicacin del contratista sean cnsonas y adecuadas a los planes de la
institucin; y en funcin de las mismas establecer mecanismos para ejercer
el control de las actividades durante el proceso. En este aspecto, es
importante destacar que en Venezuela, no se han diseado una poltica de
compras pblicas sostenibles, slo se tienen como referencia lo que dispone

118
Cdigo de tica de las Servidoras y los Servidores Pblicos, publicado en la Gaceta Oficial N
40.314 del 12 de diciembre de 2013.
119
Ley Orgnica contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo, publicado en la
Gaceta Oficial N 39.912 del 30 de abril de 2012.
el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas de
la preferencia a oferentes que incorporen produccin nacional120 y a aquellos
que estn localizados en localidad donde se va a desarrollar la
contratacin121 y a la participacin de pequeos y medianos actores
econmicos en el Concurso Cerrado122 y la Consulta de Precios123.

c.- La planificacin

Los rganos o entes contratantes deben realizar el proceso de planificacin

institucional, en sus dos dimensiones temporales: Estratgica con el Plan
Estratgico (generalmente para la vigencia de 4 a 5 aos), y Anual, mediante
el Plan Operativo Anual, los cuales fijan los lmites dentro de los cuales tiene
lugar el control y la evaluacin de gestin.

La planificacin estratgica permite hacer el seguimiento de los objetivos

establecidos para cumplir la misin, e identificar:

a) Los elementos clave (objetivos, considerar los aspectos del entorno, la

exigencia de los usuarios en consideracin a los procesos internos y las
capacidades de la organizacin),

b) Las reas o actividades centrales de un servicio y determinar donde

focalizar los esfuerzos de transformacin y mejoramiento que posteriormente
sern evaluados, y

c) Los estndares de medicin que permita controlar y monitorear el logro de

los resultados, y la retroalimentacin para la toma de decisiones.

Este proceso de planificacin estratgica se constituye en la planificacin

operativa anual, que define los objetivos y metas en el corto plazo, y a su vez

120
Ver artculo 12 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
121
Ver numeral 14 del artculo 66 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
122
Ver artculo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
123
Ver artculo 96 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
identificar las principales acciones a desarrollar y los recursos necesarios
para ello.

Las contrataciones pblicas de los rganos y entes contratantes se llevan a

cabo con base a la asignacin presupuestaria para el ejercicio econmico y
la Programacin Anual de Compras descrita en el punto 3.2.1.1 de esta
investigacin. Est planificacin es elaborada considerando el plan operativo
anual, la planificacin estratgica y la informacin suministrada por las
unidades usuarias, permitiendo a la unidad de compras conocer las
necesidades y requerimientos de todas las unidades organizativas, y al
consolidarla permite obtener la informacin general del rgano o ente,
convirtindose en un referente de control que permite determinar la
recurrencia de la contratacin y evitar el fraccionamiento.

La Programacin Anual de Compras es sometida al monitoreo y seguimiento

del Servicio Nacional de Contrataciones a travs del Registro Nacional de
Contrataciones del Estado mediante la verificacin del cumplimiento de la
normativa legal vigente, el anlisis y revisin de la misma, y la deteccin de
posibles debilidades (relacionadas con el monto, unidad de medida).
Igualmente la informacin de la programacin permite cotejar con los datos
suministrados en las rendiciones trimestrales que procesos de compra fueron
ejecutados. Tanto las debilidades como los incumplimientos de las
disposiciones normativas, son notificadas a los respectivos rganos y entes
mediante una comunicacin va correo electrnico con el respectivo informe.

e.- La estructura organizativa

Aunado a la vinculacin que debe darse entre los tipos de planificacin arriba
identificados (Planificacin Estratgica, Planificacin Operativa Anual y
Planificacin Anual de Compras), el rgano o ente contratante debe contar
con una estructura idnea debidamente aprobada por el rgano ejecutivo con
competencia en materia de Planificacin124 , que permita determinar los
niveles de autoridad, responsabilidad y relaciones jerrquicas.

f.- Polticas y prcticas en materia de recursos humanos

Estas polticas permiten contar en el rea de contrataciones pblicas con un

personal profesional en el rea de contrataciones, que pueda contar con
conocimientos sobre la gestin de las contrataciones pblicas y las mejores
prcticas a nivel nacional e internacionalmente la materia, optimizar los
procesos, dar un trato imparcial, justo y equitativo a los contratistas, y definir
los incentivos para controlar la corrupcin potencial que puede derivarse de
estos procesos; as como fortalecer en el personal las capacidades de
controlar la corrupcin potencial.

La evaluacin del riesgo de los rganos y entes contratantes

Evaluar el riesgo le corresponde a el nivel gerencial, en este caso el Gerente

de Gestin Administrativa o Administracin, o dependiendo de la estructura
al coordinador o jefe de la unidad de compras, y a la Comisin de
Contrataciones, estos funcionarios deben identificar y analizar los riesgos
relevantes que podran afectar el proceso y por ende el logro de los objetivos
institucionales, valorando la probabilidad e impacto de ocurrencia para
administrarlo a travs de actividades de control y asignar un responsable.

Entre algunos riesgos en materia de contrataciones pblicas, podemos

mencionar:

Seleccin de contratistas no idneos (no inscritos, ni calificados en el

Registro Nacional de Contratistas)
Solicitudes de compras urgentes (no programadas) o solicitud de
compras por encima o por debajo del stock requerido.

124
Ver el literal b del artculo 33 del Reglamento Orgnico del Ministerio del Poder Popular de
Planificacin, publicado en la Gaceta Oficial N 40.213 del 23 de julio de 2013.
 Solicitudes de compra por exceso o defecto debido a errores en las
cantidades de producto y/o en las unidades de medida indicadas en el
pedio y/o la requisicin.
Seleccin discrecional de proveedores, o autorizacin a proveedores
que no cumplen con los requisitos, experiencia, calidad, capacidad de
respuesta, precios, exigidos por la entidad.
Colocacin de rdenes de compra a terceros no autorizadas que no
respondan a pedidos reales de las unidades de produccin.
Desavenencias entre las partes por no especificar las condiciones
comerciales.
Factura incorrecta.
Efectuar pagos con respecto a mercanca no recibida.
Que al momento del pago no se descuenten los anticipos otorgados.
Realizar pagos por encima del valor de compra.
Que se realicen pagos por personal no autorizado.
Ausencia de controles para detectar errores en cifras e incluso fraude.

Al evaluar y valorar el riesgo, se minimiza la posibilidad de incurrir en

fraccionamiento, se elaborarn informes de recomendacin idneos en
atencin a las necesidades del rgano y por ende adjudicaciones ms
objetivas, se podr decidir oportunamente la suspensin125 o terminacin de
un proceso126, as como la implementacin de las medidas preventivas127.

Las actividades de control de los rganos y entes contratantes

Dentro de las actividades de control que realizan los rganos y entes

contratantes, tenemos los mtodos, polticas y procedimientos establecidos y
ejecutados para el manejar y minimizar los riesgos, as como para el logro de
los objetivos institucionales. Entre estas actividades tenemos:

125
Ver artculo 106 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
126
Ver artculo 107 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
127
Ver artculos del 157 al 164 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
 a) Los Manuales de Normas y Procedimientos 128, estos documentos
permiten dar respuesta a la interrogante es esta la mejor forma de hacer los
procesos de compras que se necesitan hacer?, lo que facilita el monitoreo y
seguimiento por parte de los rganos o entes contratantes a los procesos de
contrataciones o compras pblicas.

Estos Manuales preferiblemente deben elaborarse con las unidades

contratantes y la Comisin de Contrataciones o Gerencias de procura
dependiendo de la estructura del rgano o ente, con la participacin de las
unidades de presupuesto y consultora jurdica, lo que permitir que sea
quien ejecuta la actividad el que genera la informacin para el control, y en
dado caso se reformulen los procesos para hacerlos ms productivos y
racionales.

En este orden de ideas, cabe destacar que estos Manuales deben: estar
aprobados por la mxima autoridad; incluir los pasos y condiciones de las
operaciones a ser autorizadas, aprobadas, revisadas y registradas; as como
lo relativo a la documentacin soporte y archivo del expediente de
contratacin, lo que permite eficiencia en el trnsito de la informacin y
solucin oportuna de puntos crticos en los procesos.

b) El respaldo de las operaciones y transacciones de los procesos de

contrataciones deben respaldarse con suficiente documentacin justificativa,
siguiendo un orden cronolgico e implementando un sistema de archivo que
facilite la localizacin y conservacin durante el tiempo legalmente
establecido.
Desde el punto de vista administrativo lo arriba indicado, se refiere al
expediente de contratacin, su conformacin o sustanciacin depender de
quien funja como unidad contratante (unidad de compras o Comisin de

128
Ver artculo 34 de las Normas Generales de Control Interno.
Contrataciones), y de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 19 del Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas debe contener
todos los documentos, informes, opiniones y dems actos que se reciban,
generen o consideren en los procesos de contratacin, entre estos
documentos se listan:
Fase previa, de seleccin y contratacin
1. Requisicin debidamente documentada y el Presupuesto Base.
2. Documento que autoriza el inicio del procedimiento o acta de Inicio de
la modalidad a aplicar.
3. Pliego de Condiciones o condiciones de la contratacin.
4. Llamado o Invitacin a los participantes.
5. Modificaciones o Aclaratorias del Pliego de Condiciones si las hubiere.
6. Acta de recepcin de los documentos para calificacin u ofertas.
7. Ofertas recibidas y la garanta de mantenimiento de la oferta.
8. Documentacin legal y tcnica de los oferentes.
9. Informe de anlisis y recomendacin de la adjudicacin o declaratoria
de desierta.
10. Documento de Adjudicacin.
11. Notificacin al beneficiario de la adjudicacin y otros oferentes si fuere
el caso.
12. Contrato generado por la adjudicacin.
13. Cualquier otro relacionado con el procedimiento de seleccin aplicado.
Fase de administracin de contrato
1. Garantas
2. Actas de recepcin de los bienes o servicios.
3. En caso de obras actas de inicio, suspensin, terminacin y recepcin
provisional o definitiva de obras, as como las actas de paralizacin y
reinicio de trabajos.
4. Documentos relacionados con modificacin de los contratos, si fuere
el caso.
 5. Formularios para el pago o valuaciones.
6. En caso de obras informes y avances tcnico administrativo del
ingeniero inspector.
7. Actas de ejecucin de medidas preventivas.
8. Acta de revocatoria, suspensin, modificacin total o parcial de las
medidas preventivas
9. Aprobaciones de pago.
10. Pagos realizados.
11. Finiquito.
12. Liberacin de garantas.
13. Evaluacin de actuacin o desempeo del contratista.
14. Cualquier otro relacionado con la administracin del contrato y
evaluacin posterior.
Este expediente ser archivado mediante medios fsicos o electrnicos, y
deber cumplir con aspectos formales como: estar identificado con la fecha
de su iniciacin, el nombre de las partes, su objeto y la numeracin
establecida; su documentacin soporte debe estar foliada en orden
cronolgico, segn la fecha de su incorporacin al expediente, pudindose
formar piezas o archivos distintos cuando sea necesario.
Las formas pre impresas tales como rdenes de compra, ordenes de
servicio, cheques y dems documentos que sustenten las operaciones del
proceso debern estar numeradas correlativamente, fechadas, firmadas y
selladas y ser de uso controlado.
La custodia y archivo de estos expedientes es responsabilidad de la unidad
administrativa financiera del contratante.
A los efectos de propiciar el aprovechamiento de las tecnologas de
informacin y comunicacin y de reducir recursos materiales en atencin a lo
dispuesto en el artculo 11 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgnica de la Administracin Pblica, en concordancia con los artculos 104
y 105 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas, y Plan Cero Papel la mxima autoridad jerrquica, los gerentes o
jefes de la de la unidad de compras y la Comisin de Contrataciones pueden
realizar la invitacin, enviar las condiciones o el pliego, notificar e incluso
formar el contrato129 mediante el uso de las tecnologas de informacin,
siempre que lo establezca mediante el manual de normas procedimientos, o
como poltica institucional, teniendo estos documentos la misma eficacia
probatoria que la ley le atribuye a los documentos escritos, del mismo modo
deben establecer como mecanismo de control un lapso para el acuse de
recibo, en caso de no estipularlo el Mensaje de Datos se tendr por no
emitido si el destinatario no enva su acuse de recibo en un plazo de
veinticuatro (24) horas a partir de su emisin130.
Dentro de las actividades de control es importante resaltar el papel de la
supervisin por parte del responsable de la unidad de compas o de la
Comisin de Contrataciones, quienes debern comunicar a cada supervisado
las funciones y responsabilidades a tribuidas, y examinar que se ejecuten las
actividades conforme a las instrucciones dictadas al efecto.
El monitoreo de los rganos y entes contratantes
Los rganos y entes contratantes realizan el monitoreo a travs de dos
actividades el seguimiento continuo y las evaluaciones puntuales. El primero
se ejecuta de manera recurrente mediante la supervisin y los controles
rutinarios que ejecuta el personal al cumplir sus obligaciones, y el segundo
dependern de la evaluacin de riesgos y la efectividad del seguimiento
continuo, cuya frecuencia a criterio del gerente de Administracin o jefe de la
unidad contratante, as como la Comisin de Contrataciones, podr tomar la
forma de autoevaluacin o ser ejecutada por los rganos de control fiscal.

129
Ver artculo 15 de la Ley sobre mensaje de datos y firma electrnica, publicada en la
Gaceta Oficial N 37.148 del 29 de febrero de 2001
130
Ver artculo 13 de la Ley sobre mensaje de datos y firma electrnica 20
Ahora bien, efectuando un anlisis pormenorizado del control interno, como
forma del control de gestin, considerando las fases de la contratacin se
realiza en trminos generales:
a.- Fase previa
El objetivo que se persigue en esta fase la unidad contratante es adquirir
bienes, solicitar servicios o ejecucin de obras oportunas, necesarias para
cumplir los fines institucionales, en este sentido deber:
a. Comprobar que la requisicin este debidamente fundamentada,
revisada y remitida conjuntamente con el presupuesto base por el
responsable de la unidad usuaria; y su aprobacin slo podr
efectuarse si existe la disponibilidad presupuestaria para el gasto o
inversin, una vez validado el presupuesto base.
b. Consultar a los responsables de bienes o al rea de servicios
generales a los fines de revisar el nivel de inventario para comprobar
el nivel de existencia del producto o servicio.
c. Estimar el monto en unidades tributarias a los fines de identificar quien
fungir como unidad contratante, y a su vez de acuerdo con la
Programacin Anual de Compras la recurrencia de la contratacin a
los fines de determinar cul ser la modalidad de seleccin a aplicar.
d. Una vez determinada la modalidad velar porque el procedimiento se
est llevando a cabo cumpliendo con lo sealado en el Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas, las dems
leyes que sean aplicables, y las polticas que dicte el Ejecutivo
vinculadas a la materia.
e. Elaborar la invitacin o el llamado a participar, as como el pliego de
condiciones o las condiciones de contratacin en las cuales se
establezcan los lapsos, as como los criterios de calificacin y
evaluacin, se soliciten las garantas.
b.- Fase de seleccin y contratacin
a. Corroborar que los oferentes, preseleccionados o invitados a participar
en las modalidades de seleccin estn calificados por el Registro
Nacional de Contratistas, salvo que se encuentren dentro de los
exceptuados de la calificacin.131
b. Al momento de la seleccin, calificacin y evaluacin se cumpla con
los criterios sealados en el pliego, y no se encuentren incursos en las
causales de descalificacin132 y rechazo de las ofertas133.
c. En la fase de adjudicacin, que sea otorgada a la oferta que resulte
con la primera opcin en el informe de recomendacin134, y se
practique la respectiva notificacin135.
d. Cuando se trate de Consultas de Precios, que deriven de un concurso
cerrado que haya sido declarado desierto, o en las contrataciones
efectuadas en el marco de planes excepcionales que por su cuanta
superen las cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T.) para la
adquisicin de bienes, diez mil unidades tributarias (10.000) para
prestacin de servicios y veinte mil unidades tributarias (20.000 U.T.)
para la ejecucin de obras, cuenten con la respectiva aprobacin por
parte de la Comisin de Contrataciones136.
e. Si se trata de un proceso celebrado tanto por Contratacin Directa
como por la modalidad excepcional de seleccin de Contratistas, que

131
Ver artculos 48 y 49 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas
2014.
132
Ver artculo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
133
Ver artculo 76 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
134
Ver artculo 109 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
135
Ver artculo 115 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
136
Ver numeral 10 del artculo 15 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
 el acto motivado cuente con la opinin de la Comisin de
Contrataciones.137
f. Verificar que el gasto est correctamente imputado a la
correspondiente partida del presupuesto o, realizar la conciliacin para
corroborar que se trata de crditos adicionales, que existe
disponibilidad presupuestaria, que se hayan previsto las garantas
necesarias y suficientes138 para responder por las obligaciones que ha
de asumir el contratista. As como revisar que los precios sean justos y
razonables.

c.- Fase de administacin del contrato

a. Que se firme y se apliquen los controles del contrato.139
b. Velar porque el contratista d inicio a la entrega o ejecucin del objeto
del contrato en la fecha en el sealada140 y bajo las condiciones y
calidad requeridas y convenidas en el, que las prrrogas,
paralizaciones y suspensiones141 hayan sido solicitado previamente,
por razones justificadas para ser aprobadas.
c. Corroborar que los pagos estn debidamente imputados a crditos del
presupuesto que se realicen para cumplir compromisos ciertos y
debidamente comprobados, salvo que correspondan a pagos de
anticipos a contratistas o avances ordenados a funcionarios conforme
a las leyes, y que correspondan a crditos efectivos de sus titulares142.

137
Ver numeral 12 del artculo 15 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
138
Ver artculos 122, 123, 124, 125 y 126 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Pblicas 2014.
139
Ver artculos 116, 117 y 118 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
140
Ver artculo 127 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
141
Ver artculo 135 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
142
Ver artculo 38 Ley de reforma parcial de la Ley Orgnica de la Contralora General de la
Repblica y el Sistema Nacional de Control Fiscal 2010.
 d. Realizar la debida supervisin o inspeccin143, y designar para ello al
funcionario responsable.
e. Validar que se cumple con la segregacin de funciones de
adquisicin, custodia y registro de los bienes y servicios.

d.- Fase de evaluacin

a. Realizar la evaluacin del desempeo del contratista.

b. Medir el impacto en la gestin y su posible contribucin al logro de los
objetivos institucionales.

Las Auditoras y otras actuaciones fiscales

En Venezuela el control de gestin desde la ptica del control fiscal, se

realiza mediante dos tipos: el control fiscal interno y el control fiscal externo.
El primero es ejecutado mediante las unidades de auditora interna de todos
los rganos y entes contratantes, y el segundo lo realiza la Contralora
General de la Repblica y las contraloras estadales, municipales. A
continuacin se describen las auditoras desde la perspectiva del rgano de
control que la ejecuta:

a.- Actuaciones del rgano de control fiscal interno

En este contexto, debemos destacar que estas actuaciones forman parte del
monitoreo de los rganos y entes contratante sealado anteriormente,
identificadas como evaluaciones puntuales realizadas por el rgano de
control fiscal interno, de acuerdo con los artculos 41, 61 y 62 de la precitada
Ley Organica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema de
Control Fiscal, entre estas evaluaciones tenemos: auditoras, inspecciones,
fiscalizaciones, exmenes, estudios, anlisis e investigaciones de todo tipo y
de cualquier naturaleza en el ente sujeto a su control.

143
Ver artculo 136 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
Dentro de las auditorias que puede realizar el rgano de control interno
tenemos la auditora de gestin, conocida como la auditoria de las 3E, segn
el autor Rodrguez este tipo de auditora est basada fundamentalmente en
indicadores que persiguen el cumplimiento de metas y objetivos propuestos,
canalizar la mejor utilizacin de los recursos en pro de la optimizacin de los
procesos144.

De igual forma los artculos 37 y 38 del Reglamento de la Ley Orgnica de la

Contralora General de la Repblica y el Sistema Nacional de Control Fiscal,
sealan que la auditora de gestin utiliza indicadores de gestin e ndices de
rendimiento, en caso de no haberlos establecido, los rganos de control
fiscal podrn elaborarlos, con la finalidad de medir la eficiencia (fomentar el
establecimiento por parte de la alta direccin de la empresa de sus propios
controles internos de gestin), la eficacia (el rendimiento del servicio prestado
o del bien adquirido su comparacin con una norma establecida previamente
y las recomendaciones para mejorar los rendimientos estudiados), y la
economa (la adquisicin de recursos debe hacerse en tiempo oportuno y a
un coste lo ms bajo posible, en cantidad apropiada y en calidad aceptable).

Estas evaluaciones puntuales deben estar contempladas en el Plan de

Trabajo Anual del rgano de control interno, el cual debe estar aprobado por
la Superintendencia Nacional de Auditora Interna, o aquellas no
programadas derivadas de denuncias, o a solicitud de cualquier organismo o
empleado pblico, o producto de la remisin que hace la Comisin de
Contrataciones de los casos o hechos que puedan generar responsabilidad
administrativa145.

Si dentro del Plan de Trabajo Anual, o por denuncia, o a solicitud de

cualquier funcionario del rgano o ente se debe realiza una actuacin en

144
RODRGUEZ, F. Auditora de gestin. Editorial Interamericana. Buenos Aires, Argentina.
Editorial Interamericana. 2008
145
Ver numeral 18 del artculo 15 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
materia de contrataciones pblicas, el auditor o equipo de trabajo
acreditado146 deber elaborar un programa de trabajo que le permita evaluar
exhaustivamente todas las fases del proceso, basada en el grado de
cumplimiento de la normativa y eficacia tanto de los sistemas de
administrativos implementados como de los instrumentos de control interno
incorporados en ellos.

Durante la ejecucin de la auditora deber evaluar el sistema de control

interno y los riesgos que le permitan determinar las evidencias necesarias en
la auditora. En caso que aplique para el desarrollo de algn objetivo del
programa de trabajo seleccionar una muestra, generalmente se considera
un treinta por ciento (30%) del total (expedientes, rdenes de compra,
rdenes de servicio, rdenes de pago), y se aplican los mtodos y
procedimientos, entre los que podemos destacar: observacin directa y
documental, entrevistas, cuestionarios, revisiones analticas, anlisis de
flujos, conocimiento del entorno jurdico-laboral de la entidad auditada.

Generalmente los rganos y entes del Estado no desarrollan indicadores

para los procesos de contratacin, pues basan su operatividad en las metas
fsicas y financieras programadas vinculadas al proyecto de presupuesto,
asociadas a las unidades sustantivas, y lo correspondiente a la Unidad de
Administracin y Finanzas, dentro de la cual generalmente se ubican las
unidades de compra, se refleja dentro de la Accin Centralizada.

En trminos generales el auditor toma como parmetros o indicadores el

cumplimiento de lo estipulado en la normativa legal y reglamentaria aplicable,
el Manual de Normas y Procedimientos de contrataciones pblicas, el
Manual descriptivo de cargos o los contratos del personal, el Manual de la
organizacin, y verifica la existencia de:

Plan de Compras y su consignacin al Servicio Nacional de Contrataciones.

146
Ver artculo 29 de las Normas Generales de Auditora de Estado, publicadas en la Gaceta Oficial de
la Repblica Bolivariana de Venezuela N 40.172, de fecha 22 de mayo de 2013.
Expediente de contratacin sustanciado adecuadamente, que permita
identificar la Unidad contratante que corresponde segn el monto (unidad de
compras o Comisin de Contrataciones), y la ejecucin de las fases de los
procesos debidamente soportadas que se detallan a continuacin:

a) Actividades Previas: el requerimiento de la unidad usuaria, disponibilidad

presupuestaria, Presupuesto Base, Especificaciones Tcnicas detalladas.

b) En la fase de seleccin y contratacin: la adecuada seleccin de la

modalidad, en caso de tratarse de una contratacin directa por emergencia
comprobada, que se haya remitido a esta unidad dentro de la relacin
detallada de las decisiones de contratacin fundamentadas en dicha
emergencia147, las condiciones de la contratacin (pliego) cumplen con lo
expresado en la norma148 y su publicacin en la pgina Web del Servicio
Nacional de Contrataciones, el llamado a publicar o las invitaciones segn
corresponda y se cumplieron los lapsos, en el caso de aclaratorias y
modificaciones de las condiciones de contratacin una vez efectuadas fueron
incorporan a las condiciones de contratacin, las actas en caso de actos
pblicos, que el contrato cuente con la estructura bsica, en el caso de orden
de compra u orden de servicio que estn adecuadas a un contrato as como
su alcance y requisitos para su control, que se solicitaron garantas
suficientes y necesarias para cumplir con el sistema de control interno, que
no estn incurso en alguna de las causales de nulidad del contrato.

c) En la fase de administracin del contrato: el acta de inicio y sus solicitudes

de prorroga debidamente soportadas149, si se otorg un anticipo: la fianza y
las condiciones de tramitacin150, que las posibles modificaciones del
contrato se encuentran enmarcadas dentro de la norma y cuenta con

147
Ver numeral 20 del artculo 6, numeral 4 del artculo 101 y artculo 102 del Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
148
Ver artculo 66 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
149
Ver artculo 127 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
150
Ver artculos 122, 128 y 129 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
autorizaciones de los niveles competentes151, si presenta alguna variacin su
justificacin y que hayan sido sometidos a las instancias respectivas, que los
pagos se generaron acorde al objeto del proceso mediante facturaciones o
valuaciones respetando lo establecido en el Reglamento de la Ley de
Contrataciones Pblicas, si existan limitaciones asociadas a la disponibilidad
financiera para su realizacin, constatar que el trmite de solicitud y
obtencin de los recursos se hicieron a tiempo, que los pagos se generaron
acorde al proceso de la ejecucin contratada mediante facturaciones o
valuaciones respetando lo establecido en el Reglamento de la Ley de
Contrataciones Pblicas, la constancia del bien haya sido entregado, los
servicios prestados o las obras ejecutadas (Control Perceptivo).

d) En la fase de evaluacin: que se elabor y notific la respectiva evaluacin

del contratista.

En todas las fases cuando sea aplicable, el auditor o equipo de trabajo

acreditado corrobora que se cumplieron los lapsos establecidos, que en la
documentacin se evidencia la segregacin de funciones de adquisicin,
custodia y registro de los bienes y servicios, que dicha documentacin
presenta las firmas respectivas, y define los elementos que permitan
corroborar que los firmantes estn debidamente autorizados.

Si de la verificacin se determina alguna debilidad se levanta el respectivo

hallazgo de la auditora el cual debe estar soportado por la documentacin
debida, que son comunicados mediante la emisin del informe, el cual es la
herramienta para los responsables del rea auditada de optimizar el proceso,
fortalecer sus actividades de control y servir como base para elaborar el plan
de acciones correctivas y medir el progreso obtenido en auditorias
posteriores de la gestin de dicha rea.

151
Ver artculos 130 y 131 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas
2014.
Este informe es sometido a una valoracin jurdica, que determinar el inicio
de las potestades sancionatorias o resarcitorias que tienen las unidades de
auditora interna (potestad de investigacin o un procedimiento de
determinacin de responsabilidad) tomando en consideracin los supuestos
generadores contemplados tanto en los numerales 1, 3, 4, 7, 8, 9, 17 y 23 del
artculo 91 de la Ley de reforma parcial de la Ley Orgnica de la Contralora
General de la Repblica y el Sistema Nacional de Control Fiscal, como en los
numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16 y 17 del artculo 166
del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas .

Con relacin a la emergencia comprobada indicada en la fase b seleccin y

contratacin las unidades de auditora interna dentro de sus actividades
deben verificar los actos motivados con la relacin detallada de los procesos
por contratacin directa fundamentadas en emergencia comprobada, y
analizar la documentacin soporte de dicho proceso con la finalidad de
determinar si la emergencia fue causada o agravada por la negligencia,
imprudencia, impericia, imprevisin o inobservancia de normas por parte del
funcionario del rgano o ente contratante, en cuyo caso proceder a instruir
el procedimiento para determinar las responsabilidades administrativas a que
haya lugar.

a.- Actuaciones del rgano de control fiscal externo

El control externo de conformidad con el artculo 43 de la Ley de reforma

parcial de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y el
Sistema Nacional de Control Fiscal lo ejercen: la Contralora General de la
Repblica, las contraloras de los estados, las contraloras de los municipios
y las contraloras de los distritos y distritos metropolitanos.

Al igual que las unidades de auditora interna realizar evaluaciones puntuales

como auditoras, inspecciones, fiscalizaciones, exmenes, estudios, anlisis
e investigaciones de todo tipo y de cualquier naturaleza en los entes u
organismos sujetos a su control.

Las labores de los rganos de control externo van ms all de de la

vigilancia, inspeccin, fiscalizacin, supervisin de las compras pblicas, y
generalmente incluyen: el cumplimiento de las disposiciones legales,
reglamentarias o normativas en las operaciones, la evaluacin de los
resultados obtenidos en el manejo de recursos, siguiendo principios de
economa, eficiencia, eficacia, equidad y sostenibilidad ambiental; el
establecimiento de la responsabilidad de los servidores pblicos y de los
particulares que causen dao al patrimonio pblico; la imposicin de
sanciones; as como la implementacin de medidas preventivas para impedir
la corrupcin y formular las recomendaciones necesarias para mejorarlo el
sistema de control interno.

Las recomendaciones que contengan los informes de auditora o de

cualquier actividad de control realizada por la Contralora General de la
Repblica o de los titulares de los rganos de control fiscal externo, previa
autorizacin del Contralor o Contralora General de la Repblica tiene
carcter vinculante y, por tanto, son de acatamiento obligatorio por parte de
los entes sujetos a control.

Dentro de este contexto, en la ejecucin del control externo por parte de

Contralora General de la Repblica, es importante destacar que en los
informes emitidos por este rgano, durante el perodo comprendido 2010 al
2014 revelan que realiz cuarenta y dos (42) actuaciones enfocadas a los
procesos de contrataciones pblicas, destacando tres (03) observaciones
que fueron reiterativas durante ese perodo, como se detalla en el siguiente
cuadro:

Cuadro N 13
Observaciones reiterativas por parte del rgano de control externo en
los procesos de Contratacin Pblica
 Criterios que denotan Ao Ao Ao Ao Ao
debilidades en el control de 2010 2011 2012 2013 2014
gestin % % % % %
1.- Debilidad en la 35,71% 40% 41,67% 62,50% 33,33%
planificacin en las
contrataciones pblicas
2.- Debilidad en la rendicin 14,29% - 8,33% 12,50% -
de las contrataciones pblicas
3.- Inadecuada aplicacin de 78,57% 60% 50% 37,50% 66,67%
la modalidad de seleccin
dirigida fundamentalmente a
las modalidades de
participacin restringida

Fuente: Elaboracin propia en base a los Informes correspondientes a los aos 2010, 2011, 2012,
2013 y 2014, elaborados por la Contralora General de la Repblica de actuaciones fiscales ejecutadas
en Administracin centralizada, Administracin descentralizada, Administracin estadal y municipal
disponibles en http://www.cgr.gob.ve/site_informes_doings.php?Cod=027&y=2017

Con relacin al criterio 3 del cuadro, se observa reiteradamente que existen

fallas en la programacin anual de compras y en la rendicin de las
contrataciones realizadas, as como la inadecuada aplicacin de la
modalidad de seleccin, cabe sealar, que en todos los casos se aplicaron
las modalidades de participacin restringida, situacin que corrobora
Bustelo152 quine afirma que a nivel latinoamericano existen estudios que
revelan los altsimos porcentajes de contrataciones que se efectan () por
contratacin directa.

Igualmente los rganos de control fiscal externo podrn efectuar las

fiscalizaciones que consideren necesarias a los contratistas o particulares
que se determine estn involucrados o tengan inters en los procesos de
contratacin, en su lugar de domicilio fiscal, a sus establecimientos,
vehculos, libros y documentos.153

152
BUSTELO, Ernesto. Desafos actuales y futuros de la Licitacin Pblica. En Desafos del
Derecho Administrativo Contemporneo. Vctor Hernndez Mendible Coordinador. Tomo II. Ediciones
Paredes. Caracas, 2009. Pp. 971
153
Ver artculo 66 de la Ley de reforma parcial de la Ley Orgnica de la Contralora General
de la Repblica y el Sistema Nacional de Control Fiscal 2010.
Al igual que los rganos de control interno, tienen potestades sancionatorias
y resarcitorias, por tanto, pueden iniciar el procedimiento de potestad de
investigacin o un procedimiento de determinacin de responsabilidad, para
aplicar las sanciones administrativas a los funcionarios por inobservancia o
infraccin a las normas aplicables, solicitar las destituciones e
inhabilitaciones para el ejercicio de la funcin pblica de dichos
funcionarios154, as como suministrar los indicios al Ministerio Pblico para
que se inicie el procedimiento penal a los funcionarios y particulares que
cometan delitos contra el patrimonio pblico, de conformidad con lo sealado
en los artculos 58, 60, 63, 64 (numeral 1), 72, 73 y 82 (numerales 2 y 3) del
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley contra la Corrupcin.

3.3.2.- Instrumentos que componen el sistema de evaluacin y control

de gestin de los procesos de compras en la Repblica Bolivariana de
Venezuela

Partiendo lo sealado en los puntos anteriores y el contenido del Decreto con

Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas, se observa que
los instrumentos que componen el sistema de evaluacin y control de gestin
de los procesos de compras en la Repblica Bolivariana de Venezuela, son
documentos escritos bajo la forma de informes, unos dirigidos a presentar los
logros alcanzados por los rganos y entes del Estado con relacin al plan
operativo anual; otros presentados por instancias superiores que tienen el
control de tutela sobre los rganos y entes; otros para presentar los
resultados de las respectivas actuaciones fiscales; otros que identifican las
debilidades e incumplimientos de la planificacin versus la rendicin de
compras; y finalmente unos donde se refleja la evaluacin a los contratistas,
a continuacin se listan:

154
Ver artculo 105 de la Ley de reforma parcial de la Ley Orgnica de la Contralora General
de la Repblica y el Sistema Nacional de Control Fiscal 2010.
 Informes de gestin. (Preparados y presentados por la mxima
autoridad del rgano o ente)
Memoria y cuenta. (Preparados y presentados por los Ministros)
Informes de la Programacin y la rendicin de las contrataciones.
Informes preliminares, definitivos, de valoracin jurdica. (Elaborados
por el rgano de control fiscal)
Evaluacin de desempeo. (Elaborado por la unidad usuaria y
consolidado en el sistema electrnico de evaluacin de desempeo
por la unidad contratante)

3.3.3.- Condiciones de mejora que pueden adaptarse al control de

gestin en los procesos de contrataciones pblicas.

a.- Sistema de alertas

Dentro de la gestin de los procesos de contratacin, como condiciones de

mejora que puede adaptarse al control de gestin, se recomienda
implementar un buen sistema de informacin que permita adoptar las
medidas correctivas oportunas as como un sistema de alertas, desde el
punto de vista prctico uno de los ms conocidos es el sistema de alerta
semforo, en el se establecen unos rangos en funcin de las luces de alerta,
debe establecerse de manera que garantice el cumplimiento de los
siguientes principios:

Que se enciendan las luces amarillas a tiempo.

Que cuando se enciendan alguien las vea y se acte o se informe.155

b.- Sistema de indicadores

Si bien es cierto que, los procesos de contrataciones pblicas son procesos

de apoyo, que tienen clientes internos, no por ello deben ser considerados

155
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (1999).
menos importantes, pues contribuyen con los procesos sustantivos para que
se cumpla el objeto social del rgano o ente, y otorgndole satisfaccin a los
usuarios.

Para aportar a la toma de decisiones directivas, informar y dar cuenta de los

resultados de la gestin, es necesario el desarrollo de un conjunto de
indicadores que evalen los diferentes mbitos del proceso de compras
pblicas, verbigracia, si se suministra informacin sobre el costo de un bien o
servicio adquirido, no se aporta valor pblico a la actividad del rgano, si no
se relaciona a un indicador que permita conocer cuntos bienes se adquieren
por un monto determinado.

Desde la visin de las contrataciones pblicas como herramienta estratgica,

es indispensable el diseo de un sistema de indicadores de desempeo que
permitan medir y evaluar el comportamiento del Sistema de Compra Pblica
en la Repblica Bolivariana de Venezuela, obtener datos e informacin
comparable que facilite identificar variables significativas, realizar
proyecciones tiles para el desarrollo de los encuentros de oferta y demanda,
fortalecer las Pymes y la industria nacional, as como el uso responsable y
adecuado de los recursos pblicos; y facilite el monitorear el impacto de las
decisiones de poltica pblica que se desarrollan mediante estas compras.

Observando la experiencia chilena, colombiana y mexicana, se caracterizan

por presentar informacin e indicadores en sus portales de compras que
proporciona a todos los niveles decisorios de estos pases y a sus
ciudadanos un panorama general de los aspectos fundamentales de sus
sistemas de adquisiciones y del desarrollo que estos presentan en la regin.

En el caso de Venezuela, al acceder a la pgina web del Servicio Nacional

de Contrataciones slo se observan aplicaciones tecnolgicas utilizadas por
los rganos y entes del Estado para el registro de la informacin referente a
la Programacin Anual de Compras, la rendicin de las contrataciones, los
llamados a publicar para los casos de Concurso Abierto y la evaluacin de
desempeo del Contratista, estos ltimos tienen la modalidad de consulta
para todo ciudadano; sin embargo, no evidencian indicadores o parmetros
que permitan: a) realizar un anlisis sistemtico y actualizable del
cumplimiento y efectividad del Plan Anual de Compras, b) determinar si los
procedimientos ejecutados por los diversos rganos y entes del Estado se
realizaron en base a los principios de transparencia, igualdad y participacin,
c) si los recursos del presupuesto destinados a las compras se ejecutaron
con la mayor eficiencia considerando la calidad y costos de los bienes y
servicios, entre otros aspectos, que permitan potenciar e implementar
polticas pblicas en esa materia.

Para el desarrollo de los indicadores en los procesos de contrataciones

pblicas, se deben considerar los siguientes criterios:

Cambiar el paradigma de contrataciones pblicas como simple actividad

administrativa- operativa al concepto de herramienta para el diseo,
optimizacin de los procesos, polticas pblicas y el desarrollo de la
economa nacional.
Transformar la informacin cualitativa contenida en el expediente en
informacin cuantitativa de los procesos.
Disear indicadores que cubran la totalidad de las dimensiones de
desempeo: eficiencia, eficacia, economa y calidad.
Limitar el nmero de indicadores a la cantidad que permita aportar valor
a la gestin.
Procurar que los indicadores permitan conocer el desempeo de los
procesos, e identificar los obstculos o demoras en los tiempos del
proceso.

Para que este diseo de indicadores sea efectivo es necesario que el

Servicio Nacional de Contrataciones como autoridad tcnica en la materia,
tomando como referencia las dimensiones de medicin aplicadas por la
Unin Europea, el Banco Mundial, Colombia Compra Eficiente, a saber:
Economa (Valor por dinero), Competencia, Eficiencia, Publicidad y
Transparencia, dicte lineamientos que permitan evaluar diferentes aspectos
de la gestin contractual a nivel global.
 Conclusiones

El Estado es hoy y seguir siendo en el futuro el mayor comprador de bienes

y servicios, de acuerdo con los suministrados por la Organizacin Mundial del
Comercio en prcticamente todos los pases, las compras pblicas
representan en promedio entre el diez y quince por ciento (10-15%) del
Producto Interno Bruto (PIB) de una economa, esta condicin lo coloca en la
disyuntiva de tener que optar entre la eficiencia econmica por un lado, y el
estmulo a determinados sectores productivos nacionales, por el otro.

Si el Estado enfoca su objetivo en la eficiencia econmica debe abarcar tanto

la maximizacin y el uso racional y eficiente de los recursos, como la
rendicin de cuentas, ahora bien, si ste genera una demanda para
determinados bienes y servicios, parte de su objetivo debe apuntar al diseo
de polticas de estmulo a los sectores productivos nacionales, o para la
promocin del desarrollo de la industria o tecnologa local.

En este sentido, lo indicado en el prrafo precedente, nos permite determinar

que el efecto de las contrataciones pblicas se extiende ms all de sus
repercusiones econmicas, pues es un factor tangible de percepcin que la
opinin pblica tiene del Estado, especialmente cuando en las compras el
objeto del proceso no se adquiere ni distribuye con eficiencia, economa y
eficacia, o cuando la corrupcin u otros actos ilcitos merman las
transacciones efectuadas con probidad y transparencia.

Estos procesos deben enmarcarse en los principios establecidos en el

artculo 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas, y ser cnsonos con los objetivos, la planificacin y polticas
institucionales, que garanticen la transparencia, la probidad y la
responsabilidad de los funcionarios que ejecutan o son participes en el
proceso.

Ahora bien, una gestin pblica de calidad debe aprender de lo que hace, y
monitorear y hacer seguimiento en forma transversal156, que permita
consolidar informacin til para la toma de decisiones en la asignacin de
recursos, la rendicin de cuentas, mejorar la transparencia y la gestin
institucional.

Esta forma de evaluacin no es aislada, est enmarcada en tres niveles

articulados dentro las funciones del Estado, a nivel Macro evala prioridades
polticas de largo y mediano plazo, en el nivel Meso evala poltica sectorial e
intersectorial de mediano plazo y la institucionalidad pblica que la opera y a
nivel micro evala los procesos de gestin y desempeo a corto plazo.

La evaluacin en trminos generales tiene diversos fines que van desde la

retroalimentacin de los resultados de los programas, seguimientos de la
metas comprometidas en los planes, hasta la generacin de informacin para
el proceso presupuestario, con el propsito de tomar decisiones acertadas en
la asignacin de recursos.

Institucionalizar el sistema de control y evaluacin, demanda de un

compromiso de los niveles ms altos de gobierno y el apoyo de las
autoridades polticas, en el caso de las compras pblicas las cuales tienen un
efecto directo en la implementacin de polticas pblicas, en varios pases
latinoamericanos se han adoptado esquemas de supervisin y control,
destacando el uso de los portales electrnicos de la agencia ejecutora de
compras para informar y centralizar las operaciones, destacando el caso de

156
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2014). pg. 45
Chile157, Colombia158 y Mxico159, con la finalidad de dotar a los sistemas de
compras de mayor transparencia y competencia.

En Venezuela, la exposicin de motivos del Decreto con Rango, Valor y

Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas seala que en el instrumento
normativo en la materia vigente para el ao 2010160 se incorporaron aspectos
significativos en el control de gestin de las contrataciones pblicas, no
obstante, con base a la informacin emitida por el rgano rector del Control
Fiscal la forma o los mecanismo utilizados para realizar dicho control
presentan debilidades, siendo necesario la adopcin de acciones correctivas
tendentes a impulsar la eficiencia en la gestin pblica.

En este marco, y considerando la importancia del control de gestin en los

procesos de contrataciones pblicas en la Repblica Bolivariana de
Venezuela es fundamental el diseo de un sistema de indicadores de
desempeo que permitan medir y evaluar el comportamiento del Sistema de
Compra Pblica en la Repblica Bolivariana de Venezuela, obtener datos e
informacin comparable, que puedan agregar valor a la economa.

157 Acceder a http://www.chilecompra.cl/analiza-los-datos-de-compras-publicas/

158 Acceder a http://www.colombiacompra.gov.co/
159Acceder a https://compranet.funcionpublica.gob.mx/
160
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contrataciones Pblicas, publicado en la Gaceta Oficial
N 6.154 Extraordinario del 19 de noviembre de 2014
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