Unidad I:

1. CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA TEORA DEL ESTADO.

la Teora del Estado pertenece al terreno de la Ciencia

el derecho administrativo no puede prescindir de sus aspectos esenciales, pues significa el punto
de apoyatura de sus instituciones y principios, como tambin de la actividad de la Administracin
Pblica.

no representa el conocimiento de un Estado singular, sino de un tipo general (vlido para todo un
grupo de comunidades jurdicamente organizadas)

ARISTOTELES: una asociacin poltica natural y necesaria, cuya esencia radica en la propia
naturaleza humana; lo defini como comunidad perfecta o soberana"; significa la unin estable,
consciente y voluntaria de personas para alcanzar un fin comn y posee la cualidad bastarse a s
misma.

SANTO TOMAS (escolstica): institucin necesaria y fundamental que deriva de la naturaleza social
del hombre; su finalidad es establecer el buen orden de la vida y, considera que la persona
humana no puede alcanzar la perfeccin si no se supedita a los medios y fines de la comunidad
estatal.

El principio que unifica y otorga coherencia a la organizacin estatal es el de la "autoridad", que se

mantiene por intermedio del "poder", el cual acta con el fin de asegurar el orden social a travs
de la ley, que siempre debe ser justa, conforme con la naturaleza y apropiada a las costumbres del
pas. El poder del Estado no es absoluto, pues se encuentra limitado por la ley natural.

Elementos
CAUSA MATERIAL: constituida por el pueblo y el territorio.

Pueblo; no es la suma de individuos indeterminados sino la unidad que los aglutina en la

idea de un ser comn; se trata de una multitud humana concretada en una Nacin y
ordenada por la virtus unitiva de un fin;
Territorio ese conjunto de personas requiere para hacer posible la convivencia estable un
mbito geogrfico comn.

CAUSA FORMAL los elementos indicados (pueblo y territorio), se hallan integrados en una "unin u
orden"; de ese orden surgen como propios la autoridad y el ordenamiento jurdico positivo.

CAUSA FINAL: ella es el bien comn, razn de ser del Estado; ese concepto que persigue el Estado
es totalizador de toda su actividad que ha de hallarse orientada hacia aqul, para proporcionar a
los individuos las condiciones para la plenitud de su vida espiritual y los recursos suficientes para
vivir una vida humana digna y completa.
Funciones
La concepcin doctrinal de la separacin de los poderes reconoce, en general, su origen en la obra
de Montesquieu titulada El espritu de las leyes, que fue publicada en el ao 1748.

Todo rgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de l, lo cual hace necesario instaurar
un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignacin de porciones de poder estatal
(que siempre es nico) a diferentes rganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), suponiendo que el
equilibrio resultante entre fuerzas antitticas debe asegurar naturalmente la libertad del hombre.

Las funciones del Estado pueden clasificarse desde un punto de vista material en:

1) Administrativa (actividad permanente, concreta, prctica e inmediata);

2) Legislativa (dictado de normas generales obligatorias) y
3) Jurisdiccional (decisin de controversias con fuerza de verdad legal).

Las tres funciones deben perseguir la realizacin del bien comn, ya sea en forma inmediata o
mediata.

En el orden de la realidad lo que acontece es que cada uno de los rganos tiene asignada, como
competencia predominante, una de las funciones sealadas sin que ello obste a la acumulacin de
funciones materialmente distintas (v.gr., el rgano Ejecutivo acumula a la actividad administrativa
en sentido material, la actividad reglamentaria, que materialmente es legislativa).

Teoras.
Pero aparte de la acepcin estrictamente orgnica o subjetiva de la Administracin Pblica, como
complejo de rganos y sujetos encuadrados en el Poder Ejecutivo, cabe referirse a aqulla
tambin con un alcance y sentido funcional.

Este concepto tcnico de la funcin administrativa como "actividad" resulta til para diferenciarla
de las restantes funciones del Estado

A) Subjetiva u orgnica: consideran a la funcin administrativa como toda o la mayor parte

de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo y los rganos y sujetos que actan en su
esfera.

B) Objetivo o material: la funcin administrativa, en sentido material, puede ser considerada

como aquella actividad que en forma inmediata, permanente, concreta, prctica y
normalmente espontnea, desarrollan los rganos estatales para alcanzar el bien comn,
conforme a regmenes jurdicos de derecho pblico.

C) Otras teoras
"residual", la Administracin era toda aquella actividad que restaba luego de excluir a la
legislacin y a la funcin jurisdiccional.

Merkl, considera como tal la actividad de los rganos Ejecutivos vinculados por relaciones de
jerarqua y de subordinacin.

Merkl adopta un concepto formal de legislacin, distinguiendo a sta de la Administracin por la

distancia en que se halla respecto de la Constitucin (Legislacion ser ejecucin inmediata de la
Constitucin, mientras que la segunda ser ejecucin mediata, al igual que la funcin
jurisdiccional).

La Administracin, como la Justicia, devienen as en actividades sublegales, pero en esta ltima

hay relaciones de coordinacin (funcin jurisdiccional) y en aqulla en cambio subsiste la
subordinacin (funcin administrativa).

Criterio mixto, toda la actividad que desarrollan los rganos administrativos, legislativos y
jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente legislativos y
jurisdiccionales; sostiene que como la funcin administrativa no se realiza por ningn rgano en
forma excluyente y dado que no se le reconoce un contenido propio que la tipifique, ella debe
definirse como.

D) Institucional

En la Administracin Pblica se dan todas las caractersticas, que son propias de una institucin, a
saber:

a) persigue fines que, si bien pertenecen al bien comn, ella los asume como privativos. En la
medida en que es asumido como propio, la Administracin deja de ser instrumental, para
institucionalizarse.

b) compuesta por un grupo humano que concurre a una actuacin comunitaria, el cual se rige por
un estatuto especfico, que no se aplica a los integrantes del Gobierno; Los agentes pblicos que
integran la Administracin deben participar plenamente de los fines que objetivamente persigue
la institucin

c) una tarea perdurable; sus miembros estn destinados a seguir en funciones, aun cuando falte el
Gobierno, pero no por ello la Administracin deja de estar subordinada a este ltimo

d) cuenta con un poder organizado que ha sido instituido al servicio de los fines de inters pblico
que objetivamente persigue, poder que permite imponer las decisiones que adopta la institucin
no slo a sus componentes (los agentes pblicos) sino a quienes no integran la Administracin (los
administrados) dentro de los lmites que le fija el ordenamiento jurdico

TEORIA DE LA INSTITUCION: organismo que posee fines e instrumentos propios, para ejercitarlos
de modo que superen en poder y duracin a las personas fsicas que lo integran.
De esa forma, no resultan una creacin legislador, sino una realidad social que el derecho positivo.

Elementos:

a) Idea-fuerza: idea de obra o de empresa; una idea objetiva, dinmica y practica que
constituye el centro vital de la institucin.
b) Poder organizado (al servicio de esa idea) que adopte y coordine los instrumentos
que conducen q la realizacin del fin u objetivo propuesto;
c) Adhesin de los miembros (a la idea), que es lo que provoca participacin y
cooperacin en la obra comn e induce a la incorporacin de nuevos miembros.

El E, como persona jurdica o moral es la institucin por excelencia, perfecta y soberana, producto
de la sociabilidad natural en la cual desempean un papel importante los acontecimientos
histricos, las tradiciones y las costumbres.

Como toda institucin, el E se encuentra limitado por el principio de especialidad en cuya virtud
no pueden los rganos realizar actividades que no estn relacionadas con el fin u objeto de la
institucin (v.gr. prohbe a las personas jurdicas estatales aceptar donaciones o legados que les
obliguen a realizar actividades ajenas a su especialidad).

Estado y Gobierno.
En un plano distinto al de los comportamientos que trasuntan el ejercicio de las funciones
administrativa, legislativa y jurisdiccional se encuentra la denominada funcin poltica o de
gobierno, referida a la actividad de los rganos superiores del Estado en las relaciones que hacen a
la subsistencia de las instituciones que organiza la Constitucin, y a la actuacin de dichos rganos
como representantes de la Nacin en el mbito internacional.

La teora de la funcin de gobierno, si bien se ha conservado como resabio del absolutismo y de "la
razn de Estado" resulta necesaria al sistema republicano que "parece no poder subsistir sin ese
recurso" por el cual se excluyen determinados actos de la revisin judicial, y es as que ella tiene
vigencia en la mayor parte de los pases

En nuestro pas, la aceptacin de la funcin gubernativa, en un plano opuesto a las restantes

funciones estatales (administrativa, legislativa y judicial) tiene el efecto fundamental, por
aplicacin de la doctrina que emerge de los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, de
excluir a determinados actos de la revisin judicial, los que para un sector de tratadistas reciben el
nombre de actos de gobierno o polticos 62 y para otro, el de "actos institucionales" 63.

Con un sentido similar, la funcin de gobierno ha sido caracterizada como aquella actividad de los
rganos del Estado, supremos en la esfera de sus competencias, que traduce el dictado de actos
relativos a la organizacin de los poderes constituidos, a las situaciones de subsistencia ordenada,
segura y pacfica de la comunidad y al derecho de gentes concretado en tratados internacionales
de lmites, neutralidad y paz, criterio este que tiene la ventaja de considerar la actividad del
gobierno en su totalidad (integrado por los rganos o poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial)65.
En la organizacin administrativa argentina, el Gobierno Nacional est constituido por el
Presidente, y los ministros, secretarios y subsecretarios, es decir, por los funcionarios que ocupan
un cargo poltico y de naturaleza no permanente. En cambio, la Administracin en sentido
estricto se halla integrada por agentes estables de carrera, que cumplen funciones no polticas,
rigindose por un estatuto especial.

2. LA ADMINISTRACIN PBLICA.

Concepto.

Funciones.

Delimitacin.

Historia y Derecho de la Administracin Pblica.

En nuestra materia, el cambio de las circunstancias histricas ejerce una preponderante influencia
sobre los fines de las instituciones del Estado, que van sufriendo un proceso de constante
adaptacin a las necesidades pblicas, muchas veces opuestas a las razones que motivaron su
creacin.

A) Origen de las tcnicas: el derecho regio. El Estado de Polica

Las circunstancias histricas que caracterizaron al perodo en que el derecho regio tuvo vigencia,
cargado de inestabilidad poltica, asignaron a ste una naturaleza contingente que obstaculiz
toda elaboracin orgnica de sus principales normas y principios

Durante la Edad Moderna (en Francia hasta el siglo xvm y en Alemania hasta el siglo xix) se afianz
en toda su intensidad la concepcin del Estado de Polica, basada en la necesidad de concentrar y
consolidar el poder del prncipe, como reaccin contra la desmembracin y disminucin del poder
que se oper en el transcurso de la Edad Media.

En dicho perodo la supremaca del prncipe se apoy en el ius politiae que lo facultaba a ejercer
sobre los administrados el poder necesario a fin de procurar el orden pblico y el bienestar
general 8 y que reconoca su origen en la pax publica del derecho regio.

Ese sistema consagr un poder ilimitado, no sujetando la intervencin fundada en el ius politiae a
ningn precepto o principio legal ni consuetudinario.
 B) Etapa del "rgimen administrativo". Sus caractersticas esenciales

La construccin del derecho administrativo, se oper en el perodo comprendido entre el fin de la

Revolucin Francesa y el Segundo Imperio;

Las caractersticas peculiares que Hauriou atribua al derecho administrativo continental europeo
eran las siguientes:

a) Administracin fuertemente centralizada, con ordenacin jerrquica de rganos integrados por

funcionarios, que permite la existencia de un contralor administrativo por parte de los rganos
superiores.

b) Conjunto de prerrogativas atribuidas a la Administracin y derivadas de su consideracin como

"poder jurdico". Esta es su nota esencial.

c) Juzgamiento de la actividad administrativa ilegal por tribunales administrativos. En Francia, tal

funcin se asigna al Consejo de Estado, juntamente con la misin de evacuar consultas.

Estado de Polica y Estado de Derecho.

El Estado de Derecho: distintas versiones; evolucin. Estado liberal,

intervencionista, de bienestar, regulador, subsidiario. Evolucin en nuestro
pas y en el derecho comparado.
ESTADO DE DERECHO: originariamente tradujo la lucha que sostuvieron los Parlamentos por
alcanzar supremaca frente al prncipe; un rgimen en el cual la

actividad de la Administracin subordinada al ordenamiento jurdico; y

derechos de las personas se hallan plenamente garantidos
tribunales independientes

Dentro de esta concepcin, surge el derecho pblico subjetivo que atribuye al particular la
facultad de exigir una determinada conducta (positiva o negativa) de parte de la Administracin
(contrariamente a lo que aconteci durante el Estado-polica.

ESTADO BENEFACTOR: el Estado de Derecho a partir de la Primera Guerra Mundial, una

importante transformacin:

acentuacin del intervencionismo estatal

intento de borrar la dualidad entre el Estado y la sociedad.

Este modelo, se apoy bsicamente en la premisa de que el Estado deba ser el configurador del
orden social con el fin de corregir las desigualdades existentes en la sociedad, actuando la
Administracin como aportadora de prestaciones.
ESTADO SUBSIDIARIO: Ante la intervencin estatal creciente en el campo econmico social, ha
originado un amplio movimiento tendiente a:

limitar la intervencin del Estado como productor o comerciante (desregular y

desmonopolizar actividades del Estado), salvo en determinados mbitos de inters social
(salud pblica, previsin social, etc.) no cubiertos por la actividad privada.
bsqueda de una mayor racionalidad en la administracin del gasto pblico
proteccin de la iniciativa privada (aumento de la gestin privada en la economa).

Su influencia en el Derecho Administrativo y en la Administracin Pblica.

3. PRESUPUESTOS JURDICO Y POLTICO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

anlisis, evolucin.

4. DERECHO ADMINISTRATIVO.

Concepto.

mbito.

Sus rasgos definitorios y peculiaridades.

El derecho administrativo es una rama del derecho pblico interno constituida por normas y
principios que presenta los siguientes caracteres:

a) en principio, es de naturaleza local o provincial (art. 121, Const. Nac), sin perjuicio de la
facultad del Congreso y del Poder Ejecutivo Nacional para dictar aquellas leyes y reglamentos que
le hubieran sido expresamente conferidas, principalmente las que derivan de los artculos 75 y 6o
de la Constitucin Nacional;

b) es una disciplina autnoma: sistema propio de normas y principios; lo cual no obsta a que
recurra al auxilio de la analoga frente a los vacos o lagunas propias de todas las ramas del
derecho. Su autonoma es, pues conceptual o cientfica;
c) es un ius in fieri o derecho en formacin: tendencia a la innovacin normativa, como respuesta
a la necesidad de resolver nuevos problemas que aparecen en un mundo en constante evolucin;
no obstante, puede reconocerse un cierto avance hacia la codificacin parcial o por materias del
derecho administrativo.

d) rgimen exorbitante: Su contenido se integra de una gama de poderes o potestades que

amplan el mbito o esfera de los derechos de los particulares y ciertas las prerrogativas de poder
pblico, con las garantas que el ordenamiento jurdico instituye a favor de los particulares para
compensar el poder estatal y armonizar los derechos individuales con los intereses pblicos.

La ecuacin Derecho Administrativo-Administracin Pblica.

La nocin de Administracin Pblica no sirve para delimitar actualmente el contorno y el
contenido de nuestra disciplina; se ha provocado la ruptura de la clsica ecuacin entre
Administracin Pblica y Derecho Administrativo. As, no puede considerarse al Derecho
Administrativo como el derecho de la Administracin (en sentido orgnico).

La ruptura de la ecuacin tradicional responde a una ampliacin del contenido del Derecho
Administrativo como producto de circunstancias histricas.

Resulta prcticamente imposible definir al Derecho Administrativo sobre la base exclusiva de la

nocin de Administracin Pblica.

El derecho administrativo es la rama de derecho pblico que regula

a) Organizacin y las funciones (administrativa, legislativa y jurisdiccional) del rgano

Ejecutor y de las entidades jurdicamente descentralizadas,

b) Funciones administrativas de los poderes Legislativo y Judicial

c) En general, todas aquellas actividades realizadas por personas pblicas o privadas a

quienes el ordenamiento les atribuye potestades de poder pblico derogatorias o
exorbitantes del derecho privado.

Relaciones del Derecho Administrativo.

CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL

El derecho constitucional se refiere a la estructura fundamental del Estado, constituyendo la base

del ordenamiento administrativo y de las dems ramas del derecho
Vinculacin jerarqua: las instituciones administrativas se subordinan a las normas y principios
constitucionales.

En realidad, dicha afirmacin tiene vigencia respecto todas las ramas del derecho.

CON EL DERECHO PENAL

la Administracin requiere de la tutela represiva para asegurar su eficaz y normal funcionamiento.

ste trae un, conjunto importante de figuras cuyos trminos corresponden al derecho
administrativo. Tal acontece respecto de la mencin al servicio pblico (art. 165, inc. 8o y art. 184,
inc. 3o) cargo pblico (art. 246, incs. 2o y 3o); autoridad competente (art. 246, inc. 1); empresas
pblicas de transporte (art. 289, inc. 2o); uso pblico (art. 191, inc. 2o); va pblica (art. 165, inc.
6o), etctera.

DERECHO PENAL DISCIPLINARIO: un derecho especial regido no por el derecho pblico, sino por
una relacin de derecho privado similar a la existente en el derecho laboral; las medidas propias
del derecho penal disciplinario no persiguen como fin la represin o prevencin de la delincuencia,
sino la proteccin del orden y disciplina necesarios para el ejercicio de las funciones
administrativas

DERECHO PENITENCIARIO la aplicacin de la pena a travs de su ejecucin es parte de la funcin

administrativa, ya que, tanto la ejecucin de las penas, como la organizacin de los regmenes
carcelarios, es indudable que tienen substancia o naturaleza administrativa.

El ilcito penal administrativo no es un delito de dao, y una de sus principales formas est dada
por la transgresin al deber de colaborar con la Administracin en la realizacin de los fines de
bien comn que ella persigue.

El derecho penal administrativo se integra fundamentalmente con las faltas y contravenciones de

polica e infracciones fiscales o tributarias, habindose debatido en doctrina si forma parte del
derecho penal sustantivo o del derecho penal especial, si pertenece al derecho administrativo o si,
por lo contrario, se trata de una rama del derecho dotada de autonoma cientfica.

derecho penal administrativo constituye un "derecho especial", que se nutre de algunos principios
esenciales de los derechos penal y administrativo

Su carcter de derecho especial se afirma por la circunstancia de no hallarse regulado por el

Cdigo Penal y revestir frecuentemente carcter local a ms de que el juzgamiento de las
infracciones suele realizarse por rganos, principios y procedimientos peculiares, que no se
identifican plenamente con el sistema que rige la actividad de quienes juzgan los delitos.

Todo ello aunque justifica y fundamenta una autonoma docente o didctica, conduce a negar su
autonoma cientfica, que se trata de una materia que carece de metodologa y objeto propio, que
no cuenta con una construccin jurdica sistemtica como tienen, sin duda, tanto el derecho penal
como el derecho administrativo,
El nuevo Cdigo Civil y Comercial sancionado por la Ley 26.994.

La Ciencia de la Administracin.