INFORME

SOCIAL
Bolivia

ILDfC cedla

r
 INFORME SOCIAL
Bolivia
2

- DE AJUSTE
DIEZ ANOS
ESTRUCTURAL

ILDIS - CEDLA

1995

i
 Es una co-edicton del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario y el
Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales.

Dep6sito Legal N 4 - 1 - 401 - 96

ILDIS - CEDLA
Primera edici6n abril de 1996

Co-Edicion:
ILDIS - CEDLA

ILDIS
Edificio Torres de Las Americas, Bloque B, 2do. Mezz. - Telefonos 368052 - 368061
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La Paz - Bolivia

CEDLA
Abd6n Saavedra esq. Franco Guachalla 2180 - Telefonos 354175 - 360223
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La Paz - Bolivia

Diagramaci6n:
Rossina Alba - Telefonos 363943 - 318291

Impresi6n:
OFAVIM- Telefono 210964

Impreso en Bolivia

El ILDIS Yel CEDLA no necesariamente comparten las opiniones vertidas por los autores.

ii
 Indica

Presentaci6n v

CAPITULO 1
EMPLEO E INGRESOS 1

CAPITULO II
EL CONFLICTO IABORAL 79

CAPITULO III
SECTOR SALUD 91

CAPITULO IV
1995: LA EDUCACION BOLIVIANA
ANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA 107

CAPITULO V
LOS FOND OS DE COMPENSACION SOCIAL:
DIEZ ANOS DE HISTORIA 121

CAPITULO VI
SEGURIDAD ALIMENTARIA EN BOLIVIA 129

CAPITULO VII
ANEXO ESTADISTICO: INFORMACION DEMOGRAFICA 143

iii
 Presentaci6n

ElILDISY el CEDLAponen a disposicioti de todas las personas interesadas este segundo

InJormeSocial, que induye un balance del comportamiento de temas relevantes de la
problemaiica. social en los ultimos diez afws, caracterizados por la aplicacioti de
profundas reformas estructurales.

La importancia de este segundo Informe reside en el analisis de procesos y la

preseniacioti de informacion social, cuantitativa y cualitativa de utilidad para lograruna
comprensioti objetiva de las condiciones economicas y sociales de la poblacioti boliviana
en la actualidad.

El Informe aborda temas especfjicos en sus distintos capitulos. En ei primero, se analiza

la euolucioti del empleo e ingresos en las tres ciudades del pais, La paz -incluida la
ciudad de Ei Alio-, Santa Cruz y Cochabamba, en elperiodo 1985-1995.

Algunos de los principales hallazgos del trabojo en cuestiori senalan que durante la
decada analizada: a) se han creadofuertes presiones de oferta en el mercado Iaboral,
con enormes potencialidades de despliegue conflictivo si no se amplia la capacidad de
absorciori de la economia; b) la economia de las ciudades del eje es esencialmente
informal. mucho mas hoy, que antes del ojusie estructural. Si el aiio 1985 el. SIU
constituia ei 55%
/
de la PEA, hoy representa ei 63% de la misma; c) las condiciones
laborales han seguido procesos de agudo deterioro en la primera mitad de la decada;
mientras que en ei segundo quinquenio, a pesar de que la subuiilizacioti de lafuerza
laboraiha disminuido, aun no se recuperan los niveles de 1985; d) el estilo de crecimiento
de la ocupacion, basado en los sectores mas rezagados desde el punto de vista
tecnoloqicoy organizativo, connota ei incumplimiento de los objetivos de modernizacion
del aparato productivo. Y, de igual manera, que tampoco se ha verificado que la empresa
privada se constituya en uno de los actores centrales del modelo a partir de una
signijicativa ampliacioti de los niveles de inversion y qeneracioti de empleo.

En materia de ingresos, se observa una evidente mejora de los mismos, en tertninos

reales y promediales. Sin embargo, todavia un gran contingente humano, cerca del 74%
de lapoblaciotiocupada, percibe ingresos menores alpromedio alfinal de la decada. Hoy
ei 50% de la poblacioti mas pobre concentra el16.37% de los ingresos, algo mas que en
1987, pero menos que en 1991; mientras que el 5% mas ricocontinua reteniendo para
si algo mas del 30% del total.

Finalmente, las fuentes de qeneracioti de los ingresos mejorados, que ni son las mas
modemas -ei SIU-, ni las que ofrecen mejores condiciones laborales ponen en duda Ia
posibilidad real de que a futuro se pueda compatibilizar crecimiento con inieqracioti
social y mejora de la equidad.

El segundo capitulo esta referido alAnalisis del ConjlictoLaborai e incorporados niveles

de analisis: un teoricogeneral correspondiente a su aplicaciotipara ei caso de Bolivia;
el segundo, corresponde a una aproximaciori empirica que recoge las estadisticas del
conjlictolaborai boliviano. Una de las condusiones que se extrae de este capitulo es que
las huelgas no tienen solamente una connotacioti economica sino que siempre estari

v
presentes elementos de reiuuuiicacion. politica, lo que le otorga un rasgo particular al
movimiento sindical boliviano; es decir, que la lucha de los trabqjadores no solo esta
restringida a mejorar sus condiciones ecotiomicas, sino que tambieti esta dirigida a
recuperar 0 mantener espacios politicos.

En el tercer capitulo, se hace un analisis de las reformas en el sector salud. El analisis

concluye que las reformas impulsadas no parecen sujicientes para alcanzar todos los
objetioosfiiados para el ano 2000, aunque es posible que permitan mejorar los actuales
niveles de ejiciencia y, en consecuencia, ellogro de gran parte de las metas propuestas
en el sector.

Por otrolado, se considera que elgasto y la inversion en el sectorpodra mejorar en montos

y calidad debido a que la Participacioti Popular coniribuira.a superar, tanto las barreras
que limitaban el acceso a estos servicios, como problemas derivados de su priorizaciori
al margen de las decisiones de los beneficiaries directos.

En el capitulo cuatro: La educacioti boliviana ante el desafio de la reforma, la autora

analiza indicadores cuantitativos, como los de marginalidad educativa y desercion,e
indicadores cualitativos importantes que obligaron a laformulacioti e implemeniacion. de
la ReJorma Educativa.

Tambieti se ajirma que la Ley 1565 de Reforma Educativa mantiene los principios
sostenidos en el Codiqo de la Educaciori Boliviana de 1955 reiterando que la educacion.
es la mas altafunctoti del Estado. Asimismo se estudia la nueva estructura del sistema
educativo en el marco de los cuatro pilares: 1) Participacioti Popular; 2) Orqanizaciori
Curricular; 3) Administraciori curricular; 4) De servicios tecnico-pedaqoqicos y
Administracioti de recursos.

A pesar del analisis exhaustivo que realiza la auiora, no se arriesga a presentar

conclusiones dejinitivas, pues las reformas recieti se inician y, edemas, existen otras
medidas, como la de Participacioti Popular, Desceniralizacion. etc., que incidiron.en la
prestacioti de estos servicios. Por ella en este capitulo no se presenta un item referido a
conclusiones sino que se prejiere mostrar las perspectivas del sistema educativo para
1996.

En el capitulo quinto se intenta hacer un balance de los principales Fondos Sociales

creados desde laformulacioti del Programa de Ajuste Estructural. Una de las principales
preguntas que se intenta responder es si los Fondos, con mayor 0 menor eficiencia, con
mas 0 menos pertinencia, estari 0 no en el camino adecuado para reducir la pobreza en
el pais. Se dice que los Fondos Sociales tampoco han enfrentado los desafios
fundamentales como ser la modernizaciori tecnoioqica, la asistencia tecnica y la
comercializacion.y, en general, los servicios a los agentes econotnicos. Es mas se senala
que estos temas no han tenido en Bolivia respuestas desde el Estado y tampoco han
encontrado un marco institucional para su diseiio.

Por otro lado, se considera que la operatividad de losfondos existentes en la actualidad

iambieti suftirari alqisritipo de modificacionesdebido a ia.Descentralizaciori y Participacion.
Popular.

En el capitulo seis se presenta un analisis balance de lo que ha estado ocurnendo en el

vi
pais en materia de seguridad alimentaria. El analisis estadistico esta bas ado en los
siguientes niveles: uno, el de la produccioti nacional: otro, el de la importacioti de
nuestros alimentos y el de la dotiacioti.Respecto a este tercerpunto, se dice que se ha
ingresado a una etapa de disminuciori en cantidades como en diversidad de los
productos y en las fuentes donantes. Todo lo que se seiiala en este capitulo esta
sustentado con amplia informacion estadistica.

El capitulo siete, Anexo estadistico: Informacion.Demoqrafica,ha sido tomado del Censo

de Poblaciotiy Vivienda realizado en 1992. Consideramos importantepresentar este tipo
de informacion debido a que es ia base poblacional a la que las politicas y acciones
sociales se dirigen. Es por eso que presentamos la tnformaciotidesagregada por qetiero,
por area rural y urbana, tal cual la hace el Instituto Nacional de Estadistica. Es
importante destacar que este tipo de informacion se presenta por provincias.

Estamos seguros que este segundo esfuerzo sera de utilidad para los investigadores
sociales, operadores de politica social, dirigentes sitidicales, asi como del publico en
general.

Porultimo, expresamos nuestro agradecimiento a las personas e instituciones que han

brindado su concurso para la elaboracioridel Informe y a COTESU NOGUBpor su
cotitribucioti al trabajo del CEDLA.Al mismo tiempo ratificamos nuestro compromiso
para dar continuidad a actividades interinstitucionales de esta naturaleza.

Lie. Silvia Escobar de Pabon Dr. Thomas Manz

Directora del CEDLA Director del ILDIS

vii
 Capitulo I
Empleo e Ingresos en Diez Anos
de Reformas Estructurales
Por Hernando Larrazabal C.*

I. EIEmpleo

1. A manera de lnfroducclon
n la mayoria de paises del contexto latinoamericano, la ultima decada estuvo

E caracterizada por el inicio y profundizaci6n de reformas estructurales que

sucedieron a la crisis de la deuda.

Bolivia no estuvo ausente de este proceso. Bajo el impulso de los organismos

internacionales, se encar6la generalizada crisis econ6mica y social del pais a principios
de los anos 80, con la aplicaci6n de un modelo econ6mico que conjugo politicas
estabilizadoras orientadas al logro de equilibrios macroecon6micos basicos en el corto
plazo, con politicas dmgtdas a la reestructuraci6n econ6mica para, en el mediano y
largo plazos, lograr una mejor inserci6n internacional y mayor capacidad para
enfrentar con exito los compromisos extemos.

En materia social, la innegable presencia de altos indices de pobreza, de inequidad en

las oportunidades de acceso a los factores productivos, a los bienes de consumo
colectivo y al sistema de decisiones, entre otros, condujo a reconocer la necesidad de
su consideraci6n; pero, bajo el criterio de que 10 social encontraba su resoluci6n plena
en el crecimiento econ6mico logrado en el mediano plazo, sin necesidad de intervenciones
especiales; es decir, por la via del "goteo": dejando al mercado operar con su
racionalidad. Entretanto, habria que desarrollar acciones compensatorias a los
defectos 0 "distorsiones" surgidas de imperfecciones en el funcionamiento del mercado.

A pesar de la ortodoxia prevaleciente en la aplicaci6n de las medidas de ajuste estructural

contenidas en la Nueva PoliticaEcon6mica, NPE,implementada por el gobiemo del Dr. paz
Estenssoro, las urgencias centradas en conjurar la hiperinflaci6n, condujeron a una

* Economista. Investigador del CEDLA.

EIautor agradece la colaboracion de FelixMaita en la revisiony edicion del material estadistico
de este documento. De tgual manera, agradece el desprendimiento de Huascar Eguino, quien
proporciono material analitico recuperado en algunos pasajes del presente traba]o. Como
siempre los errores en la interpretacion 0 analisis realizado son exclusivamente atruibles al
autor.

1
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

ace1erada, muy temprana e irrestricta del Gobierno de Paz Zamora, se

apertura extema -si nos atenemos a ciertas
recomendaciones 1.
El marco de condiciones generado a partir
de la prolongada utilizaci6n de
instrumentos de compresi6n de lademanda
agregada -como el establecimiento de
controles a la expansion de la masa
monetaria, la prohibici6n de nuevos
creditos al sector publico y, sobre todo, la
disminucion del deficitfiscal mediante una
politica de rigurosa au sterid ad en el gasto
corriente, paralela al congelamiento de la
inversi6n publica-, fue extremadamente
restrictivo para el funcionamiento del
aparato productivo.
La consecuencia mas inmediata y visible
de la NPE fue, sin duda, la estabilizaci6n
monetaria. No obstante, muy pronto se
evidenci6 que esta venia acornpanada de
una fuerte recesi6n del aparato productivo
nacional que se extendi6 hasta 1987. En
este ano se inicia un lento proceso de
recuperaci6n del crecimiento que se
extiende hasta 1988. Las cifras del PIB
se ubican apenas por encima de las tasas
de crecimiento demograftco: es decir, por
debajo de 3%, y con pocas consecuencias
desde el punta de vista de la mejora de la
situaci6n econ6mica de los individuos.
Entre 1989 Y 1991 se produce un
crecimiento de la economia mayor a 3,5%
Y aproximandose al 4% manteniendose
en ese promedio en el periodo stgulente
(1991 1995). Se disminuyen
notablemente las tasas de inflaci6n anual
llegando de 21 % en 1988 a 14,5% en
1991.
En este periodo, que corresponde al inicio
profundizan las reformas, en particular,
se perfeccionan los mecanismos de
liberalizaci6n de los mercados, de
generaci6n de condiciones para la
inversi6n privada tanto extranjera como
nacional, se otorgan garantias para el
libre movimiento de capitales, el ingreso
y salida de los mismos via inversi6n y
transferencia de utilidades, se inician
procesos orientados ala privatizaci6n de
las principales empresas publicas.
En el periodo 1991 - 1995, que comprende
la culminaci6n del gobierno de Paz
Zamora y el inicio del correspondiente al
de Sanchez de Lozada, en 1993,
permanecen las politicas basicas dirigidas
a mantener los objetivos de estabilidad
macroecon6mica, por 10 que se mantiene
la politica de austeridad fiscal. Pero,
complementariamente, se profundiza el
plan de reformas incluyendo la reforma
de la Constituci6n Politica del Estado, la
Reforma del Estado, se cambia la
privatizaci6n por la capitalizaci6n, se
inicia la Reforma Educativa, y se
promulgan las Leyes de Participaci6n
Popular y de Descentralizaci6n.
Desde 1993 se logran tasas de inflaci6n
de un digito, aunque en el ultimo ano
(1995) el indice de precios alcanza
nuevamente cifras superiores a los diez
puntos (12,5%). Se evidencia, entonces,
la fragilidad de la estabilidad financiera.
No se han creado bases s6lidas para
sustentar el crecimiento en el que, en
definitiva, se asienta una estabilidad
genuina; pero, menos se puede decir de
que se hayan sentado bases para una
efectiva, asi sea lejana, transformaci6n
productiva y mejoras en la competitividad

1 Existen recomendaciones expresas, a partir de estudios realizados por el propio Banco

Mundial, respecto a las condiciones para lograr exitoen la reforma comercial y en particular
referidas a la velocidad de la liberalizaci6ncomercial:.....esta debe efectuarse a un ritmo que
permita a la industria nacional adecuarse a las nuevas condiciones. De otra manera
quebrara." (cfr. GAP'EI marco de una alernativa al Ajuste Estructural':pg 19. sf. s1.24p).

2
 EMPLEOE INGRESOSEN DIEZANOSDE REFORMASESTRUCTURALES
de nuestro aparato productivo; capaces
de garantizar inserciones favorables en
el contexto de intemacionalizaci6n de
mercados, de economias y de
oportunidades; aunque tambien, de
amenazas.
Junto a los senalamientos anteriores,
debe mencionarse que esta aun presente
en la poblaci6n nacional el fantasma de
la hiperinflaci6n; y ella se demuestra en
la elevada dolarizaci6n de la econornia,
verificable en la mayor confianza del
publico en esta moneda: alrededor de un
90% de los dep6sitos en la banca son en
moneda extranjera y aun con importantes
componentes de corto plazo, es decir, se
trata de ahorro intemo altamente volatil
y costoso. Este hecho cuestiona la
utilidad y disponibilidad real de los
recursos para la inversi6n productiva,
aunque son siempre atractivos para la
especulaci6n financiera y otras
"inverstones" de rapido retorno''.
Entretanto la economia desacelera
nuevamente su crecimiento el ultimo ano
y las reacciones sociales se advierten y
manifiestan en la protesta publica y en los
mitines callejeros , cada vez con mayor
agresividad, principalmente, demandando
reivindicaciones salariales, la oposici6n a
2. Cambios globales en el Mercado de Trabajo
[ 2. 1. las condiciones en el origen
La comprensi6n de la problematic a
laboral actual de nuestro pais, 10mismo
que 1a de los cambios que en ella se
operan, se hace mas accesib1e a1
2 Arze,C., Hugo Dorado, ... et al. Empleo y Salarios: el circulo de la Pobreza. La paz: CEDLA,
1993, pg. 22.
3 Vease el primer vo1umendel Informe Social Bolivia.
la capitalizaci6n y al tratamiento del tema
coca-cocaina.
Este es el marco en el cual se establecen
los limites y las posibilidades de
desempeno del mercado laboral boliviano,
y en el cual se concentran, con extrema
sensibilidad, consecuencias de procesos
mas complejos ortginados en la esfera
estrictamente econ6mica, politica, social
y demograftca,
La carencia de informaci6n seriada y
suficiente para dar cuenta de procesos
registrados en la totalidad del universo
laboral, tanto urbano como rural, obliga
a establecer algunas restricciones habida
cuenta, sin embargo, de la existencia de
una entrega previa de informaci6n
general, base y punto de partida de la
presente", Bajo este entendido, el analisis
que sigue se apoya en los resultados de
las Encuestas Permanentes e Integradas
de Hogares realizadas por el INE entre
1985 y 1995, Y se centra en las ciudades
del eje La Paz, Cochabamba y Santa
Cruz, incluida la ciudad de El Alto, que
juntas concentran a una proporci6n
stgntftcatrva (mayor al 80%) de la
poblaci6n urbana nacional, y por ende,
de la fuerza laboral.
rememorar brevemente los procesos que
configuraron 1a situaci6n de 1a que se
parte en 1985.
3
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

En esta perspectiva, y aunque los De alIi nace la tendencia mas importante

determinantes coyunturales 0 y con efectos de largo plazo en materia de
estructurales que actuan en relaci6n al
comportamiento del empleo son diversos,
interesa destacar el factor dernograflco y
su dinarnica, en la medida en que expresa
las tendencias del estilo de desarrollo
promovido tanto por elementos de
caracter econ6mico, como de tipo social
y politico, por cuya conjunci6n es
sobredeterminado.
empleo, expresada en el acelerado ritmo
de crecimiento de la fuerza de trabajo
que, a su vez, pone en evidencia,
tenstonandola permanentemente, la
enorme deficiencia de la economia y su
aparato productivo para promover su
integraci6n con un dinamismo similar;
pero, sobretodo, conmejorasen lacalidad
de la inserci6n laboral.

De 1950 a esta parte, Bolivia observ6 dos Es a partir de la ocurrencia de estos

procesos basicos de redistribuci6n espacial
de la poblaci6n que tienen influjo sobre el
comportamiento de la fuerza laboral: a)por
un lado, se produce un acelerado ritrno de
urbanizaci6n de los asentamientos
humanos, particularmente acentuado a
partir de 1976; y por otro, b) se verifica la
concentraci6n de esa poblaci6n en algunas
ciudades capitales, consolidandose el eje
La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, como
el espacio urbano de mayor aglomeraci6n
demograflca".
fen6menos que debe analizarse el
comportamiento del empleo en la decada
comprendida entre 1985 y 1995, en la
cual se anade un componente coyuntural
de gran importancia: el Programa de
Ajuste Estructural y sus politicas que,
dependiendo de su orientaci6n, marcaran
cambios radicales 0 reforzaran las
tendencias para el corto 0 el mediano y
largo plazo en el pais.

2.2. Comportamiento de la oferta laboral 1985-

1995

- Cam bios en el volumen global

La Poblaci6n Econ6micamente Activa, buscan activamente una fuente de
ha venido creciendo en la ultima decada obtenci6n de ingresos por trabajo"
a tasas sistematicamente superiores a (Cuadro 1.1).
las registradas por la evoluci6n de la
Poblaci6n Total de las ciudades, De tal manera, la hipertrofia de la oferta
generando una considerable ampliaci6n laboral urbana se ha constituido en un
del numero de personas que trabajan, 0 rasgo caracteristico de la d ecada:

4 Un detalle analitico acornpanado de las cifras correspondientes, fue entregado en el Informe

Social Bolivia W 1.
5 Mientras la Poblacion total, PT, se ha expandido a un promedio anual de 4.66% (alrededor
de 93 mil quinientas personas por ano), la Poblacion en Edad de Trabajar, PET, amplio sus
efectivos a un ritmo de 4.33% (alrededor de 65 mil personas al ano): y la PEA ha crecido a
un ritmo anual de 7,01% (alrededor de 53 mil nuevos trabajadores cada afro].

4
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
manifiesta tanto en las variaciones de las
tasas brutas, como en las tasas globales
de participaci6n, cuyo crecimiento de 8 y
10 puntos, contrasta fuertemente con 10
observado entre 1976 y 1985, cuando
ambas tasas bajan entre uno y dos puntos
porcentuales.
Afin de ejemplificar la importancia de los
cambios de magnitud de los que se habla,
se podria decir que: si en el pasado 3,4 de
cada diez personas formaban parte de la
oferta laboral y 3 eran efectivamente
ocupados"; en 1995 4,2 de cada diez
personas deseaban trabajar y 4 eran
efectivamente ocupados. Para lograr ese
nivel de ocupaci6n hubo que crear mas
de 51 mil empleos anuales desde 1985
hasta el presente.
Con los mismos ritmos de crecimiento,
dentro de una decada (el ano 2005),
cinco de cada diez personas formaria
parte de la fuerza laboral y seria necesario
crear mas de 106 mil empleos por ano
- Comoosicton por sexo
AI analizar la composici6n de la oferta
laboral, se observa que 1985 marc a un
punta de inflexi6n para el
comportamiento de la participaci6n
femenina. Si bien en ambos sexos existe
un comportamiento ascendente; es
gradual, pero sistematico en los hombres;
y en cambio, tiene caracter ciclico, en el
caso de las mujeres: crece fuertemente
marcando una ola entre 1985 y 1989,
declina entre 1989 y 1991 Y vuelve a
registrar un acelerado crecimiento entre
1991 y 1995, similar al de la primera ola
-con mas de 12 puntos porcentuales
(Cuadro I.l).
6 Tanto en 1976, como en 1985, esa era la relaci6n que daban las Tasas Brutas de
participaci6n.
para poder matener la misma tasa de
desocupaci6n. Pero aun mas, en otros
diez anos (el 2015), se invertirian
completamente las relaciones iniciales:
siete de cada diez individuos de la
poblaci6n total constituirian la PEA y
habria que intensificar enormemente la
capacidad de la economia para crear
empleos, pues se requeriria, por 10 menos,
un ritmo anual de 217 mil seiscientos
nuevos puestos de trabajo para que no se
incremente la tasa de desempleo.
Si estos son los desafios en terminos de
volumen, val6rese la importancia y
significaci6n de la tarea a la hora de
cuestionar la calidad de esos empleos
generados. De hecho, encarar estos
procesos va mas alla de la pura mecanica
estadistica y supone plantearse el
problema del desarrollo y su orientaci6n
bastca 6C6mo se promueve mayor
equidad e integraci6n social a la par que
se produce crecimiento econ6mico?
Es precisamente este comportamiento
del empleo femenino el que deja su
impronta en el conjunto de la oferta
laboral, por su caracter masivo (Cuadros
1.3 y 1.4).
La explicaci6n, comun a los momentos
de aceleraci6n de los ritmos de
incorporaci6n femenina, es la existencia
de un aumento de la pobreza urbana en
los periodos previos a su ocurrencia. Se
trata de una situaci6n en que la
incapacidad de las unidades familiares
para subvenir los gastos de cobertura de
sus necesidades basicas, se constituye
5
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
en el factor desencadenante de una
amplia movtlizacion de sus miembros
potencialmente activos hacia el mercado
de traba]o, en busqueda de formas de
complementacion del presupuesto global,
con nuevos ingresos.
De hecho, aunque la respuesta no es
exclusivamente de la poblacion femenina,
sino tambien de fuerza de trabajo
masculina que comparte con ella rasgos
de juventud y ubtcacion secundaria en el
hogar (no jefes). su presencia es
dominante.
Es imprescindible destacar que el
comportamiento caracteristico de esta
mas a laboral no responde a La sistematicidad,
oportunidades -en el sentido positivo-,
existentes en la demanda; y menos a su
dinamismo; por el contrario, constituye
un mecanismo compensatorio ejercitado
por la propia poblacion, autogenerando
su propio puesto de trabajo -en ausencia,
precisamente, de oportunidades de
empleo. Es decir se trata de un
contingente que a 10 largo de la decada
ha venido jugando un rol anticiclico:
saliendo al mercado en condiciones
recesivas y retirandose de el en momentos
de recuperacton 0 expansion economica.
Si este ha sido el comportamiento
general, la fase de 1991 a 1995 parece
incorporar otra logtca: sobre cuyo grado
de permanencia no puede aun concluirse
nada. Se trata de nuevas incorporaciones
del contingente fluctuante ya referido
que, con un mayor grado de estabilidad
parece jugar, esta vez, un rol pro-ciclico.
2.3. Comportamiento de la demanda laboral
1985 - 1995
La incidencia de factores de orden
economico en el comportamiento de la
demand a de fuerza de trabajo es central,
si bien intervienen con alguna fuerza
6
AImargen de las explicaciones que estan
a su base, las tendencias destacadas
permiten concluir que en el decenio recien
pasado se han generado factores de
enorme presion de oferta sobre el mercado
de trabajo, cuyo ajuste 0 absorcion en el
aparato productivo plantea problemas
de dificil solucion. aunque reclama
decisiones y acciones inmediatas; pues,
los desfases posibles entre ambos polos
de la relacion conllevan, al no resolverse,
situaciones de deterioro de la calidad de
vida de la poblacion, de pobreza y rezago
general en el desarrollo del capital
humano del pais, comprornetiendose su
propio futuro.
regularidad y
permanencia con que crece la oferta laboral
a 10 largo de toda la decada, le asignan a
este fenomeno un caracter estructural,
que no puede pasar desapercibido. Sin
embargo, resultamuy evidente que estamos
lejos de revertir la fuerte concentracion de
la PEA (65% del total urbano en 1992) en
las ciudades del eje; y 80% segun la EIH de
1995, considerando solo las ciudades
capital (Cuadro 1.2).
Sise asume que estos son comportamientos
comunes a otras ciudades capital y centros
urbanos menores, donde el mercado ni
siquiera permite una ampliacion del Sector
Informal, y se tiene en cuenta que los
procesos migratorios campo ciudad no son
contrarrestados significativamente por las
politicas en curso, esta proporcion sera
innegablemente creciente ocasionando
mayores desequilibrios en el mercado de
trabajo,
tambien facto res de tipo sociocultural, y
de tipo politico. En el primer: caso, se
trata de aspectos como el nivel, ritmo y
calidad de la inversion, la dinarnica y
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
capacidad de arrastre de las actividades
productivas y de mercados en espacios
geograficos determinados, el tipo de
estructura y cambios que configuran el
aparato productivo, su grado de
heterogeneidad y articulaci6n
intrasectorial, intersectorial y geograflca:
el tipo de insercion econornica de la
poblacion, la estructura y el nivel de
ingresos de los trabajadores.
En el segundo, en cambio, se puede
referir a la calidad de los agentes
economicos, a su compromiso, a su
horizonte de visibilidad, a su
permeabilidad 0 resistencia al cambio y a
la innovaci6n.
Finalmente el ultimo factor, de orden
politico, se refiere a la existencia de
voluntad deliberada de intervenci6n sobre
alguna de las variables 0 agentes
econ6micos que inciden en la
determinacion y comportamiento de la
demanda de trabajo.
lniciando precisamente con el factor de
caracter politico,que vincula ademas a los
otros dos -el econornicoy el sociocultural-
,un objetivoclavedelprograma de reformas
iniciado el ano 1985, fue mejorar el
desempeno productivo a traves de una
politica de promocion y estimulo a la
inversion nacional y extranjera. Se supone
que politicas de esta naturaleza pueden
traducirse en desarrollo y fortalecimiento
del aparato productivo -ernpresartal y
microempresarial-, en la formacion de
recursos humanos y en la generacton de
ernpleos".
7 CEDLA, CERES. Ahora si que si y si no por que: Gobernabilidad, competitividad e integraci6n
social en Bolivia. La paz: CEDLA, CERES, pg 109.
8 Ibid, pg 110.
g Ibid, pg Ill.
10 Ibid, pg 112.
En esa doble perspectiva, la politica
econ6mica de estabihzacion y ajuste tuvo
como objetivo comun a las tres ultimas
gestiones de gobiemo, la generaci6n de
ahorro interno, base para financiar la
inversi6n interna y mecanismo de
atraccion y promoci6n de la inversi6n
extranjera directa".
De igual manera, desde la
Implementacion inicial de la NPE se
inc1uy6, entre otros, mecanismos
complementarios a la promoci6n de las
inversiones, la politica de fomento y
promocion a la produccion de bienes
transables. EI objetivo era aumentar y
diversificar la oferta de bienes y servicios
y expandir los mercados intemacionales.
Ello exigia, elevar los grados de
competitividad de la producci6n intema
a nivel intemacional, sea mediante la
calificacion de los recursos y su usa
eficiente, la apertura a procesos de
innovacion y adaptacion tecnologtca tanto
dura, como blanda, etc. 9
Se pretendia asi, desde la concepcion
inicial de las reformas, otorgar un rol
protag6nico al sector privado nacional y
extranjero, cuyas decisiones serian
adoptadas en el marco del mercado y en
funci6n de la rentabilidad expectable en
el. Este, el mercado y su logtca,
constituiria el mecanismo del cual
dependeria el tipo y la calidad del aparato
productivo, 10 mismo que las relaciones
intra e intersectoriales 10.
Apesar de los incentivos senalados, hasta
1990, la desconfianza del sector privado
7
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
no fue vencida ni por los avances del
sistema financiero en la captaci6n del
ahorro, ni por el caracter de las reformas
introducidas; y si, acrecentada. mas bien.
por la incertidumbre generada en
indefiniciones relativas. principalmente,
a la privatizaci6n de las empresas
estatales. yal caracter cortoplacista de la
mayor parte del ahorro existente en el
sistema que disolvia la posibilidad de
contar con recursos crediticios. en montos
y condiciones de plazo requeridas para la
inversi6n privada y sus desafios de cambio
tecnologtco y de productividad.
Hasta entonces.Ia practicamente ausente
inversi6n privada se expresaba en cifras
apenas circundantes al5% del PIB. Hoy
estan por encima del 6.5%; algo mayor.
pero desde todo punta de vista
insuficiente para inducir algun tipo de
cambio signiflcativo en el cuadro descrito
y menos con impactos sostenibles en el
nivel y ritmo de absorci6n de empleo
productivo. y adecuadamente
remunerado.
Entre 1989 Y 1991 se habia adoptado
iniciativas orientadas ala profundizaci6n
de los cambios estructurales. con la
ratiflcacton, extensi6n y otorgaci6n de
garantias a la liberalizaci6n de mercados;
el complemento al bajo nivel del ahorro
intemo con la apertura irrestricta al
capital for a nco: trato impositivo
igualitarto: y. entre otras disposiciones
tambien importantes. se refrendan
mecanismos de abaratamiento de los
costos de producci6n mediante la
flexibilizaci6n del mercado de trabajo:
los empresarios privados tienen plena
libertad para establecer y rescindir
contratos; mientras que la fijaci6n de
salarios es resultado del "libre acuerdo"
entre las partes.
Es decir estaban supuestamente dadas
todas las condiciones de ambiente
necesarias para. mediante la inversi6n
privada. ingresar a un proceso de
8
reestructuraci6n productiva. de
crecimiento sostenido y diversificaci6n
de las exportaciones. que a su vez darla
impulso ala expansi6n del ahorro interno,
ingresando a un circulo virtuoso que
generaria integraci6n social.
Aun cuando existe conciencia de que las
nuevas tendencias hacia la globalizaci6n
de los mercados. los nuevos patrones de
organizaci6n productiva correspodientes
al uso de nuevas tecnologias , su
innovaci6n incesante, el conocimiento
como centro de la competitividad. y la
calificaci6n como factor clave en la
elevaci6n de los niveles de productividad
de la fuerza de trabajo, constituyen el
paquete de cambios hacia los cuales
orientar los esfuerzos. ha prevalecido en
el pais una logtca premoderna.
extremadamente conservadora del
llamado a ser el agente del cambio por
antonomasia: el empresarlado nacional.
Su inclinaci6n por lograr formas y
"caminos cortos" para la obtenci6n de
ganancias a tra cttvas , le habrian
conducido tambien a la busqueda de
elevaci6n de la competitividad por vias
espurias, basadas no en el cambio y
transformaci6n de las formas de producir,
sino en la explotaci6n pura de las
condiciones de abaratamiento de la fuerza
de traba]o, del empleo de practtcas
flexibles de contratacion, sin proyecci6n
de largo plazo, en tanto no se compromete
con la inversi6n en la formaci6n de capital
humano. como base de nuevas ganancias
de productividad. y verdadera fuente de
mayor equidad.
Las condiciones laborales que de esta
manera se configuran. no permiten
vislumbrar que la poblaci6n trabajadora
del pais pueda superar los niveles de
pobreza existentes. con una proyecci6n
de permanencia y estabilidad.
Lo que resulta evidente de la actitud
empresarial es que ni la estabilidad
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANUS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
macroeconorntca. ni la emiston de
disposiciones legales orientadas a tasas de interes activas y un excesivo
garantizar su accionar resultaron
suficientes para lograr la asuncion y
desempeno de su rol motorizador de la
economia.
La tendencia conservadora a iniciar con
timidos cambios a nivel de organizacion
de la produccion, a nivel de rotacion de
algunas funciones. sin correspondencia
con cambios en la tecnologia dura.
muestra rezagos enormes con relacion al
ritmo de las transformaciones que se
requeriria ejecutar en el pais.
Algunos de los factores que estarian a la
base del comportamiento empresarial
descrito serian 11:
a) la insuficiente complernentacion de
la inversion publica. desarrollo de
infraestructura vial. de
comunicaciones y energia;
b) la carencia de reglas claras para el
funcionamiento competitivo del
3. Ajuste del Mercado Laboral. Tendencias de
la ocupoclon
Ocupaciori y heterogeneidad
El tipo de asociacion entre oferta y
demanda laboral en el periodo de diez
anos de reformas estructurales en el
pais. revela su fuerte asiento en los
segmentos mas rezagados de la
estructura productiva, tanto desde el
punta de vista tecn ologtco , de
organizacton laboral y de productividad,
como de calidad del empleo.
11 Ibid. pg 122.
sistema financiero, expresado en altas
peso de las garantias. con fuertes
efectos restrictivos para el acceso a
los recursos productivos;
c) sobrevaluacion de la moneda nacional
que desincentiva las exportaciones; y
d) reducido mercado interno que.
agravado por la declinacion de los
ingresos reales y la flexibilizacion del
mercado de trabajo genera efectos
sinergicos de signo negative al evaluar
los riesgos y las expectativas de
obt.en cton de altas tasas de
rentabilidad.
En suma, exigencias de competitividad
en el ambito externo y limitaciones
estructurales para responder al desafio
promoviendo cambios oportunos en el
ambito interno, contribuyen a configurar
un cuadro de sttuacion con limites
estrechos para el desenvolvimiento del
mercado de trabajo.
Es decir, las condiciones de ambiente
propiciadas por las reformas no han
logrado promover la emergencia de un
empresariado privado nacional pujante
y capaz de asumir la responsabilidad de
constituirse en el motor que dinamice el
conjunto de la economia a traves de
nuevas inversiones. la asuncion de
riesgos orientados a la elevacion efectiva
9
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
de la competitividad, la innovaci6n
tecnologica. y la incorporaci6n de su
fuerza laboral a procesos de calificaci6n,
que incrementen la suma de activos
intangibles sobre los que se asienten los
nuevos criterios de productividad.
Este hecho significaque la heterogeneidad
del mercado de trabajo se acentua. EI
empleo depende cada vez mas de la
capacidad de la poblaci6n para impulsar
pequerios emprendimientos, con la
finalidad de garantizar la generaci6n de
ingresos. Se trata, en general, de
pequenas unidades econ6micas que, en
algunos casos, logran ocupar, ademas
de su titular, a otros miembros del nucleo
familiar y/ 0 incorporar mana de obra
asalariada en pequena escala.
En consecuencia, antes que revertirse
las tendencias producidas por la crisis,
estas se han reforzado. Una evidencia de
ella es el grado de intensificaci6n del
crecimiento de los Sectores
Semiempresarial y Familiar en el periodo
1991 - 1995 (Cuadro I.5).
3. 1. Cambios generales en volumen y
. .,
cornposrcion
Losprincipales rasgos de comportamiento
de la ocupaci6n podrian resumirse de la
siguiente manera:
a) 1985 a 1989 es un periodo de recesi6n
econ6mica y gradual transtto al
crecimiento, con alias tasas de
expansi6n de la oferta laboral,
principalmente mujeres de todos los
grupos de edad, escasa capacidad de
absorci6n por parte del aparato
productivo, y generaci6n de las tasas
mas altas de desempleo abierto del
periodo.
Si bien esa es la tendencia general,
10
Afirmar con elementos de sustento
empirico como los presentados, que el
crecimiento del empleo y su absorci6n en
la economia se basa en el dinamismo de
los sectores mas rezagados
tecnologtcamente, significa reconocer que
se ver an afectadas la calidad y
sostenibilidad del crecimiento econ6mico.
De igual manera; y habida cuenta de
que, por un lado, el nivel de ingresos del
Sector Informal se halla fuertemente
condicionado por el volumen de la mas a
de salarios existente en el Sector formal,
aim sujeto a politicas de contenci6n; y
segundo, que las formas precarias de
empleo caracterizan a un importante
contingente de unidades informales; se
pondra tambien en cuesti6n la posibilidad
real de lograr otros objetivos como la
equidad y la integraci6n social, sobre
todo considerando que las politic as
visualizan a este sector como "masa de
pobres" y no as! como agentes econ6micos
que pueden transitar hacia modalidades
de modemizaci6n y articulaci6n con el
resto del aparato productivo nacional.
puede advertirse que superada la
etapa del shock estabilizador, el
crecimiento se traduce en ocupaci6n
efectiva, antes que en desempleo
abierto (hasta 1987). Luego,lapropia
estabilizaci6n, por el caracter de las
politicas adoptadas, gener6 un
escenario contractivo que impidi6
que una mayor concurrencia a la
actividad econ6mica sea compatible
con una mayor tasa de "ocupacion"
(1989).
b) 1989 a 1991, registra mayor
estabilidad, incluso crecimiento del
PIB percapita: pero se desacelera el
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
crecimiento de la PEA debido a la
escasez de oportunidades de empleo
asalariado y la precariedad de las
posibilidades existentes para
desarrollar una ocu pa cto n en
espacios abiertos en el mercado de
bienes y servicios.
Estas condiciones Bevan, en
particular a joveries y mujeres que
irrumpieron al mercado laboral en el
periodo previo, primero al desaliento,
e inmediatemente despues, a optar
por la inactividad forzada. Prevalecen
practtcas de empleo flexible, se
amplian jornadas laborales,
disminuye el ingreso real, aumenta
la subutiltzacton. y disminuye el
desempleo abierto.
c) 1991 a 1995 evidencia slgnos mas
3.2. Estructura de la ocupccion
Empleo y Sectores del Mercado de Trabajo
(Cuadros 1.5/I. 70 Y I. 7 7)
Uno de los cambios mas notables de la
estructura de ocupacion entre 1985 y
1995, se produce con la redistrtbucion
de la fuerza laboral entre las diferentes
formas de organizar la produccion.
La absorcion de la fuerza de traba]o a 10
largo del periodo se basa,
fundamentalmente, en la iniciativa de
los Sectores Semiempresarial y Familiar.
Ambos juntos elevan su participacion en
la PEA en 8 puntos porcentuales en los
diez anos de ajuste estructural. Primero,
entre 1985 y 1991, crecen levemente
anadiendo 1,2 puntos a su participacion
relativa; yen la ultima fase (1991 - 1995)
adquieren un enorme dinamismo,
acumulando un incremento neto de 7
notorios de r ecu per acto n del
crecimiento economico, con tasas de
variacion del PIB que se ubican
alrededor del 4% -pero sin lograr aun
su sostenibilidad-, se reiteran
tendencias a una presion de oferta,
mientras disminuye la tasa de
desempleo abierto y se incrementan
las tasas de ocu pactcn ,
paralelamente, como se vera, a un
incremento de los ingresos reales
medios.
Las tasas de parttcipacton y de
ocupacion son mayores a las del
periodo previo para todos los grupos
de edad; sin embargo, se advierte que
son levemente mas acentuadas para
las mujeres que para los hombres en
el grupo de lOa 14 anos, yen el de 40
y mas (Cuadros 1.3 y 1.4).
puntos porcentuales.
Lo dicho implica que el Sector Informal
urbano constituia ya el 63,14% de la
fuerzalaboral urbanadeleje, en 1995, es
decir mucho mas proximo de los dos
tercios que del 50%, como ocurria hace
cuatro anos,
El marco en el que se produce este
fenorne no es el de una practtca
"destruccion de empleo" por parte del
Sector Estatal; mientras que, la
responsabilidad de generacion de empleo
por cada diez nuevos ocupados, establece
las siguientes relaciones entre los
sectores:
11
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
2,2 corresponden al Sector Formal
(Estatal y Empresarial)
7,2 correspond en al Sector Informal
Empleo par Ramos de Actividad
1.8/ I. 9 y I. 7 7)
Las tendecias glob ales del periodo
muestran que las ramas mas dinamicas
fueron la Construcci6n y el Comercio,
seguidas de la Manufactura y el
Transporte.
AI menos, desde la perspectiva de la
generaci6n de empleo, no puede afrrmarse
que el proceso de ajuste haya cobijado el
fortalecimiento del sector manufacturero
o productivo en general; y, si se establecen
las relaciones de magnitud, de lejos, el
comercio es la actividad con mayor
presencia en el empleo urbano.
Una visi6n desde cada una de las ramas
permite advertir algunas especificidades,
como las que slguen:
a) La actividad de la Construcci6n, 10
mismo que la del Comercio, verifica
mayordinamismo en lafase contractiva
de la economia (1985 a 1989), hasta
agotar sus posibilidades en relaci6n al
mercadoy abriruna corta fase recesiva;
para luego volvera crecer a tasas altas
entre 1991 y 1995.
Las explicaciones mas factibles de la
ocurrencia de este fen6meno tienen
que ver con las ventajas que presenta
la construcci6n, como una de las
actividades con mayor tasa de
retorno, menor riesgo y relativa
prontitud en su realizaci6n.
En el caso del Comercio, en cambio,
su dinamismo se asocia, sin duda, a
las posibilidades de lograr una rapid a
rotaci6n del capital y el logro de
ventajas derivadas de la apertura
12
2,7 al Sector Semiempresarial
4,5 al Sector Familiar
0,6 corresponden al Sector Domestico
(Cuadros
comercial. En esta logtca es
absolutamente relevante el rol de la
mujer a 10 largo de toda la decada,
pese ala disminuci6n relativa del ano
1995 respecto a 1991 (Cuadra 1.9).
b) La Manufactura, muestra que su
crecimiento absoluto y relativo ha
comenzado a dinamizarse recien a
partir de la recuperaci6n del
crecimiento mas acelerado de la
economia (1990) en que alcanza una
tasa mas alta: luego pasa a ser
moderada hasta 1995.
Nuevamente aqui, es posible advertir
que a 10 largo del periodo analizado,
ha primado la logica de la
racionalizaci6n de los costos
laborales, por la via de una actitud
conservadora en la asunci6n de
riesgos de nuevas inversiones que
pudieran traducirse en una
ampliaci6n del nivel de generaci6n de
empleo.
Incluso, cabria preguntarse si la
conocida vinculaci6n de la actividad
Industrial con las actividades de
Comercio (sobre todo importador), no
explica el dinamismo de esta ultima.
Es decir, que lejos de asumir la
complejidad de los retos del cambio en
procesos productivos, nuestro
empresario industrial prefiere
metamorfosearse como intermediario,
mientras sean "otros" quienes
verifiquen la bondad del modelo.
c) Finalmente, interesa mostrar la
evoluci6n del empleo en la actividad de
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANUS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
los SeIVicios,en la medida en que tuvo
un rol destacado contrarrestando las
variaciones ciclicas de la economia.
Acogio a un contmgente importante de
los desplazados del sector Estatal en el
periodo inmediatamente posterior al
Shock estabilizador, perdio dinamismo
y luego se recupero para volver a
declinardesde 1990, cuandosetienden
a restablecer las condiciones de
crecimiento de la economia.
Emplea par Categarfas Ocupacianales
(Cuadra 1.7)
De modo consistente con las
observaciones realizadas al analizar la
evolucion del empleo por sectores del
mercado de trabajo, existe una clara
asociacion de la expansion de los sectores
semiempresarial y familiar, con el
crecimiento de la fuerza de trabajo
familiar, la categoria patron, obrero y
cuenta propia.
Lo caracteristico aqui es que si en los
primeros anos (1985 a 1989) el trabajo
por cuenta propia relega al empleo
asalariado al absorber al fuerte
contingente se desplazados de los sectores
estatal y Empresarial -adernas de la
ampliacton de los nuevos activos,
producto de las estrategtas familiares de
complemeritacton de presupuestos
deteriorados del hogar-: desde el ano
1990, el empleo obrero recupera y
asciende posiciones desde unidades
semiempresariales.
A manera de sintesis, y haciendo una
pertodlzacion segun el comportamiento
economico general, se puede senalar:
a) (1985 a 1989) La fase contractiva que
sucede a la estabilizacion, tiene como
rasgos caracteristicos: El crecimiento
acelerado de los sectores familiar,
empresarial y dorne sttco: la
Si se recuerda el comportamiento del
empleo femenino, que representa casi
e160%de laramaen 1995,y la ciclicidad
apuntada, se encuentra una de las
vias de explicaclon de 10que acontece
con esta actividad, por 10menos hasta
1990. De ahi en adelante las logicas
tienden a perder coherencia. Todos los
sectoresdel mercado detrabajo pierden
efectivos en esta rama desde 1991
(Cuadro 1.9).
ampliacion del trabajo por cuenta
propia, del trabajo asalariado; y, por
10 menos hasta 1987, del trabajo
familiar no remunerado. Este proceso
se produce, principalmente, en las
ramas del comercio y los servicios.
b) (1989 a 1991) Considerada una fase
de lento crecimiento del producto,
con escasa capacidad de generacion
de empleo, regtstra el crecimiento del
sector semiempresarial, como el mas
dinamlco, la declinacton del familiar
y ellento avance del empresarial y el
estatal. El mayor dinamismo de las
categorias obrero y familiar no
remunerado, y el de las ramas de la
manufactura y la construccton,
senalan 10especiflco del periodo.
c) (1991 a 1995) La fase en que los
ritmos de crecimiento del producto
se ubican alrededor del 4%, muestra
que 10 peculiar es nuevamente la
exparis ion de los sectores
semiempresarial y familiar, el
crecimiento de la categorta de
trabajadores familiares no
remunerados, en las ramas del
comercio, la const.ru ccton y la
manufactura.
En suma, en diez anos del proceso de
13
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
reformas se produce un reacomodo de la
estructura economica urbana que tiende
a consolidar su heterogeneidad interna,
fortaleciendo las actividades con mayor
rezago tecnologtco del comercio, la
construccion y la manufactura; se cambia
la naturaleza de la categoria obrero, antes
inserta en actividades esencialmente
empresariales 0 estatales, por obreros
mayoritariamente insertos en unidades
semiempresariales. Esdecir, porobreros,
con sistemas de contrato oral, y practicas
de relacion que excluyen el goce de
beneficios laborales, goce de vacaciones,
regulacion de jornadas, garantias de
estabilidad laboral, posibilidad de
orgamzacton sindical, etc ..
Mas alla de las tentaciones de una vision
maniquea, se trata, en buen romance,
del fortalecimiento de una modalidad de
asalariado premodemo que dificilmente
podra encamar en si, por las limitaciones
estructurales de las unidades economicas
a las cuales se articula, al trabajador de
una Bolivia competitiva, equitativa en la
d is tr ib u cto n de los beneficios del
4. Condiciones laborales en el periodo de las
reformas estructurales
Se ha referido de manera pennanente en
los ultimos anos al tema de los saldos 0 los
efectos sociales de la aplicacion de los
programas de aju ste estructural.
Probablemente, el ambito del empleo es el
mas sensible por la repercusion inmediata
de sus resultados sobre la calidad de vida
de las personas. Noobstante la complejidad
de la problematica que implica y la
4. 1. Caracter del desempleo como categoria
explicativa
La discusion acerca de la pertinencia del
analisis del desempleo abierto, como
14
crecimiento e integradora desde el punta
de vista social. Mucho mas si estos
sectores siguen por la misma senda de la
aproximacion-error, huerfanos de todo
tipo de apoyo.
Sin embargo, y desde otro punto de vista,
se trata del tipo de unidades economic as
(semiempresariales y familiares) que, a
pesar de los rezagos tecnologtcos y de
productividad con que operan, responden
al reto del mercado y son capaces,
coyunturalmente, de generar fuentes de
ingreso que, incluso, expresan mejoras
en terminos reales, hasta aliviar las
presiones de incremento de la pobreza.
El reto al que esta realidad invita es a
reconocer la potencialidad demo strada
por las pequenas unidades economtcas,
para modificar sus condiciones
estructurales de funcionamiento,
integrarlas a la modemidad y, por esta
via, generar tambien condiciones de
mejora de los indicadores laborales para
sus trabajadores y las posibilidades de
una mtegracton social genuina.
necesidad de un tratamiento mas
especializado, se ha optado por entregar en
los siguientes acapites una vision de tres
aspectos que concurren a mostrar en
grandes lineas cual la evolucion de las
condiciones de desempeno laboral en las
principales ciudades del pais. Esos tres
aspectos son: el desempleo, la flexibilidad
laboral y el subempleo.
elemento explicativo de los prlnclpales
problemas del mercado de trabajo en
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

AmericaLatina, hace ya casi dos decadas
que viene cediendo paso a otros enfoques
analiticos, toda vez que su nivel e
importancia pocas veces ha sobrepasado
techos htstortcos proximos 0 superiores
allO%, ubicandose mas bien en tomo al
305%.
El hecho es que en paises como los
nuestros, donde no se desarrollo un
Estado de Bienestar que impulsara
programas de cobertura al desempleo, la
poblacion econorntcamcnte activa,
particularmente la constituida por jefes
de hogar, no puede permitirse ellujo de
permanecer largos periodos sin trabajo,
razon por la que opta por ocuparse, en
cualquier tipo de actividad, con tal de
que le reporte al menos un ingreso de
subsistencia.
Por todo ello, con mayor frecuencia hoy,
los problemas del empleo se explican por
su calidad, extension de jornadas,
intensidad de trabajo, productividad y
formas de rernuneracion, estabilidad y
grado de satisfaccion, antes que por la
existencia del paro absoluto.
Uno de los enfoques con el que se ha
intent ado superar las limitaciones
explicativas del desempleo abierto como
un stock, es: el del fondo de
desempleados, que visualiza el fenomeno
como un reservorio que se llena 0 vacia
dependiendo de los flujos de entrada 0
salida de trabajadores que pasan de una
a otra coridtcto n: de ocupados a
desempleados y viceversa.
En esta perspectiva se priorizan aspectos
causales deldesempleo 0 de la ocupacion,
antes que el "hecho" considerado "en si
mismo", enriqueciendo la posibilidad de
formular politic as orientadas a la
elimtnacion de factores de expulsion
existentes en el aparato economico.
En el siguiente acapite se intentara un
anahsis detallado con base en el enfoque
del Fondo de Desempleados; y mas
adelante, a modo de cierre del tema sobre
condiciones laborales, se presentara una
vision altemativa, afin con la idea de la
existenciade altos nivelesde precanzacton
delempleo:El enfoquede la subutilizacion
de la fuerza de trabajo

Una vision del desempleo y sus

componentes (Cuadros I.72, I. 73, I. 74 YI. 75)
El analists desde la perspectiva del fondo Tiene como contexto la
de desempleados permite distinguir mantencion de la importancia
cuatro periodos en la caracterizacion de relativa del desempleo abierto en
los flujos de entrada 12: el eje urbano (alrededor del 5%).
Cada afro ingresan mas de 2 mil
1) El periodo 1985-1987. 300 nuevas personas al Fondo de
Desempleados en el periodo.

12 El flu]o de entrada es el conjunto de razones por las cuales una persona se declara como
desempleado. Algunas de estas razones pueden ser los abandonos voluntarios 0 involuntarios,
las suspensiones temporales y, la primera busqueda de trabajo que un aspirante realiza.
El flujo de salida incluye las razones por las cuales los desempleados dejan de ser tales. Este
flujo incluye los nuevos contratos, las reincorporaciones y los retiros de la vida laboral activa.
Lamentablemente el flujo de salida del Fondo de Desempleados no puede ser estudiado en
el caso Boliviano. Esto se debe a que se precisaria de un instrumento de tnvesttgacion especial
(historia laboral).

15
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

Crecimiento acelerado de la antecedentes en la crisis previa, pero, se

cesantia con efectos de cambio
posicional respecto a la
participacion de los aspirantes,
inicialmente mas relevante.
El nivel de instruccion de los
desocupados (cesantes y de la administractoncentral; y por otro b)
aspirantes), se incrementa tanto
en hombres como en mujeres, 10
mismo que la edad.
Lossectores estatal y empresarial
son los principales expulsores de
fuerza laboral, seguidos por el
semiempresarial.
Se trata, en su mayoria, de ex-
empleadosy en menor proporcion
de obreros.
La mayor parte de los cesantes
fueron expulsados de actividades
terciarias, en especial de los
servicios. Siguen en importancia,
con bast ante distancia, la
manufactura, el comercio y la
construccion 13.
Se reducen los episodios del
desempleo, 10 mismo en jefes de
hogar que en no jefes, aunque
con fuerte presencia de cesantes
correspondientes a la ultima
categoria 14 (Cuadro 1.15).
La explicacionbasica del comportamiento
del desempleo en el periodo tiene
asocia tambien estrechamente, con las
politicasde estabthzaciony flexibilizacton
del mercado de trabajo: por un lado, a)
controldelgastofiscal, racionalizactondel
empleoy relocalizacionen las empresas
publicas tanto descentralizadas,comolas
libertaddecontratacionyrescisionlaboral,
libre negoctacton de salarios entre las
partes, comomecanismosde disminucion
de costoslaboralesen el desempenode las
actividadeseconomicasen general.
EI sector empresarial privadoy el Estado
son, en el periodo, los principales
generadores de cesantia en el mercado
laboralurbano;unasvecescomodertvacion
del inicialdesempleominero que migra a
las ciudades, y otras gerierandolo
directamente a traves de despidos en
oficinas de la admmistracton publica
central, cierre de algunas empresas 0
racionalizacionde costos en otras.
Lo dicho se manifiesta en que la
acumulacion de mayor porcentaje entre
las razones de la cesantia resulta de la
conclusion de contrato, despido y retiro
voluntario.
El fuerte impacto sufrido por parte
importante de la burocracia estatal, el
magisterto de COMIBOL,y personal
tecnico de las ex empresas estatales,
explicaen gran medida el niveleducativo
de este primer contingente de
desempleados 15.

13 Las (micas dos ramas que entre 1985 y 1987 mostraron haber disminuido el numero de
trabajadores expulsados fueron la construcci6n y el transporte.

14 Un episodio de desempleo se define, de acuerdo a Dornbush y Stanley. como el periodo en

el que un trabajador esta en paro. Ademas, los episodios son sensibles al ctclo econ6mico ya
que son cortos en las expansiones y largos en las recesiones.

15 Es importante reiterar que no se trata del unico flujode desempleados resultante delPrograma
de Ajuste Estructural. hay diversas fases y sus consecuencias observan tambien rezagos,
como la acumulacion regtstrada por el periodo stgutente, tal cual se podra ver.

16
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZANOS
El aporte semiempresarial al desempleo
urbano de la epoca, tiene base en el tipo
de relaciones con el sector formal de la
economia. Tanto unidades
semiempresariales, como familiares
(sector informal, como otros prefieren
denominar), tienen una dinamica con
fuerte influjo del nivel de la masa de
salarios del sector estatal y empresarial.
Portanto, elachicamiento de la demanda
por bienes y servicios ofertados por el
sector, como producto de practicas de
congelamientode salarios yelincremento
deldesempleoformal,se habria traducido
en una fuerte contracci6n de la actividad
semiempresarial, despidos y resguardo
en formas familares de trabajo.
A su vez, la aun reducida presencia de
desempleogeneradopor elsectorfamiliar,
tiene base en el hecho de que su unica
variable de ajuste ante el estancamiento
o dec1inaci6nde la demanda, mientras
no se llega a extremos que obliguen al
"autodesempleo", es el sacrificio de
ingresos.
2) El periodo 1987 - 1989.
El contextoen el que trans curren
los flujos introduce un cambio
fundamental.Latasade desempleo
abierto,IDA, se acrecienta hasta
llegar a un nivel sin precedentes
(10%).Elflu]ode entrada al Fondo
de Desempleados es, en
consecuencia,el mas significativo
de 10 visto hasta el final de este
periodo.En promedio,cadaano se
integran mas de 21 mil nuevas
personas a el, casi 10 veces mas
que en la fase anterior.
La tendencia al engrosamiento
de las filas de los cesantes, vista
en el periodo previo, se acentua,
pero no unicamente en terminos
relativos, sino en terrntnos
nurnertco s , superando con
DE REFORMAS ESTRUCTURALES
mucho, mas de dos vecesy media
la cifra inicial.
Las razones de entrada al Fondo
pernitenadvertiruna disminuci6n
de los despidos a favor de un
aumentodelosretirosvoluntarios.
Las caracteristicas de la
"clientela" del Fondo de
Desempleados, demuestran esta
vez,un descenso de los nivelesde
instrucci6n y de edad, medias.
Destaca una mayor disminuci6n
en la edad de los aspirantes; y del
nivelde instrucci6n, en el caso de
los cesantes.
Aunque los sectores estatal y
empresarialcontinuanexpulsando
manadeobra,pierdenpesorelativo
por el acentuado crecimiento de
las ortgmadas en los sectores
semiempresarialy familiar.
Se producen expulsiones mas
significativas en la categoria
empleados que, a pesar de
disminuir su importancia,
mantiene predominio, y se
registra tambien la ampliaci6n
delflujode obrerosy trabajadores
por cuenta propia hacia el Fondo
de Desempleados.
En correspondencia con 10
anterior,los serviciosy elcomercio
son las ramas que mas
trabajadores desplazan, siguen
en importancia la manufactura y
la construcci6n.
Por ultimo, se acerrtua la
importancia de los episodios de
desempleo de menor duraci6n
(hasta un mes). tanto en jefes,
comoen nojefesy conprevalencia
en cesantes.
Entre las causas del comportamiento
17
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
descrito, permanecen las del contexto de
flexibilizaci6n generado por la politica
econ6mica, el todavia escaso ritmo de
crecimientode la economia, la compresi6n
salarial y la competencia de productos
internados del exterior, que afectan
principalmente a las actividades del
pequ eno comercio y la pequ ena
producci6n, restringiendo sus
posibilidades de mercado.
Loanteriortiene importancia puesto que,
si bien en la combinaci6n de factores de
movilizaci6n de la fuerza laboral hacia el
Fondo de Desempleados, la
racionalizaci6n del empleo en el sector
publico tiene todavia relevancia directa
y significativa en volumen, mediante el
"beneflcto" de retiro voluntario; tiende a
ceder paso, cad a vez con mayor
contundencia, a los efectos del
funcionamiento del mercado; y no,
unicamente, a traves del mercado de
trabajo y el abaratamiento de costos
laborales; sino, ahora, con la mediaci6n
del mercado de bienes. Es decir, los
efectos de la politica econ6mica en curso,
tienden a generalizarse en y a traves de
su espacio principal: el mercado. Todo
tiende a referirse a el, como el maximo
mecanismo dirimidor de las diferencias.
Ellose verifica en la relevancia que tiende
a cobrar el desempleo generado por
unidades semiempresariales y familiares,
a donde corresponde la mana de obra de
menor calificaci6n, y cuya influencia se
advierte en las caracteristicas
constitutivas del Fondo de Desempleados
en los anos de referencia.
Este periodo, muestra, pues,
consecuencias acumuladas del fuerte
deterioro de las condiciones de vida de la
poblaci6n urbana, puesto que es en el
que se produce la mas explosiva
incorporaci6n de fuerza de trabajo antes
en condici6n de inactividad: los
aspirantes; por 10 demas, con una alta
participaci6n de mujeres. Tanto el
18
crecimiento de la oferta laboral, como la
inusual elevaci6n de las tasas de
desempleo obedecen a este proceso.
3) EI periodo 1989 - 1991.
El contexto especifico, esta
caracterizado por un cambio de
la tendendia previa en el
comportamiento del desempleo
abierto. Este desciende casi en
un tercio, hasta 6,8%; aunque se
mantiene la tasa de participaci6n
global.
El Fondo de Desempleados retuvo
a la mana de obra menos
calificada.
EI ritmo mas acelerado de
disminuci6n de la cesantia,
recompone la estructura intema
del Fondo, donde los aspirantes
ganan posiciones.
Disminuy6 el origen estatal y
empresarial de la cesantia,
incrementandose el de caracter
semiempresarial, familiar y
domestico.
El sector semiempresarial es por
primera vez en la decada, el
principal generador de desempleo
friccional.
La estructura por categoria revela
la perdida de importancia de la
cesantia entre los empleados,
aumenta la de los trabajadores
por cuenta propia y, por primera
vez, la cesantia entre las
empleadas domesticas alcanza y
pasa el 10%; mientras que la
categoria "obreros" mantiene su
posici6n. S6lo los patrones y las
domesticas aumetan el numero
de cesantes.
La manufactura es la unica rama
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
que incrementa los efectivos del
Fondo, desplaza al comercio del
segundo lugar y se mantienen los
servicios como la principal fuente
de cesantia
Las razones de ingreso al Fondo
de Desempleados, tienen un salta
en la tend en cia previa a la
especificaci6n de "Otras razones".
Casi se duplica hasta el 42%.
Se polarizan los episodios de
cesantia: 0 dura poco, 0 dura mas
de tres meses.
Se registra una menor duraci6n
de los episodios de desempleo de
losjefes de hogar respecto a la del
total de los desempleados.
El inicio de esta fase coincide con el
momento mas alto en el nivel del Fondo
de Desempleados, al acurnularse
procesos previos de flexibilizaci6n en el
ambito privado, racionaHzaci6n del gasto
publico y de las empresas estatales; con
la importante ampliaci6n de
consecuencias trasladadas y/ 0 derivadas
del funcionamiento del mercado.
Si se excluye el traba]o dornestico, hacia
el final de este periodo y por primera vez
en la decada, la cesantia se explica
principalmente por el comportamiento
del sector informal.
La menor calificaci6n observada en este
contingente de desempleados obedece a
las caracteristicas del empleo informal.
Es decir, a efectos de racionalizaci6n de
costos sobre mana de obra directa, como
obreros y empleados, en general, y
trabajadores artesanos 0 pequenos
comerciantes de los sectores familiar y
semiempresarial. Recuerdese que el
sector semiempresarial cae de manera
importante en su participaci6n relativa,
justo en el periodo previo (1987 - 1989).
La importancia de las "otras razones" de
entrada se relacionan estrechamente con
el comportamiento del Fondo de
Desempleados en el periodo, puesto que
se trata de cesantia generada en el marco
del predominio de relaciones laborales
no convencionales, producto de la
incapacidad del mercado para absorber
mayores niveles de oferta de bienes 0
servicios provenientes del sector informal.
Esto manifiesta, al mismo tiempo, que se
debi611egara un techo en la capacidad de
depresi6n de los ingresos medios del
sector -coincidente, como se vera, con el
nivel mas alto de subutilizaci6n de la
fuerza laboral.
Aunque episodios cortos de desempleo
son pautas tipicas de comportamiento
de los jefes de hogar que se yen
constrenidos ala busqueda de una fuente
de trabajo para hacer frente a sus
necesidades basicas y las de su familia,
su reducci6n puede acentuarse tarnbien
por practtcas que la facilitan y la
promueven, como la generalizaci6n de
una estrategia empresarial de contenci6n
de costos laborales basada en contratos
y despidos temporales a los mismos
trabajadores, en un contexto todavia
timido de recuperaci6n de la economia
nacional.
4) EI periodo 1991 - 1995.
El marco general de
comportamiento del fondo se
manifiesta en la persistente caida
del desempleo abierto, totalmente
contrapuesto a las elevadas Tasas
de Participaci6n Global, en las que
tienen un rol central, nuevas olas
de inserci6n femenina a la PEA.
En la estructura del Fondo se
producen importantes flujos de
salida de aspirantes que llegan el
ano 1995 al punta mas bajo de
toda la decada, nurnertca y
porcentualmente.
19
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

De modo general, las practicas Se incrementa el desempleo con

flexibles mantienen su caracter
prevaleciente como factores
causales de los flujos de entrada
al Fondo 16.
Entran desocupados hombres con
mayores niveles de instruccion.
La edad media de los desempleados
crece de 27.9 a 29.5; 10mismo que
los anos de estudio.
Continua la perdida neta de peso
relativo del sector estatal como
expulsor de fuerza de trabajo, la
recupera el sector empresarial;
pero, los sectore semiempresarial
y familiar juntos siguen
generando la mayor cesantia.
Despues de los empleados, cuya
parttcipacton se mantiene en
continuo descenso, el trabajo
obrero y el trabajo por cuenta
propia se fortalecen como fuentes
de ortgen de desernpleo.!"
Se reduce la cesantia ortgmada
en los servicios y se incrementa la
de origen manufacturero
comercial.
Se reduce el desempleo de corta
duracion.
duracion de mas de tres meses,
con una ampliacion mayor de los
cesantes en 1995.
Antes que a las medidas de politica, en
esta fase, el comportamiento del
desempleo pareciera obedecer al ciclo
economico, es decir a la practica
empresarial dentro del nuevo marco legal
e institucional, y al funcionamiento de
los mercados con una mayor
"normalidad" en el comportamiento de
los agentes economicos. Se explicaria
asi que en este periodo se registrara un
notable descenso de la tasa de desempleo
abierto. La mas baja de los diez aiios.
Sinembargo,almismo tiempose advierteque
la cesantia originada en el comercio y el
trabajo por cuenta propia correspondiente,
seriademostrativadeundeteriorodelmercado
informal, estableciendose algunas ban-eras a
laentrada.
De igual manera, emergen sintomas de
aparicion de desalentados -poblacion
economtcamerrte activa que ante la
carencia de oportunidades en el mercado
laboral, opta por el retomo a la inactividad
y o la acurnulacion de capital humano,
alargando la permanencia en procesos
educativos; particularmente en el caso
de los jovenes,

4.2. Flexibilidad laboral y empleo

Las dimensiones analiticas de la operacional, en particular, por la ausencia
flexibilidad laboral son diversas y de de informacion a nivel de unidad
relativa dificultad en su articulacion economica, y especificamente generada

16 En las Encuestas de Hogares delINE, estos factores aparerecen bajo la modalidad de "otros",

17 EI porcentaje de cesantes que en su ultima ocupacion fueron empleados muestra un

comportamiento aparentemente asociado al ciclo economicos. vale deeir, aumento cuando
la econornia no dio indicios de ereeimiento y decrecio cuando ocurrto 10eontrario.

20
 EMPLEO E INGRESOS
para este proposito. No obstante, es
posible lograr una primera aproximacion
instrumental a partir del analists de
variables relevadas por las Encuestas
La txotorqacior. de las jornadas
Las tendencias mas importantes en el
comportamiento de lajomada de trabajo
pueden ser agrupadas en dos fases
correspondientes a la evolu cton
economic a (Cuadro I. 16):
(1) En el periodo 1985-1991lajornada
laboral promedio se elevo en 4 horas
semanales. Este incremento fue aun
mayor en:
Actividades de tipo empresarial y
semiempresarial.
En la manufactura , el comercio
y la construccion (con 5, 5.5 Y 4
hrs., respectivamente).
Asalariados y patrones de los
sectores y ramas mencionadas.
En esta fase, la ampliacion de la jomada
de trabajo, a menudo no compensada
con elevaciones proporcionales en el
ingreso, constituyo el recurso mas ala
mana para compensar la escasa
capacidad de competencia que tiene
buena parte de la produccion nacional
frente ala extranjera.
Ello explicaria tambten, un posible
deterioro de los ingresos en el periodo y la
elevacion subsecuente de los niveles de
subuttlizacton de la fuerza de trabajo.
(2) En la segunda fase, que corresponde
al periodo 1991-1995, la duracion
media de la jomada de trabajo se
redujoen 1horaymedia. Loscambios
mas destacables se presentaron en el
sector familiar; en la industria
manufacturera y en el comercio; y
entre los trabajadores familiares no
EN DIEZANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
Permanentes e Integradas de Hogares,
referidas ajomada de trabajo y estabilidad
laboral.
de trabajo.
remunerados, los obreros y los
trabajadores por cuenta propia.
El comportamiento general en el
periodo de referencia, se explica
centralmente por la dlsmtnucion de
presiones ortginadas en el mercado,
la recuperacion y relativa estabilidad
en el crecimiento economtco, al que
se puede asociar la mejora tambien
relativa de los niveles de ingreso medio
de la poblacion.
El recurso al trabajo familiar no
remunerado, como una estrategta
seguida en periodos de crisis, no ha
dejado de utilizarse, a pesar de que la
reduccion de la carga horaria de su
parttcipacion parece reflejar una
mejora de las condiciones de
desernpeno economico y un previsible
abandono gradual. Sin embargo, su
prolongada permanencia. manifiesta
la agudeza del deterioro previo que
habria motivado su masiva
tncorporacion a la PEA.
Una mirada global al comportamiento de
las jomadas laborales en las ciudades
del eje permite conc1uir que al cabo de
diez afios de reforma ha aumentado el
nivel de esfuerzo laboral realizado. La
jornada semanal de trabajo se ha
extendido en algo mas de 2 horas y
media; es decir, alrededor de 11 horas
adicionales al meso
La importancia de este resultado tanto
en el Sector Empresarial, como en el
Semiempresarial, con el esfuerzo de
asalariados y de patrones, expresa la
21
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS
aplicacton todavia prevaleciente de
estrategtas productivas basadas en la
prolongacton de jomadas en actividades
de Con s tr u ccton , Comercio y la competitividad por la via de afectar los
Manufactura.
Aunque la informacion estadistica
disponible no permite determinar si estos
cambios fueron acornpanados por
tn ten stftcacton del tr abajo y/ 0
incorporaclon de nueva tecnologia; se
conoce que, por 10 menos, cambio
tecnologico no se ha producido; en
consecuencia, 10 acontecido,
La estabi/idad laboral.
Siguiendo los dos periodos senalados
para el analisis, el comportamiento de la
variable revela 10sigutente (Cuadro 1.17):
(1) 1985-1991: Periodo de ajuste y bajo
crecimiento economico,
Uno de los cambios mas importantes
de la estructura del empleo fue la
mayor pre cartzacton de las
condiciones laborales que se expreso
en el incremento del numero de
trabajadores con contratos de tipo
eventual. Evidentemente, entre 1985
y 1991, el porcentaje de la poblacion
ocupada con relaciones laborales
temporales crecio del 11% al 26%
(Cuadro 1.17).
Este comportamiento muestra que
los patrones 0 empleadores pusieron
en practica una serie de estrategtas
de contencion de costos, entre las
que se encuentra la reduccion de los
recursos destinados a la cobertura
de beneficios colaterales que, por ley,
corresponden al trabajador.
En otros termmos, los empleadores
adoptaron una serie de mecanismos
para mantener 0 ganar competitividad
22
ESTRUCTURALES
independientemente de las ramas mas
importantes donde se produce, revela la
preferencia de practicas de elevacion de
costos laborales. Fenomeno, por otro
lado, mucho mas extendido en la primera
fase analizada, que en la segunda.
Por otro lado, la fuerte presencia de
empleo semiempresarial y familiar en las
ramas mencionadas, sugieren que la
mayor parte del esfuerzo productivo (no
su resultado) esta basado en las unidades
menos modemas.
en el mercado, negando al trabajador
las ventajas que derivan de un empleo
estable. La condlcion propicia para
ella fue la existencia de un importante
desfase surgido entre la enorme
presion de oferta sobre el mercado de
trabajo y los escasos avances que el
sector privado hizo en materia de
reestructuracion productiva.
(2) 1991-1995: Periodo de crecimiento
economico moderado pero estable.
Durante este periodo el numero de
trabajadores asalariados con puestos
de trabajo estables se incremento
levemente.
En el sector estatal el porcentaje de
obreros con contratos estables paso
de 60.8% en 1991 a 73.3% en 1995.
Este incremento se debio a la mayor
estabilidad laboral registrada en la
industria manufacturera y la
construccion.
En el sector empresarial se
incremento la estabilidad laboral de
los obreros pero no asi la de los
empleados que en una proporcion de
cerca a uno de cada cuatro
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

permanecieron con contratos sorprendente que practicamente tres de

eventuales 0 temporales.
Finalmente,enelsector semiempresarial
ocurri6 10 contrario a 10 que pas6 en el
empresarial;vale decir,se increment6el
numero de empleados con contratos
temporalesperodisminuy6elporcenta]e
de obreros.
El comportamiento de la variable
analizada a 10 largo de los diez anos de
aplicaci6n de las reformas, revela con
mucha contundencia el impacto de las
medidas de flexibilizaci6n relativas al
regimen de contrataci6n. El grado de
deterioro de las condiciones laborales via
extensi6n de contratos eventuales ha
sido un comportamiento comun a las
diferentes formas de organizaci6n del
trabajo, ramas y categorias
ocupacionales, aunque tiene particular
intensidad en el Sector Semiempresarial
y dentro de el en las actividades de la
Construcci6n y la Manufactura.
La practica del contrato eventual no es
nueva en ninguna de las dos ramas y
sectores del mercado de traba]o, sin
embargo, y pese a las peculiaridades de
funcionamiento de la actividad resulta
cada cuatro trabajadores de la
construcci6n en las unidades
semiempresariales sean eventuales; es
decir que esa es la modalidad
fundamental de trabajo hoy existente.
Lo anterior revela dos cosas: primero,
que la actividad de la construcci6n se ha
convertido en una rama eminentemente
semiempresarial y familiar; y segundo
que este cambio ha venido aparejado con
un deterioro de la calidad del empleo.
Pero, por otro lado, se esconde detras de
este fen6meno una estrategia de tipo
empresarial; pues, son las grandes
empresas las que han sustituido la
contrataci6n directa de operarios y
albarules, por la subcontrataci6n de
unidades semiempresariales, mejor
conocidas como "cuadrillas'' manejadas
por contratistas y constituidas de manera
ad hoc, para cada subcontrato.
Aunque es menos conocido en la
manufactura, salvo el caso del calzado y
la confecci6n, 10 propio puede haber
ocurrido en algunos rubros de
producci6n. Este es un tema que debiera
ser Investigado con mayor profundidad.

4.3. subufillzoctcn de la Fuerza de Trabajo 18

Usualmente, se distingue la ingresos, por calificaciones 0 por

subutilizaci6n, subempleo 0 productividad, medido en cada caso
subocupaci6n, todos terrruno s a partir de la comparaci6n con un
equivalentes, como: nivel normativo).

a) subempleo visible (medido por Los criterios utilizados para definir y

comparaci6n con una jornada calcular el subempleo por ingresos en
normativa) este trabajo se presentan en el anexo
metodologico,
b) subempleo invisible, (sea por

18 Este acapite recupera en gran parte el avance de redacci6n realizado por Huascar Eguino, con
otras finalidades de tnvesttgacion.

23
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
Estructura y tendencias de la subutilizacion
fuerza de trabajo. (Cuadro I. 79).
EI comportamiento
global.
Los datos sobre la subutilizacton de la
fuerza de trabajo calculados para el
periodo 1987-1995 muestran que, a pesar
de la leve recuperacion que registro la
economia boliviana en todo este periodo,
el subempleo de la fuerza de trabajo fue
siempre bastante alto y superior al
observado en 1987. En la tendencia que
tuvo el subempleo se pueden advertir
dos fases: la primera, comprende 1987 a
1991 y se carecteriza por el incremento
de la tasa de subuttltzacion de la fuerza
de trabajo y, la segunda comprende de
1991 a 1995, y se caracteriza por el
descenso en el valor del mismo indicador.
Las razones que explican estas dos fases
son las sigutentes:
(1) entre 1987 y 1991 la flexibilizacion
del mercado de trabajo tnctdio
fuertemente en el incremento de la
duracion promedio de la jomada
laboral sin que esto haya tenido como
contraparte un incremento del nivel
de las remuneraciones.
Consecuentemente, la relacion entre
los ingresos y horas trabajadas
disminuyo haciendo que, en ultima
instancia, crezca el porcentaje de
trabajadores con empleos
inadecuadamente remunerados 0 en
situacion de subempleo;
(2) entre 1991y 1995elpoderadquisitivo
de los ingresos de los trabajadores
mejoro a la par que dtsminuyo la
duracion promedio de la jornada
laboral. Como resultado, el ingreso
real horario ascendio y la tasa de
24
de la
del subempleo a nivel
subuttlizacton se contrajo.
Ahora bien, resulta de interes para el
presente estudio establecer cuales son
en la actualidad (1995) las categorias
ocupacionales, sectores del mercado de
trabajo y, ramas de actividad donde se
concentra la mana de obra subutilizada.
Las categorias con los mayo res niveles de
subutihzacton son [excepcion hecha de
las empleadas domesticas]: los obreros
(enun 79.5%).los trabajadores por cuenta
propia (en 67.5%) y, los empleados (en
59%). Como era de esperarse los menores
niveles de subuttlizacton se observan
entre los patrones, empleadores 0 socios
y, entre los profesionales independientes.
El analtsts de la estructura de la
subuttlizacion de la fuerza laboral segun
las diferentes formas de organizaclon del
trabajo indica que el 68% de la mana de
obra ocupada en el sector familiar esta
subempleada, en tanto que el mismo
porcentaje es de 63.3% para el sector
semiempresarial y de 50.3 y 61.3% para
los sectores estatal y empresarial
respectivamente.
Finalmente, es interesante advertir que
los mayores niveles de subutilizacton de
la fuerza de trabajo se presentan
propiamente en los sectores 0 rubros que
tienen un creciente peso en la generacton
de empleo (industria manufacturera y
construccion}. Por otra parte, la rama de
actividad economica con los mas bajos
niveles de subutilizacion es la de los
establecimientos financieros.
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
La fendencia de 10 subufilizaci6n
cafegorfas ocupacionales.
El periodo 1987- 1991, se caracteriz6 por
la creciente extensi6n de la subutilizaci6n
de la fuerza de trabajo en todas las
categorias ocupacionales siendo aun mas
agudo el problema entre los asalariados
quienes, desde que se introdujo el PAE,
han experimentado la prolongaci6n de
sus jornadas de trabajo y el congelamiento
o caida del poder adquisitivo de sus
ingresos laborales.
Posteriormente el periodo 1991-1995
muestra una disminuci6n de la tasa de
subempleo particularmente entre los
La fendencia de 10 subufilizaci6n
de organizaci6n del frabajo.
Si para mantener coherencia con todo el
analisis previo, se distinguen los dos
periodos principales se observan las
siguientes tendencias (Cuadro 1.19):
(1) Entre 1987 Y 1991 todos los sectores
del mercado de trabajo
experimentaron un incremento de
los niveles de subutilizaci6n. Este fue
particularmente importante para el
sector empresarial (creci6 de 54.4% a
70.6%), el semiempresarial (pas6 de
53.6% a 75.16%) y el familiar (60.4%
a 70.5%). En otras palabras, el
subempleo afect6 tanto al sector
formal de la economia como al sector
informal.
Como era de esperarse el menor nivel
de subutilizaci6n correspondi6 al
sector estatal en el que los sueldos y
salarios estuvieron peri6dicamente
sujetos a reajustes para evitar su
deterioro y donde no es usual que se
por
obreros y empleados. Este cambio de
tendencia muestra que si bien no se han
alcanzado los niveles existentes en 1985,
que era el punta alto de la crisis econ6mica
previa, el moderado crecimiento
economico reciente estaria obrando como
factor de disminuci6n de presiones sobre
los trabajadores asalariados ya sea a
traves de una rnejora relativa de los
sueldos y salarios, 0 bien, por la via de
una disminuci6n de la carga horaria de
trabajo, con mantenci6n de los niveles
salariales previos.
y las formas
incremente la duraci6n de las
jornadas de trabajo sin que,
simultaneamente, se pague por ello.
(2) Entre 1991 y 1995 todos los sectores
registraron una disminuci6n de la
tasa de subutilizaci6n aunque esta
fue mayor en el sector estatal del
mercado de trabajo que en el sector
empresarial. En efecto, el subempleo
en el sector empresarial pas6 de un
70.6% a un 61.3%, en tanto que enel
sector estatallo hizo de 65.5% a un
50.3%
Durante este periodo t arnbten
decreci6 el subempleo en el sector
informal aunque en menor dimensi6n
al registrado en el sector formal. De
cualquier forma, exceptuando el
sector estatal y el servicio domestico,
las diferencias entre unos y otros no
pasan de los cinco. puntos
porcentuales.
25
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANUS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
La tendencia de 10 suoutlluocion de 10 fuerza
de trabajo por ramas de actividad
ecoriotmco.
Entre 1987 Y 1991 el porcentaje de
subutilizacion de la fuerza de trabajo se
incremento, 0 en el mejor de los casos se
mantuvo a niveles relativamente estables,
en todos los rubros de actividad
econonuca.K'uadro 1.19).
Llama la atericton que este
comportamiento corresponda
propiamente a un periodo en el que el
crecimiento econornico fue positivo y que
se haya presentado con menor enfasis
solo en algunas de las ramas del sector
terciario -las finanzas y los servicios-, al
mismo tiempo que se extendia en la
La intensidad y 10 extension del problema
subempleo (Cuadro 1.20).
El a.na Iis is de los porcentajes de
subuttlizacion de la fuerza de trabajo nos
perrnite establecer la extension del
problema pero no asi cuantificar el
esfuerzo que deberia realizar la economia
Boliviana para superarlo. Este esfuerzo
puede ser estimado recurriendo ala tasa
de desempleo equivalente (TDE) por
ingreso-
horario que se define como el riumero de
personas que quedarian desocupados st
todos los empleados pudiesen obtener
ingresos laborales suficientes como para
garantizar las condiciones de
reproduccion de su fuerza de traba]o.
Las estimaciones de la TDEpara el periodo
1987-1995 indican la presencia de dos
etapas:
(1) en la primera (anos 1987 a 1991) el
26
industria, la construccion, el comercioy,
el transporte.
Entre 1991 Y1995, la tasa de subempleo
siguio subiendo en el trans porte y las
comunicaciones y, entre los
establecimientos financieros y bancos.
Contrariamiente, la proporcion de
subempleados en el rubro de la
construccion decrecio de un 85.2% a un
67.9%, en la industra 10 hizo del 77.2% al
70.7%, en el comercio de un 76.6% a un
65.3% y, finalmente, en los servicios
disrninuyo del 67.7% al 63%.
del
desempleo equivalente paso del 29%
al 34.57%, mostrarido el pobre
desempeno que tuvo la economia
nacional en 10 que se refiere a su
capacidad de generar empleos
adecuados 0 "plenos":
(2) en la segunda fase (1991 a 1995) el
desempleo equivalente dlsrninuyo de
un 34.57% a un 28.8% Indicando
que se estan produciendo avances en
el poder adquisitivo de los sueldos y
salarios y/ 0 que la jornada laboral
esta en descenso.
Una vez realizada la anterior estimacion
se ha procedido al calculo de la tasa de
subutilizacion global de la mana de obra
sumando las tasas de desempleo abierto
y la de desempleo equivalerite. Este
indicador es una sintesis del grado en
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
que una economia logra 0 no utilizar de
manera plena el factor trabajo y, por 10
tanto, representa la tasa de desempleo
que existiria si no hubiesen ramas,
sectores y categorias que, en el mercado
de trabajo, actuaran como altemativas
precarias de empleo.
Los resultados obtenidos son muy
ilustrativos del comportamiento del
subempleo en el periodo analizado.
[ 5. Conclusiones
A fin de destacar 10 peculiar del periodo
1991 - 1995, cuyos datos son los que se
anaden a los de la primera entrega en el
Inforrne Social anterior, se ha optado por
presentar resumidamente los aspectos
5. 1. Conclusiones relevantes del periodo
1991 - 1995
En los ultimos cuatro alios, se ha
producido una nueva aceleraci6n del
ritmo de crecimiento de la oferta
laboral en las ciudades del eje.
Este crecimiento muestra rasgos
diferentes a los del periodo anterior,
pues, obedece a una expansi6n de la
ocupaci6n y la disminuci6n de los
indices de desempleo abierto,
paralelamente a la disminuci6n de
los indicadores de subutilizaci6n de
la FT y de la pobreza. Este
comportamiento puede explicarse de
la siguiente manera:
a) Primero, que la expansron del
empleo por la via de la
incorporaci6n de poblaci6n
secundaria, principalmente
mujeres yj6venes; y la ocupaci6n
efectiva de poblaci6n primaria,
Evidentemente, enelperiodo 1987-1991
la tasa de subutilizaci6n global subi6 del
34.69% al 41.23% en tanto que entre
1991 y 1995 descendi6 de 41.23% al
38.76%. Todos estos cambios indican
que la tasa de subutilizaci6n global (0
excedente de mana de obra) tiene un
comportamiento muy sensible al ciclo
econ6mico ya que crece cuando la
economia no mejora y disminuye en caso
contrario.
]
mas relevantes acontecidos en los ultimos
cuatro alios, para luego, retomar la visi6n
global del empleo en los diez alios de
vigencia del ajuste estructural.
expresaria el resultado al que ha
llegado la poblaci6n a partir de
divers as estrategias para
enfrentar una situaci6n previa de
enorme deterioro de los ingresos
y calidad de vida;
b) la conversi6n de contingentes de
oferta laboral en empleo efectivo,
senalaria por su ubicaci6n en las
formas de organizaci6n
productiva (semiempresarial y
familiar), la efectividad con que
los sectores desguamecidos por
las politicas de aju ste, han
respondido al reto del mercado,
con obtenci6n de tngresos mejores
a los de periodos previos; y al
margen de las politic as de
promoci6n y fomento deliberadas;
y
27
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
c) la coyuntura favorable en la
sttuacion cambiaria con paises
fronterizos, tiene un fuerte Influjo
sobre el desempeno de actividades
comerciales y de produccion de
bienes de consumo masivo, al
ofrecer un importante mercado
constituido por poblacion de bajos
mgresos de los paises vecinos,
principalmente Peru. Estas
ventajas son habtlrnerite
aprovechadas por unidades
semiempresariales y familiares de
la manufactura en las principales
ciudades del eje.
La modalidad y bases del fenomeno
de crecimiento de la ocupacton,
ingresos y actividades informales, con
relativo exito en la superacion de
ciertos niveles de Indigencia. senala
sin embargo. caracteristicas
endebles. que asi como emergieron y
fueron aprovechadas por la poblacion,
pueden desaparecer dejando atras
olas de recesion y consecuencias
graves desde e1 punta de vista de
empleo e ingresos, simplemente. con
un cambio en las politicas de los
paises vecinos que invierta la relacion
hasta ahora favorable; y tal situacion,
no esta lejos de acontecer.
Es decir, no es posible aflrmar que el
grado de permanencia en el
crecimiento de la oferta laboral, con
ocupacion e ingresos mejorados sea
tal que impulse procesos mas solidos
y sustentables. Definitivamente. los
logros en la materia no pueden ser
atribuibles al modelo; mas por el
contrario, son cuando menos, un
resultado no esperado, una sorpresa
5.2. Conclusiones generales
La Poblacion EconomicamenteActiva,
ha venido creciendo en la ultima
28
para los hacedores de politicas.
Si, esta claro. por otra parte. que
tenemos en frente una experiencia de
la que debemos aprender los
Investigadores. las autoridades y. en
especial, los formuladores de
politicas: aquellos que fueron los
llamados a dinamizar y motorizar el
crecimiento en el pais. a la hora de
ver resultados. no fueron los titulares
de la gran empresa privada. En
cambro. los desheredados. han
respondido con pujanza, agresividad
y confianza en sus propias fuerzas.
evidenciando que si llegaron a este
punto sin apoyo, podrian ir mas alla
con politic as mas activas y
deliberadas de promocton, cambio y
moderruzacton que hagan mas
factible la sustentabilidad de su
insercion ventajosa en la estructura
economica nacional.
No se trata de hacer, basados en una
vision extttsta, apologia de la pequena
empresa 0 de "los inforrnales", puesto
que 10 alcanzado no los eximio de
fracasos previos, enormes riesgos y
limites estructurales a su desarrollo
"espontaneo", dada la naturaleza de
las actividades; sin embargo. senala
t arn b ie n caminos posibles.
insuficientemente vistos. por decir 10
menos, hasta hoy.
El subempleo ha disminuido en el
ambito urbano del eje en el periodo,
sin llegar todavia a los niveles de
1985. empero las practicas flexibles
aumentan con la eventualidad en los
contratos, y con la posible extension
de practicas de subcontratacion.
decada a tasas sistemattcamente
superiores a las registradas por la
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
evoluci6n de la Poblaci6n Total de las
ciudades, generando una hipertrofia
de la oferta laboral urbana que se ha
constituido en un rasgo caracteristico
de la decada: manifiesta tanto en las
variaciones de las tasas brutas, como
en las tasas globales de participaci6n,
cuyo crecimiento de 8 y 10 puntos,
contrasta fuertemente con 10
observadoentre 1976y 1985, cuando
ambas tasas bajan entre uno y dos
puntos porcentuales.
La sistematicidad, regularidad y
permanencia con que crece y se
acumula la presi6n de oferta sobre el
mercado laboral a 10largo de toda la
decada, le aslgnan a este fen6meno
un caracter estructural, que no puede
pasar desapercibido. Se debe tomar
conciencia de las enormes
dificultades que se confrontara para
revertir la fuerte concentraci6n de la
PEA en las ciudades del eje.
El tipo de asociaci6n entre oferta y
demanda laboral en el periodo de
diez anos de reformas estructurales
en el pais, revela su fuerte asiento en
los segmentos mas rezagados de la
estructura productiva, tanto desde el
punto de vista tecno16gico, de
organizaci6n lab oral y de
productividad, como de calidad del
empleo.
Los sectores en los que se asienta el
crecimiento de la oferta laboral,
mujeres y menores de edad, revelan
que su inserci6n se realiza en
condiciones de prevalencia de pautas
sociales discriminatorias que deben
ser controladas. Las condiciones de
desernpeno laboral de las mujeres se
expresan sts tematrcamen te en
diferenciales negativos de ingreso
respecto a los hombres. Esto ocurre
en cualquier rama de actividad y
practtcamente en todos los grupos de
la piramide de edades.
Participan en ella una proporci6n
signiflcatrva de mujeres, hoy mayor
que al inicio. Es mayoritaria en el
sector familiary stgue en importancia
su presencia en el sector estatal.
Este hecho stgmftca que la
heterogeneidad del mercado de trabajo
se acentua. El empleo depende cada
vezmas de la capacidad de la poblaci6n
para impulsar pequeiios
emprendimientos, con la finalidad de
garantizar la generaci6n de mgresos.
Afirmar con elementos de sustento
empirico como los presentados, que
el crecimiento del empleo y su
absorci6n en la economia se basa en
el dinamismo de los sectores mas
rezagados tecnologtcamente, significa
reconocer que se veran afectadas la
calidad y sostenibilidad del
crecimiento econ6mico.
De igual manera; y habida cuenta de
que, por un lado, el nivel de ingresos
del Sector Informal se halla
fuertemente condicionado por el
volumen de la mas a de salarios
existente en el Sector formal, aun
sujeto a politicas de contenci6n; y
segundo, que las formas precarias de
empleo caracterizan a un importante
contingente de unidades informales;
se pondra tambien en cuesti6n la
posibilidad real de lograr otros
objetivos como la equid ad y la
integraci6n social.
La absorci6n de la fuerza de trabajo a
10 largo del periodo se basa,
fundamentalmente, en la iniciativa
de los Sectores Semiempresarial y
Familiar. Ambos juntos elevan su
participaci6n en la PEA en 8 puntos
porcentuales en los diez anos de
ajuste estructural. Lo dicho implica
que el Sector Informal. urbano
constituia ya el 63,14% de la fuerza
laboral urbana del eje, en 1995.
29
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
Se verifica asi que estos sectores, a
pesar de los rezagos tecnologicos y de
productividad con que operan,
responden al reto del mercado y son
capaces, coyunturalmente, de
generar fuentes de ingreso que,
incluso, expresan mejor as en
termtnos reales, hasta aliviar las
presiones de incremento de la
pobreza.
Las tendecias globales del periodo
muestran que las ramas mas
dinamicas en la absorci6n de empleo
fueron la Construcci6n y el Comercio,
seguidas, bastante atras, por la
Manufactura y el Transporte.
AI menos, desde la perspectiva de la
generaci6n de empleo, no puede
afirmarse que el proceso de ajuste
haya cobijado el fortalecimiento del
sector manufacturero 0 productivo
en general; y, si se establecen las
relaciones de magnitud, de lejos, el
comercio es la actividad con mayor
presencia en el empleo urbano.
Una mirada global al comportamiento
de las jornadas laborales en las
ciudades del eje permite concluir que
al cabo de diez anos de reforma ha
aumentado el nivel de esfuerzo laboral
realizado. La jomada semanal de
trabajo se ha extendido en algo mas de
2 horas y media; es decir, alrededor de
11 horas adicionales al mes, que
expresan la aplicaci6n todavia
prevaleciente de estrategias
productivas basadasen la prolongaci6n
de jornadas, principalmente, en
actividades de Construcci6n, Comercio
y Manufactura.
5.3. A modo de corolario
En diez anos del proceso de reformas
se produce un reacomodo de la
30
A su vez, ella revela la preferencia de
practtcas de elevaci6n de la
competitividad por la via de afectar
los costos laborales. Fen6meno, por
otro lado, mucho mas extendido entre
1985 y 1991, que entre 1991 y 195.
Alo largo de los diez anos de aplicaci6n
de las reformas, el impacto de las
medidas de flexibilizaci6n relativas al
regimen de contrataci6n se revela en el
grado de deterioro de las condiciones
laborales via extension de contratos
eventuales,pues, ese ha sido un
comportamiento comun alas diferentes
formas de orgaruzacion del trabajo,
ramas y categorias ocupacionales,
aunque tiene particular intensidad en
el Sector Semiempresarial y dentro de
el en las actividades de la Construcci6n
y la Manufactura.
A pesar de la leve recuperaci6n que
registro la economia boliviana en todo
este periodo, el subempleo de la fuerza
de trabajo fue siempre bastante alto
y superior al observado en 1987.
Ellasigue afectando a todos los sectores
del mercado de trabajo. Sin embargo,
es mayor en el sector familiar (68%)y
semiempresarial (63%);y afecta mas a
los obreros (79.5%),a los trabajadores
por cuenta propia (67.5%) y, los
empleados (en 59%).
Finalmente, los mayores niveles de
subutilizaci6n de la fuerza de trabajo
se presentan propiamente en los
sectores 0 rubros que tienen un
creciente peso en la generaci6n de
empleo (industria manufacturera y
construccion) .
estructura econ6mica urbana que
tiende a consolidar su heterogeneidad
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
interna, fortaleciendo las actividades
con mayor rezago tecnologico del
comercio, la construcci6n y la
manufactura; se cambia la naturaleza
de la categoria obrero, antes inserta
en actividades esencialmente
empresariales 0 estatales, por obreros
mayoritariamente insertos en
unidades semiempresariales. Es
decir, por obreros, con sistemas de
contrato oral, y practicas de relaci6n
que excluyen el goce de beneficios
laborales, goce de vacaciones,
regulaci6n de jomadas, garantias de
estabilidad laboral, posibilidad de
organizaci6n sindical, etc ..
Se trata del fortalecimiento de una
modalidad de asalariado premodemo
que dificilmente podra encamar en si
al tr ab aj ad or de una Bolivia
competitiva, equitativa en la
distribuci6n de los beneficios del
crecimiento e integradora desde el
punta de vista social.
El reto al que esta realidad invita es
a reconocer la potencialidad
demostrada por las pequeilas
unidades econ6micas, para modificar
sus condiciones estructurales de
funcionamiento, mtegrarlas a la
modemidad y, por esta via, generar
tambien condiciones de mejora de
los indicadores laborales para sus
trabajadores y las posibilidades de
una integraci6n social genuina.
La tozuda realidad demuestra con
los hechos presentados la paradojal
diferencia existente entre estos
resultados y los objetivos del plan de
reformas.
En primer terrnino, contrasta con los
objetivos de modernizaci6n del
aparato productivo, pues el
crecimiento de la ocupaci6n se dio en
los sectores mas rezagados desde el
punta de vista tecno16gico y
organizativo.
Por los antecedentes presentados, es
imprescindible afirmar que la
economia urbana es esencialmente
informal, mucho mas hoy que antes
del Programa de Ajuste Estructural.
En segundo lugar, la confianza en el
sector empresarial privado y los
objetivos de desarrollo y
afianzamiento de su orientaci6n
exportadora, ha sido desmentida, en
tanto no se ha verificado, desde el
punto de vista de la generaci6n de
empleo,una movilizaci6nsignificativa
de recursos de inversi6n. Ello
conduce a afirmar que tampoco se
han diversificado los productos de
exportaci6n.
Por ultimo, la tesis del goteo. La
posibilidad de que las estrategias de
integraci6n social 0 la mejora de los
indicadores laborales, ya mejor
asimiladas por los hacedores de
politicas, puedan suceder al
crecimiento de la economia, se yen
cuestionadas porque el crecimiento
se produce precisamente en los
sectores con mayor precariedad en
sus condiciones de desenvolvimiento
laboral. Pero adernas, nada asegura
que exista la posibilidad de
permanencia en los niveles de exito
logrados por unidades
semiepresariales y familiares, no s6lo
en terminos de generaci6n de empleo,
sino, en terminos de mejora relativa
de los ingresos reales medios.
31
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ mos DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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33
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

Cuadro Nro. 1.2

Ciudades del Eje:
Pcblaetcn total y poblaclcn econemlcamente activa - 1995

CATEGORlA POBLACIONAL CAPITALES EJE %

[a) (bJ b/a * 100

POBLACION TOTAL 3188958 2558077 80.2

POBLACION EN EDAD DE TRABAJAR 2368491 1904120 80.4
POBLACION ECONOMICAMENTE ACTIVA 1316723 1078502 81.9
POBLACION OCUPADA 1256576 1031876 82.1
POBLACION DESOCUPADA 60147 46626 77.5
-CESANTE 43437 33568 77.3
-ASPlRANTE 16710 13058 78.1
POBLACION INACTIVA 1051768 825618 78.5

Fuente: Encuestas Permanente e Integrada de Hogares, INE,-1995.

Elaboraci6n: CEDLA

34
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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35
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ j\NOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

Cuadro Nro.I.4

Ciudades del Eje:

Tasas de ocupacien por grupos etareos, segiln sexo -1995

GRUPOSETAREOS HOMBRES MUJERES

Total 96,20 95,00

10-19 anos 97,00 93,20

20-24 anos 94,40 91,90
25-29 anos 95,90 92,40
30-34 anos 97,60 96,10
35-39 anos 97,20 96,20
40-44 anos 98,20 97,20
45-49 anos 96,60 97,80
50 Y mas 96,10 98,90

FUENTE:Encuestas Permanente e Integrada de Hogares, INE, 1995.

Elaboraci6n: CEDLA.

36
 EMPLEO E INGRESOSEN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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40
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

Cuadro Nro. 1.9

Ciudades del Eje:

Mujeres ocupadas por rama de actividad. 1985-1991-1995

RAMADE ACTIVIDAD MUJERES % DELTOTAL

OCUPADAS DE OCUPADOS
1985
TOTAL 100,0 36,2
Industria Manufacturera 13,3 25,6
Construcci6n 0,2 1,4
Comercio Restaurantes y Hoteles 42,2 61,6
Transportes 1,1 5,0
Servicios 39,2 40,6
Otras ramas 4,0 19,3
1991
TOTAL 100,0 42,7
Industria Manufacturera 14,0 31,3
Construcci6n 0,7 3,6
Comercio Restaurantes y Hoteles 41,0 66,6
Transportes 1,0 5,7
Servicios 41,0 48,5
Otras ramas 2,3 13,0
1995
TOTAL 100,0 43,9
Industria Manufacturera 16,4 37,5
Construcci6n 0,4 2,2
Comercio Restaurantes y Hoteles 46,0 59,5
Transportes 1,1 6,1
Servicios 31,1 58,9
Otras ramas 5,0 27,8

FUENTE: Encuestas Permanente e Integrada de Hogares, INE. 1985-1991-1995.

Elaboraci6n: CEDLA.

41
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZANUS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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42
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ Al"JOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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43
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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44
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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45
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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51
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

Cuadro Nro. 1.18

Ciudades del Eje:

Antigiiedad de los asalariados por estabilidad en el empleo -1995

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3 a 4 anos 91.5 8,5 5,8 93,2 6,8 6,2
4 a 5 anos 87,7 12,3 6,1 96,3 3,7 5,9
mas de 5 anos 95,5 4,5 23,1 98,1 1,9 23,2

FUENTE: Encuestas Permanente e Integrada de Hogares, lNE. 1995.

Elaboracion: CEDLA.

52
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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54
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ
II. Ingresos laborales en el ajuste
El tema de los ingresos laborales es,
quiza, uno de los mas complicados y
sensibles de tratar. Complicado, por la
ausencia de instrumentos estadisticos
especializados para su medtcion, regtstro
ytratamiento; y, almismotiempo, el mas
sensible por constituir un resultado-
sintesis de varios factores concurrentes,
entre ellos, los de caracter economico,
los de caracter politico y tambien los de
indole social.
Pero, mas alla de los elementos que
concurren en la conflguracion de los
determinantes de su comportamiento,
tiene interes por sintetizar aspectos
vinculados con el desarrollo de un pais,
con el nivel de bienestar de las personas
o los hogares: y permite advertir las
potencialidades sociales (como
posibilidad de acceso a satisfactores) y
de mercado (como capacidad de compra
de bienes) que de su nivel se derivan.
Lo anterior obliga a destacar de manera
particular la restriccton central del
trabajo, derivada de la inexistencia de
fuentes de informacion especializada para
1. Comportamiento del ingreso real medio.
1. 1 Una vision global (Cuadro II.1).
Luego de la aplicacion de las medidas del
shock antiinflacionario, se produjo un
cambio sustantivo en materia de
remuneraciones: por un lado, niveles y
estructura se redefinieron totalmente
respecto a la srtuacion previa; mientras
que porotro, se produjo una recuperaci6n
generalizada del poder adquisitivo de los
ingresos. En ese marco, se advierten
algunos efectos diferenciados que
mos DE REFORMAS ESTRUCTURALES
el tratamiento del tema de los ingresos.
Los datos utilizados en el presente
documento provienen de las Encuestas
Permanente e Integrada de Hogares, que
constituyen instrumentos especializados
para la medicion de los temas vinculados
al empleo, pero no de los ingresos. Por
tanto, los datos captados por esta via,
son una aproximaclon, sujeta a diversos
problemas de registro, como la
su bdeclar acton . la existencia de
variaciones en la metodologia de rnedicion
o en los periodos de recoleccion de la
informacion; y otros menores, que
reducen la posibilidad contar con un
atributo deseable en la serie: plena
comparabilidad de los datos.
Por las limitaciones anotadas, el analisis
y las conclusiones vertidas en este
apartado, pretenden destacar tendencias
generales y posibles explicaciones a
comportamientos observados, cuya
enorme utilidad es, de todas formas,
innegable, particularmente, para
orientar, afirmar 0 sugerir cambios en
modalidades de intervencton sobre
factores determinantes.
conviene apuntar: los sectores
empresarial y semiempresarial fueron
mas favorecidos que el resto de formas de
organizaci6n del trabajo; y 10 mismo
ocurre con actividades econ6micas
vinculadas con las finanzas, los servicios
yel comercio.
Las causas del impacto diferenciado no
son facilmente explicables en tanto
55
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
concurren una multiplicidad de factores
que en el periodo hiperinflacionario
determinaban el nivel de los respectivos
ingresos, estableciendose distorsiones y
desequilibrios de toda naturaleza en la
estructura resultante, cambiante
adernas, en muy corto plazo.
Lo dicho obliga a que en adelante todo el
tratamiento analitico deba referirse al
momento en que, lograda la estabilizacion
y el equilibrio general de precios, la
informacion disponible recupera
coherencia, se hace comparable y tiene
signiflcacton para orientar conclusiones.
Este momento esta marcado por la
disponibilidad de datos provenientes de
la Encuesta permanente de Hogares
realizada por el INE en 1987, y sigue
luego con las Encuestas Integradas de
Hogares de los anos 1989, 1990, 1991 Y
1995, tambien ejecutadas por el mismo
instituto.
Desde una perspectiva global, se puede
afirmar que los ingresos reales medios
calculados para la poblacion ocupada
del eje, practtcamente se han mantenido
en el mismo nivel, entre el inicio y el final
de los ocho anos del periodo de ajuste
analizado (1987 - 1995).
1.2. Evoluci6n de los ingresos reales medios
entre 1987 y 1991
Excepcion hecha del sector estatal, el
periodo 1987 a 1991 se caracterizo
por un generalizado deterioro de las
ingresos en los sectores
semiempresarial, empresarial y Estatal(Cuadro 11.4).
familiar, en ese orden. (Cuadro 11.1.)
Se caractertzo tarnbten , por la
contraccion del poder adquisitivo de
los ingresos laborales de las distintas
categorias ocupacionales. La (mica
excepcion a este comportamiento fue
la que tuvo la categoria de Patrones,
56
No obstante, una mirada adicional a los
anos intermedios, permite apreciar la
existencia de periodos muy marcados de
deterioro 0 recuperacion del poder de
compra de los ingresos; periodos que,
por 10 dernas, tienen correspondencia
con el desempeno de la economia nacional
y cuya constderacton en el presente
documento facilita la comprension y el
analists del tema en cuestion.
El primer periodo, estara referido a los
anos 1987 - 1991, cuando la economia,
recuperada la estabilidad, tiende a salir
de un proceso contractivo agudo, empieza
a revertir las cifras negativas en la
variacion del PIBy reinicia el crecimiento.
El segundo periodo, inicia en 1991 y
concluye en 1995. En los aflos
considerados, la estabilidad
macroeconomica se mantiene como un
bien preciado y las cifras de crecimiento
anual del PIB tienden a estabilizarse en
tomo a un moderado 4%.
En general, el enfasis sera puesto en el
ultimo periodo, dado el tratamiento
otorgadoal primero en el numero anterior
del Informe Social.
empleadores 0 socios del sector
empresarial. Tambien vale destacar
la estabilidad salarial que se observe
entre obreros y empleados del Sector
Los niveles remunerativos mas bajos
se los regtstro en el sector productivo
y, en especial, en la manufactura;
aunque, como era de esperarse el
comercio siguto registrando mgresos
bajos e inferiores a los que se
obtuvieron en otras actividades
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

terciarias como los servicios.(Cuadro generadas por la autoridad publica, para

11.6 y 11.8).
Los rubros de actividad con las
mayores ventajas en terrninos de
mejora de sus ingresos fueron las
finanzas y la mineria. En ambos casos
se trata de actividades con escasa
cap acidad de generar empleos y de
pequena dimensi6n con repecto a la
economia de las areas urbanas.
mantenerse en un mercado invadido por
la producci6n foranea, mediante el
abaratamiento de los costos laborales.
Dentro de ese marco concurren como
condiciones coadyuvantes, la
disponibilidad de un amplio contingente
de fuerza lab oral excedentaria, la
debilidad de las organizaciones sindicales
y el fuerte deterioro de los ingresos de los
hogares, heredado de la crisis.

Entre las razones que estan detras del
comportamiento recien descrito se puede
mencionar: las bajas tasas de crecimiento
de la economia, las reducidas ganancias
de productividad de la mana de obra que,
a su vez, son consecuencia de rezagos en
el ajuste de la estructura productiva; y
medidas de flexibilizaci6n del mercado
de trabajo, entre otros.
El mecanismo de las practicas flexibles,
primarias podria dectrse!", en tanto
conciben al trabajo untcamente como
costo, y ni remotamente como capital, se
convierte en un recurso que se prolonga
en el tiempo al no contar con un correlato
expresado en innovaci6n tecnologica y
redefinici6n de los procesos productivos
de las unidades econ6micas.

La estabilidad de los ingresos del Sector
Estatal se explica, principalmente, por
los reajustes efectuados por el gobiemo
en funci6n de la tasa de inflaci6n
programada al inicio de cada ano
(indexaci6n a futuro). Pero adernas,
responde a incentivos a la productividad
de ciertas empresas, cuyo saneamiento
se propugnaba en la perspectiva de su
privatizaci6n (comoYPFB,ENAF,ENDE);
a formas de cautelar la continuidad del
proceso productivo; y tambien a una
politica de potenciamiento de las
entidades public as descentralizadas y
desconcentradas, dado el nuevo rol
previsto para ellas dentro del PAE.
En cambio, la dec1inaci6n de los ingresos
en el Sector Empresarial obedece
esencialmente a estrategias patronales
de aprovechamiento de las condiciones
legales e institucionales de desregulaci6n
Por su parte, la caida de los ingresos
reales medios de los Sectores
Semiempresarial y Familiar se explica
por la concurrencia de, al menos, los
sigutentes tres factores:
a) el estancamiento del volumen y nivel
de la demand a constituida por la
mas a de salarios del sector formal,
b) el crecimiento del nurnero de
unidades econ6micas autogeneradas
por nuevos contingentes de oferta
laboral, que acentua la competencia
intema, creando presiones a la baja
de los Ingresos medios de las unidades
econ6micas de ambos sectores y de
sus trabajadores;
c) la apertura al mercado extemo y la
competencia de una abundante gama
de bienes foraneos de diversa calidad

19 Puesto que la flexibilidad ni es mala en si misma, ni nociva en toda circunstancia, siempre

y cuando venga aparejada de una mentalidad moderna que la vincule con desarrollo de
capacidad competitiva no solo de la unidad econorntca, sino del hombre que, bajo las nuevas
circunstancias, como capital humano, constituye uno de sus ejes.

57
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ mos DE REFORMAS ESTRUCTURALES
y precio que inducen al empleo de
estrategtas de sacrificio de ingresos,
prolongacion de jomadas y recurso
al tr abajo de familiares no
remunerados, a fin de abaratar
precios y mantenerse en el mercado.
Por ultimo, se ha mencionado ya en el
componente de empleo de este trabajo, el
fuerte influjo recesivo emergente del sesgo
estabilizador de las medidas de ajuste:
pero, es pertinente destacar que la
temprana apertura al mercado extemo
ha dejado desguamecida a la produccion
nacional, practtcamente de la noche a la
manana, generando no solo condiciones
1.3. Evolucion de los ingresos reales medios
entre 1991 y 1995
Una mirada global a los ultimos cuatro
anos, permite afirmar que los ingresos de
la poblacion ocupada del eje han
registrado un incremento de su poder
adquisitivo superior en 30,6% a los
vtgentes en 1991. Este comportamiento
ha sido similar en el Sector Estatal, en el
Empresarial y en el Semiempresarial; y
ha llegado solo a la mitad (17%) en el
Sector Familiar (Cuadro 11.1.).
Las ramas de actividad que han logrado
un desempeno mas exitoso y una mejora
relativa mayor en sus ingresos fueron
energia y servicios, en unidades estatales
y empresariales; en tanto que comercio,
transporte, coristruccion y manufactura
fueron las actividades en las cuales se
a sen to el logro de unidades
semiempresartales y familiares. A pesar
de 10 dicho, es importante senalar que el
imp acto que puede considerarse
sigruflcattvo para el conjunto se asienta
en el comercio y los servicios. Ambas
ram as juntas representan el 56% del
total de ocupados. Energia podria
considerarse marginal por su restrmgtdo
58
para el empleo indiscriminado de las
practicas flexibles, sino, practicamente
compeliendo, al sector productivo en
general, a su empleo como unico recurso
disponible de inmediato para responder
a un ambito competitivo de nuevas
caracteristicas y particular virulencia en
el periodo analizado.
Entonces, la caida de los ingresos reales
medios; el incremento de la subutilizacion
de la fuerza de traba]o: y el deterioro de
las condiciones laborales en el periodo
es, no solo, pero en buena parte, atribuible
tambien al programa de reformas iniciado
el ano 1985.
aporte al empleo urbano (Cuadros 11.1y
11.6).
Por ultimo, los ingresos de las diferentes
categorias ocupacionales experimentaron
mejoras de diversa importancia en el
periodo. Los grupos mas beneficiados
por estos cambios fueron los profesionales
independientes y los empleados de todos
los sectores; y en general los patrones
empleadores y socios, tanto del sector
empresarial, como del semiempresarial.
En otras palabras, exceptuando al sector
semiempresarial, las mejoras tendieron
a concentrarse mas en los segmentos
modemos del mercado de trabajo.
En cambio, obreros en general y
trabajadores por cuenta propia
participaron de "cuotas" inferiores de
crecimiento de sus ingresos, tendiendo a
concentrarse en los sectores mas
rezagados (Cuadros 11.4y 11.6).
Las razones que subyacen a este
comportamiento son de diverso orden:
(1) el crecimiento de la economia, (2) un
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
probable incremento de la productividad
de la mana de obra y, (3) los bajos niveles
de inflacion.
Si bien esas constituyen razones que
podriamos denominar "de ambiente",
existen multiplicidad de otros factores
que actuan en el entramado de la
coyuntura analizada. Y para intentar
una compreriston de los elementos
centrales que concurren, es pertinente
definir mejor 10 caracteristico del periodo.
Contrariamente a 10 que ocurre durante
el sexenio anterior, en los ultimos cuatro
anos se produce un nuevo e inusitado
incremento de la oferta laboral que, sin
embargo, viene aparejado de mayores
tasas de o cu pa cto n , mejoras no
despreciables en los tngresos reales de
los ocupados que, ademas, se expresan
en reducciones de las tasas de
subutilizacion de la fuerza laboral.
Por anadidura. este proceso se asienta
de manera importante en el
comportamiento de los sect ores
semiempresarial y familiar, un actor no
invitado por el modelo de reforma
estructural, y cuyo crecimiento acelerado,
absolutamente inesperado, echa por
tierra, 0 por 10 menos relativiza, la
hipotests de saturacion que pare cia
advertirse ante el deterioro vivido por el
sector en el periodo 1985 - 1991, al pasar
de largo una barrera psicologica desde
56,3 % de la PEA en 1991 a 63,14% en
1995. Esta visto que la funcion de variable
de ajuste al desempleo abierto puede
aim ser jugada por estos sectores, y, mas
au n , con exito en las estrategias
desplegadas, cuya permanencia, empero,
debera ser evaluada con mayor cautela e
informacion.
Desde esta perspectiva, no puede negarse
la importancia que debio tener en el
crecimiento economico resultante, 10
mismo que en el empleo y los ingresos, el
hecho de que 88% de los patrones 0
empleadores sean semiempresarios, y
que el 57% de los obreros trabajen para
ellos.
Ahora bien, si esta es la caracteristica
mas peculiar, sera util conocer las vias
utilizadas por cada sector del mercado de
trabajo para arribar a procesos de mejora
relativa de los ingresos reales.
Sector Estatal, Disminuye su
participacion relativa en el periodo, como
producto tanto de la destruccion de
empleo en diversas instancias del Estado,
como por el crecimiento mas acelerado
de otros sectores. La racionalizacion del
empleo en la admintstracion publica
conduce a una concentracion del tipo de
ocupado en empleados y tecntco s
especializados, con algun caracter
imprescindible, y por tanto, con mejores
niveles de remuneracion a su trabajo. La
calidad de la ocupacion es mayor al
advertirse que se trata principal mente de
empleo estable, con jomadas que no
exceden la normal, con una participacion
importante de mujeres que son menos
afectadas por la dtscrtmmacton de
salarios, con relacion a los hombres
(Cuadro 11.5).
Se trata de una estrategia de
raclonalizacion del empleo publico y sus
costos, claramente definida desde los
principios del modelo de reforma
estructural aplicado en el pais.
Sector Empresarial, Su parttcipacion
se reduce en terminos relativos, aunque
tiene un incremento importante de sus
efectivos, principalmente patrones,
profesionales independientes y
empleados. Su crecimiento se basa en el
abandono paulatino de ramas como la
corrst.ruccton y los servicios, para
concentrarse en el comercio, el trans porte
y la manufactura.
Cabe aclarar que, por 10 meJ?os en la
construccton, 10que ocurre es que delega
la contratacion de mana de obra directa
59
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
a "contratistas": es decir, se mantiene
con te cntco s calificados, mejor
remunerados y subcontrata personal de
menor rango, probablemente unidades
semiempresariales 0 familiares.
En las actividades productivas, como la
manufactura no se advierten vinculos
con otros sectores, existe mayor
contrataci6n de traba]o eventual que en
las otras actividades. Dado que no resulta
muy evidente la existencia de niveles de
inversi6n importantes en activos, podria
suponerse que ha procedido a la
bu squ eda de mayores niveles de
productividad atacando elementos de
tecnologia blanda, es decir, aspectos de
organizaci6n y racionalizaci6n en los
procesos de producci6n.
En relaci6n a las actividades de
intermediaci6n, que han tenido
importante crecimiento en elperiodo (62%
mas que en 1991), se puede hipotetizar
que se bas a en una estrategia de
mantenci6n de una planta minima de
empleados de confianza, bien pagados y
con estabilidad importante, y el recurso
a mecanismos de distribuci6n delegados
a unidades semiempresariales 0 En el caso de la construcci6n la excesiva
familiares. De hecho, estos sectores
representan el 87,7% de todos los
ocupados en esta rama.
El sector empresarial, es el unico que
intenta conciliar en su estrategta la
extensi6n dejomadas con racionalizaci6n
del empleo, incentivos salariales y mayor
ganancia.
El aparente usa de mecanismos de
incentivo se revela en los cambios
observables en la relaci6n de ingresos
medios de los patrones con empleados y
obreros, y la relaci6n de ingresos de
empleadosyobreros. Entre 1991 y 1995
rnejoran las relaciones patr6n/ empleado,
y empeoran las relaciones empleado /
obrero.
60
Sector semiempresarial, Se trata del
sector que tiene el crecimiento mas
acelerado del periodo. Su estrategta se
apoya principalmente en las actividades
de la construcci6n, la manufactura, el
comercio y, en menor medida, el
transporte.
Sigue una racionalidad mas bien
extensiva en la expansi6n de las
actividades mencionadas; es decir,
aumenta el numero de titulares a cargo
de nuevos talleres. Su numero mas que
se duplica en el periodo.
Existe preferencia por la contrataci6n de
mana de obra masculina y permanecen 0
empeoran pautas discriminatorias de la
mujer en relaci6n al tratamiento salarial.
Entre 1991 y 1995 se discrimina a la
mujer casi en un 22% mas, con relaci6n
a los ingresos masculinos (Cuadro II.5).
Se basa en la explotaci6n de trabajo
eventual y asalariado. En la construcci6n
3 de cada 4 ocupados son eventuales: 1
de cada 4 en comercio y 1 de cada 3 en
manufactura.
eventualidad en los contratos puede
explicarse por la modalidad de trabajo, y
una fuerte dependencia de la
fluctuaciones del mercado. El enorme
crecimiento registrado en este rubro
evidencia la sustituci6n operada en
relaci6n con la actividad de tipo
empresarial en el ramo.
Contratos eventuales, por otro lado,
implican por 10 general niveles mas altos
de ingreso, para compensar la
incertidumbre, por 10 que ello puede
sustentar la mejora observada.
La actividad manufacturera, a su vez,
parece estar vinculada a la inserci6n en
circuitos de provisi6n de btenes de
consumo masivo (principalmente ropa
de tela y de cuero, y articulos de madera),
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
para mercados de bajos recursos de
paises fronterizos, abiertos gracias a
ve nt aja s de tipo cambiario, cuya
permanencia no puede garantizarse.
Finalmente, el comercio estaria
vinculado, por un lado, a la actividad
manufacturera del propio sector y del
familiar; y, por otro, a la canalizaci6n-
distribuci6n de mercaderia de la actividad
empresarial en el rubro.
Sector familiar, Este sector que observa
un crecimiento absoluto muy importante,
se basa en la dinamica impresa a la
actividad comercial, a la manufactura y
ala construcci6n. Su importancia relativa
en el empleo de cada una de ellas se
reflejaen las siguientes cifras: 68%, 42,8%
1.4. Pobloclon vs Ingresos reales medios
Se ha incluido este acaptte a fin de advertir
sobre la limitaci6n de estadisticos de
tendencia central, como la media, para
resumir la situaci6n de poblaciones
heterogeneas en su comportamiento. A
titulode ejemplo,se incluyena continuaci6n
breves referencias sobre la materia.
Si bien no se trata de invalidar 10 dicho
respecto a las tendencias generales de
los ingresos, los cuadros 11.2 y 11.3,
contribuyen a mostrar que detras de la
media se esconde una importante
dispersi6n que obliga a relativizar la
berugnidad de los procesos descritos.
Una primera observaci6n que destaca es
que, a excepci6n del sector familiar, los
porcentajes de poblaci6n con ingresos
inferiores a su respectiva media se han
agrandado entre 1987 y 1995,
especialmente en los sectores estatal y
empresarial.
20 Un salario minimo nominal de 1995 (Bs 205}, equivale a un salario minimo real de Bs. 87,0 I,
expresado en Bs de 1988.
Y 31,4% respectivamete.
El comportamiento analizado revela el
empleo combinado de dos estrategtas de
crecimiento: por un lado una de tipo
extensivo, que se hace evidente por el
incremento de trabajadores por cuenta
propia; pero, por otro, tambien se hace
evidente el recurso a una via intensiva,
con la incorporaci6n de trabajadores
familiares no remunerados.
Es decir, la obtenci6n de mayores ingresos
en este sector es el resultado del sacrificio
de personal familiar. En buenos terminos
se trata de subremuneraci6n al propio
trabajo y explotaci6n de fuerza de trabajo
familiar no contabilizada como trabajo
impago.
Con referencia al ultimo ano del periodo
analizado, 1995,elporcentaje de poblaci6n
que tiene ingresos inferiores a la media
general es de 73,8% (Cuadro 11.3).
Y, de igual manera, la desagregaci6n de
los ocupados por sectores del mercado
de trabajo, siempre en tomo a la media
general para ese ano, muestra que los
ingresos inferiores afectan al 66% de los
perceptores en el sector formal; a 71 % en
el semiempresarial y practicamente a
80% en el familiar.
Si los sectores semiempresarial y familiar
constituyen mas del 63% del total de los
ocupados, como se vio al tratar el tema
del empleo, ella quiere decir que existe
un gran sector de la poblaci6n que no
llega a obtener ni siquiera los 4 salarios
minimos reales a los que equivaldria el
promedio general de Bs 347,7 20.
61
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
2. La dlstrlbuclen del ingreso laboral urbono"
(Cuadro 11.9).
El periodo 1987 - 1995 tuvo como
caracteristica el deterioro sistematico de
los ingresos reales medios. en tanto que
se produce una redistribuclon positiva
de la mas a total; 0 mayor
empobrecimiento general. con mejor
distribucion. En 1987 el 50% de la
poblacion concentraba 14.6% del total
de los tngresos: mientras poco mas del
30% de este estaba en manos del 5% mas
rico de la poblacion. En 1991 e150% de
la poblacion disponia del 17.6% de la
mas a total de mgresos y el 5% mas rico
reducia su parttcipacion a 29%.
Porcontrapartida, si bien el periodo 1991-
1995 registra una mejora de los tngresos
medios, su distrtbucton no muestra
cambios relevantes. En general el 5%
,3. La pobreza en areas urbanas (Cuadro 11.10).
Indudablemente la mejor forma de
evaluar los avances que Boliviarealiza en
la calidad de vida de su poblacion es
hacer una estimacion de los niveles de
pobreza.
Dos son las posibles metodologias para
realizar este estudio: (1)la de necesidades
basicas insatisfechas que usualmente se
realizacon datos de losCensos de Poblacion
y Vivienday. (2)la de linea de pobreza que
usualmente debe hacerse recurriendo ala
informacion que proporcionan las
Encuestas de Presupuestos Familiares.
Lamentablemente. en ambos casos la base
de informacion para los calculos suele
estar distanciada por un espacio de tiempo
21 Este acapite y el stguiente, recuperan avances de redacci6n de Huascar Egumo. realizados
en el contexto de otra investigaci6n.
62
mas rico retuvo el 30% de la masa de
ingresos. en tanto que el 50% mas pobre
que pudo acceder a un maximo de 17.6%
del total de los ingresos al tntcto,
dismlnuyo su participacion hacia el final.
hasta 16.4%.
En otras pa lab ra s , el grado de
concentracion de los mgresos sigue siendo
muy alto 10 que genera dos posibles
efectos (1)dota de una mayor capacidad
de ahorro, de inversion 0 de capacidad
de gasto a los sectores mas ricos y. (2)no
permite la ampliacion de la demanda a
niveles capaces de sustentar la
consohdacion de mercados locales para
las industrias que trabajan en las
ciudades del eje de Bolivia.
bastante amplio. Es por esta razon que se
debe recurrir a la informacion que
proporcionan las Encuestas Integradas de
Hogares que. si bien son un instrumento
analitico invalorable para el estudio del
ernpleo, son menos exactas en su
componente de mgresos laborales.
Habiendo tornado nota de estas
dificultades se ha procedido a la
estimacion de los niveles de pobreza en
las ciudades del eje. Para esto se han
agregado los ingresos del hogar y se ha
establecido el costo de una canasta basic a
de alimentos que sirve para distinguir
entre los hogares Indigentes y los no
indigentes. Adicionalmente. se ha
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ MIOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
estimado (usando el coeficiente de Engel
que proporciona la Encuesta de
Presupuestos Familiares de 1990) la
canasta normativa de satisfactores
esenciales que no solo incluye la canasta
basica de alimentos. sino. los dernas
gastos del hogar. Este ultimo valor
permite distinguir entre la poblacion
pobre y la no pobre.
En general. las estimaciones de la pobreza
a nivel urbano permiten distinguir dos
fases bien definidas.
(1) La primera fase comprende de 1987
a 1991 y se carecteriza por el
incremento de la pobreza tanto
extrema como no extrema. Aunque
las raices de la pobreza son de caracter
estructural es importante constatar
que. en el periodo 1987 a 1991. el
porcentaje de familias pobres paso
del 74. 7% en 1987 a180.1 % en 1991.
Ademas, en el mismo periodo, el
porcentaje de famihas que no logro
cubrir el costo de su canasta basica
de alimentos -mdigentes- paso del
45.6% al 49.5% reflejando que.
primero por la recesion econornica y
luego por el rezago de las tareas de
reestructuracton productiva, no se
registraron mejoras de las
condiciones de vida de los
trabajadores y sus familias.
(2) En la segunda fase, que comprende
de 1991 a 1995. se observa una
4. Conclusiones
Desde una perspectiva global. se puede
afirmar que los ingresos reales medios
calculados para la poblacion ocupada
del eje, practicamente se han mantenido
reduccion de los niveles de pobreza
urbana que responde al incremento
del poder adquisitivo de los ingresos
laborales de un buen riumero de
ocupados. Otro aspecto que merece
ser desatacado es que la reduccion
de la pobreza ha sido acompanada de
cambios cualitativos en su
cornposicion. Evidentemente. entre
1987 y 1991 la pobreza critica era
superior a la no critica cosa que se
revierte entre 1991 a 1995. En otras
palabras. en este periodo se ha
producido una reduccion del numero
de hogares que no pueden cubrir los
costos de su canasta basica de
alimentos a la par que ha aumentado
el numero de familias que no pueden
cubrir otros gastos adernas de la
alimentacion.
En 10 que hace a la pobreza en areas
rurales todavia no se cuenta con la
informacion que nos permita establecer
su evolucion en el corto y mediano plazo.
En efecto, el estudio mas reciente sobre
el tema es el mapa de pobreza construido
en base a informacion censal. Para
superar las dificultades de dato. el
Instituto Nacional de Estadistica tiene
planeado hacer una Encuesta de Hogares
en el area rural. Solo con este instrumento
podremos tener una vision integral de la
pobreza y. en consecuencia. establecer
las areas de intervencton que nos
permitan reducirla.
en el mismo nivel, entre el inicio y el final
de los ocho anos del periodo de ajuste
analizado (1987 - 1995).
63
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
4.1. EI ingreso entre 1987 y 1991
Excepcion hecha del sector estatal. el
periodo 1987 a 1991 se caracterizo
por un generalizado deterioro de las
tngresos en los diferentes sectores
del mercado de trabajo.
Se caractertzo tarnbten, por la
contraccton del poder adquisitivo de
los ingresos laborales de las distintas
categorias ocupacionales. La (mica
excepcion a este comportamiento fue
la que tuvo la categoria de Patrones,
empleadores 0 socios del sector
empresarial.
Los niveles remunerativos mas bajos
se los registro en el sector productivo
y, en especial, en la manufactura.
4.2. EI ingreso entre 1991 y 1995
Este periodo regis tro una mejora
significativa de los ingresos medios reales,
de alrededor del 30%.
Las ramas de actividad que han
logrado un desempeno mas exitoso y
una rnejora relativa mayor en sus
ingresos fueron energia y servicios,
en unidades ,estatales y rezagados.
empresariales.
El comercio, transporte, construcclon
y manufactura fueron actividades en
las cuales se asento el logro de
unidades semiempresariales y embargo, viene aparejado de mayores
familiares.
Losgrupos mas beneficiados por estos
cambios fueron los profesionales
independientes y los empleados de
todos los sectores; y en general los
patrones empleadores y socios. Las
mejoras tendieron a concentrarse mas
64
Los rubros mas favorecidos por el
comportamiento de sus ingresos
fueron las fmanzas y la mineria. En
ambos casos se trata de actividades
con escasa capacidad de generar
empleos y de pequena dimension con
repecto a la economia de las areas
urbanas.
La caida de los ingresos reales medios; el
incremento de la subutilizacion de la
fuerza de trabajo: y el deterioro de las
condiciones laborales en el periodo es, no
solo, pero en buena parte, atribuible
tambien al programa de reformas iniciado
el ano 1985.
en los segmentos modernos del
mercado de trabajo.
En cambio, obreros en general y
trabajadores por cuenta propia
participaron de "cuotas" inferiores de
crecimiento de sus ingresos, tendiendo a
concentrarse en los sectores mas
Contrariamente a 10 que ocurre durante
el sexenio anterior, en los ultimos cuatro
anos se produce un nuevo e inusitado
incremento de la oferta laboral que, sin
tasas de oc u p ac io n , mejor a s no
despreciables en los Ingresos reales de
los ocupados que, ademas, se expresan
en reducciones de las tasas de
subuttltzacion de la fuerza laboral.
Por anadldura, este proceso se asienta
de manera importante en el
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
comportamiento de los sectores
semiempresarial y familiar, un actor no
invitado por el modelo de reforma
estructural
Parte de las estrategias que habrian
respaldado el proceso de mejora en los
ingresos serian:
Sector estatal
Se trata de una estrategia de
racionalizaci6n del empleo publico y sus
costos, c1aramente definida desde los
principios del modelo de reforma
estructural aplicado en el pais.
Sector empresarial
Su crecimiento se basa en el abandono
paulatino de ramas como la construcci6n
y los servicios, para concentrarse en el
comercio, el transporte y la manufactura.
Intenta conciliar en su estrategta la
mantenci6n de jornadas extensas con
racionalizaci6n del empleo, incentivos
salariales y mayor ganancia.
Sector sermempresarlal,
Su estrategia se apoya principalmente
en las actividades de la construcci6n, la
manufactura, el comercio y, en menor
medida, el transporte.
Se basa en la explotaci6n de trabajo
eventual y asalariado.
El enorme crecimiento registrado en la
4.3. Sobre lo distribuci6n
Con referencia al ultimo ano del
periodo analizado, 1995,el porcentaje
de poblaci6n que tiene ingresos
inferiores a la media general es de
73,8%.
construcci6n evidencia la sustituci6n
operada en relaci6n con la actividad de
tipo empresarial en el ramo.
La mejora de los ingresos se sustenta,
entre otros, en el hecho de que contratos
eventuales implican por 10general niveles
mas altos de ingreso, para compensar la
incertidumbre.
La mejora de ingresos se apoya tarnbien
en la actividad manufacturera inserta en
circuitos de provisi6n de bienes de
consumo masivo (principalmente ropa
de tela y de cuero, y articulos de madera),
para mercados de bajos recursos de
paises fronterizos, abiertos gracias a
ventajas de tipo cambiario.
Finalmente, la mejora de ingresos en el
comercio estaria vinculado, por un lado,
al dinamismo de la actividad
manufacturera del propio sector y del
familiar; y, por otro, al crecimiento de las
actividades de importaci6n -legal e tlegal-
, de gran escala, para cuyos capitales
desarrollan actividades de canalizaci6n-
distribuci6n de mercaderia.
Sector familiar.
Se bas a en la dinarnlca impresa a la
actividad comercial, ala manufactura y
a la construcci6n.
La obtenci6n de mayores ingresos en
este sector es el resultado del sacrificio
de personal familiar. Se trata de
subremuneraci6n al propio trabajo y
explotaci6n de fuerza de trabajo familiar
no contabilizada como trabajo impago.
de ingresos
EI periodo 1987 - 1995 tuvo como
caracteristica el deterioro sistematico de
los ingresos reales medios, entanto que
se produce una redistribuci6n positiva
de la masa total; 0 mayor
65
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ mos DE REFORMAS ESTRUCTURALES
empobrecimiento general, con mejor
distrtbucion.
Por contrapartida, si bien el periodo 1991-
1995 registra una mejora de los ingresos
III. Conclusiones Generales
Algunos de los principales hallazgos del
trabajo en cuestton senalan que durante
la decada analizada:
a) Se han creado fuertes presiones de
oferta en el mercado laboral, con
enormes potencialidades de
despliegue conflictivo si no se arnplia
la capacidad de absorcion de la
economia;
b) La economia de las ciudades del eje
es esencialmente informal, mucho
mas hoy, que antes del ajuste
estructural. Si el ano 1985 el SIU
constituia el 55% de la PEA, hoy
representa el 63% de la misma;
c) Las condiciones laborales han
seguido procesos de agudo deterioro
en la primera mitad de la decada:
mientras que en el segundo
quinquenio, a pesar de que la
subutilizacton de la fuerza laboral ha
disminuido, aun no se recuperan los
niveles de 1985;
d) El estilo de crecimiento de la
ocupacton, basado en los sectores
mas rezagados desde el punta de
vista tecnologtco y organizativo,
66
medios, su dtstrtbucion no muestra
cambios relevantes. En otras palabras,
el grado de concentracion de los tngresos
sigue siendo muy alto
connota el incumplimiento de los
objetivos de moderrnzacton del
aparato productivo. Y, de igual
manera, que tampoco se ha verificado
que la empresa privada se constituya
en uno de los actores centrales del
modelo a partir de una signiflcativa
arnpliacion de los niveles de inversion
y generacton de empleo.
En materia de ingresos, se observa una
evidente mejora de los mismos, en
terminos reales y promediales. Sin
embargo, todavia un gran contingente
humano, cerca del 74% de la poblacion
ocupada, percibe ingresos menores al
promedio al final de la decada, Hoy el
50% de la poblacion mas pobre concentra
el 16.37% de los mgresos. algo mas que
en 1987, pero menos que en 1991;
mientras que el 5% mas rico continua
reteniendo para si algo mas del 30% del
total.
Finalmente, las fuentes de generacion de
los ingresos mejorados, que ni son las
mas modemas -el SIU-, ni las que ofrecen
mejores condiciones laborales ponen en
duda la posibilidad real de que a futuro
se produzca una efectiva Integracton
social y mejora de la equidad.
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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69
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

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70
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

Cuadro Nro. 11.4

Ciudades del Eje:

Ingresos laborales promedio por sector del Mercado de trabajo
categoria ocupacional, 1985-1995
(En bolivianos de 1988)

1985 1987 1989 1990 1991 1995 1995-91

SECTOR ESTATAL

Obrero 51,0 234,6 200,7 268,0 263,2 311,8 18,5

Empleado 48,7 303,0 333,5 291,7 304,8 404,7 32,8

SECTOR EMPRESARlAL

Obrero 34,4 252,3 223,0 284,6 203,5 240,9 18,4

Empleado 61,3 352,2 351,6 357,7 338,7 417,6 23,3
Patron, empleador 0 socio 161,5 1154,6 1067,5 1383,4 1250,0 1560,8 24,9
Profesional Independiente 161,4 1147,3 783,1 833,0 711,0 968,1 36,2

SECTOR SEMIEMPRESARlAL

Obrero 31,2 304,1 248,3 196,1 165,3 197,0 19,2

Empleado 48,0 321,3 263,1 311,4 301,7 323,7 7,3
Patron, empleador 0 socio 123,2 818,7 232,1 914,2 587,7 727,9 23,9

SECTOR FAMILIAR

Trabajador por cuenta propia 62,9 324,4 258,7 255,8 218,2 254,2 16,5

S.ECTOR DOMESTICO

Empleado(a) del hogar 10,4 211,4 119,6 98,8 89,3 103,0 15,3

FUENTE:Encuestas Permanente e Integrada de Hogares, INE, 1985-1995.

Elaboraci6n: CEDLA.

Cuadro Nro. 11.5

Ciudades del Eje:

Diferenciales de ingresos nominales promedio de las
Mujeres respecto de los hombres, por sectores del Mercado de trabajo
1991-1995

HOMBRES MUJERES
1991 1995
Estatal 100,0 67,2 69,8
Empresarial 100,0 69,5 97,8
Semiempresarial 100,0 95,8 75,0
Familiar 100,0 59,1 56,7
ServicioDomestico 100,0 69,0 68,4

FUENTE:Encuestas Permanente e Integrada de Hogares, INE, 1991-1995.

Elaboraci6n: CEDLA.

71
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

Cuadro Nro. 11.6

Ciudades del Eje:

Ingresos laborales promedio por sector del mercado de trabajo y
ramas de actividad, 1985-1995.
(En bolivianos de 1988).

1985 1987 1989 1990 1991 1995 1995-91

SECTOR ESTATAL

Industria Manufacturera 76,9 660,7 204,7 370,2 454,6 237,9 -47,7

Construcci6n 63,0 314,3 303,3 223,6 330,6 311,7 -5,7
Comercio 27,0 261,6 205,8 145,5 227,1 N.D. N.D.
Transportes 67,6 340,4 321,5 355,8 443,6 498,8 12,4
Finanzas 62,6 382,1 367,7 484,2 732,6 1400,9 91,2
Servicios 43,3 278,8 322,0 269,8 256,5 356,3 38,9

SECTOR EMPRESARlAL

Industria Manufacturera 44,2 339,1 335,7 372,9 297,3 322,2 8,4

Construcci6n 104,2 445,6 375,7 582,5 556,6 322,3 -42,1
Comercio 39,9 499,4 404,1 305,6 350,8 470,3 34,1
Transportes 109,6 399,3 313,0 304,7 372,2 365,4 -1,8
Finanzas 88,5 650,8 571,6 635,6 567,0 789,7 39,3
Servicios 58,9 420,3 424,1 370,6 335,1 482,7 44,0

SECTOR SEMIEMPRESARlAL

Industria Manufacturera 42,2 367,5 213,8 294,7 264,2 335,1 26,8

Construcci6n 37,6 432,7 274,0 352,5 260,0 312,4 20,1
Comercio 63,7 439,9 182,8 563,8 334,7 423,0 26,4
Transportes 74,1 474,6 296,8 332,2 302,0 443,7 46,9
Finanzas 85,3 711,8 428,0 559,0 727,8 731,9 0,6
Servicios 62,9 426,8 287,2 363,4 304,9 369.6 21,2

SECTOR FAMILIAR

Industria Manufacturera 43,8 184,4 178,1 162,9 191,2 210,8 10,2

Construcci6n 83,9 328,2 264,0 246,2 215,6 238,6 10,7
Comercio 50,6 283,9 217,6 206,7 201,6 249,6 23,8
Transportes 175,9 528,3 700,4 400,5 499,0 592,5 18,7
Finanzas 57,0 529,0 360,0 647,3 367,3 369,3 0,5
Servicios 45,7 230,4 166,3 227,0 206,8 160,9 -22,2

SECTOR DOMESTICO

Servicios 10,4 211,4 119,6 98,8 89,3 103,0 15,3

FUENTE: Encuestas Permanente e Integrada de Hogares. INE. 1985-1995.

Elaboraci6n: CEDLA.
N.D,: No Disponible

72
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

Cuadro Nro. 11.7

Indice de remuneraci6n media nominal del sector publico

por grupo, segiln periodo (Series Marzo 1988 - Marzo 1995) (Base 1987=100)

TOTAL ADM. ADM. ADM. ADM. EMPRESAS

PERIODOS SECTOR CENTRAL DESCENT. DESCON. AUTONOMA PUBLICAS
PUBLICO

MAR.88 122,8 117,3 111,1 108,8 100,0 155,6

JUN.88 132,7 132,4 114,3 109,5 100,0 162,6
SEP.88 136,0 135,9 117,0 140,1 100,0 162,6
DIC.88 140,1 139,2 118,7 161,7 100,0 168,4
MAR.89 154,5 164,0 127,2 161,7 106,5 167,0
JUN.89 155,0 162,1 142,9 162,1 108,4 167,1
SEP.89 161,5 165,7 144,4 154,1 108,6 186,4
DIC.89 163,4 166,3 148,0 193,4 108,6 186,9
MAR.90* 168,4 166,8 217,2 232,2 131,9 164,0
JUN.90 191,0 192,3 251,5 259,3 124,0 191.5
SEP.90 190,G 190,6 251,0 265,8 123,8 193,1
DIC.90 201,9 198,2 286,7 265,8 125,6 212,1
MAR.91 236,9 224,0 293,6 290,0 155,4 283,5
JUN.91 256,4 240,6 332,1 349,0 167,0 300,7
SEP.91 262,3 238,1 357,3 325,3 172,2 325,6
DIC.91 259,1 238,7 368,7 325,4 170,7 306,8
MAR.92 292,3 277,0 344,6 325,3 187,1 363,4
JUN.92 328,5 287,8 488,4 543,9 231,3 384,4
SEP.92 339,5 308,1 410,0 544,0 244,4 405,0
DIC.92 338,2 297,2 430,5 564,5 277,9 395,4
MAR.93 369,3 331.0 419,6 585,0 261,7 463,5
JUN.93 387,9 354,4 463,5 655,9 297,3 442,3
SEP.93 389,4 352,0 432,6 664,6 291,5 467,4
DIC.93 399,1 346,5 467,8 675,8 295,9 507,1
MAR.94 412,1 345,1 561,1 716,2 301,7 525,4
JUN.94 447,5 384,9 590,5 757,4 343,0 547,8
SEP.94 454,9 396,6 608,7 778,0 345,8 541,4
DIC.94 450,9 398,7 608,8 793,3 345,2 515,9
MAR.95 479,4 420,6 661,8 831,4 338,5 569,7

Fuente: Indice de Remuneraciones del Sector PUblico, INE.

73
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

Cuadro Nro. 11.8

La Paz: Salarlo medio real del sector privado por rama de actividad. segun periodo
(Base 1987=100).

Periodos Promedto Mineria Industria Construe- Comercio Establee. Servieios

General Manufaet. cion Rest.y Hot. Finane. 1/
Marzo85 305,0 314,6 298,4 166,9 187,2 419,0 227,4
Junio 85 263,8 222,8 242,5 132,8 171,8 397,6 224,8
Septiembre85 153,8 109,2 140,3 91,8 153,5 224,5 126,4
Diciernbre85 223,1 326,6 187,5 136,2 186,7 320,6 134,5
Marzo 86 207,1 240,6 159,2 114,2 215,1 315,1 169,9
Junio 86 216,7 224,8 180,4 93,5 240,6 306,4 197,0
Septiembre86 224,6 233,3 185,3 166,2 255,5 298,7 256,0
Dieiembre86 231,2 283,0 205,0 162,1 248,1 298,3 236,9
Marzo87 260,0 305,7 232,0 170,9 317,1 323,4 283,5
Junio 87 279,4 268,3 252,8 200,4 291,1 372,4 291,5
Septiembre87 304,6 416,2 276,0 208,1 328,6 392,4 312,3
Dieiembre87 310,7 359,8 291,4 231,2 346,8 387,9 293,4
Marzo 88 354,9 370,0 305,5 255,7 364,9 506,5 319,0
Junio 88 372,0 404,7 318,2 240,0 357,8 497,3 365,3
Septiembre88 368,1 435,1 304,3 245,2 346,4 554,2 335,5
Dieiembre88 366,8 426,0 307,3 254,8 325,1 552,4 336,7
Marzo89 386,7 414,7 338,7 255,0 347,8 560,1 359,8
Junio 89 398,6 456,8 345,8 277,6 355,4 555,3 386,9
Septiembre89 383,3 438,5 314,9 252,5 352,0 562,2 388,2
Dielembre89 371,2 396,2 303,1 235,9 339,3 543,0 386,6
Marzo90 395,3 400,9 314,0 260,4 363,3 560,0 403,7
Junio 90 409,7 476,9 320,2 249,5 361,5 601,3 392,7
Septiembre90 393,5 440,8 309,5 244,6 345,3 599,7 380,4
Dieiembre90 381,7 398,4 314,4 228,3 315,9 560,6 376,7
Marzo91 364,5 429,7 299,0 220,6 360,6 684,2 389,4
Junio 91 377,9 496,1 316,9 237,1 375,5 688,8 387,4
Septiembre91 374,2 534,9 321,4 226,3 368,7 671,1 378,5
Dieiembre91 366,6 518,7 314,6 220,3 365,5 661,6 373,4
Marzo92 377,3 557,1 303,4 227,8 368,3 697,4 398,1
Junio 92 388,9 !'l51,0 319,2 250,6 381,8 710,6 406,3
Septiembre92 388,3 601,0 318,9 243,5 377,9 716,4 402,8
Dieiembre92 389,1 600,9 325,0 237,4 378,7 706,0 402,4
Marzo93 407,7 644,9 314,0 262,5 403,9 761,0 421,8
Junio 93 417,9 722,8 324,7 277,6 409,6 759,3 431,9
Septiembre93 411,4 745,3 321,5 263,9 402,0 743,7 423,1
Diciembre93 410,8 728,8 323,4 255,8 400,6 744,5 425,8
Marzo94 434,4 880,1 336,4 263,5 419,0 818,6 448,8
Junio 94 450,6 908,6 355,6 290,9 429,4 813,5 460,3
Septiembre94 447,5 906,3 355,6 286,1 419,0 809,6 466,6
Diciembre94 447,1 896,6 355,0 309,3 414,2 797,8 457,9
Marzo95 456,2 941,5 352,1 305,3 420,6 840,9 477,6

FUENTE:Instituto Nacional de Estad.istica - Mlnlsterio de Trabajo

Nota. La lnformacl6n ha sldo elaborada en base a las planlllas recepclonadas por el Mlnlsterlo de Trabajo y D. L..
1/ Incluye el Banco Central, Banco del Estado y Caja Naclonal de Salud

74
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANUS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

Cuadro Nro. D.9

Ciudades del Eje:

Distrlbucion de los ingresos laborales de la poblaci6n ocupada,
frecuencias acumuladas, 1985-1995

% Mas
PERSONAS 1985 1987 1989 1990 1991 1995

5 0,08 0,00 0,02 0,00 0,47 0,33

10 0,47 0,48 0,59 0,40 1,19 i.i i
15 1,41 1,42 1,46 1,17 2,51 2,18
20 2,03 1,93 2,93 2,75 3,79 3,56
25 3,48 3,54 4,69 3,59 5,76 5,11
30 4,51 5,89 6,12 5,00 7,60 6,81
35 7,70 5,89 8,35 7,77 9,88 8,79
40 7,70 10,04 11,63 10,36 12,56 11,08
45 11,36 12,22 14,45 10,36 14,07 13,61
50 14,92 14,63 15,24 15,76 17,59 16,37
55 18,09 16,80 19,37 18,71 20,77 19,39
60 21,21 22,10 24,41 22,17 25,19 22,79
65 24,89 24,40 28,88 25,60 28,09 26,59
70 28,36 29,26 32,61 30,01 33,47 30,92
75 33,08 35,73 39,44 33,74 39,02 35,91
80 39,50 39,51 42,53 40,32 44,55 41,59
85 42,97 47,44 51,74 45,99 49,57 48,31
90 52,80 54,55 61,01 55,07 58,67 56,87
95 65,28 69,83 73,67 67,22 71,08 69,38
100 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

FUENTE: Encuestas Permanente e Integrada de Hogares, INE, 1985-1995.

Elaboraci6n: CEDLA.

75
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANUS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

Cuadro Nro. n.10

Porcentaje de famillas pohres e indigentes 1/ 1987-1995.

1987 1989 1990 1991 1995

TOTAL HOGARES 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

POBRES 74,7 75,5 77,3 80,1 72,5

Indigentes 45,6 43,3 46,7 49,5 33,9

No Indigentes 29,1 32,2 30,6 30,5 38,6

NO POBRES 25,4 24,5 22,9 19,9 27,5

FUENTE: Encuestas Permanente e Integrada de Hogares, INE, 1987-1995.

Elaboracion: CEDLA.

1/ Estimacion basada en el metodo de la linea de pobreza.

76
 EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANOS DE REFORMAS ESTRUCTURALES
ANEXO METODOlOGICO
Operotlvlzoclon de lo categorfa suoempleo
Una de las caracteristicas que presenta
el mercado de trabajo es que los
excedentes de oferta no solo se expresan
en desempleo abierto sino que tambien
10 hacen en una mayor 0 menor
subutilizacion de la fuerza de trabajo.
Para estimar la importancia de la
subutilizacion como problema economico
y social hay que, previamente, discriminar
entre sus componentes visible e invisible.
El primero de ellos se presenta cuando
una persona trabaja menos tiempo del
que voluntariamente desearia hacerlo y
el segundo, 10 hace cuando existen
deficiencias cualitativas del empleo como
son el bajo nivel de los ingresos laborales,
la inadecuacton de las tareas a las
capacidades del trabajador y, la baja
productividad de la mana de obra.
Lamentablemente, en el caso boliviano,
s6lo recientemente se ha abierto la
posibilidad de discriminar entre
subempleo visible e invisible (Encuestas
Integradas de Hogares 6ta a 8va Ronda).
Sin negar que esta posibilidad es de
mucha importancia para el analisis del
mercado de trabajo todavia debemos
recurrir a otras opciones metodologicas
a fin de garantizar la comparabilidad de
la informacion con la de periodos
precedentes. Es por esta razon que en
este anexo se de ctd io hacer una
estimacion del subempleo por ingreso
horario.
Para nuestro fines, se ha definido la
existencia de "Subempleo" a partir de la
cornparacion entre el ingreso-horario
observadoyelnormativo. Operativamente,
esta opcion metodologica implica suponer
que el ingreso laboral normativo puede ser
adecuadamente estimado mediante elcosto
monetario de la canasta alimentariafamiliar
y que la extension normal de la jomada de
trabajo es igual a la moda de su distribucion
de frecuencias.
De esta forma, se ha llegado a definir el
ingreso- horario normativo como el
Ingreso que un trabajadordeberia percibir
por una hora de trabajo de tal manera
que, en toda la jornada, llegue a percibir
un monto de dinero suficiente como para
alimentar (advtertase que no se esta
hablando de cubrir todos los gastos
familiares) adecuadamente a su familia.
Una vez establecido este valor normativo
se ha diferenciado a los trabajadores
subempleados de los plenamente
ocupados y, de ese modo, se ha estimado
la extension de la subutiltzacion de la
fuerza de trabajo.
Posteriormente, se ha procedido a
cuantificar el esfuerzo que en materia de
creacion de empleos plenos deberia hacer
la economia, para superar totalmente el
problema de la subtrtilizacion de la fuerza
de trabajo. Para lograr esto se recurrto al
concepto de desempleo equivalente por
ingresos-horario que no es otra cosa que
el numero de puestos de trabajo que
deberia generar la economia para no
subemplear su fuerza laboral.
Una vez estimado el n urne ro de
desempleados equivalentes se procedio a
calcular la tasa de subuttlizacion global
de la fuerza de trabajo (TSG) sumando
las tasas de desempleo abierto'If'DAl y de
desempleo equivalente por deficiencia de
77
EMPLEO E INGRESOS EN DIEZ ANUS DE REFORMAS ESTRUCTURALES

ingreso-horario (TDE). La TSG es muy evidenciar que el problema ocupacional

importante ya que nos indica la tasa de
desempleo que efectivamente existiria si
todos los trabajadores estarian
adecuadamente ocupados. Ademas, se
trata de un indicador que permite
no se expresa s610en desempleo abierto
sino que el excedente de la oferta de
trabajo tiene formas multiples de
expresi6n cuya caracteristica comun es
la subutilizaci6n.

78
 Capitulo II
EI conflicto laboral

Por RodolfoErostegut T;'

1. Proceso de Ajuste

a democracia en Bolivia muestra una serie de conflictos que antes no se habian

L manifestado debido a que las dictaduras militares no 10 permitian. Es por esa

raz6n que en la primera etapa de la institucionalidad democratica se precipitan
una serie de conflictos en cascada, los mismos que van desde las demandas econ6micas
y propias del sindicalismo (salarios, empleo, seguridad industrial, etc.), hasta las socio
politicas (participaci6n en el Poder Ejecutivo, co-gesti6n en las empresas estatales,
etc.).

Con las anteriores palabras no queremos decir que durante los periodos de gobiernos
antidemocraticos no se presentaban conflictos laborales. Estos existian, sin embargo,
sus principales caracteristicas eran las que enarbolaban la restauraci6n del orden
democratico debido a que se esperaba que con una nueva concepci6n de la administraci6n
del Estado los trabajadores (yen general los sectores sociales mas deprtmidos), podrian
satisfacer sus demandas que, en las fases de dictadura, les eran negadas 0 tenian que
esforzarse mucho s6lo para plantearlas.

2. Causas teorlcos del conflicto

El conflicto social tiene muchas facetas las mismas que son estudiadas, de manera
sistematica, a partir de fines de la decada de los cincuenta desde distintas perspectivas
y angulos dependiendo del tipo de conflicto [religiose, belico, laboral, de poderes, etc.).
Podemos rescatar las siguientes propostciones'': El conflicto social se presenta por una
ampliaci6n de la esfera de poder de los actores sociales (una lucha por los espacios).

GQue stgniflca eso? que en el caso que analizamos los distintos actores sociales
hist6ricamente lograron cierto reconocimiento estrategico por otros actores para definir
la titularidad del poder. Ese por ejemplo es el caso de la Central Obrera Boliviana (COB),
que, entre 1952 y 1985 es la que centraliza la vocaci6n democratica de un sector amplio

I Economista. Investtgador del ILDIS.

2 En la actualidad existen mas de 260 proposicionespara iniciar el analisis del conflicto.Los
mismos que analizan conflictos bellcos internacionales, reltgiosos, etntco-culturales,
economlcos, de clases sociales, de actores sociales, etc.

79
EL CONFLICTO lABORAL
de la sociedad. La COB tiene poder.
Convoca no solo a los sectores
asalariados, sino tambien, a los sectores
denominados genertcamente populares,
y canaliza sus demandas hacia el Estado
y a los empresarios. Su ambito de accion,
se amplia cada vez mas, en epocas
dictatoriales, este actor cobija incluso a
los partidos politicos no solo de izquierda,
sino tarnbten a los nacionalistas,
cristianos, etc.:' Cualquier decision
politica, no solo de sus aliados sino
tambien de sus detractores, pasa por
una respuesta de esta Central. El
conflicto, muchas veces belico, es
conducido por el Comite Ejecutivo
Nacional (CEN)de este actor social.
Otra de las proposiciones que se debe
rescatar para el analists del conflicto
sociales la que senala que este se presenta
por la defensa de los intereses legitimos
de los actores sociales.
Esta propo stcron se deriva del
reconocimiento de que cada actor social
o mas especificamente, cada grupo social
e incluso cada individuo, tiene un interes
legitime que defender. El conflicto se
presenta entonces por las siguientes
razones: 1) Por que los intereses que
pueden ser antagonicos, 0 simplemente
dificiles de conciliar, se enfrentan entre
si. 2) Por el no reconocimiento por parte
de un actor 0 acto res de los intereses de
otro actor 0 actores sociales. Por
consiguiente, el conflicto se presenta en
una primera etapa para buscar el
reconocimiento de dicho interes.
Los intereses que se defienden pueden
ser de orden espacial (territorial),
economicos, etnicos, religiosos, politicos,
etc. Generalmente el no reconocimiento
de estos intereses conducen a diversos
3 Debemos recordar que en los primeros anos de la decada de los ochenta, se crea el Conse]o
Nacional de Defensa de la Democracia (CONADE),cuyo presidente era el Secretario ejecutrvo
de la COB. El CONADE tambien sesiona en las oficinas de dicha Central.
80
tipos y grados de enfrentamiento,
dependiendo de cuan intemalizado este
en el conjunto de 0 los actores sociales
dicha demanda 0 de cuanto afecta a un
actor 0 actores sociales las demandas de
los otros.
Por otro lado, existen intereses, sobre
todo con los economicos. que nos pueden
conducir a una solucion en la que el uno
de los actores sea el perdedor, (conflicto
de suma cero, por ejemplo, cuando se
anteponen salarios y ganancias en la
empresa privada.), en este caso, y sobre
todo cuando un actor es mas poderoso
que el otro e impone una solucion bas ado
en ese poder, el conflicto continua, pues
unicamente existe la derrota del mas
debil.
Pero en termmos de conflicto social, no
existe un actor social que etemamente
sea debil, es por ello que un actor debil
ahora, puede ser fuerte en el futuro y la
reaccion sera, la de buscar una solucion
con base en el poder que detenta. En ese
sentido, el conflicto se eterniza.
Tambien debemos senalar que el conflicto
no se presenta unicamente por una razon
determinada y sintetizada en una de las
proposiciones, sino que este es elproducto
de un entretejido complejo de situaciones
que van desde la necesidad de detentar el
poder hasta una marana cornpleja, y en
muchos casos, impenetrable de intereses.
No existe una unicausalidad en la
presencia de un conflicto.
Por otro lado, el conflicto existe
permanentemente en una sociedad
determinada debido a que existen
intereses y aspiraciones de poder del
conjunto de los actores sociales. La no
explosion de los mismos depende del
 EL CONFLICTO LABORAL

grado de institucionalidad en su solucion.
La el e cc io n democr attca cada
determinado tiempo para los
administradores de los poderes del Estado
es una solucion para algun tipo de
conflicto politico de poder. La
concertacion es un instrumento mediante
el cual se llega a consensos en el que los
actores sociales involucrados no son
vencedores 0 perdedores etemamente.
Otra fuente de conflicto y que se presenta
permanentemente es por aquella falta de
informacion. En otras palabras. cuando
la informacion no se democratiza. es
muy posible. y generalmente sucede asi,
que el conjunto de actores desinformados
se sienten excluidos del sistema politico
y economico, sobre todo en la coyuntura
actual. en la que el conocimiento es una
de las principales fuentes de poder. De
este hecho se presenta una tercera
proposicion para el analtsis de las causas
potenciales de emergencia de conflictos
sociales.
Otra de las causalidades para la
emergencia de conflictos sociales es la
exclusion. Esto no es otra cosa que la
margtnacion de actores sociales que
representan a colectividades que pueden
ser de distinta dimension. En
consecuencia. los margmados, buscaran
al sistema politico y economico por la via
de la generacicn del conflicto.
Todas estas proposiciones analizadas
tienen una base que de una u otra manera
las aceleran 0 las pueden detener esta es:
la situacton de la economia. Si el proceso
economtco afecta a los intereses de una
colectividad determinada. los conflictos
existentes y no manifestados. pueden
expresarse. al contrario, pueden ser
pospuestos 0 definitiva mente
neutralizados. Lo que queremos senalar
es que la sttuacion econornica puede
desencadenar 0 paralizar los conflictos.
Pues estos no siempre se expresan. y si
no 10 hacen, no signiftca que estos no
existan.
En una sociedad siempre existen
conflictos. estos estan presentes de
manera latente. solo se requiere del agente
detonador. En general. no siempre, el
detonador es el deterioro de la economia".
Pues debemos distinguir dos tipos de
conflictos: el real y el irreal. "El conflicto
real se caracteriza por la existencia de
fines y medios opuestos. por la
incompatibilidad de valores e intereses.
El conflicto irreal surge de la necesidad
de liberar tension. de la hostilidad
desvtada, de la tradiclon historic a y de la
ignorancia y el error.:". En el conflicto
real. nos afirman los autores citados. los
deseos y necesidades parecen ser 0
devienen incompatibles por la existencia
de otros factores. es decir, por la escasez
de recursos y posiciones". La escasez de
recursos pueden estar referidos al ambito
econornico como al politico. Politico por
falta de concertacion.

4 En 1978. en Bolivia. el detonador para el inicio de un conflicto social que termino con el
llamado a elecciones por parte de la dictadura que goberno en la decada de los setentas, no
se la puede identificar untcamente con un terioro de la situacion economica, aca, encontramos
una clara vocacion de la sociedad civil por vivir en un esquema de gobierno dernocratico.

5 Raymond Mack y Richard C. Snyder. EI AnMisis del conflicto social. Ediciones Nueva
Vision. Buenos Aires 1974. PP 23 Y 24.

6 Ibid Op. Cit.

81
EL CONFLICTO LABORAL

3. Causas del conflicto social en Bolivia

Las cinco proposiciones analizadas se sindical ocupa mas de un espacio en la

cumplen para el caso de Bolivia,
seguramente existen muchas otras que
explican la emergencia de conflictos
sociales, pero considero que con estas
son suficiente para esclarecer las
causalidades del conflicto. Por otro lado,
se facilita el ingreso a escudrinar un
fen6meno muy complicado. Con algunas
otras proposiciones, que bien se las podria
introducir, podriamos confundir, en vez
de esclarecer, el analists que pretendemos
desarrollar.
No es un secreto el rol de poder que jugo
la Central Obrera Boliviana a partir de la
Revoluci6nnacionalde 19527 Poderque
en un principio no s6lo se reflejaba a
nivel politico sino tambien cuando se
analiza desde el punta de vista militar. La
COB convocaba a amplios sectores de la
sociedad boliviana 10 que le permitia
estar presente como interlocutor de la
sociedad civil frente al Estado y a otros
actores sociales como ser los empresarios,
etc.
La ausencia de instituciones
democniticas hacia de la COB el
instrumento mas preciado para que los
trabajadores, sectores populares,
partidos politicos, los mismos que,
durante las dictaduras militares, estan
excluidos en la tom a de decisiones del
sistema politico y econ6mico, canalicen
sus demandas politicas, econ6micas y
sociales. En ese sentido dicha central
sociedad, deja de ser unicamente el
instrumento de los trabajadores
asalariados para convertirse en el
instrumento de todos los excluidos.
Sin embargo, una vez conseguido el
objetivo: la democracia, la COB deja,
paulatinamente, de ser en algunos temas,
el interlocutor de la sociedad civil debido
a que la institucionalidad democratica
(Eleccionespresidenciales, Partidos, etc.),
pasa a ocupar algunos espacios que en el
pasado eran ocupados por la Central
Obrera.
Este fen6meno conduce a que el conflicto
laboral, desde la perspectiva cobista, se
politice desde la redacci6n del Pliego
Petitorio. Es mas, si uno revisa la
justificaci6n de los pliegos petitorios, en
realidad, 10 que se hace es proponer un
proyecto altemativo de administraci6n
de la economia, de la sociedad, de la
politica, etc.. Los puntos concretos de
incremento salarial, el problema
campesino y otros pasan a ser
secundarios, pues se slgue considerando
que todas las reivindicaciones
econ6micas y sociales se resolveran por
la via de la reconducci6n de la politica
econ6mica en general".
En otras palabras la propuesta de la COB
es por reconquistar los espacios perdidos
ante la emergencia de la institucionalidad
democratica que convierten a los partidos

7 No queremos desarrollar las caracteristicas del poder la COB. Pues la intenci6n es desarrollar
el rol que juega a partir de 1985 dicha central en el conflicto social.

8 En la epoca del Gobierno de la UDP, la Central Obrera Boliviana, propuso un plan nacional
de emergencia para que sea implementado por el Poder Ejecutivo. En 1989 la COB.presenta
un Pliego Petito rio en el que se cuestiona a la Politica Econ6mica y se propone otras
alternativas en el manejo de la economia nacional.

82
 EL CONFLICTOLABORAL

politicos, Congreso Nacional y otras no existen y de reconocerlos los

instancias en los interlocutores validos consideran como ilegitimos. Los
entre la sociedad civily el Estado. Cuando empresarios y el Estado consideran que
Carlos Camargo? sefiala que la COB no una demanda salarial no es legttima
supo acomodarse a los nuevos retos que dado que primero prima el interes
la democracia le demanda, 10 que en el nacionaly, por su parte, los trabajadores
fondo esta diciendo es que la COB debe consideran que los intereses de
moverse en los espacios que la democracia acumulacion de los empresarios no son
le astgna. legitimos ni de interes nacional.

La perdida de espacios que experimenta Este fenorneno nos conduce a que

la Central Obrera se diferencia al de la
exclusion, pues una cosa es perder
espacios y otra es que en algunos aspectos
fundamentales para la vida de los aflliados
a dicho sindicato (por ejemplo seguridad
social, reforma del sistema de educacion,
etc.). no se consulte la opinion de los
mismos. Es por esta razon que la central
sindical al sentirse excluida en la toma
de las grandes decisiones la reaccion
inmediata es la del rechazo. Se califica,
por ejemplo a tres leyes que tienen
distintos efectos sociales como son las de
Capttalizacion, Reforma Educativa, y
Participacion Popular como las Leyes
malditas.
Por otro lado los agentes del contlicto
social (trabajadores, empresarios y
Estado) no reconocen los intereses
legitimos de los otros agentes como reales,
en ese sentido cada actor social considera
que su problema es el unico y, adernas
legitime. y, por 10tanto, los otros intereses
ninguno de los actores reconozcan como
interlocutores validos a los otros actores
sociales 10. Esto hace que cuando los
actores sociales concurren a una mesa
de negoctacion no se reconozcan como
representantes de intereses y, por 10
tanto, las negociaciones se "ideologizan",
al extremo que se discuten consignas y
no politicas que se deben implementar.
En Bolivia, en los ultimos 10 anos, los
elementos citados estan presentes, pero,
tienen un comun denominador, para su
accionar, en la situacion economica.
Existe un alto grado de concentracion del
ingreso (94% de la poblacion, segun la
Confederacion de Empresarios Privados,
estarian por debajo de los ingresos
medios), se experimenta, sobre todo en
los ultimos dos anos, una disminucton
de los ingresos familiares reales, alta
autogeneracion de empleo, etc., 10 que
pre dispone al conjunto de la sociedad
civil al conflicto.

9 Carlos Camargo, Secretario de Finanzas de la COB, en 13 anos de Democracia, ILDIS. 1996.

10 Frecuentemente se escucha y lee por los medios de comunicaci6n las decIaraciones de

algunos miembros del Poder Ejecutivo senalar que elIos fueron electos por el voto ciudadano
y, por consiguiente, que no se puede cuestionar las medidas que elIos estan asumiendo. De
esa forma desconocen que los dirigentes sindicales tambien son elegidos como tales por los
trabajadores. Por otro lado, es frecuente escuchar y leer en los medios de comuniaci6n
decIaraciones de dtrtgentes sindicales que senalan que los administradores ..del poder
Ejecutivo estan traicionando a la Naci6n y que por 10 tanto el voto de respaldo en las
elecciones qued6 anulado.

83
EL CONFLICTO LABORAL
4. La logica del conflicto
Los principales actores sociales del
conflicto laboral ingresan al conflicto con
la logica del todo 0 nada. Es decir, que
esto no s610es patrimonio del movimiento
sindical. Para comprobar esto
unicamente nos tenemos que referimos
a las declaraciones tanto del movimiento
sindical como a la que realizan los
funcionarios del Estado asi como a los
dirigentes empresariales.
Si bien existe, a nivel declarativo, una
predisposici6n para encontrar soluciones
negociadas por los principales actores
del conflicto, debemos senalar que en
nmgun caso estos estan dispuestos a
ceder en sus planteamiento, siendo que
la loglca de la negociaci6n radica en la
vocaci6n de ceder en algunos temas
para obtener beneficios en otros. Esto
existe por el hecho de que los actores no
se reconocen como representantes de
intereses sino como representantes de
un poder (poder obrero, poder del Estado,
poder de los empresarios), 10que conlleva
a que estos actores intenten, ya sea en la
mesa de negociaci6n, en el
enfrentamiento violento, derrotar al
adversario.
Las negociaciones COB-Gobiemo que se
realizan desde 1988 estan inscritas en
esa logica, El Estado concurre a negociar
no representando los intereses del Estado,
sino como el portador de un poder, ala
inversa, la COB tambien 10hace con la
misma Iogica.
5. Las estadisticas del conflicto
De las estadisticas disponibles se puede
establecer que entre 1980 y 1993 se
realizaron 1978 huelgas. Pero se debe
aclarar que el mayor numero de huelgas
84
Por otro lado, y sobre todo desde la
perspectiva cobista, se considera que la
convergencia de conflictos laborales y
sociales en general potericiaran la
capacidad de liderazgo y por consiguiente
de fuente de poder, 10cual, pero inmerso
en la logica del poder, no esta equivocada,
pues, ante la "intransigencia" del Estado, y
frente a una "debilidad" supuesta del
movimientosindical, elmovimientosindical
debe potenciarse para buscar mediante el
uso de la fuerza una soluci6n negociada.
Por otro lado se realiza una "guerra" por la
conquista de los medios de comunicaci6n
debido a que estos generan opini6n publica
que, los mismos que en los ultimos anos,
mostraron su capacidad de cambiar de
alguna manera, la soluci6n del conflicto.
Es por esa raz6n que se recurre a actos de
sacrificio(crucifixiones,marchas de duras
jomadas, enfrentamientos callejeros con
las fuerzas del orden en desigualdad de
condiciones, etc.). Por su parte el Estado
utiliza todos los medios de comunicaci6n
disponibles en la sociedad para, primero
desprestigiar, y luego informar que su
actitud responde a unarealidad econ6mica
social cada vezmas restrictiva, tratando de
esa manera de convocar a un sacrificio
mas de la poblaci6n con la perspectiva de
que en el futuro la situaci6n mejorara.
De esta manera se deja a un lado los
intereses respectivos de cada sector, para
ocuparse mas en la tactic a y estrategta
para derrotar al adversario.
(61.5% 0 1216 huelgas), se regtstraron
entre 1982 y 1985. Mientras que entre
1986 y 1993 se registraron 615 eventos
de esta naturaleza representando e131%,

y el 7.5% ( 147 huelgas) se los realiz6
entre 1980 y 1982. Es decir que en
epocas de fuerte dictadura y solo en dos
alios, se registraron el 23% de huelgas
respecto a la epoca del Programa de
Ajuste Estructural (1986 y 1993). (Ver
Cuadro No.1).
Un elemento a rescatar es el que entre
1983 y 1993 la Central Obrera Boliviana
convoco a solo 40 huelgas, es decir la
COB s6lo fue responsable del2% del total
de las huelgas registradas en el periodo
que analizamos. El mayor nurnero de
estos eventos fueron concentrados en el
sector de servicios (Salud, Educaci6n,
etc.), pues ellos realizaron 928 huelgas
10que representa e146.9%. Mientras que
en el sector productivo se realizaron 612
10 que representa el 31% del total de
huelgas registrados en el Ministerio de
Trabajo. Mientras que en el sector
terciario el total de huelgas fue de 1326
067%. (Ver Cuadro No. 1.).
Se puede inferir que entre 1980 y 19821a
motivaci6n de los trabajadores para
detener el proceso productivo fue politica,
dado que la principal consigna que se
enarbola en esa epoca es la de derrotar a
la dictadura y la construcci6n de un
espacio democratico. Mientras que en el
periodo de la UDP se detecta dos motivos
principales: Uno politico y otro
enteramente econ6mico. La lucha politica
que se inicia durante esta fase es por
lograr compartir la responsabilidad en el
manejo del Poder Ejecutivo, mientras
que la econornica se deriva directamente
del deterioro de la economia.
Entre 1986 Y 1993 las motivaciones para
la realizaci6n de huelgas son basicamente
econ6micas dado que es el periodo de
implementaciori del Programa de Ajuste
II El mayor porcentaje de estas huelgas fueron por mejora de los ingresos tanto del sector del
magtsterto como de los de salud. En 1995 (no se tiene el numero de huelgas declaradas). se
las realiza en oposici6n a la Reforma Educativa.
EL CONFLICTO LABORAL
Estructural, el mismo que recae en los
hombros de la clase trabajadora debido a
la re lo cal iza.c io n (despidos de
trabajadores), fuerte contraccion de los
Ingresos de los trabajadores asalariados.
Tambien se detecta algunas acciones de
esta naturaleza con corte politico dado
que se plantea la no privatizaci6n de las
empresas publicas.
Uno de los elementos que estan presentes,
mas no manifestados publicamente, en
todas las huelgas llamadas por la COB es
que se intenta recobrar no solo su
convocatoria (que para muchos
observadores ha disminuido), sino los
espacios perdidos ante el avance de la
democracia. Tambien intenta llamar la
atencion de los sectores al mando del
Estado que no los excluyan en la toma de
las grandes decisiones nacionales.
Por otro lado es de destacar que al
concentrarse un gran numero de huelgas
en el sector de servicios!", basicamente
en los de salud y educaci6n, se pierde un
poco el sentido de este instrumento, pues,
generalmente, estas acciones las toman
los trabajadores al servicio del Estado, 10
que provoca que sectores populares 0 de
ingresos bajos sean los perjudicados. Es
decir, una huelga del magisterto fiscal
perjudica al sector social que intentan
defender. Lo mismo acontece con los
trabajadores en salud.
Respecto a 10 que acontece en el sector
productivo, es de destacar que las
principales hue1gas son llamadas por los
trabajadores mineros y los de la industria.
Las caracteristicas de estos eventos son
bastcamerite la disciplina de los
trabajadores mineros. A partir de 1986
estas huelgas se las identifica por un lado
por detener el proceso de despidos y contra
85
EL CONFLICTO LABORAL
la privatizacion 0 conformacion de Joint
Ventures en el sector minero estatal. Es
decir, siempre esta presente una defensa
de los trabajadores y un factor politico.
Por otro lado es de destacar los tipos de
huelgas que se realizan en el pais. Por
ejemplo en el ano de 1993 se registraron
24 huelgas, de las cuales 11 fueron
indefinidas y 13 fueron de hambre. El
por que de la huelga de hambre. En esta
solo participan los dirtgentes que tienen
fuero sindical, y por 10 tanto no pueden
ser despedidos de su fuente de trabajo.
Es decir, se regtstran varias huelgas de
hambre debido a que el D.S. 21060
dispone la libre corrtratacion, que en los
hechos signiftca la libertad de despido,
por ello, el dmgente sindical utiliza este
tipo de medida para reclamar por el
conjunto de los trabajadores que pueden
ser despedidos al no contar con su fuero
sindical. (Ver Cuadro No.2).
Por otro lado es de destacar la existencia
de un gran numero de reclamos colectivos
que se realizan en el Ministerio de Trabajo.
Solo entre abril y diciembre de 1993, y
concentrado en la ciudad de La Paz, se
realizaron 258 reclamos colectivos que
involucraban a 975 personas de las cuales
791 eran hombres y 184 mujeres. El
mayor nurnero de reclamos fueron
6. Conclusiones
Una de las principales conclusiones es
que en el mundo del traba]o se detecta un
alto grado de conflictuabilidad debido a
que muy poco se realiza en materia de
concertacion social.
Por otro lado se debe destacar que en
muy raros casos las huelgas, sobre todo
las llamadas por las organizaciones
superiores de los trabajadores, tienen
solo una co n no ta.c io n ecorio mtca
reivindicativa, sino siempre esta presente
una posicion politica de interes nacional
86
realizados por el sector de construccion
(80) los mismos que involucran a 359
personas, le stgu e en orden de
importancia la industria manufacturera
que realiza 55 reclamos de los cuales
involucra a 146 personas hombres y 52
mujeres (Ver Cuadro No.3). Este hecho,
la manifestacion de reclamos es una
muestra clara de que existen conflictos
en algunos sectores economtcos, los
mismos que no se manifiestan en huelgas
debido a que en estos sectores existe la
plena flexibiltzacion de la fuerza de
trabajo, en otras palabras se procede ala
apllcacion de la libre contratacton.
Pero donde mas se manifiesta el nivel de
conflicto laboral es en los reclamos
individuales que se realizan en el
Ministerio de Trabajo, ya que en todos los
sectores exceptuando pesa que es una
actividad familiar 0 cooperativa, existen
estetipodereclamos. (VerCuadroNo. 4).
Pues en dicho Ministerio y solo en la
ciudad de La Paz, y entre abril y diciembre
de 1993 se realizaron 2101 reclamos
individuales de los cuales 1490 fueron
hombres y 611 mujeres. AI igual que en
los reclamos colectivos, en el sector de la
construccion es donde mas se presentan
reclamos individuales, seguido de la
industria manufacturera.
[privatizacion. reforma de la educacion,
problema de los productores de la hoja
de coca, etc.).
En ese sentido se puede establecer que la
lucha de los trabajadores no solo esta
referida a lograr rnejoras economicas de
la poblacion asalariada, sino tambien,
por la reconquista de espacios politicos
que los sindicatos van perdiendo a medida
que se va desarrollando la democracia,
Otra explicacion para el alto grado de
politizacion es que el movimiento sindical
 EL CONFLICTO LABORAL

intenta no ser exc1uidos en la toma de las que Ie da su propio sello, a diferencia de

grandes decisiones.
Tambien debemos ac1arar que para esta
actitud politica existe toda una tradicion
historica dentro e1 movimiento sindical
otros movimientos sindicales de la region
que no tuvieron la oportunidad de tener,
por ejemplo, un co-gobierno como la
tuvo la Central Obrera Boliviana.

7. Anexo estadistico

Cuadro Nro. 2

1993: Bolivia, registro de huelgas por sector econ6mico

SECTOR ECONOMICO HUELGAS

Indefinida Hambre
Productivo 4 7
* Agricultura
* Mineria 4 4
* Petr6leo 3
* Industria, Manufactura
* Construcci6n
* Energia - Agua - Alcantarillado

Servicios 6 4
* Transporte 4 3
* Comercio
* Bancos y Seguros
* Servicios
* Salud 2 1

Organismos sindicales 1 2

Central Obrera Boliviana 1 2

TOTAL 11 11

Fuente: Ministerio de Trabajo, Direcci6n de Estadistica y C6mputo

Estadisticas Laborales, Anuario Estadistico 1993

87
EL CONFLICTO LABORAL

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88
 EL CONFLICTO LABORAL

Cuadro N 3
La Paz: Niunero de reclamos colectivos segim actividad econemrca
Abril - Diciembre (Gestion 1993)

Numero de Personas contempladas Total

Actividad Econ6mica boletas de en el reclarno General
reclamo Hombres Mujeres Personas
TOTAL 258 791 184 975
Agncul, Ganaderia y Silvicultura 0 0 0 0
Pesca 0 0 0 0
Explot. Minas, Canteras y Petr61eo 9 30 2 32
Industrias Manufactureras 55 148 52 200
Prod. y Distr. de Electridad, Gas y Agua 0 0 0 0
Construcci6n 80 359 0 359
Comercio al por mayor y menor 14 35 20 55
Hoteles y Restaurantes 22 42 24 66
Transp. Almacen. Comunicaci6n 12 25 7 32
Intermediaci6n Financiera 6 20 6 26
Act. Inmob. Empres. y de alquiler 9 25 12 37
Adm. publica y defensa 9 13 15 31
Ensenanza 9 16 24 40
Activ. de servo sociales y de salud 4 6 4 10
Otras Activ. Com. y Sociales 25 67 12 79
Hogares Privados con Servo Dornestico 4 2 6 8
Organismos Extraterritoriales 0 0 0 0
Fuente: Ministerio de Trabajo. Direcci6n de Estadistica y C6mputo

Cuadro N 4
La Paz: Niunero de reclamos individuales segim actividad econemtca
Abril- Diciembre (Gestion 1993)

Numero de Personas contempiadas Total

Actividad Econ6mica boletas de en el reclarno General
reclarno Hombres Muteres Personas
TOTAL 2101 1490 611 2101
Agrtcul. Ganaderia y Silvicultura 4 4 0 4
Pesca 0 0 0 0
Explot. Minas, Canteras y Petr61eo 46 44 2 46
Industrias Manufactureras 373 317 56 373
Prod. y Distr. de Electridad, Gas y Agua 3 3 0 3
Construcci6n 403 378 25 403
Comercio al por mayor y menor 224 159 65 224
Hoteles y Restaurantes 148 106 42 148
Transp. Almacen. Comunicaci6n 130 106 24 130
Intermediaci6n Financiera 33 25 8 33
Act. Inmob. Empres. y de alquiler 79 59 20 79
Adm. publica y defensa 96 57 29 96
Ensenanza 50 28 22 50
Activ. de servo sociales y de salud 50 22 28 50
Otras Acttv, Com. y Sociales 162 110 52 162
Hogares Privados con Servo Dornesttco 299 62 237 299
Organismos Extraterritoriales 1 0 1 1
Fuente: Ministerio de Trabajo. Direcci6n de Estadistica y C6mputo

89
EL CONFLICTO LABORAL

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90
 Capitulo III
Sector Salud

Por Jose Volkmar Barragan"

I. lntroduccion

995 es un afio en que grandes retos son presentados al sector de la salud yen

1 el que un conjunto de respuestas 0 resultados, se encuentran preguntas y

desafios.

Las preguntas que se hacen al sector son de caracter estructural, involucran un

compromiso con la modemizaci6n que ahora, luego de haber insertado en ella a los
sectores de caracter productivo alcanza tambien a los sectores sociales.

Descentralizaci6n
Participaci6n Popular
Nuevo Modelo Sanitario
Mejor: Reforma del Sistema Nacional de Salud.

Por muchas razones, entre las que se encuentran su tradicional poco peso relativo en
los presupuestos Generales de la Naci6n, la falta de sistemas de informaci6n gerencial
para la administraci6n de las diferentes unidades de prestaci6n de irresponsabilidad
en el manejo de los recursos! en el sentido de que su efecto 0 impacto no es evaluado;
la comprensi6n del funcionamiento del sector nunca ha estado del todo clara para
nadie.

En salud, prevalecen todavia dos importantes lineas de pensamiento que construyen

10 que seria la cultura sectortal": (1) el pensamiento asistencial con un muy fuerte
enfasis en la linea del pensamiento laborista Ingles de finales del siglo pasado y
principios de este y (2) la visi6n medicalizada de la salud.

Estas dos formas de pensar dan como resultado que los servicios de salud sean poco

* Consultor privado.

1 Evidentementeno existen auditorias operativas que permitan medir estas afirmaciones, pero
existe una opinion generalizada de que los recursos del sector se han aplicad poco
eficientemente, y es tambien un hecho que analists del tipo costo/beneficio 0 coste/
efectividadno han sido practicados.

2 Entendida esta como una especie de cultura organlzactonal que afecta a todo el sector.

91
SECTOR SALUD

comprensivos con los usuartos" y que la
gesti6n de los servicios sea dificilmente
eficiente.
La formaci6n casi patristic a que reciben
los profesionales en salud hacen que un
maestro en el arte de la soluci6n de
problemas qutr urgtcos apoyado por
contables much as veces empiricos,
asuma la gerencia de una instituci6n
hospitalaria de mas de 300 personas con
un movimiento de recursos que enviciaria
un administrador especialmente
formado.
La dependencia del Tesoro General, resta,
sin embargo, poder de decisi6n a este
improvisado gerente que, en realidad, no
puede decidir con que recursos contar,
que personal contratar, cuando separar
personal de su instituci6n, etc., y en
casos extremos, si los fondos que recibira
para trabajar seran 0 no suficientes. En
ocasiones, el gerente de este tipo de
organizaciones maneja las donaciones
que logra de algun tipo voluntariado mas
cierto monto de fondos generados por la
venta de servicios, de los cuales, de todos
modos, parte esta destinada a un bono
de productividad que debi6 haber
desaparecido hace mucho tiempo
. no saben que sucedi6 con los pacientes
Lossistemas deAtenci6n Primaria en Salud
cargan con el peso de las consecuencias;
mal equipados, menos evaluados y muy
volatiles en terminos de la estabilidad de
sus componentes, enfrenta, junto a los
problemas de salud de la poblaci6n que les
es asignada, un rol de difusi6n politica de
las lineas de acci6n de los diferentes
gobiemos que, recien a partir de 1983 han
ido focalizando su atenci6n en temas
puntuales, pero que hasta ahora tienen
problemas de orden y de distribuci6n de
recursos para su aplicaci6n.
Por otro lado, la evaluaci6n de las
estadisticas de acciones especificas, como
campanas de vacunaci6n por ejemplo,
lIeva a duplicaciones en el trabajo de los
equipos de atenci6n primaria que van
mas alla de 10 razonable, pudiendose
detectar nifios con multiples dosis de
vacuna que de algun modo reemplazan a
otros sin ninguna.
La ultima pregunta es, sin duda, i,quien
manda a quien? .
Directores de Distrito, medicos generales
sin especialidad clinica combaten
duramente con Directores de Hospitales,
especialistas renombrados que los
consideran una especie de personal de
segunda categoria. Medicos de Area que
que refirieron a niveles superiores de
resoluci6n, etc.

II. Estructura
Los cambios estructurales a nivel pensados para el sector Salud. Como
nacional no han sido ortgmalmente usualmente sucede las necesidades

3 En el sector de la educaci6n, por ejemplo, la mayor parte de la gente tiene una relativa
cornprenston del proceso e interviene can opinion formada, aim cuando solo sea para
quejarse. En salud, ademas de las condiciones de riesgo que envuelven a los involucrados
en el proceso, aim persiste una especie de nieble de Incomprension e incertidumbre, donde
el omnisapiente prestador del serviciorecibe en sus manos la ciega confianza del usuario a
quien no le queda otra altemativa que seguir las instrucciones en elmarco de una obediencia
acritica, sometiendose adernas, en variados casos, a malos tratos y atentados contra su
dignidad.

92

estructurales de los sectores productivos
y politicos de la sociedad acabaron
arrastrando consigo las estructuras de
los sectores sociales.
En ocasi6n actual, el sector de la
educaci6n por la relevancia que tiene en
la construcci6n de sistemas productivos
y por el evidente rezago en el que se
encontraba se posesion6 en el centro de
las modificaciones estructurales en tanto
que en el sector de la salud, pese a su
gran complejidad y su enorme nivel de
profesionalidad, tuvo que reaccionar
antes que actuar a la hora de las
transformaciones.
Inicialmente la focalizaci6nde la actividad
de salud publica estaba concentrada en
llevar adelante PLANVIDA,formalizaci6n
de una politica ya casi constante del
1. Cam bios de Tipo Estructural
El sector de la salud habia sido hasta
hace poco uno de los feudos gremiales
mas s6lidos en el contexto de la
organizaci6n sectorial en el pais. Su
sistema, profundamente medicalista, no
habia terminado la transformaci6n
proveniente de la convenci6n de Alma
Ata que insta al enfasls sobre la atenci6n
primaria.
El sector al mismo tiempo tenia una
logtca dual donde los esfuerzos se dividian
en dos ramas: (1) La atenci6n sobre base
territorial expresada en el Sistema
Nacional de Salud y, (2) EI Sistema
1. 1. La Reforma de los Seguros
La constataci6n en Chile de la gran
capacidad de los fondos de pensiones y
de los seguros de liberar recursos
promovi6 la primera reforma de caracter
SECTOR SALUO
estado boliviano con respecto a la salud,
que prioriza; al menor de cinco anos a la
mujer en edad fertil y a la madre.
El entusiasmo por llevar adelante el
ambicioso plan cuyo objetivo era, por
ejernplo,el incrementar substancialmente
el parto institucional se ha visto mitigado
por la necesidad del sector de reagruparse,
reorganizarse y definirse al interior de la
instituci6n.
Nocabe duda que una reforma del sector
salud era imprescindible, pero la forma
como esta reforma empieza a llegar a este
sector es mas bien una imposici6n, dada
por la modificaci6n de otro tipo de
estructuras que el resultado de un
proceso sectorial de reflexi6n sobre las
tambien innegables deficiencias de su
sistema.
Nacional de Seguridad Nacional.
El Sistema Nacional de Salud era
profundamente centralizado, se
administraba por programas, tenia base
territorial y se debatia, ala hora de asignar
recursos, entre la presion de los hospitales
y la pobreza de la atenci6n primaria.
El Sistema Nacional de Seguridad Social,
era virtualmente autonorno, funcionaba
al margen de las politicas nacionales de
salud y mantenia los principios de la
logtca laborista de la primera mitad de
siglo.
estructural en el sector.
Las posibilidades de elegir el tipo de caja,
ala cual cada empresa podia afiliar a sus
93
SECTOR SALUD
trabajadores y la separacion de los fondos
destinados a rentas hacia una logtca de
capitaltzacion individual. empujan al
sector salud hacia la transformacion de
un sistema de gestion, abriendo un
1.2. La Reorganizacion
El concepto de desarrollo humano de
contenido integrador, inicialmente mas
conceptual que practice pero de enorme
stgntflcacion al momento de tomar
acciones de politica integral. ala hora de
completar los vacios dejados por la politica
economica, redujo, inicialmente de forma
nominal y progresivamente mas en los
hechos, el predominio de la vision casi
1.3. La Ley de Pcrtlcjpcclon Popular
El primer verdadero gran golpe a la
estructura formal del sector salud fue la
Ley de Participacion Popular. Ella es un
resultado de la necesidad de democratizar
la inversion publica en un sentido mas
amplio. y de incrementar muy
substancialmente. sino incorporar por
vez primera. el control social sobre la
priorizacion de los requerimientos de la
inversion publica y sobre la ejecucion de
los proyectos de estas caracteristicas.
La Leyde Participacicn Popular transfiere
la propiedad de la infraestructura
sanitaria no destinada a la seguridad
1.4. La Ley de Descentralizacion
A efectos de la ej ec u c iori de los
presupuestos de gasto publico entre los
cuales se encuentra principalmente, los
relacionados a servicios personales y
materiales y suministros para el sector
salud, el gobierno central delega parte de
94
espacio que despues seria llenado por el
ahora crucial debate de la reforma
estructural en el sector salud. Era un
anticipo del final de la logica gremial en
el sector.
del Estado
gremial que tenia el sector salud.
El Ministerio de Prevision Social y Salud
Publica. pierde su range de tal y se
convierte en una Secretaria de un
Ministerio mas arnplio, como por el
momento mas ambtguo, que percibe la
necesidad de una politica social de
enfoque intersectorial.
social. del gobierno central a las
municipalidades. manteniendo para el
primero la obligacion de correr con los
costos de la operacion de los servicios
pero asignandoles a las municipalidades
la responsabilidad de las inversiones
sanitarias tanto de reposicion como de
ampliacton.
A efectos que la plantftcacton operativa
del sector no se divorcie de los planes
de inversion. la primera cuestton que
deja pendiente la Ley de Parttcipacion
Popular es la definicion de un modelo
sanitario.
Administrativa
su responsabilidad a las prefecturas.
La Descentralizacion sin embargo. es el
resultado de una larga pugna entre los
departamentos y el poder central cuyo
ortgen, motivacton, protagonistas y
 SECTOR SALUD

expectativas poco 0 nada se referian a planificacion y ejecucion operativas de

consideraciones relativas al
funcionamiento sectorial de las politic as
relacionadas con la salud.
Con la marea de la Descentralizacion. las
Secretarias Regionales de Salud. son
virtualmente arrastradas de su
tradicional dependencia de la Direccion
Nacional de Salud a las Prefecturas.
mismas que deben hacerse cargo de la
las politicas nacionales de salud emitidas
por el gobiemo.
La cuestion que deja pendiente la Ley de
Descentralizacion es como coordinar la
operacton de los servicios de salud con
los programas de inversion ortginados
bajo la Iogtca de corte municipal de la Ley
de Participacion Popular.

1.S. EI Proyecto de Adecucclon del Sistema

Nacional de Salud a la Ley de Pcrtlclpoclon
Popular y a la Ley de Descentralizacion
Administrativa

Para conciliar las dos vertientes de donde departamental.

se generan tanto la inversion como el
gasto publico se pretende crear el Sistema c) Es participative, entendiendose como
Publico Descentralizado y Participativo participativo su reaccion con la Ley
de Salud. mismo que tiene tres de Parttcipaclon Popular. en cuanto
componentes: la prtorizacion de las inversiones y el
control social sobre las mismas se
a) Es publico porque depende originan y ejercen respectivamente
fundamentalmente de los recursos por las Organizaciones Territoriales
generados por el estado ya sea que de Base y se ejecutan a traves de las
estos se canalicen via coparticipacion municipalidades.
tributaria (recurs os de la
Descentralizacion) . Las instancias de coordinacion estan
constituidas por directorios. uno
b) Es descentralizacion en cuanto el departamental y una serie de locales y de
gasto publico obedece en su hospitales. adernas de unidades de
estructura a la pr ogra macton gestton que son facilitadores de la
operacional realizada a nivel operacion de los servicios.

2 Operatoria del Sistema

El sistema operaba hasta ahora en forma partir de ahora los programas canalizaran
centralizada siendo las fuentes de los recursos desde el nivel central. el Tesoro
recursos el Tesoro General de Nacion General desde los gobiernos
mediante un presupuesto, mas bien departamentales y la coparticipacion a
global. y los proyectos 0 programas con traves de los gobiemos municipales.
fuentes de financiamiento extemo. A

95
SECTOR SALUD
Las politicas deben ser de consenso y la
co or d rna cto n exrgtra al menos
inicialmente mucho esfuerzo.
AIIgual que los recursos y probablemente
a causa de las fuentes de estes las
instancias de decision tendran origenes
diversos. No es posible, inicialmente,
suponer que existan cambios en las
instancias que generan las politicas de
salud por 10 que es probable una gran
confusion y una pugna por definir cuales
habran de ser las secciones del sector, al
menos hasta que se hayan consolidado
las instancias de coordinacion.
La corisolidacion de las instancias de
coordinacion marcara la pauta para la
definicion ulterior del nivel de decision
dominante. Si la Participacion Popular y
la Desceritraltzactcn se demoran la
instancia normativa del poder central
podra aspirar a mantener y consolidar
su anttguo papel dominante.
Silas regiones con sus organlsmos civicos
y sus instancias de poder regtonal logran
3. EI Origen de los Recursos
Bolivia es un pais que gasta poco en
materia de salud, de hecho el gasto en
salud y seguridad social como porcentaje
del gasto publico ejecutado entre 1980 y
1992 nunca ha alcanzado al quince por
ciento. El gasto en seguridad social ha
reducido su impacto debido al crecimiento
del sector informal, del 26% al 19%entre
1983 y 1990.
El gasto publico en salud no alcanza al
0.5%del P.I.B.,de modo que para alcanzar
la meta del 2% del P.I.B., tendria que
crecer al 10% anual.
El gasto de los gobiemos municipales
4 Cardenas y Darras, Gasto Nacional y financiamiento del sector salud en Bolivia, ILDIS1995.
96
generar suficiente presion, la instancia
de decision dominante se desplazara por
el lado de la Descentrahzacion a los
gobiemos departamentales. Finalmente
si las Organizaciones Territoriales de Base
cobran organicidad en forma acelerada
las instancias de decision dominante
seran locales.
En los dos primeros casos, el segundo
mas probable que el primero, las
caracteristicas de las decisiones en
materia de politica y de salud seran de
indole politico. Yen el menos probable de
los casos, el de la Participacion Popular
dominante, las decisiones de politica de
salud seran mas bien reactivas a
situaciones de coyuntura.
En este sentido es de esperar que las
instancias de decision dominante se
consoliden en favor de las regiones, la
normativa se mantenga a nivel de
gobiemo central y las operaciones se
deleguen a instancias locales, sttuacion
que aparentemente es ademas la buscada
por la logica del modelo de salud.
todavia no puede ser cuantificado en
cuanto que la cantidad de municipios
que asumen progresivamente los
sistemas de salud no es muy grande.
Es probable que el gasto privado y el
gasto publico no sufran grandes cambios
con respecto a su situacion actual.
Una estimacton del gasto nacional en
salud realizado por Marina Cardenas y
Christian Darras" estima a nivel nacional
un gasto total anual de 284.975.000
Dolares, 10 que equivale a un promedio
de 44 Dolares per capita.
 SECTOR SALUD

Gasto Nacional en Salud

Distribucion por fuente

La dtstrtbucion por departamentos negociacton de cada region, se explican

presenta algunas diferencias respecto a tambien, como en el caso de Pando, por
este promedio que, ademas de explicarse los esfuerzosdirtgidoshacia determinada
por la diferencia de capacidad de patologia endemica,

Gasto por Departamento

Per capita

[ill) Chuquisaca
70
LaPaz
60
OJ Cochabamba

-...
III
s:Io
III
U
50

40
[ill) Oruro
... IZI Potosi
"
s:Io
!II 30
l"il IlIlI Tarija
:0 20
= EI Santa Cruz
10
Beni
0
~ Pando
Departamento

Sub-sectorialmente,el gasto per capita en Sociala la atencion de tercer nivel.

salud muestra muy importantes
diferencias, fruto, probablemente de los
diferentes modelos de atencion que
priorizan atencion de distinto nivel de
resolucion. En este sentido, el subsector
publicodirigesu atencionprioritariamente
a la AtencionPrimaria, el sector privadoa
la atencionde segundonively la Seguridad
Si bien la pertinencia de este tipo de
focalizacton es discutible, impacta
substancialmente al gasto en salud, y si
se compara con la poblaclon usuarta de
los servicios,las diferencias se convierten
en un problema muy severo de
distrtbucion.

97
SECTOR SALUO

Poblaci6n usuaria por Sub-Sectores

Gasto per capita por Sub-Sectores

80
70
ro 60
:::;
0..
ro 50
u
....
Q)
0..
40
rn
Q) 30
a
:0 20
Cl
10
0

Por el lado del financiamiento, los esta, por si mismo, en condiciones de

284.975.000 dolares americanos que se sufragar los costos de mantener los
estima que se gastan en salud al ano son servicios de salud. No es posible, como
sufragados mayorttartamente por los estan las cosas, pensar que en Bolivia
hogaresy las empresas prtvadas, siendo sea posibleestablecerun sistemagratuito
este un indicador de que el Estado no de salud.
Grafico: Fuentes de Financiamiento del Sector

.. Empr. PIiv. 71825

[ill) Hogares 101000

II Coop. Ext. 38900

[ill) TGN 36300

.. Municipios 13050

o Empr. Pub!. 23900

98

En merito a 10 anterior, queda tambien
como pregunta el como se reasignaran
III. Situacion General de los indicadores
La situaci6n general de los indicadores
de salud muestra el mantenimiento de la
mayor parte de las tendencias observadas
durante los aiios anteriores. Esto stgmflca
que, aun cuando ciertos indicadores van
cambiando muy favorablemente, la tasa
de mortalidad infantil ha caido
ostensiblemente los ultimos diez anos,
au n es posible encontrar grandes
diferencias respecto a los paises vecinos.
En tal sentido, vale la pena pensar en la
necesidad de intensiflcar muchas de las
politicas que en este momento se
desarrollan en materia de salud matema e
infantil pero, en base a la experiencia del
1. Salud Infantil
Bolivia: Disminuci6n de la mortalidad infantil; hist6rica y proyectada
Fuente: UNICEF CELADE 1993
SECTOR SALVD
los recursos y de d6nde se obtendran
para la gesti6n 1996 y posteriormente.
de Salud
Sistema Nacional de Salud y de muchas
otras organlzaciones, profundizar en el
desarrollo de actividades en el marco de la
Atenci6n Primaria en Salud.
Los costos de la Atenci6n Primaria de
Salud son signtftcattvamente inferiores a
los de la atenci6n secundaria, la poblaci6n
es menos consciente de que debe pagar
por estos costos, y definitivamente el
impacto de las acciones de salud a este
nivel es mucho mayor por dolar invertido.
Y, si bien no puede dejarse a un lado la
atenci6n secundaria y la terciaria, el
enfasis debe estar puesto sobre los niveles
primarios.
2000
99
SECTOR SALUO

La tasa de mortalidad infantil ha ido en blanda ha disminuido por acciones

rapido descenso, ha bajado en mas de relacionadas a la Atencion Primaria de
250 por mil nacidos vivosen los ultimos Salud. Esto sin embargo se ha logradoen
25 anos. Esto stgmftca que una muy un mayor grado a nivel urbano que a
importante proporcion de la mortalidad nivel rural.

BoUvia: TMI Urbana y Rural. 1990-1995

100

~
80
~
Ii!:
Q 60
Q
.....
Q

0
EJ
~ I]] 1995

II1II1990

Total
Areas geogrAflcas

Fuente: Ministerio de Desarrollo Humano. 1995.

Esto signiflca que el desarrollo de las infantil con la mortalidad materna, en

politicas de salud no se consolida en los
sistemas de salud a nivel rural, donde la
dispersionde la poblacion,elmayorgrado
de pobreza y la menor cantidad de
recursos influyendramaticamente sobre
los resultados.
Las causas mas comunes de mortalidad
infantil en nifios menores de cinco afios
siguen situando a enfermedades que
pueden ser controladas por los sistemas
de Atencton Primaria entre las
principales.
Entre ellas se destacan todavia las
Diarreas y las Infecciones Respiratorias
Agudas, muchas de las cuales acaban en
cuadros de neumonia.
Las complicaciones del parto aparecen
todavia en una magnitud muy
importante,10que relacionala mortalidad
especial si se considera que ambas son
muy altas en el contexto internacional,
aun para paises de desarrollo muy
rezagado (Greif.Causas Inmediatas de
Muerte).
La prevalencia de la Diarrea y de las
InfeccionesRespiratoriasAgudas es muy
significaen los ninos por debajo de los
cincoanos, por 10que la profundizacionde
los programas que se desarrollan para
abatirambasenfermedades,especialmente
de aquellos destinados a cambiar las
actitudes y las practicas de la poblacion
frente a ellas es muy importante (Greif.
Prevalenciade Diarrea)
Losgrupos de edad mas afectados por la
Diarrea se encuentran entre las 6 y los 23
meses, 10 que demuestra que el control
de la salud de los ninos es muy deficiente
(Greif.Prevalencia de IRAs)

100
 SECTOR SALUD

Causas inmediatas de muerte

Niftos bolivianos menores de 5 aftos

EJ Infecciones Resptratortas

IlJl) Complicaclones de Parto

EII Accidentes
Is::! THanos
Sarampion

o Otras
Diarrea
Fuente: ENDSA.

Prevalencia de diarrea
Niftos bolivianos de 5 aftos

50

40

30

20

10

0
0-5 6-11 12-17 18-23 24-30

Edad en meses

Prevalencia de IRAs
Niftos bolivianos de 5 aftos

30

25

u 20
...c::
";'
15
u
u
...0
r:I. 10

0
0-5 6-11 12-17 18-23 24-30

Edad en meses

101
SECTOR SALUD

Lo propio ocurre con los casos de prevalencia es bastante pareja a 10 largo

Infecciones Respiratorias Agudas, cuya de los primeros cinco anos.

Tasas de mortalidad en menores de cinco aiios

Peru.

Mexico

Guatemala

Ecuador

Rep. Dominicana

Colombia

Brasil

Bolivia

o 20 40 60 80 100 120 140

Defunciones por 1.000 Nacimientos

[J] Neonatal Infantil 00-4

La todavia muy alta prevalencia de Otro de los temas relevantes en materia

enfermedades que forman parte de las
enfermedades que producen la Hamada
mortalidad blanda, hace que la
mortalidad en menores de cinco anos en
Bolivia, comparada con la de otros paises
en America Latina sea significativamente
mas alta, tanto la que corresponde a
mortalidad neonatal como ala mortalidad
infantil.
de salud infantil es el referido a la
nutrici6n. Este tema esta ademas muy
relacionado con el grado de instrucci6n e
las madres.
A nivel de los paises de America Latina,
Boliviapresenta cuadros de desnutrici6n
de ninos entre 6 y 35 meses que son
verdaderamente alarmantes.

Desnutrici6n cr6nica entre niiios 6-35 meses por educaci6n de la madre

Bolivia

Nordeste del Brasil

I
Colombia
I
Rep. Dominicana
-I 1
Guatemala "

o 10 20 30 40 50 60 70 80

Secundaria [J] Primaria I11III Ninguna

102

La correlaci6n entre la educaci6n de la
madre y la desnutrici6n es innegable, no
importa d6nde se vea a menor educaci6n
de la madre mayores niveles de
desnutrici6n; mismo suceso que se
2. Salud Materna
La rnujer es el segundo punto de
focalizaci6n de las politicas de salud en el
pais durante los ultimos doce anos. En
ese periodo la mujer ha sido considerada
a objeto de las politicas de salud
fundamentalmente en una dimensi6n: la
reproductiva.
Interesa la salud de la mujer, para las
politicas sociales inicialmente porque la
mortalidad por causas relacionadas con
el embarazo y el parto es muy alta y, en
segundo lugar, por razones de politicas
de poblaci6n.
Aqui se debe puntualizar que en sentido
estricto, para Bolivia, las politicas de
poblaci6n no signtflcan politicas de
control de la expansi6n poblacional, sino
mas bien, politicas de desarrollo que
tienen que ver con la busqueda de
garantias para el mejoramiento de la
calidad de vida de los Bolivianos.
Asi, no se trata de limitar e1 numero de
hijos de una familia, sino de evitar
Grafico: Bolivia: Lugar del Parto
SECTOR SALVO
presenta en Boliviadonde las deficiencias
del sistema educativo son notables y su
relaci6n con los niveles de nutrici6n de
los menores de cinco anos muy clara.
embarazos no deseados que concluyen
en practicas abordabais 0 infanticidas,
aumentar el espaciamiento Intergenesicc
mejorando las posibilidades de sobrevida
del producto de los embarazos y de la
madre, etc.
De esta manera las politicas de salud con
respecto a la salud de la mujer se han
concentrado en dos aspectos: (1)
embarazo y parto, y (2) salud
reproductiva.
El primer tema que debe ser considerado
es ellugar donde se produce el parto y las
posibilidades de prestar atenci6n a
cualquier complicaci6n que pudiera
suceder. En el marco de la Politica
Nacional de Salud expresada por el Plan
Vida, el tema del parto institucional es de
particular relevancia, no s610 por la
necesidad de asegurar algun tipo de
referencia a los casos de emergencia,
sino tambien por las condiciones de
saneamiento en las que se produce el
parto.
IIHogar sin Asistencia
Hogar con Asistencia
D Servicio PUblico
II] Servicio Privado
103
SECTOR SALUO

Atenci6n profesional del parto por residencia

Bolivia
Brasil
Colombia
Rep. Dominicana
Ecuador
Guatemala

o 20 40 60 80 100
Porcentaje de Nacimientos

I [ill] Rural II Urbana I

Aquinuevamente Boliviaes un pais que accesibilidad de tipo cultural, el
tiene un muy importante rezago en porcentaje de partos atendidos por
comparaci6nconotros paises deAmerica profesionales a nivel rural es muy poco
Latina, y por razones de cantidad de superior al tercio del porcentaje de los
servicios disponibles, calidad de los partos atendidos a nivel urbano por
mismos, accesibilidad geograftca y profesionales de la salud.

Control Pre-Natal
0 mas consultas
Con 4

35
30

~ 25
';'
....c:I 20
~
()
k
15
0
I1c 10
5
0
0
CIS
N
CIS N
.....CIS '00 "0
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,0
CIS
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.....
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o:l
(1)

E-< o i-<
0- 0- 0 j
rJJ
~
~ .....CIS
(1)
,0 G"S
~ 0'
C2 ..c:u ..c:;::l
o o
rJ) 0

En terminos del control prenatal, este es mortalidad materna y neonatal.

tambien muy bajo considerando que alli
pueden ser detectadas la mayor parte de Sibien las coberturas de controlprenatal
las complicacionesrelativas al embarazo son mas altas considerandolas en forma
y el parto y, por ella prevenir causas de general, aquella que representan niveles

104

tolerables de calidad no superan en
nmgun departamento el 35% y su
promedio es de 22.9%. Este dato muestra
la debilidad del sistema sanitario para
alcanzar a las poblaciones mas alejadas,
por un Iado, pero tambien la incapacidad
actual de asegurar a aquella poblaci6n
que si alcanz6 a tener contacto con el,
a lgu n tipo de continuidad en el
seguimiento del embarazo.
Cambio en el Uso de Metodos
1994
Sin embargo. el incremento en el uso de
"metodos modernos" no es tan alentador
como se quisiera. Todavia la demanda
satisfecha de metodos modernos es muy
modesta. EI 24% de las mujeres en edad
fe rt.il presentan necesidades de
SECTOR SALUD
Con respecto al uso de metodos de
espaciamiento tntergenestco, el efecto de
las politic as de apertura a la Salud
Reproductiva ha sido muy importante.
puesto que el mrmero de personas que
no usa metodos se ha reducido mucho
incrementando progresivamente tanto el
uso de metodos de los llamados naturales.
como de los llamados modernos.
planificaci6n familiar tnsattsfechas,
10.4% de ellas cursan embarazo no
deseado (6.9%) 0 no plane ado (3.5%).
2.4% desea tener nines mas tarde. 11.4%
no los desea mas.
105
SECTOR SALUO

Grafico: Uso Actual de Anticonceptivos

~ Peru
70
ITIillI Mexico
60
B Guatemala
50
Q)
';'
1m Ecuador
....r:: 40
Q)

...
(,) IIRep. Dominicana
0
30
~
Colombia
20
E3iBrasil
10
LillI Bolivia
0

3. Conclusiones

La muy limitada accesibilidad de los Inversion mediante la participaci6n

sistemas de salud por parte de la
poblaci6n ha determinado que los avances
en la mejora de los indicadores haya sido
menor a la esperada. De hecho, la mayor
parte de las metas para el ano 2.000 no
seran del todo alcanzadas.
Sin embargo la soluci6n a la mayor parte
de las interrogantes que plantea la
reforma estructural al sector de la salud,
no signtftcan solamente un desafio, sino
la oportunidad de alcanzar niveles de
eficiencia mas alla de los actuales.
Esta esperanza esta as entad a sobre las
sigutentes bases:
El control social de los gastos y de la
popular permitira reducir las barreras
de calidad y comprensi6n que limitan
el acceso a los servicios.
La descentralizaci6n permitira llevar
adelante programas integrados con
los temas de desarrollo social.
Los Directorios Locales de Salud
podran priorizar necesidades y actuar
sobre ellas con mayor rapidez.
Los recursos de coparticipaci6n
tributaria agilizaran los mecanismos
de inversi6n y capacitaci6n de
recursos humanos disminuyendo
limitaciones que hac en ala eficiencia
de los servicios.

106
 Capitulo IV
1995: La Educacion Boliviano ante
el desafio de 10 Reforma
Por Beatriz Cajias de la Vega*

urante 1995, los acontecimientos, debates y noticias referidos al campo

D educativo han estado centrados en un tema fundamental: el inicio del proceso

de aplicacion de la Reforma Educativa. Aunque la correspondiente Ley ha sido
aprobada ya en 1994, es en este ano en el que se han agudizado y profundizado
los analisis y las contradicciones frente a este tema. Es por ella que se convierte en el
eje principal de este repaso anual.

Iniciaremos, entonces, el articulo con una breve exposicion sobre las caracteristicas de
la educacion boliviana que han vuelto imprescindible una Reforma. Posteriormente,
senalarernos puntos esenciales contenidos en la Ley de Reforma Educativa de 1994,
para distinguir algunos aciertos y falencias y repasar, despues, 10 realizado este afio y
esbozar algunas posibles perspectivas para 1996.

1. Antecedentes
Para comprender la importancia y la necesidad de la Reforma Educativa en nuestro
pais, es uti! hacer un repaso a algunos indicadores cuantitativos y cualitativos basicos
sobre la srtuacion actual de la educacion boliviana.

Comenzaremos con algunos datos estadisticos generales:

La marginalidad educativa en el pais alcanza a un promedio general de aproximadamente

eI48%, distlnguiendose desde un porcentaje de 65% de marginalidad total para el nivel
medio, hasta un 16% en el cicIo basico. Tambien se presentan diferencias, segun los
departamentos del pais: por ejemplo, respecto al cicIomedio, Pando es el departamento
con mayor marginalidad, el 89.4%. mientras que el indice menor de margtnalidad se
presenta en Cochabamba, con un 42.4%.

La desercion es otra serial de la crisis del sistema educativo boliviano, pues, de acuerdo
con cohortes de estudios que cubren los doce anos de escolaridad, segun matricula
comprendida desde 1975 hasta 1991, se ha logrado establecer que de cada 100
alumnos que mgresan al primer curso de la escuela, se inscriben en Cuarto Medio
solamente 15, a nivel nacional. Estos datos se agravan al revisar la sttuacion del area
rural, donde solo el 1.4% de los varones y el 0.7% de mujeres logran ingresar al ultimo
grado de educacion formal.

Datos elaborados mediante las cohortes ya mencionadas, permiten observar que entre

* Consultora privada.

107
1995: LA EDUCACION BOLNANA ANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA -------
Primero y Quinto Basico se da una
deserci6n del 70 al 80% de las mujeres y
del 65 al 75% de los varones, en el area
rural, mientras que en el area urbana,
estos porcentajes alcanzan al 27 - 30% Y
al 12 - 24%, respectivamente.
Algunos calculos presentados este ano
por la Secretaria Nacional de Educaci6n
senalan que el Estado boliviano pierde
anualmente 22 millones de d6lares, por
la repetici6n de los alumnos en la escuela,
con una tasa de repetici6n promedio de
2.1 anos porestudiante boliviano.Aunque
no se han explicitado los mecanismos
para llegar a este resultado, es un monto
altisimo desperdiciado del ya exiguo
presupuesto educativo.
La marginalidad educativa no superada
en el pais provoca la permanencia de un
19% de poblaci6n analfabeta en el pais,
con situaciones agravadas segun los
departamentos, especialmente aquellos
que cuentan con mayor densidad de
poblaci6n de habla originarta: tal es el
caso, por ejemplo, de los departamentos
de Potosi y Chuquisaca, en los que se
encuentra un porcentaje total de
analfabetismo del 38.2 y 39.5%,
respectivamente. La tasa de
analfabetismo femenino rural en ambos
departamentos alcanza al65.6% en Potosi
y a166.3% en Chuquisaca.
Si a este indice se agrega la deserci6n
temprana de la escuela, ya mencionada,
se llega hasta e135 0 37%, segun diversas
fuentes, de analfabetismo funcional, uno
de los mas altos de America Latina.
Con relaci6n a 10 cualitativo, es
import ante senalar algunos aspectos
esenciales, que tambien caracterizan a la
actual educaci6n boliviana.
El proceso educativo es altamente
eficiente, con objetivos parciales,
destinados casi exclusivamente a la
adquisici6n de conocimientos; los
108
contenidos son, en su mayor parte,
obsoletos y ajenos a la realidad de los
alumnos, desarrollados mediante
metodologias tradicionales, de caracter
repetitivo y memoristico tanto para el
alumno como para el docente, donde
ambos se convierten en seres pasivos,
sin capacidad creativa ni critica.
La formaci6n docente se realiza en
escuelas normales, no reconocidas para
dar grado aca demtco de nivel
universitario, con las mismas deficiencias
educativas del conjunto de la escuela
boliviana. Esto se agrava por la ausencia
de cursos sistematicos y otras actividades
destinadas a la actualizaci6n permanente
del magtsterto, siendo la excepci6n los
cursos desarrollados por el ISER y
algunos otros ofertados por instituciones
privadas.
Ademas, el proceso se desarrolla en
ambientes inadecuados, con carencias de
mobiliarios, equipos y material didactico,
que necesariamente empobrecen y
dificultan las posibilidades de aprendizajes
significativosy de calidad por parte de los
alumnos, ni logran garantizar las
condiciones minimas para un adecuado
ejercicio de las tareas docentes.
Esta situaci6n presente a 10largo y ancho
del territorio nacional adquiere, sin
embargo, matices y caracteristicas
especiales en diferentes medios. Esto ha
llevadoa una permanente discriminaci6n
entre la educaci6n privada y la fiscal,
entre la educaci6n urbana y la rural,
siempre en desmedro de los mas
desfavorecidos. A esto se anade la
discriminaci6n existente entre la
educaci6n masculina y la femenina, ya
que, como se puede ver en los datos
presentados, la situaci6n mas grave es
enfrentada en general por las mujeres
del area rural.
Otro ambito significativo donde se
muestra la crisis generalizada de la
 1995: LA EDUCACION BOLIVANAANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA
educacion boliviana es el administrativo
y organizativo.
Durante anos, el funcionamiento del
Ministerio de Ed uca cton -ahora
Secretaria General de Educacion- estuvo
caracterizada por una alta
burocratizacion en el ejercicio de sus
funciones, desarrollando de manera
excesivamente centralizada solamente
tare as administrativas, de resolucion de
conflictos con el magisterio, en desmedro
de sus funciones de tutcion y orientacton
del sistema educativo nacional. Por ello,
el Estado no desarrollo procesos basicos
para impulsar la calidad de la educacton,
como ser un adecuado sistema de
informacion, actividades de evaluacion,
tnvestigacion, plantflcacton, etc.
Ademas de ello, de manera curiosa se dio
la vigen cia simultanea de diversas leyes,
como el Codtgo de la Educacion Boliviana,
de 1955, y de las leyes de reforma de los
gobiemos de Barrientos y Banzer, que
son contradictorias en muchos puntos,
provocando asi confusiones y algunos consensos
ambtguedades en el funcionamiento y
admintstraclon del sistema educativo
nacional.
Es importante mencionar, aunque
someramente, a la educacion privada.
Aunque es ta se ha incrementado
stgniflcativamente en los ultimos anos,
especialmente en el nivel superior, con la
creacion de universidades privadas en
casi todo el pais, mantiene una presencia
pequena en relacion a la atencton
brindada por la educacion fiscal. Datos
consignados en el Mapa Educativo Basico,
realizado en 1993, senalan que solo el
6.3% de los establecimientos educativos
en el pais son de admtntst.racion
exc1usivamente privada, atendiendo al
13.6% de la poblacion escolarizada.
Este panorama, aqui solamente
presentado a grandes rasgos, llevo a que
diferentes organizaciones e instituciones,
muchas de elIas de caracter privado y
confesional, rm crar a n acciones
innovadoras, ya a partir de la
recuperacion de la democracia en 1982.
Entre estas experiencias, podemos
mencionar las YachayWasi, el Centro de
Multiservicios Educativos (CEMSE), el
Proyecto de Educacion Intercultural
Biltngue (PEIB),escuelas administradas
por Fe y Alegria, VillaJuliana del CEBIAE,
y otras.
Asimismo, se avanzaba, aunque
lentamente, en un proceso de toma de
conciencia sobre la realidad lacerante de
la ed uca.cto n , 10 que prornovto la
realizacion de diversos seminarios y
reuniones especializadas y generales, en
diferentes puntos del pais, hasta
desembocar, en octubre de 1992, en la
realtzacton del primer Congreso Nacional
de Educacion, donde se reunieron
diversos representantes del Estado y la
sociedad civil. Aunque este no alcanzo la
totalidad de los objetivos y expectativas
previos a su realizacion, se lograron
esenciales que
despues se expresaron en la llamada
"Ley Marco de la Reforma Educativa",
elaborada por el Consejo Nacional de
Educacion (CONED), de corta vida , y
presentada ante el Poder Ejecutivo, el
que, a su vez, se encargo de elaborar otra
propuesta que fue, finalmente, la
analizada y aprobada en el Congreso
Nacional.
Para conc1uir este punta de antecedentes,
creemos pertinente referimos al contexto
mundial, ya que simultaneamente se
llevan a cabo, en todos los continentes,
diversas experiencias de reforma
educativa, casi todas inspiradas e
impulsadas desde las politicas asumidas
por el Banco Mundial, UNESCO, CEPAL
Y otras organizaciones mundiales, que
tuvieron su expresion mas importante
en la Conferencia Mundial de Jomtien,
en 1990, cuya declaracion tambien ha
sido refrendada por Bolivia.
109
1995: LA EDUCACION BOLNANA ANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA -------
2. La Ley N 1565 de Reforma Educativa
Por el espacio de este articulo. nos
detendremos solamente los dos puntos
sustanciales de la Reforma: sus principios
2. 1 Bases y fines de la educcclon boliviana
A grandes rasgos, la Ley de Reforma
Educativa mantiene los principios
sostenidos ya en el Codigo de la Educacion
Boliviana de 1955. reiterando que la
educacion es "la Mas alta funcion del
Estado" y su caracter "universal. gratutto,
obligatorio en el nivel primario.
dernocratico, nacional. revolucionario.
integral. coeducativo. activo. progresista
y cientiflco". A esto se agrega el ser
intercultural y brlmgue. ast como
"fundamento de la integracion nacional y
de la parttcipacion de Bolivia en la
comunidad regional y mundial de
naciones ...". Los fines se complementan
con temas como la equidad de genero y la
educacion ecologica, de consenso
mundial en la actualidad.
2.2 Estructuras del Sistema Educativo Nacional
El centro de la Reforma Educativa esta
presentado a partir de las cuatro
estructuras que constituyen el Sistema
Educativo nacional: de Participacion
Popular. de Organizacion CUrricular. de
Administracion Curricular y de Servicios
Tecnico- Pedagogicos y Administracion de
Recursos.
Presentaremos y analizaremos
brevemente cada una de elIas.
La Estructura de Participacion Popular
tiene cinco objetivos y politic as
principales: responder a las demand as
110
y objetivos principales, y la organizacion
asumida para el Sistema Educativo
Nacional.
Estos lineamientos generales. que deben
sustentar el proceso de Reforma
Educativa durante los proximos veinte
alios. tienen caracter general y resulta,
por 10tanto. dificilsu rechazo 0 aceptacion
de manera aislada; es declr, alcanzan su
verdadera dimension solo en relacion
con los puntos restantes de la Ley de
Reforma Educativa. tema que
analizaremos despues, Sin embargo. no
podemos dejar de mencionar que llama
la atencion la reiteracion de bases y fines
disenados en 1955. como parte de un
modelo politico. economico y educativo
muy diferente al nuevo modelo vtgente
en el pais desde 1985. aproximadamente.
de los cuidados y sus organizaciones
territoriales de base para lograr la
eficiencia y la ampliacion de la cobertura
de los servicios educativos; elevar la
calidad de la e d u ca cto n ,
fundamentalmente a tr ave s de la
pertinencia de los objetivos; optimizar el
funcionamiento del sistema; asumir las
opiniones de la comunidad educativa y
sus necesidades de aprendizaje.
Para lograr estos objetivos, establece
diversos organos, que se expr~san en
Juntas. en los niveles de unidad
educativa. de nucleo, de subdistrtto,
 1995: LA EDUCACION BOLNANA ANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA
distrito y los Consejos y Juntas
Municipales, y en Consejos, de alcance
departamental y nacional. A estos se
agregan cuatro Consejos Educativos de
Pueblos Ortginartos (aymara, quechua,
guarani y amaz6nico multietntco], que
par'ttctpar an especialmente en la
definici6n de politic as y acciones de
educaci6n intercultural bilingue.
Las Juntas tienen caracter resolutorio
en sus correspondientes jurisdicciones y
estan estrechamente ligadas a los
lineamientos de la Participaci6n Popular,
impulsada por el Gobierno del MNR. Los
consejos, mientras tanto, tienen
unlcamente caracter consultivo, por 10
que su aporte a la toma de decisiones en
politicas y programas generales de
educaci6n, a nivel departamental
nacional, es nulo.
En los hechos, las atribuciones
concedidas a cada organo especifico
habilita a las comunidades a realizar
tareas administrativas, de fiscalizaci6n
sobre el desempeno docente y de opini6n
sobre temas educativos, pero sin tener la
potestad de asumir decisiones sobre
politicas y lineamientos generales del
proceso educativo.
La segunda estructura esta referida a la
Organizaci6n Curricular, que contiene
las principales definiciones sobre la
reforma propiamente educativa.
Esta estructura "comprende dos areas"
la Educaci6n Formal, organizada para
toda la poblaci6n; y Educaci6n
alternativa, para atender a quienes no
pueden desarrollar su educaci6n en el
Area Formal". En ambas areas se
contemplan cuatro grupos de
modalidades: a) las modalidades de
aprendizaje: regulary especial integrada;
b) de lengua: monolingue y bilingue: c)
modalidades de docencia: unidocente y
pluridoncente; y, d) modalidades de
atenci6n: presencial y a distancia.
El Area Formal se organiza en cuatro
niveles: pre-escolar, primario, secundario
y superior, divididos a su vez en cic1os,de
caracter desgraduado, con excepci6n del
nivel superior. La educaci6n alternativa
inc1uye la educaci6n de adultos,
permanente y especial.
A10 largo del desarrollo de esta estructura,
es notoria a la priorizaci6n delnivelprimario
de la educaci6n formal. Lamentablemente,
esto que no es negattvo en si mismo ha
llevadoa un tratamiento desigual de ambas
areas del sistema educativo, disminuyendo
ostensiblemente la importancia de la
educaci6n alternativa y reduciendo sus
posibilidades de realizaci6n, a pesar de ser,
en muchas ocasiones, la unlca educaci6n
accesibleparalos sectores mas margmados
y del pais.
La tercera estructura definida por la Ley
es la de Administraci6n Curricular, cuyos
objetivos y politicas son: "garantizar el
desempeno de la mas alta funci6n del
Estado ... " y "planificar, organizar,
orientary evaluar el proceso educativo ...''.
Comprende seis niveles dentro del area
de educaci6n formal (nacional,
departamental, distrital, subdistrital, de
nucleos y de unidades educativas) y dos
niveles en el area de educaci6n alternativa
(nacional y departamental, que pueden
ampliarse hasta distrital y subdistrital,
"en caso necesario").
Es interesante mencionar que es en el
capitulo destinado a esta estructura
donde se consignan los articulos referidos
a la docencia, como ser la reforma del
escalaf6n y el senalamtento de las
condiciones para la inamovilidad
funcionaria.
Esta estructura presenta varios puntos
criticos; por ejemplo, la confusi6n de sus
atribuciones con las establecidas para
los servicios tecnico-pedagogicos y las
diferencias de atenci6n, segun niveles, a
las areas formal y alternativa de
III
1995: LA EDUCACION BOLNANA ANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA -------
educacion, dificil de entender si, como se
ha reiterado en varias oportunidades,
seguiran funcionando establecimientos
educativos destinados a la educacion de
adultos y a la educacion especial, por
ejemplo.
Por otro lado, la inclusion en esta
estructura del tema docente, sin la
explicitacion pedagogica previa, ha sido
una de las fuentes principales de conflicto
y constituye uno de los vacios mas
importantes de la Reforma Educativa tal
como esta actualmente formulada.
Adernas , la trrterrelacton entre las
estructuras de Participacion Popular y
Administracion permite observar que, en
general, la capacidad decisoria dentro
del sistema educativo nacional
continuara en manos de los funcionarios
2.3 Aportes y observaciones
La Ley, presentada sucintamente,
contiene diversos puntos de importancia
esencial para la educacion boliviana.
Estos puntos han generado diversas
reacciones de apoyo 0 de rechazo.
Intentaremos rescnar aca los aspectos
considerados mayormente positivos y
negativos.
Los aportes para la transformacion de la
edu cacton boliviana actual e stan
identificados principalmente en:
La elaboracion y posterior aprobacion
de la Ley de Reforma Educativo ha
motivado el surgimiento en el pais de
un ambiente propicio para el debate
y la discusion sobre el tema educativo,
que antes habia pasado casi
desapercibido, salvo algunos
momentos excepcionales en Bolivia
para el campo educativo, como la
etapa del liberalismo y el trabajo
preparatorio el Cod igo de la
112
de la Secretaria Nacional de Educacton,
en sus diferentes niveles, relegandose la
participacion de la comunidad a la
posibilidad de presentar criterios y
opiniones ante la autoridad educativa.
Finalmente, se consigna la Estructura
de Servicios Tecnico Pedagogicos y
Adrnirriatr'acton de Recursos, cuyo
objetivo principal es el "asegurar el buen
funcionamiento del Sistema Educativo
Nacional, brindando apoyo tecnlco-
pedagogtco (... ) y administrando
eficientemente el personal y los recursos
...''. Esta estructura parece no tener la
misma importancia que las tres restantes,
aunque sus tareas educativas sean muy
importantes; sin embargo, su Integracion
con tareas de admirnstracion de recursos
parece, mas bien, restarle signiftcacton
precisamente a 10 pedagogico.
principales
Educacion de 1955.
Este mismo ambiente e sta
impulsando, en diferentes instancias,
organizaciones e instituciones, la
realtzacion de investigaciones basicas
sobre el tema educativo, que hasta
hace poco se distinguian por su
escasez y que, con toda seguridad,
contrtbuiran a un mejor conocimiento
de la realidad educativa nacional y a
tomar decisiones para su
tr an sfor macton con mayores
fundamentos.
Aunque parezca obvio, se resalta que
la promulgacion de la Ley constituye,
despues de mucho tiempo, una
contundente declaracion publica
. sobre la necesidad de una inmediata
reforma educativa en el pais y la
definicion sobre sus lineamientos
principales.
El reconocimiento de la realidad
 1995: LA EDUCACION BOLIVANA ANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA
diversa del pais como una
caracteristica esencial del medio en
el que se desarrolla la educaci6n y
que debe ser valorada y aprovechada
como un maravilloso recurso
educativo. dando lugar asi a la
educaci6n intercultural. A esto se
agrega la revalorizaci6n de las lenguas
nativas. propiciando su aprendizaje
y desarrollo a traves de la educaci6n
bilingue.
La diversidad cultural. geograftca,
econ6mica. etc.. es tarnbten
reconocida y aprovechada mediante
el curriculum diversificado. con un
componente comun para todo el pais
y un componente que surge de las
caracteristicas concretas del entomo
inmediato a cada escuela y nucleo
escolar.
La consideraci6n de la participaci6n
popular como uno de los ejes
articuladores de la Reforrna.
propiciando asi que la educaci6n
ocupe un lugar de importancia en la
vida social y comunitaria de todos los
bolivianos y que todos asuman sus
responsabilidades y canalicen sus
necesidades respecto a esta.
La opci6n por la nuclearizaci6n. como
forma de organizacion de las escuelas.
rescatando la rica experiencia de
Warisata. como modalidad de
coordinaci6n y de aprendizaje
conjunto entre escuelas que.
paralelamente. permite un mejor
aprovechamiento de los escasos
recursos financieros y materiales
destinados a la educaci6n.
Finalmente. la me n cro n y asimilados
recuperaci6n de tematicas esenciales
de la comunidad mundial
actualmente. como ser: la perspectiva
de genero. la educaci6n ecologica, la
democracia y la convivencia entre los
paises del mundo.
Simultaneamente, se han presentado
divers as observaciones. entre las cuales
podemos relievar:
La ausencia de un proyecto educativo
claro, que permita comprender con
claridad cuales son los rasgos de la
nueva sociedad y del nuevo hombre
que se esperan lograr. cuales son las
fuentes te6ricas y cientificas que
sustentan las opciones asumidas;
c6mo se han recuperado las
experiencias educativas innovadoras
desarrolladas en el pais .. , AIrealizar
una lectura cuidadosa y detallada de
la Ley y de sus posteriores
reglamentos. se encuentran
demasiadas ambtgued ade s.
contradicciones y vacios, que llevan
a mayor confusi6n respecto a los
cuestionamientos mencionados.
Esta ausencia y el desarrollo con
mayor amplitud de los aspectos
administrativos -tambien en su
aplicaci6n -Ileva a considerar que
e sta es mas una reforma
administrativa que propiamente
educativa.
El tratamiento de la estructura
de organizaci6n curricular,
especial aunque no
exclusivamente, muestra adernas
que es una reforma unicamente
escolar -tncluso, especificamente
una reforma del nivel primario- y
no una reforma de la educaci6n,
con el caracter globalizador que
esta tiene y es ampliamente
reconocido actualmente. De este
modo, se asumen modalidades y
objetivos que no pueden ser
en la educaci6n
alternativa, perdiendo esta su
verdadera dimensi6n de
altemativa, para convertirse en
un sustituto de la educacion
formal. Incluso, dentro de la
misma area formal, no pueden
113
1995: LA EDUCACION BOLIVANA ANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA -------
desarrollarse las modalidades
se n al ada s: por ejemplo, es
impensable una educacion media
o superior que sea unidocente.
La incoherencia e inconsistencia
que se presentan entre los
objetivos del sistema educativo y
las restantes disposiciones, asi
como las contradicciones entre
las politicas y atribuciones de las
diversas estructuras, llevan a una
propuesta inconsistente y aprobacion de la Ley, que parte
ambigua.
La ausencia de definiciones
educativas sobre la ensenanza,
que pudieran dar c1aridad a la
futura pr acttca docente,
precisamente para lograr que el
3. Ano de avances y conflictos
1995 ha sido un ano caracterizado por
graves conflictos dentro del campo
educativo y social, que inc1uso derivaron
en la dictacion del Estado de Sitio en el
pais, y por el desarrollo de algunas
3. 1 Acciones desarrolladas
El primer avance de la Reforma Educativa
se ha manifestado en el cambio de algunos
aspectos organizativos, des de la
reorganlzacion de las instancias del
anterior Ministerio de Educacion en las
de la actual Secretaria Nacional de
Educacion, la designacion de nuevas
autoridades nacionales y "Organlzacion Pedagogica", documento
departamentales, dentro de las nuevas
reglas de juego, hasta la seleccion de los
primeros asesores pedagogicos.
Posteriormente, se iniciaron actividades
de capacitacton de asesores pedagogicos
y animadores, a cargo de instituciones
114
aprendizaje de los alumnos sea el
objetivo de todo el proceso
educativo y que posibtlttaran.
adernas, la generacton de las
condiciones objetivas y subjetivas
minimas requeridas para un
adecuado desempeno de los
profesores.
Por ultimo, aunque no de menor
importancia, se cuestiona el
proceso seguido para la
de la imposicion de su contenido,
habiendo desechado los consenso
logrados en el seno del Consejo
Nacional de Educacion, 10 que
hubieran facilitado, logtcamente,
la aplicacion de la Reforma.
acciones concretas, por parte del
gobiemo, que abren camino para la
realizacion de la Reforma Educativa.
Haremos un breve repaso a ambas fases
de este proceso.
privadas, contratadas por el Gobiemo
para este efecto.
La propuesta de tra nsforrnacton
curricular ha avanzado
stgniftcattvamente con la presentacton
de dos documentos esenciales: la
publicado en febrero, que presenta los
lineamientos pedagogicos principales que
fundamentaran la nueva educacion: y
los "Nuevos Programas de Estudio de la
Reforma Educattva", correspondientes a
los niveles pre-escolar y primario dados
a conocer en agosto, que contienen el
 1995: LA EDUCACION BOLIVANA ANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA
"tronco cornun curricular", es decir, los
lineamientos principales del dtsefio
curricular que debe orientar a directores,
docentes y estudiantes para la aplicaci6n
de la Reforma en todo el pais.
Aunque estos documentos han sido
publicados en separatas de peri6dicos de
circulaci6n nacional y distribuidos en
escuelas y colegtos, su conocimiento no
es 10 suficientemente profundo como para
posibilitar su adecuada aplicaci6n.
Adernas, su contenido es dificily confuso
en varios puntos, por 10 que se requiere
un amplio proceso de debate y analists,
previamente a su puesta en marcha.
Actualmente, por noticias publicadas en
prensa, se conoce que esta en marcha la
ultima fase de elaboraci6n de los modules
de lenguaje y matematicas para la
ensenanza primaria, cuyo contenido
complementa el curriculum de la
Reforma, dentro de la concepcion
explicada por sus responsables.
Durante este ano, tambien se realize la
publicaci6n de tres numeros de la revista
"El Maestro", que fue entregada a todos
los docentes del pais de manera gratuita.
Sin entrar en el analisis de su contenido,
este hecho es significativo pues no es
una practica cornun en Bolivia el contar
con una revista con ternatica educativa
destinada a todos los profesores,
distribuida gratuitamente por el Estado.
Posteriormente, en un largo proceso,
dificultado especialmente por la
informacion requerida para la toma de
decisiones, de casi imposible obtenci6n,
se Ilegoala selecci6n de los primeros 332
nucleos de la Reforma Educativa, que se
espera inicien su proceso de
transformaci6n curricular a partir de
1996.
Es importante mencionar, ademas, que
en concordancia con las definiciones de
la Ley de Reforma Educativa sobre los
niveles de formaci6n docente, se iniciaron
numerosos cursos especiales para otorgar
la licenciatura al magisterio en actual
servicio, aun en las Universidades que
han rechazado la Reforma y donde se
han inscrito muchos docentes que
tambien manifiestan permanentemente
su rechazo a la misma. De acuerdo con
los analists realizados, estos cursos -
salvo escasas excepciones- no cuentan
con un dtseno curricular adecuado para
la continuaci6n de estudios de docentes
en servicio, ni han realizado
investigaciones suficientes sobre el
mercado de trabajo, las necesidades de
la practica docente, etc.
Finalmente, queremos referirnos a un
punta de vital importancia para el avance
de la Reforma Educativa, cual es la
aprobaci6n de cinco reglamentos
derivados de la Leyde Reforma Educativa
y el primer reglamento dentro de la nueva
perspectiva educativa. Estos seis
reglamentos se dieron a conocimiento
publico entre febrero y marzo.
Los decretos reglamentartos aprobados
por el gabinete nacional son:
Organos de Participaci6n Popular
Organizaci6n Curricular
Estructura Administrativa
Curricular
Estructura de Servicios Tecnico-
pedagoglcos
Carreras en el Servicio de
Educaci6n Publica.
A estes se sumo el Reglamento de
Evaluaci6n del Programa de
Mejoramiento de la Reforma Educativa,
cuya aplicaci6n se inici6 de manera
inmediata a su publicaci6n.
Es importante senalar algunas breves
consideraciones respecto a estos
reglamentos.
El analtsts de los cinco primeros
115
1995: LA EDUCACION BOLNANA ANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA -------
reglamentos permite encontrar
numerosas contradicciones entre la Ley
aprobada por el Congreso Nacionaly los
reglamentos elaborados solopor el Poder
Ejecutivo;estas contradicciones pueden
posibilitar, en su momento, mayores
dificultades para la tmplantacion de la
Reforma.
Se presenta, tambten, articulos y
propuestas que contradicen las opciones
teoricas asumidas por la Reforma,por 10
menos de manera dec1arativa,y retoman
a la perspectiva administrativista y
tradicional de la educacton actualmente
vigente.
Varios de los articulos destinados a
orientar la aplicacion de la Reformaestan
formulados de manera pocorealista, casi
imposible de llevar a la practica, de
acuerdo con la realidad en la cual se
desarrolla el proceso educativo en elpais.
Esto ha llevado a sostener, en diversas
oportunidades y a diversas personas,
que la Reforma Educativa es un "cambio
por decreto y desde el escritorio", por 10
que facilmente puede quedarse en
discurso, mientras que la educacion
misma se seguira desarrollando mas 0
menos dentro de los actuales parametres.
El Reglamento de Evaluacion provoco,
desde su emiston, airadas reacciones por
parte del magtsterto. llegando en algunas
3.2 los conflictos mas notorios
La vigencia de la Ley de Reforma
Educativa estuvo caracterizada
principalmente por una enorme
indiferencia y desconocimiento de la
sociedad civilen su conjunto respecto a
sus objetivosy caracteristicas principales.
Esto se sustentaba, tambien, en una
incorrecta difusion de estos temas, por
parte de las instancias responsables de
la Reforma,que insistieron en una politica
116
escuelas a la decision de no aplicarlo.
Entre las principales observaciones,
podemos mencionar:
Es difundido cuando ya se habia
iniciado el ano escolar, por 10 que las
planificaciones curriculares y
administrativas ya estaban disenadas
en la perspectiva del anterior
reglamento.
Eldocumentose reduce a reglamentar
aspectos vtgentesactualmente, y que,
inc1uso, han sido cuestionados por
su caracter tradicionalista.
El acierto de inc1uir la dimension
humana del alumno en el proceso de
evaluacion se desvanece al ponerle
una nota, una caltfrcacton
cuantitativa al desarrollo personal y
social, provocando en muchos ninos
serias reacciones afectivas, de baja
autoestima, etc., que son mas bien
perjudiciales para su proceso de
aprendizaje.
Finalmente, el Reglamento no
responde a los lineamientos
aprobados para la Reforma, sino a
escuelas pedagogicas contrarias,
actualmente superadas por los
avances en las ciencias de la
educacton.
de publicidad mas que en una difusion
participativa y concientizadora, como se
ha dado en otros paises en situaciones
similares.
Por ello, fueron llamativos los conflictos
generados por cuestionamientos y
observaciones a la Ley,presentados por
grupos especificos. Los tres conflictos
principalesestuvieronprotagonizadospor
 1995: LA EDUCACION BOLIV ANA ANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA
la Iglesia Cat6lica, el Magisterto y la
Universidad Boliviana.
Desde la aprobaci6n de la Leyde Reforma
Educativa, que dejaba de lado el proyecto
elaborado por el CONED -presidido por el
Secretario Ejecutivo de la Conferencia
Episcopal de Educaci6n- hubo
manifestaciones de descontento en
diversos niveles de organizaci6n de las
obras educativas de la Iglesia.
Posteriormente, el descontento se agudiz6
con la aprobaci6n del Reglamento de
Administraci6n Curricular, que
desconocia los terminos del convenio
firmado entre la Iglesia Cat6lica y la
Secretaria Nacional de Educaci6n para el
desarrollo de sus tare as educativas. Esta
vez, el conflicto fue superado con la
inclusi6n de los articulos pertinentes en
el posterior Reglamento de las Carreras
en el Servicio de Educaci6n PUblica. Sin
embargo, esta soluci6n no tuvo larga
duraci6n, pues nuevamente hubo
conflictos, casi al finalizar el afro,
precisamente porque de nuevo n se
cumplian adecuadamente los terminos
del Convenio.
El conflicto con el magisterto fue mas
publico y publicitado. Durante marzo y
abril, las calles del pais, y especialmente
las de la sede de gobiemo, se vieron
desbordadas por maestros que
protestaban y policias que reprimian esa
protesta. Los choques fueron
excepcionalmente violentos y provocaron
que las posiciones fueran cada vez mas
extremas. La motivaci6n del conflicto
respondia tanto a un rechazo
indiscriminado frente a la Ley -
denominada como una de las tres "leyes
malditas" del gobierno-. como a la
impugnaci6n de los articulos dirigidos
especificamente a superar las "viejas
conquistas sindicales". La huelga docente,
que acornpano al conflicto, dur6 mas de
cuarenta y cinco dias y s610concluy6 con
la firma de un convenio en el cual el
gobiemo -a pesar de sus declaraciones
previas- daba marcha atras y permitia
nuevamente la participaci6n de
representantes del magtsterto en los
tribunales para la designaci6n de
autoridades; garantizaba la inamovilidad
docente, la gradualidad en la unificaci6n
del magisterio urbano y rural. etc. Hasta
ahora, el convenio firmado no ha sido
tratado en el Parlamento, para reformular
la Ley de Reforma Educativa, tal como se
habia comprometido el Poder Ejecutivo,
por 10que quedan algunas dudas sobre
su cumplimiento.
Finalmente, el tercer conflicto importante
generado por la Leyde Reforma Educativa
es el referido a las Universidades publicas,
Con caracteristicas menos violentas, este
conflicto se inici6 desde la misma
aprobaci6n de la Ley, pues desconocia
los acuerdos asumidos en la Ley Marco,
en cuya elaboraci6n tambien participo la
representaci6n universitaria y no ha
tenido hasta ahora soluci6n adecuada.
El problema se ha centrado en los
articulos 21 y 53, referidos a las
atribuciones del Consejo Nacional de
Acreditaci6n y Medici6n de la Calidad
Educativa (CONAMED)relacionadas con
la astgnacion de recursos para el nivel
superior. Sin embargo, las motivaciones
van mas alla y se han manifestado ya
desde 1985; el principal conflicto esta
referido a las fuentes de financiamiento
de la educaci6n superior que hasta ahora
ha estado recibiendo un porcentaje
sustancial (el 30%) del exiguo
presupuesto estatal destinado a la
educaci6n, porcentaje que el Gobiemo
espera reducir stgniflcativamente, para
poder llevar adelante la priorizaci6n de la
educaci6n primaria, asumida por la Ley
de Reforma Educativa.
Esto se agrava, pues, paralelamente, la
Ley de Reforma Educativa quita a las
Universidades public as la atribuci6n,
hasta ahora vigente, de otorgar los titulos
de bachiller, tramite que ha significado
un ingreso bastante importante,
117
1995: LA EDUCACION BOLNANA ANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA -------
especialmente para las universidades de
menores recursos.
El enfasts en el tema financiero se
manifiesta tambien en que la Ley de
Reforma Educativa no presenta las
politicas generales sobre educacion
superior, indispensables para la
integraci6n de todo el sistema educativo
nacional, para 10 cual podian haberse
recuperado factlrnent e avances
normativos elaborados por las propias
4. Perspectivas para 1996
El retraso sufrido por el proceso de
aplicacion de la Reforma, de acuerdo con
la p laruff cacton hecha a conocer
inicialmente por el ETARE y, despues,
por la Secretaria Nacional de Educacton,
dificulta el poder especificar las acciones
concretas que se desarrollaran el proximo
ano. Es posible, sin embargo, esbozar
algunas probables lineas de accion, en
concordancia con 10 sucedido en 1994 y
1995.
Un proceso que se espera es el inicio de
la aplicacton de la transforrnacton
curricular en los primeros nucleos
seleccionados. Aunque para la seleccion
se requeria el respaldo de las
comunidades donde estan ubicadas las
escuelas componentes de los nucleos, 10
que garantizaria la parttcipacton popular
requerida, es posible esperar algunos
conflictos, especialmente basado en:
la no definicion de la reglamentacton
concreta que permita poner en
marcha el funcionamiento cotidiano
de las escuelas y losnucleos:
las reacciones negativas sucedidas
durante este ano frente a la presencia
de los asesores pedagogicos, que
pueden repetirse facilmente:
118
universidades publicas en sus ulttmos
Congresos intemos.
Finalmente, la ley y los reglamentos
aprobados tampoco enfrentan
adecuadamente la existencia de
Universidades privadas, cuya
proliferacion sin mayor control para el
cumplimiento de requisitos minimos esta
agravando los ya bajos niveles de calidad
de la educacion superior en Bolivia.
las excesivas expectativas que, en
algunos casos, pueden acelerar
inadecuadamente el proceso y, por 10
tanto, evitar la construccion de bases
solidas para el cambio;
la actitud todavia negativa de los
responsables de la Reforma Educativa
hacia el magisterto en general, y el
rechazo indiscriminado de este hacia
la Reforma, que polarizan el conflicto
y dificultan el dialogo y la superacion
de las causas de la diferencias entre
ambos.
Otra tarea para el nuevo ano sera la
dtstrtbucion del material educativo,
especialmente los seis millones de libros,
almacenados ya en Bolivia en su mayor
parte, que debe superar esencialmente
dificultades de tipo operativo, por la
cantidad de libros y aulas donde deben
ser remitidos. Se espera, sin embargo,
que este proceso sea acompanado de
algunas ac1araciones a los pasos seguidos
y los criterios asumidos para la seleccion
de los textos, asi como su
cornplemerrtacton con los libros
nacionales, todavia en proceso de
impresion.
Una tarea de caracter esencial para
garantizar el exito de este y cualquier
 1995: LA EDUCACION BOLIVANA ANTE EL DESAFIO DE LA REFORMA
proceso de reforma educativa es la referida
a la capacitaci6n de los docentes,
encargados de llevar adelante el proceso.
Se han iniciado algunas acciones, ya
mencionadas, pero estas deben adquirir
caracter masivo, para alcanzar a todos
los docentes del pais y generar las
condiciones subjetivas minimas que
puedan impulsar el cambio de la
educaci6n boliviana.
En resumen, consideramos que los
conflictos de 1995 todavia no han sido
superados de manera satisfactoria, pues
responden mas a caracteristicas
estructurales deficientes en el pais que
debe ser, por 10 mismo, superadas con
soluciones de fondo que, esperamos,
puedan darse en el ano que comienza.
Adernas, estas podran ser efectivas
unicamente si parten de un trabajo
conjunto entre todos los involucrados en
este proceso (gobierno, magisterio,
universidades, comunidad), de la toma
de decisiones de manera dialogada, 10
que postbilitara la adopci6n de medidas
por consenso, indispensables para llevar
adelante un genuino proceso de Reforma
Educativa.
119
 Capitulo V
Los fondos y la cornpenscclon
social: 10 enos de historia
Por Jose Baldivia U.*

olivia ha resultado un pais pionero en aplicar tres tipos de programas: de ajuste

B estructural en democracia, de cornpensacion social al ajuste y de reformas

sociales post-ajuste.

Las medidas de ajuste se empezaron a aplicar en 1985 y se culminaron en 1986 con

un tratamiento de shock que, por un lado, contuvo la hiperinflacion mediante la
dtsminucion del gasto publico y racionallzo el mercado mediante la liberacion de
precios, cambios y comercio. Por otro lado, se acentuo la recesion, el PIB cayo en 2.5%
y se elevo el desempleo al 20%.

EI Fondo social de Emergencia (FSE)

Con una celeridad bastante sorprendente en nuestro medio, el gobierno creo casi de
inmediato, en 1987, el Fondo Social de Emergencia (FSE) como un programa de
compensacion que, si bien tenia precedentes en otros paises, tuvo en el nuestro un
diseno novedoso.

Desde el punto de vista conceptual, el FSE presento un contenido mas avanzado que
los programas similares aplicados en Espana y Chile. En todos los casos se trataba de
crear empleos de emergencia paras paliar los efectos de la crisis y el ajuste, pero
mientras en esos paises se generaba ocupacton temporal en limpieza de calles,
remodelaciones y pintados, el FSE 10 hacia en la construccion de obras sociales como
alcantarillados, mejoramiento de vias de comunicacion y construccton de escuelas y
postas.!

Probablemente fue la realidad del pais, con sus enormes deficits en infraestructura
social, la que ayudo a buscar la compensacton social por dos lados: por el del empleo
y por el de la dotacion de infraestructura social, pero seguramente tambien estuvo
presente la orientacion politica de quienes habian motorizado la Revolucion de 1952.

Desde el punta de vista del empleo, el FSE tuvo un bajo imp acto global. En su primer
ano de vida habia generado 9.745 empleos de 6.6 meses de duracion en promedio,

* Consultor privado.

1 Baldivia, Jose. "Bolivia: Neoliberalismo y Desarrollo" en Ajuste Estructural en Los Andes. Ed.
Abya-Yala, Quito. 1993.

121
LOSFONDOSY LACOMPENSACION
SOCIAL.10ANUSDE HISTORIA-------
equivalentes al 6% de los desocupados
urbanos. al9% del desempleo abierto y al
116% de la cesantia del sector de la
con s tr u ccto n''. Probablemente los
indicadores fueron muy superiores en
los aiios posteriores. pero en ningun
caso se cornpenso la cesantia del ajuste
y mucho menos la de arrastre.
Los impactos del FSE estuvieron en otro
lado: en la construccion de obras sociales
de regular impacto y calidad a una
velocidad nunca antes alcanzada por
instttucion estatal alguna y con una
relacion de beneficio-costo altamente
favorable.
Con el FSE el pais descubrto varias
verdades importantes:
a) que la co ns tr uccton de
infraestructura solo genera empleo
temporal y no calificado;
EI Fondo de Inversion Social (FIS)
El FSE se transformo en 1991 en el
Fondo de Inversion Social. una institucion
de mayor horizonte de permanencia. pero
especializada solamente en Educacion y
Sa lu d , con un programa de
financiamiento no solo ya de obras, sino
tambien de contenidos: programas
educativos y de capacitacion, programas
de salud, promocion laboral, etc.
A pesar de sus intenciones. el FIS no ha
logrado fmanciar de manera importante
programas con contenidos. primero
debido al peso de su experiencia en
infraestructura y luego en razon de que
existia el peligro de generar proyectos
dispersos. que incluso entren en
contradiccion con la Reforma Educativa
2 Unidad de Monitoreoy Evaluaci6n.FSE. Banco Mundial.La Paz. 1988.
122
b) que los sectores populares tienen
una enorme demand a insatisfecha
de infraestructura socialy que valoran
altamente los servicios de educacion,
salud, agua y saneamiento.
c) que gran parte de la incapacidad
estatal para atender con eficacia y
eficiencia las demandas sociales es
producto de la pesadez de las
estructuras y los procedimientos de
la administracion publica.
El FSE pretendio ser "un puente entre
la crisis y la reactivacton", por 10 que y
su horizonte de vida era de corto plazo.
El pais no podia dar la imagen de una
permanente emergencia a pesar de que
se estaba Iejo s de resolver sus
carencias. Por ella en Bolivia nacieron
los fondos herederos del FSE y este a
su vez se convirtto en un modelo "for
export".
o los programas nacionales de salud.
El FIS se mantiene entonces como un
financiador de obras de infraestructura
en salud y educacion en areas de pobreza
urbana y rural.
Este fondo ha desembolsado hastaAgosto
de 1993 cerca de Sus 33 millones y desde
esa fecha hasta al presente cerca de Sus
80. A pesar de que su fm no es generar
empleo, sino reducir los deficits que el
pais tiene en inversiones sociales.
solamente en 1994 cubrio 41.300 salarios
mensuales.
El FIStieneventaja sobre los otros fondos:
es el heredero del FSE y de alguna manera
 LOS FONDOS Y LA COMPENSACION SOCIAL. 10 ANUS DE HISTORIA
es la cara del pais ante los organismos
de cooper acton. Quizas por el lo ,
independientemente de los vaivenes
politicos. ha logrado, a 10 largo de dos
gobternos, niveles de gestton adecuados
y una importante capacidad de ejecucion,
Es tambien entonces. la Institucion que
mas recursos ha captado de la
cooperacion intemacional: casi Sus 200
millones desde su nacimiento.
Este fondo tiene, sin embargo. varios
problemas que conspiran contra su
eficacia y celeridad. El mas importante
esta constituido por un conjunto de
requisitos exigtdos por ley a toda
mstitucton estatal que canaliza recursos
a agentes privados: protocolizacion de
contratos en la Notaria de Gobiemo.
boletas de garantia bancaria por anticipo
y buena ejecucion de obra. exigencia a
los proyectos de contar con titulos de
propiedad registrados en Derechos
Reales, etc.
EI Fondo Nacionai de Desarrollo Regional (FNDR)
A diferencia del FIS, el FNDR trabaja con
credito a los municipios con mas de
5.000 habitantes y solamente ha
establecido lineas de subvencion de hasta
un 20% por sector y por pobreza.
Su poblacion meta es por tanto urbana y
se orienta a que las ciudades del pais se
doten 0 mejoren sus servicios de agua,
electrtftcacro n, comunicaciones y La dificultad que tenian los municipios
construyan caminos troncales y pequenos para endeudarse y garantizar
regionales.
Hasta el presente tiene una cartera
superior a los Sus 120 millones y su
ritmo de desembolsos ha sido creciente:
Sus 20 millones en 1993, Sus 24 en 1994
y Sus 56 en 1995.
La gran ventaja del FNDRradica en que se
autofinancia con los ingresos que genera
Este conjunto de exigencias legales tiene
adernas un efecto cualitativo. pues
margtria en los hechos a las
organizaciones de base y las obliga a
operar a traves de intermediarios que
encarecen y dificultan los proyectos. La
Ley de Participacion Popular tiende a
corregtr estos problemas. pero en todo
caso 10 hace muy lentamente.
No existe hasta ahora un informe
acumulado de la cantidad de obras de
infraestructura construidas desde la
creacion de esta tnstttucton, pero no
cabe duda de que ella ha contribuido de
manera importante a la reduccion de los
deficits. Empero, tampoco cabe duda de
que resta mucho en cantidad, en calidad
constructiva, pero sobre todo en
apuntalamiento de la calidad de los
servicios, aspecto este ultimo en el que el
FIS no trabaja de manera importante y
en el que el pais ha avanzado muy poco.
su propia cartera y que los proyectos que
financia tienen impactos significativos, no
solamente porque benefician a
aglomeraciones humanas mas
importantes, sino fundamentalmente
porque son producto de estudios de
factibilidad realizados por los municipios y
verificados por el fondo.
el repago acaba de ser salvada por la Ley
de Particlpacion Popular, que les provee
de recursos de la coparticipacion sobre la
base del numero de habitantes. Sin
embargo. subsiste todavia la incapacidad
de estos municipios para generar
proyectos viables y sostenibles. Los
programas de Fortalecimiento Municipal
del gobiemo son todavia incipientes 0
estan demasiado politizados.
123
LOS FONDOS Y LA COMPENSACION SOCIAL, 10 ANOS DE HISTORIA --------

Asimismo, los municipios grandes, ser sujetos de credito.

principalmente los de La Paz,
Cochabamba y Santa Cruz tienen un Estos factores extemos, a su vez, podrian
nivel de endeudamiento demasiado llevar al FNDR a una considerable
grande, al punto de que podrian dejar de reduccion de sus operaciones.

EI Fondo Nacional de Desarrollo Campesino (FDC)

El Fondo de Desarrollo Campesino tuvo reducir la pobreza, para financiar
una vida mas accidentada. La definicion proyectos de infraestructura
de su perfil fue menos claro 0 se vio mas productiva (caminos y puentes
afectado por los cambios en la politica vecinales, micro riego, silos y centros
econornica. de acopio), de apoyo a la produccion
y de fortalecimiento institucional.
Fue creado en 1989 a la luz de los exitos
del FSE, pero muy pronto (1990) devino b) la linea de credito a todo tipo de
una tnstttucion orientada a brindar pob la cton rural requerida de
credito supervisado a los pequenos financiamientos menores a Sus
productores campesinos, bajo la siguiente 5.000 para desarrollar cualquiertipo
modalidad: solo a grupos asociativos, de actividad ecoriomtca. Estos
sobre la base de proyectos elaborados creditos deben canalizarse a traves
por ellos y exc1usivamente para de Instituciones Crediticias
actividades productivas agropecuarias. Intermediarias reconocidas por la
Superintendencia de Bancos, segun
Esta orientacion crediticia fue un fracaso, las nuevas exigencias legales que
no solamente por su manejo nada prohiben a toda entidad estatal
transparente, sino porque se pretendio otorgar credito directo.
habilitar una mstttucion crediticia bajo
la misma modalidad del Banco Agricola, El FDCtiene diferentes tipos de problemas
pero sobre bases mas debiles: personal para ejecutar con eficacia ambos
poco calificado y sin experiencia para programas. Por un lado, no son muchas
una actividad tan especializada como la las instituciones intermediarias
del credtto. reconocidas (bancos) que se interesan en
ofrecer credito en las areas rurales y las
En los mismos momentos en que el Banco que normalmente 10 hacen no son
Agricolainiciaba su proceso de cierre con reconocidas 0 carecen de Interes en
costos de supervision altisimos y una obtener recursos del FDC, pues tienen
mora de 60%, que demostraba la acceso a abundantes recursos
inutilidad de toda supervision, se insistia subvencionados de financiadores
en el FDC como ventanilla crediticia. privados extemos.

A fines de 1992 el FDC reformulo sus
bases conceptuales y a principios de
1993 se reestructuro para operativizarlas.
Asi, ernpezo a operar a traves de dos
brazos:
a) la linea no reembolsable, orientada a
Por otra parte, para la ejecucion de su
programa no reembolsable debe
enfrentar las mismas trabas legales que
el FIS, con el agravante de que su
poblacion beneficiaria es totalmente rural
y tiene por tanto menos capacidad de
superarlas.

124
 LOS FOND OS Y LA COMPENSACION
Sobre la base de su conceptualizacion
actual, el FDC tiene potencialidad para
convertirse en el principal instrumento
del pais en la lucha contra la pobreza,
pero a diferencia del FIS, generalmente
no ha merecido la preocu pacton
gubemamental para ser dotada de niveles
adecuados de eficiencia y transparencia
en su gestton.
Como resultado de todo ella y de las
consiguientes dudas de la cooperacion
internacional, entre 1989 y 1993 el FDC
desernbolso Sus 5 millones y entre 1994
Otros Fondos
Poco es 10 que se puede decir de los otros
dos fondos existentes en el pais, no porque
en si mismos carezcan de importancia,
sino porque se han vuelto parte de la
politica misma.
Durante algunos anos el Fondo Nacional
de Medio Ambiente (FONAMA) habia
venido tratando de consolidarse como
mstitucion tecntca, dotada de personal e
instrumentos idoneos para promover el
desarrollo sostenible. Sin embargo, a
pesar del tnteres de la comunidad
internacional por apoyar esta institucion
con recursos y asistencia tecnica, sus
retrocesos han sido significativos y
virtualmente se carece de informacion
sobre los logros que pudiera haber tenido.
El Fondo Nacional de Desarrollo
Alternativo (FONADAL) se encuentra
literalmente en la boca de la tormenta y
su mandato fue por ello siempre
Caracteristicas Comunes y Especializacion
Los fondos tienen en comun varias
caracteristicas importantes, entre elIas
que todos son financiados en 10
SOCIAL, 10 ANOS DE HISTORIA
Y 1995 cerca de Sus 13 millones, montos
reducidos en relacion a las dimensiones
de la pobreza que se pretende abatir y de
los costos administrativos
institucionales.
Ello esta expresando que, en cierta
medida, el Estado boliviano continua
asumiendo 10 campesino a la manera
instrumental tradicional 0 al menos que
10 campesino ftgura entre los claroscuros
de la pugna entre las politic as arcaicas y
las que promueven la modemidad.
sumamente dificil.
Por un lado debia ser capaz de promover
el desarrollo altemativo mismo en la
zonas productoras de coca y, por otro,
trabajar en la contencion de la poblacion
en la zonas que son expulsoras en directa
relacion con su pobreza y carencia de
altemativas.
Estos objetivos debian cumplirse, sin
embargo, en el marco de la evolucion de
las relaciones de Bolivia con los
principales donantes para la lucha contra
el narcotraflco, especialmente Estados
Unidos. Conforme ese relacionamiento
se fue tensionando hasta llegar al
establecimiento de sanciones como la
de scerttftca cton. el FONADAL fue
cambiando de caracter: paso a depender
del Ministerio del Interior y finalmente
perdio personalidad institucional.
fundamental con recursos de la
cooperacion intemacional y que tienen
como finalidad superar la pobreza 0 al
125
LOS FONDOS Y LA COMPENSACION SOCIAL, 10 ANOS DE HISTORIA
menos atacar algunos condicionantes de
la misma.
Probablemente este enfoque estrategico
comun hizo pensar en algun momento
en su fusion en un solo gran fondo. Ello
no fue posible, debido a que
paulatlnamente cada uno logro (almenos
en 10 conceptual) definir un espacio propio
de actuacion, sin superposiciones (0 por
10 menos, pocas) con los otros.
Asi, mientras el FNDR financia la
construccion de caminos troncales y
regionales, el FDCsolo opera con caminos
j,Decrece Ie pobreze?
Todo 10 anterior es en cierto modo
tangencial. El meollo del problema radica
saber si los fondos, con mayor 0 menos
eficiencia, con mas 0 menos pertinencia,
unos mas que otros, estan 0 no en el
camino adecuado para reducir la pobreza
en el pais.
Los deficits en infraestructura social y
productiva eran y son enormes y no cabe
duda que los fondos se orient an a
reducirlos. En 10 social, la Reforma
Educativa y una prometida Reforma
Sanitaria apuntan a cualificar los
recursos humanos para enfrentar en
mejores condiciones el mundo modemo.
Finalmente, la Parttctpacion Popular
busca romper las inequidades regionales.
Es decir, de manera saludable y con los
tropiezos propios del atraso y del arcaismo
politico, el Estado esta buscando desde
1986 enfrentar condicionamientos
importantes de la pobreza desde dentro y
desde fuera de los fondos.
Sin embargo, ni los fondos ni tnstttucton
o programa alguno trabajan de manera
sustancial en apoyar los mecanismos
mas sostenibles de reduccton de la
126
-------
vecinales. El FDC trabaja solo en el area
rural, el FIS en concentraciones urbanas
de menos de 5.000 habitantes y el FNDR
en ciudades de mayor poblacion a ese
limite, etc.
La especializacion no es una mera
exquisitez. Tiene sentido en un pais de
inequidades y heterogeneidades tan
grandes como Boliviay asi parece haberlo
entendido la propia cooper acton
internacional, que ha apoyado con
asistencia tecnica los procesos de
especializacton, aunque insistiendo en
la necesidad de la coordinacion.
pobreza: la generacicn de empleo e
tngresos. Que se sepa, ni siquiera los
proyectos de infraestructura mejor
logrados por los fondos han incidido de
manera importante en la productividad
de los agentes economicos.
Ciertamente, con el tiempo tendria que
haber alguna incidencia de los caminos,
de los sistemas de rtego, de la mejor
educacion y de la mejor salud en la
productividad, pero ella es una apuesta
de plazo no inmediato.
Es decir, desafios como la modernizacion
tecnologica, la asistencia tecnica a la
produccion y a la comercializacion y en
general los servicios a los mayoritarios
agentes ecorrorntco s de pequ eria s
dimensiones y / 0 el empleo y el
autoempleo no han tenido en Bolivia
respuestas desde el Estado y tampoco
han encontrado un marco institucional
para su disefio.
AIrespecto, parece interesante el enfoque
de la CEPALsobre la pobreza, conocido
con motrvo de la Cumbre Social de
Cartagena de Indias de 1994:
 LOS FONDOS Y LA COMPENSACION SOCIAL, 10 ANOS DE HISTORIA
.....es posible ideniificar tres tipos de
politicas. El primero comprende las
tendentes a restablecer el proceso
sostenido de crecimiento econ6mico
y de acumulaci6n de capital.
"Uti segundo grupo es ei de las
politicas compensatorias, cuyo
prop6sito es cotitribuir a satisfacer
las necesidades de los afectados
por Ia extrema pobreza" " Es
quizas en el campo de las politicas
compensatorias donde se han
logrado mayores avances ....."
"Pertenecenai tercertipo de politicas
aquelias que buscan aumentar la
productividad de los pobres
mediante la calificaci6n de la mana
de obra, ei crediio y la asistencia
tecnica a la pequeiia
.
mlcroempresa .... H3
Estas politic as y acciones referidas a
promover y mejorar la producci6n de los
pobres urbanos y rurales tienen un rezago
muy grande en el pais y no han sido
asumidas por los fondos, salvo muy
tangencialmente.
El tema es importante, por cuanto
finalmente s610 un sujeto con mejores
ingresos es capaz de sostener
directamente 0 por medio de sus
impuestos el desarrollo, operaci6n y
mantenimiento de la infraestructura
social y productiva que hoy se sostiene
casi exclusivamente con recursos
externos de cooperaci6n.
3 CEPAL. La Cumbre Social: Una Vision desde America Latina y El Caribe. Cartagena de Indias.
Colombia. 1994.
4 Zapp. Jorge. Las Empresas Virtuales. PNUD. Bogota 1994.
La reducci6n de la cooperaci6n al
desarrollo es una realidad en ciernes que
preocupa al pais y amenaza a los fondos,
en la medida en que no se han sentado
" aun las bases para procesos
autosostenidos de crecimiento, ahorro
interno, equilibrio de balanza da pages y
gasto fiscal.
Los procesos de capitalizaci6n-
privatizaci6n inducidos por los gobiernos
desde 1985 tienden a incidir en estos
problemas, pero en todo caso su
maduraci6n sera de largo plazo y su
incidencia sera en los sectores mas
modernos y dlnamicos de la economia. Por
tanto, aunque incrementen el empleo no
necesariamente tendran efectos directos e
importantes en los sectores de pobreza
tradicional, como los campesinos,
y artesanos y pequenos comerciantes.
En este sentido, es elocuente la lecci6n
del proceso mexicano. Alli la propuesta
modemizadora apost6 a desarrollar la
economia mas dinamica, la misma que a
la manera de una locomotora debia tirar
los vagones de la pobreza para lograr el
desarrollo. La locomotora fa1l6y no hubo
fuerza capaz de mover el tren."
Parece mas prudente por ella hacer
esfuerzos tanto en la locomotora como en
la enorme cadena de vagones de pobreza.
Si los fondos son 0 no los agentes de este
trabajo es otro tema. La importante es no
perder conciencia que no todos los
condicionantes de la pobreza estan en
camino de ser resueltos por ellos.
127
 Capitulo VI
Seguridad alimentaria en Bolivia
Por Julio Prudencio B.*
n este capitulo se hace una breve referencia a la Seguridad Alimentaria en

E Bolivia durante el periodo comprendido entre los anos 1988 - 1994, en terminos
de la producci6n nacional de alimentos, el comercio exterior agroalimentario,
las donaciones de alimentos y la disponibilidad de alimentos.

1. La producclon nacional de alimentos

En el periodo comprendido entre los ados 1988 - 1994, la producci6n nacional de
alimentos se incremento permanentemente de un volumen de 5.3 millones de TM a 7.4
millones de TM debido basicamente a una ampliaci6n de la superficie cultivada antes
que a un incremento de la productividad.

Este aumento en la producci6n se debi6 basicamente al aumento en el grupo de los

cereales, carnes, aceites, leguminosas, frutas y azucares: notandose tambien un cierto
estancamiento en la producci6n de los tuberculos y unadisminuci6n en las verduras.

Mientras la superficie cultivada se ampliaba de 1,03 millones de Has. en 1988 a 1.4

millones de Has. en 1994 -debido principalmente a la ampliaci6n de la superficie
cultivada de las leguminosas- los rendimientos productivos de los cereales, verduras,
tuberculos y raices, disminuian. En el caso de las leguminosas, especialmente la soya,
hasta 1992 tuvieron un descenso en su productividad, para luego aumentar en 1994,
a niveles un poco mas elevados que en 1988.

Referente al destino de la producci6n, esta el destino hacia las semillas, el consumo animal,
las perdidas que se realizan por diferentes factores y el consumo humano aparente.

Mientras en 1988, cerca del 1% de la producci6n se destinaba a la reposici6n de los

productos en terminos de semillas (principalmente en los grupos de los cereales y
tuberculos), un 8.7% de la producci6n se perdia (fundamentalmente en las frutas, en
los tuberculos y carnes, por factores climatologicos, enfermedades y la no cosecha). el
89% era consumido aparentemente por los habitantes y s610un 1.2% era destinado al
consumo de los animales.

En 1994 la situaci6n varia drasticamente, En terminos relativos, se destinan menos

productos alimenticios para el consumo humano (87.7%) I Ymenos para las semillas

* Consultor privado.

I Es decir hay menos disponibilidad de alimentos que en 1988, 10 eual tambien se refleja en
los eudros estadistieos posteriores.

129
SEGURIDAD ALIMENTARIA EN BOLIVIA
(0.75%), aunque tambien hubieron
menos perdidas (8%). Lo que si aument6
fue la producci6n destinada al consumo
de los animales. casi 3 veces la cantidad
del ano 1988, ya no solo con los cereales
sino tambien en productos como las
leguminosas y las frutas.
En terminos absolutos, la cantidad de la
producci6n destinada a las semillas
disminuye hacia 1992 para luego
aumentar en 1994 y superar los niveles
del ano base (1988). Respecto al consumo
de los anlmales, hay una disminuci6n
2. EIComercio Exterior Agroalimentario
En terminos de las importaciones y
exportaciones de los productos
alimenticios el Cuadro N 2 muestra los
volumenes de estos asi como el destino.
De dicho cuadro se observa que en el
ano 1988 se importaron 190.813 TM
de alimentos (en su mayoria, 94%)
compuestos por el trtgo), cifra que
disminuy6 hacia 1990 pero que luego
se volvi6 a incrementar hasta las
22 1.618 TM (1994), estando siempre
compuestas en su mayoria por el trtgo
(98% del total).
En cambio, en ter mtno s de las
exportaciones, elvolumen exportado tiene
incrementos considerables ya que de
41.498 exportadas en 1988 aumentan
a 329.458 TM en 1994 (con una cierta
disminuci6n en 1992), es decir que hay
un aumento de 8 veces mas en los 6 anos
considerados, debido sobre todo al
aumento de productos como las
legummosas, el azucar y en menormedida
los aceites.
2 Aca no se sabe si la disponibilidad de alimentos esta considerando los volumenes de
alimentos donados 0 no ya que en los datos oficialesde las importaciones no se aclara ni se
diferencia 10 que proviene de las imortaciones comerciales y de las donaciones.
130
------------------
hacia el ano 1990 para luego tener un
aumento permanente a niveles que en
1994 suponen casi 4 veces mas que en
1988. Referente a las perdidas de la
producci6n, esta tiene un aumento
permanente en los anos considerados al
igual que la producci6n destinada al
consumo humano, aunque entre 1990 y
1988 hay un incremento del 24% en la
disponibilidad alimenticia para el
consumo humano. indice que es mucho
mas bajo entre 1994 - 1992 ya que solo
tuvo un incremento del 3%, como se
aprecia en el Cuadro N 1.
En terminos del saldo del volumen de las
importaciones y las exportaciones,
tenemos que en 1988 este era negative
en una relaci6n de 4.5 a 1; en cambio en
1994 el saldo es distinto; hay un saldo
positivo de 1.4; tendencias que se reflejan
tambien en terminos de valor como se
apreciara posteriormente.
El cuadro tambien muestra el usa
industrial que se da a los productos
importados y exportados, resultando
siempre una cifra negativa.
Finalmente, podemos apreciar la
disponibilidad total de allmentos'' para
la poblaci6n boliviana (donde se considera
no s61010importado menos 10exportado,
sino tambien la producci6n nacional con
las cifras del Cuadro N 1), la cual sufre
variaciones de un ano a otro. De 2.5
millones de TM que se disponian en
1988, estas disminuyen en 1990, luego
aumentan a niveles un poco supertores a
los iniclales, para luego volvera disminuir
en 1994, alcanzando un cierto

estancamiento con volurnenes parecidos
a los de 1988.
En terminos de valor, tenemos que las
importaciones (Cuadro N3)de alimentos
han supuesto una erogaci6n de divisas
que sobrepas6 los 62.5 millones de
d6lares en 19883, cifra que va en
progresivo aumento hasta 1992 cuando
se llega a importar el doble del valor de
los 4 anos anteriores. En esto incide el
alto valor de las importaciones de trigo y
derivados (que stgniflca e163% del total)
y el aumento de los tuberculos, la leche,
grasas y aceites y alimentos diversos.
Hacia 1994, el valor total de las
importaciones disminuy6 respecto a 1992
pero seguia siendo significativo respecto
al ano 1988.
El valor total de las importaciones de
alimentos respecto al total de las
importaciones representa alrededor del
10%, indice que se mantiene
practicamente constante -con ligeras
variaciones- en los anos estudiados.
3. Las donaciones de alimentos
Las donaciones de alimentos son otro
aspecto muy importante a considerar en
la disponibilidad alimentaria nacional,
sobre todo por que estas se realizan
desde hace 40 anos, en cantidades muy
importantes.
La tendencia que se da en los ultimos
anos en el pais en terminos de las
donaciones, es la disminuci6n progresiva
de estas, ya sea en terminos de las
3 Mas de la mitad de ese valor representan las importaciones de tngo y derivados.
4 Para el ano 1994 existe mayor detalle de los productos exportados, que para el resto de los
anos anteriores.
5 La PL-480 en sus diferentes titulos, el PMA,la CEE, la Cruz Roja Internacional y diversos
gobiemos como el de Espana, Francia, Argentina, etc.
SEGURIDADALIMENTARIA EN BOLIVIA
Referente al valor de las exportaciones
agroalimentarias, el Cuadro N4 muestra
que son pocos los productos exportados?
con variaciones muy dispares, aunque
con una tendencia al aumento. De 49.5
millones de d6lares exportados en 1988
se increment6 a 142.6 Millones de d6lares
en 1994, logrando su nivel maximo en
1990.
Los principales productos exportados en
1988 son la soya (41% del total) y el cafe
(34%), en cambio en 1994 son el azucar
(32%), la soya (30%) y el cafe (10%).
Las exportaciones agroalimentarias cada
vez representan mas en el conjunto de
las exportaciones bolivianas ya que en el
ano 1988 representan e18.2%, las cuales
aumentan al 17% en 1990 y al 13% en
1992.
Para finalizar, el saldo entre las
exportaciones y las importaciones
agroalimentarias ha sido negativo los anos
1988 y mas aun en 1992, y positivo en
1994 y 1990, como muestra el Cuadro 5.
cantidades como tambien en la diversidad
de los productos y en las fuentes
donantes.
En determinados anos, Bolivia llego a
recibir casi 274.000 (1987), con una
variedad de aproximadamente 30
productos diferentes, y de mas de 8
fuentes donantes". Hoy dia, muchas
agencias donantes y gobiernos han
suspendido la ayuda en especie, y estan
131
SEGURIDAD ALIMENTARIA EN BOLIVIA ------------------
reduciendo los volumenes como tambien
las variedades de los productos donados.
Segun el Cuadro N 6, en el ano 1990,
Bolivia recibi6 casi 240.000 TM de
alimentos donados correspondiendo a
12 productos distintos, aunque el trtgo y
la harina de trigo representaban el 90%
del total. Todo ese volumen representaba
un valor de 55.7 millones de d61ares.
Hasta 1992, las donaciones alimentarias
aumentan tanto en volumen como en
valor (hay un incremento del 7% del
volumen y del 210% en terminos de
valor) pero en los anos posteriores hay
4. La disponibilidad de alimentos
Considerando los datos anteriores sobre
la producci6n nacional de alimentos, las
importaciones (tanto las comerciales
comolas donaciones, esperando que estas
hayan sido consideradas en las
estadisticas) como las exportaciones,
tenemos la disponibilidad alimentaria
para la poblaci6n, la que considerada en
terminos del numero de pobladores asi
como de los principales nutrientes
(calorias, proteinas, grasas e hidratos de
carbono). tiene la siguiente evoluci6n en
el periodo comprendido entre 1988 y
1994 (Ver Cuadro N 7).
En terminos de cantidad de los (diferentes)
productos disponibles por personal ano
(0tambien por grs. I dia). se nota que hay
una disminuci6n paulatina ya que en
1988 se disponian de 401,06 kgs.Zpers..
en cambio en 1994 se disponia s610 de
352,31 kgs./pers./ailo.
En terminos de calorias, la tendencia es
distinta (aunque con variaciones muy
drasticas segun los anos) ya que es al
aumento paulatino (al igual que los
hidratos de carbono I dia). En cambio la
tendencia a la disponibilidad de
132
una reducci6n progresiva hasta niveles
que alcanzan a las 78.550 TM en 1995,
con una variedad de 6 productos
solamente y un valor de 21.758.000 Sus.
A pesar de las reducciones de las
donaciones, el trtgo y sus derivados
(Harina de trtgo y Bulgur) continuan
representando la mayoria de los
productos (88% en 1995). En realidad,
esos productos siempre han representado
lamayoriayaquedelas 1.223.010TMde
alimentos donados recibidos (y
comprometidos) entre 1990 y 1996, el
trigo y derivados fueron 1.132.862 TM(el
92.6% del total).
proteinas I pers. I dia es ala disminuci6n,
y la de grasas/pers./dia es al
estancamiento, con ligeros incrementos
(pasade24,34grasas/pers./diaen 1988
a27, 14grs. Idia en 1992, paraestancarse
en ese nivel hasta 1994).
Si las diferentes disponibilidades
anteriores de los nutrientes las
relacionamos con las recomendaciones
medias diarias establecidas por los
organismos oficiales especializados,
tendremos el panorama real respecto al
grado de inseguridad alimentaria de la
poblaci6n nacional.
El Cuadro N8 muestra que en terminos
de las calorias, por ejernplo, en 1988
existia un 79% de adecuaci6n respecto a
10recomendado, indice que se super6 en
1994 (se logro una disponibilidad del
98% ese afro]e inclusive se sobrepas6 en
el ano 1992, atribuible esto ultimo ala
disponibilidad de los productos
importados.
En terrntno s de las proteinas, el
porcentaje de adecuaci6n tiene en una
primera etapa (hasta 1990) una

dtsmtnu ctori drasttca, para luego
aumentar a niveles superiores a los del
ano base. De todas maneras, resalta el
hecho de que en los ultimos 6 anos
analizados, nunca se logro alcanzar los
niveles recomendados existiendo siempre
una brecha alimentaria.
Referente a la disponibilidadl dial
persona de las grasas, el deficit es mas
grande que en cualquier otro nutriente,
con una tendencia leve a la disrninucion.
De un deficit (0 brecha alimentaria) de
64% en 1988 se pasa a155% en 1992 (a
pesar de la fuerte incidencia de la
disponibilidad de alimentos importados
ese ano) y al 52% en 1994.
En terrninos de los hidratos de carbono,
segun el cuadro senalado, no hay
problemas 0 deficits y la poblacion estaria
consumiendo (0 al menos disponiendo
para su consumo) los productos y las
cantidades adecuadas, habiendo
superado el deficit del ano 1988 (-3.6%)
e inclusive disponiendo mas alla de 10
5. La desnufrlclon
Para complementar el analists anterior,
es necesario referirse al estado de
desnutrtcion de la poblacion boliviana,
para 10cual se considero a la poblacion
menor de 5 anos, con el indicador de
peso Zedad.
El Cuadro N 9 muestra que la
distribuclon porcentual de la desnutricion
a nivel nacional ha ido en aumento entre
los anos 1990 y 1993, existiendo un leve
descenso en 1994.
En cada uno de los anos considerados, el
mayor grado de desnutricton se da en los
6 Las importaciones comerciales y las donaciones se fueron consideradas.
SEGURlDAD ALIMENTARlA EN BOLIVIA
necesario, para el ano 1994.
Para finalizar el analtsis respecto a la
disponibilidad de nutrientes por personal
dia, hay que resaltar 2 aspectos: en primer
lugar, senalar que en la disponibilidad
diaria de alimentos a nivel nacional hay
una alta incidencia de los alimentos de
procedencia extema 6, 10cual muestra el
grade de dependencia extema del pais y
el grade de vulnerabilidad alimentaria.
En 1988, el grado de dependencia
alimentaria era del 15%, porcentaje que
aumento al 21% en 1992 y disrninuyo al
13.5% en 1994.
El otro aspecto a senalar es que de los
alimentos que lIegan al pais, ya sean los
importados comercialmente 0 los
donados, tterieri mas contenido de
proteinas e hidratos de carbono, y menos
grasas, Paradojicarnente -y como se
analizo anteriormente-la mayor carencia
de alimentos a nivel nacional es la referida
a grasas.
departamentos de Potosi, Chuquisaca y
Cochabamba. En cambio los menores
grados de desnutrtcion se dan en Tarija
(1990), en Santa Cruz (1991) yen Pando
(1992 a 1994).
Desde el punto de vista departamental,
la evolucion en el grado de desriutricion
entre 1990 - 1994, es la siguiente. Los
departamentos de La Paz y Oruro han
logrado disminuir su estado de
desnutrtcton, en cambio Pando, Tarija,
Potosi (a pesar que disminuye un poco en
1994) y sobre todo Chuquisaca, tienen
una tendencia al aumento. El resto de los
133
SEGURIDAD ALIMENTARIA EN BOLIVIA
departamentos como Santa Cruz y Beni,
se podria decir que tienen un nivel de
estancamiento.
Desde el punto de vista de las regiones
ecologicas, tanto el Altiplano como los
Valles tienen una tendencia al aumento
134
hasta el ario 1992, con ligeras
disminuciones posteriormente. En
cambio los Llanos presenta una tendencia
contraria; hay una disminuci6n hasta el
ano 1994 que es cuando se da un ligero
incremento de la desnutrici6n.
 SEGURIDAD ALIMENTARIA EN BOLIVIA

Cuadro # 2

Principales Alimentos Importados - Exportados y Destino

(1988 - 1994) (en TM)

ANO GRUPO IMPORfACION EXPORfACION usa DISPONIBILIDAD

INDUSTRIA TOTAL
CereaJes 179.991,60 0,00 -531.895,40 540.906,82
Carnes 34,37 438,80 0,00 166.783,57
Pescados 14,84 134,00 0,00 5.764,84
1 Aceites 3.463,65 531,17 0,00 21.726,24
9 Leche, derivados y huevos 594,27 0,00 0,00 224.953,27
8 Verduras 879,01 0,00 0,00 136.169,92
8 Tuberculos y raices 305,75 0,00 0,00 777.549,63
Leguminosas 367,31 18.278,08 -103.852,18 15.566,50
Frutas frescas / secas 5.123,19 0,00 -1.767.537,00 492.175,50
Azucar / miel / caramelo 38,94 22.116,15 0,00 130.491,87
TOTAL 190.812,93 41.498,20 -2.403.284,58 2.512.088,16
Cereales 148.143,29 30.775,13 -478.114,72 482.442,66
Carnes 106,25 63.142,08 0,00 111.718,17
Pescados 1,83 193,54 0,00 8.774,29
1 Aceites 1.259,45 9.157,85 0,00 19.481,77
9 Leche, derivados y huevos 1.112,07 143,69 0,00 234.205,38
9 Verduras 639,62 67,97 0,00 119.564,62
0 Tuberculos y raices 95,05 0,00 0,00 776.194,20
Leguminosas 292,96 70.487,38 -136.091,13 10.147,21
Frutas frescas / secas 1.826,36 493,66 -2.794.601,00 467.196,59
Azucar / miel / caramelo 101,88 75.210,07 0,00 165.796,26
TOTAL 153.578,76 249.671,37 -3.408.806,85 2.395.521,15
Cereales 339.218,53 1.690.19 -401.639,36 887.301,27
Carnes 97,37 0,00 0,00 197.692,09
Acettes 5.736,00 0,00 0,00 31.797,96
1 Verduras 1,20 206,60 0,00 130.033,65
9 Tuberculos y raices 255,94 0,68 0,00 787.659,89
9 Leguminosas 1.345,87 76.403,60 -150.428,32 10.196,09
2 Frutas frescas / secas 296,16 356,78 -3.273.748,20 430.432,88
Azucar / miel / caramelo 71,10 71.183,44 0,00 210.375,00
TOTAL 347.022,17 149.841,29 -3.825.815,88 2.685.488,83
Cereales 217.927,46 7.127,42 -342.544,36 823.789,50
Cames 393,53 5.188,84 0,00 196.484,25
Aceites 0,00 16.120,00 0,00 36.447,20
1 Verduras 197,76 530,35 0,00 106.445,02
9 Tuberculos y raices 52,55 1,09 0,00 783.435,85
9 Leguminosas 900,04 191.507,87 -303.416,73 9.609,00
4 Frutas frescas / secas 2.062,71 1.915,50 -3.211.695,10 425.324,21
Azucar / miel / caramelo 83,76 107.067,51 0,00 168.280,09
TOTAL 221.617,81 329.458,58 -3.857.656,19 2.549.815,12

FUENTE: UDAPSO, Hoja de Balance Alimentarlo 1995.

135
SEGURIDAD ALIMENTARIA EN BOLIVIA

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 SEGURIDAD ALIMENTARIA EN BOLIVIA

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SEGURIDAD ALIMENTARIA EN BOLIVIA

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 SEGURIDAD ALIMENTARIA EN BOLIVIA

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 SEGURIDAD ALIMENTARIA EN BOLIVIA

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141
SEGURIDAD ALIMENTARIA EN BOLNIA

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142
Capitulo VII
Anexo Estadistico
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143
 ANEXO ESTADISTICO

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145
ANEXO ESTADISTICO

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146
 ANEXO ESTADISTICO

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147
ANEXO ESTADISTICO

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148
 ANEXO ESTADISTICO

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149
ANEXO ESTADISTICO

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150
 ANEXO ESTADISTICO

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151
ANEXO ESTADISTICO

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152
 ANEXO ESTADISTICO

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153
Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario
Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales