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LA LOI ORGANIQUE BENINOISE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES :

25 ANS APRES
par
Errol TONI
Chercheur au Centre dEtudes et de Recherches sur lAdministration et les Finances
Universit dAbomey-Calavi

RESUME

Les rgles budgtaires bninoises sont pour lessentiel, inscrites dans la Loi organique n 86-021
relative aux lois de finances. Promulgue le 26 septembre 1986, cette loi est toujours en vigueur
et justifie de ce fait, les interrogations sur son caractre actuel et sa capacit rpondre aux dfis
contemporains. Cest galement le lieu de sinterroger sur son avenir et, plus globalement, sur les
perspectives dvolution du cadre juridique financier bninois.

ABSTRACT

The fiscal rules of Benin are essentially listed in the Organic Law No. 86-021 relating to finance
laws. Promulgated on 26 September 1986, this law is still in force and thereby justifies, the
questions about its present character and ability to respond to contemporary challenges. It is also
necessary to consider its future, and more generally, the outlook of the financial legal framework
of Benin.

MOTS-CLES

Loi, loi organique, finances, Bnin, budget

INTRODUCTION

Lmergence des institutions dmocratiques sest construite autour de deux exigences


fondamentales : consentir limpt et contrler les dpenses ainsi finances 1. La satisfaction
adquate de ces exigences passe par la dfinition de rgles entourant ce consentement et ce

1
J-B. TOULOUSE, Y. ROLLAND, J-F. de LEUSSE et X. PILLOT, Finances publiques et politiques publiques,
Paris, Economica, 1993, p.33
contrle. Limportance de ces rgles et la volont de voir les gestionnaires publics sy soustraire
le moins possible, a conduit depuis quelques annes, les lever au sommet de la hirarchie des
sources formelles du droit. Ceci met alors en prsence dun vaste mouvement de
constitutionnalisation du droit financier, qui a de nombreuses rpercussions. Ainsi, dans la
plupart des pays, dfaut dtre prsentes in extenso dans la Constitution elle-mme, les rgles
financires publiques sont assembles dans une loi organique relative aux lois de finances2.
Encore dsignes par lexpression de constitution financire 3, les lois organiques relatives
aux lois de finances ont pour rle de fixer les principales rgles relatives llaboration, au vote,
lexcution et au contrle des lois de finances. Celle bninoise fut adopte par lAssemble
nationale rvolutionnaire4, le 1er septembre 1986 et promulgue le 26 septembre de la mme
anne.

Du point de vue de son contenu, elle reprsente un condens de 62 articles rpartis en cinq titres :
Des dispositions gnrales (Titre I) Des dispositions des lois de finances (Titre II) Des
affectations comptables (Titre III) De la prsentation et du vote des projets de lois de finances
(Titre IV) Des mesures rglementaires dexcution des lois de finances (Titre V). Les
dispositions gnrales ont trait la dfinition des lois de finances et aux diverses catgories
existantes : lois de finances initiale, rectificative et de rglement. Les dispositions des lois de
finances sont exposes travers la dtermination des ressources et des charges de lEtat. Le titre
III, aprs avoir pos certains principes de comptabilisation des oprations de lEtat, fait la
lumire sur des notions importantes comme celles de budget annexe et de compte spcial du
Trsor. Des principes importants du droit budgtaire y sont galement noncs : annualit, unit
et universalit5. Le titre IV renseigne sur la charpente des lois de finances, les diffrentes natures
de crdits budgtaires et les modalits de vote des lois de finances. Quant aux mesures
rglementaires dexcution des lois de finances, elles concernent la rpartition des crdits ouverts
par les lois de finances et la prise dactes rglementaires pour moduler les autorisations
lgislatives.

2
Dans la sous-rgion UEMOA (Union Economique et Montaire ouest Africaine) par exemple, sur huit pays, seul le
Burkina Faso a fait loption dune loi ordinaire relative aux lois de finances : la loi n 006-2003/AN du 24 janvier
2003.
3
Sil est vrai que la loi organique relative aux lois de finances est souvent prsente comme la constitution
financire de lEtat (A. LAMBERT, Rapport dinformation n 37 sur ltude mene sur la rforme de
lordonnance organique n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, Snat
franais, 2000, p. 10 ; P. Auberger, La nouvelle Constitution financire rgle-t-elle la question ?, accessible
ladresse http://www.bercy.gouv.fr/lolf/downloads/1300_3_auberger.pdf), il faut nanmoins souligner que certains
auteurs dsignent par cette expression, lensemble des normes du bloc de constitutionnalit qui sappliquent aux
Finances publiques (K. BLAIRON, Pouvoirs et contre-pouvoirs en matire budgtaire et financire, accessible
ladresse http://www.droitconstitutionnel.org/congresParis/comC6/BlaironTXT.pdf).
4
Le qualificatif rvolutionnaire peut, premire vue, paratre surprenant, mais il est li au contexte dadoption
de la loi, qui sera expos infra.
5
Articles 21 et 22 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances
Vingt cinq annes aprs son adoption, le constat est le suivant : la loi organique n 86-021
relative aux lois de finances, lunique loi de ce type jusquici connue par le Bnin, est toujours en
vigueur et demeure vierge de toute rforme. Ce constat peut paratre troublant, dautant plus que
depuis vingt-cinq annes, le monde a volu et a beaucoup volu ; dimportants changements
sont intervenus dans la perception et dans la gestion des finances publiques. Il sagit donc dun
constat qui, loin dtre anodin, justifie la ncessit de procder une halte pour sinterroger sur
cette loi. Faut-il voir dans sa longvit, le signe dune infaillibilit rpondre aux proccupations
financires contemporaines ou plutt, le rsultat dune passivit normative des lites qui ont
oubli de lactualiser ? Autrement dit, cette loi est-elle toujours en adquation avec les dfis
financiers des temps prsents ? Rpond-elle aux besoins actuels de modernisation de lEtat et de
la gestion publique ? Toutes ces interrogations sont lgitimes et des rponses ne sauraient y tre
apportes que dans le cadre dune analyse globale et prospective sur la loi organique. Un premier
volet de cette analyse consistera en une phnomnologie de la loi organique bninoise relative
aux lois de finances (I). Elle permettra de mieux lapprhender travers son origine, sa
philosophie, son contenu, ses particularits, etc. Il sera alors plus ais danalyser, dans un second
volet, les rsultats obtenus de son application et denvisager les consquences en tirer (II).

I- PHENOMENOLOGIE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE


FINANCES

Remonter aux origines de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois
de finances6 (A) nous permettra de mieux cerner ses spcificits (B).

A- Aux origines de la LOLF

La LOLF a intgr la lgislation nationale dans un certain contexte (1). Ce contexte a


grandement influenc son contenu (2).

1- Le contexte dadoption

Promulgue le 26 aot 1977 et amende par la loi constitutionnelle du 6 mars 1984, la


Constitution de la Rpublique populaire du Bnin fonde un Etat socialiste avec pour orientation
philosophique le marxisme-lninisme7. Cest donc avec en toile de fond une idologie marxiste-
lniniste et une rvolutionnarisation outrance, que sera adopte par lAssemble nationale
rvolutionnaire, le 1er septembre 1986, lactuelle LOLF bninoise.

6
Cette loi sera parfois dsigne par le sigle LOLF dans la suite des dveloppements.
7
Art 4 de la Constitution bninoise du 26 aot 1977
Antrieurement cette adoption, le Bnin avait constamment recours au vieux texte colonial
portant rgime financier des territoires doutre-mer du 30 dcembre 1912. Cest donc un
vritable vide juridique dans la lgislation nationale quest venue combler cette loi 8. Entre en
vigueur un moment o lorthodoxie financire tait mise mal 9, la LOLF a eu le mrite
dintroduire une certaine discipline dans la gestion financire publique de lpoque. Elle a permis
non seulement de mettre le fait financier en accord avec le droit, cest--dire de normaliser les
pratiques budgtaires et comptables de lpoque, mais galement de mettre en place une srie de
rgles financires nouvelles et adaptes au contexte national. Cest dailleurs pour cette raison
que certains auteurs noteront une certaine originalit 10 du texte.

Comme on pourrait sen douter, le contexte dadoption nest pas rest sans consquence sur cette
loi.

2- Les implications

Quelques institutions-cls cres par la Constitution du 26 aot 1977 sont lAssemble


nationale rvolutionnaire, le Conseil excutif national, la Cour populaire centrale 11. Autant
dinstitutions qui ne font plus partie du paysage institutionnel de lactuelle Rpublique du Bnin.
La loi organique n 86-021 leur accorde cependant une place de choix. La preuve est quelles
sont dissmines travers tout le texte. Ds larticle premier, il est fait mention de lAssemble
nationale rvolutionnaire12. Dans le mme sillage, les articles 2, 6, 21, 40, 43, 44, 50, 54, 55
renvoient tous des organes ou des organismes nexistant plus, ou tout au moins, dont les
dnominations ont chang. Cette situation est symptomatique dun anachronisme vident et est
lorigine de nombreux quiproquos. De plus, le quiproquo va parfois au-del des simples
dnominations institutionnelles et touche le fond de certaines questions. Cest ainsi que larticle
49 fixe au 31 octobre le dlai limite pour le dpt au Parlement du projet de loi de finances de
lanne suivante tandis que ce dlai est ramen une semaine avant louverture de la session

8
Llaboration dune loi organique relative aux lois de finances se justifie pour les raisons suivantes :
-absence dun texte fondamental organisant les Finances publiques , Allocution de lancien Ministre charg des
Finances, Hospice ANTONIO, lors des travaux relatifs la LOLF lAssemble nationale rvolutionnaire (25 aot
au 4 septembre 1986)
9
Avant la loi organique n 86-021, la lgislation financire bninoise tait parse et tolrait des pratiques qui
peuvent aujourdhui sembler sacrilges. Le cas de la loi n 86-01 du 26 fvrier 1986 portant loi de finances
rectificative pour la gestion 1984 est assez illustratif. De mme, la qualit du management en cours durant la priode
laissait dsirer : absence de contrle appropri des recettes et dpenses de lEtat, gestion dsordonne et
irresponsable des deniers publics, investissements fantaisistes et hasardeux Stphane BOLLE parlera dun pays
en totale banqueroute, au bord de la guerre civile pour dsigner le Bnin de cette poque. Voir S. BOLLE, la
conditionnalit dmocratique dans la politique africaine de la France , Afrilex n 2, 2001.
10
G. ALAYE, Rflexions sur la loi organique bninoise relative aux lois de finances , Revue bninoise de
sciences juridiques et administratives N 8, mai 1987, p. 41 et s.
11
Respectivement aux chapitres III, V et VII de la Constitution bninoise du 26 aot 1977
12
Les dispositions lgislatives destines organiser linformation et le contrle de lAssemble nationale
rvolutionnaire sur la gestion des finances publiques
doctobre par la Constitution du 11 dcembre 199013. Certaines dispositions de la LOLF sont
mme devenues sans objet du fait de la disparition des institutions auxquelles elles font
rfrence. Cest le cas de larticle 50 qui exige que les projets de lois de finances soient soumis
lexamen du Bureau politique et du Comit central du Parti de la Rvolution populaire du Bnin
avant dtre arrts par le Gouvernement. Dautres sont gnratrices de confusion en raison des
termes employs. Cest le cas de larticle 55 qui soumet les virements de chapitre chapitre
lautorisation pralable, sous forme de dcision-loi, du Comit permanent de lAssemble
nationale rvolutionnaire. Cette autorisation intervient sur saisine du Conseil excutif national14.

Nonobstant ce caractre quelque peu dpass, la loi organique relative aux lois de finances
prsente certaines spcificits.

B- Les spcificits de la loi n 86-021 relative aux lois de finances

Deux particularits retiendront lattention. La loi n 86-021 est dune part, une loi organique
(1) et dautre part, une loi jouissant dune exceptionnelle longvit (2).

1- La loi n 86-021 : une loi organique

Daprs le Lexique des termes juridiques, une loi organique est une loi vote par le Parlement
pour prciser ou pour complter les dispositions de la Constitution 15. La plupart des
constituants, loin de donner une dfinition prcise de la notion de loi organique, prfrent
recourir une formule plutt laconique : une loi organique est une loi laquelle la Constitution
confre le caractre de loi organique 16. Cette tautologie pourrait, si on ny prte garde, tre
source de confusion. Mais quoi quil en soit, il est admis que la loi organique reprsente un
prolongement de la Constitution. Cest dailleurs ce titre quelle fait partie intgrante du bloc
de constitutionnalit et occupe une place de choix dans larsenal du juge constitutionnel17.

13
Art 109 de la Constitution du 11 dcembre 1990
14
Le Comit Permanent de lAssemble Nationale Rvolutionnaire est lOrgane Permanent de ladite Assemble
article 43 de la Constitution bninoise du 26 aot 1977. Larticle 46 prcise que lorsque le Comit Permanent de
lAssemble Nationale Rvolutionnaire est amen dicter des Dcisions-Lois, il est tenu de les soumettre la
session de lAssemble Nationale Rvolutionnaire qui suit immdiatement aux fins dapprobation ou dannulation
par ladite session . Aux termes de la loi organique, les virements de chapitre chapitre sont donc du ressort de
lAssemble Nationale Rvolutionnaire aprs saisine du Conseil excutif national. Ces deux institutions nexistant
plus en ltat au Bnin, on peut sinterroger sur lautorit juridiquement comptente (lAssemble nationale ou le
Gouvernement ?) pour autoriser les virements de chapitre chapitre.
15
R. GUILLIEN et J. VINCENT, Lexique des termes juridiques, 17e d, Paris, Dalloz, p.442
16
Art 97 de la Constitution bninoise, art 46 de celle franaise et art 78 de celle sngalaise
17
Sur la dfinition du contenu du bloc de constitutionnalit, lire A. ROBLOT-TROIZIER, Contrle de
constitutionnalit et normes vises par la Constitution franaise : recherches sur la constitutionnalit par renvoi,
Paris, Dalloz, 2007. Lauteur distingue trois sources de constitutionnalit :
- les normes constitutionnelles proprement dites ;
- les normes dpourvues de valeur constitutionnelle l'origine, mais qui servent de fondement au contrle de
constitutionnalit parce que la Constitution l'impose (cest le cas des lois organiques) ;
Le choix formel dune loi organique comme support du droit financier dans de nombreux Etats
nest pas anodin. Y sont lis des avantages plus ou moins importants. A titre dexemple, ces lois
font lobjet de conditions particulires dadoption et de modification. Dans le cas du Bnin, le
texte nest soumis au vote qu lexpiration dun dlai de quinze jours aprs son dpt sur le
bureau de lAssemble nationale. Son adoption ncessite une majorit absolue des dputs
sigeant lAssemble nationale et sa promulgation, une dclaration de conformit la
Constitution de la Cour constitutionnelle18. Il en rsulte donc que le caractre organique offre
au cadre juridique applicable aux finances publiques de fortes garanties de stabilit et de
continuit 19. Or la stabilit est ici dterminante. En effet, il serait mal peru que les rgles de
prsentation formelle de la loi de finances, de dtermination des ressources et des charges de
lEtat, dencadrement des prrogatives budgtaires des pouvoirs publics et bien dautres soient
soumises une inconstance chronique.

Outre la stabilit, le caractre organique dune loi relative aux lois de finances prsente dun
point de vue juridique deux autres types davantages. Dune part, cette loi peut adapter certaines
dispositions constitutionnelles20. Dautre part, cette loi peut servir de rfrence un ventuel
contrle de constitutionnalit des lois de finances ou dautres textes de nature diffrente. Cest
ainsi que dans sa dcision DCC n 11-042 du 21 juin 2011 relative au coefficient de valorisation
indiciaire des fonctionnaires du Ministre charg des Finances, le juge constitutionnel bninois
voque la LOLF21. Il en est de mme dans ses dcisions DCC n 98-008 du 14 janvier 1998
(relative la transmission lAssemble nationale des projets de loi de finances et de
programme dinvestissements publics pour la gestion 199822) et DCC n 30-94 du 1er octobre
1994 (relative la loi portant loi de finances et celle portant programme dinvestissements
publics pour la gestion 199423).

- les principes gnraux, non formuls en tant que tels dans les textes constitutionnels, mais dduits de
dispositions constitutionnelles par le juge.
Des dveloppements intressants sont galement faits sur ce sujet par G. DRAGO, Contentieux constitutionnel
franais, Paris, Thmis droit, 1998, p.225 et F. HAMON et M. TROPER, Droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 2009,
31e d, p. 857.
18
Art 97 de la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990
19
Fonds Montaire International, Rapport n 05/298 sur lobservation des normes et codes au Maroc, Aot 2005
20
Dans sa dcision n 448 DC du 25 juillet 2001, Le Conseil constitutionnel franais, au motif que la Constitution
prvoit que les lois de finances dterminent les ressources et les charges de lEtat dans les conditions et sous les
rserves prvues par une loi organique, a admis que la LOLF franaise du 1 er aot 2001 puisse adapter des
dispositions constitutionnelles.
21
Considrant que la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances dispose en son
article 1er, alinas 3 et 4
22
Considrant que larticle 1er de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances
dispose
23
Considrant que lapplication de larticle 8 de la loi organique relative aux lois de finances se rapporte aux
accords et traits prvus larticle 147 de la Constitution ; quen consquence, le moyen tir de la violation dudit
article ne saurait tre oprant
Comme il a dj t soulign, un autre caractre de la loi n 86-021 est sa grande longvit.

2- La loi n 86-021 : une loi dune exceptionnelle longvit

Promulgue le 26 septembre 1986, la loi organique n 86-021 aura constitu le socle du droit
financier bninois pendant plus dun quart de sicle et reste toujours en vigueur ce jour. Elle
aura ainsi rgi pas moins de vingt cinq exercices budgtaires diffrents avec leur cortge de lois
de finances initiales et ventuellement rectificatives et de rglement. A linstar de son anctre
lordonnance organique franaise du 2 janvier 1959, la LOLF tablit ainsi un record de
longvit24. Ce record est dautant plus apprciable que, contrairement lordonnance du 02
janvier 1959, elle na subi aucune modification jusqu ce jour 25. Mme dans la sous-rgion
UEMOA, la LOLF reste lun des textes relatifs aux lois de finances les plus anciens26. Est-ce l
le signe dune rdaction parfaite et intemporelle du texte organique ? Rien nest moins sur. A
contrario, une chose est sure, cest que ni le contexte politique dadoption du texte, ni son
contexte politique dapplication, ne laissaient prsager une telle prennit. En effet, la LOLF est
considrablement imprgne de lidologie politique rvolutionnaire des annes 70 et 80 au
Bnin. Or, depuis la Confrence nationale des forces vives de fvrier 1990, le marxisme-
lninisme a t enterr sans fleurs ni couronne 27. En ce qui concerne le contexte
dapplication, il convient de rappeler que la LOLF est fortement inspire de lordonnance
organique franaise du 2 janvier 1959 qui est imprgne dune logique de parlementarisme
rationalis. La rationalisation du parlementarisme procde dun ensemble de techniques qui, dans
un rgime parlementaire, permettent de renforcer le pouvoir excutif au dtriment du
Lgislatif28. Au Bnin, le type de rgime politique en vigueur (rgime prsidentiel 29) combin
la prsence de parlementaires souvent jaloux de leurs prrogatives, aurait pu constituer avec la
loi organique n 86-021, un cocktail dtonant. Mais jusquici il nen est rien. Tous ces lments

24
Lordonnance du 2 janvier 1959 est reste en vigueur pendant quarante-deux ans malgr trente-cinq tentatives de
rforme. A un moment donn, il est mme apparu impossible, non pas juridiquement mais politiquement, quune
rforme aboutisse , F. CARROUR cit par L. PHILIP, Droit constitutionnel financier et fiscal : la nouvelle loi
organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances , Revue franaise de droit constitutionnel n 49, 2002, p.
199. LOrdonnance succombera finalement la trente-sixime tentative initie par Didier MIGAUD et Alain
LAMBERT et qui dbouchera sur ladoption de la LOLF du 1 er aot 2001.
25
LOrdonnance a t modifie deux reprises : en 1971 (12 ans aprs son adoption) et en 1995.
26
Excepte la Cte dIvoire (Loi organique n 59-249 du 31 dcembre 1959), aucun autre Etat de lUEMOA ne
dispose actuellement dune Constitution financire plus ancienne que celle bninoise.
27
J. AIVO, Constitution de la Rpublique du Bnin : la constitution de tous les records en Afrique, Cotonou, 2010,
p.12
28
Lobjectif est de limiter linstabilit gouvernementale en vitant que lAssemble ne fasse systmatiquement
tomber chaque ministre , E. OLIVA, Droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1998, p.107. Voir aussi M.-A.
COHENDET, Droit constitutionnel, Montchrestien, Paris, 2008, 4e d, pp. 302-303.
29
Article 54 de la Constitution du 11 dcembre 1990 : Le Prsident de la Rpublique est le dtenteur du pouvoir
excutif. Il est le chef du Gouvernement et ce titre, il dtermine et conduit la politique de la Nation. Il exerce le
pouvoir rglementaire
suscitent la perplexit et font de la longvit de la LOLF bninoise, rien de moins quune
curiosit. Ce sentiment est renforc par les rsultats issus de son application.

II- LA LOLF A LEPREUVE DE LA PRATIQUE

Vingt cinq annes de pratique ont eu le mrite de faire de la LOLF un monument juridique mais
elles ont aussi permis de dceler les imperfections, incohrences et autres lacunes receles par le
texte. Celles-ci pourraient tre situes plusieurs niveaux. Mais nous nous limiterons celles qui
ont trait aux volutions contemporaines des Finances publiques (A). Il serait vain de faire
ressortir ces limites sans chercher valuer les perspectives de la LOLF (B).

A- Les limites

Elles ont trait lignorance par la LOLF, des principes de Gestion Axe sur les Rsultats (1) et
son inadquation aux principes contemporains du droit budgtaire (2).

1- Lignorance des principes de Gestion Axe sur les Rsultats

La Gestion Axe sur les Rsultats introduit dans la sphre publique de nouveaux modes
dadministration qui ont pour finalit la recherche de la performance dans laction publique. Loin
de se limiter aux seuls pays dvelopps, ces volutions se diffusent rapidement dans les pays
mergents ou en dveloppement sous linfluence des bailleurs de fonds qui y voient lopportunit
dune meilleure information sur les rsultats des actions quils ont contribu financer 30. Un
rapprochement de ces volutions avec la LOLF bninoise dvoile clairement quelle intgre
insuffisamment ce souci de performance dans la gestion financire publique. Elle reproduit cet
gard les tares de lordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances :
insincrit dans la prvision et lexcution budgtaire31, rigidit du cadre temporel dexcution
de la loi de finances, encouragement de la pratique des services vots, etc.32 En ce qui concerne
en particulier les services vots, ce sont un minimum de dotations que le Gouvernement juge
indispensable pour poursuivre lexcution des services publics dans les conditions qui ont t
approuves lanne prcdente par le Parlement33. Ils reprsentent en proportion, 90% environ de
la masse des crdits budgtaires. Ils font lobjet dun vote unique et sont reconduits danne en

30
D. LAMARQUE, Les nouvelles missions du juge financier dans un contexte de budgtisation par programme ,
Revue bninoise de sciences juridiques et administratives n 24, 2011, p. 55
31
Lordonnance met la disposition du Gouvernement des artifices lui permettant dafficher un dficit public
moindre ou dchapper lautorisation budgtaire du Parlement : non-apprhension comptable des flux de
trsorerie, dbudgtisations, possibilit de sous-estimation des crdits Voir L. FABIUS, Rapport du groupe de
travail sur lefficacit de la dpense publique et le contrle parlementaire, Assemble nationale franaise, 1999,
accessible ladresse http://www.assemblee-nationale.fr/dossiers/depense/rapport.asp.
32
Lire, pour un approfondissement sur la question, A. LAMBERT, Rapport prcit, p. 13 et s.
33
Art 40, LOLF
anne. Ce qui prive le Parlement de toute capacit relle dinfluer sur les choix conomiques et
sociaux de lExcutif en tenant compte des rsultats prcdemment obtenus. On en dduit que
dans son esprit et dans sa lettre, la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 est le
fondement juridique des budgets classiques dits budgets de moyens. Il sensuit que les budgets
de programmes (labors au Bnin) nont pas de valeur juridique et sont de simples documents
de travail pour les administrations et des annexes explicatives pour les parlementaires 34. Or ce
sont les budgets de programmes qui constituent le support matriel de la budgtisation en mode
Gestion Axe sur les Rsultats (GAR). Dans sa directive n 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin
2009, lUEMOA dfinit le programme comme un regroupement de crdits destins mettre en
uvre une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatif dune politique publique
clairement dfinie dans une perspective de moyen terme . Aux programmes sont associs des
objectifs prcis, arrts en fonction de finalits dintrt gnral et des rsultats attendus 35. Il
est donc clair que le type de budget sous-tendu par la LOLF et qui institue une rpartition des
moyens par services, et non par programmes, nest aucunement adapt une gestion axe sur les
rsultats.
De mme, en ce qui concerne les principes contemporains du droit budgtaire, quelques
insuffisances peuvent tre releves.

2- Linadquation aux principes contemporains du droit budgtaire

Lvolution contemporaine du droit budgtaire sest traduite par laccentuation de la


responsabilisation des gestionnaires publics36 et lapparition de nouveaux principes
budgtaires notamment ceux de sincrit, de bonne gestion financire et de transparence37.
Consacrs au titre II du rglement financier europen du 25 juin 2002, ces principes sont repris
par la LOLF franaise du 1er aot 2001 et par les directives de lUEMOA de juin 2009. Le
Conseil constitutionnel franais sest mme empress de les lever au rang de principes
constitutionnels38. Le principe de sincrit traduit une exigence de vrit impose lExcutif
tant dans la phase de prparation du budget (sincrit budgtaire) que dans celle de son excution
(sincrit comptable). La transparence quant elle, sapprcie travers la lisibilit de
linformation fournie et la qualit du reporting. La bonne gestion financire enfin, ou principe
des 3 E, recommande dinscrire lexcution budgtaire dans un cadre empreint des

34
N. MEDE, La nouvelle gestion budgtaire : lexprience des budgets de programme au Bnin , Afrilex n 4,
2004, p.61
35
Article 12 de la directive n 06/2009/CM/UEMOA
36
J-L. ALBERT et L. SAIDJ, Finances publiques, Paris, Dalloz, 2011, 7e d, p.390
37
Ibidem, pp.79-80
38
Voir titre dexemples les dcisions suivantes du Conseil constitutionnel : n 97-395 DC du 30 dcembre 1997 et
n 98-405 DC du 29 dcembre 1998 pour le principe de sincrit ; n 2003-489 DC du 29 dcembre 2003 pour le
principe de bonne gestion financire et n 2005-530 DC du 29 dcembre 2005 pour le principe de transparence.
considrations dconomie (le moindre cot), defficience (le meilleur rapport cots/ rsultats)
et defficacit (la conformit aux objectifs fixs) 39, et. On peut donc regretter juste titre, que
ces principes ne soient clairement affirms dans la loi organique n 86-021 du 26 septembre
1986.

Il apparat galement important de souligner les mutations connues par les anciens principes
budgtaires et qui demeurent absentes du texte organique bninois relatif aux lois de finances.
Sans tre exhaustif, on retiendra lessor connu par la pluriannualit dans le champ de la
programmation financire et le glissement de la spcialit organique vers la spcialit par
programme. De plus en plus, lutilisation de plans financiers moyen terme se gnralise dans
les Etats. On citera comme exemples le Finanzplan allemand et le budget resolution
amricain qui sont des plans sur cinq ans mais dpourvus de force excutoire. A linverse, en
Sude, le budget est tabli sur une base triennale et est dot de force excutoire40. En ce qui
concerne le principe de la spcialit des crdits, que ce soit dans la LOLF franaise ou dans la
directive de lUEMOA portant loi de finances, loption faite est celle dune spcialit des crdits
par programme41 au dtriment de lancienne spcialit par chapitres 42, les chapitres reprsentant
le plus souvent des directions des ministres. Toutes ces limites montrent assez combien il est
ncessaire denvisager une rforme du cadre juridique budgtaire bninois.

B- Les perspectives

A la lumire des dveloppements prcdents, on retiendra quune rforme de la LOLF


simpose. Sous dautres cieux, cette rforme du cadre juridique budgtaire a servi de prtexte
une rforme plus vaste : celle de lEtat43. Au-del de la simple rcriture dune loi dpasse,
cest donc bien dune uvre de modernisation de toute lAdministration publique bninoise quil
sagit. Face un enjeu de cette taille, il convient de faire preuve de toute la sagacit et de tout le
gnie possibles. Un premier point consistera placer lHomme au cur de tout le processus car,

39
J-L. ALBERT et L. SAIDJ, op-cit, p. 80
40
A. LAMBERT, Rapport prcit, p. 182
41
Art 7 de la LOLF du 1er aot 2001 et Art 12 de la directive n06/2009/CM/UEMOA
42
Art. 52 de la LOLF
43
La LOLF (franaise) vise moderniser la gestion publique () La gestion publique sera donc oriente vers les
rsultats et la recherche de lefficacit. , La Documentation franaise, La nouvelle loi organique relative aux lois de
finances, accessible ladresse
http://concoursattache.canalblog.com/docs/LOLF._La_nouvelle_loi_organique_relative_aux_lois_de_finances....pdf
. J-P. DUPRAT, La dynamique des rformes budgtaires : globalisation des problmes, unification des outils et
adaptation nationale des solutions , Revue Franaise de Finances Publiques n 98, 2007, p.20 : Lexprience
franaise contribue montrer le lien troit qui existe entre la rforme budgtaire et la rorganisation
administrative . L. PHILIP, loc-cit, p. 201 : la rforme de la LOLF est la modernisation la plus importante
engage depuis de nombreuses annes .
comme on le sait, une accumulation de techniques ne fait pas une rforme 44. Au demeurant,
il est largement admis que le vote de la LOLF franaise du 1er aot 2001 na t que
laboutissement dune exceptionnelle collaboration entre tous les pouvoirs et de
limplication personnelle de nombreux titulaires de ces pouvoirs 45. Outre la ncessit
dhumaniser la rforme, il faudra la communautariser (1) et la contextualiser (2).

1- Communautariser la rforme

La constitution de communauts conomiques sous-rgionales, qui du reste nest que


laffirmation au plan conomique de ladage suivant lequel lunion fait la force, sest
matrialise au plan financier, par une harmonisation, et parfois mme une uniformisation46, des
rgles applicables dans les Etats-membres. Le droit financier communautaire, singulirement
celui de lUEMOA, acquiert de ce fait une rsonance particulire et les rgles financires
communautaires irriguent de plus en plus les droits nationaux, au point mme de se substituer
quelquefois elles47. En consquence, toute rforme budgtaire dans lun des huit pays membres
de lUEMOA doit sinscrire dans un cadre plus global dfini au niveau communautaire ; do la
ncessit de rapprocher la refonte de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 du
nouveau cadre harmonis des finances publiques de lUEMOA adopt en juin 200948. Le Bnin
semble avoir compris cela assez tt en inscrivant la rforme de la LOLF, dans le cadre dune
transposition des directives du cadre prcit, en loccurrence, celle portant lois de finances. A cet

44
M. BOUVIER, Nouvelle gouvernance financire publique durable et conduite de la rforme budgtaire dans les
pays en dveloppement , Revue Franaise de Finances Publiques n 98, 2007, p.161
45
O. GARIAZZO, La LOLF et lquilibre des pouvoirs , Revue Franaise de Finances Publiques n 94, mai
2006, p.79. Ces propos viennent en chos ceux de Loc PHILIP: Laccord (sur la LOLF) a pu tre ralis grce
un ensemble de bonnes volonts et beaucoup dopinitrets. Il faut ici citer les rles dcisifs non seulement de
MM. Fabius puis Forni mais aussi et surtout ceux de M. Migaud lAssemble nationale et de M. Lambert au
Snat. , L. PHILIP, loc-cit, p. 200. Pierre JOXE rsumera tout ceci dans une formule reste clbre : la fameuse
conjonction astrale favorable qui a permis le succs de la trente-sixime tentative de rforme de lordonnance
organique du 2 janvier 1959.
46
Lharmonisation sentend du rapprochement de rgles autour de principes communs, ces rgles pouvant rester
diffrentes tandis que luniformisation est linstauration de rgles identiques incorpores des droits nationaux
distincts , F. DIENG, Lharmonisation en questions, Revue de la Facult des Sciences Juridiques et Politiques de
lUniversit Cheikh Anta Diop de Dakar, n1, p. 38. Aux termes de lart. 43 du Trait de lUEMOA, Les
rglements ont une porte gnrale. Ils sont obligatoires dans tous leurs lments et sont directement applicables
dans tout Etat membre. , ce qui sous-entend une uniformisation des rgles, tout au moins en ce qui concerne les
rglements.
47
Comme le souligne N. MEDE, La juridiction financire dhier demain et aprs demain , Revue bninoise
de sciences juridiques et administratives n 24, 2011, p. 14 ; au sein de lUEMOA, les directives sont trs
dtailles, ce qui fait des normes nationales de transpositions, des rpliques peine ajustes des directives
communautaires .
48
Ce cadre se compose de six (06) Directives : la Directive n 01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code
de transparence dans la gestion des finances publiques, la Directive n 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009
portant Loi organique relative aux lois de finances, la Directive n 07/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant
Rglement gnral sur la comptabilit publique, la Directive n 08/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant
Nomenclature budgtaire de lEtat, la Directive n 09/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Plan comptable
de lEtat et la Directive n 10/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Tableau des Oprations Financires de
lEtat (TOFE).
effet, a t mis sur pied par le Ministre charg des Finances en fvrier 2006, un groupe de travail
charg de rflchir sur une actualisation prochaine de la LOLF. Les avant-projets de textes
produits par ce groupe ce jour, sinspirent fortement du cadre juridique dfini par lUEMOA.
Mais la pratique communautaire de directives excessivement dtailles laisse subsister une
inquitude. En effet, la transposition en droit bninois dune partie de celles-ci par le biais de la
future LOLF, risquerait dinfecter cette dernire du mme virus de dtails. Or de par sa nature49,
une loi organique se doit de contenir des dispositions assez gnrales et relativement
intemporelles afin de conserver une certaine stabilit. Cest au demeurant cette stabilit qui
dterminera lefficacit du texte lors de son application.

Au-del de la communautarisation de la rforme, sa contextualisation semble tre galement une


donne importante.

2- Contextualiser la rforme

Lide selon laquelle la nouvelle corde doit tre tisse au bout de lancienne est largement
rpandue. En dautres termes, il convient dans toute initiative nouvelle de sinspirer des
expriences et pratiques existantes et ayant fait leur preuve. Les Etats dAfrique francophone
excellent dailleurs, pour diverses raisons50, dans ce domaine en se rfrant le plus souvent aux
normes franaises pour ldification de leurs systmes juridiques. Mais sil est vrai quil convient
de sinspirer des expriences des autres, il est tout autant vrai que la prise en compte du contexte
de mise en uvre est dterminante dans le succs ou lchec de toute rforme. Cest fort de ce
constat que Jean Pierre DUPRAT prophtise lchec de toute mthode consistant transposer
directement les solutions consacres par les pays dvelopps 51.

De faon pratique, la refonte de la LOLF, si elle a lieu, ou du moins, quand elle aura lieu, mettra
en prsence de nombreux choix. Dj ltape de ladoption, de nombreuses questions surgiront.
La phase de mise en uvre galement nchappera pas la ncessit de procder un certain
nombre de choix. En France par exemple, loption choisie pour lunit de vote des crdits est
celle de la mission avec la cration dun certain nombre de missions interministrielles pour
viter de retomber dans les travers dune structuration des dbats par ministres au Parlement,
une structuration des dbats par politique publique tant juge plus souhaitable pour la lisibilit

49
Voir supra, en particulier les consquences lis au caractre organique sur le plan de ladoption et de la
modification
50
BOCKEL situe ces raisons au niveau de la propension mimtique des Africains, du pass colonial et de lattrait
exerc par le systme juridique franais. Voir A. BOCKEL, Trait de droit administratif, Dakar, Nouvelles ditions
africaines, 1978
51
J P. DUPRAT, loc-cit, p.23
de laction publique52. Paradoxalement, la directive portant loi de finances de lUEMOA fait le
choix de discussions articules autour des programmes qui sont forcment ministriels 53.
Faut-il alors reproduire in statu quo les termes de la Directive ou envisager un compromis ? En
outre, la LOLF du 1er aot 2001 introduit en France ce quil est convenu dappeler la
certification des comptes 54 de lEtat. Cette certification a ncessit pour sa premire mise en
uvre en 2006, la mobilisation dnormes moyens dont le recours une expertise prive55. Le
Bnin, avec sa jeune exprience dans le contrle des comptes publics et ses modestes moyens,
doit-il sengager sur la voie dune certification immdiate des comptes avec ladoption de la
future LOLF ? Les rponses ces interrogations devront tre fournies par la future
LOLF bninoise au travers du prisme de la contextualisation de la rforme.

CONCLUSION

Vingt-cinq annes aprs son adoption, la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative
aux lois de finances a fait ses preuves. Au regard des lacunes prcdemment soulignes et de
lenvironnement juridique financier en constante mutation, sa rforme se fait pressante. Affirme
au plan juridique56 et entame par la mise en place du groupe projet LOLF au sein du
Ministre bninois charg des finances, cette rforme tarde pourtant se concrtiser. Il sagit
dune situation qui nest pas sans rappeler les atermoiements du pouvoir politique relatifs la
cration dune Cour des Comptes au Bnin57. On se demander finalement pourquoi des rformes
si vitales et qui semblent admises, ont tant de mal se traduire en ralit.

52
Ibidem, p.13
53
Art 12 et 61 de la directive n 06/2009/CM/UEMOA
54
Art 58 de la LOLF du 1er aot 2001
55
Pour assumer cette nouvelle mission confie elle, la Cour des Comptes de France s'est adjoint les comptences
d'une trentaine d'experts issus de grands cabinets d'audit privs. Elle a mobilis des moyens nouveaux, dvelopp
une organisation interchambres ad hoc et une mthodologie particulire s'inspirant des normes internationales
d'audit (ISA).
56
Notamment par le Cadre de Rforme de la Gestion Budgtaire Axe sur les Rsultats (approuv par dcret n
2005-789 en date du 29 dcembre 2005), p.19 : Il sera ncessaire de modifier la loi organique relative aux lois de
finances .
57
LUEMOA a fait de la cration de Cours des Comptes dans ses Etats-membres une obligation (art. 68 du Trait,
article 51 de la directive n 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de lUEMOA et point 5.6 de la
directives n01/2009/CM/UEMOA portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de
lUEMOA). Mais jusquici, celle bninoise na toujours pas t cre. Un projet de loi de rvision de la Constitution
intgrant cette adaptation a t transmis lAssemble nationale par dcret n 2009-548 du 3 novembre 2009. Mais
la politisation et le climat de suspicion entourant cette tentative de rvision permettent de douter de sa concrtisation
dans un futur proche.