Kan Una Relacion Particular Clase Dominante Gobierno y Origenes Del MERCOSUR

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Captulo 7
Una relacin particular. Clase dominante,

gobierno y orgenes del MERCOSUR
Julin Kan*
......
Introduccin
El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), a pesar de varias coyunturas

de crisis, tensiones y de cambios de gobernantes en sus pases miembros,
perdura luego de dos dcadas y constituye el escenario principal de la inser-
cin regional de Argentina. A poco de haberse cumplido dos dcadas de su
fundacin, creemos necesario revisar algunos de los supuestos sobre los que
descansan sus orgenes. Uno de ellos radica en la primaca otorgada a los
gobiernos en la toma de decisiones en el bloque regional, sobre todo en sus
inicios. Si bien es cierto que el MERCOSUR es un proyecto de integracin
donde el intergubernamentalismo y, sobre todo, el presidencialismo, predo-
minaron y lo continan haciendo en su funcionamiento y en la toma de
decisiones, existi una profunda interaccin entre el gobierno y la clase do-
minante ante las decisiones que dieron origen al tratado. Retomamos as una
lnea de trabajo que, sin caer en el instrumentalismo pero al mismo tiempo
evitando las miradas reduccionistas ms tradicionales (ya sea politicistas o
*. Quiero agradecer las lecturas y comentarios de Rodrigo Pascual a diversas

versiones preliminares de este captulo y a los comentarios de Fernando Porta a una
primera versin presentada en las 2da Jornadas de Acumulacin y Dominacin en
Argentina: las relaciones internacionales y la integracin regional en debate. Pers-
pectivas crticas de la teora y del presente latinoamericano y mundial, Universidad
Nacional de Quilmes, 1 y 2 de noviembre de 2012. La hiptesis principal de este
trabajo as como algunos de los casos analizados para el perodo que aqu abordamos,
constituyen parte un anlisis mayor realizado en mi Tesis de Doctorado titulada:
Integrarse desde arriba. La relacin entre la clase dominante, los gobiernos y los
proyectos MERCOSUR y ALCA en la Argentina reciente, Facultad de Filosofa y Letras,
Universidad de Buenos Aires, 2013.
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economicistas) que opacan cualquier relacin con los intereses de los grupos
sociales, intenta establecer vinculaciones entre gobierno, poltica exterior y
orgenes del MERCOSUR en este caso, con las demandas, posicionamientos y
acciones de la clase dominante.
Otro de los supuestos, sostenido sobre todo desde miradas heterodoxas
y progresistas, hace hincapi en que los beneficiados de aquellos primeros
aos del MERCOSUR fueron los grandes capitales tanto locales como ex-
tranjeros (los llamados grupos econmicos o empresas transnacionales). Si
bien esto es cierto en lneas generales, indagamos aqu cmo fue la relacin
entre estos sectores y el gobierno en las primeras negociaciones que dieron
vida al MEROCUR, observando un panorama ms complejo que lo supuesto,
donde incluso los perjudicados apoyaron fuertemente la iniciativa buscando
concesiones, y donde algunos beneficiados (grandes capitales) tuvieron que
negociar con el gobierno, sin tener asegurado de ante mano las ventajas que
poda ofrecer la apertura comercial en el marco del bloque regional. Observa-
remos cmo se desplegaron esas formas de apoyo de la clase dominante a la
insercin regional del gobierno menemista, las cuales estuvieron enlazadas
con los apoyos (y algunos reparos) al Plan de Convertibilidad y a la apertura
econmica general que se impuso a comienzos de aquella dcada.
A modo de acercarnos a nuestro problema, planteamos que, si bien las
iniciativas de integracin regional son proyectos que se concretan mediante
acuerdos entre gobiernos de estado, desde la perspectiva que asume este
captulo, no fueron obra exclusiva de los gobiernos que participaron de las
respectivas cumbres, encuentros y acuerdos regionales, ni tampoco resultado
de la marcha natural de esos proyectos. Diversos grupos sociales, ya sea de
manera directa o travs de la mediacin gubernamental, contribuyeron a
producir esos cambios. Las polticas exteriores de un gobierno, las cuales
no son ajenas a las relaciones de fuerza entre las clases sociales que se
configuran a nivel nacional, ni a los intereses de clase y fracciones de clases
que este expresa. Entonces, la poltica exterior, la insercin regional y el
posicionamiento ante los proyectos de integracin de un gobierno como en
este caso el argentino frente al MERCOSUR son parte de una poltica ms
general que, como otras polticas de importancia, tienen el consenso o rechazo
de los grandes grupos sociales. Nos interesa, para analizar los orgenes del
MERCOSUR, principalmente el posicionamiento de las principales fracciones
de la burguesa, en tanto clase dominante. En este sentido, las diferentes
fracciones de la clase dominante a travs de diversas representaciones y
manifestaciones (corporaciones empresarias, alineamientos intercorporativos
e interempresariales, grupos econmicos y capitales individuales tambin)
no son ajenas a la redefinicin de la insercin regional que se concreta
a nivel gubernamental mediante acuerdos, pactos y cumbres regionales.
Especficamente en torno a la integracin, mediante la adhesin del pas a
diferentes acuerdos o bloques regionales, se va definiendo en el mediano y
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largo plazo un tipo de insercin regional y mundial del pas, constituyendo

la va de acceso al mercado mundial de los capitales locales. Al mismo
tiempo, lo que un gobierno hace en poltica exterior no puede estar escindido
de lo que hace al interior del territorio sobre el que ejerce su poder. Para
ser ms concretos, la poltica exterior y regional del gobierno de Menem
estuvo en estrecha relacin con las polticas implementadas a comienzos de
la dcada del noventa en el plano local o interno. Y esto ltimo, est en
relacin tanto con el resultado de las relaciones de fuerza entre las clases
como, en determinadas coyunturas polticas, con los intereses especficos de
determinadas fracciones de clase, quienes tambin a partir de sus demandas,
intereses y posicionamientos, interactan con el gobierno de turno en funcin
de determinadas polticas. En este caso la exterior y regional es la que nos
interesa.
En la primera parte del captulo, realizaremos una aproximacin concep-
tual al problema de la integracin, con el objetivo de dejar claro nuestra
ubicacin en los principales debates. A su vez, revisaremos algunos aportes
previos a nuestro problema sobre los orgenes del MERCOSUR y la relacin
con los empresarios, desde enfoques que dialogan con el nuestro. En la se-
gunda parte, iremos al anlisis de dos momentos especficos de los orgenes
del MERCOSUR: las negociaciones del Acta de Buenos Aires entre Argentina
y Brasil, en julio del noventa, que fueron la piedra angular del MERCOSUR y
los primeros aos del bloque luego de la firma del tratado de Asuncin, sobre
los que observaremos la relacin entre gobierno, clase dominante y orgenes
del MERCOSUR.
Aproximaciones conceptuales sobre relaciones internacionales,

integracin regional y poltica exterior
Abordaremos aqu los aportes del materialismo histrico que superan

las teoras tradicionales de las relaciones internacionales que nos permiten
abordar la relacin entre clase dominante, gobiernos e integracin regional.
Realizaremos un recorrido por diferentes autores de este cuerpo terico de
los que extraemos diferentes nociones para pensar nuestro problema.
La problemtica de las relaciones internacionales, la integracin regional
y la poltica exterior, es analizada desde distintas disciplinas de las ciencias
sociales. Ms all de las diferentes miradas, existen en general dos grandes
tendencias en los anlisis de la integracin regional: por un lado, una que
enfatiza su carcter y su dinmica econmica y sostiene que, a partir de
una primera decisin gubernamental, comienza un proceso semiautomtico
de integracin de diversas reas de la produccin, que genera una mayor
interdependencia comercial, que luego demanda integracin poltica para
poder coordinarse. Por otro lado, la que enfatiza en los anlisis polticos que
hacen centro en lo gubernamental, donde la integracin se realiza por motivos
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polticos estatales, teniendo por eje la capacidad de los gobiernos en tomar

decisiones en el sistema internacional de estados. Estas tendencias ha sido
agrupadas bajo dos concepciones tericas: la mirada liberal o funcionalista
y la mirada realista. Estas dos vertientes tericas surgieron a comienzos
del siglo XX y con la emergencia del proceso europeo de integracin, se
constituyeron en las dos perspectivas ms influyentes. En cada uno de estas
tendencias existen tambin diferentes enfoques.1 Para nuestro inters, como
ya hemos hecho alusin en Kan y Pascual (2011a), lo ms llamativo a destacar,
es que, salvo contadas excepciones, en ninguna de las variantes de ambas
miradas se tiene en cuenta la relacin planteada entre la poltica exterior,
los procesos de integracin regional y las relaciones internacionales, con los
intereses de las clases dominantes y de las clases subalternas, en definitiva,
del conflicto social y la lucha de clases en general.
No obstante las diferencias entre estos enfoques, todos ellos, directa o
indirectamente, asumen al estado como un sujeto autnomo, interactuando
con otros estados, con capacidad de agencia. Y es esa capacidad de agencia de
los estados lo que impulsa la posibilidad de que estos deseen (o no) integrarse
con otros estados. Ciertamente, son los gobiernos en representacin del poder
estatal los que negocian. El problema radica all en la medida en que se toma
ese dato como un hecho consumado, sin remitir a los procesos sociales que
subyacen a dichas negociaciones. En nuestro caso tambin debemos partir del
hecho de que son los estados los que negocian, pero la necesidad de remitir
a esos procesos sociales que le subyacen nos lleva a considerar crticamente
esa capacidad de agencia de estos. Precisamente, no puede desdearse la
capacidad de los estados o, mejor dicho, de los gobiernos a travs de estos, de
operar sobre las relaciones sociales entre las clases y los intereses de las clases
dominantes, pero en los enfoques tradicionales dicha capacidad es asumida
acrticamente y tomada como dada. Es evidente que son los gobiernos los
que firman los acuerdos de integracin regional y por eso el seguimiento que
realizaremos de algunos momentos trascendentes a nivel gubernamental en
torno a los orgenes del MERCOSUR. Pero lo que no siempre es evidente son
los motivos en que estos gobiernos participan de esos proyectos.
En el marxismo existen algunos enfoques para abordar este problema. Si
bien y al igual que lo ocurrido en la teora del estado la problemtica de
las relaciones internacionales, la poltica exterior y los procesos de regiona-
lizacin no han sido temas sobre los que esta tradicin se ha concentrado,
existen algunos aportes para escapar a las miradas tradicionales. Algunos
1. En el realismo existen dos tendencias, la ms tradicional llamada directamente

realista, cuyo exponente ms conocido fue Morgenthau y una actualizacin posterior
llamada neorrealista, cuyo exponente ms conocido es Watlz. Por el lado del liberalis-
mo, Mitrany es la referencia para la variante llamada funcionalista y Keohane y Nye
constituyen las referencias para las variantes ms recientes, denominadas neoliberales
y neofuncionalistas.
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de ellos se encuentran en los clsicos ms ligados al problema del estado

y del imperialismo y luego encontraremos algunas contribuciones y deri-
vaciones que llevaron a nuevos planteos en las ltimas dcadas. El punto
de partida que consideramos como clsico en el marxismo, estrictamente
para la cuestin de las relaciones internacionales, remite a Antonio Grams-
ci.2 Para el filsofo italiano los conceptos de bloque histrico y hegemona,
desarrollados para analizar las relaciones de fuerza entre las clases, si bien
se constituyen o toman su determinada forma a escala nacional, se pueden
pensar tambin como un fenmeno internacional, en tanto las relaciones
sociales de produccin en el capitalismo tienen un desarrollo a escala global.
Los postulados de Gramsci han sido mantenidos y defendidos por la llamada
corriente neogramsciana, donde uno de sus referentes, Cox (1988; 1996),
ha dado desde esta concepcin discusin a la teora realista y neorrealista.3
Por ejemplo, la corriente neogramsciana ha planteado que la categora de
hegemona puede ser aplicable, una vez que se ha consolidado internamente
a escala nacional, hacia el orden global y permite la posibilidad de pensar las
relaciones internacionales en trminos de lucha hegemnica con intereses de
clase, como han sealado Bieler y Morton (2004, pg. 93).4
2. Es comn encontrar en el siguiente pasaje de Antonio Gramsci el nexo entre lo

internacional y lo nacional y su correspondiente ordenamiento o logicidad de lo
que luego se derivara la posibilidad de esbozar un planteo marxista de las relacio-
nes internacionales, diferente de los tradicionales: Las relaciones internacionales
preceden o siguen (lgicamente) a las relaciones sociales fundamentales? Induda-
blemente las siguen. Toda renovacin orgnica en la estructura modifica tambin
orgnicamente las relaciones absolutas y relativas en el campo internacional a travs
de sus expresiones tcnico-militares. An la misma posicin geogrfica de un estado
nacional no precede sino sigue (lgicamente) las innovaciones estructurales, incidien-
do sobre ellas, sin embargo, en cierta medida (precisamente en la medida en que
las superestructuras inciden sobre la estructura, la poltica sobre la economa, etc.).
Por otro lado, las relaciones internacionales inciden en forma pasiva o activa sobre
las relaciones polticas (de hegemona de los partidos). Cuanto ms subordinada a
las relaciones internacionales est la vida econmica inmediata de una nacin, tanto
ms un partido determinado representa esta situacin y la explota para impedir el
adelanto de los partidos adversarios (Gramsci 2003, pg. 52).
3. Segn el pensamiento de Gramsci, el sentido de una relacin recproca entre
estructura (relaciones econmicas) y superestructura (la esfera tico-poltica) contiene
el potencial necesario para considerar los complejos estado/sociedad como entidades
constitutivas de un orden mundial, y para explorar las formas histricas especficas
adoptadas por dichos complejos (Cox 1988, pg. 157).
4. Sobre las diferencias entre las teoras tradicionales como la realista y los
aportes del marxismo, Cox sugiere que:
La produccin de bienes y servicios que da origen tanto a la riqueza

de la sociedad como a un fundamento para que el estado cuente con la
capacidad de movilizar al poder en el trasfondo de su poltica exterior,
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Estos postulados abren el campo para pensar la poltica exterior, las

relaciones entre estados y los procesos de integracin, ms all de la accin
de la diplomacia y los gobernantes, situando el problema en el marco de las
relaciones de fuerza entre las clases.
Pero tambin existen otros aportes desde el materialismo histrico. En una
discusin que inicialmente no se preguntaba por los procesos de integracin
regional, von Braunmhl (1983) identific un problema comn subyacente
a las teoras del estado, que tiene que ver con nuestra problemtica. El
planteo radica en que buena parte de los anlisis toman al estado nacional
como punto de partida para la comprensin del estado y no como punto de
llegada. Mejor dicho, comprenden al sistema capitalista como compuesto por
una sumatoria de estados que, simultneamente, al concurrir al mercado
mundial, aportan sus propios mercados nacionales. En otras palabras, el
estado nacional es tomado como aparece: como un estado interactuando con
otros. De este modo, el planteo de von Braunmhl (ibd.) aporta algunos
elementos a nuestro trabajo, en un problema que linda con la teora del
estado pero que tiene conexin con la problemtica de la integracin. von
Braunmhl (ibd.) invierte el punto de partida y para la compresin de lo
poltico estatal vuelve a las relaciones capitalistas, que tienen por objeto y
presupuesto al mercado mundial, remitiendo su anlisis a la necesidad de
comprender a los estados dentro de una teora del imperialismo, puesto que
comprende a la emergencia del capitalismo como un sistema global impulsado
por el imperialismo.5 Este planteo nos conduce a tener en cuenta que, dentro
de la perspectiva que gua este trabajo, el lugar de determinados estados
nacionales (por ejemplo Estados Unidos, Brasil y Argentina) no es el mismo
tanto en el sistema internacional de estados como el marco de la acumulacin
capitalista a escala global. Confundirlos e igualarlos por el hecho de ser
estados capitalistas sera un error similar al que nos llevan muchos anlisis
realistas y funcionalistas de la integracin cuando no distinguen que cada
se lleva a cambio mediante una relacin de poder entre aquellos que

controlan y aquellos que ejecutan las labores dentro de la produccin. El
conflicto poltico y el proceder del estado preservan o provocan cambios
en estas relaciones de poder en torno a la produccin. El materialismo
histrico analiza los vnculos entre del poder dentro de la produccin, el
poder dentro del estado, el poder dentro de las relaciones internaciona-
les. En contraste, el neorrealismo, ha ignorado virtualmente el proceso
de produccin (Cox 1988, pg. 157).
5. Los debates sobre el imperialismo y la dependencia tambin pueden contribuir

a la problemtica de las relaciones internacionales y la integracin, porque hacen
epicentro en el vnculo entre regiones centrales de desarrollo capitalista y las llamadas
periferias. Sobre diferentes aspectos destacables de aquellos debates, vanse Astarita
(2010), Katz (2011) y P. Mguez (2009).
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estado nacional tiene una historia nacional en torno a los orgenes, las
condiciones de acumulacin y los conflictos propiamente dicha.
Por su parte, continuando con esta problemtica de tensin entre mercado
mundial, estado nacional y sistema internacional de estados, Burnham (1996)
sostiene que uno de los principales desafos que atraviesa la teora marxista
para dar cuenta de los fenmenos de las relaciones internacionales y la
integracin, es la dificultad para desarrollar una teora de las relaciones
internacionales que pueda reconciliar una visin del estado definido a partir
de una estructura de clases, con el hecho de que el estado es componente
del sistema internacional de estados. La fragmentacin de lo poltico en
estados nacionales, que desde sus inicios comprende al sistema internacional,
se expandi en forma despareja en el marco de la internacionalizacin del
capital. La transicin de la soberana poltica de la forma personal hacia la
forma impersonal que adquiri con el advenimiento del capitalismo brind
un entorno multifactico y facilitador para la circulacin de mercancas y
capital. El sistema internacional de estados estableci un entorno favorable a
la generalizacin de la produccin de mercancas. Pero mientras el carcter
de clase de la forma capitalista de estado se define globalmente, la estabilidad
poltica de los estados individuales se logr sobre bases nacionales. Una de
las ms importantes caractersticas de las relaciones globales capitalistas es la
constitucin poltica, a nivel nacional, de los estados y el carcter global de
la acumulacin. Aunque las condiciones de explotacin estn estandarizadas
nacionalmente, los estados soberanos, va mecanismos como las tasas de
cambio, estn interconectados internacionalmente a travs de la jerarqua
del sistema de precios.6
En definitiva, los tericos tradicionales dan en el ncleo de la cuestin
cuando, a mediados de los sesenta, en pleno debate sobre la integracin
europea y luego del fracaso interpretativo de las perspectivas funcionalistas,
viran hacia anlisis dependientes de las relaciones internacionales. Sin em-
6. Segn Burnham (1996), mientras que el estado nacional no poda resolver la
crisis generada por el desarrollo del capital a escala global, deba, sin embargo, ser
capaz de movilizar recursos y renovar las relaciones polticas y econmicas internacio-
nales para obtener una posicin temporaria favorable en la jerarqua global de precios.
El dilema con el que se enfrentaban, por ejemplo, es que mientras la participacin en
las rondas del comercio multilateral y los acuerdos financieros eran necesarios para
incrementar la acumulacin de capital a nivel global, esa misma participacin era, a
su vez, una desventaja potencial que poda afectar seriamente la estrategia econmica
particular de cada estado nacional. La historia del sistema moderno internacional es la
historia de cmo manejar esta tensin (Bunham 1996). Para trasladar esta idea a un
ejemplo de nuestra investigacin, mientras que la marcha de la acumulacin a nivel
global sancionaba la necesidad de acuerdos de libre comercio, en pos de liberalizar
el intercambio comercial, determinadas fracciones de la clase dominante argentina
podran haberse visto afectadas por la participacin en el MERCORSUR o en el ALCA,
en caso de haberse concretado.
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bargo, el viraje hacia esta disciplina los encierra an ms en el amparo de

una teora del estado para explicar las relaciones internacionales, pues su
propia disciplina no les permite cuestionar la propia existencia del estado.
En tal sentido, existe un paralelismo entre la importancia de una teora del
estado y una de la integracin; el estado es de vital centralidad al momento
de efectuar una crtica de los procesos de integracin. Su centralidad radica
en que en los procesos de integracin, como bien identifican estas teoras tra-
dicionales, los estados son los sujetos jurdicos. No obstante, esto no significa
que esas disciplinas que se abocan al estudio de las relaciones internacionales
no posean una teora del estado por detrs sino, ms bien, que no cuestionan
el carcter de ella.7
Esta direccin de ir ms all de las miradas tradicionales, retomaremos
un original planteo propuesto por Rapoport (1984), en lnea con los trabajos
sobre historia de las relaciones internacionales que enriquecieron la forma
de abordar el estudio de las iniciativas de integracin y la poltica exterior
en el ltimo cuarto del siglo pasado. Sin desconocer la multicausalidad que
la determina, encuentra en lo econmico-social los fundamentos de la po-
ltica exterior argentina. Esto no implica, ignorar los aspectos polticos, las
formas institucionales, la normativa que los acuerdos como el MERCOSUR
van desarrollando, pero coincidimos con Rapoport (ibd.) en la prevencin
que establece contra la tendencia a su sobreestimacin, que suele apreciarse
en muchos estudios sobre relaciones internacionales y contra la consideracin
de lo poltico desde una visin estrecha, como meras luchas burocrticas o
intereses personales de los funcionarios que trazan o ejecutan las polticas
exteriores. As, siguiendo a Morgenfeld (2011) planteamos que para estudiar
la poltica exterior argentina, las iniciativas de integracin regional como
el MERCOSUR y el orden mundial en que se enmarcan es clave analizar
la dimensin econmica y su vinculacin con factores polticos, sociales y
estratgicos que permitan explicar la lgica del accionar de los estados, los
partidos, las fuerzas sociales y los individuos que conformaban las delegacio-
nes exteriores. No estudiaremos al MERCOSUR y la poltica exterior y regional
argentina como lo hace habitualmente la diplomacia y los anlisis ms comu-
nes, sino como manifestaciones particulares de relaciones econmico-sociales
ms generales. Para abordar esta mirada, un anlisis de la relacin entre clase
dominante y estado es esencial. Ya sea con el gobierno que es el que ejecuta
las polticas exteriores como con las instancias propias que desarrollen los
procesos regionales, donde se produce la interaccin con la participacin
de corporaciones empresarias en negociaciones bilaterales ente Argentina y
Brasil en el marco del MERCOSUR.
7. Kant para los funcionalistas y Hobbes para los realistas, son los principales
sustentos de su mirada sobre el estado y las relaciones entre los individuos, que luego
trasladan a las relaciones internacionales. Al respecto vase en este libro el captulo
de Alejandro Jaquenod.
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Como ya sealamos, sostenemos que mediante la adhesin de cada estado

nacional a diferentes acuerdos o bloques regionales, se va definiendo en el
mediano y largo plazo, un tipo de insercin regional e internacional, que
constituye la va de acceso al mercado mundial de los capitales locales y, a
la vez, una mayor o menor presencia del mercado mundial en la regin o
en el pas. A modo de ejemplo, para abordar la esencia de la constitucin
de bloque regionales, coincidimos con el planteo de Morgenfeld (2006a)
en referencia al ALCA, cuando afirma que en trminos generales el proyec-
to estadounidense se enmarcaba en las tres contradicciones principales del
capitalismo contemporneo: la contradiccin capital-trabajo, y derivada de
esta, la contradiccin entre capitales concentrados (mediada por la compe-
tencia entre los pases centrales en donde esos capitales desenvuelven sus
actividades principales) y entre capitales ms y menos concentrados (medida
entre pases centrales y pases no centrales o perifricos). Estos ltimos dos
aspectos se relacionan directamente con nuestro problema, que abordamos a
comienzos de la dcada del noventa a travs de los orgenes del MERCOSUR.
Acercamientos a nuestra mirada en otros anlisis del MERCOSUR
Existen algunos estudios que se alejan de los anlisis exclusivamente inter-

gubernamentales o econmicos de los proyectos de integracin y, aunque no
coinciden con nuestra posicin terica recin explicitada, permiten acercarnos
al planteo aqu propuesto, Por qu? Porque entienden el devenir de los pro-
yectos de integracin y el lugar de los gobiernos en la redefinicin de aquellos
como el resultado de demandas, intereses y acciones de diversos sectores de
la sociedad que exceden a los propios gobiernos y a la mera expansin del
mercado como motor de la integracin. Sin focalizar especficamente en la
clase dominante desde el punto de vista conceptual, contribuyen a acercarnos
a nuestro problema de la relacin entre aquella, los gobiernos y la proble-
mtica de la integracin. La mayora de ellos hacen hincapi en la relacin
entre la integracin y las variadas formas de organizacin y expresin de los
empresarios: organizaciones corporativas, alineamientos interempresariales,
grandes empresas o grupos econmicos como capitales individuales. Estas
expresiones constituyen para nosotros las principales expresiones y formas
de organizacin de la burguesa como clase social dominante con intereses
especficos, sobre los que ponemos atencin en este captulo.
En este camino un artculo de Bernal Meza afirma que los paradigmas
de poltica exterior expresan la visin del mundo de las elites o grupos de
poder gobernantes, expresan tambin cmo ellas se ven frente a ese mundo y
lo que aspiran hacer con l, a travs de la poltica pblica que optan (. . . ) el
paradigma que sostiene una poltica exterior implica: una determinada visin
del mundo, cmo se ven las elites en l, lo que aspiran a hacer all, y una
opcin por el poder, que puede ser su acumulacin, la adaptacin al poder
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superior, la disposicin a confrontar por el poder o la subordinacin al mismo

(Bernal Meza 2010, pg. 79). En la misma direccin, Aldo Ferrer propone que
las estrategias de acumulacin de poder de los grupos hegemnicos internos,
dentro del sistema internacional de cada perodo, influyen en la formacin de
ideas y en la construccin de paradigmas sobre el desarrollo y las relaciones
internacionales (Ferrer 2005).
Una lnea de estudios de FLACSO (Botto 2001; Botto y Tussie 2002; Gui-
az 2003; Botto y Tussie 2003) que analiza la relacin entre sociedad civil y
procesos de integracin regional, haciendo hincapi en la relacin entre las
ONG, las cmaras empresarias y los grupos sociales de presin y las institucio-
nes de la integracin, escapan tambin de las miradas tradicionales. Si bien
se focalizaron en el ALCA, esta lnea de indagacin constituye importantes
antecedentes sobre la interaccin entre empresarios, gobiernos y procesos de
integracin, especialmente con respecto a la participacin de los empresarios
en las negociaciones de cada bloque o en las instancias formales que tienen
algunos proyectos para integrar a sectores no gubernamentales.
Un mayor acercamiento a nuestro problema de la relacin entre clase
dominante, gobiernos e integracin, se desarroll mediante el anlisis del
vnculo entre empresarios y MERCOSUR, que realizaron los estudios de Lare-
do (1995) y de Hirst (1992; 1996). Laredo destaca que, aunque los gobiernos
continuaron dirigiendo el proceso de integracin regional en Amrica Lati-
na, para el caso del MERCOSUR los agentes ms dinmicos dentro de este
proceso fueron los grandes grupos econmicos locales y las corporaciones
trasnacionales que operaron en el bloque. Para Laredo, aquellos son enten-
didos como una nueva oligarqua empresaria que se asocia con entidades
bancarias locales y extranjeras. Estos grupos desarrollan inversiones en secto-
res como industria agroalimentaria, automotores, siderurgia, petroqumica,
etc. que son generalmente los ms dinmicos del MERCOSUR (Laredo 1995).
De todas formas, ms all de destacar quines fueron los beneficiados, no
abord en profundidad la interaccin desplegada entre ellos y el gobierno. En
la misma direccin, los trabajos de Mnica Hirst observaron que los grupos
econmicos ms fuertes han sido los beneficiados por la creacin del MER-
COSUR en 1991 (M. Hirst 1996, pgs. 31-32). Adems, seala que mientras
los grupos econmicos transnacionales no necesitaran del estado porque
tenan capacidad propia para adaptarse al fenmeno de la regionalizacin,
los grupos econmicos nacionales buscaran el apoyo estatal para consolidar
ventajas que le brindaba un mercado regional ampliado (ibd., pg. 32). Es en
ese apoyo que la relacin con el gobierno de turno ante la poltica de integra-
cin es clave para esos grupos econmicos y corporaciones empresarias, pero
observaremos que esos apoyos y las relaciones que se tejieron con el gobierno,
fueron ms complejas que esa divisin propuesta entre capitales nacionales
y extranjeros observada por Hirst. Para el mismo perodo podemos hacer
alusin tambin a los trabajos de Lpez, Lugones y Porta (1993; 1994; 1995)
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quienes abordaron las contradicciones de la primera etapa de apertura en el

comercio intra MERCOSUR y entre Argentina y Brasil atendiendo, en particu-
lar, las estrategias empresarias ante el escenario de liberalizacin comercial,
observando en muchos casos la demanda de un comercio ms administrado
y regulado, que liberalizado, incluso en ramas de alta concentracin o de
intervencin de capitales extranjeros.
Los trabajos de Rita Giacalone, constituyen tambin un aporte inestimable.
La autora analiza la participacin de corporaciones empresarias y grupos eco-
nmicos en dos etapas de los procesos de integracin: la etapa de formacin y
diseo y la posterior etapa de efectos de ajuste de su implementacin. Si bien
esta autora ha trabajado en profundidad el Grupo de los Tres8 (Giacalone
1999a; Giacalone 1999b), tambin ha abordado el MERCOSUR y el escena-
rio reciente de la integracin (Giacalone 1999b; Giacalone 2005). Para su
anlisis del MERCOSUR, retoma las hiptesis de Hirst y Laredo entendiendo
que un sector del empresariado (los grandes capitales locales y los capitales
extranjeros) fue ampliamente beneficiado en la primera etapa del bloque
regional, pero profundiza en el uso de los canales de intermediacin pblica
y colectiva como son las asociaciones para demandar al gobierno mejores
condiciones para adaptarse a la integracin (Giacalone 1999a, pg. 57).9
Un sugerente trabajo de Schorr y Wainer (2005), analizando el denomi-
nado resurgimiento de la burguesa nacional durante los primeros aos del
kirchnerismo, plantean el problema del tipo de insercin regional, especfi-
camente qu tipo de MERCOSUR se estaba debatiendo entre las diferentes
fracciones de la clase dominante. Constituye tambin un antecedente para
nuestro problema, aunque se trate de otro perodo,10 porque al analizar el
MERCOSUR planteaban que en ltima instancia, lo que est en discusin
cuando se problematiza el MERCOSUR no es una cuestin meramente tcnica,
sino las relaciones de fuerzas internas entre las distintas clases y fracciones
8. Conformado por Colombia, Mxico y Venezuela en 1994.

9. Hace pocos aos, al calor de los cambios polticos en Amrica del Sur, Giacalone
ha vuelto a trabajar la relacin entre empresarios y gobiernos en torno a los proyec-
tos de integracin regional. En este caso, estudi la Comunidad Sudamericana de
Naciones (CSN) devenida luego en Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR)
pero su planteo puede ser extendido a proyectos como MERCOSUR y son de utilidad
para nuestro problema, a pesar de abordar un perodo ms reciente. Propone analizar
las continuidades y rupturas que tuvieron lugar a pesar de los cambios polticos
de la dcada del 2000: La relacin entre gobiernos y empresarios, o entre poder
poltico y empresas, no es un tema nuevo. Lo novedoso es que, a pesar del contexto
sudamericano, caracterizado por la llegada al poder de varios gobiernos de izquierda,
este vnculo parece mantenerse con pocos cambios. El proceso de integracin regional
es quizs el espacio donde ms interactan ambos actores, y permite apreciar qu
razones explican la continuidad de la relacin entre ellos (Giacalone 2005, pg. 74).
10. Sobre el que igualmente tambin hemos trabajado en Kan (2013).
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de clase, as como los propios bases materiales que le dan sustento (Schorr
y Wainer 2005, pg. 199).
Tambin para un escenario ms reciente que el de los orgenes del MER-
COSUR, Katz (2006; 2008) analiz las transformaciones en el proceso de
integracin regional pero en relacin a los intereses que emanaban detrs de
los nuevos gobiernos que emergan en la dcada pasada. Desde su perspectiva,
el rediseo regional que tuvo lugar en esos aos comenz con los cambios
de gobierno en Argentina y Brasil en 2003, cuando las polticas regionales
de Lula y Kirchner comenzaron a ponerle lmites al ALCA, a reorientar el
MERCOSUR dndole un perfil neodesarrollista, y a dialogar con los vecinos
de la regin en instancias como la CSN o la posterior UNASUR (Katz 2006,
pgs. 106-127). Este libro realiza un aporte a nuestro problema por el lugar
que le otorga a la relacin entre los proyectos de integracin regional, los
gobiernos y las correlaciones de fuerza entre las clases sociales dentro de
cada pas. Desde esta ptica, en relacin a los orgenes del MERCOSUR, Katz
afirma que ese MERCOSUR de negocios fue auspiciado por los gobiernos de
corte neoliberal que los capitales locales concentrados y las transnacionales
apoyaban (ibd., pg. 36).11 Esta primera etapa del MERCOSUR tuvo como
beneficiarias a las grandes corporaciones transnacionales establecidas en
Argentina y Brasil, quienes fueron favorecidas en su complementacin comer-
cial y productiva por las reducciones aduaneras y por el AEC. Entre 1990 y
1995, el 60 % del intercambio entre ambos pases (que se quintuplic en esos
aos) fue acaparado por las empresas transnacionales (ibd., pg. 36). Estas
firmas presionaron a los gobiernos a forjar el marco institucional necesario
para el funcionamiento del convenio y, a su vez, las clases dominantes locales
observaron la oportunidad para desarrollar negocios complementarios. De
modo que El MERCOSUR naci con el auspicio de funcionarios, empre-
sas multinacionales y capitalistas sudamericanos (ibd., pg. 37). En este
sentido, Crivelli (2006) afirma tambin que los esfuerzos integradores del
MERCOSUR obedecieron a los intereses de los capitales ms concentrados,
donde los intereses de las clases y capas populares no han jugado un papel
de importancia, siendo invariablemente subordinadas al clculo empresarial
(ibd., pg. 52).
Desde esta mirada, Katz sostiene que el cambio del escenario de la integra-
cin de la dcada pasada, si bien obedeci a la fuerte protesta social contra
las polticas neoliberales, tambin fue resultado del cambio de estrategia de
11. En torno a la primera etapa del MERCOSUR, desde una caracterizacin que
enfatiza el concepto de clase, ms cercana a nuestro planteo, llega a conclusiones
similares a las de Laredo, Hirst y Giacalone, en relacin a los sectores beneficiados
del tratado. Por ejemplo, la caracterizacin del MERCOSUR, entendida como un
MERCOSUR neoliberal o un MERCOSUR de las clases dominantes, y tambin como
un bloque de negocios y de inversin extranjera, donde los grupos transnacionales
fueron los grandes beneficiarios del tratado (Katz 2006, pg. 37).
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las clases dominantes de la regin (Katz 2006, pgs. 49-64). En este sentido,
ese MERCOSUR que comenz a paralizarse con la crisis de 1999 ocasionada
por la devaluacin del real, luego de 2003, por la bsqueda de una insercin
diferente de las clases dominantes de la regin, ha mutado. As, Katz plantea
que las clases dominantes no son ajenas a los escenarios de transformaciones
regionales, dado que bajo la mayor compulsin competitiva que impone
la creciente internacionalizacin de la economa, las clases dominantes de
todos los pases redefinen a travs de acuerdos regionales sus nuevos aliados
y concurrentes (ibd., pg. 10).12
Clase dominante y gobierno ante los orgenes del MERCOSUR (El

Acta de Buenos Aires como etapa de diseo y formacin)
En esta segunda parte del trabajo nos concentraremos en el anlisis hist-

rico de la relacin entre clase dominante, gobierno y orgenes del MERCOSUR,
en dos momentos especficos. Siguiendo a Giacalone (1999b) analizaremos
para el MERCOSUR las siguientes dos etapas que tienen todos los procesos de
integracin: la etapa de formacin y diseo y la posterior etapa de efectos de
ajuste de su implementacin. El primero de ellos entendemos que se da ante
las negociaciones y firma del Acta de Buenos Aires entre Argentina y Brasil,
en julio del noventa. El segundo de ellos, tiene lugar entre 1991 luego de la
firma del tratado de Asuncin y 1995, donde se desarrolla la primera etapa
del MERCOSUR, denominada por varios como etapa de transicin, para
dar paso a una etapa nueva a partir de la firma del Arancel Externo Comn
(AEC) y de la entrada en vigencia del Protocolo de Ouro Preto.
El Acta de Buenos Aires y los orgenes del MERCOSUR ante los

cambios en la poltica exterior y en el contexto regional
El ao 1990, donde se firma el Acta, fue clave para la Argentina tanto

para la poltica en general, como para su poltica exterior y su insercin
regional en particular. En la poltica interna, la consolidacin del menemismo
primero en la conduccin del justicialismo y luego en el escenario poltico por
medio de la imposicin de un rumbo aunque, por cierto, algo turbulento
todava en favor de la apertura econmica, ofreci novedades. Una de ellas
12. Es pertinente sealar que este es uno de los pocos enfoques que intenta
relacionar los conflictos sociales con el escenario de la integracin, estableciendo
relaciones entre las clases dominantes (el por arriba) y las clases populares (el por
abajo) con el devenir de los proyectos de integracin. Si bien nosotros abordamos el
primero de estos aspectos, sealamos la importancia que tiene tambin el segundo
de ellos, el llamado por abajo por Katz, y su relacin con el escenario de la integra-
cin. En alguna medida, este ltimo aspecto fue indagado por los anlisis sobre la
integracin de Kan y Pascual (2011b), Seoane y Taddei (2003) y Lander (2004).
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fue el amplio consenso que, de manera paulatina, iba logrando el gobierno

tras cada paso poltico en favor de la apertura econmica,13 la que por ese
entonces se afianzaba mediante las privatizaciones de empresas de servicios
pblicos, los ajustes en el gasto del estado y el realineamiento en poltica
internacional. Estas transformaciones contribuyeron a instalar la idea de
que la apertura comercial y la participacin de Argentina en proyectos de
integracin o bloques regionales ligados a alguna forma de libre comercio,
constituan un eslabn ms de la apertura econmica.
El contexto regional era proclive a la apertura econmica y a la firma
de acuerdos de integracin basados en la cuestin comercial. En el marco
de la apertura comercial a nivel mundial manifestada en la proliferacin
de bloques regionales y comerciales impulsados sobre todo a partir de la
ofensiva neoconservadora de los ochenta e inmediatamente despus de la
desarticulacin del bloque de los pases socialistas del este europeo y de
la reunificacin alemana adquiran relevancia las discusiones comerciales
en la Ronda Uruguay del GATT.14 Estas discusiones intentaban lograr un
consenso en torno a la eliminacin de trabas al comercio, ya sean aranceles,
subsidios o cualquier impuesto de tipo proteccionista, para avanzar en la
apertura econmica en sintona con el avance de las polticas neoliberales
y de la doctrina del libre comercio impulsada por los pases centrales. Los
pases centrales exigan reformas de mercado, entre ellas la apertura comer-
cial y econmica a los pases de la periferia, mientras que los centrales no
liberaban la entrada de productos de los pases perifricos que eran sensibles
a su produccin local, particularmente los de origen agropecuario. Argentina
participaba en las reuniones del denominado Grupo Cairns15 un conjunto
de pases no centrales pero con capacidad exportadora de materias primas
agropecuarias que reclamaban a Estados Unidos y Europa la eliminacin de
aranceles a la entrada de productos agropecuarios que tenan el objetivo de
preparar las propuestas en comn para ser presentadas en la Ronda Uruguay
del GATT. En las negociaciones del Grupo Cairns, el gobierno entablar una
fuerte relacin con los sectores ms concentrados del agro argentino que
histricamente estaban a favor de la apertura econmica, quienes deman-
daron a los pases centrales la eliminacin de los subsidios a su produccin
agrcola para competir con la entrada de productos externos de la misma
rama productiva.
13. Sobre esto, vanse Bonnet (2008), Pucciarelli (2011) y Kan (2013).
14. Las discusiones especficas por la rebajas de aranceles que se sucedieron en la
Ronda Uruguay, que tuvieron lugar bajo ese nombre entre 1986 y 1994, continuarn
en la Ronda Doha. En 1994 el GATT ser reemplazado por la Organizacin Mundial
del Comercio (OMC).
15. El Grupo Cairns fue fundado en la localidad de Cairns, Australia, en 1986, y es-
taba integrado por Argentina, Australia, Canad, Colombia, Chile, Filipinas, Indonesia,
Malasia, Tailandia, Sudfrica, Nueva Zelanda, Fiji, Paraguay y Uruguay.
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En esta misma direccin, en la regin se realizaba la discusin por las

rebajas arancelarias en el marco de la ALADI. El resultado de las discusiones,
planteaba que la reduccin de aranceles por los pases miembros de la ALADI
tena que ver con facilitar la conformacin de reas de libre comercio y
las polticas de apertura que se venan implementando en detrimento de la
proteccin arancelaria. El gobierno argentino participaba con una postura a
favor de la reduccin de aranceles en pos de facilitar el libre comercio.16
En este contexto mundial y regional (denominado en esa poca como
globalizacin), tuvo lugar la aplicacin de poltica neoliberales en Amrica
Latina. En el caso de Argentina, se puede observar, cmo durante el ao 1990
se redefini de su insercin regional. Cuando el 27 de junio de ese ao se
realizaba la Conferencia convocada por Estados Unidos para dar lanzamiento
a la Iniciativa para las Amricas, a la que asistieron todos los mandatarios
de la regin, Argentina adhiri con fervor a la propuesta estadounidense.17
en una muestra ms del cambio en la relacin con Estados Unidos y la
reubicacin de Argentina en el escenario regional e internacional.18 Apenas
unos das despus, el 6 de julio, se profundizaba el proceso de integracin con
Brasil mediante la firma del Acta de Buenos Aires entre ambos pases con un
perfil comercialista, que sera la piedra angular de lo firmado posteriormente
en Asuncin bajo el nombre de MERCOSUR.
As, el Acta de Buenos Aires era un escaln ms en los acuerdos que
se desarrollaron desde la Declaracin de Iguaz firmada entre Alfonsn y
Sarney en noviembre de 1985, el Acta para la Integracin Argentino-Brasilea
de 1986 y sus avances en el PICE de 1986 y el tratado de integracin,
cooperacin y Desarrollo (PICAB) de noviembre de 1988. En este ltimo, se
establecan entre otros puntos de importancia diez aos como plazo para
la construccin de un mercado comn entre ambos pases. Dos aos despus,
con los nuevos gobiernos y el escenario de cambios geopolticos mundiales,
regionales y locales ya mencionados: El Acta de Buenos Aires de 1990 adapt
los objetivos propuestos en el tratado de 1988 a las polticas de apertura
16. La Nacin, 29 de junio de 1990.
17. El apoyo de la primera plana del gobierno argentino fue ms que contundente
en las propias palabras del presidente Menem,: estoy satisfecho con los trminos del
discurso de Bush; del canciller Cavallo: la iniciativa de Bush es seria y favorecer
a la Argentina porque se encuadra en los alcances de las propuesta de Washington,
del ministro de Economa Erman Gonzlez: vamos hacia una integracin de todo
el continente (. . . ) el gobierno argentino viene conversando con Washington sobre
esta cuestin; y del embajador en Estados Unidos Guido Di Tella: la propuesta es
valiosa porque las iniciativas estn dirigidas a naciones que han hecho reformas y la
Argentina est entre los lderes de esas reformas. La Nacin, 28 de junio de 1990.
18. Sobre los cambios en poltica exterior acontecidos entre 1989 y 1991, el
abandono de la clsica doctrina peronista de la tercera posicin y la adopcin del
realismo perifrico elaborado por Carlos Escud de parte del menemismo, vase
M. C. Mguez (2006).
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econmica y reforma aduanera, defendidas por los presidentes Carlos Menem

(1989-1999) y Fernando Collor de Mello (1990-1992), y reduca el plazo de
diez a cuatro aos, o sea, hasta diciembre de 1994, para alcanzar el mercado
comn (Moniz Bandeira 2002, pg. 317).
De todas maneras, si bien el Acta tuvo una continuidad con los acuerdos
anteriores, estos no estuvieron influenciados por el ideario neoliberal y bus-
caron una integracin pautada y de largo plazo. Por ejemplo, la Declaracin
de Iguaz hizo hincapi en el retorno de la democracia de ambos pases y
la posibilidad que esta traa para solucionar de manera conjunta la crisis
econmica que azotaba la regin. El tratado de 1988 anunciaba un plazo
de diez aos para llegar al mercado comn, buscando la armonizacin y la
coordinacin de las polticas monetaria, fiscal, cambiaria, agrcola e industrial.
En definitiva, la integracin con Brasil no era un apndice de la apertura
econmica y, por este motivo, no tena el carcter comercialista del Acta de
Buenos Aires y del MERCOSUR en su primera etapa.19
En el contexto de la firma del Acta de Buenos Aires, se realizaron las
primeras privatizaciones de empresas de servicios pblicos y el lanzamiento
de medidas econmicas del ministro Erman Gonzlez que profundizaban la
apertura econmica.20 El contenido del proceso de integracin con Brasil
sellado en el Acta que luego ser proyectado al MERCOSUR era entendido
desde el gobierno como un momento ms dentro de la tendencia de la
apertura econmica que vena desarrollndose desde 1987. Por ejemplo, se
remarcaba la necesidad de lograr para 1994 el mercado comn entre los
miembros del futuro MERCOSUR con un arancel interno cero, algo que, desde
el mismo momento de la firma del Acta de Buenos Aires, por la discusin que
tuvo el protocolo de aranceles, se proyectaba de difcil realizacin.
Las corporaciones empresarias ante la poltica regional y comercial

y el Acta de Buenos Aires. El apoyo del agro a la poltica exterior y
comercial del gobierno
La posicin de Argentina a favor de la apertura econmica y de las

reformas de mercado, reconfiguraron la relacin entre el sector agrario con
capacidad de exportar nucleado corporativamente en la Sociedad Rural
Argentina (SRA) y Confederaciones Rurales Argentina (CRA) y la poltica
econmica habitual de los anteriores gobiernos peronistas. En el contexto
sealado de reuniones del Grupo Cairns sobre la discusin por la apertura
19. Un anlisis ms detallado de los acuerdos anteriores comparados con el Acta

de Buenos Aires hemos desarrollado en Kan (2011).
20. Reduccin del gasto pblico, apertura de algunos sectores (rebaja de derechos
especficos en cidos sulfricos, textiles, juguetes, mquinas herramientas) y prrroga
de algunos aspectos de la ley de Emergencia Econmica. La Nacin, 30 de junio de
1990.
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comercial a escala global, estas organizaciones corporativas del agro no

solamente apoyaron la postura del gobierno argentino sino que participaron
activamente de las negociaciones en conjunto con los funcionarios, lo que,
de alguna forma, los converta en autores de la poltica comercial agraria
del gobierno de Menem. La SRA, la organizacin corporativa que expresa
los intereses de la fraccin de capital ms concentrado de la produccin
agraria, fue la principal interesada en encontrar ms mercados para sus
exportaciones agropecuarias y, en este sentido, reclam la profundizacin
de la liberalizacin del comercio mundial y regional, exigiendo a los pases
centrales la eliminacin de los subsidios a la produccin agrcola. La SRA
tena llegada directa al gobierno para abordar este tema. Al respecto, el
entonces presidente de la entidad rural, Guillermo Alchouron, reciba en la
sede de la entidad a Juan Archivaldo Lans, embajador argentino en Ginebra
ante Naciones Unidas y organismos internacionales como el acuerdo general
sobre comercio y aranceles (GATT) y la Conferencia de Naciones Unidas para
el Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y negociador argentino en la Ronda
Uruguay del GATT, para disear la estrategia de negociacin, donde ambos
analizaron la importancia de liberar el comercio mundial.21
Algunas semanas despus, en el marco de un encuentro del Grupo Cairns
en Chile, participaba en representacin oficial del gobierno argentino, el
por entonces subsecretario de Agricultura, Ganadera y Pesca, Felipe Sol,
acompaado de los presidentes de SRA y de CRA.22 Unos das despus,
el funcionario y los dirigentes viajaban a Europa juntos para negociar con
sus pares europeos la cuestin de los aranceles y subsidios. En ese marco,
Alchouron y otros dirigentes de la SRA se reunan con funcionarios de Estados
Unidos y de la Comunidad Econmica Europea (CEE) con el objetivo de
conocer con antelacin sus posturas a llevar a las reuniones de la Ronda
del GATT, que tendra lugar unos meses despus en Ginebra para tratar la
reduccin de los aranceles. Las dos entidades del agro reclamaban desde
haca tiempo la liberacin del comercio agrcola mundial, y el gobierno
llevara esa postura tanto en el encuentro del Grupo Cairns, como en la
Ronda Uruguay del GATT con un mayor nfasis que el gobierno de Alfonsn,
justificando la demanda de la eliminacin de los subsidios como un avance
en la prctica del libre comercio en el contexto de avance de la economa de
mercado a nivel mundial.23 Sin embargo, no haba demasiadas expectativas

22. La Nacin, 12 de julio de 1990.
23. En estos momentos se est jugando algo muy importante para el prximo
decenio en el futuro de la Argentina, sostuvo ayer el subsecretario de Agricultura,
Ganadera y Pesca, Felipe Sola, en el transcurso de una conferencia de prensa con-
vocada para comentar los resultados de su gira por Europa y la reunin del Grupo
Cairns la semana pasada en Chile. La Nacin, 12 de julio de 1990. De la conferencia
de prensa participaban funcionarios como dirigentes del agro: En la reunin de
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de lograr resultados positivos en las negociaciones de la Ronda ya que, si

bien los pases centrales se declaraban a favor del libre comercio y exigan
reformas de mercado a los de la periferia, se mostraban reacios a dejar
prcticas proteccionistas si sus intereses comerciales se vean afectados. En
este sentido, sealaba Alchouron que Argentina se posicionaba a favor de
eliminar las trabas al comercio: Argentina tendr que seguir luchando para
que el comercio internacional sea lo ms libre y claro posible.24 En esos das,
las dos entidades emitieron un comunicado donde expresaban lo siguiente:
Reconocemos la gestin que llevan adelante el grupo de nego-

ciadores oficiales de la Repblica Argentina no solo en el Grupo
Cairns, sino en toda la negociacin que se lleva adelante en la
Rueda del GATT. Nuestro apoyo radica en las coincidencias que
existen en el tratamiento que se ha adoptado para llevar ade-
lante una liberalizacin racional de los mercados agropecuarios
internacionales.25
Es de destacar que el comunicado llevaba tambin la firma de la FAA,

aunque esta no participaba de las reuniones oficiales con los funcionarios
ni acompaaba a la delegacin oficial argentina en las negociaciones inter-
nacionales. Ser comn que, a pesar de diferencias en otros planos de la
poltica econmica y exterior, en este aspecto de demandar la eliminacin de
subsidios para favorecer las exportaciones agropecuarias, la FAA apoyara a
las otras dos entidades agrarias.
En sntesis, el sector agrario, principalmente de la SRA y CRA, apoyarn la
postura gubernamental argentina y sern parte de la elaboracin de ellas
en los foros de debates internacionales donde se discuta el comercio agrcola.
Interesados histricamente en el libre comercio y teniendo la posibilidad de
exportar a los pases centrales, encontrarn en el gobierno un interlocutor
para recepcionar sus demandas. El gobierno, en el contexto de pregonar la
apertura de la economa y las reformas de mercado, rpidamente, adems de
reclamar por la eliminacin de subsidios, profundizar un discurso aperturista
prensa estuvieron el subsecretario de Industria y Comercio Exterior, Jorge Pereyra

de Olazbal, el embajador argentino ante la CEE, Diego Guelar, los presidentes de
la Sociedad Rural Argentina y de Confederaciones Rurales Argentinas, Guillermo
Alchouron y funcionarios de la cartera agropecuaria. La Nacin, 12 de julio de 1990.
Al respecto, declaraba Diego Guelar: Los cambios que se produjeron en Europa del
Este se estn expandiendo a los cinco continentes. Depender de las acciones de
Argentina el lugar que ocupe en el mundo actual. La Nacin, 12 de julio de 1990.
25. La Nacin, 12 de julio de 1990. Unos das antes, la CRA haba sacado un
comunicado apoyando al gobierno en las negociaciones: Manifestamos nuestro ms
ferviente y decidido apoyo a la postura oficial argentina a las posiciones sustentadas
por la delegacin oficial argentina. La Nacin, 6 de julio de 1990.
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de la economa que se distanciara de todos los gobiernos anteriores.26 Este

discurso, como las medidas tendientes e ejecutarlo, coincidan con lo que
los sectores de capital agrario ms concentrado demandaron siempre. Por
eso, no sorprender el apoyo de esta fraccin de la clase dominante a todo el
programa de reformas y apertura econmica llevado a cabo por el gobierno de
Menem, como as tambin siendo parte de aquel programa a la nueva in-
sercin regional y reubicacin de Argentina en las relaciones internacionales.
El principal apoyo estar en las negociaciones internacionales mencionadas
pero, a su vez, acompaarn los orgenes del MERCOSUR, aunque con menos
participacin pblica y poltica en las negociaciones que tenan que ver con el
sector. Estas se venan desarrollando en el marco de los acuerdos sectoriales
de la ltima etapa del PICE, donde se haba acordado con Brasil la regulacin
de la venta de trigo y productos lcteos (que aumentaron considerablemente
entre 1987 y 1990) y tambin diversificacin de las ventas brasileas de
alimentos procesados hacia la Argentina (M. Hirst 1992, pg. 27).
Gobierno y empresarios en torno al Acta de Buenos Aires: el apoyo
y los reparos de la UIA
Das antes de la visita de Collor de Mello para la firma del Acta, el canciller
Cavallo reafirmaba la apuesta a la integracin regional con los vecinos del
Cono Sur, Brasil, Chile y Uruguay, en coincidencia con las polticas econmicas
aperturistas que se estaban aplicando en la regin. En este sentido, sealaba
un contraste con las polticas econmicas mercadointernistas que se aplicaron
durante varias dcadas.
Se avanza en una integracin de resultado distinto a la que

se pensaba hace pocos aos, cuando cada una de las naciones
de Amrica Latina basaba su desarrollo sobre la sustitucin de
importaciones en el mercado interno con gran proteccin para
las actividades orientadas hacia sus propios mercados internos
(. . . ) hoy todas las naciones latinoamericanas, cual ms cual
menos, estn empeadas en programas de apertura econmica.
Se ha comprendido que es la insercin en la economa mundial
el motor de la actividad econmica, y no el mercado interno. La
integracin resulta una consecuencia ms lgica.27
Sobre esta concepcin Cavallo esbozaba algunas de las condiciones del

futuro acuerdo con Brasil y su probable proyeccin a otros pases vecinos.
As, destacaba la necesidad de armonizar polticas internas entre los pases
26. La prdica en favor de la apertura del gobierno de Menem fue, inclusive, ms

profunda que las de las dictaduras militares, a las que, entre otros motivos, ese sector
agrario haban siempre apoyado.
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miembros del acuerdo, para lograr en un plazo cercano el mercado comn

entre ambos.
La diferencia entre una zona de libre comercio y un mercado

comn supone que en el segundo caso los pases que lo inte-
gran adoptan una poltica comercial externa en comn. Para
ello hace falta que las polticas econmicas internas se hayan
homogeneizado. En Brasil y Argentina podemos avanzar ms
para armonizar (. . . ) si somos capaces de hacerlo en poco tiempo
podemos obtener lo mismo en el Cono Sur.28
Respecto a los sectores que se favoreceran por la integracin deca: Sin

duda los alimentos constituyen el sector que permite avanzar ms rpido.
Hoy el protocolo alimentario junto a los bienes de capital son las dos piezas
ms exitosas de la integracin con Brasil. En relacin a las resistencias y a
los sectores que se perjudicaran, sostena con firmeza.
Parece ms fcil combatir las resistencias naturales si el pro-

ceso es firme, gradual y generalizado (. . . ) si hay uniformidad
y gradualismo en la aplicacin de un calendario, hay tiempo
para que los productores se adapten a un clima ms competitivo
(. . . ) no hay que ofrecerles una proteccin adicional sino tratar
de introducirlos en un contexto de competencia abierta y sin
fronteras.29
Ms cerca de la llegada de Collor de Mello comenzaron a acelerarse las

negociaciones entre funcionarios de ambos pases para la firma del Acta. En
paralelo aparecieron los primeros apoyos y reclamos de las corporaciones
empresarias. La Unin Industrial Argentina (UIA) y la Coordinadora de las
Industrias de Productos Alimenticios (COPAL), entendiendo la firma del Acta
como un paso ms en la apertura y el acceso a nuevos mercados, apoyaron
de manera general la iniciativa de profundizar el proceso de integracin
con Brasil: La conduccin econmica procura acelerar las negociaciones
con Brasil (. . . ). Para ello la Subsecretara de Industria cuenta con el apoyo
de la dirigencia de la Unin Industrial Argentina y de la COPAL.30 Pero,
a su vez, algunos sectores internos de la UIA, las cmaras de productos
manufactureros y las cmaras del interior preocupadas por la imposibilidad
de hacerle competencia hacia la apertura, comenzaron a poner reparos sobre
la futura apertura hacia Brasil que se producira luego de la firma del Acta.
Asimismo, algunos sectores de la alimentacin, histricamente protegidos
por el estado, el azcar principalmente, manifestaron dudas acerca de si
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este producto se incluira en el protocolo de productos a rebajar o eliminar

aranceles que se negociara con Brasil en la firma del Acta.
No obstante [el apoyo de UIA y COPAL] algunos sectores indus-

triales manifestaron su inquietud por los subsidios que tienen
ciertos productos brasileos [En relacin al azcar] industriales
de la alimentacin dejaron trascender que todava no conocen
el listado de productos que la industria brasilea incluira en
el protocolo alimenticio (. . . ). Fuentes empresarias sealaron
que los conflictos involucran a determinados bienes que podran
incluirse en el protocolo (. . . ) azcar, yerba mate, te.31
Ante esta situacin de presin de algunos sectores internos de la UIA,

el canciller Cavallo visit das ms tarde a la entidad para explicar detalles
del acuerdo con Brasil.32 En la reunin se detall el esquema de apertura
e integracin al que tendran que adaptarse los industriales. Por un lado,
Cavallo le hablaba a toda la industria como sector, dicindoles a los principales
dirigentes de la cmara empresaria que los costos estructurales diferentes
entre ambas economas haran que la integracin fuera un proceso gradual
y no algo simple que se consumara de un da para otro. Por otro lado,
anunciaba la exclusin del azcar del protocolo de productos que sufriran
la rebaja arancelaria.33 Ante la reunin con el ministro, como la voz oficial
de la UIA, el presidente de la entidad Gilberto Montagna, declaraba que
la integracin es alinear costos, no solo rebajar aranceles de importacin y
acotar instrumentos de promocin (. . . ) los sectores industriales necesitan
que se alineen ciertos costos, como el financiero, energa y fletes.34 Criticaba
as la decisin del gobierno de darle exclusividad a la rebaja arancelaria, es
decir, a la cuestin comercial, en el proceso de integracin con Brasil.
Sobre el apoyo de la UIA observamos que, por ms que Montagna per-
teneca a la COPAL era de tendencia liberal y aperturista y tambin al
Movimiento de Industria Argentina (MIA) el sector interno ms propen-
so a la apertura dentro de la entidad industrial en este caso hablaba en
nombre de toda la UIA, como titular de ella que era por ese entonces. Esta
distincin no es menor, porque cuando alguno de los dirigentes corporativos
se posiciona en pos de sus intereses (sean de su empresa, de su sector o de la
corriente poltico interna a la que pertenece) puede manifestar una postura
diferente a la que expresa cuando lo hace en nombre de toda la entidad
32. Cavallo precis en la UIA el esquema del acuerdo con Brasil. La Nacin, 4
de julio de 1990.
33. La Nacin, 4 de julio de 1990. El caso especfico del azcar (su quita del
protocolo de aranceles, las negociaciones con el gobierno, el rol de las corporaciones
empresarias, los conflictos regionales) lo hemos desarrollado en Kan (2013).
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empresaria, llevando la voz oficial que es producto de los acuerdos internos.

Esta cuestin es importante a tener en cuenta en aquellas corporaciones
empresarias como la UIA que integran en su interior, tanto a sectores con
diferente grado de concentracin de capital y de diferente competitividad
a escala regional, como tambin a varias ramas o sectores de la actividad
econmica que constituyen al sector industrial; y adems, a grandes empresas
que se afilian de manera directa. En ese entonces, el sector de Montagna era
propenso a la apertura econmica y a acuerdos donde la industria alimentaria
fuera favorecida, como poda significar el Acta con Brasil. Pero la UIA como
corporacin entera que expresaba intereses econmicos heterogneos en
relacin a la apertura econmica, si bien apoy en trminos generales la
firma del Acta, todava tena reparos sobre la forma en que se iba a llevar a
cabo el proceso de apertura en general y este acuerdo con Brasil en particular.
Los sectores histricamente ms sensibles a la apertura estaban nucleados
en el Movimiento de Industria Nacional (MIN), quines se haban opuesto
a las polticas de apertura del Plan Primavera. Este sector era la oposicin
a la conduccin de Montagna y vena construyendo un frente interno que
llevar la candidatura de Israel Mahler a la presidencia de la entidad. Ese
frente incluir a las cmaras manufactureras, las cmaras del interior y a las
denominadas Pymes sectores reacios a una apertura indiscriminada pero
tambin inclua a algunos de los grandes grupos econmicos como Techint,
con los que coincidan en el reclamo de proteccin al estado, aunque por
diferentes motivos. Las elecciones sern a comienzos de 1991 y triunfara la
lista de Israel Malher, con el apoyo de los sectores menos aperturistas.35
Resuelta la polmica del azcar en la UIA, con el ya sealado anuncio de
Cavallo en la UIA sobre la eliminacin del azcar del protocolo de aranceles,
el gobierno pudo anunciar pblicamente, ante la llegada de Collor de Mello a
la Argentina, el alcance real de los acuerdos a firmarse en el Acta de Buenos
Aires:
1. concretar la integracin antes de 1992 (lo que luego se firmar en el
tratado de Asuncin en marzo de 1991);
35. Sobre la eleccin interna de la UIA vase Clarn, 17 de marzo de 1991. En

general, la UIA se manejaba por acuerdos de alternancia entre los dos grandes sectores,
el MIA y el MIN. Estas elecciones, as como mucho tiempo despus las de 2003, sern
excepcionalidades relacionadas con enfrentamientos sobre las polticas econmicas
en momentos de crisis y cambios importantes. En 1991 Argentina transitaba por las
transformaciones mencionadas en favor de la apertura de la economa. En 2003,
todava se reordenaban de la devaluacin y haba algunos enfrentamientos que venan
desde 1999, con motivo de la poltica econmica, el manejo de la relacin con Brasil
y ya entrado el ao 2001 por la forma en que poda desenvolverse la salida de
la convertibilidad. Estos enfrentamientos sern la base de la posterior confrontacin
durante abril de 2003.
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2. llegar al mercado comn subregional en 1995 (en realidad en 1995

solamente se podr firmar la entrada en vigencia del AEC que dar
entidad de Unin Aduanera);
3. algunas obras de envergadura (como el puente Santo Tom-Sao Borja
y la creacin de empresas binacionales);
4. el contenido central de los acuerdos del Acta, que daban comienzo
al proceso de liberalizacin comercial conformado por el protocolo
de aranceles: un listado de productos con arancel cero o reduccin
progresiva de los mismos, con la novedad formal de la exclusin del
azcar, la yerba mate y el t.36
Al respecto, La Nacin seal:
Se acordarn eliminar aranceles a la comercializacin de pro-

ductos alimentarios. Sobre este tema se ha venido trabajando en
los ltimos das debido a las resistencias de sectores empresarios
y de algunos gobiernos provinciales de la Argentina, que temen
que la eliminacin de barreras arancelarias genere desempleo y
recesin fabril. Productos como azcar, t y yerba mate fueron ex-
cluidos del protocolo que enumera los alimentos de libre ingreso
al pas desde Brasil.37
La firma del Acta de Buenos Aires y las repercusiones posteriores

En la cumbre presidencial del 6 de julio de 1990, Menem y Collor de Mello
firmaban el Acta de Buenos Aires entre Argentina y Brasil, con la presencia
de los principales ministros de ambos pases. Menem sealaba que Brasil
es el socio natural en esta gran empresa integradora que juntos impulsamos.
Ahora deseamos apresurar y profundizar un proceso que en sus grandes
lneas es irreversible.38 Por el lado de Brasil, Collor de Mello afirmaba que:
Argentina y Brasil tienen importantes objetivos comunes y se estn dando
pasos firmes para el establecimiento de un mercado econmico comn de
la regin.39 Menem, improvisando parte de su discurso, tambin dejaba
claro delante de Collor de Mello y de los empresarios invitados sobre la no
incompatibilidad entre el proyecto de Bush encuadrado en la Iniciativa para
las Amricas y la integracin entre Argentina y Brasil, de la que surgira el
futuro MERCOSUR: No hay incompatibilidad entre los dos temas.40 El da

40. La Nacin, 6 de julio de 1990, Menem y Collor manifestaron su coincidente
y positiva apreciacin acerca de la iniciativa de libre comercio continental del pre-
sidente Bush y su confianza en que la propuesta tiene debidamente en cuenta las
necesidades de Amrica Latina y el Caribe en materia de comercio, inversiones y
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anterior, el primer mandatario estadounidense haba lanzado el complemento

de aquella iniciativa, que consista en un programa de ayuda y cooperacin
multilateral para la regin con fondos de ayuda alimentaria y de emergencia,
que permitiran implementar reformas econmicas y consolidar las polticas
de libre mercado en la regin.41 Ante esto, la cumbre presidencial entre
Argentina y Brasil tena que volver a ratificar que ambos proyectos eran
compatibles. Luego de apoyar pblicamente la iniciativa estadounidense,
los presidentes instruyeron a sus cancilleres a lograr posturas en comn
para negociar en bloque con Estados Unidos y el resto de la regin en las
futuras cumbres hemisfricas. El mismo da, Menem le envi a Bush una
carta saludando y apoyando la propuesta de la iniciativa del libre comercio y
anunciando que Argentina y Brasil negociaran su participacin en bloque.42
Recorriendo las manifestaciones de las principales corporaciones empre-
sarias sobre la firma del Acta se reprodujeron posicionamientos y posturas
previas que tuvieron sobre el proceso de reformas y apertura de la economa.
Por un lado, los sectores ms proclives a la exportacin apoyaron la medida y,
por otro lado, los ms sensibles a aquella pusieron reparos. De todas maneras,
estos ltimos terminarn apoyando, con algunos matices, tanto las polticas
de apertura en general como los acuerdos con Brasil en particular.
Al respecto, la SRA, dentro del contexto del programa de reformas econ-
micas del gobierno, se declar a favor de las privatizaciones y de las polticas
de apertura e insercin de Argentina en el comercial mundial, dentro de las
cules se encontraba la profundizacin del vnculo con Brasil que se firmaba
por esos das.43 El da de la firma del Acta y en el marco ya sealado de las
deuda externa. La Nacin, 7 de julio de 1990. El da anterior, en un seminario sobre

integracin organizado por Instituto de Relaciones Europeo-latinoamericanas, Menem
argumentaba que la integracin entre Argentina y Brasil poda servir de catalizador
de un proceso similar en el Cono Sur. La Nacin, 6 de julio de 1990.
41. La Nacin, 7 de julio de 1990. Este complemento era similar al lanzado
para Europa del Este, los gobernantes de Amrica Latina reclamaban no quedar
excluidos de la ayuda estadounidense. Al igual que el lanzamiento de la iniciativa
unos das antes, la propuesta tena apoyo de la mayora de los gobiernos de la regin.
El presidente de Venezuela, Carlos Andrs Prez, quera hacer la cumbre hemisfrica
en Caracas bajo la propuesta de Bush, porque es muy conveniente para la regin.
La Nacin, 6 de julio de 1990. El presidente de Uruguay Luis Lacalle, deca: las
oportunidades pasan una sola vez y no hay que desperdiciarlas. La Nacin, 6 de julio
de 1990.
43. La Nacin, 5 de julio 1990. Corresponde a los empresarios asumir plenamente
y sin desmayos su funcin de creadores de riqueza no solo en su propio beneficio
sino para permitir que esos propios beneficios alcancen a todos los argentinos. La
Sociedad Rural Argentina reafirma las ventajas de eliminar el sesgo anticomercio y as
insertarnos de forma creciente en las transacciones internacionales de mercancas y
servicios y en el mercado de capitales (. . . ) todo ello implica desregular la importacin
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negociaciones en el Grupo Cairns para eliminar aranceles que obstaculizaban

el libre comercio, el subsecretario de Agricultura, Ganadera y Pesca, Felipe
Sol apoyado por las autoridades de SRA y CRA, afirmaba que el mundo
del futuro no puede ser un mundo de proteccin, tiene que ser un mundo de
comercio abierto y libre.44 Por el lado de los grandes exportadores que vean
la posibilidad de expandir sus mercados, la Cmara de Exportadores de la
Repblica Argentina (CERA) manifest tambin su adhesin a los acuerdos
firmados entre Menem y Collor de Mello.45 Por el lado de la industria, el
vicepresidente de la UIA, Roberto Favelevic, aval el proceso de integracin
iniciado con Brasil, aunque como lo har posteriormente la entidad, puso
ciertos reparos: La economa brasilea es cinco veces mayor que la nuestra
sealando las posibles asimetras que luego seran bastante conflictivas.46
Esta postura ser la que los sectores ms sensibles a la apertura, es decir, los
que producan para el mercado interno sin posibilidad de exportar, toma-
rn durante la primera etapa del MERCOSUR: apoyar la integracin pero
reclamar por sus perjuicios y buscar concesiones de parte del estado. En esta
misma direccin, otro sector de la industria vinculado al rea manufacturera
de consumo local, como era la Confederacin General de la Industria (CGI),
reclam participacin y proteccin para todos los sectores de la industria en
el acuerdo de integracin con Brasil. En este sentido, su presidente Cesar
Tortorella manifest que es esencial que se garantice la participacin del
empresariado nacional.47
Clase dominante, gobierno y orgenes del MERCOSUR. Los

primeros aos del MERCOSUR y los efectos de ajuste de su
implementacin
Introduccin: qu MERCOSUR se edific luego de la firma del

Acta de Buenos Aires?
Podemos afirmar que desde su creacin en 1991 y al menos hasta el

ao 1999 donde la devaluacin del real en Brasil desencaden una crisis
profunda en la relacin bilateral comercial entre Argentina y Brasil, y que
y exportacin a travs de medidas arancelarias que posibiliten el crecimiento de las

compras externas tendientes a incrementar la produccin y eliminar las retenciones
a las exportaciones para aprovechar cabalmente nuestro potencial en esta rea. La
Nacin, 5 de julio de 1990.
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repercuti en una aguda crisis dentro del bloque 48 el MERCOSUR en general

y el vnculo entre Argentina y Brasil en particular atravesaron una etapa de
integracin signada por los paradigmas neoliberales de apertura econmica
modelados en el Consenso de Washington y en la integracin comercialista
guiada por el regionalismo abierto impuesto por la CEPAL (Gudynas 2005;
Rapoport 2008; Kan 2011).
Al respecto, la liberalizacin comercial que tuvo lugar con la reduccin
arancelaria entre 1991 y 1994 denominada Programa de Liberalizacin
Comercial (PLC) con la implementacin del AEC a pases extra zona en
1995 y con el aliento a la inversin extranjera recomendadas por el Consenso,
le otorgaron al MERCOSUR ese carcter comercialista donde la lgica de la
apertura comercial por sobre la integracin sectorial y productiva predomin
en su armado. Esta lgica, se combinaba con el regionalismo abierto, por
la bsqueda de una mejor insercin de la regin en el comercio mundial
en base a ventajas comparativas.49 Bajo el aggiornado esquema cepalino, se
produjeron cambios en torno a la relacin bilateral comercial entre los pases
del bloque, especialmente entre Argentina y Brasil. El intercambio comercial
entre ambos pases sufra un salto considerable a partir de la entrada en
vigencia del MERCOSUR en 1991 que se interrumpir recin con la recesin
iniciada en Argentina en el ao 1998 y con la devaluacin del real en Brasil
de 1999. Solamente entre 1991 y 1994 el intercambio comercial se haba
casi triplicado y para 1997 se haba quintuplicado. As, en 1991 alcanzaba 3
mil millones de dlares, en 1994 8 mil millones y en 1997 15 mil millones.
Las exportaciones de Brasil a Argentina saltarn del 2 % al 13 % del total en
1998, y las exportaciones de Argentina a Brasil saltarn del 10 % del total
en 1989 a un 30 % del total de las exportaciones en 1998.50 Estos nmeros
mostraban un claro contraste con la dcada anterior, especialmente con el
primer quinquenio, ya que luego de los acuerdos de 1985 el comercio haba
comenzado a crecer: el intercambio entre Argentina y Brasil despus de
declinar durante la primera mitad de los aos ochenta, continu creciendo
48. Problemas que hemos trabajado en Kan (2009) y con antelacin, desde
diferentes enfoques, estos problemas haban sido abordados por Schvarzer (2001),
Bouzas (2001), Rapoport y Madrid (2001) y Katz (2006), entre otros.
49. Al respecto afirma Rapoport que esta concepcin de la CEPAL concibe la
integracin econmica privilegiando la reduccin de las barreras internas sobre el
establecimiento de restricciones a las importaciones extrazona. La integracin era,
pues, solo un fenmeno de tipo comercial con el objetivo de mejorar la competitivi-
dad en el mercado mundial y compensar las trabas comerciales arancelarias y no
arancelarias impuestas por los pases centrales (Rapoport 2008, pg. 4).
50. Elaboracin propia de datos extrados del Ministerio de Eco-
noma http://www.mecon.gov.ar/cuentas/internacionales/comercio\
textunderscorebrasil/introduccion.htm
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mucho ms all de las expectativas (Moniz Bandeira 2002, pg. 317). Como
seala Hirst:
La vigencia del tratado de Asuncin fue precedida por un pero-

do de expansin en el intercambio comercial en la subregin. En
el perodo 1987/1991 el intercambio entre los socios del MER-
COSUR duplic sus montos, saltando de 2.068 a 5.200 millones
de dlares (. . . ). El eje comercial Argentina-Brasil fue el princi-
pal responsable por el incremento mencionado. Los efectos del
programa de integracin bilateral puesto en marcha a media-
dos de los aos ochenta constituy, en este caso, el principal
factor de impulso. El intercambio argentino-brasileo durante el
quinquenio 1986-1990 creci a un ritmo promedio de 17,5 % en
comparacin con una tasa de contraccin anual del perodo del
11,3 % en el quinquenio precedente (M. Hirst 1992, pg. 21).
La necesidad de expandir la escala de produccin y extender la dimensin

de los mercados exigencias que provenan de la compulsin competiti-
va que impona el avance de la mundializacin condujo a las empresas
transnacionales a erigir un MERCOSUR de negocios en los segmentos ms
rentables de la regin. El circuito integrado al convenio qued reducido al
20 % de la zona formalmente incorporada al tratado y solo a catorce de las
ciudades de los cuatro pases, conformando un MERCOSUR estrecho en lo
real que solamente conectaba la regin sur-sureste brasilea con el litoral y la
pampa argentina. En consecuencia, El surgimiento del MERCOSUR en pleno
auge de las privatizaciones y la desregulacin acrecent la fractura social y
geogrfica del Cono Sur (Katz 2006, pgs. 37-38).
Otro aspecto caracterstico de este MERCOSUR de negocios lo consti-
tuye la importancia de la inversin extranjera. Alentados por las polticas
aperturistas en ambos pases, los capitales extranjeros aprovecharon la po-
sibilidad de invertir en los pases de un bloque que estaba avanzando en la
desregulacin arancelaria. A partir de 1991, la inversin extranjera directa
(IED) creci notablemente en Argentina y Brasil y en el MERCOSUR en gene-
ral. Este pas de recibir, en 1991 el 8,8 % de la inversin directa destinada
a los pases en desarrollo, a recibir en 1998 el 22 %. Hasta 1994 Argentina
reciba ms inversiones que Brasil, pero luego de la sancin del Plan Real,
Brasil recepcion el mayor porcentaje dentro del bloque.51
Por otra parte, en esta primera poca, el MERCOSUR transit algunos
obstculos relacionados con la asimetra entre ambas economas y la falta de
una planificacin de la integracin tanto sectorial como por etapas. Al respec-
to, Moniz Bandeira (2002) adverta que, desde sus comienzos, la concrecin
de un proyecto de integracin con tantas implicancias econmicas, polticas
51. Datos extrados de UNCTAD, www.unctad.org
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y geopolticas, nunca atendera evidentemente, a los intereses de todos los

sectores productivos, y se podra prever que, sumadas a reacciones externas
de terceros pases, muchas resistencias internas, dificultades burocrticas,
bien como problemas econmicos y comerciales, apareceran, como de hecho
aparecieron (Moniz Bandeira 2002, pg. 316). Entre los obstculos ms
notables estuvieron presentes la vulnerabilidad externa de Brasil y Argentina
(ambas naciones fuertemente endeudadas y sometidas a constantes incursio-
nes por parte de fondos especulativos voltiles), las disputas comerciales (en
distintos rubros como automotores, lnea blanca, textiles, arroz), las polticas
exteriores que no priorizaban al MERCOSUR y una concepcin estrechamen-
te comercialista y al servicio de las multinacionales, sin ninguna visin del
mediano y largo plazo (Rapoport 2008, pg. 4). En 1995 entraba en vigencia
el arancel externo comn a pases extra zona y Argentina y Brasil seguan
aumentando su intercambio comercial, pero las promesas de eliminacin de
aranceles internos para el 1de enero de ese ao eran imposibles de cumplirse
por las concesiones que se haban realizado.
La estructura institucional del MERCOSUR tuvo un fuerte sesgo intergu-
bernamental, no solamente por el lugar asignado a la intervencin de los
presidentes en cada decisin importante, sino por la estructura creada para
manejar las decisiones que en lo cotidiano se fueron implementando (M. Hirst
1992). Sin embargo, esa forma de funcionamiento intergubernamental no
signific que no haya habido participacin de los empresarios con diferentes
niveles de interaccin con el gobierno: apoyos, rechazos, discusiones, partici-
pacin en negociaciones y elaboracin de polticas. Durante estos primeros
aos del MERCOSUR, se irn desarrollando esas variadas situaciones.
Si bien en lneas generales hubo un apoyo a la poltica comercial y re-
gional del gobierno por aprte del conjunto de la clase dominante, tambin
encontraremos reparos, dudas y algunos perjuicios, aunque en estos casos
no hubo una oposicin al rumbo. A pesar de los apoyos empresariales a la
integracin y de algunas concesiones sectoriales que introdujo el gobierno, el
rpido desarancelamiento ocurrido luego de la firma del Acta de Buenos Aires
en 1990 y del tratado de Asuncin en 1991, trajeron consecuencias sobre
sectores del empresariado argentino que sern una constante durante toda
la dcada.52 Tanto sobre sectores que sufrieron por la competencia de una
mayor productividad de la industria brasilea, como tambin sobre sectores
cuyo horizonte era exportar a travs del MERCOSUR y no encontraron las
condiciones favorables para hacerlo. Sin embargo, entremezcladas con las de-
mandas y concesiones en el marco del Plan de Convertibilidad (Viguera 1998;
52. Lo que entraba en vigencia a partir del tratado de Asuncin eran los acuerdos
ya concretados en el Acta de Buenos Aires y formalizados luego entre Argentina y
Brasil en el acuerdo de complementacin econmica (ACE) nm. 14 primero, y en
el ACE nm. 18 despus, a los que se sumaban Paraguay y Uruguay. Pero no hubo
nuevas negociaciones en el momento de la firma del tratado.
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Viguera 2000), algunos grandes grupos econmicos y cmaras empresariales

lograrn concesiones del gobierno. Al respecto, observaremos para esta pri-
mera etapa los apoyos, reclamos y el trato gubernamental con algunas ramas
industriales y los posicionamientos de la UIA y sus sectores, que intentarn
delinear una estrategia comn que contenga el apoyo al MERCOSUR y a la
poltica regional del gobierno, pero al mismo tiempo, que contenga capacidad
negociadora en pos de obtener demandas y concesiones para los diferentes
sectores golpeados por la forma que tomaba la apertura con Brasil luego
del tratado de Asuncin. Mientras la estrategia de la UIA se discuta puertas
adentro y lograba adaptarse a la apertura, las negociaciones en muchos y
resonantes casos se hicieron directamente en la Secretara de Industria o
en el Ministerio de Economa con las empresas u organizaciones de la rama
productiva afectada, particularmente cuando se trataba de alguna concesin
para avanzar en los acuerdos sectoriales. Como ejemplo de empresa y sector
beneficiado por las concesiones del gobierno, observaremos al Grupo Arcor
y la agroindustria alimenticia quien en 1993 obtuvo un decreto especial
para evitar perjuicios de la importacin brasilea. Estos ejemplos especfi-
cos, nos permitirn reconstruir la conducta de otras fracciones y sectores
de la clase dominante y su relacin con el gobierno ante los orgenes del
MERCOSUR.
La firma del tratado de Asuncin y el perodo de transicin

(1991-1994)
El 26 de marzo de 1991 tuvo el encuentro de presidentes en Asuncin

donde se lanz formalmente el MERCOSUR, rubricando los acuerdos del
Acta de Buenos Aires e integrando a los mismos a Paraguay y Uruguay. Das
antes de la firma del tratado, el canciller Di Tella analizaba que Estados
Unidos tena una mejor receptividad que Europa respecto a la creacin del
MERCOSUR y nuevamente volva a dejar en claro que las puertas estaran
abiertas para que en un futuro Chile fuera parte del acuerdo.53 Esta intencin
que sera rubricada, por los cuatro socios fundadores, en el momento de la
firma del tratado de Asuncin.54
53. La Nacin, 24 de marzo de 1991. Este inters ya haba sido expresado por
Cavallo cuando se firm el Acta de Buenos Aires entre Argentina y Brasil argumentando
que el escenario democrtico de la regin es una base para la armonizacin de
las economas de la regin. La Nacin, 6 de julio de 1990. Luego de la firma, se
pronunciaba nuevamente a favor del ingreso de Chile, que sera exitoso y rpido por
tener una economa ms ordenada que la de Argentina y Brasil. La Nacin, 11 de
julio 1990. El matutino argentino titulaba: Cavallo invita a Chile a ser el tercer socio
del mercado comn. La Nacin, 11 de julio de 1990.
54. En el artculo 20 del tratado de Asuncin se dejaba preparada, desde el
punto de vista institucional, la posibilidad para que Chile ingresara en un futuro: El
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En este contexto de optimismo por la creacin del bloque, el canciller

uruguayo sala a apoyar fuertemente al MERCOSUR, sealando las bondades
que traera para los uruguayos. A su vez, analizaba cmo el devenir de la
integracin latinoamericana estaba cambiando y dejaba de ser algo exclusi-
vamente declarativo y se comenzaba a tener en cuenta la participacin de
sectores sindicales, empresariales y sociales.55 El da anterior de la firma del
tratado de Asuncin, al anunciarse pblicamente el contenido de la misma
por los cancilleres, un asistente del canciller argentino Di Tella, sealaba la
relacin entre el Plan de Convertibilidad que estaba siendo discutido en
el Congreso y el MERCOSUR: una relacin fija entre el austral y el dlar
ser ms fcil para coordinar las polticas econmicas.56 La coordinacin de
polticas econmicas estaba entre los puntos centrales salientes firmados en el
tratado de Asuncin57 y expresaba la acuciante necesidad para los gobiernos
de ese entonces de ordenar las economas, especficamente la inflacin, el
endeudamiento y la recaudacin.
Los discursos presidenciales que se pronunciaron en la firma del tratado
de Asuncin, sealaban el nuevo contexto mundial y regional proclive a la
sustanciacin de acuerdos que privilegiarn la apertura comercial y, aunque
tenan un sesgo intergubernamentalista, destacaban la posible participacin
de empresarios en el desarrollo de los mismos. Tanto el presidente uruguayo
como el flamante presidente de Paraguay, Andrs Rodrguez, enfatizaban la
posible participacin de empresarios en el acuerdo.58 Menem, por su parte,
haca mayor hincapi en sus declaraciones, en explicar el nuevo contexto
comercialista de la integracin, sealando que esta no se regira por prin-
cipios meramente ideolgicos, sino que la misma consista en darle bienes
de consumo a los pueblos.59 Das despus, el flamante bloque subregional
era saludado por Estados Unidos60 y por el Pacto Andino en nombre de Vene-
presente tratado estar abierto a la adhesin, mediante negociacin, de los dems

pases miembros de la Asociacin Latinoamericana de Integracin, cuyas solicitudes
podrn ser examinadas por los estados-partes despus de cinco aos de vigencia de
este tratado (MERCOSUR 1991).
55. La Nacin, 26 de marzo de 1991.
56. Clarn, 26 de marzo de 1991.
57. El punto B del artculo 5 del tratado sealaba que La coordinacin de
polticas macroeconmicas que se realizar gradualmente y en forma convergente
con los programas de desgravacin arancelaria y de eliminacin de restricciones no
arancelarias indicados en el literal anterior (MERCOSUR 1991).
60. EL MERCOSUR recibe apoyo de Estados Unidos. Clarn, 28 de marzo de
1991.
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zuela y de Chile, aclarando que por el momento no se sumaran al mismo.61

Tambin la CEE saludaba la firma del tratado de Asuncin.62
Los aspectos crticos comenzaban a discutirse, aunque el apoyo a la aper-
tura econmica y al nuevo tipo de integracin fueron irrebatibles en los
primeros aos. Un editorial del diario Clarn en el marco de la visin indus-
trialista y desarrollista que mantena el diario por aquel entonces abordaba
crticamente la firma del tratado que sellara el origen del MERCOSUR, ti-
tulando Mercado para todos?.63 Por un lado, sealaba como de ltimo
momento la participacin de Uruguay y Paraguay, que retras la firma del
tratado sobre la base del Acta de Buenos Aires, a quienes haba que darles
algunas concesiones para que acepten los trminos del acuerdo. Luego, men-
cionaba que el gobierno elaboraba un discurso sobre un MERCOSUR que
beneficiara a los empresarios por su consiguiente apertura de los mercados
que producira, pero sealaba que se olvidaba de las asimetras y que el
producto bruto interno de Brasil era cuatro veces mayor al argentino.64
En este sentido, en los momentos previos a la firma del tratado, cuando los
cancilleres elaboraban la letra fina del acuerdo, el canciller Di Tella anuncia-
ba, aunque sin detalles concretos, que hubo resistencia de algunos sectores
empresarios.65
A diferencia de lo analizado ante el Acta de Buenos Aires, hasta ahora
encontramos solamente a los funcionarios como protagonistas de la firma
del tratado de Asuncin. Como sealamos, las iniciativas regionales son
acuerdos intergubernamentales y no constituye novedad alguna que sean
cancilleres, ministros o primeros mandatarios los protagonistas pblicos de
los acuerdos. Pero la apuesta de este captulo es encontrar la relacin entre
ese nivel y las diferentes expresiones de la clase dominante. Este silencio
podemos explicarlo de la siguiente manera. Por un lado, no cambiaban las
condiciones en las que se haba negociado el Acta de Buenos Aires ms
all de la inclusin de Paraguay y Uruguay donde s hubo participacin
e interaccin entre las corporaciones empresarias y el gobierno.66 Por otro
lado, la apertura econmica en general y la convertibilidad en particular
concentraron todo el escenario de accin de las corporaciones empresarias
(Viguera 2000; Kan 2013). La profundizacin del MERCOSUR y sus posibles
efectos se dejaron para un momento posterior a partir de fines de 1991
cuando el proceso de desarancelamiento se tornara realidad y el intercambio
entre Argentina y los socios del MERCOSUR (Brasil principalmente) daran
un salto cualitativo en relacin a pocas anteriores.

66. Vase nota 34.
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En los primeros aos de la dcada de noventa, el mercado brasileo

comenzaba a ser atractivo para las empresas con capacidad exportadora, prin-
cipalmente sectores concentrados de la agroindustria. Pero, al mismo tiempo,
comenzaban a aparecer demandas de industriales relacionadas con el MER-
COSUR, que iban en el mismo camino de la apertura en general sancionada
por la convertibilidad, reclamos puntuales sujetos a la coyuntura, y tambin
sujetos a las condiciones econmicas relativas de los dos principales socios.
Muchos productos de Brasil eran denunciados por dumping a medida que la
reduccin progresiva de aranceles prevista en el tratado de integracin se iba
produciendo. Una ambigedad recorra al empresariado ante la integracin
regional: la apertura recproca con Brasil era una amenaza, pero al mismo
tiempo el gigante sudamericano poda convertirse en la principal salida de
las exportaciones argentinas, incluyendo las industriales.
Por ejemplo, en 1992 aparecieron variadas quejas de empresarios in-
dustriales contra la entrada de productos brasileos, ocasionadas por la
depreciacin del cruzeiro y la recesin econmica profundizada por la crisis
poltica en torno a la cada de Collor de Mello. Estas quejas tendrn, en parte,
un comienzo si no de solucin al menos de tratamiento, a partir de los acuer-
dos sealados en la cumbre de los cuatro presidentes realizada en la ciudad
de Las Leas a finales de junio de 1992. El Acta de las Leas comprometi y
calendariz el cumplimiento de metas en materia de coordinacin de polticas
macroeconmicas, comerciales, estructurales, industriales y tecnolgicas y
del establecimiento de todo el instrumental y la normativa que debera hacer
efectiva la Unin Aduanera a fines de 1994. Se trataba de casi cien metas
comprometidas en aquellas distintas reas, que iban desde la estandarizacin
de normas tcnicas hasta el establecimiento de un arancel externo comn,
desde la adopcin de un mecanismo de solucin de controversias hasta la
armonizacin cambiaria o tributaria. Todas ellas, segn deban acordarse y
ponerse en marcha durante los posteriores dos aos. El Acta de Las Leas era
la puesta en prctica de contenidos de los anexos del tratado de Asuncin.
Los anlisis de Lpez, Lugones y Porta (1993) y Lpez y Porta (1994;
1995) abordan las estrategias empresarias durante los primeros aos del
proceso de integracin del MERCOSUR. Si bien estos anlisis ponen el acento
en las empresas como agentes econmicos y, en muchos casos, las conductas
que abordan tales o cuales empresas son analizadas en singular sin una
perspectiva de clase, permiten trazar un panorama de la recepcin de los
flamantes acuerdos en diferentes fracciones y sectores de la burguesa argen-
tina. Por ejemplo, para caracterizar el impacto de la apertura que produjo el
MERCOSUR y cmo se desenvolvieron los empresarios, afirman que
La formacin de espacios econmicos integrados entre dos o ms

naciones genera una serie de comportamientos de respuesta por
parte de los agentes privados que actan en los pases miembros.
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A priori, es posible imaginar una taxonoma de estrategias em-

presariales vinculadas a las iniciativas de integracin regional.
Entre ellas pueden citarse las siguientes: nuevas inversiones para
el mercado ampliado; expansin o desvo de los flujos de ventas
hacia los pases socios; acuerdos de complementacin y especiali-
zacin interfirma; estrategias de reestructuracin en las filiales de
ET; acuerdos de tipo comercial o de distribucin interfirmas; joint
ventures para ampliar capacidades o encarar negocios conjuntos
en el mercado regional; acuerdos de ordenamiento o adminis-
tracin de los flujos comerciales intrarregionales; etc. Asimismo
puede, por ejemplo, reforzar ciertas tendencias ya existentes (v.g.,
en materia de comercio intrafirma) (Lpez, Lugones y Porta 1993,
pg. 17).
Sin embargo, estas estrategias o reacciones de los empresarios, sobre

todo en los primeros aos, no siempre fueron lineales. Dudas, reparos e
incertidumbres se combinaron con una apuesta a la misma integracin como
forma de poder combatir efectos de una apertura rpida y algunas veces
indiscriminada que arrojara los primeros aos del proceso de desarancela-
miento del MERCOSUR. Aqu llamamos la atencin el paralelismo entre la
reaccin empresaria ante el MERCOSUR con la reaccin de los empresarios
con la convertibilidad. Como sealamos, para varios sectores empresarios
el nuevo esquema cambiario fijado por ley no estaba dentro de la agenda
probable, no siendo conveniente en el mediano y largo plazo y, sin embargo,
cuando aquella ley no tena vuelta atrs, la mejor forma que encontraron
de afrontarla fue aceptndola para luego negociar o reposicionarse lo mejor
posible en el nuevo esquema. Algo similar encontramos con la poltica de
integracin. En esta direccin, coincidimos con Mnica Hirst cuando afirma
que:
El tratado de Asuncin provoc tambin una creciente reaccin

del empresariado de los pases del MERCOSUR. No siempre posi-
tiva, esta reaccin muchas veces estuvo vinculada a los temores
producidos por los nuevos trminos competitivos impuestos por
el Programa de Liberalizacin Comercial. Sin embargo, el hecho
de que estos pases estuvieran iniciando o completando polticas
unilaterales de apertura comercial redujo las resistencias de los
empresarios al Programa. En su lugar, se observ una reaccin en
cadena, particularmente en el eje Argentina-Brasil, pautada por
el esfuerzo de promocin de vinculaciones intrasectoriales que
atenuasen los efectos producidos por la apertura de mercados. El
reconocimiento de que la cooperacin podra estar asociada a la
necesidad de acomodar intereses divergentes gener una nueva
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dinmica de negociaciones independientes de los entendimientos

intergubernamentales del MERCOSUR (M. Hirst 1992, pg. 17).
Sin embargo, a pesar de cierto optimismo traducido en apoyo al MERCO-

SUR que encontramos en los primeros aos, observaremos que las posibili-
dades reales de obtener ventajas no fue la misma para todos los sectores y
fracciones del capital. La prdica neoliberal en el mbito de las economas
nacionales, tuvo como correlato en el plano regional la orientacin del proce-
so de integracin con el carcter comercialista sealado y los beneficiarios
no fueron todos. Eduardo Madrid tambin observa que durante los aos
noventa,
sus actores protagnicos fueron algunas empresas multinacio-

nales amparadas en las vastas polticas de desregulacin de los
mercados, que facilitaron la reorganizacin espacial de los proce-
sos productivos a escala regional. De esa forma, apuntalaron la
especializacin de sus filiales en cada pas, explotaron el potencial
del comercio intrafirma y lograron un elevado grado de comple-
mentacin productiva en el marco de sus estrategias globales,
como lo muestra el caso paradigmtico del sector automotriz,
nica rama donde exista un acuerdo sectorial (Madrid 2011,
pg. 16).
Fueron las firmas argentinas fundamentalmente las ubicadas en aquellos

sectores en los que podan presumirse ventajas o posibilidades de complemen-
tacin con la produccin brasilea las que mostraron un inters temprano
en el proceso de integracin con Brasil; y que con la aceleracin de los
tiempos de dicho proceso, tambin pasaron a ser los empresarios argentinos
esta vez en los segmentos presuntamente menos competitivos que sus simi-
lares brasileos los que demostraron un mayor temor por las eventuales
consecuencias del MERCOSUR (Lpez, Lugones y Porta 1993, pg. 16). La
primera cuestin abona a la idea de un fuerte inters, apoyo y participacin
de las principales fracciones de la clase dominante ante el fenmeno del MER-
COSUR. La segunda, abona a pensar que varios sectores de esas fracciones
fueron perjudicados, sobre todo los de menor competitividad, sin embargo,
encontraremos que esos sectores no se opusieron a la consolidacin de la
integracin con Brasil y del MERCOSUR en su primera etapa.
Sobre este panorama sealaremos algunas tendencias. Por un lado, ob-
servaremos la conducta de las principales corporaciones ante la entrada en
vigencia del MERCOSUR luego del tratado de Asuncin, especficamente de la
UIA. Adems, realizaremos un breve pantallazo por los acuerdos sectoriales
en determinadas ramas y el tipo de empresas beneficiarias de ellos. Este
mapeo de la situacin abarca sectores econmicos en donde los empresarios
tuvieron una mayor participacin en las negociaciones y otros casos, sectores
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donde en los acuerdos hubo mayor participacin gubernamental. Al mismo

tiempo, existieron tambin acuerdos donde las grandes trasnacionales que
operaban en ambos pases fueron las protagonistas, resultando ampliamen-
te beneficiadas como el caso de las automotrices y tambin otros sectores
ms sensibles, donde el epicentro fueron las empresas de capital nacional
productoras para el mercado interno y que en su composicin, incluan has-
ta pequeas y medianas empresas que sufriran ms aun la competencia
brasilea favorecida por el desarancelamiento.
A diferencia del discurso oficial y de la visin neoliberal imperante en
el establishment poltico y econmico en torno a que el mercado regulara
las acciones econmicas, y en coincidencia con la forma que fue tomando el
proceso de desaracelamiento y liberalizacin comercial, el tipo de acuerdos
sectoriales, demandas, concesiones y privilegios que tuvieron lugar, demues-
tran ms bien un comercio regulado y/o administrado en varias ramas, y en
algunos casos avances de complementariedad productiva, ms que una libe-
ralizacin total como se declamaba en el momento de la firma de Asuncin.67
Ahora bien, aquella administracin y regulacin, e incluso las concesiones y
privilegios en algunos casos, no obturaron la tendencia a la apertura comer-
cial con Brasil en el marco del MERCOSUR y su carcter comercialista, como
sealaron los nmeros del perodo.
Las corporaciones empresarias, el gobierno y el MERCOSUR: el

caso de la UIA
Los posicionamientos de la UIA ante la marcha del MERCOSUR tuvieron

un paralelo a los ya sealados ante el Acta de Buenos Aires y al Plan de Con-
vertibilidad. Sus acciones consistieron en reclamos de proteccin y medidas
antidumping, sealamiento cauteloso sobre la forma que tomaba la apertura,
67. Coincidimos con las apreciaciones de Lpez, Lugones y Porta (1993) en torno
al carcter administrado del comercio en algunos casos, a pesar de tratarse de grandes
empresas en un escenario de apertura y desregulacin, cuando afirman que: Las
distintas decisiones estratgicas adoptadas por las firmas privadas generarn efectos
particulares sobre los flujos de comercio e inversiones dentro del nuevo espacio eco-
nmico, por lo que su anlisis permite arrojar luz sobre la evolucin previsible del
proceso de integracin, as como ayudar a explicar su secuencia previa. Por ejemplo,
es evidente que en varios sectores productivos el comercio argentino-brasileo no
responde a patrones de intercambio libres, sino que aparece mediado por mecanis-
mos de comercio intrafirma o bien de comercio administrado. La existencia de estos
mecanismos no puede ser obviada a la hora de analizar tanto la evolucin pasada,
como las previsiones sobre el desenvolvimiento futuro del intercambio bilateral; en
particular, las teoras del comercio ortodoxas y los anlisis basados en ellas no
incorporan adecuadamente los mencionados fenmenos, lo cual puede llevar a dis-
torsionar las conclusiones sobre los efectos previsibles del proceso de integracin en
marcha (ibd., pg. 17).
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y con el correr de los aos, reclamos puntuales al gobierno ante casos espec-
ficos de perjuicio generado bsicamente por la entrada de productos de Brasil
como efecto de la rebaja arancelaria, sobre todo en 1992 y en 1993.68
Para los empresarios industriales argentinos el MERCOSUR representaba
en muchos sentidos una gran oportunidad; la idea de exportar alentada por
el gobierno y los diseadores del bloque en sus primeros aos, seduca, sobre
todo, a las grandes empresas industriales. En esa direccin, los aspectos
riesgosos que tambin implicaba no fueron objeto de un debate importante
hasta que empezaron a aparecer los primeros efectos concretos. Esta situacin
generara lo que adelantamos anteriormente: que el intercambio comercial
con Brasil y su reglamentacin se iran convirtiendo en un punto cada vez
ms importante dentro de la interaccin de empresarios y gobierno.
Luego de la firma del tratado de Asuncin y durante los primeros aos
del MERCOSUR, la UIA se empez a preocupar por su evolucin y comenz a
realizar un seguimiento tanto de algunas instancias claves del bloque como de
la relacin con Brasil. Por ejemplo, la nota 5 de los Informes del Instituto para
el Desarrollo Industrial (IDI) de la UIA, realiza un seguimiento de la segunda
reunin del Consejo del Mercado Comn del MERCOSUR. Las decisiones
correspondientes a cuestiones econmicas y comerciales tomadas por el CMC
fueron las 1, 2, 3, 4, 9 y 11,69 la mayora de ellas, como seala el documento
de la UIA, tuvieron que ver con una aceleracin en la formalizacin del
Mercado Comn (UIA/IDI 1992a, pg. 1). La decisin 1 llamada Sistema de
Solucin de Controversias, tomada en la Cumbre de Brasilia, fue una de las
ms relevantes ya que en ella se estableci un cronograma para la resolucin
de asimetras con fechas concretas para las diferentes etapas a cumplir, que
indicaba que solamente se poda modificar la fecha otorgando una prrroga
de tres meses o por decisin del Grupo Mercado Comn. Adems, indicaba
que para el 31 de diciembre de 1994 deba terminarse ese proceso. En el
seguimiento y anlisis de esa reunin del CMC, la UIA empez a sealar las
asimetras que se estaban produciendo y afectando a una buena parte de
sus sectores productivos que la integraban y a objetar algunas de las fechas
propuestas por el CMC:
68. Si bien para 1992 influy mucho la depreciacin del cruzeiro y luego la rece-
sin como consecuencia entre otras cosas de la destitucin de Collor de Mello en
trminos generales la tendencia a la entrada de productos de Brasil estaba ligada a la
apertura econmica que se haba puesto en marcha en la Argentina, sobre todo por el
tipo de cambio y el cronograma de desarancelamiento introducido primero por Erman
Gonzalez y luego por Cavallo, a lo que se sumaban los acuerdos firmados en el marco
del MERCOSUR. De fondo, quedaba evidenciado cmo ante la apertura econmica
varias ramas productivas quedaban expuestas a la diferencia de productividad con sus
pares de Brasil.
69. Las otras tuvieron que ver con temas judiciales y educativos.
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La mayor parte de las asimetras sealadas como los principales

elementos que afectan el desempeo competitivo de la industria
argentina estn contempladas en el programa de armonizacin
de la decisin 1. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que las
asimetras ms relevantes tendrn propuestas de armonizacin
entre el segundo semestre de 1993 y fines de 1994. De esta for-
ma, considerando el incremento de las importaciones Argentinas
desde Brasil y teniendo en cuenta las fechas de armonizacin de
asimetras, se podra inferir que el desempeo de largo plazo de
la industria argentina puede quedar afectado por el perodo de
transicin. Ello implica quedar en desventaja competitiva cuando
quede establecido el Mercado Comn (ibd., pg. 2, el resaltado
(subrayado) aparece en el original)
En ese anlisis se realiza una comparacin con el proceso de construccin

del Mercado Comn Europeo, dando a entender que la experiencia merco-
surea difera bastante, por ejemplo, en torno a los tiempos que llevaran la
transicin a un mercado comn y la adaptacin de estructuras econmicas
dispares:
Analizando la experiencia de los pases ingresados al Mercado

Comn Europeo se observa que los estados nacionales actuaron
tratando de mejorar la capacidad competitiva de sus industrias
mediante polticas de reconversin industrial, actualizacin tec-
nolgica, reduccin de las disparidades regionales, etc. . . Por
otra parte, la transicin desde una economa nacional hacia un
Mercado Comn fue planeada y de trnsito ms lento, permi-
tiendo la adaptacin de las estructuras econmicas del pas a los
requerimientos de la integracin (ibd., pg. 2).
En la nota 20 del IDI, se aborda en detalle la relacin comercial con Brasil

a partir de la entrada en vigencia del tratado de Asuncin. En la introduccin
de este documento se manifiesta que:
La creciente importancia que ha ido adquiriendo el comercio

con los pases miembros del MERCOSUR, ha transformado a este
acuerdo y fundamentalmente a la relacin con Brasil, en centro
de una serie de discusiones. El debate se ha planteado sobre
el perfil del comercio, su impacto sobre la actividad econmica
local y cul es la estrategia que ha adoptado el pas en este tema
(UIA/IDI 1992b, pg. 1).
Analizando las exportaciones industriales de los primeros ocho meses del

ao 1992, el documento llama la atencin que solamente las exportaciones
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que aumentaron fueron las de Material de Transporte en alrededor de un

33 % y algunos otros sectores pequeos mostraron aumentos de un 2, 3 y
4 %. Por otra parte, seala que los restantes sectores industriales productores
de manufacturas de bienes industriales: mostraron desempeos negativos
destacndose las industrias qumicas (-18,4), textiles y confecciones (-23,45),
celulosa, y papel (-36,5) y productos metalrgicos y herramientas (-29,5)
(UIA/IDI 1992b, pg. 2). El documento seala correctamente que el creci-
miento de las exportaciones de Material de Transporte, que sobresalen con
respecto a las otras, estaban en el marco del Protocolo Automotriz que, como
observaremos ms adelante, implicaba un intercambio compensado. An as,
es crtico de los trminos de ese intercambio:
Es conveniente realizar esta discriminacin debido a que este

sector regula su comercio con Brasil dentro del protocolo au-
tomotriz que exige un intercambio compensado. O sea que su
desempeo est explicado por el compromiso de exportar un
monto equivalente al de importacin. Sin embargo, corresponde
sealar que el cumplimiento de los compromisos de exportacin
estn por debajo de lo planeado, ya que mientras Brasil en el
mes de julio complet los cupos de 1991 y 1992 (18 mil y 25 mil
unidades respectivamente), Argentina solo habra embarcado 12
mil unidades correspondientes a 1991 (ibd., pg. 2).
Luego se seala que las exportaciones ms beneficiadas fueron las de

origen agropecuario: El agrupamiento de los sectores de productos de origen
agropecuario, primarios y combustibles, el sector de Productos de Molinera
fue el de mejor desempeo, ya que increment sus exportaciones en 50,5
millones (42,8 %) (ibd., pg. 2).
El documento pasa luego a analizar la estructura de las importaciones:
Analizando la estructura de las importaciones con informacin

de los seis primeros meses, por grandes grupos de productos,
se observa que los Bienes de Origen Industrial (MOI), de Ori-
gen Agropecuario (MOA) y Primarios, aumentaron en similares
proporciones (. . . ). Los otros dos sectores que aumentaron sus
importaciones sobre la media del sector industrial fueron caucho
y sus manufacturas (+214 %), concentrado en Materiales Tex-
tiles y sus Manufacturas (+177 %). Dentro de este el aument
est concentrado en Confecciones de Algodn y Mezcla, y Tex-
tiles para el Hogar donde adems se not una aceleracin en el
crecimiento de las importaciones (ibd., pgs. 2-3).
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Posteriormente, a modo de conclusin/explicacin general se abordan

Algunos factores explicativos,70 de los que repasamos algunos pasajes
especficos y las conclusiones generales. Sobre las desgravaciones arancelarias
concluyen:
La combinacin de estos factores significa en muchos sectores

una situacin de libre comercio de facto. A lo anterior se suma
que para igual fecha se producir la reduccin de las listas de
excepcin en un 20 % de los tems que la componen, los cuales
comenzarn a regirse por las preferencias que resulten del progra-
ma de desgravacin. En el caso de Brasil los niveles arancelarios
son mayores que los argentinos, lo que comparativamente mejora
la ventaja de los bienes nacionales frente a los de terceros pases
ajenos al MERCOSUR. Esto hace ms preocupante la cada de las
exportaciones argentinas a ese mercado (ibd., pg. 8).
Luego, se busca la relacin entre un anlisis de la situacin coyuntural de

Brasil (recesin, evolucin del tipo de cambio, paridad peso-cruzeiro, entre
otras) y la marcha del intercambio con Brasil en el marco del tratado de
Asuncin:
Existe un proceso general de deterioro de la balanza comercial

del pas [Argentina] que se explicara por el retraso del tipo
de cambio y la apertura unilateral. Esta situacin muestra al-
gunos agravantes en el caso del comercio con Brasil debido a
factores propios de la coyuntura interna brasilera (. . . ). Por otra
parte, la recesin brasilera ha hecho caer las importaciones. Es-
te fenmeno ha afectado a las importaciones latinoamericanas
y particularmente a las argentinas, que han cado ms que el
promedio. Se da as la paradoja de que las ventajas arancelarias
establecidas en el tratado de Asuncin no han mejorado las po-
sibilidades competitivas de las exportaciones argentinas a ese
mercado (ibd., pg. 8, las bastardillas son nuestras).
El tono crtico hacia la forma que estaba tomando la relacin con Brasil
luego de la firma del tratado de Asuncin de marzo de 1991 se eleva a medida
70. La introduccin de esta conclusin dice: La evolucin del comercio lleva a
tratar de explicar las causas de este proceso de incremento acelerado de las importa-
ciones originarias en Brasil y el pobre resultado de las exportaciones Argentinas a ese
mercado. Se han ensayado diferentes explicaciones tales como: recesin en Brasil que
estimula las exportaciones y disminuye las importaciones; devaluacin del cruzeiro;
evolucin del tipo de cambio en Argentina y poltica arancelaria y cronograma de
desgravacin. A continuacin se analizan brevemente estos temas (UIA/IDI 1992b,
pg. 5).
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que transcurren las conclusiones. Sin embargo, como ya hemos mencionado,

se mantiene un apoyo en general al proceso de integracin. Veamos los
aspectos crticos:
El anlisis de los datos del intercambio muestra una profundiza-

cin del proceso de especializacin por pases, donde Argentina
exporta Bienes Primarios y MOA (63,7 %) y Brasil vende Pro-
ductos del Origen Industrial MOI (89,4 %). En tanto Argentina
mantiene un perfil de importaciones similar a las que tiene con
el resto del mundo, Brasil tiene perfiles diferenciados, ya que
el 89,4 % de exportaciones de origen industrial dirigidas a la
Argentina se deben comparar con el hecho de que el 65 % de sus
exportaciones totales son MOI. Parte de lo anterior puede explicar-
se porque empresas brasileas han decidido establecerse en el pas,
atradas por las condiciones que ofrece el mercado argentino. La
cada de las exportaciones argentinas dirigidas a Brasil y el simul-
tneo aumento de las importaciones muestra un retroceso en el
proceso de complementacin industrial, medido por el coeficiente
de comercio intraindustrial. Podramos estar frente a un proceso
de sustitucin y no de complementacin industrial.
Con respecto al punto anterior, el hecho de que Argentina mues-
tre un desbalance tan marcado con un solo pas y especialmente
que exista tanta oscilacin en los saldos comerciales, es una seal
de que el proceso de integracin no es todo lo equilibrado que debie-
ra como para asegurar beneficios a todos sus miembros. El hecho
de que la composicin de las exportaciones argentinas a Brasil, es
similar a las de todas sus exportaciones muestra de que no se est
utilizando la reduccin arancelaria del pas socio para aprovechar
los beneficios de la integracin. Brasil en cambio exporta hacia
Argentina productos que no coloca en otros mercados o lo hace
con precios inferiores (UIA/IDI 1992b, pg. 90, las bastardillas
son nuestras).
Por ltimo, en el marco de esos aspectos crticos, si bien continuaron

defendiendo la decisin estratgica de apostar a la integracin, a menos
de dos aos de la firma del tratado de Asuncin y a menos de uno de su
implementacin tcnica, sealaban las asimetras y la falta de convergencia
macroeconmica, que sern una constante en la posterior vida del MERCO-
SUR:
Si bien existe consenso sobre la conveniencia estratgica de la

integracin regional, resulta ocioso reiterar que se requiere la
convergencia de las polticas macroeconmicas. La existencia de
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asimetras, a pesar de que tienen fechas de eliminacin, puede afec-

tar la viabilidad competitiva de algunos sectores econmicos que
entrarn al Mercado Comn daados gravemente por la transicin.
De lo anterior surge la necesidad de aplicar rpidamente medidas
compensatorias durante este perodo, con el objetivo de neutrali-
zar el efecto de dichas distorsiones, sin perder el objetivo final
del establecimiento del Mercado Comn (ibd., pgs. 9-10, las
bastardillas son nuestras).
A comienzos de 1994 encontramos otro Informe, la nota 44 del IDI, sobre

la relacin entre Argentina y Brasil y la evolucin de su comercio durante las
ltimas tres dcadas. Este documento hace especial hincapi en los ltimos
aos donde haban proliferado los acuerdos entre ambos pases que derivaron
posteriormente en el MERCOSUR. El anlisis es similar a los anteriores,
aunque tiene un enfoque menos coyuntural. Se vuelve a acentuar sobre
los efectos negativos del proceso de desarancelamiento para la industria
argentina, aunque sin cuestionar la decisin de apostar a la integracin con
Brasil. En su introduccin, el documento se detiene en las caractersticas
del comercio, la especializacin comercial que produjo la integracin con
Brasil y el tipo de integracin que se estaba desarrollando, y se proponen
dos pronsticos distintos sobre el MERCOSUR a corroborar en el anlisis
posterior: un pronstico que daba la razn a la versin optimista que sealaba
las bondades que el mercado brasileo brindara a la industria argentina, o
un pronstico que le daba razn a la versin pesimista, que sostena que la
potencialidad de la industria brasilea inundara el mercado argentino y los
efectos seran profundamente negativos (UIA/IDI 1994, pg. 2).
Sobre la evolucin del comercio, se destaca la tendencia que se despleg
durante todo el perodo del proceso de transicin iniciado en Asuncin: Uno
de los resultados esperados de los acuerdos era el incremento del comercio
mutuo (. . . ). El resultado de lo anterior es que en 1993 Argentina es el
segundo importador de productos brasileos y Brasil el segundo proveedor ar-
gentino siendo Brasil el principal importador de productos argentinos (ibd.,
pg. 9). Sobre el carcter del comercio y la especializacin el documento re-
marca que, para Argentina, el comercio con Brasil sigui los mismos patrones
de especializacin que con el resto del mundo, ya que ese crecimiento del
intercambio comercial mostraba que:
Argentina muestra un comportamiento similar con Brasil que

con el resto del mundo, es superavitaria en productos primarios
y MOA, y deficitaria en MOI. En los ltimos aos el balance
con Brasil tendi a tener mayores saldos positivos en el primer
grupo y mayores saldos negativos en productos MOI. Lo anterior
permite sealar que hasta el momento el acuerdo no ha cambiado
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las caractersticas de la balanza comercial con Brasil (UIA/IDI

1994, pg. 10, las bastardillas son nuestras).
Lo anterior llevaba a la pregunta sobre el carcter de la integracin

planteado en la introduccin del documento. Al respecto, la posicin no es ni
optimista ni del todo pesimista. Veamos:
La tercera consecuencia esperada de la integracin se relaciona

con la especializacin del comercio. Con la firma del tratado se
plantearon bsicamente dos tipo de hiptesis, una que podra-
mos definir como optimista cuyo argumento se centraba en
las bondades del mercado brasilero como destino para las MOI
argentinas y que Brasil actuara como una aspiradora de produc-
tos argentinos y la otra visin que podramos llamar pesimista
que planteaba como centro del argumento la potencialidad de
la industria brasilera y que esta inundara el mercado argentino
estableciendo un patrn de comercio donde Argentina exportaba
bienes primarios y Brasil manufacturas. En trminos generales el
ndice no confirma ninguna de las dos hiptesis. El comercio entre
Argentina y Brasil ha tendido a parecerse al que se mantiene con
el resto del mundo, aunque con algunas particularidades, entre
las que se puede sealar que la integracin tendi a acentuar la
especializacin argentina en algunos sectores en los cuales ya
estaba especializada con anterioridad a la firma del tratado y que
en general se relacionan con bienes que se basan en recursos
naturales (agropecuarios, pesca, frutas, combustibles) (ibd.,
pg. 10).
En la conclusin se reclaman instrumentos que corrijan esta especializa-

cin y suavicen la transicin:
Teniendo en cuenta la evolucin y caractersticas del comercio

se puede sealar que la relacin que Argentina tiene con Brasil
tiende a parecerse a la que tiene con el resto del mundo, salvo en
aquellos casos donde actan instrumentos de comercio adminis-
trado. A partir de esto corresponde preguntarse cul ser el efecto
de la cada de esos instrumentos, y si en este perodo de transicin
se estn generando ventajas competitivas que lo compensen. Hoy no
existen respuestas para estas preguntas, pero parece prudente para
la etapa que se avecina utilizar o recrear instrumentos que mejoren
el perfil de nuestro comercio y faciliten los procesos de reconversin
tales como los acuerdos sectoriales, mecanismos de proteccin sec-
torial en el caso de dao, y otros de naturaleza ms general que
permitan aislar shocks macroeconmicos de alguno de los pases
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socios restantes miembros. Estos instrumentos pueden resultar

tiles para suavizar la transicin y lograr una mejor concrecin
de los objetivos perseguidos con el MERCOSUR (ibd., pg. 11,
las bastardillas son nuestras).
Como observamos, la UIA intent dar cuenta de las primeras consecuen-

cias que tena el MERCOSUR para varios de sus sectores, solicitando en
reiteradas ocasiones instrumentos que suavicen y corrijan los proble-
mas de competitividad con los brasileos, la tendencia a la especializacin de
Argentina como importador de MOI y exportador de MOA, y los desequilibrios
de la balanza comercial. Salvaguardias, medidas antidumping, proteccin,
aranceles, acuerdos sectoriales, sern las herramientas demandadas. Como
sealamos, el gobierno acceder a algunos de ellos durante estos primeros
aos de apertura y de MERCOSUR, sin embargo, el peso de la UIA para nego-
ciarlos ser menor que en otros momentos, y en el marco del slido apoyo
al gobierno por parte del G-8 (expresin de unidad de la clase dominante
en el acompaamiento a las polticas neoliberales de reestructuracin),71 la
entidad industrial no entrar, al menos por el tema de la integracin, en
conflicto abierto con el gobierno.
El gobierno tambin reconocer como interlocutores vlidos a las em-
presas que, por su cuenta, lograrn hacer lobby para obtener concesiones,
quienes usaban los organismos corporativos pero, adems, tenan voz propia
para presionar al gobierno. Estas empresas haban adquirido ciertas particula-
ridades, varias de ellas, por ejemplo, haban integrado el grupo Capitanes de
la Industria y apoyado el primer plan econmico de Menem y los comienzos
del proceso de reformas. Perjudicadas un buen nmero de ellas tambin por
la apertura, en el logro de algunas concesiones puntuales para atenuar sus
efectos rubricaran el apoyo ms general de los grandes grupos econmicos
locales en sintona con el consenso que, de conjunto, daba toda la clase
dominante a las transformaciones (incluidas entre ellas el realineamiento
regional y la integracin con Brasil) encaradas por el gobierno de Menem y
Cavallo. Estas transformaciones, desde el punto de vista estratgico, no se
pusieron jams, por esos aos, en discusin.
A continuacin observaremos un caso de lobby de uno de los grandes
grupos econmicos locales, que obtuvo concesiones del gobierno, en esta
ocasin por fuera de su organismo de representacin corporativa. Nos re-
ferimos a Arcor, empresa agroindustrial miembro de UIA y COPAL, quien
mediante un decreto obtuvo proteccin de la competencia brasilea en la
produccin de chocolates. Cabe destacar que existieron variados casos de
71. Afirma Schvarzer en torno al G-8: El Grupo de los Ocho (. . . ) tuvo un rol
decisivo en el curso de la crisis de 1989, signada por el estallido hiperinflacionario
y el cambio adelantado de gobierno. A partir de entonces, dicho grupo acta como
interlocutor privilegiado del poder poltico (Schvarzer 1990, pg. 9).
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concesiones directas a grupos econmicos ante la apertura y el PLC con Brasil

en el marco del MERCOSUR, como los cupos para el papel que beneficiaron a
las empresas lderes de la rama (Masssuh y Celulosa), o en el rubro del calza-
do donde las empresas Gatic y Alpargatas fueron beneficiadas con derechos
especficos (Viguera 1998, pg. 23). En la mayora de estos casos, tampoco
hubo intervencin del organismo corporativo y la mayora son empresas de
capital concentrado y con alta competitivdad en su rama local e incluso en
algunos casos a nivel regional. En alimentacin, sin duda Arcor, fue uno de
los casos ms resonantes. Se adjudica ello a la previa relacin entre la familia
Pagani, duea de la empresa y creadora de la Fundacin Mediterrnea, de
donde provena el ministro Cavallo y un amplio grupo de sus asesores que
llev al Ministerio. Sin embargo, la prctica desplegada fue comn en otros
casos. No obstante, Arcor era Arcor antes que Cavallo llegue al Ministerio,
ms all de la ayuda que recibi posteriormente.72 La empresa se haba
consolidado como lder en el mercado de las golosinas y otros derivados de
la alimentacin y en las dcadas del setenta y ochenta comenz a exportar su
produccin a pases de la regin, llegando a ser actualmente lder mundial
en la produccin de caramelos y lder regional en la produccin de otras
golosinas y alimentos derivados de la glucosa. Su consolidacin como gran
empresa coincidi con los inicios del proceso de reformas, mientras que la
evolucin de otras empresas nacionales de la rama, como Terrabussi, Bagley
o Stani, fue inversa. Estas firmas desde mediados de los ochenta sufran
recurrentes problemas econmicos y, en consecuencia, durante los aos de la
apertura fueron vendidas a capitales extranjeros. Por el contrario, Arcor por
esos aos se termin convirtiendo en el grupo econmico ms importante
de origen nacional. Asociado directo a la UIA (en general cercano al MIA) y
miembro de la COPAL y del Consejo Empresario Argentino (CEA), se convirti
en la empresa agroindustrial ms importante de la Argentina y de importante
peso en la regin.
En diciembre de 1993, por medio de la resolucin 1.555/93 firmada por el
ministro Cavallo, se aumentaban los aranceles del 10 al 20 % a la importacin
de chocolates, lo que permita a los dueos de Arcor garantizar sus posiciones
en el mercado, evitando la competencia brasilea. Tambin, la resolucin
1.555/93 permita duplicar los reembolsos a las exportaciones que tena la
empresa.73 Unos aos despus, Clarn haca un balance del grupo Arcor y
su relacin con el ministro Cavallo en los inicios de la convertibilidad: Con
Cavallo en el Ministerio, los Pagani consolidaron su capacidad de influencia
72. Para un anlisis ms detallado de Arcor vanse Baudino (2009) y Kosacoff

y cols. (2007).
73. Al elevarse los aranceles a la importacin de chocolates, Arcor tambin se
benefici con los reembolsos a las exportaciones de ese producto, que crecieron en
igual proporcin, o sea, con un rdito del 100 % para la compaa de Pagani. Clarn,
22 de noviembre de 1998.
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(. . . ) construir una monumental fbrica de chocolates en Colonia Caroya, en

Crdoba, que inauguraron en junio de 1994.74 Esa planta de Colonia Caroya
se dedicara ntegramente a chocolates.
Cuando Cavallo volva al ministerio en abril de 2001, el economista
y periodista de Pgina/12, Alfredo Zaiat, haca un balance de la gestin
anterior, de comienzos de los noventa, observando las concesiones otorgadas
a determinadas empresas para paliar efectos de la apertura. Obviamente,
que se destaca que Arcor fue ayudada por la cercana a Cavallo a travs
de la Fundacin Mediterrnea, sin embargo, el eje est puesto en que un
ministro, que todos recordaban como aperturista y neoliberal, tuvo poltica
de concesiones ante la apertura, en pleno auge de esta. Al respecto el informe
del periodista seala:
Solo como ejercicio de memoria, durante su anterior gestin

dominada por la idea aperturista Cavallo fue sumamente ge-
neroso sin embargo con compaas como Gatic, Yoma o Arcor.
Ahora vuelve a tener ese manejo discrecional del poder que pue-
de hundir o salvar a empresas. Vale recordar, simplemente como
ejemplo, el caso de Arcor. En diciembre de 1993, en pleno pro-
ceso de apertura que empezaba a castigar con dureza a muchos
sectores, Cavallo concedi a Arcor, de la familia Pagani, que con-
tribuy al desarrollo de la Fundacin Mediterrnea y, por lo tanto,
del propio ministro, un aumento del 10 al 20 por ciento en el
arancel de importacin para los chocolates, y duplic tambin el
reembolso a sus exportaciones. Como se supone, esa resolucin
(la 1.555/93) implic una mejora en la rentabilidad del negocio
de Arcor, lo que le permiti al Grupo Pagani eludir el contexto
adverso para la industria nacional hasta transformarse en uno de
los pocos holding econmicos locales que quedan.75
Otra forma de analizar la relacin entre gobierno y clase dominante ante

los orgenes del MERCOSUR, es a travs de las negociaciones de los acuerdos
sectoriales que tuvieron lugar en los primeros aos del bloque regional. Estos
acuerdos venan siendo utilizados principalmente en aquellos sectores de
mayor grado de oligopolizacin, que tenan una representacin empresarial
ms concentrada pero que, a su vez, eran sensibles a los efectos del proceso
de apertura, tanto unilateral como dentro de MERCOSUR, en marcha por
aquellos aos. Tambin ilustran cmo se fue negociando la implementacin
del PLC y cmo se aplicaron determinadas concesiones que, en algunos casos,
terminaban regulando y administrando el comercio ms que liberalizndolo.
Tal es el caso de las grandes firmas transnacionales: ellas mismas disearn
74. Clarn, 22 de noviembre de 1998.

75. Pgin/12, 8 de abril de 2001.
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el acuerdo sectorial entre las filiales de Argentina y Brasil, ajustndolo a sus

necesidades de escala regional y mundial, como por ejemplo las automotrices
con su rgimen especial que provena de los acuerdos previos al MERCOSUR.
En otros acuerdos sectoriales, tendr mayor intervencin el gobierno y sern
los mbitos institucionales que ir desarrollando el MERCOSUR donde se
discutira y negociaran las condiciones de la apertura.
Estos acuerdos, en la prctica, se orientaron fundamentalmente a la admi-
nistracin de los flujos de comercio intrazona entre las principales empresas
y a los flujos intrafirma, por ejemplo, las empresas automotrices. Otras si-
tuaciones diferenciadas las constituyeron reas tambin con alto grado de
oligopolizacin pero menos sensibles, o en las cuales haba posibilidad de
complementar faltantes locales con producciones de otros pases de la regin.
Aqu se aceleraron los plazos de otorgamiento de preferencias establecidos
en el cronograma general, imponindose, de todos modos, cierta restriccin
a tal profundizacin de las preferencias en algunos casos. En efecto, se esta-
blecieron contingentes arancelarios que limitaban las mayores preferencias a
mximos vinculados a promedios histricos o necesidades de importacin.
En el caso de sectores menos oligopolizados, con menos presencia de capital
extranjero y ms sensibles a la apertura, como la industria textil por ejemplo,
ms que acelerar el proceso de desgravaciones, se intent fijar mecanismos
de ordenamiento del comercio a travs de clusulas de salvaguardia que
incorporasen criterios ms amplios que los del marco legislativo global. En
todos estos casos, hubo diferente participacin de los empresarios en la ela-
boracin de los acuerdos y diferentes grados de demanda al gobierno para
que interviniera en los acuerdos. Para sectores en los que haba segmentos
con produccin competitiva en Argentina y Brasil, por ejemplo petroqumi-
ca y siderurgia, parece un hecho aceptado por los analistas del tema: los
acuerdos intentaron fijar mecanismos de administracin u ordenamiento
del comercio a travs de pactos de caballeros, que no se presentaban a la
homologacin oficial por ser obviamente contrarios al marco regulatorio de
los acuerdos sectoriales. Los gobiernos terminaran aceptando los acuerdos
(MECON 1992).76
A modo de cierre
Retomamos aqu algunas de las hiptesis que fueron planteadas al co-

mienzo del captulo y que desde esta perspectiva crtica hemos abordado. Los
gobiernos y los estados, simplemente por el hecho de que no son algo neutral
en su constitucin, ms all de la autonoma relativa que puedan adquirir
sobre todo en poltica exterior, no manejan esta ltima su antojo. Observa-
76. Hemos trabajado con mayor detalle algunos de estos acuerdos sectoriales en
Kan (2013). Anteriormente, Lpez, Lugones y Porta (1993) se han referido con mayor
detenimiento.
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mos en primer lugar, que las polticas de integracin e insercin regional,

estn en relacin con el conjunto de polticas ms generales que un gobierno
lleva adelante. Por ejemplo, sealamos la relacin entre apertura econmica
general e integracin regional a comienzos de la dcada del noventa donde
la aplicacin del recetario del Consenso de Washington de inspiracin neoli-
beral, molde no solo las polticas econmicas, sino tambin los proyectos de
integracin subregionales como el Acta de Buenos Aires y el MERCOSUR y
otros como la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el tratado de libre
comercio de Amrica del Norte (TLCAN o NAFTA por sus siglas en ingls).
En este sentido, no reviste casualidad que en el mismo momento que se
aplicaron las reformas que llevaron a la apertura econmica, proliferaron los
acuerdos regionales inspirados en el comercialismo. Las fracciones de la clase
dominante que apoyaron la apertura realizada por el gobierno de Menem,
tambin lo hicieron con la insercin regional de Argentina llevada a cabo por
el mismo gobierno.
Pero de lo que tratamos de dar cuenta fue que todo este cambio de la
insercin regional de Argentina, no fue obra exclusiva del gobierno. Observa-
mos, por un lado, que las principales fracciones de la clase dominante opinan,
se posicionan y buscan la interaccin con este ante el cambio de insercin
regional que se estaba produciendo. Y por otro lado, que el gobierno tuvo
que acceder a negociar con las principales representaciones corporativas
y asociativas en algunas reas claves: acordando, cediendo o imponiendo,
segn el caso. Entonces, si bien hubo un fuerte intergubernamentalismo en
los orgenes del MERCOSUR, la aplicacin concreta de los primeros acuerdos
estuvo negociada, pactada y administrada con la clase dominante.
La forma que tom el modus operandi de esas negociaciones, pactos y ad-
ministracin de la apertura comercialista que tuvo lugar bajo el MERCOSUR,
fue similar a la que tuvo con la apertura econmica: apoyar en general como
parte del respaldo a la fuerte restructuracin, pero demandar concesiones
y reparos sobre los perjuicios ocasionados. Por ejemplo, apoyaron la firma
del Acta de Buenos Aires pero, al mismo tiempo, negociaron su protocolo de
aranceles. Tal es el caso de la UIA como corporacin, que expresa los intereses
de una importante fraccin de la clase dominante argentina, que aval la
firma del Acta, pero al mismo tiempo pidi reparos por los posibles perjuicios
que ocasionara sobre una parte de sus sectores la apertura con Brasil. O por
ejemplo, de los acuerdos sectoriales mencionados para los primeros aos del
bloque, donde diferentes conjuntos de capitales fueron los partcipes, con
mayor o menor nfasis, de las negociaciones que estructuraran el MERCOSUR
en las principales reas de intercambio comercial entre Argentina y Brasil.
El otro supuesto tradicional, de carcter economicista, es que los merca-
dos disparan los procesos de integracin que luego los gobiernos y estados
continan. Pero aqu observamos que el mercado tampoco regula a imagen y
semejanza la apertura comercial ni los procesos de integracin. Adems, si
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la apertura econmica en general y comercial en particular que tuvo lugar

por aquellos aos, fue parte de una tendencia global en el proceso de acumu-
lacin capitalista, la forma en que los capitales asentados en este territorio
se enlazaron con ella, tuvo diversas expresiones y no fue algo uniforme. De
conjunto, toda la burguesa argentina acept esas nuevas condiciones, por las
favorables implicancias que tuvieron en el marco de las relaciones de fuerza
entre las clases en ese momento, que les permiti lograr un feroz avance
contra la clase trabajadora.77 Sin embargo, observamos cmo en algunos
casos hasta sectores de capital concentrado y de alta competitividad, tuvieron
que negociar con el gobierno beneficios para alivianar efectos de esa apertura
econmica, por ejemplo el Grupo Arcor. Y tambin, sectores industriales
perjudicados expresados en la UIA, presionaron para obtener concesiones y
lograr suavizar o corregir efectos no deseados de una apertura en este caso
especfico la del MERCOSUR que tuvieron que apoyar por aquellas mismas
razones recin sealadas, como lo hicieron con el Plan de Convertibilidad,
que orden la apertura econmica general.
En torno a los dos perodos de orgenes del MERCOSUR en que analiza-
mos la relacin entre gobierno y clase dominante encontramos lo siguiente.
En el primero de ellos, comenz a esbozarse la siguiente tendencia general:
el apoyo o rechazo a la apertura econmica y a la integracin regional dise-
ada en ese contexto de comienzos de los aos noventa estar, en trminos
generales, en relacin con el grado de concentracin pero sobre todo de
competitividad. A mayor competitividad econmica, posibilidad de exportar
y poder resistir la competencia extranjera, mayor apoyo a la apertura y a
la integracin comercialista. Por ejemplo, SRA, CRA, CAC, CERA y COPAL
apoyaron al gobierno en sus polticas de apertura e insercin regional sin
grandes reparos, como expresin de los sectores ms aperturistas. A menor
grado de competitividad, encontramos el caso inverso. La UIA apoyar pero
con los matices y reparos sealados, sobre todo de los sectores con menos
capacidad de afrontar la apertura y de poder exportar. Por ejemplo, las c-
maras agrupadas tradicionalmente en el MIN, siempre fueron reacias a las
polticas de apertura indiscriminada, ya que expresan a sectores que producen
para el mercado interno y que su produccin podra verse afectada por la
competencia brasilea. Al interior de la UIA tambin est la COPAL, a quin
observamos apoyando por cuenta propia los acuerdos con Brasil, mientras
que el presidente de la UIA de entonces, Gilberto Montagna, hombre de
77. Al respecto: Los costos acarreados en algunas fracciones de la burguesa eran

superados con creces por los beneficios de ese disciplinamiento de los trabajadores.
Ese disciplinamiento involucraba a la vez una recomposicin de la explotacin y de
la dominacin de los trabajadores que resultaba estratgica para el conjunto de la
burguesa. Ese disciplinamiento era la condicin para que, de una vez, la lucha de
clases en la Argentina se inscribiera en una estrategia de acumulacin y un proyecto
hegemnico (Bonnet 2008, pg. 284).
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la COPAL, tuvo que defender la postura de toda la entidad gremial. Quiz

avanzada la dcada del noventa, encontraremos con mayor claridad esta
diferenciacin. En los comienzos, ambos sectores, tanto los ms como los
menos aperturistas en lneas generales apoyaron la apertura.
En el segundo de ellos, luego de la firma del tratado de Asuncin, observa-
mos que continu el apoyo de la clase dominante a la integracin con Brasil
en el marco de los apoyos a la apertura econmica general, aunque tambin
se despliegan las formas particulares en que se relacionan con el gobierno.
La UIA, que a fines de la dcada del noventa sera muy crtica del carcter
comercialista del MERCOSUR, apoy la primera etapa, si bien seal algunas
de sus contradicciones. Observamos un mayor inters de la entidad industrial
por el seguimiento y evolucin de la integracin con Brasil, teniendo que
consensuar diversas posturas a su interior, que sintetizaron el apoyo y los
reparos a dicha integracin y el MERCOSUR. El caso del Grupo Arcor muestra
cmo los capitales con peso propio, en algunas situaciones dejaban de lado
las herramientas de representacin corporativas cuando estas no satisfacan
sus necesidades, y acudan a un gobierno receptivo para negociar en forma
parcial determinadas concesiones en pos de mantener el consenso ante la
apertura.
El consenso de las principales fracciones de la clase dominante hacia el
escenario aperturista impuesto por las polticas neoliberales del gobierno de
Menem, dej escaso margen para que alguna de ellas manifestara oposicin
a la profundizacin del vnculo con Brasil mediante el Acta de Buenos Aires y
la posterior creacin del MERCOSUR. Sin embargo, luego de observar este
apoyo general, el tipo de integracin que se construy con Brasil, gener
diversos posicionamientos, tensiones y alineamientos al interior de la clase
dominante, como as tambin entre algunas de sus principales fracciones y el
gobierno de ese entonces, especficamente en las negociaciones de la primera
etapa de los acuerdos. Lo que no encontramos para estos dos momentos
iniciales que conforman los orgenes del MEROCUR, es la constitucin de
alineamientos pblicamente diferenciados sobre la insercin regional en
general y el MERCOSUR en particular, como s se manifiestan a partir de
1999 con la devaluacin del real brasileo y el fraccionamiento de la clase
dominante (Kan 2009; Salvia 2012).
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Kan Una Relacion Particular Clase Dominante Gobierno y Origenes Del MERCOSUR

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KAN 2013/9/5 17:18 page 155 #171

Una relacin particular. Clase dominante,

El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), a pesar de varias coyunturas

*. Quiero agradecer las lecturas y comentarios de Rodrigo Pascual a diversas

KAN 2013/9/5 17:18 page 156 #172

156 JULIN KAN

KAN 2013/9/5 17:18 page 157 #173

UNA RELACIN PARTICULAR . . . 157

largo plazo un tipo de insercin regional y mundial del pas, constituyendo

Aproximaciones conceptuales sobre relaciones internacionales,

Abordaremos aqu los aportes del materialismo histrico que superan

KAN 2013/9/5 17:18 page 158 #174

158 JULIN KAN

polticos estatales, teniendo por eje la capacidad de los gobiernos en tomar

1. En el realismo existen dos tendencias, la ms tradicional llamada directamente

KAN 2013/9/5 17:18 page 159 #175

UNA RELACIN PARTICULAR . . . 159

de ellos se encuentran en los clsicos ms ligados al problema del estado

2. Es comn encontrar en el siguiente pasaje de Antonio Gramsci el nexo entre lo

La produccin de bienes y servicios que da origen tanto a la riqueza

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160 JULIN KAN

Estos postulados abren el campo para pensar la poltica exterior, las

se lleva a cambio mediante una relacin de poder entre aquellos que

5. Los debates sobre el imperialismo y la dependencia tambin pueden contribuir

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UNA RELACIN PARTICULAR . . . 161

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162 JULIN KAN

bargo, el viraje hacia esta disciplina los encierra an ms en el amparo de

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UNA RELACIN PARTICULAR . . . 163

Como ya sealamos, sostenemos que mediante la adhesin de cada estado

Acercamientos a nuestra mirada en otros anlisis del MERCOSUR

Existen algunos estudios que se alejan de los anlisis exclusivamente inter-

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superior, la disposicin a confrontar por el poder o la subordinacin al mismo

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UNA RELACIN PARTICULAR . . . 165

quienes abordaron las contradicciones de la primera etapa de apertura en el

8. Conformado por Colombia, Mxico y Venezuela en 1994.

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UNA RELACIN PARTICULAR . . . 167

Clase dominante y gobierno ante los orgenes del MERCOSUR (El

En esta segunda parte del trabajo nos concentraremos en el anlisis hist-

El Acta de Buenos Aires y los orgenes del MERCOSUR ante los

El ao 1990, donde se firma el Acta, fue clave para la Argentina tanto

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168 JULIN KAN

fue el amplio consenso que, de manera paulatina, iba logrando el gobierno

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UNA RELACIN PARTICULAR . . . 169

En esta misma direccin, en la regin se realizaba la discusin por las

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170 JULIN KAN

econmica y reforma aduanera, defendidas por los presidentes Carlos Menem

Las corporaciones empresarias ante la poltica regional y comercial

La posicin de Argentina a favor de la apertura econmica y de las

19. Un anlisis ms detallado de los acuerdos anteriores comparados con el Acta