Contre-jour

LEurope nest-elle
que stratgie ?
par Sylvie Goulard
l ors du sommet dHelsinki, en dcembre
dernier, les quinze chefs dtat et de gou-
vernement de lUnion europenne ont dcid
douvrir des ngociations dadhsion avec un nouveau groupe de pays (la Bulgarie,
la Roumanie, la Lituanie, la Lettonie, la Slovaquie et Malte). Ils ont galement consi-
dr que la Turquie est un pays candidat qui a vocation rejoindre lUnion sur
la base des mmes critres que ceux qui sappliquent aux autres pays candidats .
La grande Europe vingt-huit est donc lance. Ces dcisions sont lourdes de
consquences mme si, pour parler dlargissement comme Stendhal parlait de
lamour, elles ne sont en ralit que la cristallisation dvolutions antrieures
plus ou moins perceptibles jusqu prsent.

LUnion europenne comme instrument de stabilisation

Lide qui sous-tend le grand largissement est a priori louable : elle consiste ruti-
liser une bote outils qui a permis la pacification et le dveloppement co-
nomique de lEurope occidentale. La perspective dadhsion peut rendre suppor-
tables, pour les populations concernes, les efforts quexige delles la mise en place
de lconomie de march et ltat de droit. Ainsi conu, llargissement peut
contribuer la stabilit et la prosprit du continent.
De fait, lUnion europenne a fait ses preuves. Tout dabord, lintgration est
un indniable succs, probablement la plus grande innovation jamais accomplie dans
les relations internationales, la seule forme de coopration qui, tout en respectant
les tats qui la composent, leur permet de mettre librement en commun un cer-
tain nombre de comptences. Cest dans le cadre de la communaut europenne
que sest produit le rapprochement indit de la France et lAllemagne. Cette
coopration a beau nous paratre banale, cest un acquis inestimable. Il nest pas
illgitime de chercher tendre la mthode europenne au diffrend grco-
turc, aux questions de minorits en Europe centrale, la situation explosive dans
les Balkans...
Les transitions dmocratiques menes au sein de la Communaut europenne
puis de lUnion (Espagne, Portugal, Grce) ont galement t des succs et inci-
tent garder bon espoir pour les tats qui doivent sortir de cinquante ans de
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communisme (voir les volution positives en Slovaquie par exemple). La perspec-

tive de ladhsion est ainsi un formidable levier entre les mains de lUnion, lun des
lments les plus concrets de ce qui, sans relever de la PESC, constitue en ralit
le cur de sa politique trangre. A contrario, exclure demble certains pays du cercle
europen aurait pu avoir pour consquence des radicalisations regrettables.
LUnion a galement prouv quelle savait tre une vritable enceinte de dis-
cipline conomique : pour ne prendre que deux exemples, cest grce ses ins-
titutions Commission et Cour de justice que les tats membres ont rduit la
distribution daides publiques nocives pour la concurrence. Cest grce leuro que
les Onze ont assaini leurs finances publiques et obtenu la convergence de leurs co-
nomies. Les premiers candidats reconnus comme tels par le Conseil de Luxembourg
en 1997 (Pologne, Rpublique tchque, Hongrie, Slovnie, Estonie et Chypre) sont
engags dans la reprise de lacquis communautaire , ce socle du grand march
qui constitue aujourdhui la solidarit de fait voulue par les pres fondateurs.
Tous les esprits eurosceptiques qui croient malin de critiquer les rgles imposes
par la libre circulation des marchandises (les fameuses directives qui imposeraient
la courbure du concombre) commettent un grave contresens : mme si lon peut
toujours contester telle ou telle mesure marginale, il ny a pas, dun ct, des rgles
tatillonnes absurdes quon pourrait jeter par dessus bord et, de lautre, un miracle
de la concorde spontane et politique entre les tats membres. LUnion au quo-
tidien, telle que la Commission ou la Cour de justice la font vivre, ce sont des batailles
pour que des produits tout fait quelconques franchissent les frontires sans dis-
torsion de concurrence, ce sont des normes et des rgles pas plus technocratiques
que celles dont fourmillent les rglementations nationales, mais suffisamment
harmonises pour que la libert du commerce, la libert dtablissement ou de pres-
tation de services donnent partout leur chance aux acteurs conomiques les plus
comptitifs. Cest l-dessus que repose notre stabilit.
Pour la Turquie, le raisonnement qui a conduit la dcision dHelsinki est
encore plus clairement gostratgique : sous la pression amricaine, la concep-
tion qui a prvalu est celle de lancrage de la Turquie lEurope. Ce pays est
trop grand, trop dynamique, cest une place stratgique et un march trop impor-
tants pour quon le laisse driver vers lAsie ou le Proche-Orient.
Le sommet dHelsinki a ainsi eu deux mrites. Il a dune part rappel que
lUnion europenne ne repose pas sur des ostracismes religieux a priori. On peut
dbattre, jy reviendrai plus bas, sur limportante question de savoir sil nappar-
tient pas aux Europens de dfinir avec qui ils veulent vivre laventure commu-
nautaire, sur quelles solidarits ils entendent construire leur avenir, pour qui ils sont
prts payer et, le cas chant, mourir. Il nen demeure pas moins que lEurope,
quelle se considre comme chrtienne ou pas, na pas exclure qui que ce soit pour
des motifs raciaux ou religieux. Si elle le faisait, elle se renierait elle-mme.
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Dautre part, le sommet a clarifi une situation qui, depuis laccord dassociation
(1963) entre la CEE et la Turquie, tait dune rare ambigut. Certes, lpoque,
lEurope navait pas, en droit, pris dengagement ferme vis--vis de ce pays. Mais
le signal tait donn. Les Turcs ne pouvaient se btir un avenir sur une vocation
europenne sans consistance. En matire de droits de lhomme, la carotte aidant,
leffet de levier pourra dsormais jouer plus nettement que par le pass.
Restent nanmoins de nombreux doutes.

Le risque dune fuite en avant

Le raisonnement consistant rutiliser la bote outils europenne serait parfait
si la simple extension de lUnion tait possible ou si nous tions prts en payer
le prix et procder aux transferts de pouvoirs que le gouvernement dun tel
ensemble impose. Jusqu preuve du contraire, il semble malheureusement que ce
ne soit pas le cas.
Le succs de lintgration europenne tient, comme on la dit, lquilibre
quelle a prserv entre les diffrentes formes dexercice de la souverainet natio-
nale : certaines comptences relvent de ltat, dautres des institutions supra-
nationales auxquelles elles sont volontairement transfres. Avec trente tats
membres, comment prserver cet quilibre ? dire vrai, llargissement est en route
sans que quiconque en ait la moindre ide. Des deux impratifs largir et appro-
fondir qui, en croire toutes les conclusions des sommets europens depuis
celui de Corfou en 1994, devaient aller de pair, on a, implicitement ou par dfaut,
donn la priorit au premier sur le second.
En la matire, les rflexions intressantes abondent pourtant. La question dune
ventuelle avant-garde a t pose en septembre 1994 par W. Schuble et
K. Lamers. Pour ne citer que des travaux rcents, le groupe des sages mis en place
par la Commission (Weizscker, Dehaene, Simon) comme les travaux du Commis-
sariat au plan franais (rapport Quermonne) ont conclu la ncessit de rformer
lUnion en profondeur et de lui redonner un lan avant le prochain largissement1.
La mise en place de leuro a dmontr que bon nombre dtats ne voudront pas
tre exclus dune ventuelle avant-garde : il y va de leur prestige. Chez les futurs
tats membres, la volont de ne pas tre des participants de seconde classe sera
probablement trs forte. Si avant-garde il y a, elle sera assez nombreuse. La ques-
tion est donc plutt de savoir qui pourra exercer la force de traction ncessaire au
mouvement de ce pachyderme. A priori on ne saurait exclure personne. Cette
fonction exige cependant limplication des grands , pour des raisons videntes
de poids politique et financier.
Or la Grande-Bretagne hsite : si, il y a quelques mois encore, on pouvait pen-
ser quune dynamique irrversible serait enclenche par les progrs de lEurope de
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la dfense et la perspective de rejoindre leuro, rien nest moins sr prsent. On

en revient donc toujours la France et lAllemagne. La question est moins
dordre strictement institutionnel (on peut imaginer tous les montages juridiques)
que de fond : la France et lAllemagne ont-elles la volont de poursuivre la construc-
tion communautaire telle quelle a t mene depuis 1957 ? Toute rflexion srieuse
sur le fonctionnement de lEurope largie ramne en effet ces deux pays : pour-
quoi llargissement de lUnion sest-il impos ? Parce quil est la consquence de
lunification allemande. Cet vnement, dont la France a mal pris la mesure, est,
comme on dirait en droit civil, un changement fondamental des circonstances
dans lesquelles sest conclu le pacte fondateur europen. Non pas que lAllemagne
serait devenue cette puissance impriale menaante avec laquelle quelques Franais,
au mpris des faits, jouent se faire peur mais parce que, depuis dix ans, la France
et lAllemagne nont pas su donner naissance un vritable projet pour une grande
Europe englobant une grande Allemagne.
Par facilit, par rticences dlites franaises qui connaissent mal leur parte-
naire ou refusent lvolution du monde, par volont des Allemands de ne pas
senfermer dans un tte--tte un peu pesant avec ce partenaire difficile, peu pr-
sent aux heures fortes de lunit, la boutique tourne , sans plus. Rien na t remis
en cause, bien sr, mais la routine qui sest installe est insuffisante pour donner
lEurope une vision commune de son avenir. Certes, la France et lAllemagne ont
port leuro, ce qui nest pas une mince affaire. Mais ctait un projet ancien,
conu avant la fin du rideau de fer, accouch au forceps sur fond dvnements en
RDA. Depuis 1990, le paquebot communautaire a continu sur sa lance plus
quil na pris un cap.
Si, au plan des grands principes ( construction dun ordre de paix europen ,
stabilit du continent), personne ni en France ni en Allemagne ne remet en cause
la vertu de lintgration communautaire, les coups de boutoir se multiplient contre
les institutions ou les rgles communautaires. Pour ne prendre que quelques
exemples, la Commission est dsormais lobjet de critiques aussi virulentes en
Allemagne quen France. La discipline librale des traits est aussi bien reje-
te au nom de la souverainet nationale franaise que des comptences locales
des Lnder, renforcs par la rvision constitutionnelle de 1994. Les rgles environ-
nementales europennes adoptes avec le consentement des gouvernements des tats
membres pour prserver un espace naturel commun sont prsentes comme des
dlires rglementaires bruxellois (voir lattitude des dputs franais sur la chasse
aux oiseaux migrateurs par exemple). Lapplication du droit communautaire par les
tribunaux nationaux, les dlais de mise en uvre des directives ne nous placent ni
les uns ni les autres en position de bons lves europens. Dans ces conditions, com-
ment entendons-nous prcher la vertu aux nouveaux venus ? La conception britan-
nique de lEurope na-t-elle pas ses charmes ? On a suffisamment dintrts
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communs pour ne plus sentre-tuer, on finira toujours par se mettre daccord sur
un plus petit dnominateur commun au besoin en saffrontant, comme sur
lAgenda 2000. Les abandons de souverainet, trop coteux en termes lectoraux,
sont vits. On essaie dassurer un bon retour sur investissement budgtaire
et pour le reste, comme pour la PESC et le Kosovo, on fait de lintergouvernemental
quelques-uns sans avoir de comptes rendre aux autres...
En bref, nos gouvernants croient-ils encore en une Europe solidaire et ambi-
tieuse, la seule mme de rgler les vrais problmes qui se posent nous pour
nen citer que deux : la dtrioration de lenvironnement lchelle de la plante
ou la scandaleuse injustice qui nous enrichit au dtriment dune immense huma-
nit indigente ? Ou esprent-ils que llargissement desserrera le carcan ?
Au fil des dclarations dintention non suivies deffet sur la ncessit dappro-
fondir (le droulement de la prcdente CIG est cet gard difiant), force est de
se poser la question qui drange : llargissement est-il vraiment cette obligation
morale vis--vis des Europens victimes du communisme, est-il le moyen
dtendre dautres le bnfice de rgles et de disciplines dans lesquelles nous
croyons, ou est-il aussi une fuite en avant dont on espre obtenir une certaine
renationalisation de la politique ? Le moyen pour lAllemagne de ne pas trop
cder de sa souverainet recouvre aprs des dcennies difficiles. Le moyen pour
la France de jouer encore un peu avec les attributs de sa splendeur passe (arme
nuclaire, sige de membre permanent au Conseil de scurit de lONU...). Les
stratges qui dveloppent une vision gopolitique de llargissement ne sont-
ils pas prcisment ceux qui, tant aux commandes des appareils nationaux, ont plus
perdre qu gagner la construction europenne ? Nest-il pas frappant, au
moment o nombre de grandes entreprises estiment devoir recruter des quipes
internationales de managers, o le mlange des cultures et des origines est consi-
dr comme un atout, que les appareils dtat restent nationaux ? Lun des para-
doxes de la construction europenne actuelle est quon demande des personnes
qui, majoritairement, ont t formes et vivent dans des moules monochromes, qui
conoivent pour lessentiel leurs perspectives de carrire et de vie lchelle natio-
nale... de construire lEurope unie. Cest attendre des politiques et des hauts fonc-
tionnaires une vertu peu commune. Et, contrairement aux gnrations prc-
dentes marques par la guerre, la gnration au pouvoir na pas laiguillon idaliste
du plus jamais a . Le rsultat pourrait bien tre catastrophique, la fuite en avant
dissimulant lespoir secret dun retour en arrire.
Mme les Europens les plus convaincus cdent la nostalgie dun ge dor perdu,
celui de la petite Europe : Jacques Delors a rcemment propos2 de repartir
zro et de reconstruire, ct de lUE, un cercle intime plus troit, sur une base
fdrale. Faute de volontaires au sein mme des pays qui devraient en tre les fers
de lance, ce scnario ne risque gure de saccomplir : les Six daujourdhui nont
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rien de commun avec ceux des dbuts de la Communaut. Peu de dirigeants fran-
ais seraient sduits par cette Europe fdrale. Peu dAllemands borneraient leurs
dsirs un petit club du pass. Enfin et surtout, cette dmarche est moralement
impossible justifier : est-on crdible lorsquon envisage de prendre de nouveaux
engagements parce quon na pas su remplir les prcdents ? Cette attitude me fait
penser lun des plus beaux pomes de Rainer Maria Rilke, Amour et mort du
cornette Christoph Rilke . On y voit un chevalier allemand demander un jeune
marquis franais pourquoi il chevauche ainsi, travers des pays en guerre, vers ces
chiens de Turcs (pardon pour la political correctness). Et le Franais de rpondre :
Pour revenir en arrire .
Pas plus que le fonds potique europen, la question du financement de lensem-
ble natre nincite malheureusement loptimisme. Lors des discussions sur
lAgenda 2000 (financement de lUE jusquen 2006), un glissement est nettement
apparu entre lobjectif de dpart, qui tait de prparer llargissement, et les pr-
occupations internes lUnion Quinze, qui ont domin les dbats partir de lau-
tomne 1998. De ce point de vue, quels que soient les mrites de la prsidence
allemande qui est parvenue mener terme ces ngociations au Conseil europen
de Berlin de mars 1999 et malgr les sacrifices que lAllemagne a consentis pour
conclure temps, le paquet final nest pas un succs. La perptuation de la
logique nocive du retour sur contribution, qui est loppos de la solidarit
communautaire notamment par la reconduction, dans des conditions extrme-
ment avantageuses et juridiquement douteuses, de la contribution britannique
tout comme labsence de rformes de fond sur la PAC peuvent nourrir les plus
srieux doutes quant la prparation de llargissement. Or lentre de cinq six
nouveaux tats dans lUnion tait, lpoque, dj programme. La perspective
ouverte Helsinki de faire adhrer des tats encore moins dvelopps et, terme,
limmense Turquie, laisse penser quil faudra rapidement remettre louvrage sur
le mtier et ne plus luder les vrais sujets.
La vrit est que personne nest prt assumer le prix rel de llargissement.
Les Allemands ont pris conscience, avec la seule RDA, de ce que cote la restruc-
turation dune conomie qui tait cense tre le fleuron du bloc de lEst (en gros
150 milliards de DM ont t transfrs chaque anne, depuis dix ans, en ex-RDA
par la RFA). Les difficults internes lies la remise en cause de la prquation fd-
rale par les Lnder les plus riches ninciteront pas les gouvernements fdraux, de
quelque couleur quils soient, beaucoup de gnrosit. La France a camp
Berlin sur une position extrmement conservatrice en matire agricole alors mme
que la PAC absorbe, des fins dont on devrait pouvoir dbattre plus librement en
France, plus de la moiti des fonds communautaires.
La bote outils de lintgration pourra-t-elle tre dun grand usage si lon en
exclut la PAC, condamne dans sa forme actuelle par les contraintes multilatrales
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(OMC) et par llargissement des pays comme la Pologne ou la Roumanie, pour

ne citer que ceux-l ? Si les fonds structurels, qui nont pas peu contribu la
transition de pays comme lEspagne et le Portugal, sont rduits comme une peau
de chagrin ? Si les efforts fournir pour rejoindre la zone euro ne sont que peu
ou pas soutenus par des fonds de cohsion ? Il est vrai que lAgenda 2000 a com-
menc rorienter les critres dattribution de largent communautaire, et que ces
perspectives financires ne valent, au plus, que jusquen 2006. Au pied du mur, les
positions des uns et des autres volueront peut-tre vers la raison. En tout tat de
cause, lUnion que nous faisons miroiter aux yeux des candidats ne doit pas tre
un simple mirage, car la dsillusion serait dsastreuse. Llargissement est et doit
demeurer une chance. Il est srement porteur dvolutions positives que nous ne
souponnons pas aujourdhui. Faute dvoluer nous mmes, nous risquons de nen
voir que les mauvais cts.

LUnion europenne nappartient pas aux stratges

Ces doutes conduisent se demander si le principal dfaut de la dcision dHelsinki
ne rside pas dans le fait quelle confisque lavenir des Europens. Pour des motifs
stratgiques dont on a vu quils taient en partie lgitimes, en partie en trompe-
lil, les chefs dtat et de gouvernement ont pris des dcisions qui engagent pro-
fondment lavenir de chacun. Certes, il ne sagit ce stade que douvrir des ngo-
ciations, voire, pour la Turquie, de reconnatre un statut de candidat. Il nempche
que la dcision est prise. Cette tape a t franchie sans dbat, sans discussion pra-
lable, presque en catimini. Lexemple de laccord dassociation de 1963 avec la
Turquie mincite penser que des dcisions du Conseil engagent beaucoup plus quon
ne le dit ou que les gouvernements ne le croient. LUnion risque fort de se retrou-
ver dans un entonnoir. Sauf admettre quon a pris ces dcisions avec le secret espoir
que lensemble du processus capote au moment de la ratification des accords dadh-
sion, ce quon ne peut pas exclure, on la vu, il est clair que lUnion comptera
prochainement un grand nombre dtats membres. Et si le processus chouait en
effet au stade de la ratification, le rsultat serait piteux : comment expliquer cet affront
aux candidats ? Comment viter la frustration de populations qui auront fait des efforts
pour reprendre lacquis ? L ancrage naurait pas rsist au premier grain.
On peut voir les choses avec humour et dire que lUnion commence tre une
vraie dmocratie si, dans ce cas comme pour beaucoup de dcisions nationales
denvergure, le principe qui a prvalu est aprs moi le dluge ... Mais les citoyens
europens nauront pas forcment envie de rire : avec leuro, avec lEurope de la
dfense qui est en marche, avec la mise en place dun espace de justice et de scu-
rit intrieure, il sagit de savoir avec qui nous voulons vivre, pour qui nous sou-
haitons que largent de nos impts soit dpens et, le cas chant, pour qui ou
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ct de qui nous accepterions de mourir. Malgr les critiques dont elle est lobjet,
lEurope est porteuse despoir : espoir de prserver quelque chose de nos traditions
dans un village global ouvert tous les vents, espoir dinfluencer un monde si peu
pacifi, si pauvre, si violent...
Les mmes gouvernements qui ont crit Helsinki que les candidats doivent par-
tager les valeurs et objectifs de lUnion europenne tels quils sont noncs dans
les traits ne sont-ils pas ceux qui ragissent ngativement lide quune Consti-
tution europenne fasse apparatre clairement quelles sont ces valeurs ? Ou mme
la simple allusion un pacte constitutionnel refondateur , pour reprendre
lexpression prudente du rapport Quermonne ? Peut-on afficher des objectifs tels
que le renforcement de la lgitimit europenne la tarte la crme de la plupart
des discours des gouvernements en place en Europe et dcider, sans dbat pra-
lable, llargissement de lUnion sept tats dont la Turquie ? Peut-on jeter lana-
thme sur le gouvernement autrichien en feignant de dcouvrir que le prcdent
largissement sest fait sans que soit remise plat la situation que ce pays a hri-
te dun pass gel par la guerre froide ? Sans quil lui soit demand de comptes
sur la manire dont il entendait revenir sur son histoire ? Ne devrait-on pas en
conclure que le prcdent largissement aurait gagn porter aussi sur des sujets
politiques au lieu de se borner faire entrer dans lUnion des contributeurs nets ?
Quelle leon en tirons-nous pour tous ceux que nous nous dclarons prts
accueillir ? Sont-ils conscients de lenjeu ? Et nous, sommes-nous dcids pla-
cer la barre aussi haut que nos prtentions dmocratiques limposent ? La CIG en
cours devrait tre loccasion dune discussion de fond, ouverte et complte, sans
que lordre du jour soit restreint des sujets techniques. Ltendue du champ go-
graphique de lEurope doit tre au centre de ce dbat, sans ostracisme a priori, sans
mauvaise foi non plus sur les difficults que reprsente, pour la population des tats
membres actuels, le projet en gestation. Les Parlements nationaux sans parler
dventuels rfrendums accepteront-ils dautoriser la ratification de traits
dadhsion apportant plus de problmes que de solutions, qui tarissent les crdits
et brouillent limage de lEurope ? Et le Parlement europen va-t-il pouvoir
prendre position sur llargissement et toutes ses implications notamment finan-
cires, ducatives ou migratoires ? Enfin ladhsion lUnion europenne est-elle
la panace, le remde tous les maux ? Au-del du limes de lUE, ny a-t-il donc
que des Barbares ? Ce serait donc la guerre ou lacquis ?
Non, lUnion europenne nappartient pas aux seuls stratges. Elle appartient
aux Europens et relve de la politique intrieure.

Il est clair que le facteur temps jouera un rle dcisif dans le succs ou lchec
du processus dlargissement : si les adhsions sont chelonnes sur des dures suf-
fisamment longues pour laisser les pays candidats voluer, si la carotte de
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ladhsion se rvle long terme suffisante pour appuyer les mesures impopu-
laires qui simposent et si, surtout, cet intervalle est mis profit pour faire chan-
ger lUnion et pour que les tats membres changent eux-mmes en profondeur,
une grande Europe substantielle pourra natre. Pourquoi serait-il trop tard ?

1. Rapport Schuble-Lamers : document du groupe parlementaire CDU-CSU au Bundestag, 1er septembre 1994 ; Rapport
Weizscker-Dehaene-Simon : rapport la Commission europenne sur les implications institutionnelles de llargisse-
ment, 18 octobre 1999 ; LUE en qute dinstitutions lgitimes et efficaces, rapport du groupe de rflexion sur la rforme des
institutions europennes sous la prsidence de Jean-Louis Quermonne, Commissariat au Plan, octobre 1999.
2. LEuropen Delors critique lEurope , Le Monde, 19 janvier 2000.