Dreptul de a nu ne teme i Curtea Internaional mpotriva Terorismului

Bogdan Aurescu aprilie 15, 2016

Terorismul a devenit un fenomen att de amplu i s-a dezvoltat att de rapid nct este
nevoie de reacia ntregii comuniti internaionale pentru a-i opri rspndirea i a proteja viaa. O
reacie nentrziat i cuprinztoare, care s foloseasc eficient toate instrumentele, mecanismele
i conceptele care ne stau la dispoziie sau care pot fi imaginate i create pentru a-l contracara.

256 de acte teroriste au fost comise la nivel mondial doar n primele luni ale lui 2016
spunea Kirsten Meersschaert, director de programe al Coaliiei pentru Curtea Penal
Internaional. Nu avem ns nevoie de aceste cifre ca s nelegem, dup atentatele de anul trecut
i de anul acesta, c fenomenul terorist este n cretere de frecven i amplitudine, i lovete tot
mai aproape, pentru a rspndi team. Sau c instrumentele pe care statele le folosesc suveran la
nivel naional au devenit insuficiente. Ori c mecanismele cooperrii internaionale, aa cum sunt
ele acum, ntre organismele statale cu competene n domeniu se arat limitate i deci ineficiente.
Atentatele din 22 martie de la Bruxelles au ilustrat elocvent, din pcate, aceste realiti.
n plus, nu exist pn n acest moment la nivel internaional nicio prghie de aciune
mpotriva unui stat care nu ar dori sau nu ar putea s coopereze cu alte state pentru combaterea
terorismului sau care s suplineasc situaia n care acest stat nu ar dori sau nu ar avea capacitatea
s combat terorismul la nivel naional, prin propriile instituii, fie pentru c acestea nu sunt
suficient dezvoltate, fie pentru c nu funcioneaz pentru c statul este euat (failed State). Este
nevoie de idei noi, de instrumente noi care s rspund acestor necesiti.
Desigur, cooperarea internaional pentru combaterea terorismului trebuie ntrit. Statele
vor trebui s neleag c instinctele suveraniste n acest domeniu nu mai sunt aductoare de
rezultate. Msurile care vor trebui decise sau puse n aplicare au fost deja discutate att dup
momentul Charlie Hebdo, inclusiv la Consiliul European extraordinar din februarie 2015, ct i
dup atentatele din 13 noiembrie 2015, tot de la Paris, la Consiliul European din 17-18 decembrie
2015, iar cel mai recent la Consiliul Justiie i Afaceri Interne din 24 martie 2016, la dou zile dup
atentatele de la Bruxelles. ntrzierile nu mai sunt permise n aceast lupt cu frica pe care o
triesc deja cotidian marile capitale ale Europei, dar nu numai. Fie c este vorba despre
securizarea mai bun a frontierelor externe ale UE sau de ntrirea securitii aviatice i a
infrastructurii strategice de transport, fie c vorbim despre combaterea finanrii terorismului
(Daesh dispune de aproape 2 miliarde de dolari din comerul ilicit cu petrol i cu bunuri furate,
inclusiv culturale sau din taxele pe care le percepe din teritoriile ocupate) sau despre combaterea
fluxului combatanilor strini (sunt aproape 4300 de ceteni europeni foreign fighters care au
plecat spre zonele de conflict din Orientul Mijlociu din care se estimeaz c cca. 30 % s-au
rentors[i]), fie despre controlul mai bun al armelor de foc la nivel european sau despre adoptarea[ii]
registrului pasagerilor (Passenger Name Record PNR-ul european), fie despre dezvoltarea i
aprofundarea schimbului de informaii n timp real, inclusiv creterea interoperabilitii bazelor de
date europene i internaionale, sau combaterea radicalizrii i recrutrii mai ales dintre tineri (prin
folosirea mai eficient a unor instrumente UE ca RAN Radicalization Awareness Network sau
IRU Internet Refferal Unit, care semnaleaz site-urile de propagand i recrutare ale
organizaiilor jihadiste).
Nu vor mai putea fi lsate deoparte nici problemele grave de integrare social, economic
i cultural n societile statelor occidentale ale acestor grupuri i comuniti ale cror probleme
au fost pn acum ignorate sau cel mult tolerate fptuitorii recentelor atentate sunt ceteni
europeni de cel puin a doua generaie. Aa cum programe inteligente vor trebui finanate serios de

1
UE (i nu numai) pentru adresarea acelorai probleme de integrare social, economic i cultural
n statele de origine din Orientul Mijlociu i Africa de Nord sau Subsaharian. Aceste programe,
dac vor produce efecte, vor fi vizibile n cel mai bun caz pe termen mediu.

Nu vor putea fi uitate nici eforturile de ntrire a parteneriatelor n domeniul combaterii

terorismului cu statele din aceste regiuni. Aa cum nici NATO nu i poate permite s nu aib pe
agenda sa la Summit-ul din Polonia problematica antiterorist. Anul trecut propuneam la reuniunea
ministerial din mai, de la Antalya, o strategie a Alianei cu dou brae, pentru Est i pentru Sud,
dedicat consolidrii capacitilor naionale de aprare ale partenerilor NATO. Aceast strategie
putea avea n vedere, printre altele, i ntrirea capacitilor naionale contra-teroriste ale
partenerilor sudici. Este exact ceea ce s-a discutat recent la Washington la ntlnirea secretarului
general NATO Jens Stoltenberg cu preedintele Obama.[iii]

Indiferent ns de aceste msuri de eficientizare a cooperrii internaionale pentru

combaterea terorismului, realitatea este c ntre nivelul naional de aciune a statelor fie prin
exercitarea paradigmei securitare de folosire a forei, fie prin ntrebuinarea paradigmei de
aplicare a legii penale naionale i nivelul cooperrii internaionale, care nc are, cum am vzut,
limitele sale, nu exist nimic, este o falie care trebuie umplut cu un instrument bazat pe dreptul
internaional penal. Adic un organism internaional o Curte internaional capabil s i
exercite jurisdicia asupra actelor de terorism, care s previn, s descurajeze i s pedepseasc
crima de terorism.
Desigur, Curtea nu va fi, singur, remediul miraculos mpotriva terorismului, dar poate
completa setul actual de instrumente i, alturi de efortul de eficientizare a celor existente, va face
acest ansamblu mai performant. i mai cred c trebuie utilizate toate mecanismele pe care le putem
imagina, inclusiv cele ale dreptului internaional, pentru a completa panoplia instrumentelor luptei
antiteroriste.[iv] Mai ales c astzi dreptul internaional nu este folosit dect n mic msur n
combaterea terorismului doar n sprijinirea unor elemente ale cooperrii internaionale n materie
i n ncercarea de a asigura standarde unitare pentru dreptul penal naional.
De aceea, s-a propus pe 9 februarie 2015 n reuniunea Consiliului Afaceri Externe al UE[v],
dedicat examinrii i identificrii celor mai bune instrumente i mecanisme de eficientizare a
efortului de combatere a terorismului dup atentatele de la Charlie Hebdo, crearea unei Curi
Internaionale contra Terorismului.[vi]
Dincolo de umplerea acestui gol, deja amintit, folosirea dreptului internaional, a justiiei
internaionale, a statului de drept la nivel internaional, adic a acelui International Rule of Law,
nseamn de fapt c, n final, comunitatea internaional nelege c orice aciune a statelor i a
comunitii internaionale trebuie s se bazeze pe drept i c rspunsul la o astfel de ameninare
global, cum este terorismul, are nevoie tot de un rspuns global, i tot bazat pe drept.[vii]
Comunitatea internaional nu poate s-i plaseze reacia pe acelai nivel de violen ca actul
terorist, ci trebuie s-i completeze panoplia de instrumente cu unul nou, fundamentat pe valori
valorile dreptului internaional. Atunci cnd terorismul este pe bun dreptate considerat ca un act
de rzboi, completarea aciunii bazate pe folosirea forei cu un instrument al statului de drept la
nivel internaional ar duce la echilibrarea corect a relaiei dintre paradigma securitar i cea de
aplicare a legii.
Crearea unei Curi mpotriva Terorismului nu este o idee cu totul nou. n 1934, dup
asasinarea de ctre teroriti, la Marsilia, a ministrului francez de externe i a regelui Iugoslaviei,
Societatea Naiunilor a creat un comitet de experi (Comitetul internaional al Societii Naiunilor
pentru reprimarea internaional a terorismului) pentru elaborarea unei convenii internaionale

2
pentru a asigura reprimarea conspiraiilor sau a crimelor comise n scop politic sau terorist.
Rezultatul lucrrilor Comitetului a fost adoptarea, la 16 noiembrie 1937, a Conveniei cu privire la
pedepsirea i prevenirea terorismului (care a definit actele de terorism), precum i a Conveniei
pentru crearea unei Curi Penale Internaionale (adic mecanismul de pedepsire a actelor de
terorism). Diplomatul i juristul romn Vespasian Pella, care a jucat un rol-cheie n elaborarea
conveniilor menionate mai sus, spunea n celebrul su articol din 1950 Towards an International
Criminal Court[viii] c aceste Convenii au marcat un punct de turnur decisiv n istoria
dreptului public contemporan. Pentru prima oar a fost contemplat pronunarea regulat de
hotrri judectoreti internaionale n cazuri penale, iar corolarul dogmei suveranitii, adic
doctrina c aceste cazuri aparin exclusiv curilor naionale, a fost abandonat. Cu toate acestea,
ca urmare a contextului internaional al declanrii celui de-al doilea rzboi mondial, aceste dou
instrumente, semnate de 24 de state i ratificat de unul, nu au intrat niciodat n vigoare.
Astfel, n acest moment, crima de terorism nu se afl n competena niciunei instane
internaionale penale (Tribunalul Special Penal pentru Liban, creat n 2007 pentru judecarea
persoanelor vinovate de asasinarea fostului prim-ministru libanez R. Hariri la 14 februarie 2005,
aplic prevederile dreptului penal libanez privind pedepsirea actelor de terorism, deci ca infraciune
definit naional, nu n calitate de crim internaional). Au mai existat ncercri de a introduce
crima de terorism n competena material a actualei Curi Penale Internaionale, care funcioneaz
din 2002 la Haga, att n 1998, cnd a fost finalizat Statutul acesteia, ct i n 2010, cnd Statutul
a fost revizuit, dar fr succes, astfel nct aceast curte se poate ocupa doar de crima de genocid,
crimele mpotriva umanitii, crimele de rzboi i crima de agresiune.

Cum ar urma s arate viitoarea Curte Internaional mpotriva Terorismului?

~ Competena Curii ar urma s fie complementar sau subsidiar competenei instanelor

naionale. Asta nseamn c ar urma s judece doar n acele situaii n care statul sau statele
competente pentru judecarea fptuitorilor unei crime de terorism nu doresc sau nu pot s ntreprind
demersuri pentru sancionarea crimelor comise. Acionnd astfel, curtea va contribui la stimularea
i ntrirea capacitilor naionale de a lupta mpotriva terorismului. De asemenea, Curtea ar deveni
competent atunci cnd un stat ar dori din proprie iniiativ s defere un caz de terorism Curii
Internaionale mpotriva Terorismului. O asemenea decizie ar putea fi justificat de un stat din
motive politice, cnd ar dori s atrag atenia comunitii internaionale asupra fenomenului terorist
din ara sau regiunea respectiv, sau din cauze instituionale, cnd statul n cauz nu are capabiliti
naionale suficiente pentru gestionarea optim, eficient a cazului respectiv. Sau, atunci cnd mai
multe state ar avea competena de a urmri i judeca fptuitorii unui act terorist cnd sunt
implicate victime sau fptuitori de mai multe cetenii sau efectele crimei se produc pe teritoriile
mai multor state , deferirea de ctre statele n cauz ctre Curte ar nltura consecinele negative
ale acestei concurene de competene naionale. Desigur, ca i n cazul CPI, ne-am gndit c ar fi
util ca i Consiliul de Securitate ONU s trimit un caz sau situaie terorist ctre Curte. Aceste
ipoteze vor permite Curii s-i activeze jurisdicia, contribuind la o mai bun guvernan, prin
instrumente juridice, n lupta contra impunitii fptuitorilor crimelor de terorism.
~ Competena Curii ar urma s fie, de asemenea, complementar sau subsidiar competenei
actualei Curi Penale Internaionale, atunci cnd un act terorist ar avea parametrii unei crime aflate
deja n jurisdicia CPI (crim contra umanitii, de exemplu).

~ n competena material a Curii ar urma s fie crima de terorism, definit pe baza dreptului
internaional, att cel cutumiar i prin jurisprudena internaional (n special n cea a

3
Tribunalului Special Penal pentru Liban, care n Decizia interlocutorie din 16 februarie 2011 a
Camerei sale de apel a recunoscut existena unei reguli de drept cutumiar internaional privind
definiia crimei de terorism), ct i plecnd de la definiiile sectoriale din cele 19 convenii ONU
deja adoptate n materie, care reglementeaz aspecte specifice ale terorismului n domenii ca
securitatea aerian, securitatea maritim, finanarea terorismului, utilizarea anumitor tipuri de
arme, protecia anumitor tipuri de persoane. O astfel de definiie ar putea avea ca elemente:
existena unei intenii criminale n comiterea faptelor (dolus), intenia specific de a cauza teroarea
sau de a constrnge o autoritate s fac sau s nu fac ceva (dolus specialis), comiterea faptei
penale, caracterul transnaional i gravitatea faptelor, care constituie o ameninare la adresa pcii
i securitii internaionale.
Este adevrat, au existat dificulti n convenirea unei definiii general acceptate la nivel
internaional, determinate mai ales de disputa dac ar trebui sau nu incluse n definiia crimei de
terorism actele violente comise de micrile de eliberare naional sau actele forelor armate.
Doctrina a dezbtut extensiv chestiunea lipsei unei definiii a terorismului general acceptate.
Totui, nu cred c acest obstacol este insurmontabil: plecnd de la baza comun a tuturor definiiilor
utilizarea violenei i impunerea fricii pentru a atinge un scop anume i plecnd de la conveniile
deja ncheiate n sistemul ONU i elementele cutumiare, se poate ajunge la un numitor comun.

~ Competena ratione personae, n mod similar altor jurisdicii penale internaionale, ar privi
persoane fizice care au mplinit vrsta de 18 ani la data comiterii faptei, indiferent de poziia
politic, militar sau de orice alt natur pe care o dein.

~ Competena ratione temporis ar urma s priveasc doar fapte comise dup crearea Curii, deci
ar fi neretroactiv, la fel ca n cazul CPI.

~ Competena ratione loci ar urma s fie, n mod ideal, universal. Deoarece terorismul nu este
limitat la un anume loc, este necesar s se nfiineze o curte cu competen global. Universalitatea
Curii ar evita crearea de safe havens (zone sigure) pentru activitile teroriste. Dar acest aspect
ine de modul de nfiinare.

~ Modul de nfiinare ideal, din punct de vedere al legitimitii, ar fi un tratat multilateral Statutul
Curii, negociat i ncheiat de ct mai multe state. Dar universalitatea competenei Curii ar depinde
direct de cte state ar fi pri la acest tratat. n plus, ar dura mult, ori avem nevoie de un rspuns
rapid, iar negocierea ar putea dilua anumite aspecte de eficien ale viitoarei Curi.

De aceea, am preferat s propunem, ca mod de creare, o rezoluie a Consiliului de Securitate

ONU. Acest mod de nfiinare este justificat de faptul c crima de terorism este, cu certitudine, o
ameninare la adresa pcii i securitii internaionale, fiind n acelai timp o ameninare global.
Consiliul a mai creat instane penale internaionale (Tribunalele penale internaionale pentru fosta
Iugoslavie, Ruanda, Liban), e drept, nu cu caracter permanent, aa cum dorim s fie Curtea
Internaional mpotriva Terorismului. Dar Consiliul a artat deja n practica sa c poate fi inovativ
atunci cnd este necesar contracararea ameninrilor la adresa pcii i securitii internaionale.

~ Structura viitoarei Curi ar include un numr rezonabil de judectori (11 sau 15), alese dintre
persoanele care se bucur de o nalt consideraie moral, cunoscute pentru imparialitatea i
integritatea lor, avnd o nalt competen recunoscut n domeniul dreptului
internaional/dreptului penal, cu luarea n considerare a principiilor reprezentrii geografie

4
echitabile, reprezentrii principalelor sisteme juridice ale lumii i reprezentrii echitabile a
brbailor i femeilor. De asemenea, ar include un Birou al Procurorului, eventual i un Birou al
Aprrii (dup modelul curilor penale speciale pentru Sierra Leone i Liban), o Gref, dar i o
inovaie: o for multinaional de poliie sau de securitate, n cadrul Biroului Procurorului, care
ar aciona ca instrument complementar, n ipoteza n care un stat nu ar putea sau nu ar dori s
coopereze cu privire la probele i informaiile n legtur cu acuzatul. Aceast for ar gestiona,
printre altele, aspecte privind strngerea de probe, identificarea i localizarea de persoane, predarea
i transferul lor ctre Curte. Vom lucra n continuare pentru detalierea acestui concept.

~ Costurile ar urma s fie suportate din bugetul ONU. Oricum, nu cred c un astfel de fenomen
care amenin toate statele i toi cetenii lor n egal msur ar putea s fie blocat din raiuni
financiare. Pn la urm, viaa nu are pre. La fel i dreptul de a nu ne teme.
Sigur, unii vor spune c dac un terorist a ajuns n faa acestui tribunal, rul, adic actul terorist,
este deja fcut. Totui, acest instrument Curtea Internaional mpotriva Terorismului are o
extrem de important dimensiune de prevenie. Pentru c simpla ei existen, dar i funcionarea sa
eficient prin pedepsele aplicate vor fi percepute ca un semnal foarte puternic de descurajare a
unor noi acte teroriste: comunitatea internaional va arta c nu rmne n defensiv, ci
reacioneaz folosind ca instrumente valorile superioare ale dreptului internaional, ale statului de
drept la nivel internaional.

Este un proiect care are nevoie de susinere internaional ct mai larg. Exist deja
susinere, interes i deschidere mai ales din partea statelor din Orientul Mijlociu, care vor s
elimine din percepia public echivalena ntre terorism i religia islamic. ONG-urile
internaionale au pus pe agenda lor acest proiect, aa cum a fcut-o Coaliia pentru Curtea Penal
Internaional, de la Haga, o coaliie de peste 2500 de ONG-uri din peste 150 de ri.
Aceste eforturi trebuie s continue, pentru c nu mai este timp. i pentru c este nevoie de
Curtea Internaional mpotriva Terorismului. Pentru c avem dreptul s ne fie garantat, tuturor,
prin dreptul internaional i justiia internaional, dreptul de a nu ne teme.

Bogdan Aurescu a fost ministrul afacerilor externe al Romniei. Opiniile exprimate aparin
exclusiv autorului i nu angajeaz MAE romn.

NOTE________________________

[i] A se vedea Raportul The Foreign Fighters Phenomenon in the EU Profiles, Threats &
Policies al International Centre for Counter-Terrorism din Haga, http://icct.nl/publication/report-
the-foreign-fighters-phenomenon-in-the-eu-profiles-threats-policies/.
[ii] La 14 aprilie 2016.

[iii] A se vedea Remarks by the President and Secretary General Stoltenberg of NATO after
Bilateral Meeting, 4 aprilie 2016, https://www.whitehouse.gov/the-press-
office/2016/04/04/remarks-president-and-secretary-general-stoltenberg-nato-after-bilateral.
Fragment din Declaraia Secretarului General NATO Jens Stoltenberg: Luptm mpreun
mpotriva terorismului. Terorismul ne afecteaz pe toi, de la Bruxelles la San Bernardino, i toi
aliaii NATO contribuie la eforturile SUA de a slbi i distruge ISIL. i doar sptmna trecut am
nceput trainingul pentru ofierii irakieni i vom continua s sprijinim eforturile SUA i ale altor

5
state de a lupta contra ISIL. Am discutat i cum NATO i poate spori sprijinul pentru alte state din
regiune i a le asigura i permite s-i stabilizeze propriile ri i s lupte mpotriva ISIL, i de
aceea diferitele modaliti de construire a capacitilor locale este un subiect prioritar pe agenda
noastr n NATO.
[iv] A se vedea Declaraia de la Madrid din 28 iulie 2015, adoptat de Conferina Ministerial
ulterioar reuniunii speciale a Comitetului Contra-Terorism al Consiliului de Securitate ONU:
Cerem statelor s propun idei creative i abordri noi pentru dezvoltarea de instrumente
juridice pentru contracararea pe mai departe a terorismului , conform dreptului internaional.
(subl. mea). A se vedea de asemenea paragraful 24 al Declaraiei prezideniale a celei de-a 12-a
reuniuni a minitrilor afacerilor externe ai Asia-Europe Meeting (ASEM), Luxemburg, 5-6
noiembrie 2015 Working Together for a Sustainable and Secure
Future http://www.aseminfoboard.org/sites/default/files/documents/2015%20-
%20ASEM%20FMM12%20-%20Chair%20Statement_0.pdf: Ei (minitrii) au subliniat totodat
necesitatea de a propune noi idei i de a susine noi abordri pentru dezvoltarea de instrumente
juridice pentru contracararea terorismului , conform obligaiilor de drept internaional. (subl.
mea).
[v] A se vedea Comunicat de pres, Participarea ministrului afacerilor externe Bogdan Aurescu
la reuniunea Consiliului Afaceri Externe, 9 februarie 2015, disponibil la adresa
http://www.mae.ro/node/30571.

[vi] A se vedea, pentru o prezentare mai ampl a conceptului, Bogdan Aurescu, Ion
Glea, Establishing an International Court against Terrorism, Revista de Drept Constituional nr.
1/2015, p. 105-116, dar i articolul The war on terror begins anew, pe care l-am scris mpreun cu
ministrul de externe spaniol, Jose-Manuel Garcia Margallo y Marfil, Project Syndicate, 13
noiembrie 2015, https://www.project-syndicate.org/commentary/international-court-against-
terrorism-romania-spain-by-bogdan-aurescu-and-jose-garcia-margallo-y-marfil-2015-
11?barrier=true. A se vedea, de asemenea, seciunea de pe site-ul MAE Iniiativa Romniei privind
nfiinarea unei Curi Internaionale mpotriva Terorismuluihttp://www.mae.ro/node/34484.
[vii] A se vedea i Intervenia naional a Preedintelui Romniei, domnul Klaus Iohannis,
susinut n cadrul dezbaterilor generale ale celei de-a 70-a sesiuni a Adunrii Generale a ONU,
http://www.presidency.ro/ro/media/discursuri/interventia-nationala-a-presedintelui-romaniei-
domnul-klaus-iohannis-sustinuta-in-cadrul-dezbaterilor-generale-ale-celei-de-a-70-a-sesiuni-a-
adunarii-generale-a-onu: Consolidarea justiiei internaionale i nevoia de a pune capt impunitii
ar trebui s determine o abordare juridic consolidat cu privire la terorismul internaional.
Terorismul reprezint gradul cel mai nalt de crime mpotriva indivizilor i a societilor. n opinia
Romniei, comunitatea internaional trebuie s fac mai mult pentru a combate terorismul cu
instrumente juridice care includ dreptul penal internaional. Lund n considerare acest obiectiv,
Romnia i Spania au determinat un proces de reflecie privind posibila nfiinare a unei Curi
Internaionale pentru Crimele Terorismului. Suntem pe deplin contieni de dificultile
conceptuale i operaionale ale unei asemenea ntreprinderi. Totui, valorile care susin aceast
reflecie ce vizeaz consolidarea statului de drept n efortul nostru antiterorist multilateral, au
anse s genereze noi idei pentru dezvoltarea de instrumente juridice. Credem c acest proces de
reflecie i are propriul merit, deoarece va alimenta dezbaterea privind consolidarea valorilor
justiiei i ale dreptului internaional. A profita de aceast oportunitate pentru a invita toate
delegaiile interesate s se angajeze cu bun credin n discuiile privind implementarea acestor
valori n lupta mpotriva terorismului. (subl. mea).

6
[viii] Vespasian V. Pella, Towards an International Criminal Court, American Journal of
International Law, Vol. 44, no.1, Jan. 1950, pp.37-68.