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Rsum
La performance publique consiste atteindre une double rconciliation, celle des agents publics avec leur mtier, et celle des
citoyens avec leur administration, mais aussi trouver des voies nouvelles permettant d'impliquer dans cette logique les
diffrents niveaux d'interventions publiques (associations, S.E.M., concessions, collectivits territoriales, Etat...) et d'apprhender
le problme diffrents niveaux territoriaux (de l'Europe au local).
Poser le problme de la performance, c'est aussi s'interroger sur les nouveaux modes de management de services aux publics ;
les voies traditionnelles rpondant une "reconnaissance" court terme de l'efficacit mais ne rpondant pas aux exigences
d'une relle performance inscrite dans la dure.
Cet article s'intresse aux nouvelles approches stratgiques largies aux territoires, aux partenaires, aux projets, et de
nouvelles pratiques gestionnaires fondes notamment
sur :
- la flexibilit et l'adaptabilit
- l'interculturalit.
Fouchet Robert. Performance, service public et nouvelles approches managriales. In: Politiques et management public, vol.
17 n 2, 1999. La performance publique. Actes du neuvime colloque international organis en collaboration avec l'IUP
management public, Institut d'Etudes Politiques d'Aix-en-Provence et avec le concours du ministre de l'Education nationale, de
l'Enseignement suprieur et de la Recherche. Aix-en-Provence - 28/29 mai 1998 - Tome 1 - A la recherche de la performance
publique. pp. 35-49.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_1999_num_17_2_2229
PERFORMANCE, SERVICE PUBLIC ET NOUVELLES APPROCHES MANAGRIALES
Robert FOUCHET*
Rsum La performance publique consiste atteindre une double rconciliation, celle des
agents publics avec leur mtier, et celle des citoyens avec leur administration, mais
aussi trouver des voies nouvelles permettant d'impliquer dans cette logique les
diffrents niveaux d'interventions publiques (associations, S.E.M., concessions,
collectivits territoriales, Etat...) et d'apprhender le problme diffrents niveaux
territoriaux (de l'Europe au local).
Poser le problme de la performance, c'est aussi s'interroger sur les nouveaux modes
de
'reconnaissance"
management de court
services
terme
auxdepublics
l'efficacit
; lesmais
voiesnetraditionnelles
rpondant pasrpondant
aux exigences
une
d'une relle performance inscrite dans la dure.
Cet article s'intresse aux nouvelles approches stratgiques largies aux territoires, aux
partenaires, aux projets, et de nouvelles pratiques gestionnaires fondes notamment
sur:
- la flexibilit et l'adaptabilit
l'interculturalit.
- "La mise jour des retards pris par l'organisation publique" dans son adaptation
l'environnement qui, lui, change rapidement avec l'avnement de la mondialisation,
de l'Union europenne, de l'volution des comportements, de l'usager-citoyen...
- celle de la simple mise en place d'outils (mthodes !) de gestion (F. Mas, 1990) qui
ont fait leurs preuves (ailleurs !...),
- celle du new public management qui vise, ni plus ni moins, favoriser "le passage"
de modles et de gestionnaires du secteur priv vers le secteur public
(A.Pettigrew,1997),
La modernisation La question de la modernisation du service public n'est pas nouvelle. Les usagers du
du service public service public ont clairement affirm leurs attentes et soulign les inadaptations des
tourne vers services qui leur sont offerts. Entretenant avec son environnement des relations
l'efficacit et non multiples et varies, l'usager client ..."en tous lieux compte sur une information
inscrite dans la courtoise et efficace, sur des services varis et de bonne qualit, sur des rponses
logique diligentes, sur des relations personnalises" (F. de Closets, 1989).
stratgique
Paralllement, les agents du service public prouvent un malaise vident et aspirent
un changement, ils dnoncent "...les rigidits statutaires, la rticence dialoguer et
dconcentrer, l'immobilisme des structures et des modes de fonctionnement,
l'absence de relations partenariats avec l'usager..." (F. de Closets, op. cit.).
Pour tenter d'y remdier, un peu partout, des chantiers de "modernit publique" sont
en route dans les services publics, fonds sur quelques pistes d'amlioration telles
que:
A travers ces quelques pistes s'esquisse une amlioration de l'efficacit des services
publics qui renvoie l'introduction dans ces services des Mcanismes de Type
March (MTM) comme instruments de modernisation.
Cette dfinition trs gnrale renvoie la diversit et l'htrognit des MTM, ceux-ci
recouvrant des combinaisons diverses de caractristiques du march et de
caractristiques des systmes hirarchiques des organisations.
Deux grands types de MTM peuvent cependant tre distingus (D. Fixari, J.L Moisdon,
F. Pallez, 1991). Ceux visant favoriser une adaptation de l'offre du secteur public
la demande, travers par exemple les redevances l'usager, et ceux visant modifier
38 Robert FOUCHET
A la suite, certains auteurs mettent en avant cinq exigences majeures pour une
modernisation du service public (S. Alecian, J.P. Aerts, 1996) :
Pour autant, ces axes de modernisation, tout fait ncessaires, ne ngligent-ils pas
des enjeux plus stratgiques en ne rpondant pas une question essentielle : quel
sens doit-on donner au service public en France pour le XXIme sicle ?
Si l'on ne veut pas rentrer dans des dmarches purement comptables qui consistent
comparer le nombre de fonctionnaires franais avec celui de leurs homologues
europens, dcompter le nombre de dossiers traits par telle ou telle administration,
valuer en retenant le taux de russite de telle ou telle universit..., il nous faut,
avant tout, mieux dfinir les choix politiques et le positionnement stratgique du
service public dans les grands quilibres conomiques nationaux et internationaux.
Or, force est de constater que le dbat n'est pas tranch et, ceci expliquant cela, ne
nous tonnons pas d'une certaine lenteur constate dans les changements (G. Le
Nagard, S. Franchet, 1997).
Performance, service public et nouvelles approches managriales 39
Ainsi, cette "performance pas mesurs" n'est-elle pas le fait d'un questionnement qui
doit trouver ses rponses tout en avanant dans le nouvel espace communautaire
(S. Trosa, 1995) et en se confrontant la complexit du systme d'acteurs ?
En effet, autant nous pouvons tre convaincus du maintien du service universel en des
priodes de fracture sociale accrue et de dsquilibres territoriaux (urbain-rural ; ville-
banlieue...) inquitants, autant ni les formes, ni les modes de gestion ne sont vraiment
arrts !
Comme grer par ailleurs la multiplicit des acteurs, qui s'est accentue par les effets
de la dcentralisation et qui entrane quelquefois des contradictions et amne certains
acteurs oprer des arbitrages (par exemple entre rduire les ingalits et lutter
contre l'exclusion)...?
Ainsi, sur le fond, un dbat public doit encore se tenir sur les priorits et le sens du
service public, sur ce qui doit tre conserv dans le giron de l'Etat et des collectivits
territoriales, sur la place que doit tenir le secteur associatif, sur le rle de l'conomie
mixte et sur ce qu'attendent les usagers de leur "service public la franaise" intgr
dans la "logique" communautaire. La performance des services aux publics passe par
l.
Performance Au-del du sens que l'on doit donner au service public en France la fin du XXme
et nouvelles sicle, il nous faut nous interroger sur ses modalits d'organisation dans la socit
approches contemporaine et voquer ainsi, la suite des questions de nature politique, des
managriales perspectives de porte managnale.
De notre point de vue, pour y rpondre, il nous faut abandonner les voies
traditionnelles du management. Sans rentrer dans l'histoire des critiques internes o
sont mises en avant les limites d'un management plus proccup par des techniques
(surtout quantitatives, comptables, financires...) toutes aussi sophistiques et
abstraites les unes que les autres, que par les ralits (L. Sayles, 1970), il nous faut
souligner la fcheuse et habituelle pratique des spcialistes de la science du
management de 'simplifier les hypothses", c'est--dire de "tellement dpouiller les
problmes de ceux qui font leur ralit" que la "carcasse" restante et la solution
approprie n'ont qu'une infime attache avec la donne relle que le gestionnaire doit
prendre en main (C.J. Grayson, 1973).
Peut-tre que la performance passe alors par une rflexion stratgique confie
l'hmisphre gauche, laissant le management l'hmisphre droit avec son motion,
son intuition et sa force de synthse ?
Dans son ouvrage intitul L'Etat de la plante, Lester J. Brown (1993) dnonce les
chimres d'une course la performance mesure par les comptes conomiques
nationaux, centre sur le produit national brut, sans intgrer la dprciation du capital
naturel ; tout autant que l'on peut s'interroger sur la gestion des territoires urbains, et
les grands quilibres territoriaux, sans pouvoir pour autant facilement mettre en avant
les voies de la performance (D. Eckert, 1996).
Par ailleurs, nombreux sont les ouvrages qui s'interrogent sur la capacit du
management traditionnel effectivement crer ou favoriser un minimum de cohsion
interne indispensable au fonctionnement et la prennit des organisations.
Performance, service public et nouvelles approches managriales 41
Pour rpondre ces grands changements stratgiques, les bases d'un management
renouvel ont t schmatiquement dcrites, avec un rel souci de simplification par :
- Art Mac Neil (1990) - et son pont stratgique - qui reprend, en insistant sur la
dimension de l'information actualise, le modle de l'analyse stratgique cher
M. Crozier,
Pont stratgique
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- Warren Bennis (1985) qui affirme, pour sa part, que c'est dans l'interprtation de
cette masse d'informations que rside l'un des grands arts du leadership,
- John Saunders (1993) et ses cinq 'F" : Focus (satisfaction du consommateur), Fast
(ractivit), Flexible (Flexibilit des organisations), Flatton (aplanir la structure
hirarchique et dvelopper les changes horizontaux), Fun (plaisir au travail),
Avec une relle nuance par rapport aux approches plus traditionnelles, l'intgration
dans ces principes des logiques prives et publiques, vcues ensemble avec pour
finalit la rponse aux besoins et aux attentes des diffrentes composantes de notre
socit.
- les bases du modle de M.E. Porter qui inscrit la performance sur le dveloppement
de nouveaux avantages concurrentiels, par anticipation ou construction des rgles
du jeu qui prvaudraient dans l'avenir ;
- la logique du Boston Consulting Group (avant 1980) base sur la part de march et
les performances dues la taille ;
- ainsi que celle de I. Ansoff mettant en avant performance souhaite et atteinte des
objectifs au travers de l'ide du "gap" stratgique.
Si l'excellence est certes une faon de dfinir la performance, le flou dont elle s'est
entoure (modle d'auto-valuation et d'auto-satisfaction pour des entreprises) a sans
doute conduit la dvalorisation du mot et de l'ide.
Performance, service public et nouvelles approches managriales 43
Certains auteurs ont commenc cheminer dans cette direction, en affirmant, pour le
secteur public notamment, que la recherche systmatique d'efficience accrot le risque
de ne pas atteindre l'objectif voulu, parce qu'elle conduit faire oublier que tout
systme est faillible (H. Mintzberg, 1994).
Ainsi l'efficacit d'une organisation publique trouvera toute sa teneur si elle s'appuie
sur la mise en place :
- d'un fonctionnement plus inscrit dans une logique de projet, qu'une logique de
"bureau" ;
- d'un management fond sur la flexibilit et la ractivit plutt que sur les
procdures et la frilosit ;
44 Robert FOUCHET
Aussi, au-del de nouveaux outils et de nouveaux produits qui laissent apparatre des
changements sans modification profonde de la performance, au-del des
innombrables rformes qui sdimentent les unes sur les autres sans jamais changer le
cur des choses, il conviendrait de faire voluer cet immobilisme administratif qui
devient un vritable art de salon, en ne se contentant pas du dispositif de contrle et
d'valuation pour "inciter" la performance.
C'est donc un travail sur le dveloppement des ressources humaines qu'il convient de
mener (les cinq E de H. Serieyx) pour mieux faire accepter et surtout mieux adapter
les outils de gestion publique au sein des organisations.
Mais il ne s'agit l que d'un premier volet, celui de la gestion interne ; il reste
redployer le volet des logiques environnementales ou plutt territoriales. Qu'il
s'agisse d'entreprises prives ou d'organisations publiques, la mondialisation de
l'conomie n'empche pas, bien au contraire, la proccupation accrue d'une gestion
territorialise.
celui des habitants et des acteurs conomiques, mais force est de constater que le
plus souvent le travail des techniciens s'appuie sur des populations cibles, sans
avoir rellement "auscult" le terrain. Qui bnficie aujourd'hui d'un vritable
diagnostic actualis de son territoire analysant les relles attentes des
populations ? N'est-ce pas l un passage oblig pour la performance ?
L encore une quelconque performance ne peut tre atteinte sans rflexion plus
globale, sans rflexion d'ordre stratgique. La dmarche stratgique peut-elle venir
faciliter la mise en uvre des ces pratiques managriales ?
Performance, service public et nouvelles approches managriales 45
- ensuite l'ide que les organisations ne peuvent tre comprises sans faire rfrence
aux structures cognitives de leurs acteurs et tout particulirement de celles des
dirigeants (P. Cosette, 1994) ;
- enfin A.M. Pettigrew (1992) estime que les approches de la stratgie doivent tre
renouveles afin de permettre la fois l'tude des actions et la comprhension du
rle du contexte dans la construction du processus stratgique (approche
processuelle et contextuelle).
Cette ide fait suite la pense de H. Mintzberg (1973), qui dit que la stratgie
d'ensemble dans le secteur public est toujours formule sur le mode de l'adaptation
car elle dpend de compromis sans cesse mis en cause.
Ce constat permet R.W. Rider (1992) de proposer une voie mdiane avec deux
principes fondamentaux :
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Ainsi, l'oppos du systme priv o l'on considre que de l'analyse stratgique doit
dcouler logiquement la formation de la stratgie, en milieu public cette formulation est
considre comme un processus d'exprimentations, de ngociations et de
"marchandages".
C'est un immense chantier, qui ne pourra tre men bien qu'avec une grande
dtermination et une grande constance du pouvoir politique.
Par ailleurs, la voie vers cette performance ne passe pas par la dmarche stratgique
classique, mais plutt par une analyse stratgique plus approfondie largie aux
territoires, aux partenaires, aux projets ... et qui se prte plus des approches
spcifiques (micro-stratgies), plutt qu' un modle essentiel (tous stratges sur le
mme territoire !...).
Cette analyse stratgique permettrait par la suite aux managers de s'appuyer sur des
pratiques gestionnaires renouveles (Smith, Ring et Perry, 1985) en se fondant sur :
Performance, service public et nouvelles approches managriales 47
- la flexibilit et l'adaptabilit ;
Peut-tre qu'avec tout cela, la performance (le dpassement) publique n'est plus trs
loin.
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